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Señores Magistrados H. Corte Constitucional E. S. D. -------------------------------- Ref. / Control de Constitucionalidad Ley 1354 del 8 de septiembre de 2009

Por medio de la cual se convoca a un referendo constitucional y se somete a consideración del pueblo un proyecto de reforma constitucional- Expediente CRF 003 Magistrado Ponente: Dr. HUMBERTO SIERRA PORTO

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Nosotros, los abajo firmantes, ciudadanos y ciudadanas colombianos, identificados como aparece al pie de nuestras firmas, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 40 de la Constitución Política que consagra el derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político; 242 numeral 1° que reconoce a cualquier ciudadano el derecho a intervenir, entre otros, en los procesos judiciales para los cuales no existe acción pública de inexequibilidad; y 42 del decreto 2067 de 1991, nos dirigimos respetuosamente a esa Corporación para ejercer el derecho a la INTERVENCIÓN CIUDADANA en el proceso sobre el examen de constitucionalidad de la Ley 1354 del 8 de septiembre de 2009 “Por medio de la cual se convoca a un referendo constitucional y se somete a consideración del pueblo un proyecto de reforma constitucional”. Su texto está publicado en el Diario Oficial Nº 47.466 del 8 de Septiembre de 2009. Por las razones constitucionales que se presentan a continuación, solicitamos a la Corte Constitucional que declare la INEXEQUIBILIDAD TOTAL de la ley de convocatoria.

1. Consideraciones previas

1.1. Permanencia y cambio del texto constitucional Los constituyentes de 1991 tuvieron presente el principio democrático contenido en la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano, según el cual un pueblo tiene el derecho a revisar, reformar y cambiar su Constitución1. Una generación no puede pretender imponer a las siguientes sus propias leyes. Restricciones de esta naturaleza, incitarían a la desobediencia y a la pérdida de legitimidad constitucional. Por ello la Asamblea Constituyente, a la vez que consagró una mayor participación democrática, estableció nuevos mecanismos para la reforma de la Carta fundamental, como la asamblea constituyente y el referendo constitucional.

1Artículo 28. Un pueblo tiene siempre el derecho a revisar, reformar y cambiar su Constitución. Una

generación no puede imponer sus leyes a las generaciones futuras.

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El constituyente del 91, producto del consenso constitucional y de la democracia de participación en los términos en que así se declaró mediante la sentencia 138 del 9 de octubre de mil novecientos noventa de la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia2, no adoptó ninguna fórmula que pudiera coartar este derecho, incluso en el inmediato futuro. Tampoco utilizó el poder soberano que el pueblo le confirió, para prolongar su mandato, o para desnaturalizar el carácter abstracto y general que debe caracterizar la norma constitucional. Por el contrario, cumplió las funciones que le fueron asignadas sin desconocer su límite temporal, tal como lo señalaron las papeletas depositadas el 9 de diciembre de 1990 escrutadas por la organización electoral. Ya en las deliberaciones de la asamblea, las iniciativas que propusieron fijar un período de intangibilidad para las nuevas normas constitucionales no fueron acogidas y a partir de su vigencia no hubo restricción alguna para que se adoptaran reformas a su texto. (Ver Informe –Ponencia sobre los mecanismos de participación democrática presentada por los constituyentes Jaime Arias López, Darío Mejía Agudelo y Juan Carlos Esguerra Portocarrero, en Gaceta Constitucional Nº 81 del viernes 24 de mayo de 1991, páginas 7). De allí que los constituyentes del 91 buscaron un equilibrio entre “la necesaria permanencia que deben tener las normas constitucionales y la importancia de permitir los ajustes que respondan a las condiciones cambiantes de los tiempos”. (Gaceta Constitucional Nº 52 del 17 de abril de 1991, pág. 10). Ahora bien, respetar el derecho a la mutación constitucional no excluye la vocación de permanencia de sus normas. La existencia de la Carta fundamental encierra un principio de supralegalidad que asegura su prevalencia sobre las demás normas del ordenamiento jurídico y la coloca en una relación de jerarquía normativa respecto de los procesos legislativos ordinarios. La Constitución es un sistema de normas, que establece un esquema general de organización del Estado y de reconocimiento de los derechos para los asociados. Nada más alejado de la existencia de una Constitución que la sumatoria de decisiones parciales o los cambios en función de responder a intereses particulares determinados por mayorías momentáneas. Si el ordenamiento constitucional estuviera a discreción de una determinada mayoría circunstancial, o a los cambios en el estado de ánimo de la opinión, el concepto mismo de Constitución dejaría de existir. La inestabilidad en el estatuto constitucional impide que se garanticen los derechos ciudadanos, que las autoridades actúen dentro de los límites que la propia Constitución establece, y puede dar lugar a que las reformas sirvan de “comodín para legitimar el despotismo, cohonestar las ambiciones personales o implantar dictaduras de hombres, de partidos o de clases”3. Por consiguiente, a todas las autoridades del Estado les corresponde garantizar un sano equilibrio entre el principio de estabilidad constitucional y la necesidad de adaptarla a las nuevas realidades sociales y políticas, en función del interés general y de la realización de los principios básicos del Estado Social de Derecho. 1. 2. La democracia participativa y el referendo constitucional como expresiones de la soberanía popular

2 Así lo declaró la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia al examinar la constitucionalidad del decreto

1926 de 1990, mediante el cual se adoptaron medidas para contabilizar los votos emitidos el 9 de diciembre

de 1990 “para que los ciudadanos tengan la posibilidad de convocar e integrar una Asamblea Constitucional”. 3 Tascón, Tulio Enrique. Historia del Derecho Constitucional Colombiano. U. Externado de Colombia,

febrero 2005.

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La consagración de la participación ciudadana fue un propósito inequívoco de la asamblea constituyente. (Ponencia para Segundo debate de la nueva Constitución Política. Augusto Ramírez Ocampo. Vocero Comisión Codificadora. Gaceta 112, 3 de julio 1991, pág.8). La Constitución establece la participación como un valor fundante, como principio de organización del Estado y como derecho fundamental. La democracia participativa es una de las características consustanciales al Estado Social de Derecho y concreta el principio de la soberanía popular contenido en el artículo 3 superior, en el entendimiento que su ejercicio debe realizarse en los términos que la misma Constitución y la ley lo establecen (artículo 103). Pero, al tiempo que diversificaron los procedimientos de reforma, los constituyentes del 91 advirtieron el riesgo de manipulación y de desnaturalización de estos mecanismos de participación, en particular, del referendo constitucional. La asamblea tuvo en cuenta que la democracia participativa como expresión de consulta y apelación al pueblo, sin las mediaciones y controles de la representación y sin un adecuado sistema de controles institucionales, podría derivar en un régimen político personalista o en la manipulación del soberano. En el Informe-Ponencia para primer debate en plenaria, sobre democracia participativa, reforma y pedagogía de la Constitución, (Gaceta Constitucional 81 del 24 de mayo de 1992), presentado a consideración de la asamblea por los delegatarios Juan Carlos Esguerra y Jaime Arias, se advirtió esa situación:

“Propuestas como las del Plebiscito y referéndum se discutieron y aprobaron. Sin embargo, no necesariamente estos son medios que, por sí solos, necesariamente garantizan democracia, como lo entendieron en el siglo XVIII; pueden ser utilizados al estilo Pinochet, que en cada momento acudían a esos mecanismos para legitimar la dictadura. La pregunta no es solo instrumental sino de fondo. Hay que mirar quien, cómo, en qué momento, para qué se utilizan”.

Por ello se optó por un modelo concurrente entre representación y participación, a objeto de evitar los riesgos de desnaturalizar la soberanía del pueblo so pretexto de una mayor democracia consentida en acción única de las mayorías. Solo en atención al principio de colaboración armónica y separada de los poderes públicos (artículo 113); de observancia de las competencias constitucionales que tiene cada una de las ramas del poder público; y de apego estricto a las reglas para la formación de la ley, es como la convocatoria al pueblo se convierte en expresión concreta y genuina de la democracia participativa (artículo 40-2). Si no fuera así, el concepto de Constitución estaría a discreción del principio mayoritario. Una de las modalidades de participación se encuentra en los mecanismos de reforma a la Constitución señalados en el artículo 374 que contempla, además del acto legislativo, la asamblea constituyente y el referendo constitucional. Junto a estos nuevos instrumentos se incorporó el principio de la defensa integral de la Constitución a cargo de la Corte Constitucional (artículo 241 C.P.) y, para este caso, en el control previo sobre la ley que convoca al referendo, en las condiciones que señala el artículo 242-1 de la Carta. Así, mientras al Congreso le compete examinar las razones políticas o de conveniencia de la iniciativa gubernamental o ciudadana, a la Corte

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Constitucional se le asigna la atribución de verificar el cumplimiento de las reglas jurídicas para la formación del acto de convocatoria. Adicionalmente, en el caso del referendo de origen popular, la organización electoral debe asegurar que la iniciativa, previamente a su inscripción en cualquiera de las Cámaras, se desarrolle en condiciones de plenas garantías para los ciudadanos (artículo 265-6). En punto al referendo constitucional, el artículo 378 de la Constitución dispone que por iniciativa del gobierno o de un número de ciudadanos equivalente al cinco por ciento del censo electoral existente, en las condiciones señaladas en el artículo 155, el Congreso de la República, mediante una ley que requiere la mayoría de los miembros de una y otra cámara, puede someter a referendo un proyecto de reforma constitucional que el mismo Congreso incorpore a la ley. En la votación debe participar más de la cuarta parte de ciudadanos que integren el censo electoral y lograr el voto afirmativo de la mitad más uno de los sufragantes. Como se señaló en la asamblea constituyente, el proceso de recolección de adhesiones a la iniciativa debe “estar rodeado de las mayores garantías de seriedad y fidelidad a la opinión pública”. De esta forma, se “pretende cautelar esos valores, imprimir seguridad y transparencia al proceso, mediante la intervención de la organización electoral del Estado en la recolección de las adhesiones que se expresan con la firma de la propuesta introducida por los promotores de la iniciativa” (Gaceta Constitucional, Nº 67 del 4 de mayo de 1991, página 5). Se concluye de todo lo anterior que la iniciativa popular legislativa de reforma de la Carta, debe contar con las garantías que la misma Constitución señala, para hacer realidad el derecho a la participación, pero, a la vez, para evitar la manipulación y la instrumentalización de la voluntad popular. 2. Del alcance de la competencia de la Corte para decidir sobre la ley de origen popular que convoca al referendo: su control es expansivo e integral Para definir el ámbito de competencia de la Corte Constitucional en ejercicio del control de constitucionalidad en el caso del referendo constitucional de origen popular debe tenerse en cuenta la naturaleza de la ley de convocatoria. Se trata de una ley especial por su origen que concreta el poder de reforma de la Constitución y que se encuentra sujeta a las previsiones del poder constituyente. En ese sentido es una expresión de medio del poder constituyente-constituido, que sirve de instrumento para la expresión de la voluntad popular. De allí los limites formales que operan en su proceso de aprobación. Estos límites se encuentran contenidos en la propia Constitución y en varias disposiciones que son atinentes al tema. En primer lugar, el artículo 379 superior según el cual los actos legislativos, la convocatoria a referendo, la consulta popular o el acto de convocatoria a una Asamblea Constituyente solo pueden ser declarados inexequibles cuando se violen los requisitos establecidos en el título XIII de la Constitución. Para el caso del referendo constitucional, le corresponde a esa superioridad verificar el cumplimiento de los requisitos contenidos en los artículos 154, 155 y 163 de la Carta. Además, y dado que la actividad legislativa se encuentra regulada por ley orgánica, concurre también la Ley 5ª de 1992 o reglamento de funcionamiento del Congreso.

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En segundo lugar, y por expresa remisión del artículo 103, la iniciativa popular debe observar la reglas señaladas en la ley 134 de 1994, o ley estatutaria de mecanismos de participación (LEMP). En particular, las disposiciones que regulan el proceso de inscripción de la solicitud de referendo, recolección de firmas, verificación de los respaldos para su convocatoria y expedición de las certificaciones de que tratan los artículos 24 y 97 en lo que se refiere al número total de respaldos válidos y nulos y cumplimiento de las reglas sobre el control de contribuciones de los particulares. En conexión con esta normatividad, los actos expedidos por las autoridades electorales para hacer efectivo el principio de la participación y para garantizar la libertad de los sufragantes. Y, adicionalmente, se encuentra el Decreto 895 de 2000 que reglamenta la parte operativa de la LEMP. Por supuesto, en estos últimos dos casos, tales disposiciones sirven para ilustrar y fijar el alcance de las normas constitucionales y de la LEMP. En tercer lugar, y de conformidad con el artículo 108 de la Constitución, para la aprobación de la ley de convocatoria debe tenerse en cuenta el cumplimiento de la ley 974 de 2005 por la cual se reglamenta la actuación en bancadas de los miembros de las corporaciones públicas elegidos por un mismo partido y se adecúa el reglamento del Congreso. Esta ley desarrolla el mandato constitucional de funcionamiento organizado de los partidos y movimientos políticos a efecto de permitir una adecuada expresión de la voluntad popular en la rama legislativa. De acuerdo con lo anterior, el parámetro de referencia para el control de constitucionalidad de la ley de convocatoria de iniciativa popular al referendo constitucional está integrado por las normas del título XIII de la Constitución, por la ley orgánica que reglamenta el funcionamiento de las cámaras, y por la ley estatutaria de mecanismos de participación. En cuanto a las normas reglamentarias y las resoluciones y actos administrativos en los temas atinentes a las competencias que expida el Consejo Nacional Electoral, así como la ley de bancadas que regula la disciplina de partidos y movimientos políticos en el Congreso de la República, son fuentes que sirven para ilustrar el alcance de aquellas. Por consiguiente, el juicio de constitucionalidad comprende no solo la verificación sobre la existencia de vicios de procedimiento en su formación, sino también, una actividad compleja de comparación de la ley que examina la Corte con el marco constitucional y legal que regula su proceso de formación4. Además, en atención a lo dicho por esa superioridad en la sentencia C-551 de 2003, el análisis sobre los vicios de procedimiento en la formación de la ley de convocatoria al referendo constitucional no excluye los eventuales vicios de competencia en el ejercicio del poder de reforma, pues aunque la Constitución “no contenga expresamente cláusulas pétreas, impone límites materiales al poder de reforma del constituyente derivado, por ser este un poder constituido y no el poder constituyente originario”. Para el caso concreto de la ley que se examina, este control lato sensu se desprende también del auto del 1° de octubre de 2009 que decretó la práctica de pruebas, pues de allí se deriva que la Corte ejercerá un control expansivo que abarca no solo el proceso de formación de la ley en el Congreso, sino también la etapa previa de inscripción y recolección de firmas hasta su trámite y aprobación por las cámaras.

4 Corte Constitucional, sentencia C-1040 de 2005 y C-816 de 2004.

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Una vez identificados los aspectos constitucionales y normativos del juicio de constitucionalidad, se procede entonces a presentar los cargos que conducen a solicitar la declaratoria de inexequibilidad de la ley 1354 del 8 de septiembre de 2008. Primer cargo: la Ley 1354 del 8 de de septiembre de 2008 debe declararse inexequible porque el proceso de recolección de apoyos desconoció las reglas sobre financiación de la campaña El referendo es un mecanismo de participación del pueblo en ejercicio de su poder soberano (art. 103 C.P.), cuyo ejercicio debe adelantarse en los precisos términos que señale la ley. La iniciativa de su presentación puede estar en el gobierno o en “los ciudadanos en las condiciones del artículo 155 de la Constitución, mediante ley que requiere la aprobación de la mayoría de los miembros de ambas cámaras”. En este caso, se deben observar las reglas que señala la Ley 134 de 1994. La LEMP regula el proceso de conformación del grupo de promotores, las condiciones de elaboración del formulario para la inscripción de la iniciativa, los requisitos que debe cumplir, la redacción de las iniciativas, su registro ante la autoridad electoral, los efectos de la inscripción, el proceso de recolección de apoyos, el plazo dentro del cual deben recogerse las firmas, la entrega de los formularios ante la Registraduría, y la expedición de las respectivas certificaciones por esa autoridad que acreditan el cumplimiento de los requisitos para inscribir el proyecto ante la secretaría de cualquiera de las dos cámaras. En punto al examen de la ley 1354 de 2009, interesa señalar que a la Registraduría del Estado Civil le corresponde certificar el número total de apoyos obtenidos, válidos y nulos, y verificar si se cumplió o no con los requisitos constitucionales y legales exigidos para obtener el apoyo ciudadano a la solicitud de referendo. De lo anterior debe quedar constancia a través de una certificación que expide la autoridad electoral (artículo 24). Igualmente, el artículo 27 establece que, para todos los efectos legales, la organización electoral debe certificar el cumplimiento de los requisitos exigidos para la realización del referendo. En lo referente al control de las contribuciones que se obtengan para el proceso de recolección de firmas, el artículo 97 indica que los promotores podrán recibir contribuciones de los particulares para sufragar los gastos del proceso de recolección de firmas, llevando una cuenta detallada y la forma en que se ejecutaron. De lo anterior, debe presentarse a la Registraduría el balance correspondiente, suscrito por un contador público juramentado. Ninguna contribución individual podrá superar e monto que cada año fije el Consejo Nacional Electoral. A su vez, el artículo 98 indica que al Consejo Nacional Electoral le corresponde fijar el monto máximo de dinero privado que podrá ser gastado en la campaña de las instituciones que allí se regulan, entre ellas, el referendo constitucional. Finalmente, el artículo 106 reenvía a las disposiciones electorales en aquellos aspectos que no sean incompatibles con esta ley. En desarrollo de esta normatividad y para el año 2008, la Resolución Nº 0067 del 30 de enero de 2008 expedida por el Consejo Nacional Electoral (CNE) estableció como monto máximo de dinero privado que podía ser gastado en las campañas relacionadas con los mecanismos de participación ciudadana del orden nacional, la suma de trescientos treinta y cuatro millones novecientos setenta y cuatro mil trescientos ochenta y ocho pesos ($334’974.388) (art. 1° numeral 4°) y, de tres millones trescientos cuarenta y nueve mil setecientos cuarenta y tres pesos ($3’349.743) (art. 2°) como aporte máximo individual.

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Ahora bien, el parágrafo del artículo 3° de la Resolución en mención define qué debe entenderse por campaña e indica que para el caso de los referendos constitucionales, la “campaña comenzará a partir de la ejecutoria de la sentencia proferida por la Corte Constitucional que declare exequible la ley que convoca al referendo”. Este aparte de la resolución podría dar lugar a entender que el proceso de recolección de firmas para el apoyo a la iniciativa popular para el referendo no se encuentra sujeto a ningún límite económico pues la campaña se inicia una vez declarada la exequibilidad de la ley por la Corte Constitucional. Ello haría suponer entonces que para la etapa previa de recolección de firmas, no existe un monto máximo que puede ser gastado. Sin embargo, una interpretación sistemática de las normas pertinentes debe conducir a una conclusión diferente, pues la LEMP incorpora una definición más amplia del concepto de “campaña”, tal como se desprende de su título lV, artículos 38 a 40, según los cuales la campaña se inicia en el período de recolección de apoyos una vez inscrita la solicitud ante la Registraduría (art.38) y culmina a las 12 de la noche del día anterior a la fecha de la votación (art. 40). Además, porque una interpretación restringida del concepto de “campaña” dejaría sin ninguna regla el gasto de recursos económicos durante el proceso de recolección de firmas que es el momento de concreción de la iniciativa popular. El artículo 30 de la Ley 134 establece que, acreditado por la Registraduría del Estado Civil el cumplimiento de los requisitos de la iniciativa popular legislativa, “el vocero –del grupo de promotores- presentará dicho certificado con el proyecto de articulado y la exposición de motivos… ante la Secretaria de una de las Cámaras del Congreso”. De lo anterior se deduce que: a) la iniciativa del referendo debe adelantarse en los precisos términos que señalan la Constitución y la ley; b) que la campaña del referendo se inicia con el período de recolección de apoyos y culmina el día anterior a la fecha señalada para la votación del mismo; c) que una vez recolectados los apoyos estos deben certificarse por la Registraduría del Estado Civil; d) que para la recolección de los apoyos, la autoridad electoral debe fijar anualmente unos montos máximos que se pueden gastar en la campaña y que las contribuciones individuales tienen unos límites que señalen las mismas autoridades; e) que ninguna contribución puede superar los montos que fije el Consejo Nacional Electoral; f) que para la presentación de la iniciativa popular ante la Secretaria de una de las Cámaras es indispensable acompañar el certificado sobre el cumplimiento de los requisitos exigidos por la ley 134. A este respecto debe tenerse en cuenta la sentencia proferida por el Consejo de Estado el 21 de junio de 2001 que examinó las consecuencias de la eventual omisión del Registrador del Estado Civil en lo relativo a la expedición de la certificación de que trata el artículo 27 de la LEMP. En esta decisión se señala que la certificación que expide la Registraduría se refiere al cumplimiento de los requisitos exigidos en cada una de las etapas de realización de los mecanismos de participación y no solo en lo relativo a la recolección de firmas, y que su expedición resulta ineludible para que los promotores puedan continuar desempeñando sus actividades normalmente. Las anteriores reglas son de carácter imperativo, lo que significa que su cumplimiento no se encuentra a discreción de la voluntad de los particulares pues responden a un interés general y colectivo. El interés general no se circunscribe, en este caso, a garantizar el ejercicio del derecho a participar, sino también, y de manera preferente, a evitar que los

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ciudadanos sean objeto de manipulación o que la aplicación desmedida de recursos económicos desnaturalice la voluntad popular. Por tanto, los particulares, y más aún, el grupo de promotores de una iniciativa de referendo, no pueden apartarse de ellas sin que tal conducta produzca unas consecuencias jurídicas ciertas. Ya para el caso específico del trámite de la Ley 1354, mediante comunicación del 2 de septiembre de 2008, el vocero del grupo de promotores “para la reelección presidencial” presentó al Registrador el “balance Informe de Ingresos y Gastos del proceso de recolección de apoyos”, suscrito por contador público. En el balance se registra que se produjeron gastos por dos mil cuarenta y seis millones trescientos veintiocho mil ciento treinta y cinco pesos ($2.046.328.135), e ingresos, entre “contribuciones de particulares” y “otros créditos” por la misma suma. El rubro de “Otros créditos” asciende a la suma de mil novecientos tres mil millones cuatrocientos cincuenta y ocho mil ciento treinta y cinco pesos ($1.903’458.135), lo que significa que en una sola de las etapas de la campaña del referendo- la de recolección de firmas- se incurrió en unos gastos muy superiores a los señalados en la resolución 067 de 2008. La anterior realidad material demuestra que se excedieron con creces los límites que estableció la autoridad electoral para este proceso. Esta fue la razón por la cual el Registrador Nacional, se abstuvo de expedir la certificación correspondiente pues concluyó que de la lectura de este Informe “se pueden vislumbrar algunas infracciones” a la Resolución Nº 0067 de 2008 y procedió a remitir al Consejo Nacional Electoral tales documentos para la correspondiente investigación y sanción por las violaciones a las reglas sobre presentación de balances y cuentas consagradas en la ley 134 de 1994. En la comunicación no se mencionan las eventuales infracciones, pero se entiende que ellas pudieron ocurrir en relación con las reglas del artículo 97 de la LEMP y la Resolución 067 de 2008.

Dado que los integrantes del Consejo Nacional Electoral no lograron acuerdo alguno sobre la investigación adelantada por el Magistrado Juan Carlos Vives, según aparece en el acta Nº 041 del 6 de Octubre de 2009, se decidió someter al conocimiento de conjueces el asunto (Resolución Nº 0730 de 2009). Como resultado de este encargo, la Sala de conjueces culminó la investigación y expidió la Resolución Nº 01 del 12 de noviembre de 2009 en la cual constató la existencia de varias “donaciones”, que superan los topes máximos, entre otros: INTERSEC LTDA $ 25’000.000 INTERCATIVA LTDA $100’000.000 INVERSIONES ZARATE GUTIERREZ & CIA $ 50’000.000 DONACIÓN ORGANIZACIÓN ARDILA LULLE $100’000.000 DONACION COLPATRIA $50’000.000 Las anteriores “donaciones” llegaron a las cuentas de la Asociación Colombia Primero, que recogió las contribuciones para la campaña a favor del referendo para la reelección. Esta Asociación no estaba facultada por la ley para recaudar contribuciones ni donaciones, pues de conformidad con el artículo 97 de la LEMP, es a los promotores de la iniciativa a quienes corresponde esta actividad.

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En la investigación se encontró también que la Asociación entregó varios créditos al Comité Promotor, que nunca fueron pagados. Igualmente, que en el informe- balance se dejaron de reportar otros ingresos “sin perjuicio de las obligaciones no registradas por el Comité”. Hubo también donaciones en especie y gastos no reportados en el Informe que se allegó a la Registraduría. En todos los casos, el destino de los aportes recaudados era el apoyo a la “Campaña Reelección del Presidente”. La mayoría de los miembros del Comité de Promotores lo eran a su vez de la Asociación Colombia Primero y el vocero del grupo de promotores era también representante legal de la Asociación Colombia Primero, por lo que la Sala de Conjueces concluye que esta “no fue una acción aislada ni casual sino absolutamente premeditada para que sirviera de plataforma jurídica para realizar las labores propias de promoción de la iniciativa”. En la investigación se estableció, además, que “el informe presentado incumple las exigencias del artículo 97 trascrito al omitir gastos del Comité, lo que hace que las cifras consignadas en él no sean reales y generen una falsa visión del estado contable del proceso de recolección de firmas”. Por todo lo anterior, la Sala de Conjueces dispuso formular cargos al grupo promotores por recibir contribuciones individuales superiores a los topes establecidos por la ley y las normas reglamentarias, a la Asociación Colombia Primero, y al grupo de promotores. Los cargos se relacionan también con la omisión de gastos en el balance presentado por el Comité y por registrar créditos inexistentes en el mismo informe. La resolución 001 de los conjueces es un acto administrativo expedido por autoridad competente en ejercicio de las funciones que le asignó el reglamento del Consejo Nacional Electoral. Debe advertirse que al momento de la presentación de esta intervención, la decisión aún no se encuentra en firme pues el pasado 17 de noviembre de 2009 el vocero del grupo de promotores presentó varias solicitudes (nulidad y excepción de inconstitucionalidad), además de un recurso de reposición. Sin embargo, ninguna de estas irregularidades ha sido desvirtuada por el grupo de promotores, ni los hechos que se investigaron fueron impugnados por la defensa, tal como se desprende de las alegaciones presentadas por el apoderado especial de su vocero. La impugnación de la defensa se dirige a atacar la supuesta falta de competencia para la adopción de algunas decisiones, como la de declarar sin validez alguna la etapa de recolección de firmas, pero en ella no existe mención alguna a los supuestos fácticos de la decisión de la Sala de Conjueces. Por ello, no hay duda sobre las violaciones a los topes máximos establecidos con base en el artículo 97 de la LEMP por la Resolución Nº 067 de 2008 y sobre las violaciones flagrantes a la ley, advertidas en el documento de los conjueces. Téngase en cuenta que en los requerimientos, citaciones y declaraciones el vocero del grupo de promotores ha guardado silencio sobre este aspecto y se ha limitado a controvertir aspectos de competencia del Consejo Nacional Electoral y de la Sala de Conjueces. Ahora bien, si para el momento de la decisión de la H. Corte, ya se hubiera desatado el recurso en vía gubernativa y, por tanto, el acto se encontrara en firme, esta decisión debe dar lugar a que se declare la inexequibilidad de la ley que se examina, pues la Sala de Conjueces encontró múltiples irregularidades, incluso de orden penal, que la llevó a concluir que la etapa de inscripción de la iniciativa y de la solicitud de referendo no se

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ajustó a las condiciones de plenas garantías de que trata el numeral 6° del artículo 265 de la C.P. El Consejo Nacional Electoral y su Sala de Conjueces tiene esa facultad pues así se desprende de lo dispuesto en el artículo 12 del acto legislativo Nº 1 de 2003 que le asignó, entre otras competencias, las de regular, inspeccionar, vigilar y controlar toda actividad electoral de los partidos y movimientos políticos y también de los grupos significativos de ciudadanos, tal como lo establece el artículo 39 de la Ley 130 de 1994. Salvo que la H. Corte Constitucional encuentre que ninguna de las irregularidades advertidas se cometió, la decisión de la Sala de Conjueces debe quedar en firme no solo por el poder de policía administrativa que efectivamente tiene, sino porque a la autoridad electoral le corresponde cautelar y proteger la libertad de los sufragantes y asegurar la transparencia de los procesos que ponen en marcha los mecanismos de participación ciudadana, tal como ocurre en el caso presente. Como se trata de un acto administrativo que, al tenor de lo dispuesto por los artículos 62, 64 y 66 del Código Contencioso Administrativo, tiene fuerza ejecutoria, “mientras no haya sido anulado o suspendido por la jurisdicción de lo contencioso administrativo”, las sanciones y decisiones allí contenidas adquieren firmeza y fuerza ejecutoria. Así lo establece la Resolución Nº 1487 del 11 de marzo de 2003 del Consejo Nacional Electoral (artículo 22). Por consiguiente, así deberá declararlo la H. Corte Constitucional, en el evento en que la decisión de la Sala de Conjueces quede en firme. Pero, aún en el caso que esta decisión sea revocada o no se encuentre en firme, solicitamos que se declare la inexequibilidad de la ley por las siguientes razones: En primer lugar, porque el proceso de recolección de firmas se adelantó al margen de las reglas que establece la Ley 134 de 1994 y, en especial, de las normas que regulan la financiación de la campaña de suscripción de apoyos. La observancia de los topes máximos tiene como fin primordial proteger a los ciudadanos del poder del dinero y de asegurar que su derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político se realice en condiciones de igualdad y libertad. La aplicación de recursos desmedidos a las campañas de recolección de firmas implica la desnaturalización de los mecanismos de participación y facilita la captura de la voluntad popular por grupos o sectores poderosos, legales o ilegales. En segundo lugar, porque siendo las normas que regulan el proceso de recolección de firmas de carácter imperativo (“ninguna contribución podrá superar el monto que cada año fije el Consejo Nacional Electoral”), su cumplimiento no se encuentra a discreción de la voluntad de los particulares pues responden a un interés general y colectivo. En este caso, el interés general no se circunscribe a garantizar el ejercicio del derecho a participar, sino también, y de manera prevalente, a impedir que los ciudadanos sean objeto de instrumentalización o que la aplicación desmedida de recursos económicos desnaturalice la voluntad popular. En tercer lugar, porque los particulares no pueden apartarse de estos mandatos de la ley cuando ellos impongan obligaciones que se relacionan con el interés público, sin que tal omisión produzca consecuencias jurídicas ciertas (artículo 16 del Código Civil). De allí se deduce que la violación de cualquiera de las reglas anteriores afecta la validez de las leyes que surgen al amparo de un proceder irregular, y, por consiguiente, no existe norma jurídica alguna que resguarde la manifestación de voluntad de las personas que

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suscribieron los apoyos; al margen de la protección que el Estado debe dispensar al pueblo, se convoca a un acto constituyente mediante procedimientos ilegales. Ninguna mayoría tiene la atribución de purgar la violación de normas de orden público cuando se trata de activar los mecanismos de participación, entre ellos, el referendo. Por estas razones, la Ley 1354 que surgió y se aprobó al margen de normas imperativas que debían ser observadas de manera obligatoria por el grupo de promotores, adolece de un vicio insubsanable de inexequibilidad por violar normas de orden público. Segundo cargo: la ley 1354 de 2009 debe declararse inexequible porque fue tramitada y aprobada por el Congreso de la República sin que se hubiera acreditado el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en el artículo 27 de la Ley 134 de 1994 El artículo 30 de la Ley 134 de 1994, lo siguiente:

“Presentación y publicación de las iniciativas populares legislativas y normativas ante las corporaciones públicas. Una vez certificado por la Registraduría del Estado Civil correspondiente, el cumplimiento de los requisitos de una iniciativa legislativa y normativa, exigidos por esta Ley, su vocero, presentará dicho certificado con el proyecto de articulado y la exposición de motivos, así como la dirección de su domicilio y la de los promotores, ante la Secretaría de una de las Cámaras del Congreso de la República o de la Corporación Pública respectiva, según el caso. El nombre de la iniciativa, el de sus promotores y vocero, así como el texto del proyecto de articulado y su exposición de motivos, deberán ser divulgados en la publicación oficial de la correspondiente corporación”.

De acuerdo con lo anterior, una vez agotada la etapa de recolección de los apoyos y expedidos los certificados por la Registraduría Nacional del Estado Civil, sobre el cumplimiento de los requisitos de una iniciativa legislativa o normativa, el vocero del grupo de promotores queda habilitado para presentar ante cualquiera de las Cámaras el proyecto de reforma acompañado de la exposición de motivos. Mal podría el Congreso dar inicio al trámite de un proyecto de origen popular que no cumpla a cabalidad con los requisitos que deben observarse en la etapa de inscripción y recolección de firmas que se adelanta ante la Registraduría Nacional del Estado Civil, pues las certificaciones son una garantía de que el proceso se adelantó con transparencia y de conformidad con la ley. Obsérvese que la presentación de la respectiva certificación por el vocero del grupo de promotores ante la Secretaria de una las Cámaras, que acredite el cumplimiento de los requisitos previstos en la ley 134, es un deber ineludible que está a su cargo, y solo así puede ser tramitada válidamente por la respectiva corporación. Para señalarlo en términos procesales, las mencionadas certificaciones son un requisito de procedibilidad ante las cámaras para que pueda abrirse a consideración del órgano legislativo la iniciativa de origen popular. En cuanto a los requisitos de que trata esta disposición, una interpretación sistemática del texto de la ley 134 conduce a la conclusión de que tales requisitos se refieren tanto al número total de respaldos consignados, al número de respaldos válidos y nulos, como al cumplimiento de los requisitos constitucionales y legales exigidos para la solicitud de referendo, entre ellos, las reglas relativas a la observancia de los topes para sufragar “los gastos del proceso de recolección de firmas”.

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Es decir, una vez recogidos y presentados los apoyos en el porcentaje del censo electoral que señala la Constitución y la ley, al Registrador Nacional del Estado Civil le corresponde expedir certificación sobre “el cumplimiento de los requisitos exigidos para la realización de los mecanismos de participación ciudadana” (artículo 27 de la Ley 134), que para este caso son dos: a) el número de respaldos obtenidos para la iniciativa; b) el cumplimiento de las reglas relacionadas con el monto total de los gastos sufragados para la recolección de los apoyos y el cumplimiento de los topes en las contribuciones individuales. Ahora bien, aunque la ley orgánica 5ª de 1992, por la cual se expide el reglamento del Congreso, no se refiere explícitamente a los requisitos necesarios para dar inicio al trámite a un proyecto de referendo constitucional de iniciativa popular (artículos 141, 192, 222 y 229), de su función de control político se deduce que le corresponde examinar y verificar el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 30 de la Ley 134 de 1994 para efectos de iniciar su trámite legislativo. En este caso, como se desprende de los antecedentes citados de la asamblea constituyente, le corresponde a las Cámaras, velar por la seriedad y la transparencia del proceso de recolección de firmas, constatando la existencia de las certificaciones que expida la autoridad electoral, en este caso, la Registraduría Nacional del Estado Civil. Tanto es así, que en otro referendo que se encuentra a consideración de la Corte se constata que el Registrador Nacional del Estado Civil expidió una certificación con la cual se acredita el cumplimiento de los requisitos “en punto a la financiación y los montos máximos de contribuciones privadas que pueden ser invertidas en los mecanismos de participación ciudadana”. Ahora bien, en la Gaceta del Congreso Nº 623 del 11 de septiembre de 2008, se encuentra que el 10 de septiembre del mismo año, el vocero del Comité de Promotores del referendo para la reelección presidencial, presentó la iniciativa ante la Secretaria de la Cámara de Representantes acompañada de una certificación expedida por el Registrador Nacional del Estado Civil, sobre los apoyos obtenidos, pero allí nada se menciona sobre el cumplimiento de los requisitos que establece el artículo 97 de la Ley 134, pues el Registrador trasladó al Consejo Nacional Electoral el balance Informe de Gastos e ingresos del proceso de recolección de firmas. No obstante, la Cámara de Representantes dio trámite a la iniciativa, sin que existiera la certificación de cumplimento tanto de la observancia del monto máximo de las contribuciones privadas como del limite que fijó el Consejo Nacional Electoral para la financiación de la campaña de los referendos constitucionales. Esta omisión debe conducir a que la H. Corte Constitucional declare la inexequibilidad de la ley 1354 de 2009, pues su trámite se surtió sin atender el cumplimiento de los requisitos que establecen los artículo 27 y 30 de la Ley 134 de 1994, pues se inició su trámite sin que existiera una de las certificaciones, que tampoco fue aportada con posterioridad en el transcurso de los debates en las cámaras. Tercer cargo: la ley 1354 de 2008 es inexequible porque el Congreso no respetó la voluntad de los ciudadanos que apoyaron con su firma la convocatoria a un referendo para modificar el artículo 197, inciso 1°, en el sentido de contemplar la reelección presidencial para quien haya ejercido la Presidencia de la República por dos períodos constitucionales, y no para quien haya sido elegido. Mediante el cambio de la pregunta se desplazó la iniciativa popular y se cambió por otra sustancialmente diferente.

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El artículo 154 de la Constitución establece que la ley puede tener origen en cualquiera de las cámaras por iniciativa de sus miembros, del gobierno nacional, de las altas cortes, del Consejo Nacional Electoral, el Procurador, y el Contralor en materias relacionadas con sus funciones. Señala además que puede provenir de la iniciativa popular, con el apoyo del cinco por ciento del censo electoral. Para el caso de la ley de iniciativa popular, los proponentes tiene derecho a designar un vocero para que sea oído en las Cámaras en todas las etapas del trámite y a que se tramite en forma preferente mediante el trámite de urgencia, señalado en el artículo 163 de la Constitución. Ahora bien, la ley de iniciativa popular para la convocatoria de un referendo constitucional tiene un carácter especial, no sólo por las características anteriores, sino también, y lo que es más importante, porque en su trámite le corresponde al Congreso respetar la voluntad de los ciudadanos que promuevan y apoyen el texto de la convocatoria. Ello es así porque el referendo de origen popular es un instrumento al servicio de los ciudadanos y no del Congreso o de cualquiera de los poderes constituidos. En este evento, la cláusula general de competencia legislativa la tiene el pueblo que es a quien corresponde decidir en virtud del principio de la democracia participativa, lo que no ocurre cuando el Congreso actúa en ejercicio del poder de representación5. Así lo señaló la Corte Constitucional en la sentencia C-551 de 2003:

“Pero la característica definitoria del referendo constitucionales encuentra en el artículo 374 de la Constitución, con el cual se abre el titulo XIII. Esta disposición establece que el referendo es un mecanismo de reforma constitucional del pueblo, no del Presidente de la República ni del Congreso”

El artículo 154 constitucional señala en forma explícita que las cámaras pueden introducir modificaciones a los proyectos presentados por el gobierno, pero no establece la misma facultad cuando se trate de iniciativas de origen ciudadano. Y no puede ser de otra manera pues de aceptarse que el Congreso tiene competencia plena para modificar, alterar o cambiar el contenido de la iniciativa popular, vaciaría este derecho ciudadano de su contenido y subordinaría el principio participativo a la voluntad del legislador. Si el constituyente hubiera querido que el proyecto de ley de iniciativa popular pudiera ser objeto de cambios discrecionales por el Congreso así lo habría señalado de manera expresa, al advertir las tensiones surgidas de la participación directa del pueblo en la formulación de proyectos legislativos y de la cláusula general de competencia del órgano legislativo (artículo 150 C.P.). En segundo lugar, el artículo 31 de la ley 134 establece que el vocero del grupo de promotores podrá apelar ante la plenaria cuando la comisión respectiva se pronuncie en contra de la ponencia, lo que supone que las cámaras tienen facultad para disponer el archivo de la iniciativa por razones de conveniencia política o de oportunidad, pero de allí no se sigue o se puede deducir que estas tengan facultad alguna para cambiar el sentido y contenido sustancial de la iniciativa ciudadana, pues ello conduciría a restarle su eficacia participativa. Esta interpretación está concordante con el principio participativo y con el derecho que reconocen los artículos 40, 103, 155 y 378 de la Constitución a los ciudadanos para acudir

5 El referendo constitucional. Aspectos críticos. Academia Colombiana de Jurisprudencia. Bogotá, 2002.

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a este instrumento de reforma de la Constitución, En estos casos, las formas de la democracia participativa deben convivir con las instancias representativas pero no subordinarse incondicionalmente a estas, bajo el entendido que el constituyente no estableció un procedimiento de democracia directa pura sino en armonía con las instancias de la representación. En la Carta fundamental no existe norma alguna que confiera un rango jerárquico superior a las reglas de la representación cuando estas entran en conflicto con las iniciativas de participación ciudadana. Por ello, y como lo tiene establecido esa superioridad para otros casos, debería acudirse al principio de armonización concreta de valores constitucionales que se encuentran en tensión. Ahora bien, el caso del referendo de iniciativa popular es sustancialmente distinto del que fue tratado in extenso en la sentencia C-551 de 2003, en la que se examinaron las características de la ley de convocatoria del referendo constitucional de iniciativa gubernamental, pues mientras que en este existe un principio de colaboración armónica de poderes que conduce a afirmar la facultad de las cámaras para modificar la iniciativa surgida del ejecutivo (art. 113 C.P.) y existe una norma expresa que autoriza al Congreso para modificar las leyes de origen gubernamental (art. 154), en el caso del referendo de origen ciudadano no existe esa obligación de colaboración armónica entre las ramas del poder público. En esta hipótesis, y de conformidad con el artículo 378, al Congreso le corresponde examinar la conveniencia del proyecto de reforma constitucional que se somete a referendo, pero no modificar, alterar o desnaturalizar la iniciativa de los ciudadanos, que es de su exclusividad. 6 Por ello, se insiste, se trata de una tensión entre principios y formas de ejercicio del poder político que el constituyente no definió a favor de uno u otro, sino que deben resolverse dentro de las fórmulas que el propio acuerdo constitucional establece. Recuérdese también que en la sentencia C-551 de 2003, la Corte Constitucional señaló que en el caso del referendo de origen gubernamental, el Congreso puede introducirle modificaciones, pero dentro de ciertos limites y manteniendo la unidad de materia. Pero allí nada señaló en relación con el referendo de iniciativa popular, en donde concurren otros principios y derechos constitucionales fundamentales. Dicho lo anterior, se encuentra que el proyecto radicado en la Cámara de representantes pretende la modificación del inciso 1° del artículo 197 de la Constitución, para permitir la reelección presidencial de quien “haya ejercido la Presidencia de la República por dos períodos constitucionales”. (Gaceta del Congreso Nº 623 del 11 de septiembre de 2008). Como se advirtió en las ponencias para primer debate en la Cámara de Representantes esta redacción autoriza a una misma persona para ejercer la Presidencia de la República hasta por tres períodos, siendo los dos primeros consecutivos y el tercero no consecutivo, pues “solo podrán aspirar a tercer periodo aquellos ciudadanos que hayan completado dos períodos en la presidencia”. Así se deduce de la expresión “haya ejercido” que contiene la iniciativa. En cambio, el texto adoptado en la Comisión Primera del Senado y que finalmente aprobó el Congreso es del siguiente tenor:

6 Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto Nº 1131 del 6 de agosto de 1998, Consejero

Ponente Dr. Cesar Hoyos.

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“Artículo 1°· El inciso primero del artículo 197 de la Constitución Política quedará así: "Quien haya sido elegido a la Presidencia de la República por dos períodos constitucionales, podrá ser elegido únicamente para otro periodo"

En este texto, se permite la reelección de quien hubiera sido elegido por dos períodos, pero sin sujetarse a completar el segundo período para el cual fue elegido, lo que significa que permite la segunda reelección en forma inmediata y no pasado un período como ocurría con la propuesta original, que corresponde al contenido en el formulario que obtuvo 4.093.504 de apoyos. Por supuesto, se trata de dos proyectos sustancialmente distintos pues mientras el texto original permite la segunda reelección pasado un periodo, el que adoptó el Congreso lo establece de manera inmediata. Un tema de tanta trascendencia no puede calificarse como un asunto irrelevante que se encuentre a discreción de la interpretación del órgano legislativo. El impacto de una u otra fórmula sobre la arquitectura constitucional, sobre el sistema de controles y equilibrios, y sobre las condiciones de la competencia electoral, denota que se trata de un asunto que rebasa la facultad de modificación del texto original que eventualmente pudiera tener el Congreso (artículo 2 de la Ley 134) sobre la iniciativa popular. Por lo anterior, respetuosamente se solicita a la Corte Constitucional lo siguiente: Que se declare la inexequibilidad de la ley 1354 de 2009, en cuanto que el Congreso, por fuera de la órbita de su competencia, cambió el contenido de la pregunta original, sin respetar la expresión popular de los 4’093.504 ciudadanos que suscribieron los formularios en que se propone una reforma específica para permitir la reforma constitucional del artículo 197 inciso 1°. La iniciativa presentada por el vocero del grupo de promotores del referendo para la reelección presidencial a la Cámara de Representantes permite la segunda reelección presidencial no consecutiva, es decir, pasado un período, desde que se completa el segundo período presidencial. Para el efecto, esa superioridad debe tener en cuenta que el artículo 154 de la Constitución no permite al órgano legislativo introducir modificaciones a los proyectos de origen popular. Y, en cuanto a la facultad que contiene el artículo 2° de la Ley 134 de 1994, que permite al Congreso modificar la iniciativa popular legislativa, esta debe ser entendida bajo el parámetro que la iniciativa popular legislativa debe tener prelación sobre la cláusula general de competencia del Congreso (art. 150 C.P.), precisamente para no dejar sin efecto o desnaturalizar la iniciativa popular. Cuarto cargo: la ley 1354 de 2009 es inconstitucional pues su contenido no fue objeto de aprobación en los términos que establece el artículo 157 de la Constitución ya que el texto no fue aprobado en cuatro debates. Los textos conciliados tienen diferencias de fondo que impiden su conciliación. El artículo 157 de la Constitución establece que ningún proyecto será ley sin haber cumplido los requisitos que la misma norma establece. En particular, y para efecto del cargo que se formula, interesa destacar que todo proyecto debe aprobarse en la comisión correspondiente de cada Cámara y en cada una de ellas en

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segundo debate. En concordancia con lo anterior, el artículo 158 determina que la iniciativa de ley debe referirse a una misma materia y que son inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionan con ella. Por su parte, el artículo 161 modificado por el acto legislativo Nº 1 de 2003, dispuso que cuando surgieran diferencias en las cámaras con respecto a un proyecto, se deben integrar comisiones de conciliadores, quienes conjuntamente conciliarán los textos en discordia. Finalmente, los artículos 186, 187, 188 y 189 de la Ley 5ª de 1992, orgánica de reglamento de las cámaras, reglamenta el funcionamiento de las comisiones accidentales. Para la formulación de este cargo se tiene en cuenta que no todos los vicios formales en el procedimiento legislativo tienen la entidad de afectar el principio democrático y que el parágrafo del artículo 241 de la Constitución contempla la posibilidad de subsanar los vicios de procedimiento, con el objeto de preservar la actividad del legislador, siempre que no se afecten normas constitucionales. En el caso sub examine se encuentra que la iniciativa popular que se radicó en la Secretaria General de la Cámara de Representantes (Gaceta del Congreso 623 del 11 de septiembre de 2008), pretende que se formule al pueblo una pregunta en relación con el siguiente texto:

“El inciso 1° del artículo 197 de la Constitución Política quedará así: Quien haya ejercido la Presidencia de la República por dos períodos institucionales, podrá ser elegido para otro período. Aprueba usted el anterior inciso Si ( ) No ( ) En blanco ( )”

Este texto fue debatido y aprobado, tanto en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes, como en la sesión plenaria de la misma corporación7. En el transcurso de las deliberaciones en esa corporación se dilucidó el alcance del proyecto de reforma en los términos que se reseñan a continuación: Ponencia H. Representa David Luna (Gaceta 718 del 16 de octubre 2008):

“Deben anotarse dos hechos fundamentales sobre el objetivo del proyecto aquí estudiado: En primer lugar, que la iniciativa autoriza a una misma persona para ejercer la Presidencia de la República hasta por tres períodos, siendo los dos primeros consecutivos y el tercero no consecutivo. A la luz de esta disposición, el actual

7 Nº 623 del 11 de septiembre 2008, Nº 718 del 16 de octubre de 2008, Nº 721 del 17 de octubre de 2008, Nº

886 del 3 de diciembre de 2008, Nº 915 del 9 de diciembre de 2008, Nº 1 del 22 de enero de 2009, Nº 57 del

16 de febrero de 2009, Nº 58 del 16 de febrero de 2009, Nº 37 del 16 de febrero de 2008, Nº 77 del 25 de

febrero de 2009

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Jefe de Estado… podría ejercer un tercer período a partir de 2014 y no de 2010, como se ha sostenido reiteradamente. El sustento de la presente afirmación radica en el hecho de que el texto establece taxativamente que sólo podrán aspirar a tercer mandato aquellos ciudadanos que hayan completado dos períodos en la Presidencia de la República, condición que solo se cumple al momento de culminar el segundo cuatrienio de mandato. … estas consideraciones, y en particular la primera de ellas, son sustento fundamental de la presente ponencia. Si el articulado en cuestión hubiera de ser interpretado de otra manera, indudablemente el sentido de este escrito cambiarían drásticamente… El suscrito ponente considera que el honorable Congreso de la República debe darle trámite al proyecto de referendo Constitucional, bajo el entendido fundamental que la norma propuesta autoriza la segunda reelección no inmediata del Presidente de la República…”

En la ponencia de los representantes Germán Olano, Myriam Paredes y otros:

“La lectura desprevenida del enunciado “quien haya ejercido” (participio pasado) nos pone de presente una situación o acción ya ocurrida, pasada y en ningún caso en curso, vigente o actual, por lo que bien puede equipararse a las acepciones “terminado” o “cumplido” o “completado”, máxime si a continuación se adiciona el enunciado “por dos períodos constitucionales” que no puede desligarse del transcurso de los cuatro años que implica cada período constitucional. En otras palabras, “haber ejercido por dos períodos constitucionales” induce a concluir que deben haber transcurrido completos tales períodos… Ni más ni menos. … de ese modo tenemos que el objeto de la propuesta estudiada es entonces la convocatoria al pueblo para que autorice como constituyente primario la posibilidad de una reelección no inmediata a quien haya sido ya dos veces presidente de los colombianos”.

Estos razonamientos se repitieron en los debates que se llevaron a cabo tanto en la comisión primera como en la sesión plenaria de la Cámara de Representantes. Como se observa, se trata de una redacción que no permite la segunda reelección inmediata sino mediata. El texto fue aprobado en su versión original en la sesión del 17 de diciembre de 2008 por la plenaria de la Cámara. Pero, en la Comisión Primera del Senado fue objeto de una modificación que se plasmó en la siguiente redacción:

El inciso 1° del artículo 197 de la Constitución Política quedará así: Quien haya sido elegido a la Presidencia de la República por dos períodos constitucionales, podrá ser elegido para otro período. Aprueba usted el anterior inciso Si ( ) No ( ) En blanco ( )

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Esta última redacción permite la segunda reelección inmediata, pues el Presidente de la República en ejercicio puede aspirar a una nueva reelección, sin necesidad de haber ejercido por cuatro años el segundo período presidencial, tal como se registra en la ponencia que fue acogida en la Comisión Primera, suscrita por los senadores Eduardo Enríquez Maya, Armando Benedetti y otros (Gacetas del Congreso 242 bis del 24 de abril de 2009 y 193 del 3 de abril de 2009). Este fue el mismo texto que se adoptó en la plenaria de esa corporación y, posteriormente, por las comisiones de conciliación de las cámaras. La razón que se invocó, es que de esa forma el proyecto de reforma se “adecua al propósito de los ciudadanos que firmaron la iniciativa de referendo” (Informe de Conciliación al proyecto de ley 242 de 2008 Senado, 138 de 2008 Cámara en Gaceta del Congreso 739 del 18 de agosto de 2009). De lo anterior se deduce lo siguiente:

1. El texto inicialmente radicado en la Secretaria General de la Cámara de Representantes pretende que se consulte al pueblo para permitir la segunda reelección del Presidente de la República, siempre que hubiera completado dos períodos constitucionales;

2. El texto que fue acogido en la comisión primera de la Cámara de Representantes fue el mismo de la iniciativa popular y no fue objeto de cambio alguno;

3. El texto adoptado en la Plenaria de la Cámara de Representantes fue el mismo de la comisión primera de esa corporación;

4. El texto aprobado en la comisión primera del Senado, modificó sustancialmente lo aprobado en la Cámara pues permite la segunda reelección presidencial de quien hubiera sido elegido, pero no de quien haya cumplido dos periodos presidenciales.

5. El texto aprobado en la plenaria del Senado y las comisiones de conciliación de una y otra cámaras, acogió la redacción del Senado y dejó de lado la original contenida en la iniciativa popular.

Se concluye entonces, que el proyecto de origen popular no fue objeto de aprobación en cuatro debates, sino solo en dos de ellos: los que se surtieron en la Cámara - por lo que salta a la vista que no cumplió con uno de los requisitos esenciales de cualquier proyecto para convertirse en ley, tal como lo dispone el artículo 157 superior, esto es, que se hubiera aprobado en cuatro debates. Consecuencialmente, y de conformidad con el artículo 161 constitucional, las comisiones de conciliación no tenían facultad para conciliar dos textos que por su propia esencia resultaban inconciliables. Esta omisión de no haberse surtido los cuatro debates reglamentarios y, el desbordamiento de atribuciones, para el caso de las comisiones de conciliación, constituyen una violación manifiesta a los principios de consecutividad y de identidad relativa, tal como lo ha señalado en innumerables ocasiones esa superioridad. Y, si bien es cierto, la jurisprudencia constitucional no ha exigido que para dar cumplimiento a estos dos principios, el texto de la propuesta deba permanecer idéntico a lo largo de los cuatro debates, no lo es menos que su examen debe versar sobre el tema propuesto, que no era otro que la posibilidad de la segunda reelección, no inmediata, sino mediata, pues, habilita a quien hubiera ejercido la Presidencia de la República por dos períodos constitucionales. Por consiguiente, al introducir la modificación, el Senado y las comisiones de conciliación cambiaron sustancialmente el tema de la pregunta, que no era

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otro que la segunda reelección, pasado un período, de quien haya ejercido la Presidencia por dos períodos constitucionales. De lo anterior se deduce que no fueron observados los principios de consecutividad ni de identidad flexible que gobiernan el trámite de la ley en las Cámaras. Por lo demás, las comisiones de conciliadores no podían armonizar ambos textos, pues se trata, como se demostró atrás, de figuras diferentes, con consecuencias sustanciales y constitucionales disímiles (la segunda reelección mediata o inmediata). En este caso, el vicio de inconstitucionalidad no es solo formal- no haber surtido los cuatro debates- sino también de falta de competencia para modificar el contenido de la iniciativa popular en los términos en que se han reseñado atrás. La Ley 1354 de 2009 debe ser declarada inexequible por las anteriores razones. Quinto Cargo: la ley impugnada es inconstitucional porque la convocatoria a la sesión plenaria de la Cámara de Representantes en segundo debate fue irreglamentaria y porque se violó el principio de publicidad El artículo 138 de la Constitución establece que el Congreso puede reunirse por derecho propio en sesiones ordinarias, durante dos períodos en el año que constituyen una sola legislatura. Igualmente, contempla que se podrá reunir en sesiones extraordinarias, pero en este caso por convocatoria del Gobierno y durante el período que este le señale. En este último evento, las cámaras solo podrán ocuparse de los asuntos que el Gobierno someta a su consideración, manteniendo su función de control político. Obsérvese que en las sesiones ordinarias, el Congreso puede reunirse por derecho propio y tiene una competencia plena para ocuparse de los asuntos que señala la Constitución y la ley orgánica de su funcionamiento, en tanto que en las sesiones extraordinarias ello sucede por voluntad del ejecutivo, por un tiempo determinado y para ocuparse sólo de asuntos a iniciativa de aquel. El artículo 85 de la ley orgánica de funcionamiento de las cámaras, define y diferencia con mayor precisión las sesiones ordinarias de las extraordinarias y fija las atribuciones que Congreso y Gobierno tienen en uno y otro caso. De acuerdo con esta preceptiva no caben interpretaciones que conduzcan a confundir uno y otro tipo de sesiones o que ellas operen en forma indiferenciada, pues la competencia del Congreso en uno y otro caso es distinta y el alcance de la iniciativa gubernamental en ellas también lo es. El artículo 200 del estatuto superior señala que le corresponde al Gobierno convocar al Congreso a sesiones extraordinarias, lo cual debe ocurrir mediante decreto que debe publicarse oportunamente en el Diario Oficial. En la sesión plenaria de la Cámara de Representantes correspondientes a los días 16 y 17 de diciembre de 2008, en la última de las cuales se aprobó en segundo debate el proyecto que a la postre se convirtió en la Ley 1354 de 2009 se cometió una actuación irreglamentaria protuberante. En efecto, el artículo 85 de la Ley 5 de 1992 establece que la sesión extraordinaria es aquella que se convoca por el Presidente de la República, estando en receso constitucional el Congreso, gerundio que denota una acción en curso, lo que traducido a la

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expresión que utiliza la norma en mención significa que la convocatoria a sesiones extraordinarias debe producirse al momento en que las cámaras se encuentren en receso. Se trata de una facultad propia del régimen presidencial que adoptó la carta constitucional para facilitar la iniciativa del ejecutivo cuando el Congreso no se encuentre en sesiones ordinarias. Confundir una y otra opción puede conducir a difuminar las competencias de una y otra rama y permitir que el gobierno interfiera en la autonomía del Congreso. Pues bien, el decreto 4742 que dictó el Presidente de la República es de fecha 16 de diciembre de 2008, cuando el Congreso no se encontraba en receso, sino por el contrario, en una sesión ordinaria, pues en esa fecha la legislatura no había culminado (art. 138 de la Constitución). El decreto convoca al Congreso de la República a sesiones extraordinarias para que se diera trámite, entre otros proyectos, al número 138 de 2008 de la Cámara por medio de la cual se convoca a un Referendo constitucional y se somete a consideración del Pueblo un Proyecto de Reforma constitucional. Dado que cuando se produjo la convocatoria la Cámara de Representantes no se encontraba en receso, mal podía esa corporación legislativa votar en segundo debate el texto de la ley que se impugna De conformidad con el artículo 149 superior, toda reunión de miembros del Congreso que se lleve a cabo con el objeto de ejercer funciones propias de la rama legislativa, sin observar las condiciones constitucionales carece de validez y a los actos que realice no podrá dársele efecto alguno. Esto fue lo que ocurrió con la sesión plenaria de la Cámara de Representantes del 17 de diciembre de 2009, en la cual se votó el proyecto de convocatoria a referendo por lo que esta actuación carece de validez alguna y así debería declararlo la H. Corte Constitucional. Sexto Cargo: la ley 1354 de 2009 debe ser declarada inexequible porque el texto conciliado por las comisiones correspondientes de Cámara y Senado, fue adoptado en la sesión plenaria de la Cámara de Representantes de fecha 1 de septiembre de 2009, sin las mayorías que establece la Constitución, sin respetar el principio democrático y al margen las reglas sobre funcionamiento de las bancadas que se derivan del artículo 2° del Acto Legislativo Nº 1 de 2003. El artículo 145 de la Constitución señala que las decisiones en el Congreso en pleno, en las Cámaras y sus comisiones permanentes, deben tomarse por la mayoría de los integrantes de la respectiva corporación. Esta disposición es una concreción de la regla mayoritaria que caracteriza la democracia representativa. Dado que la ley representa la voluntad general, esta tiene que cimentarse en las mayorías que determinen la propia Constitución y la ley orgánica que reglamenta el funcionamiento del Congreso. El artículo 119-6 de esta última, señala que para la aprobación de las leyes que someten a referendo un proyecto de reforma constitucional que el mismo Congreso incorpore a la ley, se requiere de la mayoría absoluta de los miembros de una y otra cámara, entendiendo por tal la que se conforme con la mayoría de los votos de los integrantes de la respectiva corporación. Ahora bien, la formación de las mayorías para votar una ley se encuentra antecedida y determinada por la decisión soberana de los ciudadanos que son quienes determinan la composición del Congreso al momento de votar en la elección de los senadores y representantes, según lo establecen los artículos 132 y 260 de la Constitución.

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Una vez elegidos los miembros de los cuerpos colegiados, como lo señala el artículo 133 superior, son responsables políticamente ante la sociedad y frente a los electores del cumplimiento de las obligaciones propias de la investidura. Las anteriores responsabilidades fueron adicionadas por el acto legislativo Nº 1 de 2003, según el cual los miembros de las corporaciones públicas elegidos por un mismo partido o movimiento político o grupo significativo de ciudadanos deben actuar en ellas como bancadas en los términos señalados por la ley y de conformidad con las decisiones adoptadas democráticamente por estas. De este conjunto normativo se deriva que a partir del acto legislativo 1 de 2003, a los congresistas les corresponde ejercer sus funciones colectivas observando la disciplina del partido o movimiento que avaló sus candidaturas. Al desarrollar este acto legislativo, la ley 974 de 2005, dispuso que los miembros de las cámaras legislativas representan al pueblo y deben actuar en bancadas (artículo 18), de conformidad con lo dispuesto en los estatutos de su partido o movimiento político o ciudadano. El artículo 4° de esta ley, señala lo siguiente:

“El retiro voluntario de un miembro de Corporación Pública del partido o movimiento político o ciudadano en cuyo nombre se eligió, implica el incumplimiento del deber de constituir bancada, y como tal podrá sancionarse como una violación al Régimen de Bancada en los términos de la Constitución y la ley”.

La norma protege la voluntad de los electores que al depositar su voto por un candidato avalado por un partido o movimiento político determinado decide la composición política de las corporaciones de elección popular. En ese sentido la Ley 974 concreta el principio democrático que se deriva de los artículos132 y 133 del estatuto superior. De acuerdo con lo anterior, el resultado de una votación en el Congreso de la República debe reflejar su composición política y las distintas opciones que representan los partidos y movimientos organizados en bancadas. Así, el congresista se encuentra vinculado por la decisión del partido o movimiento de que hace parte y que le otorgó el respectivo aval. Esta regla no es una opción de los congresistas sino una obligación que les imponen la Constitución y la regla democrática. Ahora bien, en el acto legislativo Nº 1 de 209, se autorizó:

“…a los miembros de los cuerpos colegiados de elección popular o a quienes hubieren renunciado a su curul con anterioridad a su vigencia, para inscribirse en un partido distinto al que los avaló, sin renunciar a la curul, o incurrir en doble militancia”. (Parágrafo transitorio 1 del artículo 1)8.

Es decir, mediante una reforma constitucional se adoptó temporalmente – por dos meses a partir de su vigencia - en forma exótica el derecho al transfuguismo y se permitió a los miembros de las corporaciones publicas de elección popular cambiaran de agrupación política.

8 El acto legislativo fue publicado en el Diario Oficial 47.410 del 14 de Julio de 2009.

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Esa reforma permite entonces la modificación de la composición política del Congreso alterando la voluntad popular. Aprobada esta disposición, conviven en el texto constitucional dos tipos de reglas: la que se deriva del principio democrático contenidas en los artículos 108 y 133 y otra que permite inaplicar este principio. Dicha tensión no puede afectar el principio democrático pues ello equivaldría a una anulación del concepto mismo de representación. Por lo mismo, el parágrafo transitorio 1 del acto legislativo de 2009 debe ser entendido en el sentido que los miembros de los cuerpos colegiados quedaron habilitados para cambiarse de partido o movimiento político pero sin afectar las decisiones de bancada que democráticamente y de conformidad con sus estatutos hubieran adoptado los partidos a los que dejaron de pertenecer durante el período restante de la respectiva legislatura. Solo así, se armonizan la voluntad del constituyente derivado, la regla contenida en el artículo 133 y el derecho al voto que depositaron los ciudadanos al momento de decidir la integración del respectivo cuerpo legislativo. Visto lo anterior, se precisa el cargo en la siguiente forma: 1. En reunión del 18 de agosto de 2009, la bancada de la Cámara de Representantes del

Partido Cambio Radical decidió “abstenerse de votar el informe de conciliación propuesto frente al proyecto de ley que habilita la reelección presidencial”. En el mismo sentido la bancada acordó “votar aceptando los impedimentos presentados por varios representantes… para votar el proyecto de ley de referéndum que permite la reelección sucesiva y para un tercer período consecutivo del actual Presidente de la República”. (Pronunciamiento -027 del 31 de agosto de 2009 del Consejo de Control Ético del Partido Cambio Radical).

2. En el acta correspondiente se registra que “Esta decisión es vinculante y obligatoria para todos los miembros de la colectividad que integran la citada cámara legislativa, conforme se establece en el régimen de bancadas”.

3. Hasta ese momento los representantes Ángel Custodio Cabrera, Maria Violeta Niño, Felipe Fabián Orozco, Edgar Eulises Torres, José Ignacio Bermúdez y Luís Felipe Barrios, pertenecían a ese partido político, y hacían parte de su bancada en esa corporación legislativa.

4. Apartándose de esa orientación los mencionados representantes votaron negando los impedimentos puestos a consideración de la sesión plenaria de la Cámara de representantes

5. Esta decisión permitió mantener el quórum decisorio para votar el texto del referendo para la segunda reelección que fue adoptado por las comisiones conciliadoras de Cámara y Senado.

6. Con base en lo anterior, el 31 de agosto de 2009, el consejo de control ético del Partido Cambio Radical decidió sancionar con la “suspensión del derecho al voto, tanto en las comisiones como en la Plenaria de la Cámara de Representantes, en sesiones ordinarias y extraordinarias, por un lapso que corre entre la fecha de este pronunciamiento y por el resto del período para el que fueron elegidos con el aval del Partido Cambio Radical…”

7. La anterior decisión fue comunicada a la Secretaria de la Presidencia de la Cámara de Representantes;

8. El Presidente de la Cámara no dio cumplimiento a la sanción, invocando para el efecto, el parágrafo transitorio 1 del artículo 1° del acto legislativo 1 de 2009 que permite el transfugismo por dos meses a partir de la reforma mencionada. El Presidente de la Cámara concluyó que “la sanción impuesta con fecha 31 de agosto

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del mismo año, resultaba inaplicable por sustracción de materia, ya que se estaba sancionando con la suspensión del derecho al voto a un grupo de representantes a la cámara que ya no pertenecía a dicho partido”.

9. Entre el 29 y el 30 de agosto de 2009, los representantes sancionados solicitaron su ingreso al Partido de la U. y en esta última fecha se aceptó su ingreso a esta agrupación.

10. El 31 de agosto de 2009 el Director Único del Partido de la U. informó a las Mesas Directivas del Congreso de la afiliación de los representantes mencionados.

11. Las votaciones sobre los impedimentos se llevaron a cabo 12. La decisión en la que participaron los representantes a la Cámara sancionados por el

Partido Cambio Radical, permitió llegar al número de votos requeridos para que en la sesión plenaria de la Cámara se votara positivamente el texto que a la postre se convirtió en la ley 1354 de 2009.

Dado que el acto legislativo de 2001 fue interpretado por el Presidente de la Cámara de Representantes como una facultad para alterar el principio democrático, a favor de los intereses particulares de los congresistas, dejando de lado la responsabilidad política que tenían frente a la sociedad y ante sus electores en los términos que lo decidió la bancada a la que pertenecían, la actuación de aquel constituye una violación al contenido de los artículos 40, 132, 133 y 258 de la Constitución por lo que esa decisión se produjo al margen de estos mandatos. Por consiguiente, ha debido hacer efectiva la suspensión del derecho al voto de los sancionados, por el resto del período para el cual fueron elegidos, sin perjuicio que pudieran inscribirse en otro partido. Como la decisión del Presidente de la Cámara de Representantes tuvo un efecto directo sobre la votación del texto del proyecto de ley que convoca al referendo de iniciativa popular, así deberá declararse y, por consiguiente, tales votos han debido descontarse del número total de votos favorables que obtuvo en la plenaria de la Cámara la propuesta de conciliación. En tales condiciones, la ley 1354 debe declararse inconstitucional pues para su votación no se respetó el principio democrático, al alterarse la composición político-partidista de esa corporación, lo que condujo a desconocer la voluntad popular que surgió de la votación obtenida por el Partido Cambio Radical en mayo de 2006. Séptimo Cargo: Al expedir la ley 1354 de 2009 el Congreso de la República desconoció los límites en su competencia que se circunscribe al poder de reforma. Al establecer la posibilidad de la segunda reelección inmediata en las condiciones planteadas el Congreso no solo sustituye aspectos que la identifican estructuralmente sino que incluso pueden derivar en su destrucción. Al definir el ámbito de competencia que tiene la Corte Constitucional para garantizar “la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución”, esa corporación ha examinado las facultades contenidas en el artículo 241-2 y 378 y 379 del estatuto fundamental. En principio, la Corte señala que no se encuentra autorizada por la Carta para adelantar un control material de la ley de convocatoria al referendo constitucional, “pues el contenido de toda reforma constitucional es por definición contrario a la Constitución vigente” (Sentencia C-551 de 2003), y ello haría suponer que su competencia se circunscribe al examen sobre los “vicios de procedimiento en la formación” de la misma.

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Sin embargo, en algunas ocasiones el juez constitucional ha declarado inexequibles reformas a la Carta bajo el cargo de que sustituyen algunos de sus elementos definitorios, como los principios de igualdad o la división de poderes (C-1040 de 2005 y C-588 de 2009). En términos generales, esa corporación concluye que además del vicio de procedimiento, también le corresponde examinar el denominado “vicio de competencia”, esto es, el que ocurre cuando el órgano o la autoridad que expide el acto no se encuentra facultado para hacerlo. De lo anterior se sigue que en evento del referendo constitucional su competencia se proyecta no solo sobre los vicios de procedimiento en la formación de la ley de convocatoria, sino también sobre “ciertos” vicios de competencia. De esa manera, se toman en consideración, en forma concurrente, las atribuciones del artículo 241-2 y las que se desprenden del título III de la Constitución. Precisamente, uno de los vicios de competencia es el que ocurre, por ejemplo, cuando se difuminan las diferencias entre el poder de reforma de la Constitución y el poder de sustitución de la misma. Aunque se reconoce un poder amplio de reforma, en los términos que señala el artículo 374 pues en la Carta no existen cláusulas pétreas o intangibles, debe considerarse también que no todos los mecanismos que allí se mencionan son del mismo grado o intensidad. Así, por ejemplo, mediante un acto legislativo es posible reformar cualquiera de las normas de la Constitución, a condición que ello no conduzca a la desfiguración de su estructura o de sus principios fundamentales, pues estos fueron fijados por el poder constituyente originario que se materializó en la asamblea del 91, tal como lo señaló la Corte en la sentencia C-554 de 2002. Como lo ha señalado la doctrina, el poder constituyente se encuentra en un plano diferente al poder de reforma de la Constitución, pues en este último evento, como poder derivado se encuentra “sujeto a las previsiones del poder constituyente”, y aunque en principio no está sujeto a límites materiales y, por consiguiente, participa de algunas características del poder constituyente”, “debe realizar su actividad dentro de marco procedimental previsto por la Constitución”.9 Por tanto, el poder constituyente derivado tiene unos límites a los cuales debe ajustarse. Uno de estos límites es el de la competencia, por cuanto esta atribución es un presupuesto para el cumplimiento de las reglas de procedimiento en el proceso de formación de la ley. Por supuesto, el pueblo actuando como constituyente originario puede sustituir la Constitución, reemplazarla por otra o, incluso destruirla, pero en estos casos las vías para lograrlo no son las mismas, pues así se deriva del artículo 374 superior. Presentadas las consideraciones anteriores, se procede a formular en este acápite varios ataques, pues mediante la ley 1354, el Congreso no tiene competencia para autorizar que se pregunte al pueblo sobre cambios que conducen no solo a la sustitución, sino también a que, en las condiciones examinadas, pueden derivar en la destrucción del concepto mismo de Constitución. a) En primer lugar, la Constitución no le otorga competencia al Congreso para autorizar a través de un referendo, la sustitución de la arquitectura básica del sistema de equilibrios y controles que ella consagra, porque uno de los elementos que la identifican es precisamente la distribución del poder de tal manera que se impida el presidencialismo exacerbado.

9 Sierra Porto, op cit. Pág. 72 y 73.

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La Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano, proclama que toda comunidad en donde no se encuentre asegurada la división de poderes y la seguridad de los derechos, no tiene Constitución. Precisamente por ello, en la Carta del 91, se estableció un complejo sistema de equilibrios que se orientaron a atenuar el excesivo poder presidencial que caracterizó el orden constitucional anterior. Aunque la Constitución mantuvo el régimen presidencial lo hizo dentro de ciertos parámetros que fijaron competencias limitadas y controles efectivos al poder del ejecutivo. Entre ellos, cabe mencionar los limites a los estados de excepción (artículo 212, 213, 214 y 215); las restricciones a las facultades extraordinarias al Presidente para expedir normas con fuerza de ley (art. 150-10); la elección popular de gobernadores (art. 303; la reasignación del poder de nominación de los dignatarios de los órganos de control (arts. 267 y 276), entre otros. Este sistema de equilibrios y controles fue diseñado en función, entre otros aspectos, de garantizar y asegurar la vigencia de la carta de derechos. Obsérvese que la Constitución estableció varios límites al ejercicio del poder presidencial, como un elemento de identidad sustantiva del Estado Social de Derecho que se consagra en el artículo 1° superior. Ahora bien, en función de esta arquitectura, se fijó la elección presidencial, para un período de cuatro años (artículo 190) y se prohibió su reelección en cualquier circunstancia (artículo 197). Con base en esta preceptiva, se fijaron los períodos de los dignatarios en la rama judicial (artículo 233); en la Fiscalía General de la Nación (art. 249); en los órganos de control (267 y 276); en la Junta Directiva del Banco de la República (372), en la Comisión Nacional de Televisión (art. 77); en la Defensoría del Pueblo (art. 281), entre otras. De esta forma, y dado el sistema de competencias cruzadas que se diseñó para la elección o designación de tales cargos, la Constitución redistribuyó el poder del Estado, con el fin de lograr un mejor equilibrio de poderes y de limitar el poder presidencial de nominación y su influencia en las otras ramas y órganos del Estado. Al examinar la constitucionalidad del acto legislativo Nº 2 de 2002, que permitió la reelección presidencial por una vez (Sentencia 1040 de 2005), la Corte Constitucional concluyó que una sola reelección presidencial no comportaba una sustitución en la estructura básica de la Constitución “en cuanto a la forma de Estado, sistema de gobierno y régimen político”. Sin embargo, en ese momento la Corte partió del supuesto de que la fórmula de la reelección sobre la que se pronunciaba era por un solo período, no sin antes advertir que “establecer la posibilidad de reelección presidencial inmediata implica introducir una modificación importante en algunos aspectos del diseño de la distribución de poder del Estado. No solamente se permite que la influencia del Presidente se proyecte, eventualmente, durante un período adicional de cuatro años, con todo lo que ello implica sobre su posibilidad de conseguir y mantener adhesiones en términos de gobernabilidad, sino que, además se afectan ciertos elementos puntuales de la arquitectura constitucional, cuyo sentido podía estar, en cierta medida, vinculado a la duración del mandato presidencial”. Pues bien, una segunda reelección presidencial amplifica los desequilibrios y los riesgos que observó la Corte en relación con la primera reelección. Una reforma como se encuentra contemplada en la Ley 1354 de 208, que establece la posibilidad que un Presidente se mantenga en el poder por doce años (12), sin modificar

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los períodos institucionales en las otras ramas del poder y en los órganos de control, y sin afectar su poder de nominación, desequilibra gravemente la arquitectura constitucional en su conjunto. Este cambio es incompatible con todo sistema de equilibrio de poderes y evapora la independencia y autonomía de las ramas del poder público. La proyección y la influencia presidencial que permite, no una sino dos reelecciones sucesivas, es de tal entidad que afecta no solo uno u otro punto de la arquitectura institucional, sino que destruye cualquier diseño equilibrado de distribución de poderes. El Congreso no tiene competencia para aprobar una reforma que, al posibilitar una segunda reelección presidencial, en las condiciones planteadas, diluye y pone en grave riesgo el principio de separación de poderes, pues ello conduce a una sustitución de la carta fundamental. En este caso, la sustitución se produce porque introduce un nuevo elemento esencial a la Constitución (la segunda reelección); porque reemplaza la regla establecida en el artículo 197 original que prohibía toda reelección presidencial y la posibilita por dos períodos sucesivos; y, c) porque el orden constitucional que resulta de la reforma, es opuesto al anterior, en cuanto la segunda reelección desarticula el sistema de equilibrios contenido en la Constitución. b) En segundo lugar, la Constitución no habilita al Congreso para aprobar una ley de convocatoria a un referendo que implica desconocer gravemente el principio de igualdad establecido en el Preámbulo y el derecho fundamental que consagra el artículo 13 superior, y que suprime la competencia electoral en condiciones equitativas. La competencia electoral es consustancial a la democracia representativa. Una reforma de tal naturaleza equivale a una sustitución de la misma. En la sentencia C-1040 de 2005, la Corte Constitucional señaló textualmente lo siguiente:

“Para la Corte permitir la reelección presidencial- por una sola vez y acompañada de una ley estatutaria para garantizar los derechos de la oposición y la equidad en la campaña presidenciales una reforma que no sustituye la Constitución de 1991 por una opuesta o integralmente diferente… La reforma prevé reglas para disminuir la desigualdad en la contienda electoral que será administrada por órganos que continúan siendo autónomos, y los actos que se adopten siguen siendo sometidos al control judicial para garantizar el respeto al Estado Social del derecho”. Tampoco encontró la Corte que se afectara el principio del pluralismo, pues con ella no se lesionada “el carácter democrático del estado colombiano”.

De acuerdo con la anterior jurisprudencia de la Corte, se tiene lo siguiente:

a) La reelección por una sola vez no sustituye la Constitución; b) La reelección por un período es compatible con el texto constitucional sólo en

cuanto se acompañe de una ley estatutaria para garantizar los derechos de la oposición;

c) La reelección presidencial no desfigura el sistema constitucional siempre que exista normas que “disminuyan la desigualdad en la contienda electoral”;

d) La reelección por una sola vez no afecta el principio del pluralismo. Pues bien, se deduce de lo anterior que una reforma que permita una segunda reelección incrementa las condiciones de desigualdad en la competencia, y por consiguiente, debería necesariamente acompañarse de medidas que amplifiquen los dispositivos

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constitucionales y legales (ley 996 de 2005), para que se disminuya la desigualdad entre los candidatos y el candidato-presidente. En el texto de la Ley 1354 de 2009 no existe instrumento alguno que garantice en forma efectiva la previsión advertida por la Corte Constitucional. Al no acompañarse de una ley de garantías electorales que atienda la eventualidad de la segunda reelección presidencia, la desigualdad en la competencia no se disminuye sino que se incrementa. Dicho de otra forma, en una reforma que establezca la segunda reelección, la ley de garantías debería tener una naturaleza incremental. Mantener la ley actual, en el nuevo contexto constitucional, no disminuye sino que aumenta los riesgos de la desigualdad. La consecuencia de ello, es que el principio del pluralismo en la contienda electoral tiende a debilitarse por la ausencia de un marco normativo adecuado. Así, el nuevo diseño institucional que resultaría de la posibilidad de una segunda reelección presidencial, afecta drásticamente los derechos fundamentales de los candidatos en las elecciones presidenciales, que estarían en condiciones de absoluta desventaja frente al presidente - candidato. En este caso, el argumento no es de orden práctico, pues le corresponde al constituyente evaluar las distintas hipótesis bajo las cuales opera la reforma que se propone. A lo anterior se sigue, que al debilitarse la competencia electoral, el pluralismo político pierde relevancia y la calidad de la democracia representativa pierde entidad. No es necesario abundar en razones adicionales para concluir que por esta vía se produce también una sustitución de la Constitución, pues la competencia electoral en la contienda presidencial se inclina a favor del presidente-candidato. c) En tercer lugar, la Constitución no autoriza al Congreso para convocar al pueblo en función de una iniciativa que no reúne las características de generalidad y abstracción que caracterizan el ordenamiento jurídico. El texto que se somete a consideración del pueblo, establece que se permite la reelección por segunda vez de quien “haya sido elegido a la Presidencia de la República por dos períodos constitucionales”. Como se deduce de los debates que se surtieron en el Congreso de la República, de esta redacción se deduce que la única persona que podría beneficiarse del cambio propuesto es el actual Presidente de la República. En efecto, dado que hasta el año 2002 no se contemplaba la posibilidad de la reelección presidencial, y a partir de 2006 se consagró la reelección por una sola vez, el proyecto tiene un carácter personalista y singular, pues el único Presidente que puede resultar beneficiado de la reforma es el que actualmente ejerce el poder. De acuerdo con lo anterior, lo que se pretende en realidad es consagrar la posibilidad de la permanencia del actual primer mandatario en su cargo, por un período de doce (12) años. En tales condiciones, la ley 1354 contiene en forma aparencial un referendo pero, materialmente, se refiere al asunto propio de un plebiscito, esto es, la convocatoria al pueblo para consultarle sobre las políticas del Ejecutivo (art. 77 LEMP). El Congreso de la República no tiene la competencia para confundir ambos mecanismos, como tampoco la tiene una parte del pueblo. La Constitución no permite, ni una reforma constitucional estaría habilitada para ello, refundir las dos figuras en una sola. Existe un vicio de competencia manifiesto en este aspecto.

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Octavo Cargo: la casilla del voto en blanco debe ser retirada del texto de la ley 1354 de 2009 pues esa opción no se encuentra prevista en el artículo 378 de la Constitución y fue declarada inexequible por la sentencia C-551 de 2003 El artículo 378 de la Constitución establece que el referendo que se somete a consideración de los electores deben presentarse de “manera que los electores puedan escoger libremente en el temario o articulado qué votan positivamente y qué votan negativamente”. A su vez, el artículo 41 establece que al registrador del estado civil le corresponde diseñar la tarjeta electoral que debe contener entre otros aspectos, las casillas para el “si”, para el “no” y para el voto en blanco. A su vez, el artículo 42 indica que la tarjeta electoral del referendo constitucional, presente a los ciudadanos la posibilidad de escoger libremente el articulado que aprueban y el que rechazan, mediante casillas para emitir el voto a favor y en contra. Es evidente que entre los artículos 41 y 42 existe una evidente contradicción que la Corte resolvió “excluyendo la casilla para el voto en blanco, en los referendos constitucionales. No solo por reglas hermenéuticas clásicas para solucionar contradicciones normativas, sino además por la necesidad de proteger la libertad del votante, así como por la regulación específica del referendo constitucional en Colombia, la cual resta toda eficacia al voto en blanco”. En consecuencia, la Corte declaró inconstitucional la previsión de la casilla para el voto en blanco, pues el artículo 379 sólo establece el voto afirmativo y el negativo. Ahora bien, esta declaración se produjo “sin que dicha determinación contradiga la cosa juzgada de la sentencia C-180 de 1994 que declaró exequible el artículo 41 de la Ley 134, en lo relativo al voto en blanco en las tarjetas electorales del referendo”. De lo establecido por la Corte se deriva que el voto en blanco fue declarado inexequible cuando se trata de referendo constitucional. Esta disposición debe armonizarse con lo dispuesto por el artículo 243 del estatuto fundamental, en cuanto establece que ninguna autoridad puede reproducir el contenido material de un acto jurídico declarado inexequible, mientras subsistan en la Constitución las disposiciones que permitieron hacer la confrontación entre la norma ordinaria y la Constitución. Ahora bien, en el artículo 1° de la ley 1354 de 2004, se incluye la casilla del voto en blanco con lo cual se pretende reproducir el contenido material de un acto jurídico que ya fue declarado inexequible por la misma Corte. Como consecuencia, la casilla del voto en blanco debe declararse inconstitucional y disponerse que se retire de la tarjeta esta opción. Con base en las consideraciones anteriores, solicitamos respetuosamente a la H. Corporación que, en desarrollo de sus competencias para asegurar la guarda e integridad de la Constitución Política de Colombia, declare inexequible la Ley 1354 de 2009 por la cual “se convoca a un referendo constitucional y se somete a consideración del pueblo un proyecto de reforma constitucional”. Respetuosamente,

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