Reflex 3 Vol 1

2

Staff

Directores: Pablo Bulcourf (UBA / UNQ) / Arturo Fernández (CONICET/ UNSAM)

Secretario de Redacción: Augusto Reina

Comité Académico

Arturo Fernández

Miguel De Luca

Luis Aznar

Cristina Díaz

Walter Cueto

Silvia Robin

María Inés Tula

Gastón Mutti

Martín D’Alessandro

Nélida Archenti

Gloria Mendicoa

Gustavo Dufour

Pablo Bulcourf

ISSN 1852-3978

Reflex: revista de análisis, reflexión y debates en ciencia política es una publicación

digital dedicada al análisis y debates en Ciencia Política.

Editor: Pablo Bulcourf. Mail: [email protected]

La responsabilidad por el contenido artículos es exclusiva de los respectivos autores.

mailto:[email protected]

3

Índice

Número 3 – volumen 1

Artículos

“La acción social, el orden legítimo y el estado en Max Weber”

Marcelo Altomare

…………………………………………………6

“El problema federal y la ciencia política”

Victoria Ezcurra

…………………………………………………14

“Federalismo, democracia y democratización”

Benjamín García Holgado

…………………………………………………39

“La Política Exterior Argentina (1983 – 2007) como política de Estado”

Sergio Eissa

…………………………………………………45

“Delegación Legislativa: una revisión teórica desde la Ciencia Política”

Agustina Suaya

…………………………………………………61

“Los tratados bilaterales de inversión en las relaciones económicas internacionales ”

Luis Castillo Argañaraz

…………………………………………………80

Reseñas

“La política es un arma cargada de futuro: economía social y solidaria en Brasil y Venezuela”

Víctor Alarcón Olguín

Por Patricio Gatti

…………………………………………………94

“Lo que hace la policía. Sociología de la fuerza pública”

Dominique Monjardet

Por Martín Oscar Cantera

…………………………………………………98

“Lo que hace la policía. Sociología de la fuerza pública”

Aníbal Pérez Liñán

Por Tomás Olego

…………………………………………………101

“Democracia Delegativa”

Guillermo O’Donnell, Osvaldo Iazzetta y Hugo Quiroga

(comps.)

Por Pablo Bulcourf

…………………………………………………104

Editorial …………………………………………….…….4

4

Editorial

En este tercer número de Reflex reanudamos nuestro compromiso con el desarrollo de las

ciencias sociales en América Latina. Para nosotros es fundamental ampliar el espectro de revistas

científicas especializadas para brindar la posibilidad de dar a conocer la producción de la región,

principalmente de aquellos jóvenes investigadores.

Los nuevos medios electrónicos y virtuales más que reemplazar al tradicional papel, se

articulan con éste para mejorar la difusión y llegar a lugares donde se hace muy difícil extender el

ámbito de las redes de publicaciones. De esta forma rápidamente se cruzan regiones, países y

continentes. Esta densidad es un elemento sustantivo para el actual desarrollo de las ciencias

sociales.

Junto a nuestro rol central pretendemos ampliar los horizontes teóricos y metodológicos

fomentando el análisis reflexivo y crítico, haciendo de la diversidad un recurso para el crecimiento

y la propia democratización de las instituciones científicas y académicas. Esto también constituye

parte de nuestra propia política de ciencia y tecnología. Pretendemos que los conocimientos

expresados en los diversos artículos tengan también un sentido de “utilidad” para mejorar

nuestras instituciones políticas, sociales y culturales en pos de construir una sociedad más justa y

libre. Somos concientes de los graves problemas por los que atraviesa no sólo la región sino el

planeta en su conjunto.

En este tercer número contamos con artículos de (poner el nombre y apellidos del tercer

número). Esperamos recibir sus comentarios y también la colaboración de todos para difundir

esta publicación en diferentes ámbitos vinculados tanto a las ciencias sociales como también entre

aquellos comprometidos con nuestra realidad y su transformación.

REFLEX

5

Artículos

6

La acción social, el orden legítimo y el estado en Max Weber

Social action, the legitimate order and state in Max Weber

Marcelo Altomare*

Resumen

En la primera parte de Economí a y sociedad, Weber desarrolla los conceptos sociológicos fundamentales de su sociologí a interpretativa, problematizando conceptos con diferentes grados de abstracción. -e.g., acción, orden y estado. La finalidad de este artí culo es reconstruir la relación teórica entre los conceptos de acción social, orden legí timo (sociologí a metateórica) y estado (sociologí a de la dominación) a través de la decisiva categorí a de sentido.

Summary

In the first part of Economy and society, Weber develops the basic sociological terms of his interpretative sociology, dealing with concepts at different levels of abstraction - e.g., action and order and state. The aim of this article is to reconstruct the theoretical relationship between the concepts of social action, legitimate order (metatheoretical sociology) and state (sociology of domination) through the decisive category of meaning.

Palabras clave: acción social, sentido, orden legí timo, estado.

Keywords: social action, legitimate order, state, meaning.

I. La acción, el sentido y lo social

a metateoría weberiana expuesta en Economía y sociedad se apoya en el concepto de acción social, base cognoscitiva de la construcción de los conceptos fundamentales y de los fundamentos metodológicos de su sociología comprensiva. Considerada como una ciencia empírica de la

realidad social, la sociología pretende comprender la acción social, operación ésta que presupone, en primer lugar, interpretar el sentido subjetivo de la acción y, en segundo lugar, explicar causalmente el desarrollo y las consecuencias de la acción.1 Comprometida con la investigación de los patrones de acción, la sociología estudia aquellas acciones con sentido, temporalmente recursivas y

* Profesor e investigador de la Universidad Nacional de Quilmes y Universidad Nacional de La Matanza. Contacto: [email protected] 1 Weber, Max, Economía y sociedad, Fondo de Cultura Económica, México, 1984.

L


7

espacialmente generalizadas, devenidas en regularidades de hecho de naturaleza observables: así las tareas de la sociología son la interpretación y la explicación de cursos de acción social portadores de sentido subjetivamente mentado y estadísticamente relevante.

Aún cuando “(l)os límites entre una acción con sentido y un modo de conducta simplemente reactivo ... (esto es) no unido a un sentido subjetivamente mentado, son elásticos,”2 el sentido subjetivo es el atributo diferencial de la acción social; por ende, cualquier comportamiento falto del mismo queda, automáticamente, fuera de los límites y la competencia de la sociología comprensiva. El sentido mentado de manera consciente por el actor convierte a la acción en acción social, esto es, en un actuar referido a la acción social de otro actor, y, consecuentemente, orientado:3 de este modo, la acción con sentido no es sino el curso de comportamiento de un actor respecto del actuar de otro actor. Vista desde la perspectiva de uno y otro actor, cada uno de los sentidos subjetivos mentados y, por ende, sus respectivas orientaciones se transforman en un sistema compuesto de acciones recíprocamente referidas: i.e., la relación social. En esta relación social la acción con sentido practicada por ambos actores sirve de recíproca orientación para que uno y otro puedan referir su actuar con arreglo a la expectativa de comportamiento alternativa a la propia: en otras palabras, cada actor ejerce, a la vez, la función de ego y alter.

El fundamental concepto de la sociología comprensiva, la acción social, está, así, referido a dos nociones gemelas, las categorías de comprensión y de sentido, las cuales conforman el centro de sus fundamentos metodológicos. Opuestamente a la investigación del carácter deontológico de la filosofía política, la jurisprudencia, la lógica y la ética, la sociología y la historia, denominadas por Weber ciencias empíricas de la acción, renuncian a indagar el sentido justo y válido, comprometiéndose en la investigación del “sentido de la acción, bien a) existente de hecho ... en un caso históricamente dado ... (o) ... como promedio y de un modo aproximado, en una determinada masa de casos; bien b) como construido en un tipo ideal ...”4 De esta manera la sociología comprensiva no se empeña en corroborar el grado de adecuación formal existente entre el sentido de una acción social observada y un sentido válido o correcto pretendidamente trascendente y universal. Desvincularse de los procedimientos metodológicos de aquellas disciplinas significa, para las ciencias empíricas de la acción, evitar la mezcla indebida entre enunciados descriptivos y enunciados normativos, en suma, entre hechos y valores.

La operación de interpretación de la sociología comprensiva aspira a determinar el sentido de la acción con el “grado máximo de evidencia” a fin de establecer la conexión de sentido entre los diversos elementos componentes de la acción. La observación sociológica produce la evidencia racional cuando conecta el motivo, el acto y la consecuencia del desarrollo de una determinada acción social de modo tal que la articulación entre sus elementos resulta unívoca y clara.

“Racionalmente comprensibles ... son ante todo, y en grado máximo las conexiones significativas ... contenidas en las proposiciones lógicas y matemáticas. Comprendemos así de un modo unívoco lo que se da a entender cuando alguien, pensando o

2 Ibidem

3 Ibidem

4 Ibidem

8

argumentando, hace uso de la proposición 2 x 2 = 4 ... o extrae una conclusión lógica -de acuerdo con nuestro hábitos mentales- de un modo correcto. De igual manera, cuando alguien, basándose en los datos ofrecidos por hechos de la experiencia que nos son conocidos y en fines dados, deduce para su acción las consecuencias claramente inferibles (según nuestra experiencia) acerca de la clase de medios a emplear.”5

Consecuentemente, la máxima calculabilidad de la acción racional con arreglo a fines le sirve a la sociología como el modelo de desarrollo de acción que presenta el grado extremo de evidencia en tanto conduce a la observación, a través de la interpretación del sentido, a establecer la significación causal que traba la dirección, los medios y los efectos en un curso de acción específico.

De las diferentes modalidades de comprensión, es la comprensión explicativa la que interesa a la sociología weberiana, ya que ella liga el desarrollo observable de un curso de acción con sus motivos: la comprensión racional por motivos es, entonces, una operación cognitiva que explica la acción interrogando sobre la motivación causal que la produjo. La explicación de la acción social es un proceso cognitivo que retrotrae el curso de la acción a su causalidad motivacional, estableciendo, así, la conexión de sentido comprensible que promovió el actuar del actor. La tarea de la interpretación de la sociología comprensiva deriva, pues, en la conformación de hipótesis causales que demandan el control del proceso de verificación empírica: esto es, la “concordancia entre adecuación de sentido y prueba empírica” a través de la comparación entre la construcción hipotética del curso de la acción y las observaciones del curso de acción “de hechos de la vida histórica o cotidiana ... que por su importancia práctica tratamos de investigar ... (o recurriendo al) experimento ideal, es decir, pensar como no presentes ciertos elementos constitutivos de la cadena causal y construir entonces el curso probable que tendría la acción (…) En otros casos ... (no siendo posible realizar ninguna prueba) la imputación queda definitivamente como simple hipótesis.”6 A la adecuación de sentido entre los elementos de la acción, Weber suma y opone la adecuación causal entre una probable sucesión de hechos. Esta sucesión de hechos es causalmente adecuada en la medida que articula una serie de acontecimientos de conformidad con reglas de experiencia indicativas de la probabilidad de que “siempre transcurra de igual de manera”. Cuando esta probabilidad de sucesión de hechos causalmente adecuada se repite transformándose en una regularidad generalizada, en una probabilidad típica aparecen las leyes: esto es, las observaciones que corroboran “que dadas determinadas situaciones de hecho, transcurran, en la forma esperada, ciertas acciones sociales que son comprensibles por sus motivos típicos y por el sentido típico mentado por los sujetos de la acción.”7

II. La relación social y el orden legítimo

A pesar de la variada gama de conceptos componentes de la teoría de la acción de la sociología weberiana -comunidad, sociedad, asociación, asociación de empresa, unión, instituto-, todos ellos tienen un fundamento metateórico común: la categoría de sentido subjetivo. El principio

5 Ibidem

6 Ibidem

7 Ibidem

9

metodológico básico de esta metateoría consiste en la operación de reducción que somete cualquier fenómeno social a un “comportamiento especificado por un sentido subjetivo poseído o mentado (...) referid(o), de acuerdo con el sentido subjetivo mentado del actor, a la conducta de otros (...) [que] refiere de manera subjetivamente provista de sentido a la conducta de otros”8. El completo privilegio cognoscitivo asignado al sentido subjetivo evita -según Weber- el indebido empleo de conceptos colectivos, razón ésta que conduce a la sociología comprensiva a considerar “al individuo aislado y a su obrar como la unidad última, como su ‘átomo’, si es que se nos permite esta peligrosa comparación”.9 Consecuentemente, cualesquiera que fuesen las razones metodológicas que justifiquen la utilización de conceptos colectivos, debe, necesariamente, llevarse en cuenta que éstas son construcciones lógicas tendientes a especificar modalidades de acciones humanas intersubjetivas, que suponen, indefectiblemente, la tarea, por parte del cientista social, de reducir las mencionadas categorías a modalidades subjetivas de actuar ‘comprensible’. El procedimiento metodológico central de la sociología social weberiana descansa, así, en esta reducción subjetiva, que posibilita desagregar todo fenómeno social en acciones de sentido subjetivo: la “(a)cción como orientación significativamente comprensible de la propia conducta, sólo existe para nosotros como conducta de una o varias personas individuales.”10 Y aún cuando la sociología no puede prescindir de la construcción y uso de conceptos colectivos, las formaciones sociales “no son otra cosa que desarrollos y entrelazamientos de acciones específicas de personas individuales.” A partir de estas razones de método se infiere la importancia decisiva del concepto de acción social con sentido subjetivamente mentado, del cual Weber deriva dos categorías fundamentales: relación social y orden social.

De acuerdo al principio de determinación de sentido de la orientación de la acción, la tipología metateórica discierne entre la acción determinada, en primer término, por la expectativa calculable del comportamiento de otro actor, acción racional con arreglo a fines, en segundo término, por la estimación incondicional de un valor imperativo, acción racional con arreglo a valores, en tercer lugar, por la afectación de una pasión sentimentalmente irreflexiva, acción afectiva y, en cuarto término, por el acostumbramiento a un hábito de comportamiento inmemorial, acción tradicional. Cuando consideramos conjuntamente la perspectiva tanto del ego como del alter ingresamos en la jurisdicción del concepto de relación social, donde estas modalidades de orientación de sentido rigen las acciones sociales de cada uno de los actores de manera recíprocamente referida. En el caso de la relación social la determinación de la orientación de cada una de las acciones sociales está recíprocamente referida mediante una mutua bilateralidad de sentido. La recursividad temporal y la difusión espacial convierten a las relaciones sociales en regularidades clasificables de acuerdo al tipo de probabilidad que sustenta su práctica, a saber: el uso o “la probabilidad de una regularidad ... dada únicamente por el ejercicio de hecho,” la costumbre o la probabilidad del ejercicio de hecho “descansa(ndo) en un arraigo duradero” y, finalmente, la situación de intereses o la probabilidad cimentada “en el hecho de que los individuos orienten racionalmente su acción con arreglo a fines por expectativas similares.”11

8 Max Weber, ‘Sobre algunas categorías de la sociología comprensiva’, en Max Weber, Ensayos sobre

metodología, Amorrortu, Buenos Aires, 1982. 9 Max Weber, ‘Roscher y Knies y el problema lógico de la escuela económica histórica’, en La irracionalidad en

las ciencias sociales, Taurus, Madrid, 1989 10

Weber, Max, Economía y sociedad, Fondo de Cultura Económica, México, 1984. 11

Ibídem

10

A la cuestión de la recursividad y la difusión de las regularidades de los diferentes tipos de relación social mencionados, Weber introduce el problema de la estabilidad, esto es, de la relativa labilidad que poseen el uso, la costumbre y la situación de intereses comparados con la naturaleza de la acción específica del orden legítimo. La metateoría weberiana deja el modelo de orientación de sentido asentado en la reciprocidad intersubjetiva de la relación social para proponer un modelo de orientación de sentido donde la estabilidad del cumplimiento de las expectativas reside en la representación, por parte de los actores, de la existencia de reglas de acción abstractas de naturaleza imperativa. De esta manera la multiplicidad de las acciones sociales quedan articuladas por la representación de la existencia de un orden legítimo, i.e., de un orden social válido.12 La estabilidad del cumplimiento de las expectativas del orden legítimo tiene su fundamento en la validez de reglas obligatorias, las cuales imperan sobre la acción al modo de un “mandato cuya transgresión... se rechaza por el sentimiento del deber” desarrollado por el actor. El orden legítimo es, entonces, un sistema de coordinación de acciones sujeto a reglas de comportamiento consideradas por los actores como máximas de obrar de carácter obligatorio. La validez del orden legítimo reduce la orientación de sentido de la acción a un mecanismo de coordinación social fundado en la creencia en la legitimidad de un conjunto de prescripciones de obrar de matiz de cumplimiento obligatorio.

Esta estabilidad del orden legítimo puede ser considerada o bien conforme a los tipos de garantías del cumplimiento de las expectativas o bien conforme a los tipos de atribución de validez. En el primer caso, Weber subraya los mecanismos de garantía del funcionamiento del orden legítimo que actúan, como la convención “externamente por la probabilidad de que, dentro de un determinado círculo de hombre, una conducta discordante habrá de tropezar con una (relativa) reprobación general y prácticamente sensible” o como el derecho, “externamente por la probabilidad de la coacción (física o psíquica) ejercida por un cuadro de individuos instituidos con la misión de obligar a la observancia de ese orden o de castigar su transgresión.”13 En el segundo caso, Weber señala los mecanismos de atribución de validez del funcionamiento del orden legítimo atendiendo al contenido específico de la creencia en la legitimidad: el cumplimiento de la expectativa obedece, entonces, a la creencia tradicional en la validez de lo que siempre existió, a la creencia afectiva en la validez de lo nuevo revelado o de lo ejemplar, a la creencia racional con arreglo a valores en la validez de lo que se tiene como absolutamente valioso y, finalmente, a la creencia racional con arreglo a fines en la validez de la legalidad de lo estatuido positivamente.14

La recíproca orientación de sentido del orden de acción legitimo se resuelve, así, en una tipología de atribución de validez a máximas de obrar obedecidas en virtud de la valía incondicional que exhiben, ya sea a causa de la creencia en la legitimidad del “carácter sagrado de la tradición ... la forma más universal y primitiva ... (en la que el) temor a determinados perjuicios mágicos ... (impide) toda variación en las formas habituales e inveteradas de la conducta ... cooperan(do) en la dirección de su conservación,” de la creencia en la legitimidad de las “creaciones conscientes de un orden nuevo ... debidas a oráculos proféticos ... (tenidas como) revelaciones consagradas proféticamente”, de la creencia en la legitimidad “de preceptos (de

12

Ibídem 13

Ibídem 14

Ibídem

11

derecho natural) lógicamente deducidos,” de la creencia en la legitimidad de “preceptos jurídicos positivos estatuidos según el procedimiento usual y formalmente correctos.”

III. La asociación, el instituto y el estado

El punto de arribo de la teoría de la acción social está enclavado sobre los conceptos de asociación, instituto y estado, los cuales se edifican sobre el suelo de las categorías de acción social y relación social: la sociología de la acción se transforma en una sociología de la dominación, más específicamente, de la asociación de dominación política practicada a través del instituto político del estado moderno. De esta manera el instituto político estatal presupone la existencia de una relación social de dominación que divide la esfera política entre la acción de los dominadores y la acción de los dominados, esto es, entre la acción del poder de mando de los dominadores y la acción del deber de obediencia de los dominados. Y, a su vez, la relación social de dominación entablada entre el sentido de la acción del mandato del dominador y el sentido de la acción de la obediencia del dominado supone la asociación.

Cuando el ejercicio de la garantía del sistema de acción del orden legítimo se transforma en una función especializada de un cuadro de individuos investidos con el poder de ejercer el derecho, esto es, una acción conjunta consistente en demandar la observancia, bajo la probabilidad del empleo de la coacción física, de la totalidad de máximas de obrar de validez imperativa, estamos ante una asociación. Conformada sobre una relación social cerrada, esto es, una relación social que regula la membresía mediante condiciones de ingreso establecidas “por los ordenamientos que la rigen” y orientada ya sea por “el sentimiento subjetivo (afectivo o tradicional) de los partícipes de constituir un todo”, ya sea por “una compensación de intereses por motivos racionales (de fines o de valores), la acción de la asociación divide a la misma entre el derecho de demanda del cuadro administrativo y el deber de obediencia de los partícipes.

Junto al dirigente, la práctica del derecho del cuadro administrativo, tendiente a mantener, de manera planeada y dirigida, la obligatoriedad normativa del orden de la asociación, toma socialmente “posición, bien sea por devoción tradicional, afectiva o racional con arreglo a valores... o por cálculo de intereses racionalmente sopesados”: consecuentemente, la acción de la asociación es, en sentido estricto, la acción del cuadro administrativo.

“Por asociación debe entenderse una relación social con regulación limitadora hacia fuera cuando el mantenimiento de su orden está garantizado por la conducta de determinados hombres destinada en especial a ese propósito: un dirigente y.... un cuadro administrativo (...) La acción de la asociación consiste en: a) la conducta legítima del cuadro administrativo mismo que ... se dirige a la realización del orden de la misma; b) la conducta de los partícipes en la asociación en cuanto dirigida por las ordenanzas del cuadro administrativo.”15

15

Weber, Max, Economía y sociedad, Fondo de Cultura Económica, México, 1984.

12

Definida como la función de conservación de las normas, de observancia obligatoria, del orden legítimo, garantizadas externamente mediante la aplicación del derecho, a cargo de un cuadro administrativo, la acción de la asociación se convierte en empresa, esto es, en una actividad orientada a la consecución de “fines de una determinada clase de modo continuo”. La continuada prosecución de la reproducción de los ordenamientos estatuidos racionalmente del cuadro administrativo de la asociación de empresa puede adoptar el formato de una unión o de un instituto. En el caso de la asociación de empresa de una unión la demanda de obediencia de sus ordenaciones estatuidas tiene validez únicamente para las acciones de quienes decidieron voluntariamente ingresar a la misma, es decir, poseen valía para aquellos que adquirieron su membresía mediante su consentimiento personal - e. g., las sectas protestantes. Opuestamente, en la asociación de empresa del instituto la demanda de obediencia de sus ordenaciones estatuidas tiene validez para las acciones practicadas dentro su esfera de influencia, es decir, “tienen la pretensión de valer para todo aquel en quien se den determinadas características externas (nacimiento, estancia, utilización de determinados servicios), con independencia de si... entró o no por decisión personal en la asociación” - e. g., el estado moderno y la iglesia católica.

En la medida que su cuadro administrativo demanda válidamente la observancia de sus ordenaciones legítimamente instituidas “dentro de un ámbito geográfico determinado”, la asociación de empresa del instituto se trastoca en una asociación de dominio político, esto es, un instituto político. La acción de la asociación política es la acción de una asociación de dominación, esto es, una relación social donde la probabilidad de encontrar obediencia pronta, simple y automática a mandatos determinados descansa sobre la actividad continuada de un cuadro administrativo que conserva el monopolio eficaz de la coacción física sobre una sede territorial específica: esta es la empresa institucional política del estado moderno.

“Por estado debe entenderse un instituto político de actividad continuada, cuando y en la medida en que su cuadro administrativo mantenga con éxito la pretensión al monopolio legítimo de la coacción física para el mantenimiento del orden vigente.”16

Vista desde la perspectiva de la estructura moderna del estado, la referencialidad de sentido yace sobre una relación social basada en la creencia en la legitimidad de la demanda de obediencia a mandatos legalmente emitidos por la autoridad estatal competente, la que, además, detenta, dentro de los límites de un ámbito geográfico específico, el eficaz monopolio legítimo de la utilización de la coacción física, a fin de garantizar la observancia del deber de obediencia. La orientación del desarrollo de la acción de los actores partícipes de la relación de dominación queda establecida, entonces, en el marco del mandato manifiesto del dominador y de la obediencia de los dominados, cuya garantía radica en la acción específica del cuadro administrativo. De cara a la “probabilidad de imponer la propia voluntad, dentro de una relación social, aun contra toda resistencia” propia de la relación de poder, la probabilidad de la relación de dominación se desarrolla en el supuesto de la existencia de creencia en la legitimidad de quien está investido con el derecho de mando sobre los dominados: la recíproca referencia de sentido y la consiguiente orientación del curso de la acción se reducen a una relación social amparada en la

16 Ibidem

13

creencia de legitimidad en la legalidad de la acción institucional del estado. El instituto estatal burocrático moderno es una asociación de dominio político orientada hacia la aplicación impersonal de leyes positivas, que, a través de la acción de su cuadro administrativo, detenta y aplica en el ámbito de su competencia el monopolio de la coacción física, esto es, su medio característico de funcionamiento, para reproducir su propio orden administrativo de regulación.

Bibliografía

WEBER, Max (1984). Economía y sociedad. Fondo de Cultura Económica.

WEBER, Max (1982). “Sobre algunas categorías de la sociología comprensiva”, en WEBER, Max, Ensayos sobre metodología. Amorrortu, Buenos Aires. WEBER, Max (1989). “Roscher y Knies y el problema lógico de la escuela económica histórica”,

en La irracionalidad en las ciencias sociales. Taurus, Madrid, 1989

14

El problema federal y la ciencia política

The federal issue and political science

Victoria Ezcurra

Resumen

En este trabajó intentaré dar cuenta de la necesaria vinculación que debe existir entre las producciones académicas de la comunidad de politólogos y el estado de la cuestión del Régimen Federal. Es decir, tratar de determinar si las investigaciones politológicas se encuentran lo suficientemente imbricadas en la comprensión y resolución del problema federal. Para ello relevaré el número de ponencias presentadas que analicen el Régimen Federal en cada uno de los Congresos de la Sociedad Argentina de Análisis Polí tico (SAAP) desde el año 1999 hasta el 2009 y de la Asociación Argentina de Estudios en la Administración Pública (AAEAP) desde el año 2001 hasta el 2009. Dichas sociedades se constituyen como unas de las organizaciones de politólogos más representativas de la Argentina.

De esta forma, pretendo volver explicita la existencia o no de una evolución en el tratamiento del tema por parte de la Ciencia Polí tica a lo largo de 10 años. Asimismo, realizo un seguimiento de los diversos artí culos publicados en diferentes revistas de Ciencia Polí tica. Y en la búsqueda de ahondar el análisis actual del tema, manifiesto algunas de las Universidades que enseñan Ciencia Polí tica y el número de materias cuyos programas retoman la indagación del federalismo argentino.

A razón de lo anteriormente expuesto, el objetivo al cual me dirijo en este trabajo es a enfatizar la importancia que tiene la producción politológica sobre la evolución en el tratamiento de un problema polí tico y a evidenciar la necesidad que existe de profundizar los estudios académicos sobre el problema federal argentino.

Summary

In this paper we will try to account for the necessary link that must exist between the academic community productions of political scientists and the mainstream about the Federal Regime. That is, try to determine whether political science investigations are sufficiently embedded in the understanding and resolution of the federal issue.

This relieve you the number of papers presented to analyze the federal system in each of the Congresses of the Argentina Society of Political Analysis (SAAP) from 1999 to 2009 and the

Universidad de Buenos Aires (UBA). Contacto: [email protected]


15

Argentina Association for Studies in Public Administration (AAEAP) from 2001 through 2009. These companies are established as one of the most representative organizations of political scientists in Argentina. In this way, I intend to return explicit the existence of an evolution in the treatment of the issue by political science over 10 years. Also we will trace the various articles in different journals of political science. And in seeking to deepen the current analysis of the issue, revealed some of the universities that teach political science and the number of subjects whose programs retake Argentine federalism inquiry. For the above reason, the goal to which I address in this paper is to emphasize the importance of political science production on the evolution in the treatment of a political problem and highlight the need to deepen existing scholarship on the problem Argentine federal.

Palabras clave: Ciencia Polí tica - Congresos - Ponencias -Problema federal - Régimen Federal.

Keywords: Political Science - Congresses - Presentations- Federal issue - Federal Regime.

1. a. Introducción al Federalismo Argentino

l Régimen Federal se configura el 1 de Mayo de 1853 y se erige sobre una estructura institucional y administrativa descentralizada. Sin embargo, bajo este tipo de régimen se genera la tendencia a contemplar en la persona del Presidente, y no en la institucionalidad

que él mismo significa, el representante más alto de la autoridad de la Nación. Por lo cual, se rompe con la estructura y el espíritu de la Constitución al concentrar toda la amplitud del poder en el gobierno central (Lipjhart; 1987).

El federalismo argentino fue constituido por diversos bloques geográficos que se fueron incorporando progresivamente en la unidad del territorio nacional. La adopción del régimen federal fue inducida por la incapacidad de una región poderosa de imponer su dominio sobre las demás por medio de un proyecto unitario. Es el conflicto interprovincial (Mayer y Gaete; 1998) el eje que diagrama los resultados regionales y el grado de institucionalización del sistema federal.

La evolución histórica del federalismo ha implicado un proceso paulatino de adaptación a las necesidades de la sociedad argentina en su conjunto, y de los bloques provinciales en particular y, es por ello que han surgido imperfecciones a lo largo de su consolidación producto de la intervención de voluntades e intereses políticos divergentes. Motivo por el cual, la reorganización institucional y provincial se da de la mano de luchas intestinas entre las provincias por la autonomía.

Es el federalismo centralizado consecuencia directa del conflicto interprovincial que determinó el balance de poder y creó un fuerte gobierno central. Por consiguiente, se configura una tendencia natural e histórica hacia el federalismo, pero que, sin embargo, sufre de grandes deficiencias prácticas que continúan estando en vigencia.

Así como años atrás la intervención federal a las provincias constituía el problema más acuciante, hoy en día la eficacia del federalismo se ve atentada por la inequidad de la distribución regional de recursos nacionales bajo un Régimen de Coparticipación Federal de Impuestos que consolida las asimetrías económicas provinciales y atenta contra sus respectivas autonomías.

E

16

Se constituye así, el federalismo fiscal como una de las dimensiones problemáticas más importantes, de forma conjunta con el federalismo electoral, el cual diagrama una nueva forma territorial de organizar la política. Éste último actúa como desincentivo a la consolidación de terceras fuerzas, tradicionalmente ligadas a zonas urbanas, y refuerza, en último término, la crisis de representación.

1. b. Los años noventa.

Por su parte, Bobbio, refiere al federalismo desde una perspectiva constitucional como:

“la pluralidad de centros de poder soberanos coordinados entre sí, de tal manera que al gobierno federal, competente respecto de todo el territorio de la federación, se le confiere una cantidad mínima de poderes indispensables para garantizar la unidad política y económica, y a los estados federales, competentes cada uno en su propio territorio, se les asignan los poderes restantes” (1983).

Se conviene, entonces, que es un Estado Federal el que contiene en su organización política y administrativa por lo menos dos niveles u órganos de gobierno, con una distribución determinada de atribuciones y de responsabilidades públicas, además de independencia política.

Justamente, Gibson va a entender a los sistemas federales como un orden político con doble (o múltiples) nivel de gobierno cada uno ejerciendo autoridad exclusiva sobre arenas de políticas determinadas constitucionalmente, que genera importantes consecuencias para la dinámica política:

“a) establece límites jurídicos de acción de gobierno; b) incrementa el número de jugadores con poder de veto, c) crea múltiples arenas para la organización y la movilización política; d) modela los patrones de representación democrática (expendiendo generalmente la representación territorial); e) distribuye poder entre regiones y entre actores políticos regionales y f) afecta los flujos de recursos materiales (fiscales y económicos) entre la población” (2005; 9).

Empero, los años noventa trajeron consigo reformas sobre esa dinámica política que transformaron al federalismo argentino en sus dimensiones, la electoral y la fiscal. Por una parte, se implementaron nuevos modelos de gestión que condujeron a una transformación de las funciones en los diferentes modelos de gobierno. Acarreando una comprensión localista de la ejecución de las políticas públicas, donde se tiende a la descentralización del gasto pero no de los recursos. Y por otra parte, se aplica una reorganización territorial de la política electoral asegurada a través de la segmentación de la construcción de coaliciones. De esta manera, a partir de la reforma constitucional de 1994, el federalismo se transforma en un sistema que recompensa las asimetrías regionales (Gibson y Calvo; 2007), sobrerrepresentando a las provincias más pequeñas y subrrepresentando a las zonas urbanas más grandes.

Primeramente, el proceso de descentralización consiste en el paso de responsabilidades de los gobiernos centrales a los gobiernos subnacionales. En la década del noventa el achicamiento del Estado consistió en la disminución del gasto del Estado Nacional, ya que en definitiva implicó una transferencia de gastos del gobierno central a las provincias. De esta forma, los gobiernos provinciales se convirtieron en los principales ejecutores de las políticas públicas con mayor

17

injerencia en la calidad de vida de la población y reforzaron el rol empleador de las administraciones provinciales.

De manera subsiguiente, se incrementa el poder de los gobernadores en la administración de servicios como educación media y salud pero, al mismo tiempo, se vieron limitados en sus fuentes de recursos. De la descentralización fiscal se deriva la falta de correspondencia entre lo recaudado y lo recibido, ya que si bien se descentralizaron responsabilidades no sucedió lo mismo con los recursos, motivo por el cual dicho esquema de descentralización condujo al desequilibrio fiscal. Esta situación significa que el Régimen de Coparticipación no ejecuta las transferencias de recursos que corresponde al impuesto nacional recaudado por provincia y sus autonomías se ven arrastradas por los recursos del gobierno federal.

Según Bidart Campos, de esta forma se atentaría contra el art. 75 inc. 19 de la Constitución Nacional, cuyo segundo párrafo obliga al Congreso a promover políticas diferenciadas que tiendan a equilibrar el desigual desarrollo relativo de provincias y regiones. Más aún, el inc. 2º señala que la distribución de la coparticipación impositiva habrá de priorizar el logro de un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio (2002). Evidentemente, esto no sucede.

Ahora bien, la ley 23.548, sancionada en 1988, recién establecía por primera vez un porcentaje de distribución primaria para las provincias superior al que le fue establecido a la Nación. Específicamente, hablamos de 54,66% y 42,44% respectivamente. En referencia a la distribución secundaria, ésta establecía un porcentaje a cada provincia resultado de lo efectivamente transferido durante el período 1984-1987, período en el cual no hubo un marco legal para la realización de dichas transferencias (Patrucchi; 2005).

Pero a causa de las limitaciones económicas que este régimen, de la manera en que había sido dispuesto, afectaba las cuentas nacionales, fue modificado a través de acuerdos o pactos fiscales firmados entre el Ejecutivo y los gobiernos provinciales y haciendo caso omiso a las competencias institucionales del Congreso Nacional. A causa de la coparticipación con las provincias de la concentración de la recaudación en impuestos, según la ley vigente, se desató una puja por el destino de esos fondos y motivó la búsqueda de mecanismos para eludir la legislación.

De manera tal que, nacen los cinco pactos federales como respuesta de las autoridades nacionales en la negociación de asignaciones específicas para gastos que de otra manera hubiera asumido el Tesoro Nacional, fundamentalmente el sistema previsional. O a transferir gastos a otros niveles de gobierno como educación y salud (Centrángolo y Jiménez; 2003). El resultado de dichas negociaciones fue “el laberinto de la coparticipación”, el cual significó un cambio en el reparto efectivo de recursos.

Consecuentemente, a lo largo de la década del noventa y principios de la actual, las provincias sufrieron una reducción significativa de los recursos que deberían habérsele asignado según lo establecido en la ley 23.548. Una reducción que rondó en un 30% sobre lo efectivamente transferido. Los principales destinos de estas reducciones han sido el sistema de seguridad social y el mismo gobierno nacional con el fin de financiar sus desequilibrios fiscales. Sin embargo, las variaciones en las asignaciones no siguen criterios coherentes de distribución y han variado a lo largo del período.

En segundo lugar, la dimensión electoral del federalismo también sufre transformaciones. El Pacto de Olivos incorpora la elección directa de los senadores y la figura de un tercer senador por la minoría. Se establece un sistema de voto limitado o de lista incompleta que asigna dos senadores por la mayoría y el tercero a la primera minoría (Abal Medina y Suárez Cao; 2002). A

18

su vez, la vigencia del sistema electoral de representación proporcional, por fórmula D’Hondt para elección de diputados, incentiva la aparición del sesgo mayoritario, es decir, la sobrerrepresentación de los partidos ganadores y la subrrepresentación de los perdedores. Esto significa que los partidos tradicionales, fuertes en los distritos con menor población urbana, logran con cada vez peores desempeños electorales mantener o aumentar su presencia parlamentaria a costa de terceras fuerzas políticas.

Entonces, el sistema electoral imperante refuerza la crisis de representación de los partidos al premiar a los distritos más pequeños, históricamente ligados a políticas prebendarías. Sobrerrepresentación que se ve agravada por la igualitaria representación de la Cámara Alta. Inmediatamente, la distribución de poder sufre un desequilibrio a favor de los gobernadores, quienes devienen en actores de veto (Tsebelis; 1998) con capacidad de chantaje sobre el Ejecutivo Nacional (Abal Medina y Suárez Cao; 2002).

Es en este punto donde el federalismo adquiere relevancia político-partidaria. La definición de estos patrones de representación y de competencia política tienen importantes efectos y constituyen los patrones que moldean las pujas por las definiciones de las fronteras de competencias y autonomía, y la forma en que se legitima determinado equilibrio en torno a la distribución de recursos públicos (Patrucchi; 2007).

1. c. El año 2001.

La situación económica y fiscal sufrió un fuerte deterioro a partir de mediados del 2001. Las grandes dificultades existentes para lograr el financiamiento condujeron al default y obligaron al gobierno argentino a adoptar un programa consistente en asegurar el equilibrio fiscal mes a mes.

La salida de la Convertibilidad se dio en un escenario muy crítico. Se produce la pérdida del 22% de los depósitos y del 45% de las reservas en el 2001; salida y fuga de capitales y pérdida total del crédito externo, público y privado; declaración de default y aislamiento internacional; crecimiento insostenido de la deuda y del riesgo país; sobrevaluación cambiaria; déficit fiscal; etc. (Patrucchi; 2005).

A partir de la segunda mitad del año 2001 se aplica la regla fiscal llamada “Ley de Déficit Cero” cuyo fin era no gastar a lo largo de cada mes más de lo que pudiera financiarse con los recursos corrientes del Estado. Aunque sencilla en su concepción, esta ley era impracticable por lo que fue declarada inconstitucional por la Corte Suprema de Justicia.

En nuestros días, la crisis de representación del año 2001 trajo a colación para la Ciencia Política las diversas aristas a aprehender del problema federal. Es que la mayor disponibilidad de recursos económicos y políticos por parte de los actores provinciales, producto de los procesos de descentralización político-administrativa implementada por gobiernos anteriores, cambió el balance de poder entre las economías centrales y las dirigencias locales (Calvo y Escolar; 2005).

Este proceso deviene de la particular dinámica que genera la sobrerrepresentación territorial de manera conjunta con la estructura tributaria, en la que los impuestos son mayoritariamente recaudados por el Ejecutivo Nacional que después los coparticipa a las administraciones provinciales (Botana; 2001).

En este mismo año se produce una caída total de las transferencias en rededor de un 50%. En lo que refiere a la distribución secundaria, a partir de los datos propiciados por el

19

INDEC, existe una alta disparidad de recursos transferidos por habitante. Por lo cual, la posición provincial frente a la coparticipación no es homogénea y menos aún lo es en tiempos de crisis (2001). El carácter redistributivo de este régimen divide el escenario en provincias rezagadas económicamente, para quienes la dependencia es moneda corriente y la redistribución les es funcional. Y por otro lado, las provincias más avanzadas, cuyos habitantes reciben menos recursos pero acceden a mayor coparticipación.

Debemos tener en cuenta que, cuando el federalismo carece de base económica, deja a los gobiernos sin capacidad para gobernar y a merced de lo que puedan obtener del gobierno central y, consecuentemente, la autonomía de las provincias se ve recortada. Por tal motivo, se incentiva el hecho de que para los actores provinciales les sea más redituable obtener recursos a través de intercambios políticos que mediante la mejora de sus propias capacidades extractivas (Abal Medina y Suárez Cao; 2002)

2. d. La Actualidad del Federalismo Argentino.

El nuevo gobierno de Néstor Kirchner se encontró con un escenario fiscalmente delicado. Por un lado, el elevado endeudamiento del país requiere para mejorar de sucesivos superávits fiscales. Y por el otro, el Estado debía adoptar un rol activo en lo que refiere a gasto social para poder atender el aumento de la pobreza, la desigualdad y la desocupación. Justamente, a partir del año 2003, las finanzas públicas provinciales comenzaron a mostrar una significativa mejora, dejando atrás el persistente déficit que había tenido lugar durante la década del noventa.

Los años posteriores a la devaluación trajeron consigo políticas en materia tributaria que intensificaron la tendencia hacia el desequilibrio fiscal, aún a pesar del aumento creciente de la recaudación impositiva a nivel nacional. Situación que, en parte, ha contribuido a sostener el superávit fiscal de los últimos cuatro años, pero que se estructura principalmente en base a tributos de carácter no coparticipable.

Específicamente, para el período 2001-2007, la recaudación nacional se incrementó en 76.476 millones de pesos, sin embargo, esta cuantía no alcanzó a los actores subnacionales. Por lo cual, la relevancia del impacto sobre el equilibrio fiscal subnacional y sobre la capacidad de construir y consolidar autonomía fiscal, colocan el problema de la distribución primaria en el centro de la discusión (Patrucchi; 2007).

Si se toma en consideración ese mismo período de tiempo, los ingresos comprendidos en la coparticipación también fueron crecientes durante esa etapa, aunque en menor cuantía en relación al aumento de la recaudación de los impuestos nacionales. Razón por la cual, podemos aducir que la mayor parte de la recaudación fue absorbida por el Tesoro Nacional. Pues, vemos que la captación de la mayor parte del incremento de la recaudación impositiva conduce a una mayor centralización del esquema de redistribución de las potestades tributarias entre la Nación y las provincias (Patrucchi; 2007).

Por consiguiente, la cuestión federal ha devenido un aspecto clave en la agenda de los problemas institucionales argentinos. El histórico centralismo político y fiscal devino más vigente aún con el intento de instaurar la resolución 125 por parte del gobierno oficial. Es que la protesta del sector agropecuario trajo consigo el cuestionamiento de una distribución regional más equitativa de los tributos provenientes de las provincias. Es que se vuelve manifiesto que el Régimen de Coparticipación genera ineficiencia y en ausencia de un control eficaz sobre el ingreso y el gasto, se genera ambigüedad sobre la propiedad de los recursos tributarios.

20

Aunque la Nación gira fondos adicionales a las provincias, lo hace sin sujetarse a reglas definidas por ley, sino que esas transferencias son el resultado del arbitrio con que el Ejecutivo suele distribuir premios y castigos. Son los procedimientos de la administración presupuestaria los que confieren un amplio margen de maniobra al Presidente para decidir los gastos en las provincias. De manera tal que, es una herramienta decisiva con la que se construyen apoyos políticos.

En lo que respecta al Presupuesto 2010, el mismo no tocó las discusiones más importantes referentes a: 1) el financiamiento del sector público, especialmente respecto del uso de las reservas del Banco Central; 2) la coparticipación del impuesto al cheque; 3) las transferencias y el gasto discrecional del presupuesto nacional que se ejecuta en las provincias; 4) los cuestionamientos sobre el ritmo del gasto público y su sostenibilidad; ni aún 5) la inflación.

A su vez, dicho presupuesto no concibe las proyecciones de partidas clave como: 1) la asignación universal por hijo ($10.000); 2) el costo fiscal del incremento de las asignaciones familiares por hijo ($2.500 millones); 3) el gasto destinado al Programa Inversiones Prioritarias ($9.100 millones). En total, un gasto que supera ampliamente los 20.000 millones de pesos. Paradójicamente, la moneda corriente aquí, es la “contabilidad creativa” (CIPPEC, 2010).

Finalmente, para el año 2010 se proyectó la continuidad de un déficit primario abultado para las 24 jurisdicciones. Una situación que dista de ser preocupante pero que marca por tercer año consecutivo un resultado primario y financiero negativo.

A fin de terminar con este escenario en la República Argentina, es necesario reformar el sistema electoral, abandonar la sobrerrepresentación de los distritos más pequeños y la subrrepresentación de los más grandes. Dejar atrás las prácticas prebendarías del Gobierno Nacional sobre las provincias chicas, no sólo con el objeto de motivar el desarrollo de sus propias capacidades extractivas sino también con el fin de quitarles la capacidad de chantaje sobre el Ejecutivo Nacional para la aprobación de determinadas políticas.

Mientras tanto, el federalismo fiscal continuará reforzando la crisis de representación imperante y el Régimen de Coparticipación persistirá en la generación de arbitrariedades en la distribución de recursos tributarios.

3. El Papel de La Ciencia Política.

Es innegable el papel que le cabe a la Ciencia Política al respecto de las problemáticas que acuña el Régimen Federal. Es esta misma disciplina la que se encuentra obligada no sólo a producir y diseminar sus conocimientos especializados sobre la realidad política que la circunda, sino que también es responsable de proporcionar a los dirigentes los cursos de acción posibles y deseables.

Los politólogos debemos desarrollar nuestras capacidades e instrumentos de investigación y de acción a los fines de ocuparnos de la intelección por parte de la ciudadanía de las opciones de cambio. Nuestra labor debe ser el punto de partida para poder prevenir escenarios políticos y sociales, anticiparnos a futuros riesgos y definir proyectos.

Razón por la cual, los politólogos debemos abandonar la tendencia ensayística para la producción de conocimiento, y la metodología científica debe volverse el patrón de construcción

21

de los trabajos de investigación. Asimismo, la comunidad académica debe acrecentar sus producciones sobre temas políticamente relevantes y socialmente significativos.

A partir de lo anteriormente expuesto, podemos ver que el problema federal resulta ser un escenario acuciante de la realidad argentina que afecta al sistema político en su conjunto. Por ende, es función de la Ciencia Política apuntalar el régimen con todo el vigor de su discurso científico y contribuir a definir y a orientar, desde sus fuentes de conocimiento sistemático, las estrategias de cambio propicias en materia de políticas públicas, de participación ciudadana, en la opinión pública informada y en la democratización del sistema político y de la sociedad.

Los equipos de trabajo de los politólogos deben trabajar a nivel local y nacional para producir los conocimientos necesarios que proporcionen una alternativa adecuada al sistema electoral y a la particular estructura tributaria. Sus líneas de investigación deben renovarse constantemente con el objeto de no anquilosarse frente a los vertiginosos cambios políticos.

Es menester establecer redes de comunicación entre las instituciones y la comunidad que sistematicen los intercambios de información entre los sectores gubernamentales y académicos. Sólo de esta forma se podrá dar una respuesta eficaz a la cuestión federal y acudir al salvataje de las autonomías provinciales, una problemática politológica por excelencia.

4. Relevamiento de Congresos

Ahora bien, explicitado el problema federal, este artículo sostiene que no se producen desde la Ciencia Política los conocimientos y el análisis acorde con la dimensión político-institucional que adquiere dicha cuestión. Esta situación resulta evidenciada a partir del análisis de la evolución de los Congresos realizados por la SAAP desde el año 1999 hasta el año 20091 y de los cuatro Congresos de la AAEAP sucedidos entre los años 2001 y 2007. Por el contrario, el quinto Congreso de esta última asociación sucedido en el año 2009, se destaca del resto.

Este análisis consiste en relevar la cantidad de ponencias totales que expone cada congreso. En primer lugar, los Congresos realizados por la SAAP serán clasificados en ocho áreas temáticas, siendo éstas: teoría y filosofía política; política comparada; instituciones y procesos gubernamentales; relaciones internacionales; opinión pública; historia política; estado, administración y políticas públicas; y metodología y enseñanza. En último término, retomo las ponencias que investigan el federalismo argentino e indico las áreas desde las que es indagado. En segundo lugar, relevo los Congresos AAEAP, ya presentados desde un área específica como es la política pública, poniendo especial atención en su quinto y último congreso

4.1. Congresos de la Sociedad Argentina de Politólogos (SAAP).

En primer lugar, el IV Congreso SAAP realizado en 1999 manifiesta haber contado con 89 ponencias totales de la cuales sólo una de ellas tomó como eje central de su análisis al problema federal. Éste fue estudiado desde el área institucional.

1 Realizo el análisis recién a partir del IV Congreso SAAP, sucedido en el año 1999, ya que existen datos

disponibles sólo a partir de este año.

22

Cuadro 1: Trabajos presentados en el IV Congreso SAAP según área 2

Áreas Teoría

y Filo.

Pol

Pol.

Comp.

Insti.y

Proce-

sos Pol.

RR.II. Op.

Pública

Histo-

ria.

Pol.

Estado,

Adm. y

Pol.Pub

Metodolo

gía y

Enseñan-

za

32%

(29)

-

25%

(23)

22%

(20)

8%

(7)

-

13%

(12)

-

TOTAL=89

Federa

lismo

-

-

12%

(1)

-

-

-

-

-

TOTAL=1

Fuente: www.saap.org.ar

En segundo lugar, el V Congreso SAAP, realizado en el año 2001, contó con 134 ponencias totales de las cuales sólo 3 de ellas retomaron el federalismo argentino. Por lo cual, el número total de ponencias aumenta en un 50%, mientras que aquellas que analizan el federalismo lo hacen en un 200%. Asimismo, su análisis ya no sólo proviene desde una perspectiva meramente institucional sino también histórica.

Cuadro 2: Ponencias en V Congreso SAAP según área3

Áreas Teoría y

Filo. Pol

Política

Comp.

Inst.y

Proce-

sos Pol.

RR.II. Opinión

Pública

Historia

Política

Estado,

Adm. y

Pol.Pub

Metodolo gía

y Enseñanza

22%

(29)

15%

(21)

19%

(25)

15%

(20)

3%

(5)

7%

(9)

19%

(25)

-

TOTAL=134

Federa

lismo -

-

1,49%

(2)

-

-

0,74%

(1)

-

-

TOTAL=3


2 Cuadro elaborado a partir de datos proporcionados en www.saap.org.ar


23

En tercer lugar, el VI Congreso SAAP acontecido en el año 2003 expuso un total de 230 ponencias, es decir, que sufrió un aumento respecto del año anterior de un 72 %. Mientras que expuso 5 ponencias que examinan el problema federal, un crecimiento respecto del año anterior de sólo un 67%. Empero, su indagación proviene también de una nueva área como lo es la teoría y filosofía política.

Cuadro 3: Ponencias presentadas en el VI Congreso SAAP según área4

Áreas Teoría y

Filo. Pol

Política

Comp.

Insti.y

Proce-

sos Pol.

RR.II. Opinión

Pública

Histo-

ria Pol.

Estado,

Adm. y

Pol.Pub

Metodolo gía

y Enseñanza

15%

(34)

10%

(23)

27%

(63)

1

6%

(38)

10%

(22)

-

22%

(50)

-

TOTAL=230

Federa

lismo

0,43%

(1)

0,43%

(1)

1,30%

(3)

-

-

-

-

-

TOTAL=5


En cuarto lugar, el VII Congreso SAAP desarrollado en el año 2005 exhibió 263 ponencias totales dentro de las cuales, nuevamente, sólo 5 de ellas apuntalaron el problema federal. Es decir, que mientras las ponencias presentadas aumentaron en un 14% respecto del VI Congreso, aquellas que analizaron el federalismo permanecieron constantes.


24

Cuadro 4: Ponencias presentadas en VII Congreso SAAP según área5

Áreas Teoría y Filo.

Pol.

Política Comp.

Institucio nes y

Procesos Políticos

RR.II. Opinión Pública

Historia

Política

Estado, Adm. y

Pol.Púb

Metodolo gía y Enseñanza

14%

(38)

13%

(35)

26%

(67)

13%

(34)

7%

(19)

4%

(11)

19%

(49)

4%

(9)

TOTAL=263

Federa lismo

0,38%

(1)

-

1,52%

(4)

- - - - -

TOTAL=5


En quinto lugar, el VIII Congreso, acontecido en el 2007, dio cuenta de 366 ponencias totales de las cuales, una vez más, sólo 5 se dirigieron a analizar el federalismo. El número de ponencias totales aumenta en un 39% en relación al congreso precedente y, sin embargo, el número de ponencias sobre el federalismo no sufre alteraciones. Pero sí se produce una alteración respecto de las áreas desde las cuales es analizado, ya que 3 ponencias sobre el régimen federal son comprendidas desde la política comparada, 1 desde el área institucional y 1 de ellas desde las políticas públicas.

Cuadro 5: Ponencias presentadas en el VIII Congreso SAAP según área6

Áreas Teoría y

Filo. Pol.

Política Comp.

Institucio nes y

Procesos Políticos

RR.II. Opinión Pública

Historia Política

Estado, Adm. y Pol.Pub


20%

(73)

14%

(50)

15%

(56)

13%

(48)

3%

(12)

10%

(38)

23%

(83)

2%

(6)

TOTAL=366

Federa lismo

-

0,81%

(3)

0,27%

(1)

- - -

0,27%

(1)

-

TOTAL=5



6Cuadro elaborado a partir de datos proporcionados en www.saap.org.ar

25

En sexto y último lugar, el IX Congreso, sucedido en el año 2009, tuvo un sorprendente crecimiento de 313 ponencias totales respecto del año anterior. Es decir, sufrió un aumento de un 85%. Mientras que las ponencias referidas al federalismo aumentaron en un 100%. A su vez, su análisis se realizó de una manera más integral, habiendo sido expuestas desde las perspectivas de las áreas de la teoría política, la política comparada, instituciones y procesos gubernamentales y desde las políticas públicas.

Cuadro 6: Ponencias presentadas en el IX Congreso SAAP según área7

Áreas Teoría y Filosofía Política

Política Comparada

Institucio nes y Procesos Políticos

Relaciones Internacio nales

Opinión Pública

Historia Política

Estado, Adm. y Políticas Públicas


24%

(112)

3%

(24)

15%

(105)

6%

(39)

4%

(30)

30%

(187)

30%

(187)

2%

(16)

TOTAL=679

Federa lismo

O,58%

(4)

0,44%

(3)

0,29%

(2)

-

-

-

0,14%

(1)

TOTAL=10


Por lo tanto, desde el año 1999, en el marco del IV Congreso SAAP, hasta el 2009, momento en el que se produce el IX Congreso, acontece un aumento de un 260% en relación a las ponencias totales y, al mismo tiempo, se efectúa un aumento de 367% de las ponencias que indagan el federalismo argentino. Sin embargo, en cada uno de los congresos sucedidos las ponencias sobre el federalismo sólo alcanzan una media del 2% respecto de las ponencias totales.

Con el objeto de hacer explícito el crecimiento de las presentaciones en los Congresos SAAP, en el siguiente gráfico lo que podemos ver es como año tras año, congreso tras congreso, se produce un aumento progresivo del número total de ponencias sobre temas varios. Es decir, a partir de estos datos podemos suponer que ha habido un aumento de la producción científica de la comunidad de politólogos.


26

Gráfico 1: Número Total de Ponencias presentadas en los Congresos SAAP

0

100

200

300

400

500

600

700

4°Congr

eso

5°Congr

eso

6°Congr

eso

7°Congr

eso

8° Congr

eso

9°Congr

eso

N° Total de Ponencias

N° de Ponencias sobre el Fed.

8


Empero, sobre el número de ponencias dedicadas al estudio del Federalismo no existe tal aumento progresivo bianual. Más aún, entre el 2001 y el 2007, es decir, entre el VI y VIII Congreso, el número de ponencias se mantuvo constante. Es por ello, que podemos deducir que las producciones científicas no acompañan en su debida magnitud al problema federal más allá del espectacular crecimiento acontecido en el IX Congreso.

Pero a medida que se acrecentaba la producción politológica se diversificaba el análisis del federalismo por área. De sólo ser analizado el problema federal desde el área institucional en el IV Congreso, pasó a ser indagado desde todas las áreas académicas pertinentes como la política comparada, las políticas públicas, desde la teoría e historia política.

Exactamente las ponencias sobre el federalismo se expusieron en estos 10 años en un 75% desde el área instituciones y procesos políticos; en un 24 % desde la política comparada; en un 21% desde la teoría política; un 7% de las ponencias son presentadas desde el área Estado, administración y políticas públicas; y finalmente un 3% de ellas desde la historia política.

8 Gráfico realizado a partir de la base de datos provista en www.saap.org.ar.

http://www.saap.org.ar/

27

Gráfico 29

Porcentajes de las Áreas desde las que se analiza el

FederalismoInstituciones: 45%

Política Comparada:24%

Teoría Política: 21%

Políticas Públicas: 7%

Historia Política: 3%

Entonces, podemos ver que las ponencias que analizan el federalismo aumentaron desde 1999 hasta el 2007. Sin embargo, al referirnos específicamente en términos enteros, y no meramente porcentuales, sólo estamos tratando de 29 ponencias presentadas sobre el federalismo en el transcurso de 10 años.

4.2. Congresos de la Asociación Argentina de Estudios en la Administración Pública (AAEAP)

Por otra parte, nos encontramos con los Congresos realizados por la AAEAP. Una asociación más joven que la SAAP que se ha dedicado al análisis y publicación de estudios en materia de política pública.

Para el año 2001 cuando la SAAP transcurría por su quinto Congreso, la AAEAP recién comenzaba con el primero. En esa instancia su preocupación primordial fue “Sociedad, Gobierno y Administración”. El Congreso presentó 71 ponencias totales de las cuales una sola de ellas ahondó la cuestión federal.

El segundo Congreso, acontecido en el año 2003 bajo el tema “Reconstruyendo la estatalidad: transición, instituciones y gobernabilidad”, contó con un aumento de 94% sobre el total de ponencias presentadas. Sin embargo, los estudios dedicados al federalismo permanecían casi constantes en términos porcentuales. Sólo dos ponencias retomaron al Régimen Federal para su análisis.

El tercer Congreso puso especial atención en las problemáticas que representan los conceptos de “Estado, Democracia y Desarrollo”. Para el año 2005 sólo se presentaban 23 ponencias más que en el Congreso precedente y, nuevamente, sólo dos ponencias indagaron el federalismo.

Sin embargo, excepcional fue el crecimiento sucedido en el cuarto Congreso de la AAEAP del año 2007 con el título “Construyendo el Estado Nación para el crecimiento y la equidad”. Específicamente, 350 fueron la cantidad total de ponencias presentadas, es decir, que sufrió un

9 Gráfico realizado a partir de la base de datos provista en www.saap.org.ar.


28

aumento de 217%. Por el contrario, si bien las ponencias sobre la cuestión federal aumentaron en términos enteros a siete, en valores porcentuales significaron el 2% de la totalidad.

Ahora bien, el quinto y último Congreso que se realiza en San Juan en el año 2009 merece una atención especial. Los directivos de la AAEAP construyeron como temática central del mismo a la cuestión federal. El tema general al cual debían apelar las diferentes ponencias era “La Administración Pública y la Cuestión Federal: la red Nación, Provincias y Municipios”. Razón por la cual, nos topamos con 301 ponencias totales que en mayor o menor medida analizan el Federalismo argentino.

Por lo tanto, a partir del siguiente gráfico podemos divisar la evolución paulatina del número total de ponencias presentadas entre el primer y tercer Congreso, sin embargo, el cuarto significó un crecimiento excepcional. Por el contrario, en todos ellos el número de ponencias dedicadas al estudio del federalismo continuaba siendo insignificativo. Empero, si bien el último Congreso representó una involución en el número de ponencias totales, constituyó un aporte excepcional al estudio de la cuestión federal.

Gráfico 3: Ponencias presentas a los Congresos AAEAP10

0

50

100

150

200

250

300

350

1°Congr

eso

2°Congr

eso

3°Congr

eso

4°Congr

eso

5°Congr

eso

N°Total de Ponencias

N° de Ponencias sobre el Fed.

Es decir, entre el primer y el quinto Congreso AAEAP se presentan 1021 ponencias, que desde el área de estudio de la Administración Pública, indagan problemas diversos. Pero dentro de las mismas, 313 exposiciones son las que se encauzan específicamente en el análisis de la cuestión federal.

10

Gráfico realizado a partir de la base de datos provista en www.saap.org.ar.


29

Gráfico 4: Porcentajes de Ponencias Presentadas en los congresos SAAP

69,35%

indagan

problemáticas

diversas

30,65%

indagan el

Fed.


Entonces, resulta imperativo especular qué es lo que puede suceder en los siguientes Congresos AAEAP. Porque si bien, hasta la fecha y, particularmente, después del quinto Congreso, contamos con un número muy importante de ponencias que se han dedicado al estudio del Régimen Federal, no podemos perder de vista que ello sucedió por volverse la cuestión federal el tema general del último Congreso. Pero de elegir como eje una nueva problemática central en los años posteriores, podríamos encontrarnos con los mismos valores porcentuales que tuvieron las ponencias que analizaron el Federalismo entre el primer y cuarto Congreso.

Razón por la cual, considero que el problema al cual nos enfrentamos no apuntala únicamente a la necesidad de aumentar las investigaciones sobre el federalismo argentino en todas sus dimensiones, sino también al imperioso menester de acrecentar la producción académica de la comunidad de politólogos. Es decir, evidentemente nos encontraríamos en una evolución en el tratamiento de todos los problemas politológicos, y no sólo el federal, de presenciar un crecimiento en el volumen total de la producción académica.

Es necesario el despliegue de la disciplina desde todas sus áreas con motivo de hacer visibles las prácticas y los productos de la investigación, de trabajar los procesos de sistematización de las líneas de indagación y de que su discurso científico coopte, por medio de soluciones, los problemas políticos de la realidad argentina. En este caso específico trato de retomar el problema federal, en qué porcentajes y con qué frecuencia éste es aprehendido desde la disciplina.

5. Revistas Argentinas de Ciencia Política.

Por otra parte, con el objeto de ahondar en la producción de la comunidad politológica al respecto del federalismo argentino y el estado actual de la cuestión presentado por la misma, realizo un seguimiento de los artículos publicados en diferentes revistas.

30

Por su parte, la Revista SAAP desde Octubre del 2002 a Agosto del 2009 publicó 54 artículos de los cuales sólo 1 de ellos analiza el problema federal.

Gráfico 5: Artículos sobre federalismo en la Revista SAAP

Porcentaje de Artículos

Artículos sobretemas Varios:98%

Artículos sobre elFederalismo:2%


A su vez, la Revista POSTData desde el año 1996 hasta el 2009, a razón de una edición por año, publicó 137 artículos de los cuales sólo 2 analizaban el federalismo.

Gráfico 6: Artículos sobre federalismo en la revista POSTData


Artículos sobretemas varios:99%

Artículos sobre elFederalismo: 1%

Fuente: www.revistapostdata.com.ar

La Revista Colección de Ciencias Políticas y Relaciones Internacionales de la UCA en sus

veinte ediciones y 197 artículos realizados desde el año 1995 hasta el 2009, publicó tan sólo 1

artículo sobre el federalismo.

31

Gráfico 7: Artículos sobre federalismo en Revista Colección de Ciencias Políticas y Relaciones Internacionales


Artículos Varios

Artículo sobre elFederalismo: o,5%

Fuente: Revista Colección.11

Por otro lado, en la Revista Miríadas en sus 4 volúmenes y 22 artículos, así como en la Revista de Ciencia Política de la Ciudad de Buenos Aires y sus 77 artículos, no registran análisis alguno sobre el federalismo argentino.

Entonces, aunando datos, contamos con el análisis de cinco revistas de Ciencia Política que han publicado a lo largo de todas sus ediciones 487 artículos de los cuales sólo 4 investigan el régimen federal. Un dato a subrayar resulta ser el hecho de que estos 4 artículos hayan sido publicados entre los años 2005 y 2007, motivo por el cual podríamos vislumbrar un incipiente resurgimiento del análisis del tema, aunque aún resultara escaso.

Gráfico 7: Artículos publicados sobre federalismo

Total de Artículos Publicados

Artículos sobretemasviarios:99,2%(483)

Artículos sobre elFederalismo:0,8% (4)

12

11

Gráfico realizado a partir de la base de datos provista en www.uca.edu.ar/coleccion.

http://www.uca.edu.ar/coleccion

32

Fuente: Elaboración propia

5. Universidades Argentinas.

A continuación expongo, a través del siguiente cuadro, algunas de las universidades argentinas que enseñan la carrera de Ciencia Política y contabilizo la cantidad de materias totales obligatorias y no obligatorias existentes a disposición del alumnado. Luego, indago en cada uno de sus programas a los fines de especificar cuántas de ellas analizan el régimen federal argentino. El objetivo es dar cuenta de la relevancia o no que adquiere el régimen federal, en tanto problema politológico a resolver, en la medida en que es enseñado al estudiantado de Ciencia Política a partir de su incorporación en los planes de estudio.

Entonces, planteo 16 universidades argentinas, 654 materias totales y 36 materias que incorporan en sus respectivos programas el análisis del régimen federal argentino.

Cuadro 7: Materias y seminarios dictados sobre federalismo según universidad en las carreras de ciencia política

Universidades Cantidad total de materias (obligatorias y no obligatorias)

Cantidad de materias que analizan el Federalismo Argentino

1- UBA 88 8 (10%)

2- USAL 74 6 (8%)

3- UCEMA 30 2 (7%)

4- UM 30 2 (7%)

5- UNR 34 2 (6%)

6- USAM 37 2 (5%)

7- UCFS 37 2 (5%)

8- UNER 39 2 (5%)

9- UNRC 37 2 (5%)

10- UADE 45 2 (4%)

11- UL 27 1 (4%)

12- UNL 28 1 (3%)13

13

UBA (Universidad de Buenos Aires). USAL (Universidad del Salvador). UCEMA (Universidad del CEMA). UM (Universidad de Morón). UNR (Universidad Nacional de Rosario). USAM (Universidad de San Martín). UCSF (Universidad Católica de Santa Fe). UNER (Universidad Nacional de Entre Ríos). UNRC (Universidad Nacional de Río Cuarto). UADE (Universidad Argentina de la Empresa). UL (Universidad de Lanús). UNL (Universidad

33

13- UTD 34 1 (3%)

14- UCA 36 1 (3%)

15- UCC 37 1 (3%)

16- UB 41 1 (2%)


Aunando datos, de la totalidad de materias enseñadas en estas 16 universidades, el 5% de ellas incorporan en sus programas el análisis del Régimen Federal. Pero siendo más específicos y examinando datos enteros, 14 universidades de las 16 no proporcionan, a mí entender, una cantidad adecuada de materias que indaguen el federalismo. Ya que sólo la Universidad de Buenos Aires y la Universidad del Salvador contienen en sus planes de estudio 8 y 6 materias que, respectivamente, retoman en alguna proporción de sus programas la cuestión federal. Con respecto a las demás universidades, los planes de estudio de las carreras de Ciencia Política sólo incorporan entre 1 y 2 materias que enseñan el federalismo. Asimismo, en casi la totalidad de las 14 universidades restantes el federalismo es abordado y enseñado desde programas pertenecientes a materias especializadas en el derecho constitucional.

Gráfico 8: Porcentaje de materias sobre federalismo dictadas en las casas de estudio analizadas

Porcentajes de Materias

Porcentaje demateriasvarias:95%

Porcentaje dematerias queanalizan elfederalismo:5%


De esta forma, sólo se les proporciona a los estudiantes una perspectiva legalista del régimen federal, que si bien enriquecería la comprensión del mismo si fuese abordado desde un

Nacional del Litoral). UTD (Universidad Torcuato Di Tella). UCA (Universidad Católica de la Plata). UCC (Universidad Católica de Córdoba). UB (Universidad de Belgrano).

34

enfoque interdisciplinario, esto no es lo que sucede. Resulta imperativa la introyección del federalismo no sólo como una institución configurada constitucionalmente por medio de la ley, sino también como una estructura portadora de conflictos eminentemente políticos en la puja por la distribución de los recursos públicos.

6. Conclusión.

Finalmente, a modo de conclusión, luego del análisis realizado, me dirijo a volver manifiestas las relaciones existentes entre la comunidad de politólogos, las instituciones políticas y el problema federal.

Como he desarrollado anteriormente, el problema del Régimen Federal es que tratamos con un país unitario a la hora de recaudar, cuyos arreglos federales moldean los patrones de representación democrática y, de esta manera, atenta contra el principio de “un hombre, un voto” al combinarlo con principios de representación territorial (Patrucchi, 2007).

De forma tal que, se produce un desequilibrio tanto a nivel horizontal como a nivel vertical entre las unidades políticas subnacionales. Un desequilibrio en términos del desarrollo económico y en relación a las diferencias entre ingresos y gastos de cada nivel de jurisdicción. Situación que nos permite evidenciar no sólo el grado de desequilibrio fiscal en que se encuentra el país, sino también el grado de autonomía que tiene cada una de las provincias.

Ahora bien, dadas estas condiciones, considero que el problema federal adquiere una importancia vital en el despliegue de un sistema político democrático. Ya que, provincias carentes de recursos son despojadas de su respectiva autonomía, y sin ésta última, no hay libertad posible en la toma de decisiones. Como esgrimió J. N. Matienzo: “las provincias afligidas por el déficit de sus presupuestos, se hallan de ordinario en posesión de un sobrante inútil de soberanía” (1917; 337).

Ahora bien, en lo que respecta a la toma de decisiones, éstas son tomadas por un grupo reducido de personas. Estos actores, ya sean intendentes, gobernadores o, hasta el mismo Presidente, se encuentran afectados bajo incentivos particulares. Al mismo tiempo, la lógica de la acción colectiva impacta sobre los ciudadanos típicos, ya que los mismos evalúan individualmente que los costos de su interiorización en los asuntos públicos son más elevados que los beneficios resultantes de la respectiva inversión (tiempo y dinero). Consecuentemente, la situación más óptima para el ciudadano típico es permanecer ignorante (Olson; 1998). La resultante de esta conjunción de factores, es un escaso control de la ciudadanía sobre los asuntos públicos. En este caso, los asuntos públicos fiscales.

Ahora bien, aquí no sólo nos enfrentamos a un problema de distribución de las facultades decisorias y de bajo nivel de control ciudadano, sino también con la gran dificultad que significa la extensión y heterogeneidad del territorio argentino para la organización federal. Aquí podríamos vislumbrar la problemática presente en la coordinación de esfuerzos para la organización de grupos grandes y heterogéneos (Olson; 1998). Es decir, el país está compuesto por 24 jurisdicciones con marcadas desigualdades en lo referente a su desarrollo productivo y social (solamente cuatro provincias grandes generan el 75% del PBI, ocupando solamente el 20% del territorio) (Kryvchenko; 2009). La acción de los más variados actores subnacionales, con opiniones e intereses divergentes, imposibilitan la coherencia de las políticas fiscales, propician la perversión de las mismas y acrecientan la producción de decisiones sesgadas (Montes; 2003).

35

Entonces, los problemas fiscales son la consecuencia tanto de deficiencias en el diseño institucional, como también de procesos más generales de escasa acción colectiva y de desviaciones en la representación política.

Razón por la cual, este es el punto de inflexión en el que surge la necesidad de replantear el rol que le cabe a la Ciencia Política al respecto de dicha problemática. Es necesario subrayar la relevancia estratégica que tiene el fomentar el desarrollo de esta disciplina en la comprensión del problema federal.

Resulta indispensable romper con una tradición académica que se ahoga en producciones de tipo ensayísticas, para promover investigaciones que cumplan con los estándares de calidad científica. Todo ello a fin de expandir las capacidades de desarrollo y progreso del país por medio de la identificación de los rasgos principales de la actual configuración del federalismo argentino y de los desafíos inmediatos a afrontar. Asimismo, es menester dejar atrás la tendencia a desestimar el análisis del federalismo fiscal por creerlo una exclusiva incumbencia académica de los economistas.

Pero como he evidenciado, no sólo existe una falencia de la disciplina a nivel del grado de cientificidad del tipo de discurso que produce, sino también en cuanto al volumen de investigaciones realizadas. Esta situación quedó demostrada a partir del relevamiento del número de ponencias presentadas en los Congresos SAAP a los largo de 10 años, ya que veintinueve fueron, exactamente, la cantidad de ponencias que analizaron el federalismo argentino. Por otra parte, en cuanto a los congresos AAEAP, si bien han percibido un progresivo crecimiento en el número de sus ponencias a lo largo de los años, éstas resultan escasas a los fines de poder encauzar el problema federal en una resolución politológica. Sin embargo, si los próximos congresos pudiesen representar el mismo crecimiento porcentual que significó el IX Congreso SAAP y el V Congreso AAEAP, probablemente se pueda romper con dicha falencia analítica.

Más luego, con el objeto de ahondar en la producción académica de los politólogos y de poder aprehender cabalmente la totalidad de los medios que disponen para la difusión del conocimiento, analicé cinco revistas argentinas de Ciencia Política. Empero, el resultado continuó siendo el mismo. Mucho más que escuetos resultan ser aquellos artículos que se dedican al análisis del federalismo argentino, encontrando entre ellos sólo un artículo sobre el federalismo cada 122 dedicados al análisis de temas varios.

Un dato llamativo a resaltar es el hecho que de los cuatro artículos del federalismo relevados en tres revistas diferentes hayan sido publicados entre los años 2005 y 2007. Probablemente la reconfiguración del gobierno nacional por estos años ha atraído la atención de la investigación en lo referente a la reasignación de tareas, recursos financieros y poder político entre el centro y los subsistemas locales, convirtiéndose en un tema generalizado de discusión política. Asumo, entonces, que en dicho período de tiempo el régimen adquiere una dimensión lo suficientemente diferente como para tener el poder de incidir sobre la producción de algunos politólogos.

De esta forma, pretendo dar cuenta de la dinámica de mutuo condicionamiento que existe en la posibilidad de injerencia no sólo de la comunidad académica, por medio de sus instrumentos científicos, sobre un problema político, sino también de la capacidad de influencia de los problemas para instaurarse en la agenda de los académicos.

En último término, en el reconocimiento de la importancia que adquiere la enseñanza de la Ciencia Política como disciplina científica, como así también en la formación de futuros cientificistas sociales y asumiendo que los estudiantes deben ser dotados de los instrumentos

36

metodológicos correspondientes para aprehender las problemáticas políticas actuales relevantes, hago un seguimiento de los programas de las materias disponibles en 16 universidades argentinas que enseñan dicha ciencia. Luego de su análisis, derivo en que sólo dos universidades de las dieciséis satisfacen un margen propicio de materias que analizan la dimensión actual del problema federal.

Por lo tanto, encuentro falencias en la producción académica sobre el federalismo en el seno de la actual comunidad de politólogos, y que probablemente, a partir de las carencias curriculares indicadas en las universidades analizadas, se transmitirán a sus futuros miembros. Pero ¿por qué es necesario enseñarles a los estudiantes de Ciencia Política sobre el federalismo? Porque les permitirá conocer sobre la forma en que los recursos públicos se distribuyen entre la Nación y las provincias, les brindará herramientas que les permitan comprender el contexto socio-económico, las necesidades regionales y las políticas, tanto fiscales como electorales, que desde el Estado se implementan para el crecimiento y desarrollo del país.

Ahora bien, no sólo es responsabilidad de la comunidad de politólogos abordar una problemática política tan pertinente como es el problema federal, sino que también es responsabilidad de los dirigentes, desde las instituciones políticas, proveer a los académicos de los incentivos necesarios para motivar su acercamiento al sector público. Son las instituciones políticas las que determinan el modo de interacción de estos actores, es decir, ellas son quienes cuentan con las herramientas para disponer y propiciar la manera correcta de insertar el discurso científico en el curso de acción de la gestión pública.

Es indispensable sistematizar y agilizar las redes de comunicación entre las instituciones políticas y la comunidad académica, ya que sólo podrá ser vislumbrado aquello que repercute en la calidad del sistema federal por la sociedad de científicos sociales, principalmente, los politólogos.

Sólo de esta forma se podrá comprender cuáles son los factores que inciden en un federalismo tan mal logrado como el de la República Argentina, para luego indicar cuáles son los canales idóneos que conduzcan a justos mecanismos de cooperación múltiple entre las provincias (Colomer; 1999). Y en último término reivindicar la reforma federal en lo que respecta a los procedimientos de la administración presupuestaria, a la centralidad de la figura presidencial y al establecimiento de un pacto federal que se erija sobre una visión consensuada de metas estratégicas basadas en una estructura de cooperación continuada.

Es trabajo de los politólogos analizar la distribución de potestades tributarias, los altos niveles de desequilibrio fiscal subnacional, la baja correspondencia fiscal del sistema actualmente vigente y la creciente y sostenida concentración de recursos a nivel nacional. Pero es menester que apuntalen las limitaciones que enfrenta este proceso no sólo en términos de correspondencia fiscal y sus consecuencias respecto a la prestación de servicios públicos, sino también en vistas a generar un desarrollo regional equilibrado y grados suficientes de gobernabilidad (Patrucchi; 2007).

Al mismo tiempo, la posibilidad de formular acuerdos que posibiliten modificar estas tendencias dependerá de las capacidades de los actores políticos subnacionales de construir consensos.

Resulta indispensable modificar la distribución material imperante en la Argentina a los fines no sólo de recuperar la autonomía perdida de nuestras provincias del interior sino también con el objeto de poder erigir un sistema político eminentemente democrático.

37

7. Bibliografía.

ABAL MEDINA, J.M. y SUÁREZ CAO, J., (2002), “Análisis crítico del sistema electoral argentino. Evolución histórica y desempeño efectivo”, Revista de Ciencias Sociales, Nº 14, Universidad Nacional de Quilmes.

BIDART CAMPOS, Germán J., (2002), “¿Un federalismo cultural?", Círculo Doxa, Buenos Aires.

BOBBIO, Norberto y Matteucci, Nicola, (1983), “Diccionario de Política”. Editorial Siglo Veintiuno. Edición 1983, México D.F.

BOTANA, Natalio. Prólogo a Ernesto Calvo y Juan Manuel Abal Medina (Eds) (2001), El

Federalismo electoral argentino (Buenos Aires: INAP/EUDEBA), pp. 9-15.

BULCOURF, Pablo. (2007), “Las nieves del tiempo plantearon en mi sien: reflexiones sobre la ciencia política en la Argentina”. En Sociedad Global. Vol. 1, Nro. 1, Buenos Aires.

CALVO, E. y ESCOLAR, M. (2005), La nueva política de partidos en la Argentina, Prometeo, Capítulo II.

CALVO, E. y GIBSON, E., (2001), “Federalismo y sobrerrepresentación: la dimensión territorial de la reforma económica en la Argentina”, en El Federalismo electoral argentino, Abal Medina, J.M. y Calvo, E. (comps.), EUDEBA-INAP, Buenos Aires.

COLOMER, J. (1999), “Las instituciones del federalismo”, Revista Española de Ciencia Política, N°1.

FALLETI (2004), Federalismo y descentralización educativa en la Argentina, en Calvo, E y Abal Medina, J. M. (comp) El federalismo electoral argentino, Ed. EUDEBA/INAP, Buenos Aires.

GIBSON, E. (2004), “Federalism and Democracy in Latin America” John Hopkins University Press (En versión castellano en POSTData Nº 12, Buenos Aires, Agosto 2007).

LIJPHART, A. (1987), Las democracias contemporáneas. Ariel, Barcelona, Cap. X.

MATIENZO, J.N. (1917), “El Gobierno Representativo Federal en la República Argentina”, Editorial América, Madrid.

MAYER, Jorge A. & Gaete, Alejandra (1998) “La República vacía (Genealogía del presidencialismo argentino)”, en Orlandi, Hipólito (comp.), Las instituciones políticas de gobierno/1, EUDEBA, Buenos Aires.

MONTES, Marcelo. (2003), “Reflexiones entre el Federalismo Fiscal y la gestión pública municipal”, Espade.

OLSON, Mancar (1998), “La lógica de la acción colectiva” en Saiegh, S. y Tommasi, M. La Nueva Economía Política: Racionalidad e Instituciones, EUDEBA.

PATRUCCHI, Leticia, (2007), “Deuda del Federalismo Argentino: Evolución y dinámica de distribución de recursos fiscales (1988-2007)”, Gino Germani.

TSEBELIS, G. (1998), “La toma de decisiones de los Sistemas Políticos” en Saiegh, S. y Tommasi, La Nueva Economía Política: Racionalidad e Instituciones, EUDEBA.

Recursos en la red

38

www.cippec.org

www.indec.gov.ar

www.revistapostdata.com.ar

www.saap.org.ar

www.salvador.edu.ar.

www.uade.edu.ar

www.ub.edu.ar.

www.uba.ar.

www.uca.edu.ar.

www.ucc.edu.ar.

www.ucema.edu.ar.

www.ucsf.edu.ar.

www.ul.edu.ar.

www.uner.edu.ar.

www.unimoron.edu.ar.

www.unl.edu.ar.

www.unr.edu.ar.

www.unrc.edu.ar

www.unsam.edu.ar.

www.utd.edu.ar.

http://www.cippec.org/

http://www.indec.gov.ar/

http://www.revistapostdata.com.ar/


http://www.salvador.edu.ar/

http://www.uade.edu.ar/

http://www.ub.edu.ar/

http://www.uba.ar/

http://www.uca.edu.ar/

http://www.ucc.edu.ar/

http://www.ucema.edu.ar/

http://www.ucsf.edu.ar/

http://www.ul.edu.ar/

http://www.uner.edu.ar/

http://www.unimoron.edu.ar/

http://www.unl.edu.ar/

http://www.unr.edu.ar/

http://www.unrc.edu.ar/

http://www.unsam.edu.ar/

http://www.utd.edu.ar/

39

Federalismo, democracia y democratización

Federalism, democracy and democratization

Benjamín García Holgado

Resumen

Este ensayo tiene como objetivo responder dos interrogantes. En primer lugar, ¿Qué

caracterí sticas del federalismo, en comparación con un sistema de distribución del poder unitario, generan la posibilidad para que los gobernantes provinciales puedan implantar y sostener regí menes hí bridos aunque el gobierno nacional haya pasado por una transición democrática? En segundo lugar, ¿Qué variables explican que algunos regí menes federales ofrezcan obstáculos a la democratización subnacional mientas que otros federalismos no lo hacen?

Summary

This essay aims to answer two questions. First, what characteristics of federalism, as opposed to a system of power distribution unit, create the potential for provincial governments to implement and sustain hybrid regimes although the national government has gone through a democratic transition? Second, what variables explain some federal systems provide subnational obstacles to democratization others lie federalisms do not? Palabras clave: Federalismo – Democratización – Régimen – nivel subnacional Keywords: Federalism - Democratization - Rules – subnational level Parte I: Introducción

n este ensayo responderé a dos preguntas. En primer lugar, ¿Qué características del federalismo, en comparación con un sistema de distribución del poder unitario, generan la posibilidad para que los gobernantes provinciales puedan implantar y sostener

regímenes híbridos aunque el gobierno nacional haya pasado por una transición democrática? En segundo lugar, ¿Qué variables explican que algunos regímenes federales ofrezcan obstáculos a la democratización subnacional mientas que otros federalismos no lo hacen?

En mi opinión, el federalismo tiene una característica, constitutiva y específica, que

Universidad de San Andrés (UdeSA) – Universidad Torcuato Di Tella (UTDT). Contacto: [email protected]

E


40

habilita la posibilidad del nacimiento, desarrollo y consolidación de unidades subnacionales que puedan ser llamadas “regímenes híbridos”, con un bajo nivel de competencia política, en un país con un gobierno nacional democrático. Este rasgo, que es propio de cualquier federalismo, consiste en el nivel de autonomía limitado que tienen las unidades sub nacionales.

El federalismo es un tipo de organización política estatal en donde existen al menos dos áreas de gobierno, que ejercen su poder en un mismo territorio con autoridades diferentes. Cada una de ellas desarrolla actividades específicas y posee un área de acción autónoma. Asimismo, existe una dinámica política y garantías institucionales que protegen la autonomía de cada área. Hay, además, un orden jerárquico y de subordinación entre ambas áreas (nacional y subnacional). El gobierno subnacional tiene a lo sumo un nivel de autonomía limitado respecto del otro orden normativo nacional. Esta característica que podríamos denominar nivel de autonomía limitado es la que permite que, a diferencia de un sistema unitario, exista una unidad subnacional “híbrida” dentro de un sistema federal democrático. Por otro lado, las características y el tipo de mutua interdependencia entre el centro y la periferia explica por qué hay un “democracy-preserving federalism” y un “autocracy-preserving federalism”.

Parte II ¿Por qué los sistemas federales democráticos ofrecen la posibilidad de regímenes híbridos a nivel sub nacional? El nivel de autonomía limitado consiste en que las unidades subnacionales tienen una dinámica política separada de la nacional, sujeta a ciertos límites que le son impuestos por el gobierno central. La autonomía limitada de las unidades subnacionales posibilita, si ocurren otras variables, la existencia de niveles mínimos y máximos de la democracia subnacional. Por un lado, la autonomía limitada de las unidades subnacionales, que se encuentran dentro de gobiernos federales democráticos, impide que se consoliden autoritarismos, en cualquiera de sus formas, a nivel subnacional: “The least democratic subnational units within national-level democracies are generally not especially closed and repressive […] Because they are embedded in a national democracy, subnational authorities are constrained in the extent to which they can restrict political rights. The national legitimacy of democracy and the constitutional powers afforded to federal authorities to guarantee it in the provinces give governors strong reasons to avoid blatantly authoritarian practices” (Gervasoni 2010: 314). Entonces, un gobierno nacional democrático y federal garantiza al menos un nivel mínimo de democracia subnacional. En un régimen federal democrático no se puede consolidar un autoritarismo subnacional sino regímenes híbridos. Por otro lado, la autonomía limitada consiste en un set de garantías institucionales que posibilita que se puedan generar enclaves subnacionales “híbridos” que, comparados con el gobierno nacional o que otras unidades sub nacionales, exhiban menores niveles de democracia. Es decir, el federalismo puede impedir que la democracia subnacional se desarrolle más allá de un nivel máximo. Este nivel máximo o límite democratizador subnacional que se pueden generar dentro de los sistemas federales está presente en la idea misma de “boundary control” (Gibson 2005, 2008). Sin embargo, la variable autonomía limitada es una condición necesaria más no suficiente para que exista un nivel máximo de democracia subnacional ya que hay federalismos que poseen democracias subnacionales aceptables.

41

La característica propia del federalismo que habilita la posibilidad de que se desarrollen “regímenes híbridos” consiste en la existencia misma de este boundary entre ambos niveles de gobierno. Este límite o línea divisoria entre ambos órdenes, que permite cierto nivel de autonomía mínima de las unidades sub nacionales, es la condición necesaria para que ciertas unidades sub nacionales puedan tener niveles de democracia menores que las otras, es decir, para que se conformen dentro de un mismo gobierno nacional democrático tanto regímenes sub nacionales democráticos como híbridos.

De alguna forma, todos los sistemas federales plantean un dilema bicéfalo. Por un lado, el

gobierno nacional debe ser lo suficientemente débil para que no pueda explotar a las provincias, sacarles todos los recursos y dejar de brindarles bienes públicos. Es decir, se debe evitar la constitución de un “potentially predatory center”. Por otro lado, el gobierno nacional debe ser lo suficientemente fuerte para controlar a los gobiernos subnacionales y evitar que exista “free-riding” y “common pool problems” y, en definitiva, impedir la desintegración. (De Figueiredo, MacFaul y Weingast 2007). De igual modo, existe una situación análoga respecto de la relación entre federalismo y democratización. Por un lado, el gobierno nacional es lo suficientemente débil, en un estado federal, como para no poder violar el boundary que todas las unidades sub nacionales poseen y asegurar de esta forma su autonomía. El estado nacional debe mantenerse, hasta cierto punto, al margen de la dinámica interna de la política provincial. Esta característica garantiza un mínimo de autonomía que es, paradójicamente, la condición necesaria, si se produce el efecto de otras variables, que permite la existencia de un máximo de democracia. Por otro lado, el gobierno nacional es lo suficientemente fuerte como para limitar a la autonomía provincial y, de esta forma, asegurar un mínimo de democracia. Desde el momento en el cual se concibe un sistema de distribución del poder donde hay órdenes que gozan de algún nivel de autonomía, se establece una cierta “impermeabilidad relativa” entre ellos: una ola democratizadora a nivel nacional puede tener impactos limitados a nivel sub nacional.

El factor “nivel de autonomía limitado” explica, siguiendo la noción de boundary control, que las

unidades subnacionales tengan la posibilidad de controlar, de forma limitada, los límites que las separan del gobierno nacional. Este factor, en cambio, está ausente en los sistemas unitarios que no generan la posibilidad de que existan gobiernos subnacionales fuertes, con la suficiente autonomía para sostener un régimen mucho menos democrático que el que existe a nivel nacional. En un estado unitario que sea democrático, aunque cuente con un nivel de descentralización grande, es imposible que exista un régimen híbrido subnacional ya que “The basic difference with a federal organization is that the status of the regions and the provinces are derived from central government decision and not from a theory of states’ rights. The regions and the localities, however much autonomy they may possess in terms of decisions and finances, derive their existence from the centre” (Lane y Ersson 2005: 176). En el caso de que existan intentos autocráticos subnacionales, bajo un sistema unitario que sea democrático, como no existe autonomía subnacional y estas unidades son dependientes del centro, no hay control de límites posibles ya que no existen tales límites. Las tensiones que el federalismo introduce en el sistema político puede llevar a que el federalismo falle en “enhancing the rule of law and democracy”, problema denominado como “the ‘Santiago del Estero problem’” (2005:1978). Los autores concluyen: “federalism constitute true problematic in political organization involving a risk of state failure, in terms of either instability or non-democracy” (2005:1978).

42

Parte III ¿Por qué existen sistemas federales democráticos que, a pesar de poseer la característica nivel de autonomía limitado, poseen solamente unidades subnacionales democráticas?

No todas las federaciones obstaculizan la democratización a nivel sub nacional: hay “democracy-preserving federalism” y “autocracy-preserving federalism”. Aunque la variable autonomía limitada está presente en todos los federalismos, hay, por un lado, algunos regímenes federales que poseen democracias subnacionales consolidadas y, por el otro lado, federalismos que ofrecen un mix de algunos regímenes sub nacionales democráticos y otras unidades híbridas.

La variable mutua interdependencia entre el centro y la periferia (Gibson 2005: 107), explica por qué se pueden consolidar regímenes híbridos en algunos federalismos democráticos y en otros no. El tipo y las características, tanto políticas como fiscales, de la relación entre el gobierno nacional y las unidades subnacionales determinan por qué algunos gobiernos subnacionales son más democráticos que otros en distintos regímenes federales o bajo qué condiciones se pueden consolidar el control de esos límites. Esto explica cómo los gobernantes de unidades sub nacionales pueden consolidar un Boundary Control: “the insulation of the local polity from national competitive trends and the institutional control of electoral contestation over participation” (Gibson 2008: 20). El nivel de control (sobre la política local, las instituciones y el electorado), de autonomía (consolidar a la autonomía lo más que sea posible) e influencia (poder de los gobernantes locales respecto de los nacionales con el objetivo de mantener a la unidad subnacional autónoma sin interferencias del gobierno nacional) son tres “valores” cuya relación determina el balance de poder entre actores nacionales y subnacionales. La democratización subnacional es, para Gibson, un resultado del nivel de nacionalización del conflicto subnacional. Existen tres estrategias que utilizan los gobernantes subnacionales para intentar controlar los límites y evitar de esta forma la entrada de nuevos actores al conflicto subnacional. En primer lugar, la “parochialization of power” se refiere a las estrategias locales de control (maximizar la hegemonía subnacional sobre todo el sistema territorial subnacional) de las instituciones provinciales y de las organizaciones partidarias. Sin embargo, este control se debe llevar a cabo de forma compatible con las instituciones democráticas nacionales (presencia de un mínimo de democracia obligatoria a nivel sub nacional). Los partidos hegemónicos son una estrategia eficaz para extender este tipo de control. En segundo lugar, los actores provinciales deben tener un rol en la política nacional (Gibson 2005: 110-111) para controlar las decisiones del gobierno federal que puedan afectar su control sub nacional (Gibson 2008: 21). Por otro lado, la naturaleza, origen y cantidad de los recursos fiscales que financian a los gobiernos sub nacionales en un sistema federal tiene efectos muy importantes respecto del nivel de democracia del régimen sub nacional. Desde la perspectiva de Gervasoni, los sistemas federales que hacen que las unidades sub nacionales sean fiscalmente autónomas de sus contribuyentes, recibiendo, entonces, sus ingresos de fuentes independientes de su capacidad de extracción de impuestos y que son más abundantes que el nivel de ingreso producido por la economía local, consolidan un gobierno con recursos abundantes que, frente a una sociedad civil pobre y dependiente, puede utilizar este dinero de forma discrecional. En el plano teórico, este fenómeno se produce por medio de dos mecanismos causales: el “spending effect” y el “taxation effect”. En primer lugar, el “spending effect” consiste en que los subsidios federales inducen la utilización de recursos para reducir el poder de la oposición al gobierno provincial: “When the

43

provincial state dominates the local economy, social actors are less autonomous and less politically demanding” (2010: 307). En una economía dominada por el gobierno sub nacional, los partidos de la oposición o apoyan al gobierno o evitan mostrar demasiados disensos. Por otro lado, “taxation effect” consiste en que del hecho de que los ingresos del gobierno están disociados de la capacidad extractiva del mismo respecto de la economía local se sigue que “large federal subsidies allow provincial incumbents to tax their constituents lightly, thereby decreasing the incentives and power of the latter to demand a share of political power. The state’s fiscal autonomy vis-à-vis individuals and businesses significantly increases the political power of incumbents, who do not need to engage in debilitating political battles to extract revenue from local economic actors” (2010: 308). Sin embargo, el autor no verifica la validez del “taxation effect” para el caso Argentino (2010: 329), señalando que el principal mecanismo causal que limita la democracia a nivel sub nacional es el “spending effect”, es decir, la utilización de recursos del gobierno para establecer distintos niveles de controles sobre la sociedad civil, la economía local y la oposición política creando una alta dependencia de diversos sectores opositores respecto del presupuesto del gobierno provincial (2010: 326). En conclusión, desde la perspectiva de Gervasoni, las diferencias entre los niveles de democracia subnacional se explican por el tipo de “rentierism” que se origina en la redistribución que hace el gobierno central de los ingresos fiscales entre las provincias: “Governors in command of plentiful fiscal federalism rents appear to use their financial muscle to minimize their constituents’ economic autonomy and, ultimately, to weaken democratic contestation and institutional constraints on their power” (2010: 330). Las dos características del federalismo fiscal que generan “rentierism” son: “high fiscal vertical imbalances and redistribution of national revenues in favor of economically smaller units, especially when coupled with large differences in the subunits’ economic size” (2010: 330-331). Entonces, desde esta perspectiva, si hay en un federalismo democrático que no presenta las dos características fiscales que dan origen al “rentierism”, las unidades sub nacionales, aunque posean autonomía limitada, no tendrán regímenes híbridos. IV. Conclusión Como consecuencia del nivel de autonomía limitado que el federalismo le asegura a las unidades su nacionales, pueden existir gobiernos subnacionales que sean lo suficientemente fuertes para poder establecer regímenes híbridos, con una relativa independencia del control del gobierno nacional. Entonces, el nivel de autonomía limitado, que es una característica propia del federalismo que lo diferencia de los sistemas unitarios, es el factor necesario para que exista la posibilidad de que regímenes híbridos a nivel sub nacional convivan con gobiernos nacionales democráticos. Sin embargo, no todos los países democráticos que son federales generan en todos los casos regímenes híbridos a nivel sub nacional, la existencia misma del federalismo abre la posibilidad para que se puedan producir estos regímenes híbridos. A diferencia de un sistema unitario democrático donde no se puede consolidar un híbrido subnacional, existen un tipo de federalismo “autocracy-preserving federalism” que, a diferencia del “democracy-preserving federalism”, consolida la existencia de regímenes híbridos subnacionales. En mi opinión, la idea que subyace a la existencia de un “democracy-preserving federalism” es que solo existiría un reducido grupo de países federales que, como consecuencia del tipo de federalismo que poseen, se asegura un nivel aceptable de democracia subnacional. Entonces, de alguna forma, se podría

44

afirmar que en algunos casos las unidades subnacionales son democráticas a pesar de que están insertas en un régimen federal. Bibliografía DE FIGUEIREDO, Rui J. P., Jr., Michael McFaul and Barry R. Weingast. (2007). Constructing Self-Enforcing Federalism in the Early United States and Modern Russia. Publius 37(2): 160-189. GERVASONI, C. (2010). "A rentier theory of subnational regimes: Fiscal Federalism, Democracy, and Authoritarianism in the Argentine Provinces." World Politics 62(2): 302-340.

GIBSON, Edward. (2008). Subnational Authoritarianism and Territorial Politics: Charting the Theoretical Landscape. Northwestern University: Department of Political Science.

GIBSON, Edward. (2005). Boundary Control. Subnational Authoritarianism in Democratic Countries. World Politics 58: 101-132.

LANE, Jan-Erik and Svante ERSSON. 2005. The Riddle of Federalism: Does Federalism Impact on Democracy? Democratization 12(2): 163 - 182.

45

La Política Exterior Argentina (1983 – 2007) como política de Estado

Argentina Foreign Policy (1983 - 2007) as state policy

Sergio Eissa

Resumen

El presente artí culo intenta rescatar aquellas constantes de la polí tica exterior argentina desde la restauración democrática en 1983, en el convencimiento que éstas han sido mayores que los “supuestos” desví os y cambios en la misma durante esos años. De esta manera, la polí tica exterior puede ser reconocida como una de las polí ticas de estado que se han configurado en estos años de vida democrática.1 Para ello se repasan los antecedentes de la polí tica exterior argentina hasta 1983, para así , en una segunda parte, estudiar el perí odo democrático (1983 – 2007) para el caso de cada perí odo presidencial.

Summary

This article attempts to rescue those constants Argentina's foreign policy since the restoration of democracy in 1983, convinced that they have been greater than the "alleged" deviations and changes in it during those years. Thus, foreign policy can be recognized as one of the state policies that have been set in these years of democracy. In order to do this we will to review the history of Argentina's foreign policy background until 1983, so, in a second part, consider the democratic period (1983-2007) in the case of each presidential term.

Palabras clave: Polí tica exterior- Argentina – Polí tica de Estado - Democracia

Keywords: Foreign policy-Argentina - State Policy – Democracy

Introducción

os actores políticos argentinos discuten cíclicamente sobre la erraticidad de la política exterior argentina y sobre el aislamiento el aislamiento de nuestro país respecto al mundo. Como bien documenta Paradiso (1996), ese debate tuvo su repercusión también en los

Asesor del Ministerio de Defensa de la Nación Argentina / profesor adjunto del Seminario “Políticas Públicas, Seguridad Ciudadana y Seguridad Regional” en la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de Buenos Aires. Contacto: [email protected] 1 La otra política de estado es la política de defensa.

L


46

ámbitos académicos. Autores como Gustavo Ferrari, Juan Carlos Puig y Andrés Fontana (2006), entre otros, han buscado destacar los constantes y continuidades en la política exterior argentina.

Durante las recientes elecciones presidenciales, la política exterior apareció tímidamente en las proposiciones de algunos políticos, fueran candidatos o no, y en editorialistas dónde sostenían, unos y otros, que había que reinsertar a Argentina en el mundo y que estábamos desaprovechando las oportunidades que la economía mundial le estaba ofreciendo a nuestro país. De esta manera, persiste el mito que alguna vez enunciara Estanislao Zeballos en 1914 de que “la República Argentina en materias internacionales es la nación menos preparada del universo”, pese a los casi 30 años transcurridos de democracia (Paradiso, 1996: 8).

El presente artículo intenta rescatar aquellas constantes de la política exterior argentina desde la restauración democrática en 1983, en el convencimiento que éstas han sido mayores que los “supuestos” desvíos y cambios en la misma durante esos años. De esta manera, la política exterior puede ser reconocida como una de las políticas de estado que se han configurado en estos años de vida democrática.2 Para ello se repasan los antecedentes de la política exterior argentina hasta 1983, para así, en una segunda parte, estudiar el período democrático (1983 – 2007) para el caso de cada período presidencial.

Antecedentes de la política exterior argentina

Los autores identifican como una primera etapa para el análisis de la política exterior argentina a los años que corresponden al Régimen Conservador (1860 – 1916). Durante esa etapa se suelen identificar como tendencias de la política exterior argentina a: la inserción de Argentina en la esfera británica; la rivalidad con los Estados Unidos; el aislamiento con respecto a América Latina; la neutralidad; la resolución pacífica de los conflictos; y el principio de no intervención en los asuntos internos de otros Estados. Según Paradiso (1996: 15) “todos esos rasgos corresponden a orientaciones de la política exterior, que se comenzaron a definir paralelamente con el proceso de organización nacional, y se fortalecieron junto con la consolidación del modelo de un país abierto al mundo”.

Estas tendencias no variaron sustancialmente durante la época radical (1916 – 1930), pudiendo explicarse dicha continuidad a la vigencia del modelo agroexportador hasta el Golpe de Estado de 1930. Los debates originados en torno a las características de la política exterior se enlazan, según Paradiso (1996), a las discusiones acerca de cual era el mejor modelo de inserción económica de Argentina en el mundo. Por lo tanto, la crisis del modelo de inserción económica en el mundo y el debate en torno a un nuevo paradigma de desarrollo económico, repercutió en la forma en que Argentina se relacionaba con el mundo.

La política exterior de los años ´30, la Década Infame, fue un reflejo de ese debate. En tanto puede sostenerse que durante esos años se empezó a implementar un modelo de industrialización por sustitución de importaciones, pero cuyas industrias estuvieran vinculadas a la dotación de recursos naturales del país. Esto se reflejó en una mayor apertura hacia Latinoamérica como potencial mercado de nuestros productos y, también, un mayor enfrentamiento con los Estados Unidos debido a un incremento de su presencia en la región y a la intención de ese país de multilateralizar la Doctrina Monroe.

2 La otra política de estado es la política de defensa.

47

Juan Domingo Perón (1946 – 1955) “estableció una estrategia entre la autonomía y la inserción”, que fue la característica de los gobiernos constitucionales desde entonces (Tini & Picazo, 2007: 3). Asimismo durante este período se consolidaron las ideas industrialistas, que gozaban de amplia aceptación en América Latina, y las de un mayor rol del Estado en la economía; reflejó del debate macroeconómico en el mundo desarrollado. Luego del aislamiento sufrido por Argentina hacia el final de la Segunda Guerra Mundial, Perón buscó reinsertar a nuestro país en el mundo y en América Latina. En este sentido, el Presidente apoyó activamente la ratificación del Acta de Capultepec y buscó un mayor acercamiento con los Estados Unidos, en especial a partir de los cambios en las condiciones económicas que se produjeron en 1952.

Arturo Frondizi (1958 – 1962) tuvo una posición ambigua frente a los Estados Unidos, buscando distanciarse de la política hemisférica de ese país. Por un lado, se rechazó en la Conferencia de Punta del Este de 1961 el intento estadounidense de establecer mecanismos de programación económica para todo el hemisferio. Por el otro, se apoyó la condena a la injerencia marxista en el continente, pero sin abandonar el principio de no intervención en los asuntos internos de otros Estados. En lo que respecta a América Latina se mostró poco entusiasmo con las ideas integracionistas, en tanto que se creían contrarias a la política de desarrollo económico autónomo.

El radicalismo con Arturo Illia (1963 – 1966), basado en el paradigma idealista de las relaciones internacionales, retomó las denominadas tendencias profundas de la política exterior, pero manteniendo una posición idéntica a la de Frondizi con respecto a los Estados Unidos. En este sentido, no se respaldó la intervención estadounidense en República Dominicana en 1965.

A partir de 1966, y hasta 1976, se tomó conciencia que la Industrialización por Sustitución de Importaciones, basada exclusivamente en mercado interno, estaba agotada y que, por tal motivo, había que darle un mayor rol a las exportaciones, en especial a las de origen industrial. El recelo hacia los Estados Unidos persistió, luego del interregno de Onganía, en el marco del giró nacionalista que tomó la dictadura a partir de 1969. En ese mismo contexto, América Latina empezó a ser vista como el ámbito natural de despliegue y potenciación de nuestro país (Paradiso, 1996). Pero esa mirada continuó cruzada por la perspectiva geopolítica, que condujo a roces con Brasil en el marco de la construcción de la represa de Itaipú: en esta lógica de balance de poder se produjo un acercamiento con Chile, apoyando la gestión del socialista Salvador Allende. Durante el tercer período del peronismo en el poder (1973 – 1976) se profundizaron las relaciones con el Movimiento de No Alineados y con el bloque soviético. Perón buscó una correspondencia entre el modelo de desarrollo económico y la política exterior: hacia 1975 se había logrado que el 48% de las exportaciones fueran manufacturas, tanto de origen agropecuario como industrial.

La Dictadura Militar (1976 – 1983) repartió el poder en tres partes iguales entre las Fuerzas Armadas, sin que ello respondiera a criterios funcionales, sino más bien a los deseos de cada fuerza de no perder espacios de poder frente a la otra (Russell, 1990). De esta manera las lealtades no se establecían con el jerárquico superior de un organismo, sino con los inmediatos superiores en sus respectivas instituciones militares. Esto provocó no sólo incoherencias y “juegos diplomáticos” paralelos, sino también que se optó por postergar las decisiones, para tener que llegar a soluciones de compromisos que pudieran ser percibidas como pérdidas de espacios de poder. Esta política exterior “sumió al país en la desinserción, plasmada en el aislamiento y la marginalidad internacional” (Tini & Picazo, 2007: 4).

48

En síntesis, hasta el retorno a la democracia en 1983, la política exterior tanto “en sus contenidos profundos (…) como en sus estilos, (…) se amoldó a las características y necesidades de la modalidad de articulación a la economía mundial” (Paradiso, 1993: 201).

Entonces las supuestas erraticidades de la política exterior, son más bien un reflejo de la erraticidad en el rumbo económico y en la inestabilidad política imperante entre 1930 y 1983. Pese a ello, a lo largo de estos años (1860 – 1983) fueron cristalizando líneas de acción/ejes temáticos de la política exterior – constantes – que como veremos se han mantenido como tales entre 1983 y 2007.

La política exterior en democracia (1983 – 2007)

Presidencia de Raúl Alfonsín (1983 – 1989)

Durante el gobierno del Dr. Raúl Alfonsín, frente a los condicionamientos externos e internos, la política exterior buscó, retomando las tradiciones del radicalismo y las tendencias de la política exterior de los gobiernos constitucionales argentinos (Alconada Sempé, 1996), construir un poder democrático suficientemente fuerte y consolidado y avanzar en reformas estructurales que se creían necesarias a luz de los cambios que se estaban operando en el orden internacional.

Si bien el sustrato de la política exterior de Alfonsín era que definía a la Argentina como país occidental, no alineado y en vías de desarrollo, puede sostenerse que el eje ordenador de la política exterior de Alfonsín fue “la protección y consolidación de la democracia” (Russell, 1995: 35); a partir del cual, pueden identificarse dos líneas principales en las acciones que se emprendieron. El primero de carácter defensivo, destinado a proteger el orden institucional; y el segundo, de carácter ofensivo, “empeñado en crear oportunidades a través de la presencia activa del país en el campo internacional”. De esta manera, muchas de las iniciativas políticas respondieron a estos dos ejes interdependientes entre si (Paradiso, 1993: 186). Según Alfonsín, “el empeño en asegurar internamente la vigencia de un orden jurídico debe prolongarse externamente en un esfuerzo por respetar y hacer respetar, en la medida de nuestras posibilidades, el derecho internacional” (McAdam, 1999: 157).

En este esquema, se reafirmó el compromiso con el Tercer Mundo, se priorizó el espacio latinoamericano, se buscó una relación madura con los Estados Unidos, se valorizó la relación con Europa y una “prudente consolidación de la nueva vinculación” con los países de la órbita soviética (Paradiso, 1993: 185). Para ello, se continúo defendiendo los principios de No Intervención, de Autodeterminación de los Pueblos, de Solución pacífica de las Controversias, de la pertenencia a occidente pero sin alinearse en la disputa Este – Oeste, y de respaldo al accionar de las organizaciones Internacionales, como la ONU y la OEA (Alconada Sempé, 1996).3

La posición asumida frente a la crisis centroamericana buscó no sólo instalar a la Argentina como protagonista en el escenario regional, defendiendo el principio de no intervención y de igualdad jurídica de los Estados, sino también quería “impedir una evolución del conflicto que pusiera en mal trance a los gobiernos democráticos” (Paradiso, 1993: 187).

3 Alconada Sempé fue Vicecanciller de Raúl Alfonsín.

49

Bajos estas premisas se avanzó en la integración latinoamericana, no solamente a través del fortalecimiento del Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI) y del Sistema Económico Latinoamericano y del Caribe (SELA), sino también a través de una de las obras más importantes y trascendentes como fue la firma del tratado de integración con Brasil, al que luego se incorporó Uruguay; así como también, el referéndum y posterior aprobación del Tratado de Paz y Amistad con la República de Chile.4 Estos acuerdos significaron el abandono de las viejas hipótesis de conflicto, inspiradas en concepciones geoestratégicas; el punto inicial para la construcción de un mercado común (Alconada Sempé, 1996: 345 y ss); y el impulsó para fortalecer la democracia, distendiendo dos de las fronteras más importantes del país (Fontana, 2006). Según Alfonsín (1996: 103), “la Argentina podía profundizar y fortalecer su capacidad de negociación si afianzaba una política de acuerdos con el resto de los países de Latinoamérica”.

En efecto, el Programa de Integración y Cooperación Económica (PICE) entre Argentina y Brasil, si bien fue la semilla del MERCOSUR, buscó avanzar en aspectos que excedían lo comercial y económico, como la educación, la ciencia y la tecnología, la energía atómica, la ingeniería aeroespacial, entre otros sectores; procurando dar cuenta de un “nuevo paradigma tecnológico productivo” a nivel mundial que requería reformas estructurales y “reformulaciones de sus estrategias de desarrollo orientándolos hacia una vía de inserción competitiva en el mercado mundial que en cierto modo privilegiaba los elementos” impulsaban a los países a sostenerse mutuamente (Paradiso, 1993: 193). Esta iniciativa diplomática perduraría a través de los diversos gobiernos, “inaugurando una nueva y relevante dimensión en la inserción internacional y en política exterior argentina” (Rapoport, 2005: 75).

En cuanto a las relaciones con los Estados Unidos, Raúl Alfonsín consideraba que resultaban esenciales para la Argentina. Pero éstas debían ser relaciones maduras en las que se tenía que defender con energía el interés nacional y la autodeterminación de Argentina, asumiendo que con ese país había intereses comunes, pero también distintos y aún enfrentados (Alfonsín, 1996)5. En palabras, del entonces Canciller radical, Dante Caputo, las prioridades de la política exterior argentina durante esos años eran Estados Unidos, América Latina y Europa Occidental (McAdam et al, 1999 y Russell, 1988b). Según Russell, la política exterior hacia este país buscó ser equidistante entre el alineamiento automático y las posiciones de ruptura, reconociendo dos planos, diferenciables analíticamente, en la relación: por un lado, las convergencias en materia de valores compartidos por la pertenencia a occidente y por el otro, las diferencias, en lo que respecta a la no complementariedad de nuestras economías y a la lectura, que tanto Alfonsín como Caputo, realizaban sobre el conflicto Este – Oeste. En efecto, algunos autores señalan que de la confrontación inicial se avanzó hacia un arreglo pragmático, en especial a partir del lanzamiento del Plan Baker en septiembre de 19856. En este sentido, Dante Caputo sostenía que desde abril de 1984 hasta la llegada de George Bush a la presidencia, no hubo cambios en la política hacia los Estados Unidos, y que el vínculo con el Departamento de Estado era permanente, aunque con “discusiones muy fuertes”. También agregaba que “para los Estados Unidos la región latinoamericana es prioridad en materia de seguridad pero no en materia económica (…) Hay que tener en claro que esta falta de prioridad en el campo comercial – económico no se reproduce desde el punto de vista político en materia de seguridad” (América Latina/Internacional, 1989: 265 y 266). Sin embargo, para algunos autores como la política exterior de Alfonsín hacia los Estados Unidos continuó siendo confrontacionista, debía avanzarse

4 Ver también Russell & Tokatlian (2003: 43) y Fontana (2006).

5 Ver también Rapoport (2005: 74).

6 Bodemer, Klaus (1988), citado por McAdam et al (1999).

50

hacia el establecimiento de “una relación especial” similar a la sostenida con el Reino Unido a fines del Siglo XIX y principios del Siglo XX (Paradiso, 1993: 195)7.

Presidencia de Carlos Menem (1989 – 1999)

Carlos Menem colocó a las variables económicas en el primer lugar de las prioridades de la política exterior, debido a la vulnerabilidad externa que soportaba el país y a una segunda fase de transición dominada por las urgencias económicas (Russell, 1990 y Tini & Picazo, 2007).8 Según Russell (1995: 35 y 37) “en el comienzo del gobierno de Menem el centro de la política argentina estaba ocupado por las demandas económicas y sociales”, siendo fortalecidas las mismas por el fenómeno de la hiperinflación. En este sentido, el interés nacional quedó definido “en términos esencialmente económicos“. Dicho de otra manera, cristalizó la idea que “la consolidación democrática estaba estrechamente relacionada con los imperativos de la estabilidad económica” (Stuhldreher, 2003: 88).

Por otro lado, la política exterior de Carlos Menem se sustentó en un diagnóstico político – cultural sobre el accionar de los gobiernos, tanto civiles como militares, que lo habían precedido.

Este diagnóstico tuvo su anclaje en el desarrollo teórico de Carlos Escude, conocido como Realismo Periférico9. Básicamente este autor sostenía que “(los) gobiernos argentinos de los más diversos signos, tanto civiles como militares, han adoptado políticas de confrontación casi permanentemente con los Estados Unidos, frecuentemente sobre asuntos que no estaban vinculados al interés material del país, y de un costo creciente para el mismo”. De esta manera, “Argentina hizo de su rivalidad con los Estados Unidos en casi todos los foros multilaterales un punto de honor” (Escudé, 1992: 178 - 179). La política exterior de Alfonsín respondió a las tradiciones diplomáticas de la Argentina, siendo, a criterio de Escudé, por lo tanto, “una mezcla de idealismo confrontacionista y realismo ingenuo, al menos en su relación con los Estados Unidos y Gran Bretaña” (Escudé, 1992b: 43). Para Escudé, el sistema de creencias de los gobernantes argentinos coincidió con una cultura política arraigada en el contenido nacionalista del sistema educativo argentino; es decir, la expectativa del Estado argentino, de ser reconocido

7 Ver también Escudé (1992b) y Escudé (1995).

8 Por su parte, el Embajador Raúl Ricardes, en una entrevista realizada por el autor, sostiene que “es cierto que

con Menem se produce un cambio importante en la política exterior. Este cambio buscaba que al anunciarse esta nueva etapa económica del régimen constitucional, el gobierno entendía que debía tener mejores relaciones con los Estados Unidos”. 9 En palabras de Escudé: “la política exterior de Menem responde casi cabalmente al paradigma de política

exterior para Estados periféricos, vulnerables y poco relevantes para los intereses vitales de los Estados centrales, que yo he denominado realismo periférico” (Escudé, 1992, 44). Quien sabe si la teoría fue primero o ésta vino a justificar los lineamientos de la política exterior de Carlos Menem. Al respecto, Rapoport (2005: 73) sostiene que “esta concepción (la declinación argentina frente a la Argentina de fines del Siglo XIX), compatible con las perspectivas e intereses promovidos por los estudios internacionales de origen anglosajón, había sido, por otra parte, una matriz del pensamiento conservador liberal argentino desde siempre y comenzaba a adquirir predominio en círculos del establishment económico, político y académico de nuestro país en la década del `80 (…) operaba en la realidad como legitimación del propio proceso de desindustrialización impuesto a partir de 1976 y estaba en la base de las formulaciones históricas que justificaban el realismo periférico, concepción que fundamentó la nueva política exterior de los años `90”. Ver también Busso y Bologna (1994).

51

como teniendo un lugar relevante en el sistema internacional. Esto y “el contenido de la educación argentina son una y la misma cosa” (Escude, 1992b: 195). De esta manera, la política exterior de Carlos Menem debía deshacer (y deshizo) “el autodestructivo andamiaje de relaciones políticas con el mundo que determinaba que el hegemón occidental, de quien a pesar nuestro dependemos vitalmente, le conviniera más nuestra ruina que nuestra prosperidad” (Escudé, 1998: 202).10 Por lo tanto, los lineamientos que debía seguir la política exterior de un país dependiente como Argentina, eran:

1.- “Eliminar sus confrontaciones políticas con las grandes potencias, reduciendo el ámbito de sus confrontaciones externas en aquellos asuntos materiales vinculados en forma directa con su bienestar y base de poder”;

2.- Calibrar la política exterior “no sólo en términos de un riguroso cálculo de costos y beneficios materiales, sino también en función de los riesgos de costos eventuales”;

3.- Redefinir y reconceptualizar el concepto de autonomía, “en términos de confrontación de un Estado y, más precisamente, en términos de los costos relativos de la confrontación. La autonomía no es libertad de acción. La libertad de acción de casi todo Estado mediano es enorme y llega al límite de la autodestrucción, y no sirve por lo tanto como definición de autonomía” (Escudé, sin fecha: 396 y 397).11

Asimismo, esta definición de la política exterior, en cuanto a sus objetivos y prioridades, se debió también a una lectura que hizo el gobierno de Menem del contexto internacional y de la situación del país (Russell, 1995).12 Por un lado, los cambios operados en la política económica y la política exterior “fueron catalizados por la drástica reconfiguración del escenario internacional que implicó el fin de la bipolaridad entre las dos superpotencias, desde la caída del Muro de Berlín hasta el derrumbe de la Unión Soviética en 1991, en lo que se anunció como Nuevo Orden Mundial” (Rapoport, 2005: 76). En efecto, en primer lugar, esa lectura consideraba que el orden emergente se caracterizaba por la interdependencia y la cooperación entre países y por el triunfo de la filosofía democrático - liberal. En segundo lugar, se sostenía que la globalización económica tornaba obsoleto el anterior esquema de crecimiento por sustitución de importaciones. Y, en tercer lugar, se debían buscarse relaciones preferenciales, tal como se hizo con el Reino Unido en

10

Desde fines de los `80 y hasta mediados de los `90, aproximadamente, se produjo un debate interesante entre la posición de Carlos Escudé y la de otros autores, como Mario Rapoport y Roberto Russell. Este último publicó un artículo en el que sostenía que su propuesta de Neoidealismo Periférico asignaba “una enorme importancia al tipo de régimen, rescata el valor de la cooperación internacional, invierte las claves jerárquicas de la agenda realista y rechaza la presunción ética del realismo sustentada en la presunción de que la humanidad está irremediablemente condenada a repetir el pasado (Russell, sin fecha: 440). 11

Ver Escudé (1992b y 1995) para un mayor desarrollo del Realismo Periférico. Roberto Russell (sin fecha: 444 – 445) critica alguno de los argumentos de Escudé, especialmente cuando sostiene que “el interés material es muy limitado como único criterio para orientar las políticas (…) (Entonces) la cuestión no es adaptarse al otro u otros sino sopesar las decisiones de política exterior en función de las necesidades materiales y los principios que hacen al interés y a la seguridad nacionales”. 12

Ver afirmaciones y declaraciones de Domingo Cavallo, Guido Di Tella y Carlos Escudé en Russell, Roberto, op. cit, 1990, p. 334; Cavallo, Domingo, “La inserción argentina en el primer mundo”, en Silvia Jalabe (comp.), La política exterior argentina y sus protagonistas (1880-1995), GEL, 1996, p.358 y 359; Di Tella, Guido, “Política exterior argentina: actualidad y perspectivas (1991-1995), en Silvia Jalabe (comp.), op. cit., 1996, p. 389 y Escudé, Carlos, “Cultura política y política exterior: el salto cualitativo de la política exterior argentina inaugurada en 1989 (o breve introducción al realismo periférico), Roberto Russell (comp.), Política exterior argentina en el nuevo orden mundial, GEL, 1992, pp. 191 y 192.

52

el siglo XIX, en primera instancia con los EE.UU., luego con los países vecinos de la región (MERCOSUR, Bolivia y Chile) y la Unión Europea, y más adelante, con Japón y el sudeste asiático.13

En esta política exterior, diseñada en clave económica y en base a ese diagnóstico político-cultural, los Estados Unidos ocuparon un lugar prioritario (Corigliano, 2002); por lo que Menem se sumó con entusiasmo al Consenso de Washington (Gil, 1999).

De esta manera, Carlos Menem buscó establecer una relación preferente con los Estados Unidos, tal como había sucedido con el Reino Unido en el Siglo XIX y en las primeras décadas del Siglo XX. Este vínculo, que fue denominado por el propio Canciller Guido Di Tella, como de “relaciones carnales”, impregnó muchas de las decisiones de política exterior: la participación en la I Guerra del Golfo 1990 – 1991; el alineamiento con las votaciones estadounidenses en diferentes foros internacionales; el retiro del Movimiento de No Alineados en 1991; la ratificación del Tratado de Tlatelolco y de No Proliferación Nuclear; la participación activa en las misiones de paz de Naciones Unidas; y el desmantelamiento del proyecto de desarrollo aeroespacial argentino, conocido como Cóndor II (Tini & Picazo, 2007). En efecto, una de las razones que se argumentaron para la desactivación del Cóndor II fue el costo creciente que dicho proyecto provocaba en la relación con los Estados Unidos y la Organización del Atlántico Norte (OTAN) (Fontana, 2006). Estas señales en materia de política exterior, según Rodolfo Gil (1999: 99) “ayudaron a reintegrar al país a la comunidad de naciones civilizadas en el plano económico y, por ende, a la participación en los flujos financieros y comerciales mundiales”. Por su parte, la política de defensa y de seguridad internacional de Argentina asumió “una particular significación debido a su afinidad con los parámetros y prioridades estratégicas” que estableció la Alianza Occidental en el escenario de la post Guerra Fría (Fontana, 1998: 276).

Presidencia de Fernando de la Rúa (1999 – 2001)

Fernando de la Rúa asumió la presidencia el 10 de diciembre de 1999 en el medio de una profunda recesión económica, que se había iniciado en 1998 y que se profundizaría a lo largo de todo su mandato. En lo sustancial, el gobierno de la Alianza no modificó los lineamientos de política exterior establecidos por Carlos Menem (Russell & Tokatlian, 2003). Si bien se intentó un mayor acercamiento con Brasil, la relación con los Estados Unidos “continuó siendo la directriz principal en la estrategia internacional del país”, aunque en el estilo, ésta dejo de ser “carnal” para pasar a estar más matizada (Rapoport, 2007: 903; Busso, 2001; Tini & Picazo, 2007 y Corigliano, 2002). En efecto, según Fontana (2006: 9) “la decisión de mantener las relaciones con los Estados Unidos dentro del marco político de tono positivo fue una de las líneas de continuidad entre el gobierno de Menem y el de la Alianza”, manteniendo estrechas relaciones con Washington e imprimiendo una fuerte impronta económica a la política exterior.

En un documento por el Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto, el Canciller Dr. Adalberto Rodríguez Giavarini expuso los lineamientos de la política

13

Ver también, Bologna, Alfredo Bruno, “La inserción argentina en la sociedad internacional”, en CERIR, La política exterior argentina 1994/1997, Ediciones CERIR, Rosario, s/f, p.10.

53

exterior de ese gobierno.14 En dicho texto el canciller sostenía que la política exterior se orientaba “por los principios que históricamente han enaltecido a la Argentina:

“La autonomía de las decisiones;

La amistad con todas las naciones;

El especial aprecio y solidaridad para con los países latinoamericanos;

La defensa de nuestra soberanía;

La abstención de intervenir en los asuntos internos de otros Estados;

El apoyo a la democracia y la defensa de los derechos humanos; y

El acatamiento al derecho internacional”.

Asimismo, agregaba que el objetivo de la política exterior era el de contribuir al crecimiento económico, debiendo “resultar en el beneficio directo de nuestra gente, contribuyendo al desarrollo económico, a la creación de empleo y a la erradicación de la pobreza.” Este objetivo general marcaba una continuidad con los lineamientos y objetivos que la política exterior había tenido durante la década de los ´90, lo cual fue coherente con el rumbo económico adoptado por De la Rúa, es decir, la continuidad de la Convertibilidad.15

Esas relaciones “óptimas” (Corigliano, 2002: 4) con los Estados Unidos se reflejaron en una independencia de criterio en cuanto a la relación con la República Popular China, en la defensa del MERCOSUR frente al ALCA y en la posición frente al Plan Colombia. Fernando de la Rúa sostuvo que Argentina sostenía la política de no intervención en los asuntos internos de otros Estados, acompañando de esta manera la postura de Brasil en este tema. Este último punto era de especial interés para los Estados Unidos, en tanto que Washington presionó en este tema en el marco de la lucha contra el narcotráfico y el lavado de dinero. Al respecto fueron significativas las presiones respecto a la llamada Triple Frontera, región compartida por Brasil, Argentina y Paraguay (Rapoport, 2007).

Luego del atentado a las Torres Gemelas, el 11 de septiembre de 2001, el gobierno argentino se mostró “como un firme aliado” de los Estados Unidos y ello se reflejó en las votaciones de Naciones Unidas, dónde Argentina acompañó las propuestas del Departamento de Estado (Rapoport, 2007: 904 y Russell & Tokatlian, 2003: 56).

La llegada de Domingo Cavallo al Ministerio de Economía en el año 2000, volvió a potenciar las posiciones de aquellos sectores que querían profundizar las relaciones con los Estados Unidos (Corigliano, 2002) y sumar a Argentina al proyecto del ALCA (Área de Libre Comercio de las Américas). Estos intentos volvieron a enturbiar las relaciones con Brasil, a lo que se agregaba las medidas tendientes a frenar el ingreso de productos brasileños al mercado interno (Rapoport, 2007). En efecto, en la medida que la situación económica se deterioraba y se hizo más necesario el apoyo de los Estados Unidos para hacer frente a las negociaciones con el FMI,

14

Ver también Rodríguez Giavarini (2000: 13-14). 15

“Los nuevos matices de política exterior estuvieron marcados por la continuación de la política económica vigente, subordinada a la conservación de la convertibilidad y a las tratativas con el FMI y la banca acreedora” (Rapoport, 2005: 86).

54

se puso en evidencia que la política exterior no se había apartado demasiado de los lineamientos establecidos durante los años `90, pese al discurso principista de la Alianza (Tini & Picazo, 2007b).

Las relaciones con la Unión Europea se desarrollaron entre ésta y el MERCOSUR, no obstante continuaron siendo buenas las relaciones bilaterales con Italia, Francia y España. Si bien con ésta última, la relación fue definida en términos estratégicos, la situación de la empresa Aerolíneas Argentinas deterioraron la relación entre los dos países (Rapoport, 2007).

En síntesis

“las urgencias económicas volvieron a determinar las prioridades (…) Las intenciones de la Argentina hacia el Brasil y, más específicamente, hacia el MERCOSUR, nunca fueron claras para la diplomacia de Brasilia, la que también aportó su cuota de responsabilidad en la falta de avances en la relación bilateral (…) muy pronto se hizo evidente que la relación con el país vecino no se alteraría porque la relación especial con los Estados Unidos continuaba siendo la piedra angular de la política exterior argentina” (Russell & Tokatlian, 2003: 56 y 58).

Presidencia de Eduardo Duhalde (2001 – 2003)

En contraste con la expresión “relaciones carnales”, el nuevo Canciller del Presidente Eduardo Duhalde, Carlos Ruckauf, sostuvo que él era “polígamo”. Si bien durante los primeros meses se intentó un acercamiento con los Estados Unidos, en función de la situación externa que vivía Argentina, como consecuencia de la cesión de pagos de la deuda externa que había declarado el Presidente Adolfo Rodríguez Saa (diciembre de 2001); los condicionamientos que se impusieron para que se llegara a un acuerdo con el Fondo Monetario Internacional, volvió a acercar a nuestro país con Brasil. En efecto, la crisis económica y la extrema vulnerabilidad externa orientaron al gobierno a buscar la ayuda de los Estados Unidos. Esa ayuda nunca se concretó y Argentina pasó de ser del modelo a seguir durante los años ´90 a convertirse en el ejemplo a no imitar diez años después: no había que “prestar el dinero de los contribuyentes estadounidenses a países cuya estructura de la deuda” no fuera sustentable. Pese a los diez años de “relaciones carnales”, Washington “mantuvo una posición de frialdad distante y no hizo ningún esfuerzo” para ayudar a Argentina (Russell & Tokatlian, 2003: 60 - 61).16

La devaluación que volvió más convergente a ambas economías y la política más proteccionista del gobierno, permitió un mejor entendimiento con Brasilia. Pero no fueron solo los factores económicos, los que facilitaron un acercamiento entre Brasilia y Buenos Aires: “el gobierno de Fernando Enrique Cardoso sostuvo desde un primer momento que el Fondo Monetario Internacional no podía ser insensible a la crisis argentina y que Brasil seguía confiando políticamente en su principal socio del MERCOSUR” (Russell & Tokatlian, 2003: 64). El gobierno de los Estados Unidos buscó trabar el acercamiento entre los dos países, tal como

16

En cambio, Corigliano (2002) observa, más allá de lo retórico, una continuidad en la relación con los Estados Unidos entre Fernando de la Rúa y Eduardo Duhalde. Nosotros coincidimos con Rapoport (2007) y Russell & Tokatlian (2003), en que si bien la crisis económica, política y social, llevaron al gobierno de Duhalde a sostener la relación especial con los Estados Unidos, la dureza y la frialdad de Washington, terminaron por acercar a Argentina con Brasil. Ver también Alonso, 2006.

55

públicamente manifestaron los presidentes de ambos países. Hacia septiembre del año 2002, “las relaciones de la Argentina con EE.UU. mostraban un indisimulado distanciamiento”. Esta situación se agravó con el rechazo del Congreso argentino a otorgar “inmunidad a los tropas norteamericanas que querían operar en el territorio argentino en ejercicios conjuntos con las Fuerzas Armadas” (Rapoport, 2007: 907).

Cuando la economía argentina empezó a recuperarse (en el cuarto trimestre del 2002), el Ministro de Economía, Roberto Lavagna, volvió a solicitar “la comprensión del G7”. El FMI pidió, a cambio de un acuerdo, drásticos cambios a la ley de emergencia económica y a la ley de subversión económica: con la primera se facilitaba a un acreedor adquirir a bajo costo una empresa endeudada; mientras que la segunda permitía la impunidad de los directivos de los bancos que hubieran permitido la fuga de capitales durante el 2001. El acuerdo con el FMI finalmente se alcanzó en abril del 2003, un mes antes que asumiera la presidencia Néstor Kirchner, el 25 de mayo de ese año (Rapoport, 2007: 908).

Presidencia de Néstor Kirchner (2003 – 2007)

Pese a que las crisis económica y política que atravesaba el país desde el 2001 fueron un fuerte condicionante para los hacedores de la política exterior (Tini & Picazo, 2007: 1), el presidente Néstor Kirchner buscó mayores grados de autonomía y un alejamiento de las políticas neoliberales y del Consenso de Washington, que le dieron sustento. En este sentido, sostuvo que era “la política la que arrastra a la economía y no al revés, como nos hicieron creer durante años” (Rapoport, 2007: 908).

El Canciller Rafael Bielsa afirmó que la nueva política exterior argentina rechazaba la idea del unilateralismo, en el que una potencia estatal se proyectaba a escala planetaria, y se adhería al concepto de multilateralismo y de fortalecimiento de las instituciones internacionales.

Se abandonó la política de alineamiento automático con los Estados Unidos, se buscó tener un papel más relevante en América Latina en general, con Venezuela y Bolivia, y especialmente con Brasil (Tini & Picazo, 2007 y Tini & Picazo, 2007b). Con este último país se suscribieron un conjunto de documentos – inclusive uno en materia de defensa – que buscaron consolidar una alianza estratégica. Pese a algunos desencuentros, hubo un alto nivel de entendimiento y coordinación en el MERCOSUR, frente a EE.UU. por el ALCA, en las negociaciones con la Unión Europea y en la Organización Mundial de Comercio (OMC). Frente a esta situación – la relación entre Brasil y Argentina -, los Estados Unidos fueron cerrando acuerdos bilaterales de libre comercio con los países de la región: Centroamérica, Chile, Colombia, entre otros. Pese a esto último, el rechazo a la invasión a Irak (2003) y a la ley de subsidios agrícolas (2002), la relación con EE.UU. era considerada como “seria y madura” (Rapoport, 2007: 909).

En efecto, puede sostenerse que la relación con los Estados Unidos fue pragmática. Según Anabella Busso (2006: 124), el gobierno de Kirchner buscó establecer “una relación madura con los Estados Unidos” y particularmente, en lo que respecta a la dimensión militar de la relación bilateral, Argentina se comprometió en “la lucha contra las nuevas amenazas entre las que se destaca el terrorismo y el narcotráfico”. Más allá del discurso confrontativo, se estrecharon los

56

vínculos con este país en aquellos temas de su interés, es decir, “las cuestiones de seguridad frente a la amenaza terrorista” (Fontana, 2006: 10). Aunque aclarando, que debían resolverse “las guerras regionales, la inequidad, el hambre y otros flagelos” que le daban sustento” (Rapoport, 2007: 908).

Conclusiones

La alineación automática con los Estados Unidos puede ser vista como una anomalía en la política exterior argentina, en tanto que durante los gobiernos previos al retorno a la democracia, aún durante los gobiernos conservadores (1880 – 1916), se percibió que ese país y Argentina tenían intereses enfrentados, específicamente en lo que respecta a nuestros principales productos de exportación. Podría sostenerse que la alineación con Gran Bretaña durante fines del Siglo XIX y principios del Siglo XX obedeció más a una convergencia de intereses, que al hecho que aquel país fuera la potencia dominante en el escenario internacional: las economías de ambos países eran complementarias. Por otro lado, el acercamiento a los Estados Unidos puede explicarse también por una convergencia de intereses: durante los gobiernos de Menem, De la Rúa y aún durante el primer tramo del gobierno de Duhalde, las urgencias económicas que vivía el país obligaban a que la política exterior hacia ese país fuera al menos pragmática. Tal vez la sobreactuación del gobierno de Menem puede hacernos perder de vista estos rasgos pragmáticos de nuestra política exterior.

También esta sobreactuación nos hace perder de vista que las constantes, que Gustavo Ferrari y Juan Carlos Puig ya habían destacado, han persistido a lo largo de estos gobiernos entre 1983 y 2007. Estos principios:

la no injerencia en los asuntos internos de otro Estado y la igualdad jurídica de todos los Estados;

la solución pacífica de las controversias;

el respecto del derecho internacional;

la defensa de la democracia, como régimen político y como forma de vida, y de los derechos humanos;

relación crítica y pragmática con los Estados Unidos;

las relaciones privilegiadas con América Latina y la sociedad estratégica con Brasil y Chile; y

la multilateralidad.

han continuado siendo las constantes de nuestra política exterior.

Estas constantes no han sido perennes en la historia de la política exterior argentina desde nuestros inicios como nación independiente. Estas han ido cristalizando a lo largos de los años como capas arqueológicas que se fueron consolidando a lo largo de los años hasta constituir una

57

política de estado. De esta manera, la relación crítica con los Estados Unidos y el respeto al derecho internacional aparece en nuestros primeros años como nación organizada, es decir, a fines del Siglo XIX17. En cambio, el fortalecimiento de las relaciones con América Latina comienza primero como necesidad económica para transformase luego en un convencimiento político. De la misma manera, la relación estratégica con Brasil y Chile es tal vez uno de los mayores logros de estos años de democracia.

Es por lo expuesto que es necesario analizar la política exterior desde el marco analítico de las políticas públicas. Entender los intereses y sistema de creencias de los actores que intervienen en el proceso de toma de decisión, pero en el marco de un conjunto variables que enmarcan, dan forma al o los escenarios en los cuales se desarrolla el proceso de toma de decisión. De esa manera, se podrá tener un mejor marco analítico para analizar la política exterior, reconociendo las constantes que en estos años de democracia se han convertido en política de estado y evitando la tentación de juzgar el accionar exterior de Argentina desde el “deber ser” que algunos intereses corporativos nos quieren imponer.

Bibliografía

ALCONADA SEMPÉ, Raúl (1996), “Democracia y política exterior”, en Jalabe, Silvia Ruth (comp.), La política exterior argentina y sus protagonistas (1880 – 1995), GEL, Buenos Aires.

ALFONSÍN, Raúl Ricardo (1996), Democracia y consenso. A propósito de la reforma constitucional, FUALI, Buenos Aires.

ALONSO, José Fernández (2006), “La reinserción financiera como eje rector de la agenda externa argentina post default”, en CERIR (Ed.), La Política exterior del gobierno de Kirchner, Tomo IV, Volumen I, CERIR, Rosario.

América Latina/Internacional (1989), “Entrevista al ex Canciller Dante Caputo”, en América Latina/Internacional, sin datos, Buenos Aires.

BOLOGNA, Alfredo Bruno (s/fecha), “La inserción argentina en la sociedad internacional”, en CERIR, La política exterior argentina 1994/1997, Ediciones CERIR, Rosario.

BUSSO, Anabella (1999), Las Relaciones argentina – Estados Unidos en los ’90: El caso Cóndor, CERIR, Rosario.

BUSSO, Anabella (2001), “Las relaciones argentino – americanas a finales del gobierno de Menem y en los inicios de la gestión de De la Rúa. Entre la continuidad y los condicionantes domésticos”, en CERIR (Ed.), Política exterior argentina 1998 – 2001. El cambio de gobierno ¿Impacto o irrelevancia?, Tomo III, CERIR, Rosario.

17

Solo a modo de ejemplo. Juan B. Alberdi, el padre ideológico de nuestra Constitución sostuvo que “la Doctrina Monroe es la expresión natural del egoísmo de los Estados Unidos”. Por otro lado, el Presidente Conservador Roque Sáenz Peña sostuvo que “los Estados Unidos no son muy aptos a creer en la igualdad política de las naciones; consideran el principio como ficción decorativa del derecho público (…) El principio de la no intervención, que George Washington proclamó universalmente, es sostenido por su posteridad contra Europa, pero el principio contrario se ejerce como derecho propio e indiscutido, con relación a las repúblicas hispanoamericanas” (Paradiso, 1993: 46, 48 y 49).

58

BUSSO, Anabella (2006), “La presidencia de Kirchner y los vínculos con Estados Unidos. Más ajustes que rupturas”, en CERIR (Ed.), La Política exterior del gobierno de Kirchner, Tomo IV, Volumen II, CERIR, Rosario.

BUSSO, Anabella y BOLOGNA, Alfredo Bruno (1994), “La política exterior argentina a partir del gobierno de Menem: una presentación”, en CERIR (Ed.), La política exterior del gobierno de Menem. Seguimiento y reflexiones al promediar su mandato, CERIR, Rosario.

CAVALLO, Domingo (1996), “La inserción argentina en el primer mundo”, en Silvia Jalabe (comp.), La política exterior argentina y sus protagonistas (1880-1995), GEL, Buenos Aires.

COLACRAI de Trevisan y LECHINI de ÁLVAREZ (1994), “Introducción”, en CERIR, La política exterior del gobierno de Menem, Ediciones CERIR, Rosario.

CORIGLIANO, Francisco M. (2002), “Las relaciones entre Argentina y Estados Unidos durante las gestiones de Fernando de la Rúa y Eduardo Duhalde. La continuidad en el paradigma de relaciones especiales con Estados Unidos”, en Boletín ISIAE, Año 5, Nº 20, Instituto de Seguridad Internacional y Asuntos Estratégicos, Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales, Buenos Aires.

DI TELLA, Guido, “Política exterior argentina: actualidad y perspectivas (1991-1995)” en Silvia Jalabe (comp.), La política exterior argentina y sus protagonistas (1880-1995), GEL, Buenos Aires.

ESCUDÉ, Carlos (1992), “Cultura política y política exterior: el salto cualitativo de la política exterior argentina inaugurada en 1989 (o breve introducción al realismo periférico)”, en Roberto Russell (comp.), Política exterior argentina en el nuevo orden mundial, GEL, Buenos Aires.

ESCUDÉ, Carlos (1992b), Realismo periférico. Fundamentos para la nueva política exterior argentina, Planeta Política y Sociedad, Buenos Aires.

ESCUDÉ, Carlos (1995), El realismo de los Estados débiles. La política exterior del primer gobierno de Menem frente a la teoría de las relaciones internacionales, GEL, Buenos Aires.

ESCUDÉ, Carlos (1998), “Pasado y presente de las relaciones argentinas con los hegemones occidentales”, en Cisneros, Andrés (comp.), Política exterior argentina (1989 – 1999). Historia de un éxito, Centro de Estudios de Política Exterior (CEPE) del Consejo Argentino de Relaciones Internacionales (CARI) y GEL, Buenos Aires.

ESCUDÉ, Carlos (sin fecha), “La política exterior de Menem y su sustento teórico implícito”, en América Latina/Internacional, Nº 27, Buenos Aires.

FONTANA, Andrés (1998), “La seguridad internacional y la Argentina en los años `90”, en Cisneros, Andrés (comp.), Política exterior argentina (1989 – 1999). Historia de un éxito, Centro de Estudios de Política Exterior (CEPE) del Consejo Argentino de Relaciones Internacionales (CARI) y GEL, Buenos Aires.

FONTANA, Andrés (2006), “Política exterior argentina 1983 – 2005: visiones y cursos de acción”, en Rodríguez Larreta, Horacio & Berensztein, Sergio (Eds.), Agenda para el desarrollo equitativo y sustentable, Editorial Temas, Buenos Aires.

GIL, Rodolfo (1999), “La nueva política exterior argentina”, en Archivos del Presente, Año 5 Nº 17, Fundación Foro del Sur, Buenos Aires.

59

MCADAM, Andrew; SUKUP, Víctor & KATIZ, Claudio Oscar (1999), Raúl Alfonsín. La democracia a pesar de todo, Corregidor, Buenos Aires.

PARADISO, José (1993), Debates y trayectorias de la política exterior argentina, GEL, Buenos Aires.

PARADISO, José (1996), “El poder de la norma y la política del poder (1880 – 1916)”, en Silvia Jalabe (comp.), La política exterior argentina y sus protagonistas (1880-1995), GEL, Buenos Aires.

RAPOPORT, Mario & SPIGUEL, Claudio (2005), Política exterior argentina. Poder y conflictos internos (1880 – 2001), Claves para Todos – Capital Intelectual, Buenos Aires.

RAPOPORT, Mario (2000), Historia económica, política y social de la Argentina (1880 – 2000), Ediciones Macchi, Buenos Aires.

RAPOPORT, Mario (2007), Historia económica, política y social de la Argentina (1880 – 2003), Ediciones Macchi, Buenos Aires.

RODRÍGUEZ GIAVARINI, Adalberto (2000), “La política exterior argentina”, en Archivos del Presente, Año 5 Nº 20, Fundación Foro del Sur, Buenos Aires.

ROMERO, Luis Alberto (2000), Breve historia contemporánea de la Argentina, Fondo de Cultura Económica, Buenos Aires.

RUSSELL, Roberto & TOKATLIAN, Juan Gabriel (2003), El lugar de Brasil en la política exterior argentina, Fondo de Cultura Económica, Buenos Aires.

RUSSELL, Roberto (1988b), “Un año de política exterior: las relaciones con Estados Unidos, América Latina y Europa Occidental”, en Russell, Roberto & PERINA, Rubén (ed.), 1973 – Argentina en el mundo – 1987, Grupo Editor Latinoamericano, Buenos Aires

RUSSELL, Roberto (1990), “El proceso de toma de decisiones en la política exterior argentina (1976 – 1989)”, en Russell, Roberto (Ed.), Política exterior y toma de decisiones en América Latina, Grupo Editor Latinoamericano, Buenos Aires.

RUSSELL, Roberto (1995), “Políticas exteriores: hacia una política común”, en RAPOPORT, Mario, Argentina y Brasil en el MERCOSUR. Políticas comunes y alianzas regionales, GEL, Buenos Aires.

RUSSELL, Roberto (1996), “Marchas y contramarchas de la política exterior del proceso: los gobiernos de Viola, Galtieri y Bignone (1981 – 1983)”, en Silvia Jalabe (comp.), La política exterior argentina y sus protagonistas (1880-1995), GEL, Buenos Aires.

RUSSELL, Roberto (sin fecha), “El Neoidealismo periférico: un esquema para orientar la política exterior de los países del Cono Sur en la Posguerra Fría”, en América Latina/Internacional, sin datos, Buenos Aires.

STUHLDREHER, Amalia (2003), “Régimen político y política exterior en Argentina. El caso del primer gobierno de Carlos Menem (1989 – 1995)”, en Perfiles Latinoamericanos, Nº 22, Buenos Aires, pp. 79 – 101.

60

TINI, María Natalia & PICAZO, María Victoria (2007), “Política exterior y cambio partidario: decisiones internacionales comparadas”, Centro Argentino de Estudios Internacionales, Programa Política Exterior Argentina, Buenos Aires, en www.caei.com.ar

TINI, María Natalia & PICAZO, María Victoria (2007b), “Argentina, 2007. Reflexiones sobre el modelo de inserción”, Centro Argentino de Estudios Internacionales, Programa Política Exterior Argentina, Buenos Aires, en www.caei.com.ar

TOKATLIAN, Juan G. (2005), “Kirchner y la política exterior: entre Ibn Khaldun y Stephen Walt”, en Revista Debate, Nº 137, Buenos Aires.

61

Delegación Legislativa: una revisión teórica desde la Ciencia Política

Legislative Delegation: a theoretical review from the Political Science

Agustina Suaya

Resumen

En el siguiente artí culo se procura realizar una revisión critica de la literatura que abordó el estudio de la delegación legislativa con el objetivo de identificar cuáles son los incentivos que tienen los legisladores para otorgarle al Poder Ejecutivo la facultad de legislar en ciertas áreas de polí tica pública. El trabajo se estructurará en tres partes. En la primera se hará un breve recorrido sobre los problemas de conceptualización del término ‘delegación legislativa’, luego se analizarán los avances teóricos desarrollados desde la ciencia polí tica, en particular las teorí as enfocadas en los costos de transacción; y finalmente se harán algunos comentarios a modo de conclusión.

Summary

The following article seeks to made a critically review about the literature that addressed the study of legislative delegation in order to identify the incentives faced by legislators to give the executive the power to legislate in certain areas of public policy. The work is structured in three parts. In the first section we will make a brief review mentioning the problems of conceptualization of the term 'legislative delegation', then we will analyze the theoretical advances developed from political science, particularly the theories focused on transaction costs, and finally to make some comments conclusion.

Palabras clave: Delegación legislativa – costos de transacción- Incentivos- Poder Ejecutivo

Keywords: legislative delegation - transaction costs-Incentives-Executive

Problemas en la definición del concepto

George Washington University. Contacto: [email protected]


62

os autores argentinos, especialmente aquellos que debaten sobre este tema en el área del

derecho constitucional, realizan una clara distinción entre dos tipos de delegación

legislativa: la delegación propia y la delegación impropia. En la primera “una autoridad

investida de un poder determinado hace pasar el ejercicio de ese poder a otra autoridad o

persona, descargándolo sobre ella. Esta forma de delegación, a falta de norma habilitante en la

Constitución rígida es violatoria de la Constitución” (Bidart Campos, 1986). Es decir que para

que la práctica de delegación propia sea constitucional, la Constitución debe habilitar al Congreso

a delegar en otro poder la potestad de realizar la legislación desde cero. Por su parte, la delegación

impropia se presenta cuando “un órgano ejerce una competencia propia con base constitucional

pero lo hace mediante estándares o marcos muy generales, de modo tal que el margen arbitrario

que también (por directa competencia constitucional) tiene otro órgano se ensancha o amplía a

los efectos de ejecutar el acto primero” (Bidart Campos, 1986).

En vistas a la definición, la delegación propia parecería ir en contra del principio de

división de poderes que rige en el presidencialismo. Por ello es habitual observar que esta práctica

tiene casi nula aplicación en países presidencialistas, en tanto la Corte Suprema declararía este

tipo de normas como inconstitucionales. Sin embargo, la delegación impropia tiene un amplio

margen, y es por lo tanto trabajada en profundidad en distintos estudios.

La delegación propia es inconstitucional en EEUU, por lo cual los autores

norteamericanos han trabajado directamente sobre la delegación impropia. Es interesante

destacar que éstos autores directamente ni hacen mención a la división entre la delegación propia

y la impropia, en tanto que ellos relacionan directamente el término ‘delegación’ con la

delegación impropia.

Epstein y O’Halloran (1999: 275), definen como delegación a “any major provision that

gives another governmental body the authority to move policy away from the status quo”. Para

estos autores, las políticas públicas pueden ser realizadas de tres maneras: exclusivamente por el

Congreso, a través de delegación de la autoridad en el ejecutivo o por una combinación de ambas

formas. El Congreso es el actor que toma esta decisión, la cual se hace evidente a través de la

forma en la cual son redactas las leyes. Si el Congreso sanciona una ley detallada, deja el Poder

Ejecutivo con poco margen para mover la ubicación del SQ al momento de implementar la

política; por el contrario si sanciona una ley vaga, le otorga a los encargados de ejecutar las

políticas mayor rango de discrecionalidad. Por lo tanto, el estudio de estos autores gira en torno

de la delegación medida en función del nivel de discrecionalidad que el Poder Legislativo le

otorga a otros órganos para mover la política pública. A priori, hay menor delegación cuanto más

detallada sea la ley que sanciona el Congreso en tanto de esta manera se achica el poder

reglamentario del ejecutivo.

Similar es la visión de los constitucionalistas argentinos que distinguen entre delegación propia e impropia. Ésta última, “(…) se encuadra fundamentalmente en la relación ente estos dos últimos eslabones de la cadena legislativa (ley y reglamento) y significa el traspaso de materias previstas inicialmente para el ámbito y procedimiento legislativo a los que son propios del reglamento” (Santiago y Thury Cornejo, 2004: 793). Al igual que la definición de Epstein y O’Halloran, hay más delegación hacia el Poder Ejecutivo cuanto más vaga es la ley sancionada

L

63

por el Poder Legislativo en tanto amplía la discrecionalidad del ejecutivo para definir la ubicación final de la política pública en función del tipo de reglamentación que redacte.

Carey y Shugart (1998) también comparten esta visión. Ellos reconocen que en América

Latina se presentan casos donde la Legislatura sanciona leyes sumamente vagas, en las cuales sólo

establece metas generales, dejando al ejecutivo un amplio margen para establecer los métodos

para alcanzar esos objetivos propuestos en la ley. Es claro que en los casos que la ley es poco

precisa, el margen de maniobra del ejecutivo se amplía y por ende su rol como redactor de

legislación. Sin embargo, para estos autores este tipo de prácticas no son las más comunes y por

ende es más frecuente encontrar que el Poder Ejecutivo legisle por decreto antes que recurrir a

éste recurso.

Otra distinción que realiza Carey y Shugart en su libro es la que distingue entre lo que se

podría llamar como delegación implícita y delegación explícita. El primer tipo de delegación se

corresponde con los casos de leyes vagas, las cuales habilitan la ampliación del poder

reglamentario del ejecutivo. Distinto es el caso de la delegación explicita, en tanto en estos casos

es el mismo órgano legislativo el que explícitamente sanciona una ley en la cual se habilita al

Poder Ejecutivo a crear nueva legislación por decreto. Este tipo de prácticas es denomina por los

autores como ‘delegated decree authority’. Además de ser explícita, este tipo de delegación suele

tener un ámbito específico de aplicación en cierta área de política pública y generalmente está

limitada a un periodo de tiempo establecido.

Aunque los estudios sobre delegación realizados hasta el momento tienen abordajes

disímiles, los mismos no son incompatibles y por en contrario sería útil pensar la articulación en

las definiciones adoptadas. En función de lo expuesto hasta el momento, se podría pensar una

tipología de delegación:

Cuadro 1: Formas de delegación legislativa

Forma de la Delegación

Explícita Implícita

Tipo de

Delegación

Propia

Habilitada por

Constitución y

regulada por ley

No es posible ya que la

delegación propia sólo

puede estar permitida si

hay una norma superior

que así lo habilita.

Impropia Leyes delegantes Leyes vagas

El debate positivo: delegación y los costos de transacción

A diferencia del debate predominante en el área del derecho, los estudios sobre

delegación legislativa realizados desde el área de la ciencia política no se han centrado en la

legalidad de la práctica sino que han intentando entender los motivos por los cuales la misma se

64

presenta. Es decir, comprender por qué ocurre la delegación, con qué frecuencia y bajo qué

condiciones se produce.

Como yo mencionaba anteriormente, la mayor cantidad de producción proviene de

estudios sobre Estados Unidos, por lo cual lo que realmente se encuentra son trabajos que

abordan la delegación impropia que se realiza de manera implícita.

Al momento de entender por qué los legisladores delegan, se pueden encontrar varias

respuestas tentativas. Una de las respuestas típicas es la realizada por Ripley y Franklin (1984).

Ellos sostienen que el Congreso decide delegar poder en el ejecutivo para reducir el volumen de

trabajo y para aprovechar el conocimiento técnico del ejecutivo. La base de la explicación radica

en que el gobierno ha aumentado su responsabilidad en varias áreas de política en el transcurso

del siglo XX, sin embargo “the sheer volumen and technical complexity of the work are more

than Congress, with its limited membership and staff, can manage alone” (Ripley & Franklin:

1984, 17). Aunque la aproximación es interesante ya que plantea una primera respuesta, la cual es

compartida por la literatura, este abordaje no da cuenta de cómo es el proceso de delegación, ni

ayuda a comprender por qué algunas áreas quedan en manos del Poder Legislativo.

Epstein y O’Halloran (1999) analizaron la literatura desarrollada sobre el tema y

descubrieron que las aproximaciones provenían de dos corrientes teóricas: las teorías de la

organización legislativa y las teorías sobre los mecanismos de control congressional sobre la

burocracia.

Los trabajos que explican la delegación legislativa en base a la teoría sobre la

organización del Poder Legislativo, aunque tienen ciertos matices, reconocen en el sistema de

comisiones uno de los factores fundamentales para comprender la decisión de los legisladores de

delegar. Esto es así en la medida que el sistema de comisiones cumple con dos funcionalidades:

por un lado contribuye a reducir el nivel de incertidumbre que tienen los legisladores al momento

de producir leyes en tanto las comisiones permiten la acumulación de conocimiento experto,

reduciendo el costo de información (Krehbiel, 1991); y por el otro, el sistema de comisiones

permite a los legisladores trabajar sobre los problemas que afectan directamente a sus votantes, lo

cual es fundamental para aumentar las probabilidades de los legisladores de permanecer en sus

bancas (Shepsle & Weingast, 1987). Epstein y O’Halloran (1999) remarcan que estos dos

beneficios se complementan y permiten definir dos tipos de áreas de política: algunas

principalmente distributivas y otras centradas fundamentalmente en información. Dado que el

sistema de comisiones genera incentivos sobre los actores, no es llamativo que cada una de éstas

funcione de forma distinta en base a los perfiles de legisladores que las componen. Los análisis

sobre la organización del congreso aportan ideas sobre los costos de toma de decisión, los cuales

al ser mayores en áreas técnicas, genera incentivos para delegar esas decisiones en otro órgano.

Sin embargo, el sistema de comisiones también aumenta los costos de negociación y genera

distorsiones entre las preferencias del los legisladores que componen las comisiones y la

preferencia del mediano de la legislatura. Estas ineficiencias propias de la organización en

comisiones, es claramente un factor explicativo de la voluntad de delegar que tienen los

legisladores.

65

El otro grupo de trabajos, centra su mirada en el control que ejerce el Congreso sobre la

burocracia. Como vimos en la sección pasada, el debate normativo discute la legalidad de la

práctica e intenta hallar cuál es el límite que separa la elaboración de la ley en el ámbito del

Congreso del poder reglamentario del ejecutivo, limite difuso por definición. Sin embargo, si uno

puede dejar ese debate de lado, el problema que surge es entender cuáles son los mecanismos que

tiene el Poder Legislativo para evitar que la burocracia utilice la discrecionalidad otorgada para

mover la política pública más allá de los límites que el Congreso desearía. Este clásico problema

de agencia, fue trabajado por varios autores.

Fiorina (1977) postula que los legisladores deciden delegar autoridad en el ejecutivo

conociendo que la burocracia va a cometer errores. Así, cuando se presenten los errores, los

legisladores pueden intervenir en el proceso y reparar el error, ganando apoyo de su electorado.

Otro incentivo que tienen los legisladores para delegar es eliminar su responsabilidad en áreas de

política que tienden cíclicamente a producir fallas, aún cuando se tomen recaudos para evitarlas, o

en áreas que pueden presentar emergencias repentinas (Fiorina, 1977)1. En cualquiera de los dos

casos, la falla del Estado para dar una respuesta satisfactoria a estos imprevistos, generan duras

críticas sociales. El autor denomina a esta práctica ‘cambiando responsabilidades’ o ‘cambiando

culpas’, en la medida que el Poder Legislativo mediante la delegación de facultades vuelve

responsable al ejecutivo por acciones que constitucionalmente eran de su competencia.

Cualquiera sea la práctica, el incentivo que tienen los legisladores para delegar es claro: preservar

su cargo.

A diferencia de la postura de Fiorina, autores como McCubbins o Weingast estiman que

el Congreso como principal establece ciertos controles sobre la burocracia para evitar que ésta

utilice el poder delegado para cambiar la ubicación de la política pública más allá de los límites

establecidos por el Poder Legislativo. McCubbins y Schwartz (1984) estudian en qué medida y

bajo qué forma el Congreso intenta detectar y remediar las violaciones del Poder Ejecutivo a los

objetivos establecidos por el Poder Legislativo. Ellos encuentran dos mecanismos: el seguimiento

del tipo ‘police-patrol’ y el denominado ‘fire-alarm’. Mientras que el primer método implica que el

Congreso examina una muestra de decisiones administrativas, para buscar la presencia de

violaciones; el segundo crea un sistema de reglas, procedimientos y prácticas informales que

permiten a los grupos de interés y a los ciudadanos examinar las decisiones administrativas y

acusar a las agencias ejecutivas en caso de hallar alguna violación a la metas establecidas por el

Poder Legislativo, ocasionado en algunos casos respuestas por parte del Congreso. Utilizando un

argumento similar al de Fiorina (1977), los legisladores tendrían incentivos para establecer

mecanismos de control del estilo ‘fire-alarm’ en tanto evitarían los altos costos (medidos en

tiempo e información) y los bajos rendimientos del control del tipo ‘police-patrol’ al usar un

sistema más eficiente de control en la medida que los costos serían repartidos entre legisladores,

ciudadanos, grupos de interés, agencias gubernamentales y cortes judiciales. Además el modelo

‘fire-alarm’ les permitiría a los legisladores invertir sus recursos políticos sólo en los casos que los

intereses de sus ‘supporters’ se vean afectados por el accionar de la burocracia. En esas

1 Para el primer tipo de pone el ejemplo de las políticas de control de calidad de alimentos, mientras que para

el segundo menciona las políticas de contención de emergencias.

66

situaciones, los grupos de interés afectados denunciarían a la burocracia y los legisladores podrían

recibir crédito por intervenir y solucionar este tipo de problemas.

La visión de McCubbins, Weingast y Schwartz es interesante en la medida que estos

autores consideran que el Congreso puede establecer sistemas de control capaces de generar

incentivos suficientes como para asegurar que las agencias del ejecutivo implementen las políticas

públicas respetando las preferencias de los legisladores. Es decir que en estas visiones el

Congreso puede, mediante mecanismos de procedimientos administrativos e implementación de

seguimientos de la gestión, llegar a ejercer un control perfecto sobre los burócratas.

Epstein y O’Halloran (1994) dan un paso más y analizan la discrecionalidad que los legisladores

delegan al momento de producir legislación. Ellos sostienen que los legisladores enfrentan un

trade off entre ganancias de información gracias al conocimiento experto de las agencias del

ejecutivo frente a las pérdidas distributivas producto de ‘bureaucratic drift’2. Según este trabajo,

los legisladores estarían más dispuestos a delegar en la medida que la asimetría de información sea

menor. En esos casos los legisladores podrían decidir delegar autoridad, estableciendo a la vez

mecanismos de control para evitar que la burocracia se aproveche de la delegación otorgada. Hay

dos mecanismos básicos: controles ex ante y controles ‘ongoing’. Los primeres refieren al diseño

de la política pública y de la agencia a la cual se le delega poder, mientras que los segundos dan

cuenta de las instituciones y procesos que permiten hacer un seguimiento de las acciones del

ejecutivo (Epstein & O’Halloran: 1994). Lo que vale remarcar es que en este trabajo los autores

dejan en claro que el control no siempre puede ser perfecto, y por lo tanto el trade off entre

ganancias de información y bureaucratic drift cobra relevancia para comprender por qué los

legisladores no delegan toda la política pública en el ejecutivo.

A partir de estos estudios, uno tendería a pensar que los legisladores van a optar por

delegar más (siempre entendiendo por delegación la redacción de leyes vagas que otorgan mayor

discrecionalidad) en la medida que el Poder Legislativo cuente con mayor poder de control sobre

la burocracia. Ahora bien, lo que estos trabajos también muestran es que el control nunca es del

todo perfecto por la asimetría de información inherente a los problemas de agencia y por ende

siempre hay riesgo de sufrir bureaucratic drift. La única solución para evitarlo sería que el

Congreso sancione leyes detalladas, es decir leyes sin margen de discrecionalidad o delegación, sin

embargo como se desprende de los trabajo sobre la organización del Poder Legislativo, producir

ese tipo de normas es altamente costoso en términos de tiempo e información y no siempre

genera beneficios electorales que compensen la inversión.

Todos estos trabajos han sido interesantes para entender cómo funciona el Congreso y

cuál es su relación con la burocracia, sin embargo parecería que los estudios segmentados no son

útiles para comprender la delegación legislativa y por lo tanto debería utilizarse una visión que

integre tanto las relaciones hacia dentro del Poder Legislativo como aquellas que explican la

relación que el Congreso tiene con la burocracia y el ejecutivo. En este sentido, se pueden

2 Entendiendo por ‘bureaucratic drift’ “(…) the ability of an agency or other executive actors to enact outcomes

different from the policies preferred by those who originally delegated power” (Epstein & O’Halloran: 1994: 3)

67

encontrar una segunda generación de trabajos que han intentado solucionar este problema

incorporado múltiples variables al estudio.

Epstein y O’Halloran (1999) ha elaborado una teoría basada en los costos de transacción que

intenta dar cuenta del proceso de manera integral. Ellos afirman que al igual que en la economía,

donde existen dos modelos básicos de organización: producción intra-firma o adquisición en el

mercado, cuando los legisladores realizan las políticas públicas deciden entre producir la ley al

interior del Congreso o delegar al ejecutivo. Si los legisladores optan por la primera opción van a

tener que realizar una ley detallada, mientras que si eligen por el segundo método, los detalles de

la política van a ser determinados por el ejecutivo. Ellos aseguran que mientras en la economía las

empresas optan por el modelo de organización que minimiza los costos de transacción3, los

legisladores van a optar por la forma de hacer leyes que en cada caso minimice los costos

políticos de transacción asociados a la implementación, los cuales por lo tanto maximizan la

utilidad de los legisladores, es decir las chances de los legisladores de ser reelectos en sus cargos

(Epstein & O’Halloran: 1999).

Es importante remarcar que en la teoría de desarrollada por estos autores, los costos de

transacción políticos para los legisladores son de dos tipos: internos y externos. Los internos se

relacionan con el sistema de comisiones y la ineficiencia que producen en el proceso de

legislación; mientras que los externos se vinculan con el ‘agency loss’4. Como vimos en las teorías

sobre la relación entre PL y la burocracia, cuanto más detallada sea la ley, menos discrecionalidad

va a tener la burocracia al momento del implementar y por ende menor va a ser el riesgo de que

al momento de implementar la norma sancionada en le Congreso se modifique la ubicación de la

política pública. Es decir que “(…) legislators cede subtantive discretionary authority to the

bureaucracy in policy areas where the legislative process is least efficient relative to bureaucratic

decision making” (Epstein & O’Halloran: 1999:14).

El trabajo también presenta una manera interesante de abordar el estudio empírico. Para

ello, además de las variables provenientes de las teorías de la organización legislativa y de la

relación entre Poder Legislativo y burocracia, los autores suman un tercer conjunto de variables

las cuales están relacionadas con los ejes de políticas. De esta manera, no sólo logran fusionar dos

literaturas que intentaban explicar la delegación de discrecionalidad en el ejecutivo, sino que

también suman un tercer factor explicativo para observar cuáles son las áreas de política pública

que el Congreso no delega.

3 “Costos de Transacción: son aquellos costos que surgen de la suma de los costos de obtener y verificar la

información acerca de la cantidad y calidad de los bienes y servicios, la identificación de los socios de la eventual transacción (y verificación de su reputación, historial, etc.) y la calidad de los derechos de propiedad que van a ser transferidos y el marco jurídico y contractual; los costos de diseñar, supervisar y hacer cumplir el contrato, que incluye cualquier costo incurrido en la solución de disputas y litigios; y los costos de seguro involucrados en asegurar algunos de los riesgos involucrados en una transacción” (Orlansky et all, 2005:2).

4 “Agency loss is the difference between the consequences of delegation for the principal and the best possible

consequence. Agency loss is zero when the agent takes actions that are entirely consistent with the principal’s interests. As the agent’s actions diverge from the principal’s interests, agency loss increases. When the agent does things that are bad for the principal, agency loss is high” (Lupia, 2001:4).

68

Otro trabajo que también pone múltiples variables en juego es el realizado por Huber,

Shipan y Pfahler (2001). Lo primero que ellos sostienen es que los estudios tradicionales sobre

delegación de autoridad entienden que el nivel de discrecionalidad otorgado depende de la

interacción entre el Poder Ejecutivo y el Legislativo y del nivel de incertidumbre técnica y de

procedimiento que los legisladores enfrentan. Cuanto más difieran las preferencias entre los

poderes y cuanto mayor sea la incertidumbre, mayor va a ser la delegación de autoridad hacia el

ejecutivo.

Al igual que el resto de la literatura, estos autores entienden la delegación como grado

de discrecionalidad otorgada y por lo tanto la mejor manera de limitar la discrecionalidad es

produciendo leyes detalladas. Sin embargo, ellos destacan que aún cuando los legisladores tengan

preferencias distintas a las del ejecutivo no siempre van a optar por restringir la delegación en

tanto que para sancionar leyes completas la legislatura debe no sólo contar con capacidad técnica

para redactar este tipo de legislación, sino que también debe poder superar los costos de

negociación (Huber, Shipan y Pfahler, 2001). Es claro que cuanto mayor detalle tenga la ley,

mayores van a ser los costos de negociación que la legislatura va a tener que enfrentar,

especialmente en los casos de legislaturas bicamerales.

Volden (2002) retoma los trabajos previos y realiza algunas modificaciones al modelo

propuesto en el libro de Epstein y O’Halloran, sumando un factor fundamental como el poder de

veto del ejecutivo. Esta incorporación es importante en tanto que muestra lo complejo que es

reducir el nivel de discrecionalidad que ya fue otorgado al ejecutivo. El autor critica fuertemente a

los estudios previos en tanto considera que los mismos se han concentrado principalmente en

analizar la relación entre delegación y gobierno unificado/dividido, mientras que él considera que

hay otros factores que también intervienen en la decisión de los legisladores sobre el grado de

discrecionalidad otorgado como pueden ser: el tipo de agencia pública, la incertidumbre del área

de política pública y la ubicación previa de política.

Para poder profundizar en los modelos propuestos voy a analizar las tres variables que

son centrales para pensar la delegación.

1. La presencia de gobierno unificado

En toda la literatura sobre delegación hay una única hipótesis que es trabajada por todos

los autores. Hay consenso en la literatura sobre la influencia de la presencia de gobierno unificado

en la delegación legislativa. La hipótesis compartida sostiene que la presencia de gobierno

unificado viene ligada a un aumento en la delegación en tanto que las preferencias de los dos

poderes se encuentran más alineadas (Epstein & O’Halloran 1994, 1996, 1999; Volden 2002;

Huber, Shipan & Pfahler 2001; Carey & Shugat 1998; Fiorina 1986). Esto resulta lógico ya que

uno espera que cuando un mismo partido (o coalición de partidos) controla los dos poderes se

presenten menos desacuerdos sobre el rumbo que deben tomar las diversas políticas públicas y

por lo tanto habría mayor incentivo para delegar en tanto que los costos de producir una ley

69

detallada en el ámbito del Congreso superan a los de delegar esa atribución a los órganos

especializados del Poder Ejecutivo.

Lo contrario es esperable si los poderes del Estado están controlados por diferentes

fuerzas, acentuándose esta tendencia cuanto más distantes estén los puntos ideales de política

pública para cada conjunto de actores. En sistemas bicamerales, parecería que basta con que una

de las dos cámaras esté controlada por un partido opositor al PE para que los costos de

transacción externos aumenten de manera considerable y por lo tanto la posibilidad de delegar

autoridad en el ejecutivo se vea reducida.

A pesar de que estas hipótesis parecen intuitivamente apropiadas, algunos trabajos que

analizaron el impacto del gobierno dividido en la producción de legislación muestran que no hay

necesariamente una correlación entre la presencia de gobierno unificado y una producción mayor

de legislación (Mayhew 1991; Fiorina 1992). Por el contrario, no parece haber efecto alguno

sobre la cantidad de leyes sancionadas. Sin embargo, estos estudios no analizan qué tipo de

legislación es producida. Dada la presencia de gobierno dividido, uno supone que sería más

esperable observar una producción de leyes más detalladas para recortar la discrecionalidad del

ejecutivo al implementar la política, pero esta es una hipótesis que debe ser testeada.

Otro elemento que también debería ser incorporado al momento de estudiar el impacto

del gobierno dividido en la delegación legislativa es la unidad de los bloques de legisladores en el

Congreso. Este elemento no es tenido en cuenta en los estudios realizados hasta el momento, sin

embargo no resulta tan evidente su falta de importancia en tanto que las características de los

grupos pueden ser determinantes para evaluar los costos de transacción internos de producir

leyes detalladas en el ámbito del Poder Legislativo.

La unidad de los grupos de legisladores depende de dos factores: la cohesión y la

disciplina. “A Group of legislators are cohesive when they vote together as a result of shared

goals or common beliefs; discipline yields voting unity as the result of influential leaders”

(Morgenstern, 2004:85). Otra definición de los conceptos es la otorgada por Tsebelis (1998), “la

cohesión se refiere a la diferencia de posiciones dentro de un partido antes de que se lleve a cabo

la discusión y la votación dentro del partido. La disciplina partidaria se refiere a la habilidad de un

partido para controlar los votos de sus miembros dentro del parlamento”.

Los legisladores tienden a juntarse en bloques en función de su afinidad, es decir en

base a la ideología, la geografía o ciertas afinidades electorales. En la mayor parte de los casos los

bloques responden a una afinidad ideológica entendida ésta como un sistema de creencias y

valores compartidos por los miembros del grupo que lleva a que todos los integrantes actúen de

manera similar en un variado conjunto de temas específicos (Morgenstern, 2004). Resulta claro

que cuanto mayor sea el nivel de acuerdo ideológico, más cohesionado va a ser el bloque de

legisladores. A su vez, se espera que los grupos de legisladores con preferencias más extremas

respecto al mediano de la legislatura sean más cohesionados “(…) since ideologically extremist

agents build their reputations on coherent policy plataforms, policy compromise is more costil to

their members than to groups oriented close to the political center” (Morgenstern, 2004: 87). La

referencia regional también puede contribuir a la formación de grupos en el Congreso, en parte

70

porque la geografía se vincula directamente con aspectos ideológicos, pero también porque la

identidad regional concentra a legisladores que comparten electorados similares. Finalmente, la

cohesión puede ser incentivada por afinidades electorales en la medida que “the electoral

component of cohesión is built around the idea that agent members’ electoral fates rise and fall

with the group’s collective popularity” (Mongerstern, 2004:88). En sistemas parlamentarios el

incentivo es evidente, en tanto los legisladores no quieren poner en juego su banca antes de

tiempo, pero en sistemas presidenciales el efecto parece ser más o menos similar. Cox y

McCubbins (1993) afirman que los legisladores oficialistas tienen incentivos para apoyar la agenda

del gobierno ya que el fracaso del Pode Ejecutivo puede poner en riesgo la reelección de los

legisladores en sus distritos.

El otro elemento clave para evaluar la unidad de un grupo de legisladores es la

disciplina. La capacidad de los lideres político de evitar que grupos menos cohesionados se

desintegren depende del control que los líderes tengan sobre los recursos. Morgenstern (2004)

menciona un conjunto de recursos como son el control sobre puestos, capacidad para negociar

votos al momento de aprobar legislación, manejo de fondos para las campañas, capacidad para

otorgar más recursos humanos, etc. Sin embargo, el recurso más poderoso que un líder puede

tener para imponer disciplina es tener el control sobre las nominaciones de candidatos. Aunque

muchas veces el sistema electoral no permite este tipo de control, cuando el mismo está presente

genera grandes incentivos para mantener la unidad en el Congreso. La disciplina también puede

verse desgastada por factores que exceden al sistema electoral como son el federalismo, o la

presencia de leyes que pongan un límite a la reelección de los legisladores en su cargo, o el valor

relativo de los sellos electorales5.

A partir de la interacción entre disciplina y cohesión, la afirmación de Cox y McCubbins

(1993) puede ponerse en duda. Si un gobierno atraviesa un buen momento, en términos

económicos y de imagen, es esperable que el bloque oficialista se mantenga unido en la medida

que pertenecer al gobierno otorga ventajas políticas y electorales. Lo mismo sucede al inicio del

mandato de un presidente (Morgenstern, 2004). Sin embargo, ¿qué sucede con el bloque en

momentos de crisis o hacia el final del mandato presidencial? En ambos momentos los costos de

ser parte del grupo oficialista liderado por el presidente se incrementan y por ende hay incentivos

para no cooperar. Si esto es así, no siempre es esperable que los bloques oficialistas apoyen el

plan de gobierno del presidente.

Sin embargo, según Morgenstern (2004) los opositores siempre tienen incentivos para

mantenerse unidos. Él afirma que cuando al gobierno le va bien los opositores se unen para

diferenciarse y ejercer cierta presión, mientras que cuando al presidente le va mal el incentivo a

unirse es aún mayor en la medida que la prioridad del grupo es vencer al bloque mayoritario. El

segundo argumento me resulta muy sólido, sin embargo el primero no es tan claro. Cuando a un

gobierno le va bien, el presidente cuenta con vastos recursos (económicos y políticos) para

5 “(…) If a candidate’s agency (partisanship) is not an important voter cue, then control over nominations loses

its importance” (Morngestern, 2004:103).

71

conseguir no sólo mantener a su bloque unido sino también para “comprar” el apoyo de

legisladores poco unidos al bloque opositor.

¿Y que pasa con la delegación? La relación no parece ser directa sino que las

características de los grupos de legisladores afectan a la delegación a través de la

presencia/ausencia de gobierno dividido.

Si hay gobierno unificado, uno esperaría observar mayor delegación por múltiples motivos:

Hay una mayor proximidad en las preferencias del ejecutivo y las mayorías en el Congreso, y por lo tanto hay incentivos para delegar en el ejecutivo y disminuir el trabajo de los legisladores mientras se aprovecha del conocimiento experto del Poder Ejecutivo.

Hay interés por parte de estas mayorías de que el ejecutivo pueda cumplir con su plan de gobierno, en tanto que el éxito del mismo genera beneficios electorales.

Si la mayoría no es cohesionada ni disciplinada, hay incentivos para delegar porque ponerse de acuerdo en los pormenores de la ley aumenta notoriamente los costos transacción internos y éstos generalmente superan a los costos externos de delegar en el ejecutivo.

Dado que el ciclo electoral también produce incentivos, sería esperable observar mayor delegación al inicio del mandato de un presidente o cerca de momentos electorales.

Cuando uno incorpora la variable unidad de los bloques legislativos, la hipótesis sostenida por la

literatura que correlaciona la presencia de gobierno dividido con menor cantidad de delegación

no parece tan obvia a priori. Por el contrario, la unidad de los grupos de legisladores puede

operar de dos maneras distintas:

Si la oposición es cohesionada y disciplinada, uno esperaría o que se mantenga el nivel de delegación o que el mismo se reduzca (sólo si la mayoría es capaz de revertir un posible veto del ejecutivo).

Cuanto más grande sea el grupo opositor al gobierno en el Congreso, más aumenta la posibilidad de sancionar leyes detalladas.

Si por el contrario la mayoría opositora no se encuentra unida, los costos de negociación se elevan y por lo tanto los costos de producir la ley detallada en el ámbito del Congreso también crecen de manera considerable. Así, pueden darse casos donde la falta de unidad impida a la oposición actuar de manera conjunta. También puede darse algún caso donde la falta de unidad termine siendo aprovechada por el Poder Ejecutivo para poder negociar con legisladores que no pertenecen al núcleo duro del bloque opositor, permitiendo construir coaliciones ad hoc para lograr sancionar leyes con mayor grado de delegación.

En este caso también el ciclo electoral ejerce alguna influencia, uniendo a los grupos opositores en periodos próximos a las elecciones o hacia final del mandato presidencial.

A modo de resumen, dependiendo de la interacción entre gobierno unificado y las características

de los grupos mayoritarios en el Congreso, se puede armar una tipología de delegación.

72

Cuadro 2: Mayorías legislativas y comportamiento en el parlamento

2. SQ previo

La segunda variable que puede ser útil para pensar el proceso de delegación legislativa es

la ubicación previa de la política pública. Volden (2002) vuelve a trabajar la idea del SQ que había

sido considerada en primera instancia por Epstein y O’Halloran (1999), agregando complejidad

en tanto que introduce el poder de veto como un condicionante al momento de establecer la

delegación por parte del Congreso. El poder de veto le permite al Poder Ejecutivo reaccionar

contra una reducción de la delegación y/o un movimiento de la política pública hacia una

posición que es peor para el PE que el SQ previo. Dado este condicionante, el Congreso debe

tener presente las preferencias del PE al momento de definir un cambio en la política de

delegación que en el modelo básico de Epstein y O’Halloran no es tenido en cuenta.

Para Volden (2002) hay tres elementos que interactúan al momento de negociar la

redacción de una ley:

1. La ubicación deseada de la política pública, tanto para el PE como para el PL

2. La cantidad deseada de discrecionalidad para cada uno de los poderes

3. El SQ previo (ubicación de la política pública y del nivel de discrecionalidad)

Para comprender el modelo de Volden es fundamental tener en claro la diferencia entre

ubicación de la política pública y nivel de discrecionalidad. Los dos gráficos que figuran a

continuación son una buena herramienta para comprender la diferencia entre ambos términos.

Mayorías Unidas

Si No

Gobierno

Unificado

Si Delegación Delegación

No No delegación

Resultado depende de los recursos que

manejen el presidente y el líder de la

oposición.

73

Fuente: Esptein & O’Halloran, 1994: 4)

En la primera figura, el Poder Legislativo establece una política pública en el punto X, la

cual obviamente se encuentra dentro del winset del SQ6. Suponiendo que la agencia tiene su

punto ideal de política marcado en A, ésta puede utilizar el nivel de discrecionalidad otorgado

para desplazar la política pública hasta límite aceptado por la coalición de actores de veto (en este

caso X’).

En la segunda figura, se plantea una situación distinta. A pesar que la ubicación de los

actores y de la política sancionada es la misma, el nivel de discrecionalidad se ha reducido en

tanto el Congreso ha establecido una legislación más detallada, por lo cual la agencia sólo puede

mover la política dentro del ámbito delimitado en el gráfico por el círculo. Así, la agencia no

puede implementar X’ ya que no tiene autoridad como para hacerlo y debe conformarse con

implementar X’’.

Por lo tanto, la diferencia sustancial es que la ubicación de la política es el punto dentro

del winset del SQ que es sancionado en la nueva legislación, mientras que la discrecionalidad es la

posibilidad que tiene el ejecutivo o la agencia de desplazar esa ubicación (Tsebelis 1998; Epstein

& O’Halloran 1994, 1999; McCubbins, Noll & Weingast 1989).

A estas variables hay que sumarle las características de la agencia que implementa la

política pública, detectándose dos tipos de agencia: las agencias alineadas al PE y las agencias

independientes.

6 El winset del SQ se refiera al “(...) set of outcomes that can replace the status quo” (Tsebelis, 1998: 3).

74

Para comprender cómo funciona el modelo, el autor propone en primera instancia suponer una

alineación en las preferencias del ejecutivo y la agencia. En función de la ubicación del SQ,

Volden detecta tres regiones de delegación:

Fuente: (Volden, 2002:119) Líneas de colores no se encuentran en la versión del autor.

Cuando el SQ se encuentra en un posición extremadamente alejada del punto de preferencia del PE (XE), es decir en cualquier punto del área pintada en rosa, el mediano de la legislatura puede explotar esta diferencia para llevar la política pública a su punto ideal, así como también aproximarla a su nivel deseado de discrecionalidad. En el caso del gráfico, la ubicación de la política ideal para el mediano de la legislatura es Po=0 y el nivel de discrecionalidad es R-Xa. En base a la curva estándar, al mover la política pública hacia ese punto debería aumentar el nivel de delegación, sin embargo dado que el PE prefiere ante todo una política pública más próxima a su punto ideal, el mediano de la legislatura puede imponer un nivel menor de discrecionalidad sin temor a que la ley sea vetada por el ejecutivo (Volden, 2002).

La segunda situación se produce cuando el SQ se ubica en algún punto de las zonas marcadas en celeste. En esos casos, el poder de veto cobra relevancia y por ende el Congreso no puede imponer sus preferencias. De esta manera, para producir una modificación en la ubicación del SQ, los legisladores deben tener en cuenta las preferencias del ejecutivo y en base a ellas deben proponer una nueva ubicación de la política y un nuevo nivel de discrecionalidad que le resulten al ejecutivo indiferentes respecto al SQ existente. Si el PL ofrece una política más próxima a las preferencias del ejecutivo, entonces puede proponer una reducción en el nivel de discrecionalidad. En cambio si el PL busca acercar la política a su preferencia, deberá otorgar mayor discrecionalidad al ejecutivo.

Finalmente, la zona marcada con verde es la más costosa de cambiar para el Congreso. Al igual que en el caso anterior, el legislativo debe proponer una legislación que le resulte indiferente al Poder Ejecutivo. En estos casos, un movimiento de la política pública hacia la preferencia del mediano de la legislatura conlleva necesariamente un aumento en el nivel de discrecionalidad otorgado al ejecutivo. Volden (2002: 119) afirma “because the executive values the reduction in

75

uncertainty that accompanies increased discretion, he or she is willing to accept the policy shift Howard the median as part of the proposed legislation”.

Ahora bien, Volden aclara que no siempre las agencias comparten las preferencias del ejecutivo y

por lo tanto el nivel de discrecionalidad que se les confiera va a depender también del tipo de

agencia encargada de la implementación. En los casos de agencias independientes, como puede

ser agencias de control en las cuales la autoridad no puede ser removida por voluntad del

ejecutivo, la delegación funciona de forma distinta. En estas situaciones una convergencia en las

preferencias del Poder Ejecutivo y Legislativo no implican necesariamente un aumento en los

niveles de discrecionalidad, sino por el contrario pueden venir de la mano con una reducción de

la delegación, más aún en los casos donde las agencias independientes tienen preferencias muy

distintas a del ejecutivo y legislativo. Por ello “(…) a divergence of preferences between the

legislature and the executive results in greater discretion unuless the agency’s preferences are near

the median legislator. For agency preferences near the median, greater discretion is associated

with a convergente of legislative and executive preferences“(Volden, 2002: 124).

A partir de este enfoque, se puede concluir que la ubicación del SQ previo es clave para

comprender cambios en las políticas públicas y en los niveles de delegación. A su vez, el tipo de

agencia cobra importancia en el análisis ya que se espera que una agencia controlada por el

ejecutivo o por el legislativo tenga mayor discrecionalidad cuanto más alineadas estén las

preferencias de éstos dos poderes.

Áreas temáticas: incertidumbre, complejidad y riesgo

Para comprender por qué los legisladores delegan y cómo funciona la delegación es importante descubrir si la delegación responde a incentivos como la composición de las cámaras y el procedimiento legislativo o más bien es un mecanismo útil para resolver algunos temas que por su complejidad exceden la capacidad de la legislatura. Si a través del tiempo se observa que la delegación sólo va hacia aquellas áreas donde hay una mayor asimetría de información entre los poderes o bien hacia aquellas donde el riesgo de producir legislación deficiente trae aparejado altísimos costos políticos, entonces la delegación respondería en mayor medida a incentivos vinculados con las características propias de las áreas temáticas más que a los incentivos políticos.

Estudiar las áreas temáticas es por lo tanto clave para comprender la práctica de la

delegación en tanto que el Congreso no decide delegar su autoridad en todas las áreas de política,

sino simplemente en algunas. Por qué algunas áreas quedan en manos de los legisladores es una

pregunta crucial en el tema en estudio.

Epstein & O’Halloran (1999) estudian como algunas áreas temáticas se ven relacionadas

con mayor delegación. Ellos encuentran tres factores que al estar presentes tienen a aumentar la

delegación: incertidumbre, complejidad y riesgo. Se supone que cualquiera de estos factores trae

mayores costos para producir una buena legislación por parte del Congreso. Al aumentar

76

significativamente los costos internos de producir la ley en comparación con los de delegar esa

tarea, uno esperaría que esas áreas sean delegadas a menos que las mismas estén ligadas de

manera directa con políticas distributivas. En estas situaciones la delegación tiende a ser menor

en tanto que el Congreso prefiere asumir los costos de realizar una ley completa dado que

mediante éstas políticas públicas puede otorgar beneficios concretos a los ciertos grupos sociales,

lo cual puede traer beneficios electorales.

Cuanto más compleja sea la política pública, mayor cantidad de información se requiere

para crear una buena regulación. Dado que el PE tiene mayor expertise y mejor acceso a la

información, el Congreso prefiere delegar éstas áreas de política al ejecutivo (Epstein &

O’Halloran, 1999). La voluntad de delegar se incrementa aún más en los casos donde el sistema

de comisiones del Congreso sea más ineficiente en tanto que la carencia de expertos en el ámbito

legislativo incrementa la asimetría de información entre los dos poderes y por lo tanto resulta más

costoso para los legisladores producir una ley completa (Epstein & O’Halloran 1999; Huber,

Shipan & Pfhaler 2001).

Algo similar sucede con el riesgo. En las áreas donde realizar una legislación deficiente

puede traer graves consecuencias mientras que realizar una regulación adecuada no aporta

beneficios políticos, los legisladores no van a tener incentivos para realizar ellos mismos la

reglamentación y por lo tanto van a encontrar menos costos delegar esa definición al ejecutivo

(Epstein & O’Halloran, 1999). Otra vez, el factor distributivo cobra importancia en la medida que

si el área de política pública permite otorgar beneficios concretos, los legisladores podrían llegar a

tener incentivos para asumir los costos de transacción de producir una ley completa en el ámbito

legislativo para quedarse con el rédito.

Finalmente, la incertidumbre según el estudio de Epstein y O’Halloran (1999)

contribuye a aumentar la delegación. Cuando hay mucha incertidumbre, es decir cuando no se

puede saber con exactitud cuál va a ser el efecto de la política pública, aumentan tanto la

necesidad de tener información para producir la normativa como el riesgo de producir una

legislación inadecuada. Como se mostró en los otros dos casos, cada vez que producir legislación

detallada requiere de mucha información el Congreso tiene incentivos para delegar la política

pública.

A pesar que el razonamiento es muy claro y que los datos sobre el caso de EEUU

parecen coincidir con esta hipótesis, ¿no podría la incertidumbre provocar el efecto contrario?

Aún cuando producir la ley en el ámbito del Congreso tiene muchos costos, el Poder Legislativo

podría optar por asumir esos costos si sus preferencias son muy distintas a las del PE. Dado que

el PE tiene mayor acceso a información, delegar puede permitirle al ejecutivo acercar la política

pública a su punto ideal. Además, si se está legislando es un área distributiva, los legisladores

tendrían aún más incentivos para asumir los costos de producir la ley.

El estudio de Epstein y O’Halloran mostró que las predicciones por ellos propuestas se

comprueban en el caso norteamericano. Dentro de las áreas con mayor delegación se encuentran:

política espacial, política internacional (ayuda y comercio), salud, protección al consumidor y

medio ambiente. Mientras que las áreas con menor cantidad de delegación son: copyright,

77

seguridad social, impuestos, salario mínimo y financiamiento de campañas. Como se ve, la

delegación va hacia áreas que usan intensivamente información o hacia aquella donde el costo

político de realizar una regulación deficiente es muy alto; en comparación las áreas distributivas o

aquellas que requieren mucha información pero que son centrales para la opinión pública o para

sectores concretos con recursos de poder son las que quedan en manos de los legisladores.

Comentarios Finales

Todo lo trabajado hasta el momento plantea oportunidades y desafíos para analizar el

caso argentino. La gran oportunidad es la ausencia de trabajos empíricos sobre delegación en

nuestro país. La mayor cantidad de trabajos sobre el tema provienen del área del derecho,

mientras que poco se ha realizado desde la perspectiva de la ciencia política. Resulta entonces

interesante dar un paso en este sentido para observar cuál ha sido la pauta de comportamiento

del Congreso argentino en materia de delegación.

Esta gran oportunidad también es un desafío, la ausencia de trabajos empíricos sobre el

tema implica la necesidad de adaptar los papers realizados en EEUU, lo cual no es una tarea muy

simple. En un principio detecto dos grandes limitaciones que tiene la bibliografía para explicar el

caso argentino: por un lado estos estudios sólo abordan un modelo de delegación, la delegación

impropia implícita, y dejan sin explicar la delegación impropia explicita que en nuestro país es

permitida por la Constitución Nacional en su artículo 767. Por otro lado, estos estudios suponen

que los legisladores van a actuar de forma tal de maximizar las posibilidades de conservar su

banca. Este supuesto no es totalmente aplicable al caso argentino en gran parte porque los

legisladores ven al Congreso como un medio para llegar hacia cargos en el Ejecutivo (Jones et all,

2000).

Resulta evidente que estas dos limitaciones son importantes, sin embargo no son tan

significativas como para impedir que las teorías elaboradas para el caso de EEUU puedan ser

utilizadas para analizar el caso argentino. Aún cuando la delegación impropia explícita y la

delegación impropia implícitas no son lo mismo, es bastante probable que las variables que

influyen en la decisión de los legisladores para delegar sean las mismas. Si esto es así, las variables

explicativas desarrolladas en los trabajos de autores como Epstein y O’Halloran (1994, 1996,

1999) o Volden (2002) pueden ser tomadas para explicar ambos tipos de delegación. Quizás el

supuesto sobre el cual se construye estos trabajos sea una limitación más trascendental. Sin

embargo, dado que los legisladores ven al Congreso como un medio para llegar a cargos en el

7 El Art. 76 fue incorporado a la Constitución Nacional en la reforma de 1994. El artículo establece: “Se prohíbe

la delegación legislativa en el Poder Ejecutivo, salvo en materias determinadas de administración o de emergencia pública, con plazo fijado para su ejercicio y dentro de las bases de la delegación que el Congreso establezca. La caducidad resultante del transcurso del plazo previsto en el párrafo anterior no importará revisión de las relaciones jurídicas nacidas al amparo de las normas dictadas en consecuencia de la delegación legislativa.” (Art. 76, Constitución Nacional).

78

ejecutivo (Jones et all, 2000), ellos también deben votar las leyes de forma tal de maximizar su

utilidad, la cual seguramente no se mida en permanencia en la banca sino en permanencia en el

espacio público. Los cuidados que tienen los legisladores norteamericanos en ciertas áreas de

política, deberían ser los mismos que adoptan los legisladores argentinos que tienen por objetivo

mantenerse en la política y crecer dentro de ella.

Con estas dos aclaraciones, mi próximo paso va a ser comenzar a analizar los datos

concretos de la experiencia argentina a la luz de las tres grandes variables que detallé en el tercer

apartado. ¿Cuáles serán los incentivos que tienen los legisladores argentinos para delegar? ¿Serán

los mismos incentivos de los legisladores norteamericanos? ¿Responderá la delegación en

argentina a incentivos político-institucionales o más bien funcionará como un mecanismo para

resolver algunos temas que por su complejidad exceden la capacidad de la legislatura? Estas son

algunos de los interrogantes que voy a intentar resolver en mis futuros trabajos.

Bibliografía

BIDART CAMPOS, Germán (1986): Tratado elemental de derecho constitucional argentino, EDIAR, Buenos Aires.

CAREY, John y SHUGART, Matthew (1998): Executive decree authority, Cambridge University Press.

COX, Gary y Mathew MCCUBBINS (1993): Legislative Leviathan: Party government in the House. Barkeley, University of California Press.

EATON Kent (2003): “La lógica de la delegación de poderes legislativos: la reforma de la promoción regional en la Argentina”. Desarrollo Económico, Vol. 42, No. 168, (Jan. - Mar., 2003): 499-518.

EPSTEIN, David y O’Halloran, Sharyn (1999): Delegating Powers, Cambridge University Press, EEUU.

EPSTEIN, David y O'Halloran, Sharyn (1996): “Divided Government and the Design of Administrative Procedures: A Formal Model and Empirical Tes”t. The Journal of Politic, Vol 58:373-397.

EPSTEIN, David y O’HALLORAN, Sharyn (1994): “Administrative Procedures, Information, and Agency Discretion”. American Journal of Political Science, Vol. 38, No. 3 (Aug., 1994): 697-722.

FIORINA, Morris (1986): ”Legislator Uncertainty, Legislative Control, and the Delegation of Legislative Power”. Journal of Law, Economics, & Organization, Vol. 2, No. 1. (Spring, 1986): 33-51.

FIORINA, Morris (1977): Congress: The keystone of the Washington establishment. New Haven, Yale University Press.

HUBER, John, SHIPAN, Charles y PFAHLER, Madelaine (2001): “Legislatures and Statutory Control of Bureaucracy”. American Journal of Political Science, Vol. 45, No. 2 (Apr., 2001): 330-345

JONES, Mark, SAIEGH, Sebastián, SPILLER, Pablo y Tommasi, Mariano (2000): “Políticos profesionales- legisladores ‘amateurs’: El congreso argentino en el siglo XX”. Conferencia Anual

79

de la Sociedad Internacional de la Nueva Economía Institucional del 22 al 24 de septiembre de 2000, Tübingen, Alemania.

KREHBIEL, Keith (1996): “Institutional and Partisan Sources of Gridlock: A Theory of Divided and Unified Government”. Journal of Theoretical Politics, Vol 8:7-40.

LUPIA, Arthur (2001): “Delegation of power: Agency theory.” Published in Neil J. Smelser and Paul B. Baltes (eds.) International Encyclopedia of the Social and Behavioral Sciences. Oxford, Uk: elsevier Science Limited.

MAYHEW, David (1991): Divided we govern: Party control, lawmaking, and investigations, 1946-1990. New Haven, CT: Yale University Press.

MCCUBBINS, Mathew D., Roger G. NOLL, y Barry R. WEINGAST (1989): “Structure and Process, Politics and Policy: Administrative Arrangements and the Political Control of Agencies”. Virginia Law Review 7k431-482.

MCCUBBINS, Mathew y SCHWARTZ, Thomas (1984): “Congressional Oversight Overlooked: Police Patrols versus Fire Alarms”. American Journal of Political Science, Vol. 28, No. 1 (Feb., 1984): 165-179

MORGENSTERN, Scott (2004): Patterns of legislative politics, Cambridge University Press.

ORLANSKY et all (2005): “Glosario básico de la bibliografía neoinstitucionalista” Disponible en: http://www.iigg.fsoc.uba.ar/sepure/Docencia/glosario_basico.pdf

RIPLEY, Randall y Grace FRANKLIN (1984): Congress, the bureaucracy, and public policy. 3ed. Homewood, Ill, Dorsey Press.

SHEPSLE, Kenneth y WEINGAST, Barry (1995): Positive theories of congressional institutions, University of Michigan Press.

SHEPSLE, Kenneth y WEINGAST, Barry (1987): “The institutional foundations of committee power”. American Political Science Review, vol 81: 85-104

TSEBELIS, George and MONEY, Jeannette (1997): Bicameralism, Cambridge University Press.

VOLDEN Craig (2002): “A Formal Model of the Politics of Delegation in a Separation of Powers System”. American Journal of Political Science, Vol. 46, No. 1. (Jan., 2002): 111-133.

WEINGAST, Barry y MARSHALL, William (1988): “The Industrial Organization of Congress; or, Why Legislatures, Like Firms, Are Not Organized as Markets”. The Journal of Political Economy, Vol. 96, No. 1 (Feb., 1988): 132-163.

Otras Fuentes

CONSTITUCIÓN NACIONAL ARGENTINA

http://www.iigg.fsoc.uba.ar/sepure/Docencia/glosario_basico.pdf

80

Los tratados bilaterales de inversión en las relaciones económicas internacionales

Bilateral investments treaties in international economic relations

Luis Castillo Argañarás

Resumen

En la actualidad existen casi 3. 000 tratados bilaterales de inversión. En ese sentido, el objetivo de este artí culo es responder los siguientes interrogantes: a) ¿Cuáles son las causas de la proliferación de los TBI? b) ¿Cuál es su estructura básica? c) ¿Existe una nueva tendencia en la estructura de los TBI?

Summary

Currently, there are nearly 3. 000 bilateral investment treaties. Therefore, the aim of this paper is to answer the following questions: a) what are the causes behind the proliferation of BITs? b) What is its basic structure? c) Is there a new trend in the structure of the BITs?

Palabras clave: Inversiones extranjeras – Tratados bilaterales de inversión

Keywords: Foreign investments- Bilateral investments treaties

1. Introducción

os tratados bilaterales de inversión (en adelante TBI) son una versión modernizada de los

antiguos tratados de amistad comercio y navegación. Así, el primero de esa naturaleza fue

el firmado entre Francia y los Estados Unidos de América en 1788. Este tipo de tratados

tenían incorporadas disposiciones sobre inversiones.

En la actualidad, no existe un tratado multilateral que tienda a la protección de las

inversiones extranjeras. A principios de 1995, la Organización para la Cooperación y Desarrollo

Económico (OCDE) inició las negociaciones para lograr un Acuerdo Multilateral de Inversiones.

Investigador del CONICET/UADE. Contacto: [email protected]

L


81

Los objetivos eran “alcanzar un marco amplio para las inversiones internacionales con altos

estándares para la liberalización de los regimenes de inversión y protección de las inversiones y

estableciendo procedimientos efectivos de solución de controversias” (Ortiz, 2006: 3). Ricardo

Ortiz agrega que este acuerdo multilateral “intentaba reflejar también, el hecho de que cada vez

más países no miembros de la OCDE se estaban convirtiendo en importantes actores en la

inversión extranjera - en su rol tanto de importadores como de exportadores de capital” (Ortiz,

2006). Las negociaciones fracasan en 1998 luego de tres años de arduas negociaciones.

De esta forma, cobra importancia la bilateralidad siendo el primer tratado en esta materia el

firmado entre la Republica Federal de Alemania y Pakistán en 1959. Vandevelde estima que “los

TBI son presentados generalmente como la quintaesencia de un documento liberal. Un típico

TBI, cita en su preámbulo dos objetivos: la creación de condiciones favorables para las

inversiones y nacionales de compañías de una parte en el territorio de la otra, e incrementar la

prosperidad de ambos Estados. En suma, el propósito declarado de un TBI puede ser resumido

en las siguientes palabras: incrementar la prosperidad a través de la inversión. El preámbulo

afirma así la doctrina liberal básica según la cual la libre circulación del capital contribuye a

incrementar la productividad” (Vandevelde, 1998: 621).

En ese sentido surgen los siguientes interrogantes: a) cuales son las causas de la proliferación

de los TBI? b) ¿Cuál es su estructura básica? c) ¿Existe una nueva tendencia en la estructura de

los TBI? Las respuestas a estas preguntas nos permitirán llegar a las conclusiones.

Las causas de la proliferación de los tratados bilaterales de inversión.

El primer TBI fue entre la Republica Federal de Alemania y Pakistán de 1959; pero “en los

años 1990 se observó un crecimiento, sin precedentes, de los flujos de inversión extranjera directa

(IED), en niveles que superaron los montos asociados al comercio así como aquellos movilizados

bajo la forma de préstamos financieros (bancarios y oficiales). Aunque los países desarrollados

continuaban siendo los principales receptores de IED, un grupo de países en desarrollo comenzó

a mostrar un renovado protagonismo. En este período también resurgió la inversión directa en

América Latina, donde los inversores llegaron atraídos por el proceso de transformación que

experimentaba la mayor parte de la región” (Mortirore y Stanley, 2006: 189).

Ricardo Ortiz, refiriéndose a la década de los años setenta, considera que era “la etapa de la

industrialización por sustitución de importaciones en América Latina, en la cual los determinantes

de la inversión estaban relacionados con las características de los mercados internos

(fundamentalmente el tamaño y la protección arancelaria) y la ubicación respecto de las casas

matrices” (Ortiz, 2006: 2); mientras que “los años ochenta y noventa mostraron el crecimiento y

establecimiento de una nueva manera de inversión: la de las filiales que asumen el desarrollo de

una parte del proceso productivo, integrándolo en una estrategia centralizada en la cual los

diferentes eslabones de este proceso resultan en el ensamblado de un producto final, elaborado a

escala mundial” (Ortiz, 2006:2). En ese orden de ideas, “la circulación internacional de estos

82

insumos impulsan a las corporaciones transnacionales a la búsqueda de la superación de las

barreras aduaneras, avanzándose de ese modo en la instrumentación de políticas de apertura

económica y de liberalización a las inversiones extranjeras por parte de los Estados nacionales”

(Ortiz, 2006: 2).

John Ruggie, en su informe sobre empresas transnacionales y los derechos humanos

presentado ante el Secretario General de la ONU, señala que “los más de 1.000 casos de

nacionalización de empresas en los años setenta dieron lugar a la proliferación de los TBI, que

ahora suman un total de casi 3.000. No obstante, en sucesivas negociaciones de los TBI, algunos

importadores de capital que carecían de un poder de mercado significativo se vieron más

presionados a competir entre sí aceptando disposiciones cada vez más expansivas, que limitaban

su capacidad de decisión para optar por objetivos de interés público legítimos” (ONU, 2010: 7).

En ese sentido, “Jorge Bercholc, citado por Máximo Borzi de Lucia, considera que “los

Estados forzados a adecuarse a las nuevas ‘reglas globales’, alteraban sus estructuras internas, en

respuesta a las crecientes transformaciones que les mostraba esa flamante realidad mundial,

poniéndose en crisis el modelo tradicional de los Estados nacionales. Bien se señala que dicha

crisis no es sino una consecuencia lógica derivada del actual desarrollo del capitalismo, para lo

cual las fronteras jurídico – políticas de los Estados nacionales resultan disfuncionales” (Borzi De

Lucía, 2009:1). Este autor subraya que “desde el plano económico, el elemento central es la

concentración económica en empresas y holdings multinacionales que llevan sus negocios a todas

las latitudes, y cuyo patrimonio resulta muchas veces mayor al producto bruto interno de los

países en vías de desarrollo receptores de aquella inversión. Estos grupos poseen un fuerte poder

de negociación respecto del Estado que se apresta a recibir la inversión, forzado por las altas tasas

de desempleo y por la posibilidad de acrecentar los magros ingresos fiscales” (Borzi De Lucia,

2009:1). Es por ello que se celebran los tratados bilaterales de inversión al efecto de brindar un

adecuado ambiente de seguridad para las inversiones extranjeras. Mortimore y Stanley consideran

que “los Tratados Bilaterales de Inversión (TBI) se convirtieron en el principal sostén jurídico en

materia de protección y promoción de la IED, lo que permitió divulgar un nuevo sistema arbitral

para dirimir casos de disputa entre inversores y países huéspedes: el Centro Internacional de

Arreglo de Diferencias Relativas a Inversiones (CIADI)” (Mortirore y Stanley, 2006: 189).

Andrea Gualde, refiriéndose a los TBI, considera que “desde el punto del Estado receptor

de las inversiones, se ha señalado que a través de su suscripción se estimula la radicación de

inversiones extranjeras en países emergentes. Para el inversor, se ha puesto el énfasis en la

necesidad de contar con reglas claras. Para los países exportadores de capital, dar a sus nacionales

un marco de seguridad jurídica y protección cuando invierten en países emergentes, importadores

de capital” (Gualde, 2004:5). La autora citada agrega que “la distribución se verifica, en una casi

mayoría, entre países centrales y periféricos (norte –sur) o entre países periféricos (sur – sur);

siendo raros los casos de tratados norte – norte” (Gualde, 2004: 5).

Desde el punto de vista de las empresas transnacionales (ETN), en una encuesta realizada en

el año 2007 entre 602 corporaciones por la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio

83

y Desarrollo (UNCTAD) se preguntaba “¿en qué medida influye la existencia de un acuerdo

internacional (por ejemplo, un tratado bilateral de inversión) en las decisiones de su empresa

sobre que mercado invertir? Casi una cuarta parte de las ETN participantes respondieron que se

basaban en los Acuerdos Internacionales de Inversión (AII), incluidos los TBI, ‘en gran medida’,

y otro 48% de ETN que los tenía en cuenta ‘en absoluto’, y el 9% restante respondió ‘no sabe’.

Esto significa que en una abrumadora mayoría de más de 70 % de las ETN participantes en la

encuesta, los AII influían a la hora de tomar decisiones en materia de inversión” (ONU, 2009:

48). En la misma encuesta se indagaba sobre el rol de los TBI entre los factores que influían en

las decisiones de las ETN sobre las inversiones. De la encuesta surgía que “esos tratados se tenían

en cuenta para determinar si convenía o no intervenir en países en desarrollo y economías en

transición de Europa Central y Oriental y en la Comunidad de Estados Independientes” (ONU,

2009: 48) En los resultados de la encuesta se subrayaba que “factores como la estabilidad

macroeconómica y política se identificaban como los factores más importantes que afectaban a

las decisiones sobre inversión y que ‘el fortalecimiento del entorno normativo e institucional’ era

el aspecto citado con más frecuencia en el que los países en desarrollo podían incrementar su

atractivo para la IED” (ONU, 2009: 49).

Estructura básica de los tratados bilaterales de inversión.

Mediante la firma de los TBI, los Estados buscan brindar protección a las inversiones que

realizan sus nacionales en el territorio del otro Estado parte. Por lo general tienen una estructura

básica que contienen determinadas cláusulas típicas. No obstante, “registran importantes matices

que deben ser tenidos en cuenta cuando se discuten controversias de inversión” (Gualde, 2004:

5). En ese orden de ideas, en los TBI podemos observar:

1. Concepto de Inversión e Inversor

Es lo que se denomina ámbito de protección del tratado. El bien jurídico protegido es la

“inversión”; mientras que el titular de ese bien es el “inversor”. Suelen ser definidos con criterio

amplio. Así, en el TBI entre Argentina y Epaña1 se establecen las siguientes definiciones:

“1. (…) el término "inversores" designa:

a) las personas físicas que tengan su domicilio en una de las Partes y la nacionalidad de esa Parte, de conformidad

con los acuerdos vigentes en esta materia entre los dos países:

b) las personas jurídicas, incluidas compañías, sociedades mercantiles y otras organizaciones que se encuentren

constituidas según el derecho de esa Parte y tengan su sede en el territorio de esa misma Parte.

1 Firmado el 3 de Octubre de 1991 y entró en vigor el 28 de Septiembre de 1992. Disponible en

http://www.sice.oas.org/Investment/BITSbyCountry/BITs/ARG_Spain_s.pdf (última consulta realizada el 1/3/11)

http://www.sice.oas.org/Investment/BITSbyCountry/BITs/ARG_Spain_s.pdf

84

2. — El término "inversiones" designa todo tipo de haberes, tales como bienes y derechos de toda naturaleza,

adquiridos o efectuados de acuerdo con la legislación del país receptor de la inversión y en particular, aunque no

exclusivamente, los siguientes:

— acciones y otras formas de participación en sociedades;

— derecho derivados de todo tipo de aportaciones realizadas con el propósito de crear valor económico, incluidos los

préstamos directamente vinculados a una inversión específica, hayan sido o no capitalizados;

— los bienes muebles e inmuebles, así como los derechos reales tales como hipotecas, privilegios, prendas, usufructos

y derechos análogos;

— todo tipo de derechos en el ámbito de la propiedad intelectual, incluidas patentes de invención y marcas de

comercio, así como licencias de fabricación y "know-how";

— derechos para realizar actividades económicas y comerciales otorgados por la ley o en virtud de un contrato, en

particular los relacionados con la prospección, cultivo, extracción o explotación de recursos naturales.

El contenido y alcance de los derechos correspondientes a las diversas categorías de haberes estarán determinados por

las leyes y reglamentaciones de la Parte en cuyo territorio esté situada la inversión.

Ninguna modificación de la forma jurídica según la cual los activos y capitales hayan sido invertidos o reinvertidos

deberá afectar su calificación de inversiones de acuerdo con el presente Acuerdo.”

El TBI entre Argentina con Estados Unidos es tan amplio que incluye los contratos de Estado en

su Art. 1. “(.v) cualquier derecho conferido por ley o contrato, y cualesquier licencia y permiso de conformidad

con la ley”.2

2. Cláusula de la Nación más Favorecida

Es uno de los estándares que integran el derecho sustantivo creado por los TBI. Borzi de

Lucia considera que mediante esta disposición se “pretende asegurar a las inversiones un trato no

menos favorable que el otorgado por la Parte receptora de la inversión a los inversores nacionales

o de terceros Estados. Como advierte Bevillaqua, la cláusula de nación más favorecida produce la

universalización de la base jurídica de los tratados en sus aspectos más favorables al inversor.

Esto significa, que los beneficios que acuerde el Estado a sus nacionales o, a los inversores de un

determinado país a través de los TBI, alcanzan a todos los inversores extranjeros de Estados que

hayan celebrado TBI con el Estado receptor de la inversión” Borzi De Lucia, 2009: 2).

La aplicación de la cláusula de la Nación más favorecida fue interpretada con sentido amplio

en el caso “Maffezini V. Reino de España s/excepciones a la jurisdicción.” (CIADI, 2000). En

este laudo del CIADI, se puntualizó que “(…) si un tratado contiene disposiciones para la solución de

2 Firmado el 14 de noviembre de 1991 y entró en vigor el 20 de octubre de 1994. Disponible en

http://www.sice.oas.org/Investment/BITSbyCountry/BITs/US_Argentina_e.asp (Ultima consulta realizada el 1/04/11)

http://www.sice.oas.org/Investment/BITSbyCountry/BITs/US_Argentina_e.asp

85

controversias que sean más favorables para la protección de los derechos en intereses del inversor que aquellos del

tratado básico, tales disposiciones pueden extenderse al beneficiario de la cláusula de la Nación más favorecida”

(CIADI, 2000: 56) . Se extiende de está manera esta protección al ámbito procesal.

3. Umbrella Clause

Hay que tener en consideración si en el tratado existe una “umbrella clause” o “cláusula de

ámbito general”. Se señala que “no existe una certidumbre absoluta sobre la naturaleza y el efecto

precisos de esas cláusulas. Por un lado, se ha sostenido que dichas disposiciones protegen los

derechos contractuales de un inversor frente a cualquier injerencia en que se hubiese incurrido

por el simple incumplimiento del contrato o de disposiciones administrativas o legislativas”

(ONU, 2004: 16). Un ejemplo puede ser el Art. 2, 2) del BIT entre Santa Lucia y Reino Unido

celebrado en 1983 que establece:

“cada Parte contratante observará las obligaciones que haya contraído con respecto a las inversiones de nacionales o

empresas de la otra Parte contratante” (ONU, 2004: 16).

Se considera que en un TBI “se incorpora una disposición de esa naturaleza para evitar la

incertidumbre y poder determinar con certeza si esos incumplimientos del contrato constituyen o

no infracciones del Derecho Internacional general. No obstante, no queda claro si el propio

inversor extranjero puede invocar el cumplimiento de la obligación que se ha creado respecto de

los dos Estados partes en contrato” (ONU, 2004: 17).

Esta situación ha dado lugar a laudos de tribunales arbitrales. Un primer caso, SGS Societé Génerale

de Surveillance S.A vs. Islamic Republic of Pakistan (ICSID, 2003). El tribunal debía interpretar el Art.

11 del BIT de 1995 firmado entre Pakistán y Suiza debido a que SGS es una empresa radicada en

éste país. El artículo en cuestión expresaba: “ambas partes contratantes garantizarán

constantemente la observancia de los compromisos que hayan contraído respectivamente en

relación con las inversiones de la otra parte contratante”. 3 El Tribunal entendió que “todos los

incumplimientos de los contratos de cada uno de los Estados con inversores extranjeros del otro

Estado se convertirán inmediatamente y serán considerados como incumplimientos del TBI”

(ICSID, 2003); aunque no existía “prueba clara y persuasiva de que ésa fuera de hecho la

intención de Suiza y Pakistán al adoptar el Art. 11 del TBI” (ICAID, 2003).

Un segundo caso, es SGS Societé Génerale de Surveillance S.A vs. Republic of the Philippines (ICSID,

2004). En esta oportunidad, el Tribunal “abordó nuevamente la cuestión del efecto de una

cláusula de ámbito general. Si bien en el contrato entre SGS y Filipinas se preveía que las

controversias en el marco del contrato pertenecerían exclusivamente a la jurisdicción de los

tribunales de Filipinas. SGS inició los procedimientos de arbitraje ante el CIADI alegando que su

reclamación en el marco del contrato podía ser considerada una reclamación en el marco de un

3 Disponible en http://www.unctad.org/sections/dite/iia/docs/bits/switzerland_pakistan_fr.pdf

(última consulta 31 de Enero de 2011).

http://www.unctad.org/sections/dite/iia/docs/bits/switzerland_pakistan_fr.pdf

86

tratado de conformidad con la cláusula de ámbito general del TBI entre Filipinas y Suiza” (ONU,

2004). El Tribunal cambió su postura con respecto al caso anterior y señaló que la cláusula de

ámbito general “transforma en un incumplimiento del TBI para el Estado receptor la falta de

observancia de los compromisos obligatorios, incluyendo compromisos contractuales, que éste

ha asumido respecto de inversiones específicas: Pero esto no convierte el problema de la extensión

o contenido de tales obligaciones en una cuestión de Derecho Internacional” (ICSID, 2004).

En el caso CMS v. Argentina (Comité Ad Hoc sobre Anulación) se señaló que “el efecto de

una cláusula paraguas no es transformar la obligación en que se basa en algo distinto; el

contenido de la obligación se mantiene inalterado, tal como su derecho aplicable. Si esto es así,

pareciera que las partes de la obligación (i.e., las personas vinculadas por ella y facultadas para

basarse en ella) tampoco son afectadas en razón de la clausula paraguas” (CIADI, 2007: 27).

Honlet y Borg señalan que ésto es una remisión al caso SGS v. Filipinas (Honlet y Borg, 2008: 13).

Así, “una cláusula paraguas no debe convertir cuestiones de derecho contractual en cuestiones de

derecho de tratados” (Honlet y Borg, 2008: 13).

4. Cláusulas de Estabilización

Máximo Borzi de Lucia considera que “constituyen el standard que mejor ilustran la rigidez

en que se describen los TBI, los efectos que producen en el derecho interno y los

condicionamientos que provocan sobre las políticas públicas estatales” (Borzi De Lucia, 2009: 2).

El jurista citado agrega que estas cláusulas “garantizan que en caso que sea modificada la

normativa aplicable en relación con la inversión realizada, tal alteración no se aplique ni derogue

la legislación vigente al momento de realizarse el tratado” (Borzi De Lucia, 2009: 2). El TBI entre

Argentina y Panamá contiene este tipo de clausula en su Art. 3 Inc. 1 que establece “Ninguna de las

Partes Contratantes tomará directa o indirectamente medidas de expropiación o de nacionalización, ni ninguna

otra medida similar, incluyendo modificación o derogación de leyes (…)”.4

Granato y Oddone estiman que esta “clausula busca establecer el compromiso del Estado

contratante de no aplicarle al inversor extranjero una nueva legislación que se dicte más adelante

y que lo afecte de manera desfavorable. El alcance y extensión de dicha clausula ha importado

generalmente la asunción de obrar de buena fe, y, eventualmente, la obligación de indemnizar al

inversor en los supuestos que tales cambios normativos unilaterales produzcan daños o

incumplimientos contractuales” (Granato y Oddone, 2006: 8).

5. Expropiación

4Firmado el 10/5/1996. Entró en vigor el 22/6/1998. Disponible en http://www.sice.oas.org/BITS/argpan_s.asp

(Ultima consulta realizada 5/4/11).

http://www.sice.oas.org/BITS/argpan_s.asp

87

Tradicionalmente los acuerdos que protegen las inversiones extranjeras las han protegido de

las expropiaciones ilegales. En general, estos acuerdos “permiten a los países expropiar las

inversiones extranjeras sobre una base no discriminatoria, para propósitos de utilidad pública, y

mediante el pago de una compensación” (ONU, 2007: 44).

Según Agustín Rodríguez y Galletta de Rodríguez, “la expropiación es una compraventa

forzosa de carácter administrativo para el beneficio comunitario (…). La calificación de utilidad

pública que constitucionalmente corresponde efectuar al Congreso, por ser un acto político, no es

revisable judicialmente, salvo excepción de notoria arbitrariedad descalificante (…). No es

constitucional ni legal una indemnización no justa y es justa cuando restituye al propietario el

mismo valor económico de que se lo priva y cubre, además los daños y perjuicios que son

consecuencia inmediata de la de la expropiación” (Rodríguez y Galleta de Rodríguez, 2008: 100).

Granato y Oddone estiman que la “indemnización ha sido una de las cuestiones que

mayores controversias generó en la medida en que numerosos países en desarrollo receptores de

capital, han argumentado que se trata de una materia propia de la competencia local y que debe

ser determinada por la legislación y tribunales locales, cuestión no compartida por los países

exportadores de capital” (Granato y Oddone, 2006: 8).

El CIADI, en el caso Eastern Sugar v. Czech Republic, consideró que la violación de una clausula

sobre expropiación en un TBI podría ser aplicable solo si “existe una sustancial privación de la

totalidad de la inversión o de una parte sustancial de la misma”.5

6. Solución de Controversias

Tradicionalmente la protección diplomática era el mecanismo previsto por el Derecho

Internacional para proteger a los inversores extranjeros. Ejemplos son los casos ante la Corte

Internacional de Justicia conocidos como Barcelona Traction Light & Power (1971) y Eletronica Sicula

(1989), entre otros. Así, “el particular cuyos intereses eran afectados por la política de un Estado

podía acudir a la ‘protección diplomática’, una herramienta que permitía a su Estado Nacional

asumir como propio el caso y reclamar diplomáticamente ante el otro la protección de sus

derechos” (Nieto Navia, 2007: 35). Este instituto fue siendo dejado de lado paulatinamente desde

la aparición de un régimen especial de protección a las inversiones extranjeras.

Los TBI estipulan distintas etapas antes de llegar al arbitraje. Por ejemplo, el Tratado entre

Argentina y España, citado anteriormente, estipula en su Artículo IX:

“1. — Cualquier controversia entre las Partes relativa a la interpretación o aplicación del presente Acuerdo será

resuelta, hasta donde sea posible, por medios diplomáticos.

5 Eastern Sugar B. V. v. Czech Republic, SCC Case Nº 088/2004. Final Award, 12 April 2007

88

2. — Si el conflicto no pudiera resolverse de ese modo en el plazo de seis meses desde el inicio de las negociaciones

será sometido, a petición de cualquiera de las dos partes, a un Tribunal de Arbitraje.”

Algunos TBI estipulan el agotamiento de los recursos internos. La Corte Internacional de

Justicia en el caso Interhandel sentenció que “la regla según la cual se deben agotar los recursos

internos antes de acudir a un procedimiento internacional es una regla bien establecida del

Derecho Internacional consuetudinario” (ICJ, 1959: 27). El TBI entre Gran Bretaña y la

República Argentina exige el agotamiento de los recursos internos en un plazo de 18 meses (Art.

8 Inc. 2).6 Asimismo, el Convenio sobre Arreglo de Diferencias relativas a las Inversiones entre

Estados y Nacionales de otros Estados en su Art. 26 establece: “Salvo estipulación en contrario, el

consentimiento de las partes al procedimiento de arbitraje conforme a este Convenio se considerará como

consentimiento a dicho arbitraje con exclusión de cualquier oro recurso. Un Estado contratante podrá exigir el

agotamiento previo de sus vías administrativas o judiciales, como condición a su consentimiento al arbitraje

conforme a ese convenio”.

Andrea Gualde estima que se pueden clasificar los distintos mecanismos previstos en dos

categorías que denomina “procedimiento alternativo y escalonado” (Gualde, 2004: 12). La jurista

citada, considera que “según el procedimiento alternativo, el inversor pasado el período de

maduración o negociación amistosa, puede elegir entre someter su controversia a los tribunales

nacionales – o a los tribunales del Estado receptor de la inversión- o al arbitraje internacional, en

cualquiera de sus variantes. Esta elección, denominada ‘bifurcación de caminos’ (‘fork in the

road’) según la jurisprudencia del CIADI, es excluyente en la mayor parte de los casos, lo que

implica que elegida una vía no puede tomarse la otra” (Gualde, 2004: 12), y agrega que “según el

procedimiento escalonado, existe la obligación para el inversor de transitar la jurisdicción local del

Estado receptor de la inversión durante un lapso estipulado en el instrumento, el que en términos

generales puede estimarse en dieciocho meses. Transcurrido ese tiempo sin resolución se activan

los restantes mecanismos de solución de controversias” (Gualde, 2004: 12). No obstante, de

acuerdo al laudo en el caso Emilio Maffezini v Reino de España se permite que el inversor pueda

optar por cualquiera de estos procedimientos.7

¿Una nueva generación de tratados bilaterales de inversión?

El normal desarrollo de las relaciones internacionales está produciendo un cambio en la

estructura de los TBI. Tradicionalmente en sus normas solo tenían incorporadas cuestiones

relacionadas a política de desarrollo económico. En la actualidad toman en consideración

aspectos vinculados con salud, ambiente, cuestiones laborales, desarrollo científico tecnológico,

etc. A continuación, ejemplificaremos con algunos TBI.

6 Firmado el 11 de diciembre de 1990. En vigor desde el 19 de febrero de 1993. Disponible en

http://www.sice.oas.org/Investment/BITSbyCountry/BITs/ARG_UK_1993.pdf (última consulta 5/4/2011). 7 Maffezini, Emilio Agustín v Reino de España s/Excepciones a la Jurisdicción. (Caso ARB/97/7)

http://www.sice.oas.org/Investment/BITSbyCountry/BITs/ARG_UK_1993.pdf

89

1. Desarrollo Científico – Tecnológico:

En el preámbulo del Convenio sobre Promoción y Protección Reciproca de Inversiones

entre el Gobierno de la República Argentina y el Gobierno de la Federación Rusa8, se señaló:

“El Gobierno de la República Argentina y el Gobierno de la Federación de Rusia, denominados en adelante las

"Partes Contratantes",

Con el deseo de crear condiciones favorables para la realización de las inversiones de los inversores de una de las

Partes Contratantes en el territorio de la otra Parte Contratante;

Reconociendo que la promoción y la protección recíproca de las inversiones de capital sobre la base del presente

Convenio contribuirá al desarrollo de la cooperación económico-comercial y científico-técnica

mutuamente ventajosa”.

2. Protección de Salud y Recursos Naturales

En el TBI entre el Gobierno de Australia y la República de la India firmado el 26 de febrero

de 1999, se estableció en su Art. 15:9 “Ninguna disposición del presente Acuerdo impedirá a la

Parte Contratante receptora de adoptar, de conformidad con sus leyes aplicarse de manera

razonable y sobre una base no discriminatoria, las medidas necesarias para la protección de sus

propios intereses esenciales de seguridad o para la prevención de enfermedades o plagas.”

En el Tratado Bilateral entre Suiza y la Republica de Mauricio firmado en 1998 se estipuló en su

Art. 11:10

“Otras Normas y compromisos específicos: (…)

(3) Ninguna disposición del presente Tratado se interpretará para impedir a una Parte Contratante de adoptar

cualquier medida necesaria para la protección de sus intereses esenciales de seguridad o por razones de salud

pública o la prevención de enfermedades en animales y planta.”.

3. Cuestiones ambientales

En el TBI entre Holanda y Mozambique del año 2001, en su preámbulo se consignó:11

8 Firmado el 20 de Noviembre de 2000. Argentina lo ratificó por Ley 25.353. Disponible en

http://www.sice.oas.org/Investment/BITSbyCountry/BITs/ARG_Russia_s.pdf (última consulta 5/4/2011). 9 Disponible en http://www.unctad.org/sections/dite/iia/docs/bits/australia_india.pdf (Ultima consulta 5/4/11)

10 Disponible en http://www.unctad.org/sections/dite/iia/docs/bits/mauritius_switzerland.pdf (Ultima

consulta 5/4/11)

http://www.sice.oas.org/Investment/BITSbyCountry/BITs/ARG_Russia_s.pdf

http://www.unctad.org/sections/dite/iia/docs/bits/australia_india.pdf

http://www.unctad.org/sections/dite/iia/docs/bits/mauritius_switzerland.pdf

90

“Acordando que estos objetivos pueden lograrse sin perjuicio de la salud, la seguridad y las medidas

ambientales de aplicación general”.

Holanda y Costa Rica en su TBI (1999) en el Art. 10 establecieron: 12

“Las disposiciones de este Acuerdo se aplicarán, desde la fecha de su entrada en vigor, a todas las inversiones

realizadas ya sea antes o después de su entrada en vigor, por inversionistas de una Parte Contratante en el

territorio de la otra Parte Contratante de conformidad con las leyes y reglamentos de ésta última, incluyendo sus

leyes y reglamentos relativos a empleo y medio ambiente”.

4. Cuestiones laborales

En materia laboral el TBI entre Finlandia y Nicaragua (2003) en su preámbulo señaló: 13

“RECONOCIENDO que el desarrollo de lazos económicos y comerciales, puede promover el respeto a

derechos laborales internacionalmente reconocidos”.

El preámbulo del TBI entre Austria y Bosnia Herzegovina (2000) señala: 14

“REAFIRMANDO su compromiso con la observancia de las normas laborales internacionalmente

reconocidas”.

Consideraciones generales.

El campo de los tratados bilaterales de inversión es uno de los que más atrae la atención en

el área de las relaciones económicas internacionales donde los principales protagonistas son las

empresas transnacionales y los Estados. El desarrollo de un cuerpo normativo relativo a la

protección de las inversiones extranjeras está vinculado a los negocios internacionales que

involucran a los mercados que van desde Estados Unidos y Europa Occidental hasta América

Latina, Asia y África. La irrupción de las empresas o corporaciones transnacionales fue un

11

Disponible en : http://www.unctad.org/sections/dite/iia/docs/bits/netherlands_mozambique.pdf (Ultima consulta 5/4/11) 12

Disponible en http://www.unctad.org/sections/dite/iia/docs/bits/costarica_netherlands_sp.pdf (Ultima consulta 5/4/11). 13

Disponible en http://www.unctad.org/sections/dite/iia/docs/bits/finland_nicaragua_esp.pdf (Ultima consulta 5/4/11). 14

Disponible en http://www.unctad.org/sections/dite/iia/docs/bits/austria_bosnia.pdf (Ultima consulta 5/4/11).

http://www.unctad.org/sections/dite/iia/docs/bits/netherlands_mozambique.pdf

http://www.unctad.org/sections/dite/iia/docs/bits/costarica_netherlands_sp.pdf

http://www.unctad.org/sections/dite/iia/docs/bits/finland_nicaragua_esp.pdf

http://www.unctad.org/sections/dite/iia/docs/bits/austria_bosnia.pdf

91

fenómeno que despertó y aceleró el debate sobre los aspectos relacionados a su protección

jurídica en otras latitudes distintas a las de su origen.

Esta regulación jurídica que protege a las inversiones extranjeras de las corporaciones

transnacionales generó un régimen especial formado principalmente por tratados que las

protegen. Ellos contienen tradicionalmente una estructura básica de aspectos que no pueden estar

ausentes en un sistema de protección a extranjeros. En ese sentido, las cláusulas paraguas

(umbrella clause), sobre nación más favorecida, estabilización, expropiación y solución de

controversias no pueden estar ausentes. No obstante, una nueva generación de tratados

bilaterales de inversión se esta abriendo paso a partir del inicio de este siglo.

La nueva tendencia de estos tratados es, sin abandonar los aspectos económicos, considerar la

protección de la salud, los recursos naturales, el ambiente y las condiciones laborales en el Estado

receptor de la inversión. En ese sentido y de acuerdo a esta nueva generación de tratados, este

régimen relativo a las inversiones extranjeras podrá lograr un adecuado sistema de protección

para las dos partes involucradas en los negocios internacionales.

Bibliografía.

BORZI DE LUCIA, Máximo (2009) “Los Tratados Bilaterales de Promoción y Protección Reciproca de las Inversiones Extranjeras y sus Efectos en el Derecho Público Argentino” en El Dial. DC109F (publicado el 20/04). GRANATO, Leonardo y Carlos ODDONE, Carlos (2006) “La Protección Internacional del Inversor Extranjero a través de los Acuerdos Bilaterales de Inversión”. En Cuaderno de Negocios Internacionales e Integración. Facultad de Ciencias Empresariales. Universidad Católica de Montevideo. 2006. GUALDE, Andrea (2004) “Las Implicancias del Arbitraje Internacional en el Derecho

Internacional y en el Derecho Interno de los Estados”. En revista LexisNexis On Line. Lexis Nº

003/010516, (publicado el 5/5).

HONLET, Jean – Christophe y Guillaume BORG (2008) “The Decision of the ICSID Ad Hoc

Committee in CMS v. Argentina Regarding the Conditions of Application of an Umbrella Clause:

SGS v. Philippines Revisted”.En VV.AA. The Law and Practice of International Courts and Tribunals.

MORTIMORE, Michael y Leonardo STANLEY (2006) “La Argentina y los Tratados Bilaterales de Inversión: El Costo e los Compromisos Internacionales”. En revista Desarrollo Económico, Vol. 46, Nº 182, Julio – Septiembre. NIETO NAVIA, Rafael (2007) “La paradoja del auge del arbitraje de inversión: ¿están los Estados reconsiderando su apoyo al arbitraje? El caso argentino” en MANTILLA SERRANO, Fernando (Coordinador) Arbitraje Internacional. Tensiones Actuales. Comité Colombiano de Arbitraje. Legis. Colombia.

92

ORTIZ, Ricardo (2006) “Los tratados bilaterales de inversiones y las demandas en el CIADI: la

experiencia argentina a comienzos del siglo XXI”. En Informe de FOCO - Foro Ciudadano por la

Justicia y los Derechos Humanos. Argentina. Informe elaborado por encargo del FDCL - Centro de

Documentación e Investigación Chile-Latinoamérica, Berlín, Alemania.

RODRIGUEZ, Agustín y Beatriz GALLETTA de RODRIGUEZ (2008) Constitución Nacional. Comentada, concordada. Anotada con Jurisprudencia. Garcia Alonso. Buenos Aires.

VANDEVELDE, Kenneth (1998) “The political economy of bilateral investment treaty”. En

revista The American Journal of International Law, Vol. 92, October.

Documentos.

CIADI (2000) Caso ARB/97/7.

CIADI (2007) Caso Nº ARB/01/8. CMS Gas Transmission Company c. República Argentina.

(Procedimiento de Anulación). Decisión del Comité Ad Hoc sobre la solicitud de Anulación de la

República Argentina. Fecha de envío a las Pates: 25 de Septiembre de 2007. Para 95 (c).

ICJ, Recueil (1959).

ICSID (2003) Case Nº ARB/01/13. SGS Societé Génerale de Surveillance S.A vs. Islamic Republic of

Pakistan. Decision of the Tribunal on Objections to Jurisdiction. August 6.

ICSID (2004) Case Nº ARB/02/6. SGS Societé Génerale de Surveillance S.A vs. Republic of the

Philippines. Decision of the Tribunal on Objections to Jurisdiction. January29.

NACIONES UNIDAS, UNCTAD (2004) State Contract.

NACIONES UNIDAS, UNCTAD (2007) Bilateral Investment Treaties 1995- 2006: Trends in

Investment Rulemaking. New York and Geneva.

NACIONES UNIDAS, UNCTAD (2009) El Papel de los Acuerdos Internacionales de Inversión en la

Atracción de Inversión Extranjera Directa Hacia los Países en Desarrollo. Nueva Cork y Ginebra.

NACIONES UNIDAS (2010) Asamblea General, Consejo de Derechos Humanos. Informe del

Representante Especial del Secretario General para la cuestión de los derechos humanos y las empresas

transnacionales y otras empresas, John Ruggie. Empresas y Derechos Humanos: nuevas medidas para

la puesta en práctica del marco “proteger, respetar, remediar”. Doc. A/HRC/14/27, 9 de abril.

93

Reseñas

94

La ciencia política en México. Trayectorias y retos de su enseñanza

Ví ctor Alarcón Olguí n

Editorial Torres Asociados. México, 2011, 159 págs.

Por Patricio Alejandro Gatti

Uno de los principales signos del proceso de “consolidación” y “desarrollo” de un campo

científico es justamente la introspección y reflexión sobre sí mismo. En los últimos años se ha

venido dando en varios países de la región la publicación de estudios que indagan acerca del

estado de evolución de la politología en la región. La senda de reconocimiento y

profesionalización de nuestra disciplina en el medio intelectual de las ciencias sociales, el mundo

de la política y la sociedad civil ha sido disímil en lo que respecta a las trayectorias nacionales. No

obstante ello, una reflexión que es la tónica de toda la producción en torno a esta cuestión

redunda unívocamente que estamos en un momento en el último cuarto de siglo de “expansión”

o “desarrollo” de la ciencia política latinoamericana. La incorporación sucesiva desde la

democratización de las asociaciones nacionales a la IPSA –hacia lo cual se encamina el caso

mexicano-, el crecimiento de la instituciones de enseñanza de grado y posgrado, el aumento del

número de graduados y su visibilidad pública, son algunos de los indicadores del proceso

anteriormente descripto. El profesor Víctor Alarcón Olguín, presenta a través de los cinco

capítulos de este libro un estudio sobre el estado de la ciencia política en México haciendo énfasis

en el desarrollo de las instituciones de enseñanza. Como sostiene el autor, el principal objetivo de

esta publicación es dar una explicación de las causas y el modo en que se encuentra el proceso de

institucionalización de dicha disciplina en ese país, con la intención de buscar una acción

prospectiva para fomentar dicho proceso.

Comienza sosteniendo (conteste con toda la literatura del área) que hay tres puntos en los

cuales se basa la indagación del libro: en primer lugar se pone la lupa en los entornos

institucionales a nivel universitario donde se imparten cursos de ciencia política; en segundo

término, intenta esbozar un diagnóstico estado del campo a partir de la evaluación curricular de

los planes de estudio en las universidades mexicanas; y finalmente, se tiene en cuenta la relación

entre los programas formativos y las instancias de acreditación y evaluación provenientes del

sector público, que genera una relación entre el campo científico, Estado y espacio pedagógico.

Comienza en el primer capítulo, justificando metodológicamente cuáles son los cursos

elegidos para ser evaluados, aclarando que solamente va a tomar las titulaciones de ciencia política

y administración pública, dejando de lado los grados con otras denominaciones. Luego sigue su

análisis afirmando que existen “tres facetas de la formación pedagógica en ciencia política: a)

formar ciudadanos para la vida civil, b) formar alumnos y profesores para la propia disciplina y c)

preparar líderes y funcionarios para la función estatal.” (pág. 14), en donde enfoca su concepción

95

entre las finalidades y los perfiles que a su juicio debería tener esta ciencia. De esta manera

podemos ver, en su visión que hay una finalidad tripartita que fundamentada en la vinculación

primero con la sociedad civil, entendiendo bajo este punto la centralidad que tiene la formación

para la ciudadanía que debe ejercer el politólogo; en segundo lugar la autoreproducción del

cuerpo profesoral y campo académico –para ponerlo en términos del sociólogo francés Pierre

Bourdieu-; y finalmente la importancia de la provisión de funcionarios públicos calificados para el

servicio civil y líderes para la función pública. Así se complejiza la noción “tradicional” de

enseñanza en el ámbito universitario, poniendo como una variable relevante la cuestión de la

formación, las competencias y los perfiles profesionales. Por consiguiente, deja bien en claro que

no hay un solo modelo de cientista político sino que confluyen ámbitos laborales y profesionales

diferenciados que deben ser tenidos en cuenta a la hora de la transposición didáctica y el diseño

curricular. A partir de esta idea, esboza la primera crítica en donde plantea la visión de la docencia

universitaria predominante que propone una escisión entre el mundo académico y la resolución

de problemas y la transferencia; cuestión que a los ojos del autor debe superarse.

En lo que respecta a la cuestión ontológica de la ciencia política, reconoce la existencia

entre el concepto de “ciencia política” y “ciencias políticas”, pero afirma que a diferencia de la

noción en plural, tal y cual la plantea Norberto Bobbio (quien sostiene que esta postura ‘amplía’

el campo de la disciplina enmarcándola como un saber compartido con el derecho, la economía,

la filosofía, y la historia), existe un concepto de especialización y división en subdisciplinas dentro

de esta idea. De esta manera al referirnos en plural se comprende a la administración pública y las

relaciones internacionales, justificando esta aproximación por la cercanía que siempre ha tenido la

ciencia política mexicana con las políticas públicas. Así sostiene que “los procesos de

integración/separación entre ambas disciplinas han llevado a mecanismos de coexistencia y

pactos informales entre ambos segmentos profesionales a efecto de no perder las ventajas que

implica poseer un grado conjunto, si bien existe el énfasis y la especialización hacia uno u otro

campo” (pag. 22). Por consiguiente, podemos rastrear un proceso de especialización, que no

solamente acarrea a la subdivisión, sino que esta segmentación y especialización también hace

confluir hacia una interdisciplinariedad. La apuesta normativa es que la disciplina debe fomentar y

dar acceso a las destrezas analíticas y de aplicación que den cuenta de los problemas relaciones

con la gestión pública, articulando la docencia y la investigación, rescatando los valores últimos

que deben orientar la praxis profesional del politólogo: se debe fomentar el correcto uso de los

poderes y las capacidades sociales disponibles, generando espacios de cooperación en aras de

alejar el conflicto. En esta idea, también aparecen como parte de los objetivos de la pedagogía

para los politólogos los “contenidos actitudinales” relacionados con el plano axiológico que debe

sustentar el desempeño profesional de los graduados, superando la visión plano de los contenidos

y las destrezas que debe tener el mismo. Así, emerge claramente una noción integral, que puede

entroncarse con lo que la sociología del trabajo en la actualidad denomina enseñanza por

competencias, que no solamente recupera la noción de “calificaciones” sino que además adiciona

la concepción del rol social que debe tener el profesional en el desempeño dentro de la

organización y la sociedad.

96

Otro punto importante del análisis es la cuestión de la matriz político-ideológica, y como

se vincula con la cuestión ontológica y espistemológica de la ciencia política. En este punto el

apartado “la especificidad latinoamericana” hace las salvedades que ya fueron observadas por los

estudios sobre la región; en donde se reconoce la existencia de una “tradición ensayístico-

filosófica” que está en continua tensión con la tradición norteamericana que intenta explicar los

fenómenos desde el plano de las acciones y los sistemas. Así, se advierte que en el campo

politológico mexicano coexisten las “mesas separadas” que mencionaba Gabriel Almond, de los

blandos y duros metodológicamente. También se reconoce otro punto que dibuja la especificidad

de América Latina: la existencia de tres campos teórico-académicos que ejercen gravedad sobre la

ciencia política, en donde pueden rastrearse el marxismo, el institucionalismo y el economicismo.

Otro punto importante, es la relación planteada entre la cuestión de la libertad y la autonomía

como un prerrequisito para el desarrollo de esta disciplina, dado que esgrime que “el crecimiento

y fortaleza de la ciencia política en nuestros países dependen de que las mismas posean los

recursos necesarios y los entornos de libertad y autonomía frente al Estado y los grupos internos

que intentan controlar sin discusión sus contenidos” (pág. 40). Por consiguiente, en este apartado

vemos que emerge una problemática central para la existencia de una disciplina crítica de las

relaciones de poder existentes en una sociedad, que puede resumirse en lo que Robert Dahl

denomina “debate público”, es decir la posibilidad que los ciudadanos puedan expresar

libremente sus ideas sin recibir sanciones.

En el capítulo segundo se realiza un análisis del desarrollo institucional en las

universidades de las carreras de ciencia política. La primera hipótesis que se delinea es que el

principal impulso de la disciplina en el país se dio por la UNAM y la creación del programa en

dicha casa de estudios. En este punto se observa un proceso similar a los países con alto grado de

masificación de la educación superior, en donde hay una gran concentración de la matrícula en el

sector público, aún pese al proceso de privatización y creación de universidades particulares.

Existe además una localización geográfica en torno a la Ciudad de México y los estados

limítrofes, como a centros urbanos tales como Puebla, Jalisco, Nuevo León y Veracruz. Luego se

compilan en un cuadro los programas de ciencia política según ubicación geográfica a nivel de los

estados distinguiendo el tipo de gestión. Así, se arroja que existen 30 carreras en el sector público

y 42 en el sector privado a nivel nacional, lo que demuestra este proceso de privatización de la

disciplina. Así mismo, en el Distrito Federal se encuentra la mayor concentración de planes de

politología, ya que en ese lugar se dictan 10 carreras (6 pública y 4 privadas). Luego se trazan

algunas líneas que muestran los procesos recientes en la disciplina que han contribuido al proceso

de institucionalización: la selección de personal docente mediante concursos de antecedentes y

oposición; la creación a estímulos pecuniarios a la investigación científica para los profesores

regulares; la acreditación de los programas por parte de la COPAES; la creación del PROMEP

(Programa de Mejoramiento del Profesorado) que posibilita la adquisición de certificaciones de

calificaciones en materia pedagógica; y finalmente, se señala el proceso de acreditación de los

investigadores por parte del Sistema Nacional de Investigadores del CONACYT, como así

también la indización por parte de esta última institución de las revistas científicas de acuerdo a

los estándares de calidad académica. En lo que respecta al posgrado, se encuentran en el país 42

97

programas de maestría y 27 programas de doctorado, entre planes de estudio de ciencia política y

relacionados con las ciencias sociales.

En los dos capítulos siguientes se esbozan algunos lineamientos para la evaluación

curricular, en donde se advierte el nacimiento de la disciplina con cierta matriz de tipo juridicista

debido a su ligazón con la administración pública que tuvo la creación de la carrera de Ciencia

Política y Administración Pública en la UNAM. La noción de “ciencia políticas” vinculada al

derecho administrativo giró hacia las visiones empiristas norteamericanas, que luego se vio

influenciada por la concepción de las ciencias sociales críticas, fundamentalmente bajo el

paradigma del marxismo que redundó en una postura “antiestatal”. Así menciona que “las lógicas

del marxismo y del pluralismo liberal desarrollista siguieron identificándose como las corrientes

más influyentes en las asignaturas de estos años, pero propiamente el corte y ruptura generados

por el movimiento de 1968 dieron un claro giro hacia posiciones marxistas” (página 93),

encontrándose reforzada la idea de la vinculación entre matriz política y paradigmas

predominantes en ciencia política. No obstante ello, se señala que en la actualidad hay una agenda

de investigación en la que predominan los temas de tipo histórico política, y el análisis centrado

en la problemática nacional y regional de coyuntura. Luego se realiza el estudio de 19 planes de

estudio en 19 universidades. Es importante destacar que metodológicamente define 7 núcleos

curriculares para analizar los planes de estudio: Política; Administración Pública; Derecho;

Economía; Sociedad e historia; Cuantitativa; y finalmente una categoría residual que denomina

“otras”. De esta manera se evalúan los currícula a partir de la composición de los planes de

estudio en relación a estos ejes del conocimiento. La conclusión a la que llega es que se encuentra

una disminución de los contenidos “socio-históricos” a favor de los espacios económicos y

cuantitativos. Así mismo se avizora otro proceso que la proliferación de tramos flexibles a partir

del crecimiento del número de cursos optativos que los alumnos pueden tomar dentro de las

obligaciones académicas.

En el último capítulo se trazan algunas conclusiones en lo que respecta al proceso de

desarrollo curricular de la ciencia política mexicana. Así se esboza que hay una gran diversidad de

temáticas desarrolladas, tanto centrales como tangenciales de la disciplina; advirtiéndose que la

proliferación de tramos flexibles pueden redundar en un politólogo “ligero” debido a la

fragmentación y pulverización de contenidos; en detrimento de una formación de integral

vinculada al discurso disciplinar específico. La prescripción que emerge es que “se tiene que

profundizar en el desarrollo de líneas de investigación que permitan identificar no sólo el nivel y

tendencias de la matrícula o del personal contratado, sino comparar la estructura de recursos, los

contenidos de programas, bibliografías, la producción de apoyos para la docencia, las mecánicas

internas del profesorado para revisar y reformar la estructura de planes y programas, así como

revisar las condiciones generales de permanencia y egreso por parte de los estudiantes” (página

140). Así, si bien el profesor Olguín es optimista en cuanto al desarrollo nos deja abierta la

oportunidad de una fascinante agenda de investigación sobre el proceso de institucionalización de

nuestra disciplina que abre caminos para el debate, la discusión y la autorreflexión sobre el modo

en que funciona esta factoría de cientistas políticos.

98

Lo que hace la policía. Sociología de la fuerza pública

Dominique Monjardet Prometeo Libros, Buenos Aires, 2010, 362 páginas.

Martín Oscar Cantera

Ce que fait la Police, título original del libro, es el balance de doce años de trabajos e

investigaciones en el campo policial realizados por Dominique Monjardet, sociólogo francés

quien también se desempeño como investigador del CNRS. La obra es parte de la colección

“Estudios Policiales” dirigida por Marcelo Fabián Saín, politólogo especializado en el tema,

presentada recientemente en el país con la intención de profundizar los conocimientos en materia

policial específicamente.

En Argentina la institución policial se manifestó algún tiempo como institución

autónoma, se le concedió pleno poder para su control y organización y hoy en día ha vuelto a ser

dependiente del Estado, como en la mayoría de los países, tiene conducción civil. A demás de

sortear con varias sospechas internas de público conocimiento (bajo presupuesto, corrupción,

zonas liberadas, sensación de inseguridad, etc.) debe hacerlo también con el estigma creado en la

sociedad de asociar policía con “represión” de acuerdo a lo sucedido en los gobiernos de facto

que tuvieron lugar en el país generando el rechazo de la gente y perdiendo la credibilidad de su

función. “Lo que hace la Policía”, si bien es de origen francés, junto con las otras obras de la

colección, y lo ya escrito e investigado, vienen a colaborar en un ámbito que casi no se encuentra

explorado en nuestro país y es sumamente importante, tanto a nivel nacional como mundial.

Incluso algunos capítulos de la obra forman parte del plan de estudio del Instituto Superior de

Seguridad Aeroportuaria de la PSA.

El libro se encuentra abordado desde la sociología, si bien se aclara que no se puede hacer

una “sociología de la policía”, el autor, a través de los ejemplos con teorías sociológicas de otros

ámbitos, intenta entablar relaciones para aplicar los conceptos a la institución. Del mismo modo

realiza comparaciones del caso francés con lo que ocurre en otros países, especialmente Gran

Bretaña, Alemania, Estados Unidos y Canadá. No se va a encontrar relaciones específicamente

con Argentina, si con América Latina, pero no es difícil encontrar la aproximación de ciertos

casos con nuestro país.

En un breve resumen estructural, el libro se encuentra dividido en dos partes: “Las tres

dimensiones de la Fuerza Pública” que son “la institución (los valores), la organización (el

99

trabajo), la profesión (los intereses)” y sumado a esto en un principio se realiza una analogía de la

policía con un martillo, para explicar el desarrollo de esta parte, ya que este ultimo permite aplicar

una fuerza sobre un objeto pero no tiene finalidades propias, sino que sirve para aquel que lo usa.

Lo mismo ocurre con la policía ya que es un “instrumento de aplicación de una fuerza (la fuerza

física en un primer análisis) sobre el objeto que le es designado por quien la dirige” (22). La

segunda parte denominada “Las dinámicas policiales” tratara las relaciones internas y tensiones

entre las dimensiones vistas en la primer parte y la relación que existe de la policía con el poder y

la sociedad. La intensión del libro es: con las herramientas dadas en su desarrollo poder

contestarnos al final del libro “¿Qué es una policía democrática?”.

Introduciéndonos en la primer parte de la obra, Monjardet nos habla de la Institución

Policial como poseedora del monopolio de la fuerza pública, que se encuentra calibrada de cierta

manera que la sociedad la respeta incluso cuando es una fuerza “simbólica” porque es consciente

del respaldo que tiene. A demás nos plantea la falta de una ley en su país que detalle la misión de

la policía como si existe en otros países, e incluso en otras instituciones de su país. Solo se basan

en artículos de la Declaración de los derechos del hombre y del ciudadano y el Código de

deontología. El segundo tema de la primer parte, “La organización, o la opacidad” (43) es

recomendable si se quiere conocer los rasgos generales del trabajo policial, ya que a partir de la

sociología del trabajo aplica para este caso las relaciones entre personal, los métodos de selección,

la rotación de funciones, la organización estructural que sosegadamente se puede aplicar a nuestra

policía que tiene similar funcionamiento. También plantea la diferencia entre el PRO (policía

urbana en la provincia) con el PAR (policía parisina), donde se observan diferencias, entre ellas, la

antigüedad de los agentes, ya que en el PAR hay mayor recambio como también la

descentralización que existe en el PRO. Esto puede bajarse a nuestro ámbito académico con la

presencia de la PFA y la Metropolitana (aunque con limitación impuestas por luchas políticas) en

la CABA, como también la PFA y las policías provinciales. Por último, en esta primer parte

tenemos “La profesión policial”, los denominados intereses, que se basa en escribir a partir de

estudios realizados por el mismo como por otros autores. Plantea que estos intereses se

distribuyen en 3 clases: intereses materiales “basados sobre las condiciones de empleo y trabajo,

no tienen ninguna especificidad policial”; lo intereses corporativos “que toman en la policía una

forma particular debido a las características particulares de la situación de trabajo”; y los intereses

profesionales que es “lo que despierta la atención, lo que motiva (el interés de una obra), es decir,

lo que es valorizado o no en el trabajo policial.” (171)

Se debe hacer un punto aparte cuando en esta primera parte trata el tema de los medios

de comunicación, ya que vivimos en tiempos, y en un país, donde la agenda pública está influida

por los temas que se tratan en ellos. Una de las causas de la desvalorización del trabajo policial y

de su institución se debe a la manera en que se tratan y se publican las noticias, creando la

sensación de miedo e inseguridad. Estudios empíricos revelaron en Francia que el 74% de los

reclutados ya creía que los medios daban una imagen negativa, y después de 15 meses de servicio

el 94%.

100

“Las dinámicas policiales”, segunda parte del libro, es la más interesante para analizar desde el

campo político.

Primeramente se va a tratar la dinámica interna del trabajo policial. Como “el trabajo

policial es difícil de medir, y su eficacia problemática” surge una dicotomía entre los métodos y

resultados. La acción policial es de los pocos trabajos sobre el cual recae la observación

permanente de las tareas, lo que genera una presión a la hora de actuar y una involución de metas

y objetivos respectivamente. Esta observación hace que recaiga en la policía funciones que no le

corresponden. Por esta razón se producen reformas, generalmente impulsadas por los sindicatos

policiales, hasta que hay intervención del gobierno

Esto último nos lleva al sub-titulo que marca ya uno de los objetivos del libro: “Policía,

poder y sociedad: el tercero ausente”, donde es interesante para los politólogos observar las

medidas tomadas por el estado, y para los sociólogos, ver cómo es la aceptación del Estado

dentro de la Institución policial. A partir de una crítica realizada a la policía francesa por el

aumento de la sensación de inseguridad se elabora una política de lucha donde se le ordena una

serie de puntos, que entre los más destacados esta “mejorar la relación entre la policía y el

ciudadano” (271) ya que no hay mejor manera de conocer la demanda de seguridad que

acercándose a éste. Desde este momento se politiza y la seguridad entra en el debate público.

Esto también sucede a nivel mundial y Monjardet trae a colación la situación en Estados Unidos

con la denominada “Policía comunitaria” que es “la voluntad de reentablar la relación entre

policía y población” (291), teniendo en cuenta una serie de principios que ven la necesidad y

demanda del ciudadano. Pero la diferencia con Francia se radica en la estructura: mientras en los

países anglosajones hay un poder central y policías locales, en “la institución policial francesa,

encontramos sin duda al príncipe y la profesión, pero la demanda social no dispone de ningún

relevo bajo forma de una participación cualquiera en el sistema de decisión: es el tercero ausente de

la institución policial.” (300)

Llegando al final, en Tipología de las policías, se ve la relación de cada uno de los tipos de

policía francesa (policía de orden, policía criminal y policía urbana) con la sociedad a través de la

representación en el triangulo “institución/organización/profesión” (316) y se analiza si pueden

trabajar todas unificadas.

De esta manera nos encontramos en la conclusión de la obra del sociólogo francés, donde

podemos recomendar leer el libro para ver si es posible una policía democrática, ¿qué quiere decir

esto?, una policía donde se establezca la relación entre poder, policía y sociedad. Tendremos que

sacar nuestras propias conclusiones y evaluar en nuestro país si es posible llevar a cabo esta idea,

que seguramente traerá buenos resultados e incluso mejorara el sentimiento de rechazo de la

sociedad que se planteo en la introducción, pero también se necesitara de parte del poder

terminar con las pujas política, y de parte de la policía tener ganas de brillar con institución.

101

Juicio político al presidente y nueva inestabilidad política en América Latina

Aní bal Pérez-Liñán

Fondo de Cultura Económica, Buenos Aires, 2009, 383 páginas.

Por Tomás Olego

La tercera ola de democratización significó para la mayoría de los países de América

Latina, el fin de las crisis con quiebre, la consolidación de los regímenes democráticos y el pasaje de los militares a cuarteles de invierno, perdiendo su rol prominente en la arena política. Dicho proceso influenció profundamente la disciplina; implicó el pasaje de estudios regionales basados en la supervivencia de los regímenes democráticos a estudios neo-institucionales “centrados en los aspectos específicos del diseño institucional y sus implicancias para los votantes, las carreras de los políticos y la formación de políticas públicas” (p.321).

No obstante, y para sorpresa de muchos, una serie de anomalías bajo la forma de crisis sin

quiebre emergieron a partir de la década de los noventa. Contrariamente a las expectativas iníciales de muchos latinoamericanistas, quienes esperaban que el aprendizaje del juego democrático disminuyera dichos casos, estas anomalías continuaron. Frente a estos episodios “extraordinarios”, los especialistas encararon su análisis de manera independiente. Cabe destacar que, a diferencia de las décadas pasadas, las crisis no supusieron un riesgo para al régimen mismo; más bien generaron inestabilidad política socavando la continuidad de los gobiernos democráticos. Resultó que “en el lapso de unos pocos años, las crisis políticas sin quiebres, se convirtieron en un acontecimiento común en la política Latinoamericana, y el juicio político presidencial devino en la principal expresión constitucional de dicha tendencia” (p.321).

Es en este marco de evidente debilidad teórica que las investigaciones de Aníbal Pérez-

Liñán adquieren una relevancia fundamental. “Juicio Político al Presidente y Nueva Inestabilidad Política en América Latina” es la cristalización de seis años de trabajo donde expone sus resultados más relevantes. Para abordar la problemática realiza un estudio teórico plural, combinando lo mejor del análisis neo-institucional, un enfoque sociológico-político y problemáticas de la comunicación política. Es digno de destacar la triangulación metodológica, con lo cual se observan estudios de casos, coordinados con estudios comparados con un n-pequeño de casos con las diferentes variantes de QCA y también estudios comparados a gran escala de notable refinación estadística. El libro está estructurado en ocho partes: a) La primera, a modo de introducción, releva el estado del arte y presenta el marco teórico. Contrariamente a la literatura del momento que tiende a destacar el progresivo fortalecimiento del ejecutivo, se sostiene que con la democracia y las reformas neoliberales se produce una nueva

102

reconfiguración de los actores políticos que le resta poder a los agentes tradicionales (militares), dándole importancia a los movimientos populares, a las nuevos factores económicos (desempleo) y a las corporaciones mediáticas, lo que le permite al congreso actuar como agente de responsabilidad horizontal a través del juicio político, erosionando el poder presidencial. Una innovación teórica es que no solo se tienen en cuenta las diferentes configuraciones constitucionales/formales de los países involucrados, sino también se atienden las diferentes configuraciones de política informal. b) La segunda parte se enfoca en cinco estudios de casos: Brasil 1992, Venezuela 1993, Colombia 1996, Ecuador 1997 y Paraguay 1999 & 2002. Se realiza una primera aproximación mediante un estudio comparado histórico al nuevo patrón de inestabilidad, centrándose en el juicio político, identificando la interacción de múltiples factores como la intervención militar, los escándalos políticos, el apoyo legislativo y el alcance social de las protestas como los determinantes del desenlaces de juicio político: renuncia, remoción, mentalmente incapaz, evitó juicio político o sobrevivió juicio político. c) El tercer capítulo estudia la progresiva pérdida de importancia de las intervenciones militares como resolución de las crisis presidenciales y los cambios en la relación entre el ejecutivo y el legislativo, en una dinámica de enfrentamiento, a causa del nuevo contexto internacional, el aprendizaje político de las élites, que lleva entre otras cosas a la aceptación de los movimientos populares, y una mayor legitimidad de las instituciones democráticas. Para ello son tenidos en cuenta 58 casos de crisis presidenciales en América Latina (1950-2004). Así mismo, se establece una nueva tipología de las posibles resoluciones de las crisis presidenciales. d) La cuarta parte analiza la explosión en las dos últimas décadas de los escándalos mediáticos como factores deslegitimadores y desestabilizadores del gobierno, producto de una mayor libertad de prensa, la desregulación y corporativización del mercado, las nuevas tecnologías (televisión) y la profesionalización de la prensa que lleva a los medios en busca de inventivos económicos y políticos que afectan el comportamiento estratégico de los actores involucrados. e) El quinto apartado, aborda la relación entre los escándalos y la economía política, y su impacto en la ciudadanía y movilización, desplegando la riqueza de la triangulación metodológica: la imposición de medidas neo-liberales, elevados niveles de desempleo y los escándalos mediáticos minan la popularidad del presidente, lo que establece una espiral descendente a partir de los escándalos mediáticos acumulativos revelados por una prensa oportunista, que conduce al juicio político en caso de formar una movilización pública cuyos componentes sean una coalición multiclasista. f) La sexta parte, desde una perspectiva neo-institucionalista, se enfoca en los determinantes institucionales del juicio político y la posibilidad del presidente de detener el proceso en el legislativo. Las conclusiones a extraer son que tanto las variables exógenas (las presiones electorales, los medios y la proximidad del calendario electoral), como las institucionales (estrategias presidenciales: aislamiento, confrontación o negociación y la conformación partidaria del congreso) determinan conjuntamente la conducta legislativa y por ende la posibilidad del presidente de lograr un “escudo legislativo” frente a un impeachment process g) El séptimo capítulo, estudia de lleno el nuevo patrón de inestabilidad presidencial al darle mayor rango de variabilidad a la variable dependiente (desenlace del proceso de inestabilidad

103

presidencial) aumentando la sensibilidad al incorporar las categorías de renuncia del presidente y crisis presidenciales sin renuncia. Para ello utiliza fs-QCA y comparación a gran escala. De esta manera, se llega a una misma conclusión: mientras que “los escándalos y la política legislativa son clave para explicar el proceso de juicio político, la movilización masiva constituye el factor fundamental para llevar a la remoción del presidente, independientemente del procedimiento específico empleado para alcanzar tal objetivo” (p.35) h) El último capítulo, a modo de conclusión, es una invitación a (re)pensar el sistema presidencial, la responsabilidad presidencial y la democracia latinoamericana. Debido a las nuevas condiciones internacionales y las experiencias políticas pasadas, los militares se han retirado de la política. A su vez, los medios masivos han actuado como guardianes de la moral pública y frente a actos de corrupción o mal desempeño económico, las protestas populares han impulsado la renuncia o destitución del presidente. En este marco el congreso oficia de garante del orden constitucional en la transferencia del poder, multiplicándose los procesos de juicio político. Frente a los estudios de los 80 impulsados por Linz y Valenzuela, se puede establecer que el presidencialismo como sistema es en sí mismo estable, la inestabilidad está localizada en los gobiernos presidenciales y su rigidez se vería atenuada por estos mecanismos de parlamentarización. Frente a los estudios de los 90 de Tsebelis, Cox, Jones, Mainwaring, etc. que argumentan que el presidencialismo no constituye en sí mismo un obstáculo para la estabilidad democrática sino su modalidad, resaltando (a grandes rasgos) como imprescindible la formación de coaliciones, el liderazgo y mantener la disciplina partidaria mientras dure el mandato, se opone el hecho de que “las protestas populares -más que la acción legislativa- suelen ser la fuerza principal que impulsa el derrumbe de los gobiernos electos” (p.326) Ha de tenerse en cuenta también que, si bien estos procesos de responsabilidad social son efectivamente canalizados a través del juicio político (lo que pone en duda la “democracia delegativa”), son ineficaces para prevenir los casos de corrupción y los abusos de poder del ejecutivo. Finalmente se interroga la legitimidad democrática de este fenómeno asimétrico: por un lado existe un acuerdo tácito y deseado por la sociedad sobre la no utilización autoritaria de la fuerza por parte del estado y sus instituciones y por el otro ciertos la aceptación de que ciertos actores utilicen la protesta popular “como forma democrática de política pretoriana” (p. 336)

Siendo así, y no agotando de ninguna manera su inmensa riqueza, este libro está destinado

a guardar un lugar privilegiado dentro de la disciplina, por la profundidad de sus análisis, las novedades teóricas aportadas y la posibilidad de encarar toda una nueva era de estudios relacionados al presidencialismo latinoamericano. Es por ello que Juicio Político al Presidente y Nueva Inestabilidad Política en América Latina constituye una lectura ineludible tanto para los neófitos, como para los iniciados en el debate.

104

Democracia Delegativa

Guillermo O´Donnell, Osvaldo Iazetta y Hugo Quiroga (comps.)

Prometeo, Buenos Aires, 2011. 204 páginas.

por Pablo Bulcourf

La obra de Guillermo O´Donnell ha constituido en los últimos treinta años el principal

punto de referencia de la ciencia política argentina y en gran parte de esta región del planeta.

Desde la aparición en 1972 de Modernización y autoritarismo, pasando por El estado burocrático-

autoritario, y centrándose luego en numerosos artículos y obras posteriores como Contrapuntos,

Catacumbas, Disonancias y por último Democracia, agencia y estado tanto su originalidad como su

capacidad conceptual sirvieron de faro al planteo de problemas marcando el sendero de

discusiones y debates.

Muchos expertos se han planteado el por qué de la centralidad de este pensamiento tan

difícil de catalogar desde un plano teórico. En numerosas ocasiones el propio O´Donnell señaló

irónicamente que esto residía en su habilidad de ponerle el “nombre a bestia”; o sea darle la

paternidad a un conjunto de palabras que encajaban perfectamente para dar cuenta de la

particular realidad latinoamericana. Basta recorrer su itinerario conceptual para corroborar esta

afirmación, la hipótesis optimista vs. la hipótesis pesimista, el régimen burocrático-autoritario que

mutará en estado burocrático-autoritario y, posteriormente su afamada democracia delegativa.

Esta nueva criatura intentará explicar el tipo de democracia que logró consolidarse en

algunos países de la región, la cual se diferencia de la clásica democracia moderna más próxima a

los países centrales. No debemos olvidar que el trabajo de Guillermo O´Donnell junto a sus

colegas Philippe Schmitter y Laurence Whitehead constituyó el conjunto de estudios más

importantes realizados sobre las transiciones democráticas de la tercera ola. En esta etapa se

analizaron los giros de los regímenes autoritarios a la democracia haciendo hincapié en aspectos

institucionales y al juego de los actores intervinientes. Era necesario explicar los mecanismos de

fuertes cambios a nivel del régimen político sin tener en claro el horizonte ni la proyección de

éstos. Basta con ver la segunda parte del título del volumen conjunto de O´Donnell y Schmitter:

Conclusiones tentativas sobre democracias inciertas para darnos cuenta de ello.

Producida la consolidación de estas formas políticas la visión de Guillermo O´Donnell

fue mucho más allá. Con su enorme comprensión de la particularidad de estos regímenes

105

políticos, indudablemente democráticos en sus aspectos mínimos, se comenzó a preguntar con

agudeza comparativa sobre el tipo de democracia que se habían consolidado; deduciendo que

existía un fuerte contraste con las ya longevas democracias occidentales, principalmente en sus

componentes republicanos y liberales. Así surge el concepto de “democracia delegativa” en 1990

circulando originalmente como un documento de trabajo en el IUPERJ de Río de Janeiro,

publicándose en portugués en octubre de 1991 en la revista Novos Estudos del CEBRAP de San

Paulo. Posteriormente vinieron las versiones en inglés como working paper del Kellog Institute

siguiéndole las versiones en español en los Cuadernos del CLAEH de Montevideo y del Journal of

Democracy, hasta que en 1997 el trabajo fue recogido en su célebre libro Contrapuntos y en su

versión en inglés de 1999. Durante todo este itinerario editorial el concepto se transformó en el

centro del debate académico sirviendo de “bisagra teórica” a los estudios en América Latina.

Varios colegas han clasificado a estos trabajos en una “primera generación” guiada por los

estudios conjuntos ya mencionados del W. Wilson Center y, otra “segunda generación” con el

planteo conceptual de la particularidad de las democracias delegativas.

Casi veinte años después del nacimiento del término se realizó en la ciudad argentina de

Rosario un encuentro organizado por la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales.

En esta actividad participaron destacados especialistas como Marcelo Cavarozzi, Isidoro

Cheresky, Gabriela Ippolito-O´Donnell, María Matilde Ollier, Hugo Quiroga, Francisco Weffort

y el propio Guillermo O´Donnell. Esta obra colectiva reúne algunos de estos trabajos a los cuáles

se le sumaron los aportes de Andrés Mejía Acosta y Alberto Olvera. En el recorrido por estos

escritos podemos observar la riqueza de miradas que se han disparado a partir del planteo de

O´Donnell, los cuales sintetizan el debate democrático en la región como pocos trabajos lo han

logrado. En palabras del propio O´Donnell podemos señalar: “Desde su aparición, innumerables

trabajos han invocado este concepto, convirtiéndolo en un punto de referencia ineludible para

pensar las singularidades de las democracias que recomenzaron hace tres décadas en la región.

(…) el concepto suscitó un amplio debate y recibió adhesiones y respuestas de diverso tenor y,

aunque no faltaron intentos por acotar su vigencia a circunstancias puntuales y pasajeras

(aludiéndose a un “desvío” delegativo transitorio). La historia posterior confirmó la persistencia

de una concepción mayoritaria de la democracia que permea no pocas fuerzas políticas y amplios

sectores de la sociedad, y que no parece limitarse a las experiencias neoliberales retratadas en los

años ´90. Algunas situaciones posteriores sugieren que lo que el concepto destacaba en aquellos

años representaba algo más que un simple desvío autoritario momentáneo atribuible a la severidad de

una crisis, aunque éstas contribuyan a activarlo y exacerbarlo” ( Introducción pag. 12-13).

Esta preocupación por la particularidad de estas formas diferentes de democracias no es

un monopolio conceptual de O´Donnell como el mismo y otros colegas señalan. Los términos de

“democracia decisionista”, “democracia híbrida”, “estilo decisionista”, “hiperpresidencialismos”,

entro otros nos marcan un problema más amplio que intenta ser revelado por la comunidad

académica de diferentes latitudes. Hasta el propio Sartori ha utilizado la expresión de “sultanato

democrático” para referirse al caso italiano representado por la figura de Silvio Berlusconi.

106

Una de las preocupaciones durante estos años ha sido establecer los mecanismos

históricos que permitieron el surgimiento de estas formas democráticas, O´Donnell lo expresa de

la siguiente forma: “En términos del surgimiento de las DD hay algunas llamativas relaciones

temporalmente cercanas a ello. Una es que nacen como consecuencias de (y gracias a la

oportunidad creada por) una crisis nacional que es generalizadamente percibida como tan grave

que parece poner en cuestión la subsistencia de parámetros básicos de la convivencia social. Se

trata de muy graves crisis económico-sociales y/0, en algunos casos, de prolongadas y muy

violentas situaciones de guerra interna (Fijimori y Uribe). Estas crisis suelen despertar amplias

demandas de que “de alguna manera” surja un poder capaz de resolverlas –aunque, como

argumento después, ésta no es de la única causa de la emergencia de una DD. La segunda causa

cercana es que las DD tienden a surgir en países en los que ha ocurrido un alto grado de

fragmentación social, junto con una grave crisis de representación y funcionamiento de los

partidos políticos y su sistema” (O´Donnell pag. 23-24).

Junto a los liderazgos surgidos a partir de estas crisis un elemento común es cierta

debilidad del sistema de partido y de los mecanismos de contralor de las decisiones del poder

ejecutivo. Por esta razón las democracias delegativas se caracterizan por llevar al mínimos los

componentes republicanos y liberales que son propios de toda democracia política moderna. El

decisionismo político es acompañado por una concepción “amigo vs. enemigo” propio de la

visión schmittiana que suele ser reivindicada por los intelectuales afines a estos gobiernos. Los

díleres delegativos se atribuyen en papel de “salvadores de la patria” y todo cuestionamiento a las

políticas del ejecutivo son vistas como traiciones dentro de las propias filas y por “vendedores de

la nación” si se trata de las fuerzas de oposición. Como señala el Guillermo O´Donnell: “Esas

invocaciones se articulan con otros elementos del discurso de las DD. Si venimos de tamaña

crisis es porque ha habido sectores –que tienen importante poder económico, social e ideológico-

responsables por ella. Esto tiende a dividir, polarizando, el campo político. Hay quienes están “a

favor del país” y quienes, por su pasado y las posiciones que al parecer conservan, estaban y,

salvo clara prueba en contrario, se dice, siguen estando en contra del país, de sus verdaderos

intereses” ( O´Donnell pag. 25).

El conjunto de trabajos que integran el libro nos permiten visualizar la relevancia del

concepto de democracia delegativa, sus posibilidades empíricas y comparativas proyectadas hacia

el futuro. De igual forma que sucedió con el de “estado burocrático-autoritario” sus principales

referencias surgieron a posteriori del propio planteo originario de Guillermo O´Donnell, lo que

demuestra su increíble capacidad de nombrar, de … ponerle el nombre a la bestia.

107

Colaboraciones

Los trabajos con pedido de publicación deben ser remitidos revista Reflex

mediante comunicación electrónica a [email protected] con copia a

[email protected]. En todos los casos, deben ser trabajos originales o inéditos

y no haber sido enviados para su publicación a otras revistas. Se podrán presentar

artículos y ponencias en idioma castellano y portugués.

Todos artículos recibidos son evaluados preliminarmente por la dirección y la

secretaría de redacción de la revista. Una vez aprobados de acuerdo a su pertinencia y a

sus requisitos formales, los artículos son enviados a evaluadores externos y sometidos a

referato anónimo por pares expertos, quienes determinan si los artículos son publicables,

si necesitan correcciones para ser publicables, o si deben ser rechazados. Los dictámenes

de los evaluadores son inapelables en todos los casos. Todo el proceso puede durar entre

tres y seis meses como mínimo. Una vez finalizado la revista se comunica con la/s autora/s

para comunicar las decisiones y enviar los dictámenes. La inclusión de las correcciones

que señalan los evaluadores será requisito para su posterior publicación.

El envío de un artículo a la revista Reflex implica la cesión de la propiedad de los

derechos de autor para que el mismo pueda ser editado, reproducido y/o transmitido

públicamente para fines exclusivamente científicos, culturales y/o de difusión, sin fines de

lucro.

Para la presentación de los trabajos se sugiere observar las siguientes recomendaciones:

1. Deben presentarse dos copias electrónicas en las direcciones señaladas.

2. Los artículos no deben exceder las 18.000 y las reseñas bibliográficas no deben

exceder las 2000 palabras.

3. Toda aclaración con respecto al trabajo, así como la pertenencia institucional del/los

autor/es y su dirección electrónica, debe consignarse mediante asterisco (y doble

asterisco, si fuese necesario) referido desde el título o el nombre del autor,

respectivamente, al pie de la primera página.



108

4. Las referencias bibliográficas deberán seguir preferentemente el formato Harvard- APA

(American Psychological Association): el apellido del autor y el año, y el número de página

luego de dos puntos para los casos de citas textuales. Por ejemplo:

Varios países latinoamericanos son casos de democracia delegativa (O’Donnell, 1997).

“El presidente es considerado la encarnación de la nación y el principal definidor y guardián de sus intereses” (O’Donnell, 1997: 293)

5. En el apartado bibliográfico, las referencias deben observar el siguiente orden,

separados por comas: apellido del autor, inicial del nombre del autor, año (entre

paréntesis), título de la obra (entre comillas si es un artículo, en itálica si es un libro o el

título de una publicación), volumen, tomo, etc., lugar de edición, y editorial. Por ejemplo:

O’Donnell, G. (1997). “¿Democracia delegativa?”, en O’Donnell, Guillermo, Contrapuntos. Ensayos escogidos sobre autoritarismo y democratización, Paidós, Buenos Aires.

6. Las citas textuales se deben realizar en el idioma del artículo. Si se incluyen extractos de textos en otro idioma corresponde escribir la misma en la lengua del trabajo señalando mediante nota al pie que se trata de una traducción del autor mediante la expresión “Nota del traductor” o “N. del T.”. Así mismo se debe tratar de reducir las expresiones en otros idiomas únicamente a términos conceptuales que no cuenten con una traducción literal en la lengua del artículo, debiendo ser expresados en letra cursiva.

7. Todos los trabajos deberán ser acompañados de un resumen en castellano y otro en

inglés, de hasta 150 palabras cada uno, y de un máximo de 5 palabras clave, también en

ambos idiomas.

Los editores no están obligados a mantener ningún tipo de comunicación con

aquellos que han enviado sus trabajos, salvo que los mismos sean efectivamente

publicados.

Reflex 3 Vol 1

Documents

Transcript of Reflex 3 Vol 1