United Nations Development ProgrammeLAC SURF / PNUD

Reforma y modernización Reforma y modernización policialpolicial

en América Latinaen América Latina

 

 Dr. Marcelo Fabián Sain

Primera parte

La policía en América LatinaLa policía en América Latina

¿Qué es la policía?¿Qué es la policía?

La La policíapolicía es la institución encargada de es la institución encargada de velar por el mantenimiento del velar por el mantenimiento del orden orden públicopúblico y la y la seguridad de los seguridad de los ciudadanosciudadanos, a las órdenes de las , a las órdenes de las autoridades políticasautoridades políticas, a través del , a través del desarrollo de un conjunto de labores desarrollo de un conjunto de labores institucionales que giran en torno del institucionales que giran en torno del control del delito y las infracciones control del delito y las infracciones contravencionalescontravencionales mediante su mediante su prevenciónprevención, , conjuraciónconjuración e e investigacióninvestigación..

““La garantía de los derechos del La garantía de los derechos del hombre y del ciudadano necesita de hombre y del ciudadano necesita de

una fuerza pública; por lo tanto, una fuerza pública; por lo tanto, esta fuerza ha sido instituida en esta fuerza ha sido instituida en beneficio de todos, y no para el beneficio de todos, y no para el

provecho particular de aquellos a provecho particular de aquellos a quienes ha sido encomendada”.quienes ha sido encomendada”.

ASAMBLEA NACIONAL CONSTITUYENTE, ASAMBLEA NACIONAL CONSTITUYENTE, Declaración de los Derechos del Hombre y Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadanodel Ciudadano, París, 4 – 11 de agosto de , París, 4 – 11 de agosto de

1789.1789.

Especificidad de la policíaEspecificidad de la policía

A diferencia de otras instituciones, la A diferencia de otras instituciones, la competencia exclusivacompetencia exclusiva de la policía está dada de la policía está dada por la por la autorización socialautorización social que recae sobre ella que recae sobre ella para hacer para hacer uso de la fuerza físicauso de la fuerza física, real o , real o potencial, a los fines de afectar el comportamiento potencial, a los fines de afectar el comportamiento de determinadas personas, limitando sus derechos de determinadas personas, limitando sus derechos individuales en razón del interés público, dentro de individuales en razón del interés público, dentro de un contexto social determinado y en ciertas un contexto social determinado y en ciertas circunstancias específicas.circunstancias específicas.

Características funcionales de la Características funcionales de la policíapolicía

a)a) Autorización socialAutorización social para el ejercicio de para el ejercicio de sus labores.sus labores.

b)b) Jurisdicción internaJurisdicción interna en la aplicación de en la aplicación de las normas.las normas.

c)c) Eventual uso de la fuerza físicaEventual uso de la fuerza física como como condición exclusiva y específica.condición exclusiva y específica.

Características orgánicas de la Características orgánicas de la

policíapolicía

a)a) InstituciónInstitución públicapública organizada, dirigida y organizada, dirigida y financiada por la comunidad.financiada por la comunidad.

b)b) InstituciónInstitución especializadaespecializada con con basamentos doctrinales, organizativos y basamentos doctrinales, organizativos y funcionales estructurados en función del funcionales estructurados en función del cumplimiento de su competencia exclusiva cumplimiento de su competencia exclusiva referidas al eventual uso real o potencial de referidas al eventual uso real o potencial de la fuerza.la fuerza.

c)c) InstituciónInstitución profesionalprofesional con estructura con estructura burocrática y jerárquica compuesta por burocrática y jerárquica compuesta por funciones y competencias ejercidas por un funciones y competencias ejercidas por un funcionariado especializado.funcionariado especializado.

Funciones de la policíaFunciones de la policía

a)a) Policiamiento PreventivoPoliciamiento Preventivo mediante mediante tareas y actividades policiales tendiente a tareas y actividades policiales tendiente a evitar u obstaculizar la posibilidad o la evitar u obstaculizar la posibilidad o la decisión de cometer un delito o impedir la decisión de cometer un delito o impedir la realización de hechos o actos que, dadas realización de hechos o actos que, dadas determinadas circunstancias y elementos determinadas circunstancias y elementos objetivos y concurrentes, pudieran resultar objetivos y concurrentes, pudieran resultar delictivos o que pudieran configurar actos delictivos o que pudieran configurar actos atentatorios de la seguridad públicaatentatorios de la seguridad pública.

b)b) Policiamiento ComplejoPoliciamiento Complejo mediante tareas mediante tareas y actividades policiales tendiente a evitar, y actividades policiales tendiente a evitar, interrumpir o conjurar las actividades de interrumpir o conjurar las actividades de grupos delictivos organizados.grupos delictivos organizados.

Concepciones sobre la policíaConcepciones sobre la policía

a)a) Concepción policialistaConcepción policialista..

b)b) Concepción antipolicialistaConcepción antipolicialista..

Segunda parte

Colapso policial en América Colapso policial en América LatinaLatina

Situación institucional del Situación institucional del sistema policial en América sistema policial en América

LatinaLatina

a)a)Desgobierno político de la Desgobierno político de la seguridad públicaseguridad pública..

b)b)Policialización de la seguridad Policialización de la seguridad públicapública..

a)a) Desgobierno político de la Desgobierno político de la seguridad pública.seguridad pública.

• Ausencia de conducción civilAusencia de conducción civil sobre la sobre la seguridad y la policía.seguridad y la policía.

» Falta de estructura normativa y organizacional de Falta de estructura normativa y organizacional de conducción política de la seguridad pública y la conducción política de la seguridad pública y la policía.policía.

» Inexistencia de funcionarios gubernamentales Inexistencia de funcionarios gubernamentales especializados en seguridad pública y conducción especializados en seguridad pública y conducción policial.policial.

• Delegación a la policía del gobierno de los Delegación a la policía del gobierno de los asuntos de la seguridad públicaasuntos de la seguridad pública y y pacto pacto de reciprocidadde reciprocidad entre gobierno y policía. entre gobierno y policía.

a)a) Desgobierno político de la Desgobierno político de la seguridad pública seguridad pública (continuación).(continuación).

• Autonomía institucional relativa de la Autonomía institucional relativa de la policíapolicía..

• Manipulación política de la policía.Manipulación política de la policía.

b)b) Policialización de la seguridad Policialización de la seguridad pública.pública.

• Doctrina policialista de la seguridad Doctrina policialista de la seguridad públicapública..

» Concepción policialista de la seguridad.Concepción policialista de la seguridad.» Perspectiva belicista.Perspectiva belicista.

• Organización policial totalOrganización policial total..» Unicidad funcional.Unicidad funcional.» Centralismo cupular autonómico.Centralismo cupular autonómico.» Régimen profesional militarizado.Régimen profesional militarizado.» Controles policiales débiles.Controles policiales débiles.

b)b) Policialización de la seguridad Policialización de la seguridad pública (continuación).pública (continuación).

• Prácticas policiales autoconservativasPrácticas policiales autoconservativas..» Policiamiento de disciplinamiento social.Policiamiento de disciplinamiento social.» Policiamiento territorialista.Policiamiento territorialista.» Policiamiento disuasivo y reactivo asentado en Policiamiento disuasivo y reactivo asentado en

el predominio de la fuerza.el predominio de la fuerza.» Policiamiento regulatorio del delito.Policiamiento regulatorio del delito.» Autofinanciamiento policial ilegal.Autofinanciamiento policial ilegal.

Mayores problemas institucionales Mayores problemas institucionales del sistema policial del sistema policial latinoamericanolatinoamericano

a)a) Deficiente ejercicio del gobierno políticoDeficiente ejercicio del gobierno político de la seguridad pública y de la conducción de la seguridad pública y de la conducción institucional sobre la policía.institucional sobre la policía.

b)b) AAnacronismo y desactualización nacronismo y desactualización orgánica, funcional y doctrinal del orgánica, funcional y doctrinal del sistema policialsistema policial frente al aumento y frente al aumento y complejización delictiva.complejización delictiva.

c)c) Colapso institucionalColapso institucional de los sistemas de los sistemas policiales latinoamericanos.policiales latinoamericanos.

Desajustes y anacronismos del Desajustes y anacronismos del sistema policial actualsistema policial actual

a)a) Ineficiencia policialIneficiencia policial derivada del anacronismo y derivada del anacronismo y desactualización orgánica, funcional y doctrinal del desactualización orgánica, funcional y doctrinal del sistema de seguridad pública y policial frente al sistema de seguridad pública y policial frente al aumento y la complejización delictiva.aumento y la complejización delictiva.

b) Ilegalidad policial enmarcada en la reproducción institucional de prácticas y formas de organización y funcionamiento alejadas de la legalidad y la eficiencia, y mantenimiento de un sistema de regulación policial de ciertas actividades delictivas.

Tercera parte

Nuevo profesionalismo Nuevo profesionalismo policialpolicial

en América Latinaen América Latina

Ejes del nuevo profesionalismo policialEjes del nuevo profesionalismo policial

a)a) Desmilitarización de la institución policial.Desmilitarización de la institución policial.

b)b) Despolitización de la institución policial.Despolitización de la institución policial.

c)c) Centralidad de la problemática delictiva como Centralidad de la problemática delictiva como eje de la labor policial.eje de la labor policial.

d)d) Diferenciación orgánica y funcional entre Diferenciación orgánica y funcional entre seguridad preventiva y seguridad compleja en seguridad preventiva y seguridad compleja en la institución policial.la institución policial.

e)e) Descentralización espacial de la institución Descentralización espacial de la institución policial.policial.

Desmilitarización de la institución Desmilitarización de la institución

policialpolicial

a)a) La desarticulación de toda forma de dependencia La desarticulación de toda forma de dependencia orgánico-funcional y doctrinal de la policía con orgánico-funcional y doctrinal de la policía con relación a las Fuerzas Armadas y, como correlato relación a las Fuerzas Armadas y, como correlato de ello, la dependencia orgánico-funcional de la de ello, la dependencia orgánico-funcional de la policía del ministerio responsable de las políticas policía del ministerio responsable de las políticas de seguridad pública.de seguridad pública.

b)b) La desmilitarización de las estructuras de mando, La desmilitarización de las estructuras de mando, las modalidades de policiamiento preventivo y las modalidades de policiamiento preventivo y complejo, de la carrera profesional y de los complejo, de la carrera profesional y de los mecanismos de control policial.mecanismos de control policial.

Despolitización de la institución policialDespolitización de la institución policial

a)a) La desarticulación de toda forma de influencia o La desarticulación de toda forma de influencia o manipulación política o de dirección extra-institucional manipulación política o de dirección extra-institucional o informal sobre la policía de parte de las autoridades o informal sobre la policía de parte de las autoridades gubernamentales, parlamentarias, judiciales o locales, gubernamentales, parlamentarias, judiciales o locales, o, en su defecto, de parte de sectores políticos o, en su defecto, de parte de sectores políticos partidarios o de sectores sociales.partidarios o de sectores sociales.

b)b) El agnosticismo político de la policía a través de la El agnosticismo político de la policía a través de la prescindencia política de la institución policial.prescindencia política de la institución policial.

c)c) La absoluta sujeción policial al ordenamiento legal y La absoluta sujeción policial al ordenamiento legal y normativo democrático y, en ese marco, la normativo democrático y, en ese marco, la subordinación policial a las autoridades subordinación policial a las autoridades gubernamentales responsables de la dirección de los gubernamentales responsables de la dirección de los asuntos de la seguridad pública, siempre en el marco asuntos de la seguridad pública, siempre en el marco de aquel ordenamiento legal y normativo.de aquel ordenamiento legal y normativo.

Centralidad de la problemática Centralidad de la problemática delictiva como eje de la labor delictiva como eje de la labor

policialpolicial

a)a) La organización y el funcionamiento policial deben La organización y el funcionamiento policial deben estructurarse sobre la base del conjunto de estructurarse sobre la base del conjunto de problemáticas criminales, haciendo que el esfuerzo problemáticas criminales, haciendo que el esfuerzo global de la institución esté predominantemente global de la institución esté predominantemente destinado a las labores de prevención del delito, destinado a las labores de prevención del delito, policiamiento complejo e investigación criminal.policiamiento complejo e investigación criminal.

b)b) El policiamiento por resolución de problemas El policiamiento por resolución de problemas delictivos específicos debe constituir la modalidad delictivos específicos debe constituir la modalidad predominante de labor policial.predominante de labor policial.

Diferenciación orgánica y funcional Diferenciación orgánica y funcional entre seguridad preventiva y entre seguridad preventiva y

seguridad compleja en la institución seguridad compleja en la institución policialpolicial

a)a) La distinción y paulatina separación institucional de la La distinción y paulatina separación institucional de la seguridad preventiva y la seguridad compleja en tanto seguridad preventiva y la seguridad compleja en tanto esferas organizativas y funcionales diferenciadas de la esferas organizativas y funcionales diferenciadas de la agencia policial.agencia policial.

b)b) La conformación del sistema policial de seguridad La conformación del sistema policial de seguridad preventiva, por un lado, y del sistema policial de preventiva, por un lado, y del sistema policial de seguridad compleja, por el otro, como dos seguridad compleja, por el otro, como dos agrupamientos policiales diferenciados con sus agrupamientos policiales diferenciados con sus respectivos sistema de mando estratégico y táctico, respectivos sistema de mando estratégico y táctico, estructura operacional y logística, sistema de estructura operacional y logística, sistema de inteligencia criminal, carrera profesional de los inteligencia criminal, carrera profesional de los efectivos y régimen de formación y capacitación.efectivos y régimen de formación y capacitación.

Descentralización espacial de la Descentralización espacial de la institución policialinstitución policial

a)a) La desconcentración de la institución policial a través La desconcentración de la institución policial a través de la delegación de la planificación estratégico-de la delegación de la planificación estratégico-operacional y del ejercicio del mando estratégico-operacional y del ejercicio del mando estratégico-operacional -y no del mando estratégico-institucional operacional -y no del mando estratégico-institucional que siempre está en manos de las autoridades que siempre está en manos de las autoridades gubernamentales y policiales superiores- en favor de gubernamentales y policiales superiores- en favor de determinadas unidades regionales abocadas al determinadas unidades regionales abocadas al policiamiento preventivo y al policiamiento complejo.policiamiento preventivo y al policiamiento complejo.

b)b) La descentralización de la institución policial a través La descentralización de la institución policial a través de la transferencia de las facultades de planificación de la transferencia de las facultades de planificación táctico-operacional, ejecución, evaluación y ejercicio táctico-operacional, ejecución, evaluación y ejercicio del mando táctico en favor de las unidades locales del mando táctico en favor de las unidades locales abocadas al policiamiento preventivo y al abocadas al policiamiento preventivo y al policiamiento complejo.policiamiento complejo.

Cuarta parte

Gestión directiva superior del Gestión directiva superior del sistema policialsistema policial

El El gobierno civil eficiente sobre la gobierno civil eficiente sobre la seguridad públicaseguridad pública tiene como una tiene como una dimensión fundamental la dimensión fundamental la gestión gestión directiva superior del sistema directiva superior del sistema

policialpolicial por parte de las por parte de las autoridades autoridades gubernamentales gubernamentales responsables de la responsables de la

seguridad públicaseguridad pública

Gestión directiva superiorGestión directiva superiordel sistema policialdel sistema policial

a)a)Dirección superiorDirección superior del sistema del sistema policial.policial.

b)b)Administración generalAdministración general del del sistema policialsistema policial..

Dirección superior del sistema Dirección superior del sistema policialpolicial

a)a) La La gestión del conocimiento acerca de gestión del conocimiento acerca de la seguridad públicala seguridad pública..

» Conocimiento delictivo.Conocimiento delictivo.» Conocimiento institucional.Conocimiento institucional.

b)b) El El diseño y formulación de las diseño y formulación de las estrategias policialesestrategias policiales..

» Estrategias de modernización policial.Estrategias de modernización policial.» Estrategias de seguridad preventiva y Estrategias de seguridad preventiva y

compleja de control del delito.compleja de control del delito.

Dirección superior del sistema Dirección superior del sistema policial (continuación)policial (continuación)

c)c) La La conducción funcional superior del conducción funcional superior del sistema policialsistema policial..

» Planificación y gestión integral de la Planificación y gestión integral de la inteligencia inteligencia criminalcriminal estratégica y táctica. estratégica y táctica.

» Planificación y gestión de las operaciones Planificación y gestión de las operaciones e intervenciones policiales preventivas y e intervenciones policiales preventivas y complejas.complejas.

» Desarrollo logístico-infraestructural Desarrollo logístico-infraestructural policial.policial.

Dirección superior del sistema Dirección superior del sistema policial (continuación)policial (continuación)

d)d) La La conducción orgánica superior del conducción orgánica superior del sistema policialsistema policial..

» Estructura orgánica, operativa y logística Estructura orgánica, operativa y logística policial.policial.

» Despliegue policial.Despliegue policial.» Basamentos doctrinales.Basamentos doctrinales.» Formación y capacitación policial.Formación y capacitación policial.» Gestión de los recursos humanos.Gestión de los recursos humanos.

Administración general del Administración general del sistema policialsistema policial

a)a) La La planificación y ejecución planificación y ejecución presupuestariapresupuestaria del sistema policial. del sistema policial.

b)b) La La gestión económica, financiera, gestión económica, financiera, contable y patrimonialcontable y patrimonial del sistema del sistema policial.policial.

c)c) LLa a planificación y planificación y gestión logística e gestión logística e infraestructural del sistema policialinfraestructural del sistema policial (a (a partir de los requerimientos surgidos de la partir de los requerimientos surgidos de la conducción funcional superior del sistema conducción funcional superior del sistema policial).policial).

Administración general del Administración general del sistema policial (continuación)sistema policial (continuación)

d)d) La La gestión administrativa unificadagestión administrativa unificada del del sistema policial.sistema policial.

e)e) La La gestión de los recursos humanosgestión de los recursos humanos del del sistema policial (excepto la planificación y sistema policial (excepto la planificación y decisión de la ocupación de los cargos y decisión de la ocupación de los cargos y destinos policiales).destinos policiales).

f)f) La La asistencia jurídicaasistencia jurídica del sistema policial. del sistema policial.

g)g) LLa a dirección de las relaciones dirección de las relaciones institucionalesinstitucionales del sistema policial. del sistema policial.

La La dirección superiordirección superior y la y la administración general del administración general del

sistema policialsistema policial son son funciones indelegablesfunciones indelegables de de

las las autoridades autoridades gubernamentalesgubernamentales

Quinta parte

Conducción funcional superior Conducción funcional superior del sistema policialdel sistema policial

La La conducción funcional superior conducción funcional superior de la policíade la policía se debe articular sobre se debe articular sobre

la base de la conformación de un la base de la conformación de un dispositivo institucional unificadodispositivo institucional unificado

asentado en la producción de asentado en la producción de inteligencia criminalinteligencia criminal, la gestión , la gestión

operacionaloperacional y el desarrollo y el desarrollo logístico-logístico-infraestructuralinfraestructural..

Conducción funcional superior de Conducción funcional superior de la policíala policía

a)a) La planificación y gestión integral de la La planificación y gestión integral de la inteligencia inteligencia criminalcriminal..

» Elaboración del cuadro de situación Elaboración del cuadro de situación delictivo en el nivel estratégico delictivo en el nivel estratégico (modalidades o problemáticas delictivas).(modalidades o problemáticas delictivas).

» Elaboración del cuadro de situación Elaboración del cuadro de situación delictivo en el nivel táctico (autores o delictivo en el nivel táctico (autores o grupos delictivos específicos).grupos delictivos específicos).

Conducción funcional superior de la Conducción funcional superior de la policía (continuación)policía (continuación)

b)b) La planificación y gestión de las La planificación y gestión de las operaciones e intervenciones operaciones e intervenciones policialespoliciales..

» Planificación, conducción y evaluación de Planificación, conducción y evaluación de las operaciones e intervenciones policiales las operaciones e intervenciones policiales en materia de seguridad preventiva.en materia de seguridad preventiva.

» Planificación, conducción y evaluación de Planificación, conducción y evaluación de las operaciones e intervenciones policiales las operaciones e intervenciones policiales en materia de seguridad compleja.en materia de seguridad compleja.

Conducción funcional superior de Conducción funcional superior de la policía (continuación)la policía (continuación)

c)c) El desarrollo El desarrollo logístico e logístico e infraestructural policialinfraestructural policial..

» Planificación y gestión del sistema Planificación y gestión del sistema logístico de la policía.logístico de la policía.

» Planificación y gestión del sistema Planificación y gestión del sistema infraestructural de la policía infraestructural de la policía (infraestructura policial técnico-(infraestructura policial técnico-operacional; sistema de movilidad; operacional; sistema de movilidad; sistema de comunicaciones; sistema sistema de comunicaciones; sistema informático; infraestructura edilicia).informático; infraestructura edilicia).

Sexta parte

Condiciones políticasCondiciones políticasde la modernización policialde la modernización policial

La La modernización policialmodernización policial es es fundamentalmentefundamentalmente un un asunto asunto político-institucionalpolítico-institucional, y no es , y no es

exclusiva ni predominantemente exclusiva ni predominantemente policialpolicial

El requisito fundamental de la El requisito fundamental de la modernización policial es la existencia modernización policial es la existencia

de un de un gobierno y liderazgo civil gobierno y liderazgo civil eficiente sobre la seguridad eficiente sobre la seguridad

públicapública

Obstáculos políticos para la Obstáculos políticos para la

modernización policialmodernización policial

1.1. Las Las deficiencias civiles-gubernamentalesdeficiencias civiles-gubernamentales que que favorecieron la permanente delegación del favorecieron la permanente delegación del gobierno de la seguridad pública a favor de las gobierno de la seguridad pública a favor de las instituciones policiales y avalaron la consecuente instituciones policiales y avalaron la consecuente policialización de la misma.policialización de la misma.

2.2. El El conservadurismo policialconservadurismo policial que cercenó e que cercenó e impidió toda impronta de cambio institucional impidió toda impronta de cambio institucional tendiente a reestructurar doctrinal, orgánica o tendiente a reestructurar doctrinal, orgánica o funcionalmente la institución policial considerando funcionalmente la institución policial considerando que ello tendía a destruir o desarticular a la policía que ello tendía a destruir o desarticular a la policía y reproduciendo las tendencias tradicionales al y reproduciendo las tendencias tradicionales al autogobierno policial.autogobierno policial.

Condiciones políticas para la Condiciones políticas para la modernización policialmodernización policial

1. Voluntad política a favor de la modernización policial y del ejercicio de la dirección del sistema de seguridad pública.

2. Superación del “dilema de los costos comparados” (costos de la reforma superiores a los costos del mantenimiento).

Condiciones políticas para la Condiciones políticas para la modernización policial (cont.)modernización policial (cont.)

3. Plan y programa de modernización policial como eje instrumental fundamental de la política de seguridad pública.

4. Conformación de un funcionariado civil especializado en seguridad pública.

5. Eficiencia y eficacia en la formulación de políticas de seguridad pública y de los planes y programas que la implementan.

Muchas gracias