Reestructuracion espacios nacionales

a reestructuracinde los espacios nacionalesL

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gestin pblica

Santiago de Chile, septiembre de 2000.

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Instituto Latinoamericano y del Caribe dePlanificacin Econmica y Social - ILPES

En la preparacin de este documento colaboraron Gabriel Aghn de la Divisin deDesarrollo Econmico; Miguel Villa y Jorge Rodrguez del Centro Latinoamericanoy Caribeo de Demografa (CELADE), Divisin de Poblacin de la CEPAL; AliciaBrcena, Directora de la Divisin de Medio Ambiente y Asentamientos Humanos yRicardo Jordn y Daniela Simioni de la misma divisin; Edgar Ortegn, Coordinadordel ILPES y Enlace con la Secretara Ejecutiva de la CEPAL y Luis Lira de laDireccin de Polticas y Planificacin Regionales del ILPES. La direccin general yrevisin de este documento correspondi al seor Jos Antonio Ocampo, SecretarioEjecutivo de la CEPAL y Director del ILPES.Las opiniones expresadas en este documento, que no ha sido sometido a revisineditorial, son de exclusiva responsabilidad de los autores y pueden no coincidircon las de la Organizacin.

Publicacin de las Naciones UnidasLC/L.1418-PLC/IP/L.178ISBN: 92-1-321643-2Copyright Naciones Unidas, septiembre de 2000. Todos los derechos reservadosN de venta: S.99.II.G.90Impreso en Naciones Unidas, Santiago de ChileLa autorizacin para reproducir total o parcialmente esta obra debe solicitarse alSecretario de la Junta de Publicaciones, Sede de las Naciones Unidas, Nueva York, N.Y. 10017, Estados Unidos. Los Estados miembros y sus instituciones gubernamentalespueden reproducir esta obra sin autorizacin previa. Slo se les solicita que mencionenla fuente e informen a las Naciones Unidas de tal reproduccin.

CEPAL - SERIE Gestin pblica N 7

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ndice

Prefacio ....................................................................................5Resumen............................................................................................. 7Introduccin ...................................................................................... 9I. La poltica pblica, la descentralizacin y los actores

en los territorios ............................................................. 11II. Distribucin y movilidad territorial de la poblacin...... 13

A. La heterogeneidad urbana de los pases de la regin .......... 16B. La modificacin de los patrones migratorios ...................... 18C. Las fronteras interiores y la poblacin rural........................ 18D. La nueva dinmica urbana ................................................... 20

III. La descentralizacin y su financiamiento..................... 21IV. El territorio como objeto de intervencin........................ 27

A. Las polticas para la desconcentracin territorial ................ 28B. Las desigualdades territoriales en los noventa .................... 29C. La revalorizacin de la planificacin

y la gestin territorial........................................................... 30D. Los nuevos desafos de la planificacin y la gestin

territorial .............................................................................. 33E. Los desafos de la descentralizacin.................................... 33F. La urbanizacin como oportunidad para el desarrollo ........ 34

Bibliografa ....................................................................................... 35Anexos .................................................................................... 38ndice de cuadros

Cuadro 1 .............................................................................................. 15Cuadro 2 .............................................................................................. 15Cuadro 3 .............................................................................................. 17

La reestructuracin de los espacios nacionales

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ndice de recuadros

Recuadro 1 Avances e innovaciones de descentralizacin: algunos casos exitosos ..................... 26

ndice de grficos

Grfico 1 Tasas medias anuales de crecimiento, poblacin total, urbana y rural ...................... 14Grfico 2 Tasas medias anuales de cambio del porcentaje de la poblacin urbana y rural ....... 14Grfico 3 Poblacin total, urbana y rural de Amrica Latina en millones de habitantes ........... 20Grfico 4 Dimensin poltica: eleccin directa de Alcaldes. ..................................................... 22Grfico 5 Importancia del gasto territorial en pases de Amrica Latina................................... 25

ndice de mapas

Mapa 1 Amrica Latina y el Caribe: ciudades de ms de un milln de habitantes,ao 1980 ..................................................................................................................... 41

Mapa 2 Amrica Latina y el Caribe: ciudades de ms de un milln de habitantes,ao 2000 ..................................................................................................................... 42


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Prefacio

El presente trabajo concluido en 1999 fue elaborado comoinsumo para un trabajo ms amplio que realiz la CEPAL, comobalance econmico y social de lo acontecido en Amrica Latina y elCaribe durante la dcada de los noventa.

Los autores dedican este documento a la memoria deleconomista colombiano, experto en descentralizacin fiscal ydesarrollo econmico local, Gabriel Aghn quien dio ejemplo deperseverancia y de coraje en su desempeo profesional.

Su visin del proceso de desarrollo y sus efectos sobre elterritorio dejan una impronta que alienta a continuar en esta lnea detrabajo interdivisional.


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Resumen

Durante la dcada de los noventa la configuracin territorial delos pases de Amrica Latina y El Caribe se modific sustancialmentecomo resultado de procesos exgenos y endgenos, econmicos,sociales y polticos que afectaron a los movimientos de su poblacin, ala localizacin de sus actividades productivas y a los instrumentos deplanificacin y gestin surgidos en las dcada anteriores.

Este documento reconoce que la mencionada configuracin obedeceen primer lugar a un proceso de globalizacin que modifica la matrizlocacional de actividades econmicas y de poblacin, alterando la clsicadivisin entre regiones marginales, a la lgica de expansin territorial delmodelo de crecimiento vigente y regiones con sectores econmicos endeclinio , ya que la velocidad y signo de los cambios obligan a unareconversin productiva permanente. Como respuesta a este proceso,fundamentalmente exgeno, los pases de la regin han revitalizado losmecanismos de integracin supranacional que se retroalimentan comorespuesta a la superacin de .los diferendos limtrofes, agregando una mayorcomplejidad a los factores que modifican la configuracin territorial. En estecontexto, el documento plantea, que la configuracin territorial de los pasesest determinada por los efectos territoriales de los modelos de desarrolloque buscan conciliar el crecimiento econmico con una mayor equidad en ladistribucin de los frutos de ese mayor crecimiento econmico.

La lgica sociopoltica de estos procesos de cambio permanente deregiones ganadoras y regiones perdedoras torna poco eficaces a losesquemas de planificacin y gestin territorial surgiendo una plyade denuevos actores de nivel subnacional que han derivado en procesos dedescentralizacin que compeljizan an ms la situacin descrita.


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Introduccin

Durante la dcada de 1990 la geografa econmica, social ypoltica de los pases de la regin sufri grandes mutaciones. Lapoblacin ocup nuevos espacios y se desplaz intensamente entrereas ya pobladas, tanto urbanas como rurales, modificando suspatrones de distribucin en los territorios nacionales. La actividadeconmica hizo crisis en algunas zonas, en otras mostr dinamismoy en general, se registr una relocalizacin de los procesosproductivos en el territorio. La toma de decisiones pblica,tradicionalmente centralizada y concentrada en las ciudades capitales,tendi a difundirse hacia entidades poltico administrativassubnacionales. A su vez, las innovaciones en transporte y encomunicaciones con la inversin en la infraestructura pertinente,redujeron la friccin de la distancia. En suma, durante los aosnoventa, los pases de Amrica Latina y El Caribe experimentaronuna profunda reestructuracin territorial. Entre los procesos queejercieron un mayor impacto en esta reestructuracin se encuentra,en primer lugar, la globalizacin con sus mltiples y variadasdimensiones comerciales, financieras, culturales, cientficas,tecnolgicas y comunicacionales. Como resultado de la granapertura de las economas al mercado internacional, los mercadosdomsticos se transforman en puntos de inflexin en una cadenade flujos de capital, bienes y servicios crecientementedesarraigados de sus bases territoriales Al amparo de estascondiciones se gest una nueva geografa en la que coexisten, sinsolucin de continuidad, territorios que lograron una insercincompetitiva en la economa mundial (zonas ganadoras) y otrosque se mantuvieron al margen de ella (zonas perdedoras).


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La presencia en las ciudades de los pases de la regin de grandes conglomerados comerciales yfinancieros y en sus espacios rurales de complejos agroindustriales, mineros y tursticos,vinculados a la inversin y la demanda externas, son la expresin ms visible de este impacto de laglobalizacin en el territorio.

El crecimiento del intercambio comercial entre pases de la regin es, en segundo lugar,otro de los procesos que incidi en la reestructuracin territorial. Expresiones de estos esfuerzosde integracin son: el mejoramiento sistemtico de la infraestructura de transporte ycomunicaciones en zonas fronterizas; los emprendimientos conjuntos de megaproyectosenergticos; la formacin de circuitos ecotursticos multinacionales y la dictacin de normascomunes sobre comercio de bienes y servicios. La progresiva superacin de los diferendoslimtrofes, retroaliment el comercio, dio pbulo a la localizacin de proyectos productivos, o deproteccin ecolgica y facilit la movilidad de las personas.

La reestructuracin de los espacios nacionales est afectada, en tercer lugar, por losefectos territoriales de la modalidad de crecimiento econmico de los pases de la regin. Laapertura econmica, el auge exportador y la inversin extranjera, en un cuadro de polticamacroeconmica que busca la estabilizacin, conformaron una impronta geogrfica que facilitla globalizacin de algunos territorios y margin y excluy a otros en virtud del tipo de actividadproductiva existente, y de su capacidad de reconversin y reorganizacin para la bsqueda deuna insercin competitiva a escala internacional.

En el contexto, antes esbozado, en cuarto lugar, se formulan y ejecutan polticas pblicaspor parte de los pases que deben responder al desafo estratgico impuesto por la necesidad dedefinir y promover un ordenamiento del territorio que sea funcional al modelo de crecimiento ydesarrollo y que, simultneamente, permita enfrentar los conflictos derivados de las nuevaspautas de estructuracin territorial, en particular los relacionados con el futuro incierto de laszonas perdedoras y los choques de intereses dentro de las zonas ganadoras.

Una fuerza endgena muy importante, es en quinto lugar, la capacidad creciente deintervencin de actores sociales que operan a escala subnacional y que se nutren de valoresuniversalizados por el proceso de globalizacin. Las intervenciones regionales o locales msdifundidas en la dcada se relacionaron con la defensa de intereses en los territorios afectadospor la reestructuracin, casos en los que el liderazgo local, la identidad cultural territorial y lascapacidades de accin y negociacin de los actores contribuyeron decisivamente a que enalgunas zonas aumentaran los beneficios de la reestructuracin y en otras se atenuaran susimpactos negativos.


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I. La poltica pblica,la descentralizaciny los actores en los territorios

El creciente protagonismo de los actores locales, mucho ms complejoque en el pasado, est ntimamente ligado con los procesos deredistribucin del poder entre las entidades territoriales. As, los aosnoventa se caracterizaron por el desarrollo de procesos dedescentralizacin en la mayora de los pases de Amrica Latina y ElCaribe, lo que revaloriz los territorios subnacionales (divisionespoltico administrativas de toda escala, ciudades de distinto tamao,territorios tnicos etc.) que dejaron de ser meros receptores de losimpactos de la reestructuracin territorial, pasando a ser entes activos delos procesos econmicos y polticos a escala nacional e internacional.

La operacin de los procesos que impulsaron la reestructuracinterritorial torn poco eficaces a los modelos de planificacin regionaly urbana de escala nacional diseados desde arriba hacia abajo en lasinstituciones centrales surgidas al amparo de la Carta de Punta delEste y de la Alianza para el Progreso. Si bien en los ochenta y en losnoventa, en muchos pases hubo un rediseo institucional quereestructur (y en algunos casos elimin) la institucionalidad centralde planificacin, ello no implic un cambio del paradigmaprevaleciente en la formulacin y ejecucin de las funcionesplanificadoras, persistiendo una gestin en la que el Estado aparecacomo el actor principal con grandes dificultades para coordinar laaccin pblica y orientar la accin privada en el territorio en estosnuevos escenarios

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En su reemplazo, luego de algunos aos en los que en varios pases se disearon y pusieron enejecucin bancos de proyectos --que entre sus principales deficiencias agudizaron la falta decoordinacin al atomizar la cartera de inversin y carecieron de visin estratgica mas all del cortoplazo-- se comenz a revalorizar una nueva modalidad de planificacin ms estratgica, selectiva,orientadora en el largo plazo y articuladora de intereses entre el sector pblico y el sector privado.

La planificacin regional y urbana de los noventa estuvo, as, signada por la bsqueda de laconcertacin entre los agentes pblicos y los privados en aras de fortalecer la competitividad en losdiversos territorios, de buscar mayores niveles de equidad social y de manejar crisis. Asimismo, lagestin a toda escala subnacional se consolid como una herramienta imprescindible para el uso eficientede los recursos, la atencin de las necesidades de la poblacin y la apertura de procesos de participacin.


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II. Distribucin y movilidadterritorial de la poblacin

La persistencia de tendencias centrfugas en el poblamiento dela regin no ha impedido que el tradicional patrn de concentracinmantenga vigencia: ms de las dos terceras partes de los habitantes deAmrica Latina y el Caribe se agrupan en menos de un quinto de lasuperficie regional. Ms importante an, la urbanizacin siguiavanzando en la dcada de 1990, aunque a un ritmo ms atenuado queen las dcadas previas cuando el ritmo de crecimiento de la poblacinurbana superaba el (3%) medio anual (Grfico 1). En virtud de loanterior, se mantuvo como la regin del mundo en desarrollo con lams alta proporcin de la poblacin residiendo en zonas urbanas:(73,4 %) comparado con el (34,9%) de Africa y el (34,7%) de Asia;slo un punto menor que la de los pases desarrollados (74,5 %)

Esta tendencia permite colegir que los profundos ajustes y cambioseconmicos y sociales experimentados por la regin desde los aos ochentay que repercutieron en la revalorizacin de la produccin primaria deexportacin en desmedro de la industria sustitutiva no revirtieron losfactores estructurales que favorecen la concentracin en ciudades y que, porel contrario, stas hoy poseen los nuevos factores de localizacin quefavorecen la competitividad internacional: servicios avanzados a laproduccin, capital humano y conocimiento, adems de una variada ofertade servicios pblicos y privados.


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Grfico 1AMRICA LATINA:

A) TASAS MEDIAS ANUALES DE CRECIMIENTO POBLACIN TOTAL, URBANA Y RURAL

Fuente: CELADE, 1999, Boletn Demogrfico No.63.

Grfico 2B) TASAS MEDIAS ANUALES DE CAMBIO DEL PORCENTAJE DE LA POBLACION URBANA

Y DEL PORCENTAJE DE LA POBLACION RURAL 1970-2000

Fuente: CELADE, 1999, Boletn Demogrfico No.63.

0

0 .5

1

1 .5

2

2 .5

3

3 .5

4

1 9 7 0 -1 9 8 0 1 9 8 0 -1 9 9 0 1 9 9 0 -2 0 0 0

P o b . to ta l P o b . u rb a n a P o b . ru ra l

-2.5

-2

-1.5

-1

-0.5

0

0.5

1

1.5

1970-1980 1980-1990 1990-2000

% Urbano % Rural


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Una visin de los cambios demogrficos operados en el segmento del sistema urbanocompuesto por ciudades mayores a 1.000.000 de habitantes puede obtenerse mediante la inspeccindel Cuadro 1. Un anlisis de cohorte muestra que las 52 ciudades de la regin con ms de un millnde habitantes a fines de la dcada de los noventa tuvieron un dinamismo sobresaliente hasta 1980cuando llegaron a representar el 46% de la poblacin urbana. La dcada de 1980 fueparticularmente dura para las actividades y la poblacin localizada en estas ciudades lo que sereflej en sus ndices de crecimiento demogrfico que cayeron fuertemente de un 3.6% medio anualen los setenta a un 2.3% medio anual para esa dcada y en el aumento del porcentaje de pobres. Encambio, durante el decenio de los noventa, el ritmo de expansin de la poblacin de estas ciudadesprcticamente se mantuvo, llevando a que se estabilizara el peso relativo de estas ciudades dentrodel mbito urbano en un 43%; cabe destacar que en los aos noventa en la mayor parte de estasciudades se registraban niveles avanzados de transicin demogrfica1 y que los factores queredujeron la atraccin (e incluso promovieron la emigracin) en los ochenta perdieron vigor.

Cuadro 1AMRICA LATINA: 52 CIUDADES QUE TENAN 1.000.000 O MS DE HABITANTES

EN LOS AOS QUE SE INDICAN

Ao 1950 1960 1970 1980 1990 2000Nmero de ciudades 52 52 52 52 52 52Poblacin (en miles de personas) 28.747 47.708 74.068 105.837 133.584 166.952Porcentaje de la poblacin total 17.3 22.0 26.1 29.5 30.5 32.4Porcentaje de la poblacin urbana 41.7 44.6 45.5 45.5 42.9 43.0Tasa media anual de crecimiento(por cien)

5.1a)

4.4b)

3.6c)

2.3d)

2.2 e)

a) 1950-1960 b) 1960-1970 c) 1970-1980 d) 1980-1990 e) 1990-2000

Fuente: Clculos del CELADE con base en United Nations, 1998

Con respecto a las ciudades metropolitanas de mayor magnitud --de cinco millones de habitantes oms-- el Cuadro 2 revela que ellas albergan uno de cada cinco citadinos de la regin. Si bien durante losochenta estas ciudades recibieron tambin los impactos negativos de la desindustrializacin(principalmente Sao Paulo y Ciudad de Mxico) y de la prdida de importancia del Estado comoempleador, en la dcada de los noventa presentan signos de recuperacin demogrfica, lo que revela unacapacidad de adaptacin a los nuevos escenarios de la competencia global.

Cuadro 2AMRICA LATINA: CIUDADES DE 5.000.000 O MAS HABITANTES EN LOS AOS QUE SE INDICAN

Ao 1950 1960 1970 1980 1990 2000Nmero de ciudades 1 4 4 4 6 7Poblacin (en miles de personas) 5.042 12.199 32.588 45.046 62.110 77.992Porcentaje de la poblacin total 3.0 5.6 11.5 12.5 14.2 15.2Porcentaje de la poblacin urbana 7.3 11.4 20.0 19.3 20.0 20.1

Fuente: Clculos del CELADE con base en United Nations, 1998

1 Es decir, la fecundidad ya haba llegado a niveles reducidos, disminuyendo su efecto reductor del crecimiento demogrfico.


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El segmento de ciudades intermedias mantuvo un dinamismo demogrfico sobresaliente, aunquecomo ocurri con el resto del conjunto urbano su velocidad de crecimiento fue menor que en dcadasanteriores (Jordn y Simioni, 1998). En los noventa, varias de stas tendieron a reproducir algunos de losproblemas de las grandes ciudades, lo que permite indicar, que la condicin de ciudad intermedia noasegura, por s sola, un futuro promisorio. Es as entonces, que su viabilidad depende de los fundamentoseconmicos que la sustentan2 incluyendo su grado de integracin al escenario global, del tipo dearticulacin con el sistema urbano nacional y regional y del aprovechamiento de ventajas comparativas3.

En suma, el sistema urbano de la regin anot la capacidad de las grandes ciudades pararemontar los golpes socioeconmicos sufridos en la dcada de los ochenta, pero manteniendoproblemas severos. Asimismo, se registr la acentuacin de la tendencia de las metrpolis a superarsus lmites y radios de accin tradicionales, conformando enormes zonas ampliadas de interaccinurbana y ratific la importancia del segmento de ciudades intermedias como soporte del crecimientourbano, lo que entraa un conjunto de desafos para dichas localidades que, por una parte, debenevitar reproducir los problemas ya verificados en las ciudades grandes y, por otra, competir con estasltimas en la tarea de ser los motores y soportes de la actividad productiva.

A. La heterogeneidad urbana de los pases de la regin

El aumento generalizado del porcentaje urbano de la poblacin no ha impedido que persista unamarcada heterogeneidad entre pases en materia de urbanizacin. En un primer conjunto de pases4 , laurbanizacin aument lentamente, hasta superar el 85% de la poblacin total, la poblacin urbana seexpandi a un ritmo moderado o bajo (entre 2.6% y 0.9%) y la poblacin rural decreci, producto de unaemigracin, pequea en trminos absolutos, pero significativa respecto de la poblacin de origen. En unsegundo grupo de pases5 , en los que reside el grueso de la poblacin regional, se super el 60% depoblacin urbana pero no se traspas el umbral del 80%, el ritmo de la urbanizacin se desacelerclaramente, el crecimiento demogrfico de las zonas urbanas se atenu aunque sigui siendo superioral 2% medio anual, pero inferior al 3% y la poblacin rural tendi a crecer muy lentamente, aestancarse o incluso a decrecer. Finalmente, en los restantes pases un colectivo numeroso, pero no tancuantioso en trminos demogrficos, la urbanizacin an presenta un ritmo acelerado, la poblacinurbana creci ms lentamente que en el pasado, pero lo hizo a tasas de 2.5% medio anual o ms, y lapoblacin rural, exhibi un ritmo de expansin de entre 0.5% y 2.4% medio anual que obedece a unfuerte crecimiento vegetativo que supera el impacto de la emigracin neta del campo (Cuadro 3).

Desde la ptica del crecimiento de la poblacin urbana, durante los noventa las ciudadesconsolidaron y acentuaron una tendencia que ya era manifiesta en los ochenta. La enorme brechade magnitudes que separa a la poblacin urbana y a la rural en la mayor parte de los pases de laregin hizo que la ganancia de efectivos por parte de las ciudades en virtud de la migracin rural-urbana, se diluyese y fuese cada vez ms pequea en comparacin con la ganancia demogrfica quese gener por el balance de nacimientos y defunciones de las mismas zonas urbanas. El caso deBrasil permite ilustrar este hecho, pues mientras en los aos ochenta alrededor de un 42% delcrecimiento urbano se debi a la transferencia neta desde el campo (que incluye migracin yreclasificacin de localidades), en los aos noventa, dicha transferencia represent slo un 33% delcrecimiento urbano6. Por cierto, mayores grados de urbanizacin tienden a relegar a posiciones ms 2 A estos factores debe aadirse la calidad de la gestin y el establecimiento de acuerdos entre los actores ms relevantes.3 En materia de produccin, oferta de servicios, disponibilidad de infraestructura, generacin de conocimiento e informacin o

condiciones de vida.4 Argentina, Chile, Uruguay y Venezuela. Entre los caribeos clasifican en esta categora las islas mayores como Puerto Rico, Jamaica

y Trinidad y Tobago.5 Bolivia, Brasil, Cuba, Colombia, Ecuador, Mxico, Per y Repblica Dominicana.6 Los clculos se refieren al crecimiento y a la migracin de la poblacin de 10 aos y ms de edad. Fueron hechos aplicando la

metodologa de relaciones de supervivencia intercensales y dan cuenta de lo ocurrido entre el Censo de 1991 y el CONTAGEM de 1996.


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secundarias aun a la migracin desde el campo. En Chile, por ejemplo, esta ltima represent sloel 10% de la expansin urbana entre mediados de los ochenta y mediados de los noventa.

Cuadro 3AMRICA LATINA Y EL CARIBE EN LOS NOVENTA:

POBLACIN SEGN REA DE RESIDENCIA, PORCENTAJE URBANOY TASAS DE CRECIMIENTO DE LA POBLACIN URBANA, RURAL Y DEL PORCENTAJE URBANO

Fuente: CELADE, 1999 (Cuadro 11) y United Nations, 1998 (Tablas A.3 y A.4)

Notas: La clasificacin regional no es del todo rigurosa. Amrica Latina es una combinacin de criterios territoriales yculturales; para esos pases el CELADE tradicionalmente efecta las proyecciones de poblacin.

Aruba no se incluy por no estar disponibles las proyecciones segn rea de residencia.

La poblacin est en miles. Las tasas de crecimiento se calcularon con un modelo exponencial y son medias anualesponderadas por cien.

Poblacin 1990 Poblacin 2000 Tasa de crecimiento 1990-2000Urbana Rural % Urbano Urbana Rural % Urbano de pob. urbana de pob. rural del % urbano

Pases

Total Regin 311,930 128,608 71 390,542 129,301 75 2.2 0.1 0.6

Amrica Latina 305,251 124,525 71 382,630 125,298 75 2.3 0.1 0.6

Argentina 28,256 4,271 87 33,166 3,865 90 1.6 (1.0) 0.3Bolivia 3,657 2,915 56 5,383 2,945 65 3.9 0.1 1.5Brasil 110,579 37,451 75 136,337 34,356 80 2.1 (0.9) 0.7Chile 10,848 2,251 83 13,034 2,177 86 1.8 (0.3) 0.3Colombia 24,251 10,719 69 31,516 10,805 74 2.6 0.1 0.7Costa Rica 1,423 1,626 47 2,029 1,994 50 3.5 2.0 0.8Cuba 7,948 2,680 75 8,951 2,250 80 1.2 (1.7) 0.7Ecuador 5,684 4,581 55 7,930 4,716 63 3.3 0.3 1.2El Salvador 2,543 2,567 50 3,467 2,809 55 3.1 0.9 1.0Guatemala 3,327 5,422 38 4,483 6,902 39 3.0 2.4 0.3Hait 2,118 4,823 31 3,185 5,172 38 4.1 0.7 2.2Honduras 1,989 2,889 41 3,126 3,359 48 4.5 1.5 1.7Mxico 59,464 23,762 71 74,601 24,280 75 2.3 0.2 0.5Nicaragua 2,011 1,817 53 2,807 2,267 55 3.3 2.2 0.5Panam 1,289 1,109 54 1,646 1,210 58 2.4 0.9 0.7Paraguay 2,052 2,167 49 3,085 2,411 56 4.1 1.1 1.4Per 14,814 6,755 69 18,555 7,106 72 2.3 0.5 0.5Repblica Dominicana 3,821 3,289 54 5,111 3,385 60 2.9 0.3 1.1Uruguay 2,812 294 91 3,089 248 93 0.9 (1.7) 0.2Venezuela 16,365 3,137 84 21,129 3,041 87 2.6 (0.3) 0.4

Caribe y Sudamrica no latina 6,679 4,083 62 7,912 4,003 66 1.7 (0.2) 0.7

Anguila 1 7 13 1 7 13 0.0 0.0 0.0Antigua y Barbuda 23 41 36 25 43 37Antillas Neerlandesas 128 59 68 141 59 71 1.0 0.0 0.3Bahamas 213 42 84 267 35 88 2.3 (1.8) 0.6Barbados 115 142 45 132 132 50 1.4 (0.7) 1.1Belice 89 98 48 112 129 46 2.3 2.7 (0.2)Dominica 48 23 68 50 21 70 0.4 (0.9) 0.4Granada 31 60 34 36 58 38 1.5 (0.3) 1.2Guadalupe 385 6 98 455 1 100 1.7 (17.9) 0.1Guayana Francesa 87 30 74 140 39 78 4.8 2.6 0.5Guyana 264 531 33 334 540 38 2.4 0.2 1.4Islas Caymn 26 0 100 36 0 100 3.3 - 0.0Islas Vrgenes Britnicas 8 8 50 13 8 62 4.9 0.0 2.1Islas Vrgenes de los EEUU 45 57 44 50 58 46 1.1 0.2 0.5Jamaica 1,217 1,148 51 1,451 1,136 56 1.8 (0.1) 0.9Martinica 326 34 91 379 20 95 1.5 (5.3) 0.5Monserrat 2 9 18 2 9 18 0.0 0.0 0.0Puerto Rico 2,516 1,012 71 2,917 961 75 1.5 (0.5) 0.5Santa Lucia 50 84 37 57 94 38 1.3 1.1 0.1Suriname 188 213 47 236 216 52 2.3 0.1 1.1San Kitts y Nevis 15 27 36 14 27 34 (0.7) 0.0 (0.4)San Vicente y Las Granadinas 43 63 41 64 53 55 4.0 (1.7) 3.0Trinidad y Tabago 854 382 69 993 348 74 1.5 (0.9) 0.7Turcos y Caicos 5 7 42 7 9 44 3.4 2.5 0.5


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B. La modificacin de los patrones migratorios

La consolidacin del predominio urbano tambin sigui modificando los patronesmigratorios: se generaliz la prdida de importancia de la corriente rural urbana y, comocontrapartida, se acentu el peso de la migracin entre zonas urbanas. Este hecho no ha sidototalmente asimilado por los tomadores de decisiones, ya que todava suelen considerar que lamigracin desde el campo es la principal responsable de los problemas urbanos.

En general, durante los aos noventa se reforzaron movimientos que se hicieron patentes enla dcada anterior: los desplazamientos entre zonas rurales se vincularon a los procesos dereconversin productiva y en muchos casos asumieron un carcter temporal, ya sea porrequerimientos de labores estacionales o por la agricultura itinerante de los campesinos sin tierrasen reas relativamente inexplotadas (aunque muchas veces frgiles en trminos ecolgicos)7.

Una forma de movilidad que reforz su importancia cuantitativa y cualitativa durante losnoventa fue la intrametropolitana, formada por traslados residenciales dentro de las grandesciudades y que, en virtud de su orientacin y selectividad, opera como un factor de diferenciacinespacial, demogrfica y socioeconmica. Aunque la evidencia longitudinal sobre esta tendencia esms bien fragmentaria, la situacin de Mxico puede servir de ilustracin. En el perodo 1950-1960slo un 9% de los traslados entre estados correspondi al intercambio entre el Distrito Federal y elestado de Mxico (que en su gran mayora corresponden a desplazamientos intrametropolitanos,pues en el estado de Mxico se localizan los municipios conurbados de la Zona Metropolitana de laCiudad de Mxico), en cambio, en el perodo 1990-1995 estos traslados representaron un 22% deltotal (CONAPO, 1998)8. Esta movilidad intrametropolitana es la principal fuerza demogrfica queincide en la segmentacin socioespacial de las ciudades.

Aunque la informacin disponible an no permite precisar cul es la tendencia dominante enla regin, s hay razones para preocuparse por la segmentacin socioespacial en las ciudades, puesparece estar asociada a la ocupacin de reas que cumplen funciones de regulacin de torrentes yde estabilizacin de laderas, aumentando la vulnerabilidad de los asentamientos frente a losdesastres naturales9 y al uso con propsitos habitacionales de antiguos terrenos industriales o dedisposicin final de residuos, producindose as, una tensin entre usos contrapuestos del suelo.Adicionalmente, la segmentacin socioespacial promueve la reproduccin de la pobreza y elencapsulamiento de la riqueza, mantiene o profundiza las desigualdades socioeconmicas y atentacontra el ejercicio de una ciudadana genuinamente democrtica.

C. Las fronteras interiores y la poblacin rural

No obstante lo anterior, la ocupacin de los espacios interiores de Amrica Latina sigue teniendoimportancia. Durante el decenio de 1990 continu la ocupacin de los espacios interiores de AmricaLatina y el Caribe, en especial, las cuencas del Amazonas y del Orinoco. A diferencia del pasado, estaocupacin, salvo algunas excepciones, no obedeci tanto a programas oficiales de colonizacin, como alas atractivas perspectivas derivadas de la explotacin de recursos naturales, fuentes de energa ylevantamiento de infraestructura dada la modalidad de crecimiento econmico prevaleciente.

7 Buena parte de esta movilidad es cotidiana o temporal, como lo refleja el hecho de que en 1995 un 20% de la PEA agrcola, 8

millones de personas estimativamente, resida en zonas urbanas (Dirven, 1997)8 Estimaciones basadas en encuestas muestran que a principios de la dcada un 19% de la migracin interestatal en Mxico

corresponda a desplazamientos dentro del rea Metropolitana de la Ciudad de Mxico (CONAPO, 1997)9 As lo ilustran los recientes efectos devastadores de fenmenos climticos (como El Nio y La Nia, los huracanes registrados en

Centro Amrica y el Caribe) y telricos en varios pases de la regin.

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La creciente importancia del intercambio de bienes y servicios entre pases de la regincontribuy a que varias zonas de frontera se consolidaran. El vigoroso crecimientodemogrfico de una vasta zona del este paraguayo cuyo ejemplo ms notable es elDepartamento de Alto Paran, que increment su peso dentro de la poblacin nacional ms dediez veces entre 1950 y mediados de los aos noventa (Jordn y Simioni, 1998) ilustra elpoderoso efecto de atraccin de las externalidades de frontera, en este caso con Brasil, y de laexplotacin de recursos naturales y energticos.

Las entidades federativas mexicanas de Baja California y Quintana Roo ilustran laconjuncin de fuerzas que promovieron la redistribucin espacial de la poblacin duranteesta dcada. La primera entidad destaca dentro de los estados que conforman la largafrontera entre Mxico y los Estados Unidos10, por contar con un subsistema de ciudadesadyacente al borde internacional11, (en el caso de Tijuana hasta fsicamente unido con SanDiego) estructuralmente ligado a la economa del pas vecino. El dinamismo econmico y lageneracin de empleos estimulados por esta vinculacin y por medidas pblicas (Alegra yotros, 1997) parecen haber sido los principales factores de atraccin para los cuantiososflujos de migrantes que ha recibido desde otras entidades federativas de Mxico, y que hanllevado a que los inmigrantes internos constituyan la mitad de la poblacin residente en elestado (CONAPO, 1997). Durante los aos noventa, Baja California mantuvo una tasa deinmigracin neta elevada (aunque inferior a la registrada en los aos ochenta) y slo poresta fuerza, sin considerar el crecimiento vegetativo, su poblacin creci en un 2% medioanual. Por su parte, las tasas de migracin hacia Quintana Roo han sido todava ms altasque las de Baja California12, pero en este caso la atraccin se ha debido bsicamente a laexplotacin de sus potenciales tursticos.

Como contrapartida, debido a la persistente sangra migratoria, la poblacin rural seestabiliz (Grfico 3). Dado que la liberalizacin comercial beneficia al sector modernode exportacin pero excluye, paulatinamente, a los sectores poco capitalizados y ubicadosen tierras marginales (Dirven, 1997, p.5), el futuro de la capacidad de retencindemogrfica de los campos latinoamericanos y caribeos no parece tan promisorio como losugiere el sesgo agrcola y primario de las exportaciones regionales. La agricultura modernanormalmente no usa intensivamente mano de obra y, en los casos en que lo hace, su carcterestacional desincentiva el asentamiento permanente en el campo; por lo dems, la fuerza detrabajo que requieren estas explotaciones modernas suele ser buscada, por razones decalificacin o de conocimientos especializados, fuera de los mbitos campesinos. Lapersistencia de una poblacin rural altamente dispersa en varios pases de la regin siguedificultando la conformacin de villorrios que permitan que la poblacin rural acceda a unaoferta de servicios sociales, obstaculiza su vinculacin con el sector pblico y el mundourbano y contribuye a su emigracin.

10 Ciertamente, la frontera norte de Mxico es un caso llamativo. Desde hace varias dcadas, en particular desde 1965, fue potenciada

mediante incentivos y medidas gubernamentales, las que parecen haber funcionado en gran medida por el aprovechamiento de sucercana a los Estados Unidos y la existencia de mano de obra ms barata que en aquel pas (Gonzlez, 1999; Alegra y otros, 1997;Gilbert, 1974). La emergencia de una franja de ciudades en esta frontera ha actuado como contrapeso de la tradicional concentracindemogrfica y de los flujos de inmigracin en la zona central (Valle de Mxico ms el estado de Morelos). Esta ltima tendencia esratificada por los datos ms recientes; mientras en el quinquenio 1965-1970 la zona central registr un saldo migratorio positivo 4veces mayor que el de la frontera norte (y, de hecho, el intercambio entre ambas favoreci a la zona central), en el perodo 1992-1997, la nica macroregin con saldo migratorio positivo fue la frontera norte (CONAPO, 1999). Cabe destacar que estamantencin del atractivo migratorio ocurre pese a la diversificacin, hacia municipios y estados no fronterizos, de la localizacin delos establecimientos productivos amparados por el rgimen fiscal conocido como Industria Maquiladora de Exportacin (IME)(CEPAL, 1996), que es el tradicional sostn productivo de la regin.

11 Cuyos ncleos articuladores son Tijuana, Mexicali y Ensenada.12 De hecho a mediados de los aos noventa se estimaba que un 60% de la poblacin de dicho estado era oriundo de otra entidad

federativa del pas (CONAPO, 1997).


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Grfico 3AMRICA LATINA: POBLACIN TOTAL, URBANA Y RURAL

1970-2000 EN MILLONES HABITANTES

Fuente: CELADE, Proyecto DEPUALC.

D. La nueva dinmica urbana

El segmento especfico dentro de las grandes ciudades compuesto por las ciudades de mayortamao13 algunas de las cuales, en virtud de su dimensin demogrfica y de su importancia econmica, seconsideran ciudades globalesconsolidaron dos tendencias aparentemente enfrentadas: 1) siguieronmostrando ndices de crecimiento bajos en el contexto urbano, lo que se explica por una transicindemogrfica avanzada y migracin neta baja e incluso negativa en algunos aglomerados, y tendieron aestabilizar su representacin dentro de la poblacin urbana y 2) profundizaron la tendencia a vertebrar unterritorio cada vez ms extendido, integrando (social y econmicamente) ncleos urbanos con los que tienensolucin de continuidad geogrfica (Rodrguez y Villa, 1997). Este fenmeno no se reduce slo a laincorporacin de nuevos territorios al casco urbano del pasado ni a la ampliacin de la vialidad para permitirlos movimientos, sino que tambin, incluye el desplazamiento de la industria desde la ciudad central a superiferia y la generacin de subcentros con dinmica social y laboral relativamente autnomas (ms an, losncleos urbanos externos reciben flujos diarios de trabajadores provenientes de la gran ciudad). As, lascomplejidades de la gestin en las reas metropolitanascuya configuracin revela la operacin de lasfuerzas de mercado y de procesos de asentamiento no reguladosse acrecentaron, siendo especialmenteefectivo en aquellas zonas que carecen de instancias de gobierno metropolitano o de mecanismos decoordinacin entre autoridades locales. Como ya se plante, esta modalidad de expansin no ha significadouna recuperacin del dinamismo demogrfico de antao, el que ya es de hecho irrepetible por los bajosniveles de fecundidad y la sostenida cada del aporte migratorio14.

13 Cinco millones o ms de habitantes en el 2000.14 Ms an, algunas reas metropolitanas todava parecen no retomar su poder de atraccin, tal como lo revela el hecho de que la ZonaMetropolitana de la Ciudad de Mxico perdi, en el quinquenio 1992-1997 unos 150 mil efectivos en su intercambio con las otras cuatromacrorregiones definidas en el pas (CONAPO, 1999). En todo caso, la disminucin por migracin fue mucho ms abultada en elperodo 1985-1990, lo que explica el aumento del ritmo de crecimiento de la Ciudad de Mxico desde un 0.7% medio anual en losochenta a un 1.5% medio anual entre 1990 y 1995.

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1970 1980 1990 2000

TotalUrbanoRural


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III. La descentralizaciny su financiamiento

La creciente importancia adquirida por las reformasdescentralizadoras desde mediados de los ochenta expresadastanto en normas legales como en cambios constitucionales setradujeron en cambios significativos de la estructura del sectorpblico y, especialmente, del rol del Estado. La descentralizacinpromovi un Estado ms cercano a la comunidad y revaloriz losniveles territoriales de gobierno y administracin como instancias deresolucin de problemas y de generacin de oportunidades para eldesarrollo. Es decir, se avanz en el cumplimiento del propsito defortalecer los gobiernos y administraciones municipales y regionalespara el ejercicio de sus funciones como gestores y proveedores deservicios bsicos y ejecutores o asignadores del gasto pblico en elplano territorial (para lo cual se promovi una mayorresponsabilidad poltica y fiscal en la gestin de su desarrollo).

En general, todos los procesos de descentralizacin seinscriben en el proceso ms amplio de la reforma del Estado y no dela simple gestin pblica. Esto exige modificaciones sustantivas dela administracin y del gobierno, de la sociedad civil y de sumecanismo tradicional de articulacin (los partidos polticos). Estascondiciones hacen difcil el avance y la evaluacin de aquel proceso,que slo adquiere sentido en el contexto ms amplio de la matrizhistrica de relaciones entre los componentes antes sealados.

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La dimensin poltica de la descentralizacin en Amrica Latina comenz gran parte en losochenta como una seal de democratizacin que se consolid en los noventa mediante la eleccindirecta de autoridades subnacionales, especialmente a escala municipal; el nmero de paseslatinoamericanos con eleccin directa de alcaldes pas de 3 en 1980 a 17 en 1997 (Grfico 4). Aesto se suman los avances recientes en la eleccin directa de mandatarios de los niveles intermedios(departamentos, estados o provincias) en varios pases de la regin.

Asimismo, reconociendo que an queda bastante por avanzar, se establecieron mecanismospara promover una mayor participacin ciudadana en los asuntos locales por medio de cabildos,referndum o consultas populares, que privilegian una gestin orientada a la rendicin de cuentas,al control social y al ejercicio de una planificacin que contribuya al fortalecimiento del capitalsocial, de la confianza de los actores involucrados y de la construccin de gobernabilidad. Estoinvolucra un cambio en la cultura poltica, que asume diversas expresiones segn la matriz polticapreexistente, segn se trate de estados unitarios o estados federales, que conciben ladescentralizacin como un proceso centrado en: la autonoma decisional y el acercamiento delaparato de gobierno y de administracin a los ciudadanos, la modernizacin de la gestin, labsqueda de cohesin social de la diversidad cultural dentro de la unidad nacional o una mezcla detodos ellos; estas expresiones presentan diferencias tanto en la escala subnacional privilegiada porel proceso (regional o estadual, provincial o local) como en la figura de la entidad territorial (unrgano de gobierno y administracin que ejerce jurisdiccin sobre un recorte territorial o laconcepcin del territorio como entidad descentralizada). Cabe mencionar que salvo en algunospases de rgimen federal, la tendencia del proceso ha sido marcadamente municipalista con unreciente inters por los niveles intermedios, el replanteamiento de cuyos roles es una premisabsica para asegurar una visin ms integral del desarrollo en el territorio y una adecuadaarticulacin de las polticas nacionales.

Grfico 4DIMENSIN POLTICA: LA ELECCIN DIRECTA DE ALCALDES,

UN BUEN INDICADOR DEL AVANCE DEL PROCESO DESCENTRALISTA

Fuente: BID, 1997.

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En algunos pases el proceso descentralizador se encuentra an en una etapa inicial degestacin, mientras que en otros ha avanzado con las distintas prioridades y enfrentando lasdificultades propias de la transicin a un modelo de gestin que ha generado nuevas formas dearticulacin entre el Estado y la sociedad dentro de las cuales la dimensin espacial asume unaimportancia fundamental.

As, con el avance del proceso cobran mayor importancia: lo territorial y noexclusivamente lo sectorial en la prestacin de servicios; una mayor responsabilidadfinanciera y de control social del gasto; procesos de formulacin de polticas pblicas y laadopcin de decisiones con mayor autonoma y la concertacin entre los distintos actores delmbito territorial. En este sentido y aunque sean prcticas muy recientes, los gobiernos localesy regionales ms dinmicos han venido adquiriendo cada vez mayor responsabilidad en elfomento econmico del territorio y para ello, asumen un rol de facilitadores y promotores dealianzas con el sector privado para la gestin y consolidacin de iniciativas que inciden en lacompetitividad de las empresas y dinamismo de la economa local.

Aunque el camino que resta por recorrer es bastante largo, el proceso dedescentralizacin entraa una apuesta por un desarrollo a escala territorial que sea integral,ms democrtico y equitativo en aras de una mayor potenciacin del desarrollo econmico delas regiones y localidades, a fin de superar los sesgos de concentracin en las grandesciudades y sus regiones circundantes.

No obstante lo anterior, deben mencionarse algunas limitaciones del procesodescentralizador. La descentralizacin ha venido promoviendo un progresivo traspaso deresponsabilidades a los municipios, incluyendo la oferta de servicios bsicos (salud,educacin, saneamiento ambiental, etc.) y, en algunos casos, de la inversin en infraestructurasocial y vial. Pese a ello, las enormes disparidades socioeconmicas y fiscales tanto a nivelterritorial como al interior de las localidades ha dado lugar al fortalecimiento de los ingresosespecialmente de los gobiernos y administraciones municipales en que residen los grupos dealtos ingresos, en tanto que los municipios habitados mayormente por los segmentos pobres dela poblacin enfrentan enormes dificultades para ofrecer los servicios elementales a supoblacin15. As, la educacin y la salud (esenciales para la acumulacin de capital humano)que ofrecen unos y otros municipios continan difiriendo sustancialmente siendo estaproblemtica una tarea pendiente por resolver. En esta direccin, el establecimiento deinstrumentos redistributivos como las transferencias y fondos de desarrollo territorial y socialen buena parte de los pases ha atenuado la situacin descrita.

Sin duda, el financiamiento es una parte fundamental del proceso de descentralizacin,puesto que sus efectos sern escasos si los gobiernos locales y regionales no cuentan con losrecursos que les permitan adelantar de manera responsable la gestin y provisin de bienes yservicios asumidos. A pesar de los avances y desarrollos en el plano normativo, la dimensinfiscal de la descentralizacin se encuentra, en general, en niveles relativamente bajos en elconjunto de pases de la regin.

Las experiencias descentralizadoras de la regin tienden a utilizar preferentemente lastransferencias intergubernamentales, que significan el traspaso de voluminosos recursosspecialmente en reas sociales como la salud y la educacin bsica para compensar a losterritorios de menor desarrollo relativo, sin que exista, desafortunadamente, una claraasignacin de competencias entre los distintos niveles de gobierno ni un adecuado sistema de 15 Estos municipios se ven sometidos a una presin demogrfica adicional, tanto porque persisten en ellos niveles de crecimiento

vegetativo de la poblacin mayores como porque suelen ser receptores de las mudanzas de hogares pobres anteriormente asentadosen sectores de ingresos altos y medios.


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seguimiento y evaluacin de dicho gasto. Esto explica los esfuerzos gubernamentales y lasiniciativas legislativas tendientes a revisar los sistemas de transferencias con el propsito deavanzar en la direccin de una mayor eficiencia y, especialmente, equidad en el gasto socialdescentralizado. Las evidencias indican que la descentralizacin ha sido ms acentuada por ellado de los gastos, dada la alta participacin de las transferencias intergubernamentales,reforzando la importancia creciente de los gobiernos subnacionales como responsablesdirectos de la inversin pblica a nivel territorial, lo que en definitiva les permite iradquiriendo una dimensin ms significativa en una estrategia de desarrollo.

Sin embargo, por el lado de los ingresos de recursos propios, el esfuerzo fiscal propio y lamodernizacin tributaria subnacional avanzan lentamente lo que en su conjunto genera unaeconoma poltica no muy favorable a un sano y sostenible proceso de descentralizacin cuyaspremisas bsicas son una mayor autonoma y responsabilidad fiscal por parte de los localidades.

Como se observa, en el Grfico 5, los porcentajes de gasto pblico realizado por losniveles subnacionales en buena parte de los pases de la regin representan, para 1995, unpromedio del 17.4%. Esta aproximacin simple al grado de descentralizacin no refleja lasgrandes diferencias que existen entre los diversos pases. Es as como un grupo de pases(Argentina, Brasil y Colombia) tiene indicadores por encima del promedio de los pases dela OCDE (35%); un segundo grupo de pases (Bolivia, Mxico y Venezuela) estnmoderadamente por encima del promedio latinoamericano; un tercer grupo presenta unaproporcin de gasto territorial por debajo del promedio de la Regin y por encima del 10%(casos como Per y Chile, entre otros); finalmente, un grupo de pases con muy bajaparticipacin de gasto territorial (por debajo del 10%) donde estn pases como Paraguay ymayora de los pases del istmo centroamericano y del Caribe.

No obstante, por efecto de las reformas descentralistas que se vienen llevando a caboen algunos pases latinoamericanos en los ltimos aos, es previsible que en la actualidadeste promedio de la Regin est en el orden del 20% lo que representa un aumentosignificativo respecto al de mediados de la dcada anterior (aproximadamente 11.2%) perotodava sustancialmente por debajo del nivel promedio que tienen los pases de la OCDE.

Respecto de los ingresos, el panorama es similar. Esta situacin, aunada a unaredistribucin fuertemente asimtrica de las responsabilidades de gasto e ingreso entre losniveles de gobierno, ha impedido una adecuada corresponsabilidad fiscal del proceso dedescentralizacin.

Se observa, por el contrario, que como en los municipios de la regin existe un uso yadministracin reducido de la tributacin local, los grados de autonoma fiscal y deresponsabilidad de los gobiernos y administraciones locales frente a sus comunidades sonmenores que los supuestos en los proyectos de descentralizacin; este hecho se refleja,adems, en la fragilidad de las finanzas locales. Estas restricciones se vinculan con ladificultad para asignar mayores y mejores bases imponibles a escala territorial y con laexistencia de un marco legal bastante restrictivo, que deja un escaso margen de actuacin alos distintos niveles de gobierno. El fortalecimiento fiscal a escala territorial es, sin duda,uno de los principales retos que tienen los pases de la regin en el camino de darle unamayor sostenibilidad al proceso de descentralizacin. El uso del crdito a escala territorialsi bien ha ampliado las posibilidades de financiamiento de la inversin pblica a la vez haincorporado un mayor riesgo en la estructura de las finanzas territoriales, haciendonecesario un claro marco regulatorio y de acceso a las fuente crediticias para reducir suseventuales efectos negativos sobre la estabilidad macroeconmica.


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Grfico 5IMPORTANCIA DEL GASTO TERRITORIAL

EN PASES DE AMRICA LATINA, (PORCENTAJES)

Fuente: Proyecto CEPAL/GTZ, 1997 y BID, 1997.

Otro aspecto que cabe destacar es la relativamente escasa y desigual capacidad administrativa ytcnica de las municipalidades, e incluso de las mismas regiones, para promover una adecuada yeficaz gestin descentralizada. Las evidencias disponibles corroboran tanto la necesidad de fortalecerlas instituciones y los recursos humanos exigidos por la descentralizacin como la conveniencia deestablecer sistemas de seguimiento y evaluacin de dicho proceso.

Como respuesta a las dificultades mencionadas, los pases de la regin introdujeron diversasinnovaciones y mejores prcticas en las distintas reas crticas de la gestin descentralizada16 ; entreestos cambios pueden mencionarse: rediseo de las transferencias, modernizacin de la tributacinterritorial y acceso a nuevas fuentes de recursos, gestin descentralizada de servicios sociales,esquemas de mayor participacin ciudadana y de control social del gasto y alianzas entre los sectorespblico y privado (recuadro 1). La difusin y el aprendizaje de estas innovaciones pueden contribuir ala profundizacin y un avance ms decidido de la descentralizacin en Amrica Latina.

16 Un mayor detalle de estos aspectos se encuentra en CEPAL (1997) Descentralizacin Fiscal en Amrica Latina. Nuevos Desafos y

Agenda de Trabajo.

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Promedio en A.L.1985 = 12%

Promedio en A.L.,1995 = 17.6%

Promedio OCDE,

1995 = 35%


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Recuadro 1AVANCES E INNOVACIONES DE DESCENTRALIZACIN:

ALGUNOS CASOS EXITOSOS

Los pases de la Regin vienen adoptando distintas prcticas para enfrentar lasdificultades de la transicin hacia una gestin ms descentralizada y comprenden,entre otras reas, las siguientes: Fortalecimiento de la tributacin territorial: El caso del Impuesto

Inmobiliario. De la experiencia de ciudades como Santaf de Bogot (Colombia),La Paz (Bolivia) y Quito (Ecuador) se observa que existen opciones interesantescomo la adopcin del autoavalo como base imponible de dicho tributo,complementado con una mayor autonoma local , una administracin tributariaeficiente y una mayor transparencia en la aplicacin final de los ingresosrecaudados.

Rediseo de las transferencias. En algunos pases de la Regin se vienendando esfuerzos de revisin de estos sistemas tendientes a incorporar criteriosque tienen en cuenta aspectos como la distribucin del ingreso y pobreza a nivelterritorial, el esfuerzo fiscal local, la eficacia administrativa y los costos en losservicios. Este es uno de los aspectos de mayor relevancia en la agendagubernamental de los prximos aos.

Nuevas fuentes de financiamiento y mayor vinculacin del sector privado.La creciente utilizacin de las contribuciones de mejoras en algunas ciudadesgrandes y medianas de Argentina, Colombia, Ecuador, Mxico y Per, entreotras, viene alentando una mayor responsabilidad fiscal de la comunidad alreforzar la vinculacin entre las inversiones pblicas locales y sus respectivoscostos y potenciales beneficiarios. Asimismo, se viene propiciando lamovilizacin de capitales privados para el financiamiento de obras de claroimpacto territorial, a travs de instrumentos como los contratos de concesiones,donde la legislacin vigente abre posibilidades para su aprovechamiento en losdistintos niveles de gobierno.

Control y regulacin del endeudamiento territorial. A pesar de lasrestricciones existentes en el acceso subnacional a los mercado de capitales, laemisin local de bonos empieza a despertar inters, especialmente en ciudadesmedianas y en reas metropolitanas de la Regin. De igual manera y dada lacontroversia que general el endeudamiento se viene adelantando un manejo msresponsable del mismo con miras a minimizar sus posibles efectosmacroeconmicos. Quizs el caso mas sobresaliente de avance en el tema es lareciente ley de endeudamiento subnacional en Colombia que regula el acceso alcrdito a partir de un sistema de semforos que funciona de acuerdo con criteriosde solvencia de las respectivas entidades territoriales.

Participacin y control social del gasto. En el plano presupuestario local, cabemencionar los ejemplos exitosos de participacin ciudadana en varias ciudadesde Brasil, especialmente el caso de Porto Alegre y de algunas localidades deArgentina, Chile y Colombia, en las que se ha realzado la transparencia y laresponsabilidad poltica de las comunidades y las autoridades en la priorizacinde inversiones y la ejecucin y seguimiento del gasto pblico descentralizado.

Gestin descentralizada de servicios sociales. En relacin con la prestacinde servicios sociales de educacin y salud, se observan algunas experienciasexitosas como los esquemas mixtos de cooperacin pblicoprivado, as como elfortalecimiento del asociativismo municipal, nuevas prcticas de fiscalizacin yparticipacin de la comunidad, todas ellas tendientes a mejorar la calidad delservicio ofrecido localmente y a reducir los costos para las respectivaslocalidades.

Promocin al desarrollo econmico local: Alianzas entre los sectorespblico y privado. Entre los casos a destacar en esta materia se encuentra elesfuerzo aunado entre el sector pblico y privado a nivel local para la creacin decentros de formacin empresarial, apoyo a innovaciones tecnolgicas, y unapromocin de las potencialidades econmicas de los niveles territoriales, enparticular en pases como Argentina, Brasil y Colombia, entre otros.


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IV. El territorio como objetode intervencin

Histricamente, el territorio de los pases latinoamericanos y delCaribe se caracteriza por una marcada concentracin en las ciudadesmetropolitanas, por la existencia de "regiones marginales" producto de lalgica de funcionamiento territorial de la economa nacional y por lasllamadas "regiones con sectores econmicos en declinio (carbn, estao,petrleo, industria textil, caf etc.). Hasta 1970, estos ltimos casos semanifiestan en el Nordeste brasileo, la regin Caribe de Colombia, elsecano costero y el sur de Chile, el Noroeste argentino, los departamentosde Oruro, Potos, El Beni y Pando en Bolivia, los territorios amaznicos deBrasil, Colombia y Per, la sierra peruana y otros. Las "regionesmarginales" presentaban una desintegracin fsica, econmica, social ypoltica del resto del territorio nacional que se expresaba en carenciasgeneralizadas en infraestructura de transporte y comunicaciones, bajosritmos o falta de crecimiento econmico, serios problemas de propiedad ytenencia de la tierra, inadecuadas tcnicas de uso y manejo de los recursosnaturales, insuficientes sistemas de acopio y comercializacin y seriascarencias desde el punto de vista de los indicadores sociales de supoblacin campesina, de colonos o de etnias originarias. Por su parte, las"regiones en declinio" presentaban agotamiento u obsolescencia de subase econmica, migraciones poblacionales y capital fsicoinadecuado a la lgica de reconversin productiva que los modelosde industrializacin sustitutiva de importaciones conllevaban. Estetipo de regiones recibieron una considerable atencin de parte delsector pblico en prcticamente todos los pases de Amrica Latinay El Caribe, siendo el caso ms destacado la Superintendncia do

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Desenvolvimento do Nordeste (SUDENE) y las corporaciones de desarrollo regional surgidasa semejanza de la Tennesee Valley Authority (TVA) en los Estados Unidos en el marco de laspolticas impulsadas por el Presidente Roosevelt.17

En los intentos por explicar este tipo de desigualdades regionales se haca referencia ala lgica de reproduccin del capital privado que busc maximizar la rentabilidad lo que selogra en los territorios con vigorosos procesos de crecimiento econmico y a la forma deasignacin de recursos del sector pblico que busc minimizar los costos de oportunidad delcapital, lo que se logra en regiones que no son ni marginales ni en declinio, sino en regionesque ya poseen condiciones para un rpido despegue. En un circulo vicioso, concentracin depoblacin y de actividades en las regiones metropolitanas y existencia de territoriosmarginales o en declinio, configuraban as la geografa de los pases latinoamericanos que, enuna interpretacin muy generalizada, se haca para todos los pases, con excepcin de los depequeo tamao geogrfico. Las proyecciones sealaban que las concentracionesmetropolitanas como Sao Paulo y, principalmente, ciudad de Mxico alcanzaran tamaospoblacionales y concentracin de actividades econmicas que colapsaran el funcionamientode las metrpolis e impediran asignar recursos hacia otros territorios.

A. Las polticas para la desconcentracin territorial

Las polticas regionales y los instrumentos que buscaban la desconcentracin territorialva la creacin de polos de desarrollo, programas de desarrollo rural integrado, parquesindustriales, estmulos a la industrializacin regional y otros en las regiones seleccionadasno metropolitanas ni marginales o con sectores econmicos en declinio produjeron, en elmejor de los casos, modestos resultados. Ello, porque en su diseo y ejecucin no seconsideraron suficientemente los encadenamientos sectoriales va relaciones de insumoproducto ni mucho menos los encadenamientos territoriales va el sistema urbano regional.Incluso, en muchos casos exitosos esta poltica regional castig a los grupos de ms bajosingresos de las "regiones ricas" y benefici a los pertenecientes a los deciles superiores deingreso de las regiones pobres. Se constata as que, hasta 1970, prevalece un ordenamiento delterritorio funcional a la modalidad de crecimiento econmico.

En la dcada de los ochenta cuando en Amrica Latina cobran un mayor protagonismolos estilos de desarrollo que utilizan la economa de mercado, subyace la idea de que en elmediano y largo plazo debera haber un igualamiento entre las rentas territoriales per cpita,dado que con libre movilidad de factores en el territorio, las desigualdades regionales seranmeramente friccionales. Adicionalmente, se argumentaba que los procesos de apertura externaque comienzan a perfilarse relativizaran la importancia de los costos de transporte internos ycon ello se favorecera la integracin de territorios que haban quedado al margen de losprocesos de industrializacin sustitutiva. En este contexto ms como reemplazo que comocomplemento de las polticas regionales y urbanas se disean sistemas de inversin pblicaque canalizan recursos hacia proyectos sociales o de infraestructura social que se financian vafondos de desarrollo territorial, social o una combinacin de ellos.

17 Una revisin de esta influencia se encuentra en de Mattos Carlos. Paradigmas, modelos y estrategias en la prctica latinoamericana de

planificacin regional. ILPES. Programa de Capacitacin, Documento CPRD D/88, reproducido tambin en PensamientoIberoamericano. Revista de Economa Polticas N 10. Desarrollo Regional: Nuevos desafos CEPAL/ICI, Madrid 1986

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B. Las desigualdades territoriales en los noventa

La evidencia emprica sobre concentracin metropolitana y desigualdades regionales en elperodo comprendido entre mediados de los setenta e inicios de los noventa parece confirmar, enuna primera lectura, la hiptesis de la convergencia. Las concentraciones metropolitanas noalcanzaron los tamaos proyectados y, como antes se mencionara, comenzaron a delinearsepolgonos ampliados en torno a stas, adems del surgimiento de ciudades intermedias en apoyo alauge exportador. No obstante, un anlisis ms detallado revela que ello ocurre, en primer lugar, porla prdida de dinamismo de las concentraciones metropolitanas ya que en las etapas de recesin18,stas disminuyen a una tasa mayor que la del promedio nacional (y viceversa: crecen ms que elpromedio de la economa nacional en las pocas de bonanza) y, secundariamente, por la puesta envalor de algunos territorios que por la va de producir commodities se insertan exitosamente en losprocesos de globalizacin mundial.

En la dcada de los noventa, cuando las economas de mercado se enfrentan en formageneralizada a los procesos de apertura externa, las concentraciones metropolitanas recuperan susritmos de crecimiento econmico, en buena medida, gracias a los servicios avanzados a laproduccin que proporcionan a los territorios interiores globalizados, y por la reorganizacin de supropia actividad productiva. Estas concentraciones metropolitanas coexisten con estos territoriosinteriores globalizados merced a la ampliacin de su base econmica de exportacin centrada enrecursos naturales, con los territorios fronterizos dinamizados por los procesos de integracincomercial en el contexto ms amplio de una gran afluencia de inversin extranjera y conterritorios marginales o excluidos de los mercados internacionales o incluso nacionales.

Ello genera un aumento de la heterogeneidad estructural territorial, producindose una"archipieligizacin" de los territorios nacionales que obliga a una relectura de las desigualdadesregionales, ya que las antiguas regiones, delimitadas por criterios de homogeneidad, hoy alberganen su territorio zonas ganadoras y zonas perdedoras. As, si bien en general, existe unatendencia a la convergencia de las desigualdades de estas unidades poltico-administrativas, seoculta las diferencias entre unas y otras en su interior. En sntesis, las diferencias interregionalesson hoy superadas por las diferencia intra-regionales. Este es una realidad bastante generalizada enlos pases de Amrica Latina y El Caribe, ya que antiguas regiones ganadoras contienenterritorios perdedores, situacin tpica de las regiones metropolitanas y antiguasregionesperdedoras como el Nordeste del Brasil exhiben hoy casos como el del Estado de Cear.

Las "regiones perdedoras", como actualmente se denomina a aquellos territorios noglobalizados o insertos a lo menos en la economa local se caracterizan as, no slo por su carcterde regiones "marginales" o con "sectores econmicos en declinio" sino, principalmente, por suscondiciones para la competitividad internacional. Puesto que muchos de los factores quecondicionan la competitividad estn "localizados", es decir, no son trasladables de un lugar a otro(infraestructuras, economas de aglomeracin etc.), son poco mviles (poblacin, conocimientosetc.) o tienden a permanecer en un rea determinada (servicios avanzados a la produccin), seposibilitan rendimientos del capital crecientes en las economas con buenas dotaciones de losfactores que generan externalidades positivas, cuestin que ocurre en las concentracionesmetropolitanas. Del mismo modo, la moderada reduccin de las barreras a los intercambioscomerciales a escala internacional, permite la mantencin de las ventajas que derivan de laconcentracin de la demanda, debiendo mencionarse, adems, que la complementacin de laseconomas nacionales en los acuerdos de integracin est induciendo actividades en zonas de fronteray reforzando un proceso de insercin de los territorios dinmicos y excluyendo, por tanto, a otros.

18 Recurdese al respecto, que la dcada de los ochenta se la denomin como la dcada perdida para Amrica Latina por sus bajas tasa de

crecimiento del PIB.


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En este contexto, desde la perspectiva de los procesos de crecimiento y decrecimientourbano, tres son los fenmenos relevantes en los pases de Amrica Latina y El Caribe. En primerlugar, se consolidan centros intermedios que haban crecido rpidamente gracias al aumento delvalor de los productos de exportacin como Ro Negro y Neuqun en Argentina; la ciudad deZamora en Michoacn, Mxico; las zonas internas de Jamaica sobre la base de un aumento de laproduccin de bauxita; las nuevas ciudades puertos de Chile; y debido a sus conexiones directascon la red del turismo internacional, Cuatlua en Mxico y Bariloche en Argentina. En segundolugar, sobre la base de una reorganizacin industrial, los servicios avanzados a la produccin y eldesarrollo del turismo se han fortalecido y concentrado en las metrpolis y ciudades capitales.Estas grandes ciudades se articulan dbilmente con el entorno regional inmediato y la presencia enellas de grandes conglomerados dificulta su vinculacin con las producciones regionales e incluso,en muchos casos, nacionales. En los ltimos aos, se han verificado relaciones y articulaciones dealgunas de estas ciudades directamente con centros regionales y mundiales, siendo los casos msconocidos, los de Crdoba y Rosario en Argentina. La consolidacin de ciudades globalesconstituye, en tercer lugar, otra caracterstica central del proceso urbano en la regin. El papel deestas ciudades en el flujo de capital financiero, unido a la presencia en ellos de capitalconocimiento y recursos humanos calificados, ha fortalecido su papel como centros de negocios deAmrica Latina, siendo las principales Sao Paulo, Buenos Aires y Ciudad de Mxico.

En sntesis, el argumento de la vieja dependencia cede espacio a uno nuevo que recoge lasdesventajas de la desvinculacin con los circuitos de la economa global. Las ciudades quecarecen de los nuevos y avanzados servicios productivos y comerciales estn destinadas a ladesvinculacin con la red de conexiones que constituye el sistema econmico global. Los vastosterritorios de ciudades y pueblos que no estn conectados a mercados y localidades de pasesdesarrollados estn destinados a quedarse fuera de la dinmica de crecimiento internacional.

El caso ms interesante, a este respecto, es el uruguayo, en el que se dan simultneamenteprocesos de reconversin productiva y econmica, fragmentacin territorial en diversas reas(estancamiento de departamentos tales como Lavalleja, Florida, Durazno, Flores y Tacuaremb ycrecimiento de otros como Maldonado y Canelones), expansin agroindustrial y concentracin derecursos en grandes empresas, progresiva urbanizacin, metropolizacin y desruralizacin, einsercin en el MERCOSUR, a travs de grandes proyectos como el Puente Colonia-Buenos Airesque, a su vez, se vincula con la realizacin de otra gran obra internacional, como es el Corredor vialSan Pablo-Buenos Aires (Veiga, 1998), adems del caso mexicano y paraguayo.

C. La revalorizacin de la planificacin y la gestin territorial

La constatacin de estas consecuencias llev, durante el decenio de los noventa, a revalorizarel papel de las polticas pblicas, de la planificacin territorial y de la gestin (tanto a escalaregional como local). Asimismo, se tom conciencia sobre la importancia de promover acuerdosentre los diversos actores sociales y la necesidad de fundamentar las decisiones y la asignacin derecursos pblicos en conocimientos e informacin actualizados.19

En lo que atae a polticas propiamente urbanas, en varias ciudades de la regin se comenz atomar conciencia de los costos de la modalidad predominante de expansin horizontal que resulta de

19 En lo que atae a la utilizacin de insumos de informacin y conocimiento para fundamentar decisiones, un ejemplo notable fue elefectivo aprovechamiento de las bases de datos de los censos de la ronda de 1990, sobre todo en aquellos pases que las distribuyeronentre los organismos del sector pblico, los gobiernos locales y los actores no gubernamentales (privados, acadmicos, comunitarios,etc). Este aprovechamiento se logr tanto a raz de una visin ms aperturista y pragmtica de los gobiernos nacionales en materia dedifusin de informacin como del uso de recursos tecnolgicos para el procesamiento y anlisis de los datos (destacando el paqueteREDATAM que facilita el manejo de enormes volmenes de informacin de manera desagregada geogrficamente).


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construir vivienda sin una preocupacin concomitante por hacer ciudad. Una de las intervencionesterritoriales en tal sentido, fue la recuperacin urbana y habitacional de los centros de las ciudadesque, por diversas razones, experimentaban altos ndices de emigracin neta. Adems de usar unainfraestructura aparentemente subutilizada, estas iniciativas establecieron un contrapunto a latendencia de crecimiento hacia reas perifricas derivada de la libre operacin del mercado en elmbito inmobiliario y, en algunos pases, las evidencias indican que se logr revertir la tendenciaexpulsora de poblacin de las zonas centrales. Los esquemas de incentivos contemplados en estosprogramas atrajeron, de manera interactiva, una demanda habitacional de amplio espectro einversiones privadas para la construccin y el establecimiento de los servicios residenciales.

No obstante los signos alentadores de estos cambios, todava quedan numerosos vacos deintervencin en materia de localizacin de la poblacin en el territorio. Si bien no caben medidascoercitivas ni un regreso a las polticas voluntaristas de antes de los aos ochenta, la mayor parte delos pases de la regin carece de una imagen objetivo a largo plazo sobre el uso y ocupacin delterritorio de manera de lograr un ordenamiento territorial acorde con sus propsitos de desarrollo.Anlogamente, todava es incipiente la evaluacin de los efectos espaciales y demogrficos de laspolticas que ejercen impactos territoriales. La poltica de vivienda es uno de los ms claros, pues setiende a considerar como primera (y casi exclusiva) prioridad la cantidad de unidades habitacionales,sin que se preste suficiente atencin a la calidad de las mismas y a los espacios en que se les edifica;de esta prctica se desprende que la construccin de las viviendas se disocia de la tarea de hacerciudad. Finalmente, an se observa que numerosas externalidades no son asumidas por los agentesprivados, lo que tiende a hacer rentables algunos usos del territorio que son poco sustentables.

En la dcada de los noventa, tambin se abrieron nuevas perspectivas para la planificacinterritorial, no estando suficientemente claras las modalidades de planificacin y la institucionalidadpertinente que sean ms apropiadas para responder a las exigencias del escenario de la globalizacin yde la descentralizacin. Entre los indicios de cambio cabe destacar que en algunos pases se rescat elvalor de la intervencin pblica selectiva para promover sistemas urbanos mejor articulados,fortalecer la gestin local, reducir la dispersin rural y hacer ms competitivas, ordenadas y gratas lasciudades (incluyendo a las metrpolis). Especial mencin a este respecto, merece el fomentoproductivo, las polticas de competitividad, el desarrollo econmico local y los sistemas de innovacinque atienden no slo a la lgica sectorial sino a la territorial.

Los progresos conseguidos no ocultan el hecho que todava falta definir una ptica delanlisis territorial que permita superar los sesgos del espacialismo - que reduce el ordenamientoterritorial a la utilizacin de artefactos (infraestructuras, parques industriales, nuevas divisionespoltico administrativas y otros) y hace abstraccin de la lgica de funcionamiento social - y elsupuesto de que la dimensin espacial de la planificacin se limita a la expresin cartogrfica delas interacciones de los actores sociales. Para articular una estructura territorial congruente con ungenuino proceso de transformacin productiva con equidad que garantice la democracia y lasustentabilidad social y ambiental, se requiere que las polticas pertinentes tengan un carcterintegrado y multidimensional. En este sentido, la planificacin territorial debe entenderse como unasuerte de matriz, cuyos vectores representan campos especficos de intervencin. Entre talesvectores se encuentran: una poltica de ordenamiento territorial, una poltica de descentralizacin,una poltica de fomento al crecimiento y desarrollo socioeconmico de las unidades espaciales yuna poltica de consistencia nacional para que la descentralizacin territorial de los proyectospolticos de desarrollo nacional se ajuste a una solucin de coherencia y no derive en un patrndesordenado que entrae el riesgo de una recentralizacin.

Finalmente, la planificacin territorial debe ser capaz de generar un ambiente proclive a lanegociacin entre los diferentes actores involucrados y que estimule la bsqueda de consenso en torno a

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un proyecto poltico territorial ms apropiado a adaptarse a la complejidad inherente de la sociedadcontempornea que los antiguos conceptos ms bien rgidos e imperativos de plan y estrategia.

La reduccin del mbito de accin de los gobiernos nacionales en virtud del cambio delpapel del Estado y de la globalizacin y las mayores responsabilidades que la descentralizacinasign a los gobiernos y administraciones subnacionales exigieron una nueva concepcin delespacio. Ms que como una entidad agregada y homognea - cuya nica funcin es la de servir deescenario para la aglomeracin, la distribucin y la interaccin de la poblacin y de sus actividades-, el espacio comenz a ser entendido como un territorio heterogneo, cuya diversidad esdeterminada por sus contenidos econmicos, ambientales y socioculturales, en torno a los cuales semovilizan distintos actores - en un juego de consensos y conflicto- en pos de un proyecto comn dedesarrollo. De manera concomitante, la ciudad es vista no ya como una mera concentracin dehabitantes y actividades productivas sino, principalmente, como un punto de intercambio entre elpoder poltico y la sociedad civil que representa un vehculo potencial de integracin cultural eidentidad colectiva. Estas nuevas concepciones establecen condiciones favorables para que losmunicipios (o las asociaciones de gobiernos locales) operen como ncleos articuladores de unaplanificacin y gestin negociada entre agentes pblicos y privados, que propicie un proyecto deciudad (y de regin) y una poltica urbana (y regional) coherente.

En el marco de la globalizacin, las ciudades adquieren una importancia econmica fundamental,ya que desempean funciones vertebradoras del intercambio de bienes y servicios a escala regional ymundial. En este contexto, los objetivos de la gestin urbana se orientan al incremento de laproductividad, lo que significa aumentar al mximo las economas de concentracin y susexternalidades positivas, y al mismo tiempo, minimizar las deseconomas y las externalidades negativas(Banco Mundial, 1991). Desde el mbito de los gobiernos y administraciones subnacionales, laaccin mancomunada de los agentes pblicos y privados trasciende el plano de la provisin deplataformas de infraestructura y servicios convirtindose en una instancia definitoria de criteriosde regulacin en rubros como el transporte, el uso de suelo y la proteccin del ambiente urbano.As, durante la dcada de 1990 se hizo manifiesta la pertinencia de polticas urbanas dirigidas aenfrentar los problemas vinculados con las desigualdades sociales, la persistencia de la pobreza ylos patrones no sostenibles de produccin, distribucin y consumo. En suma, la sustentabilidad deldesarrollo urbano entendida en sentido lato se transform en el reto fundamental de la gestin,interpretada como un ejercicio democrtico que, amn de sus componentes tcnicos, contempla unadecidida participacin comunitaria.

El renovado inters de los gobiernos de la regin por promover una reestructuracin deliberadadel territorio para adecuarlo a los requerimientos de un proceso de desarrollo sostenido y sustentable y por impulsar programas de descentralizacin que contribuyan a reformar la administracin delEstado y a elevar los niveles de competitividad y equidad en un sistema econmico globalizado,impone el desafo de encontrar una apropiada combinacin de planificacin y gestin que sea capaz deatender los requerimientos de factores endgenos y exgenos. Este desafo se hace particularmenteimportante debido a que muchas de las teoras regionales y urbanas, formuladas en los aos sesenta ysetenta, han perdido vigencia. En ausencia de un marco de referencia capaz de interpretar en toda suprofundidad las complejas fuerzas en operacin, existe el riesgo de que las polticas territoriales seconviertan en meras respuestas atomizadas y de carcter ms bien coyuntural. De all que sea imperiosocontinuar realizando esfuerzos rigurosos y sostenidos en materia de construccin terica, que permitancomprender mejor el papel que cabe al territorio dentro del contexto contemporneo. Asimismo, esnecesario establecer vnculos ms estrechos entre las orientaciones funcionales y espaciales de losproyectos de descentralizacin, algunas de las cuales quedaron slo implcitas en los diseos pertinentes.

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D. Los nuevos desafos de la planificacin y la gestin territorial

De modo complementario, en todos los pases de la regin con independencia de sutamao geogrfico y de la condicin unitaria o federal del Estado se requiere incorporar, demanera claramente intencionada, las dimensiones e implicaciones territoriales en la polticapblica. Dado que el territorio no slo tiene la calidad de soporte fsico y receptor de losefectos de la actividad humana, sino tambin la de entidad que sirve de base a la articulacinde los diversos actores sociales y agentes institucionales, aquella incorporacin exige lainstrumentacin de modelos de concertacin para la adopcin de decisiones a escala nacional,subnacional (regional y local) e internacional. Algunas iniciativas puestas en prctica en aosrecientes parecen apuntar en tal direccin; as, por ejemplo, la organizacin de corredoresregionales de desarrollo (incluidos los de tipo biorregional) y la ejecucin de megaproyectosenergticos, de infraestructura y comunicaciones que constituyen plataformas para laoperacin del sistema econmico ejemplifican modalidades de planificacin y gestincompartidas entre pases y, en algunos casos, entre unidades subnacionales de diferentespases. Por cierto, la extensin de estos ejemplos exige un examen de las experiencias tantorespecto de sus efectos potencialmente favorecedores de la economa como en lo que atae asus repercusiones sociales, culturales y ambientales.

Otro de los desafos lo constituye la necesidad de integrar criterios de sostenibilidad enla planificacin econmica y social de los espacios nacionales y regionales. Esto implicareconocer y, por lo tanto, evaluar la dotacin de recursos naturales y de servicios ambientalescomo un elemento fundamental en la consideracin del espacio que se traduzca en unavaloracin cuantitativa y cualitativa de la base fsica y biolgica del desarrollo econmico ysocial. La articulacin sistemtica de variables ambientales con variables econmicas ysociales permite construir diferentes escenarios de ordenamiento territorial que reflejen losverdaderos costos y beneficios socioeconmicos respecto a usos alternativos del capitalnatural (suelo y recursos naturales) y de tecnologas, por ejemplo.

La necesidad de asegurar un futuro sostenible y viable aparece desde ngulos distintoscomo una tarea que requiere alta prioridad en la dcada del 2000. Algunas de las facetas de estedesafo son el diseo y la aplicacin integrada de instrumentos de planificacin tales como elordenamiento ecolgico del territorio - que permite el anlisis geo-referenciado del territorio anivel regional - y la evaluacin de impacto ambiental, que detecta los costos y beneficios deproyectos individuales. O bien, a partir del diseo de instrumentos econmicos y mecanismos demercado que complementen la desgastada normativa ambiental de comando y control, tal comoes el caso de las tasas y tarifas que incorporan a los costos privados, los costos de lacontaminacin ambiental o de la conservacin y restauracin de recursos naturales de valorpatrimonial. El uso sistemtico de estos instrumentos en la formulacin de polticas, programas yproyectos que considere de manera anticipada los impactos sobre el territorio y los costos dedeterminadas polticas, programas y proyectos , reducir la posibilidad de que, por esta va, seconfiguren "zonas perdedoras". Todo ello, requerir como alta prioridad contar con cuentasregionales y patrimoniales que son una carencia generalizada en la regin.

E. Los desafos de la descentralizacin

En cuanto atae a la descentralizacin, el reto ms importante que enfrentan los pases de laregin es el fortalecimiento de la democracia y el afianzamiento de la gobernabilidad; entre otrosaspectos, este reto implica que las autoridades locales deben ser genuinamente representativas desus comunidades de base, mediante su eleccin a travs de sufragio popular. Asimismo, es

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necesario profundizar los alcances de una cultura descentralista y participativa con el propsitode garantizar un slido compromiso de la sociedad civil y sus actores con un esquema de gestinpblica enraizado en las decisiones y prioridades locales. Desde el mbito fiscal y financiero, ladescentralizacin debe promover un diseo apropiado de las transferencias intergubernamentalesque, contando con un alto grado de transparencia, incentive una mayor equidad regional y unamejor gestin pblica, basada en resultados y metas susceptibles de seguimiento y evaluacinpermanentes. En materia impositiva, la bsqueda de una mayor correspondencia fiscal y suficienciafinanciera de los niveles territoriales, que promueva el esfuerzo fiscal local y una mayorresponsabilidad poltica frente a las comunidades, constituye una premisa bsica de todo procesode descentralizacin fiscal sano. Adems, con el objeto de reducir los riesgos macroeconmicos ylos que pueden afectar el funcionamiento de la estructura financiera local, es deseable unaadecuada regulacin y un ordenado manejo del endeudamiento territorial.

F. La urbanizacin como oportunidad para el desarrollo

Desde otro ngulo, en las ltimas dos dcadas la urbanizacin dej de percibirse comoun resultado negativo del desarrollo y comenz a entenderse que representa una oportunidadpara el mejoramiento de las condiciones de vida. Sin embargo, para que esta percepcin puedamaterializarse, es necesario concebir y poner en prctica un modo de gestin imbuido por unavisin estratgica de desarrollo urbano, que propicie una adecuada combinacin entre lafuncionalidad econmica y la calidad de vida de la poblacin.

Esta nueva visin de la urbanizacin tambin deber considerar con prioridad lamarcada segmentacin socioeconmica que afecta a las grandes ciudades de la regin y quetiene efectos para los individuos, las mismas urbes y las sociedades nacionales. Sin embargo,el mayor desafo estriba en la combinacin de este esfuerzo con otros que procuren reducir lasdistancias sociales entre los diversos grupos de la poblacin, pues la mera proximidad fsicaentre los estratos socioeconmicos es insuficiente para asegurar su comunicacin y fortalecerla cohesin social.

Otro asunto que reclama urgente atencin es el relativo al acceso y uso del suelo. En uncontexto de habilitacin masiva de tierra para fines urbanos y agrcolas, la desigualdistribucin de este recurso deviene en un factor que propicia la generacin o la reproduccinde las iniquidades socioeconmicas. Tanto en el caso de los campesinos sin tierra como en elde los pobres de las ciudades que suelen localizarse en zonas ms vulnerables a lascatstrofes ambientales y ms expuestas a riesgos sanitarios se advierte la necesidad depolticas que conciban la tierra no slo como un producto transable en el mercado, sinotambin como un recurso estratgico para el desarrollo social.

Los desafos enunciados, de por s complejos, se suman al enfrentamiento de losproblemas que se presentan en los territorios afectados tanto por formas de violencia tnica ysociopoltica como por la reivindicacin de algn grado de autonoma respecto del Estadonacional. Slo una adecuada combinacin de voluntad poltica y claros lineamientosestratgicos en los niveles nacional, regional y local lo que exige una rigurosa delimitacinde competencias institucionales y la utilizacin de tcnicas e instrumentos innovadoresposibilitar una concertacin de las partes en conflicto.

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Bibliografa

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BID (Banco Interamerican

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