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Editor: Francisco Guerra García

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Centro de Estudios para el Desarrollo y la ParticipaciónAv. José F. Sánchez Carrión 790, Lima 17.Teléfono : (511) 460-2855 / 463-0099Fax: (511) 461-6446E-mail : cedep@cedepperu.orgWeb: www.cedepperu.org

Editor : Francisco Guerra García

Impreso en el Perú.1ra. Edición, junio del 2005

Hecho el Depósito Legal en laBiblioteca Nacional del Perú N° 2005-4142ISBN: 9972-9856-4-4S

La presente publicación ha contado con el apoyo de la Agencia Holandesa para la Cooperación – NOVIBy del Servicio de las Iglesias Evangélicas en Alemania para el Desarrollo – EED.

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ÍÍÍÍÍndicendicendicendicendice

Presentación:Presentación:Presentación:Presentación:Presentación: 77777“El desafío de la regionalización”.Francisco Guerra GarcíaFrancisco Guerra GarcíaFrancisco Guerra GarcíaFrancisco Guerra GarcíaFrancisco Guerra García

El proceso de descentralización en el Perú. 1111111111Un balance preliminar.Luis ThaisLuis ThaisLuis ThaisLuis ThaisLuis Thais

¿Y si se pidiera empezar de nuevo? 2727272727Notas sobre participación de la sociedad civil en el proceso de descentralización.Romeo GromponeRomeo GromponeRomeo GromponeRomeo GromponeRomeo Grompone

La descentralización y la participación ciudadana. 3737373737Carlos MongeCarlos MongeCarlos MongeCarlos MongeCarlos Monge

Descentralización:De readecuación administrativa a reforma del Estado. 4343434343Rudecindo VRudecindo VRudecindo VRudecindo VRudecindo Vegaegaegaegaega

Regionalización y reforma del Estado en el Perú: 6161616161retos para la implementación.Mayen UgarteMayen UgarteMayen UgarteMayen UgarteMayen Ugarte

Desafíos y tareas de la regionalización en el Perú de hoy. 7171717171Francisco Santa CruzFrancisco Santa CruzFrancisco Santa CruzFrancisco Santa CruzFrancisco Santa Cruz

Transferencias y acreditación. 9393939393Carlos CasasCarlos CasasCarlos CasasCarlos CasasCarlos Casas

Nuevo Modelo de Estado y conformación de regiones: 103103103103103Entre la esperanza y el desengaño.Raúl LizárragaRaúl LizárragaRaúl LizárragaRaúl LizárragaRaúl Lizárraga

Enfoque territorial autonómico para la reforma descentralista. 121121121121121Manuel DammertManuel DammertManuel DammertManuel DammertManuel Dammert

TTTTTemario del Seminarioemario del Seminarioemario del Seminarioemario del Seminarioemario del Seminario 146146146146146

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Este libro contiene los trabajos presentados en el seminario sobre “LaRegionalización Balance y Perspectivas” organizado por el Centro de Estudios parael Desarrollo y la Participación ( CEDEP ) en Diciembre del 2004.

Al escribir estas líneas para la presentación del texto, el Consejo Nacional de Des-centralización ( CND ) acaba de aprobar cinco de los diecisiete expedientes que presen-taron los gobiernos regionales para, de este modo, iniciar el proceso de integración engrandes y verdaderas regiones, las que, una vez superados los respectivos referendums,darán paso a unidades de gobierno y desarrollo dotadas de un eficiente aparato degestión pública regional, en condiciones de ejecutar proyectos de desarrollo de mayorescala y menores costos de administración.

El proceso de integración regional es aún débil. Probablemente solo aprobarán elreferéndum uno o tal vez dos de los procesos en marcha. Pero, así y todo, esta situa-ción rebasa las expectativas del puñado de gentes que impulsamos y bregamos por surealización antes de que se diera la Ley de Bases de la Regionalización .

Este es un buen momento para hacer memoria. Los conservadores de siempre y lostalibanes del neoliberalismo solo querían proyectos piloto, es decir, querían seguirpateando el problema hasta las calendas griegas. Pero la experiencia del proceso quese truncó bajo el gobierno de Alan García hacía evidente que teníamos que partir delos departamentos. Ninguna otra fórmula era viable. Así se hizo. Y el proceso deregionalización con sus idas y venidas, marchas y contramarchas, en el claroscuro desus pocos años de vida será el mejor legado del excesivamente vapuleado gobierno deAlejandro Toledo.

La Ley de Bases de la Descentralización con el transcurrir del tiempo ha probado ser,básicamente, una buena norma. Esta ley tuvo la virtud de reconocer la heterogeneidadsocio-económica, cultural y política de la realidad peruana y, en consonancia con ella,estableció la necesaria gradualidad del proceso de asignación y transferencia de com-petencias. En la actualidad existe ya una frondosa legislación. Esta deberá ser revisaday mejorada permanentemente.

EL DESAFIO DE LA REGIONALIZACION

A MODO DE PRESENTACION

FRANCISCO GUERRA GARCÍA

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En los procesos electorales que se avecinan la ciudadanía y el periodismo deberánexigir de quienes postulan a la representación un programa claro y preciso sobre lastareas pendientes mas importantes. Ese programa debería tener un cronograma, parael período de gobierno, en el que se incluyan las propuestas y calendarios para latransferencia de competencias y la definición y provisión de los recursos financieros.Sin duda esto último será un proceso mas largo. La preparación de los gobiernos regio-nales para la recaudación de sus propios recursos llevará tiempo.

Nuestro país afronta grandes y simultáneos desafíos. Al mismo tiempo que avan-zamos en el proceso de descentralización debemos aprestar al país para su inserciónen los procesos de integración regional y los tratados de comercio con otras regionesdel mundo. En realidad constituimos una sociedad cuyo sistema político está por de-bajo de sus posibilidades y desde esta perspectiva el gobierno nacional y los gobiernosregionales que elijamos en los próximos años tendrán una enorme responsabilidad.Esa responsabilidad no reside únicamente en los partidos. Todo el tejido institucionaldel país, especialmente los medios de comunicación, comparte esta responsabilidad.

En los actuales gobiernos regionales se ha superado ya la vieja oposición entre mercadoy estado. En el mismo sentido la necesidad de la inversión extranjera directa es amplia-mente reconocida y, mas bien, el problema radica en la dificultad y retraso en la tarea deidentificar oportunidades de inversión. Lo que sí debe señalarse es que estos cambiosde percepción y de conciencia aun no alcanzan sectores mayoritarios de la población y,por ello, minorías sobreideologizadas y violentas enconan viejas heridas que no sonsuficientemente asumidas por sus responsables. El mejor ejemplo de ello es el de losgrupos que tratan sistemáticamente de oponer la agricultura y la minería. Pero, debereconocerse que los peruanos, mas allá de la justicia y pertinencia de muchos reclamos,esperamos del Estado mas de lo que nos puede brindar.

En lo que se refiere a la necesaria visión de conjunto del proceso de regionalizaciónes necesario insistir en que las autoridades regionales y locales, así como también lasorganizaciones de la sociedad civil y no pocos estudiosos del tema, mantienen unaactitud excesivamente reivindicativa y de presión frente al gobierno nacional. Pierdende vista el conjunto y, en consecuencia, escapa a su análisis el hecho de que el gobiernonacional también requiere profundos cambios desde la estricta perspectiva de la des-centralización. Es imprescindible que el próximo gobierno comparta una visión co-mún, un plan y una estrategia que hoy no existe. Las grandes diferencias en el com-portamiento de los sectores así lo prueba. En los últimos años los mayores problemasrespecto de la transferencia de competencia han tenido su origen en posiciones distin-tas de los ministerios que compartían responsabilidades.

Respecto del CND debe decirse que ha realizado un importante esfuerzo, aunqueéste no ha sido suficiente. Desde nuestro punto de vista su mayor flaqueza reside enque, aún ahora, no disponemos de una estrategia ni de un programa nacional de desa-rrollo de capacidades para la alta gestión pública regional: diseño, monitoreo y eva-luación de políticas y formulación de proyectos. Esta tarea no requiere de grandescifras y su cumplimiento deberá ser efectivo desde los primeros días del próximogobierno. Los recursos financieros para este programa deberán estar incluidos en elpresupuesto nacional del 2007. Por otra parte la conducción del proceso de descentra-lización por el gobierno nacional debería realizarse directamente desde la Presidencia

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del Consejo de Ministros. La regionalización es en esencia un proceso multisectorial.La responsabilidad debe recaer en el mas alto nivel del gobierno nacional. Quizá seríaconveniente un Vice-ministerio para la descentralización.

Respecto de la renovación del sistema político nacional, es en el personal queahora trabaja en los gobiernos regionales y en los municipios donde, en la práctica,se forma la futura clase política del Perú. Allí esta el verdadero semillero de lospartidos. Las organizaciones políticas que no entronquen su labor cotidiana en ellos,se extinguirán. Así como es necesaria una carrera pública requerimos también unacarrera política. Regidores, alcaldes, gerentes regionales, etc., ellos constituirán enel mediano plazo mejores parlamentarios y ministros, ciertamente como miembrosde una organización que tenga ideología, programa y también ideales y sueños. Soloasí acabaremos con los oportunistas, tránsfugas y tantos proyectos personales quesolo buscan servirse a sí mismos.

En un sistema político caracterizado por la debilidad de los partidos es necesariofortalecer sus autoridades regionales y locales. La experiencia reciente enseña que nodebe mantenerse un sistema electoral que otorga credenciales de presidente de go-bierno regional o alcalde a candidatos que no han podido obtener siquiera un 20 0 25por ciento de los votos. Es necesaria una segunda vuelta. Habría que decidir cual es elmínimo necesario para legitimar a las nuevas autoridades.

Hace ya mas de setenta y cinco años que Mariátegui escribió que en el Perú noexistían auténticas regiones. Dijo que ni aquellas que identificamos como regionesnaturales, ni las que pretenden dividir el país en Norte, Centro y Sur en realidad lasconstituyen. Eso todavía es verdad. Es necesario construir las regiones. En la épocaque nos ha tocado vivir es posible. La Comunidad Europea es el mejor ejemplo.

Lima, Mayo del 2005

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EL PROCESOEL PROCESOEL PROCESOEL PROCESOEL PROCESO DE DESCENTRALIZACION DE DESCENTRALIZACION DE DESCENTRALIZACION DE DESCENTRALIZACION DE DESCENTRALIZACION

EN EL PERÚEN EL PERÚEN EL PERÚEN EL PERÚEN EL PERÚUn Balance PreliminarUn Balance PreliminarUn Balance PreliminarUn Balance PreliminarUn Balance Preliminar

LUIS THAÍS DIAZPRESIDENTE DEL CONSEJO NACIONAL DE DESCENTRALIZACIÓN

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El proceso de descentralización es sin nin-guna duda, el hecho más trascendente delproceso de transición democrática que vivi-mos. Después de 2 años de instalación ygestión de los Gobiernos Regionales y lasnuevas autoridades municipales, es necesa-rio realizar un primer y somero balance dedicho proceso en algunos de sus aspectosfundamentales. Esto nos permitirá ver loslogros, llegar a algunas conclusiones preli-minares sobre las peculiaridades del proce-so de descentralización en nuestro país, asícomo plantear propuestas para avanzar enla consolidación y hacerlo irreversible de loque es una conquista histórica para los pue-blos del Perú y por ello, es una obligación yun reto buscar que tenga éxito.

DescentralizaciónDescentralizaciónDescentralizaciónDescentralizaciónDescentralización y T y T y T y T y Transición Democráticaransición Democráticaransición Democráticaransición Democráticaransición Democrática

El inicio de la descentralización democrá-tica fue posible por la confluencia de 3 facto-res principales:

En primer lugar, por la demanda de lafuerzas descentralistas y experiencias exito-sas de gestión locales basadas en procesos degestión participativa y concertada que desdehace más de 2 décadas se venían desarrollan-do en diversos lugares del país. Experien-cias que han sido una de las fuentes impor-tantes para el diseño del nuevo marco nor-mativo de la descentralización.

Pero el proceso de descentralización fuetambién fruto de grandes consensos nacio-nales. El marco normativo básico para dar-le curso, no hubiera salido adelante si nofuera por el gran consenso nacional alcan-zado entre todas las fuerzas y partidos polí-ticos en el Congreso de la República. La re-forma de los 12 artículos de la Constitución

referidos al capítulo de la descentralización,la Ley de Bases, la Ley de Elecciones Regio-nales y Municipales, la Ley Orgánica deGobiernos Regionales, todas ellas fueronaprobadas casi por unanimidad. No cabeduda que no hubiera sido posible sancionar-las de otra manera, pues en la sociedad pe-ruana y sobre todo, en el Congreso de laRepública, no hay hegemonía de alguna fuer-za política en particular.

Un tercer factor decisivo para el inicio delproceso descentralista fue la voluntad políti-ca del gobierno del Presidente Toledo parallevarla adelante. El impulso al proceso dedescentralización es quizá uno de los mayo-res méritos y logros del gobierno actual.

En nuestro país, dada la precariedad dela representación política así como la debili-dad de la representación social, es necesariotomar plena conciencia de que la consolida-ción del proceso de descentralización sólo seráposible si logramos la concurrencia de estostres factores que hicieron posible iniciarla.A ello habría que agregar ahora el indispen-sable protagonismo de los nuevos GobiernosRegionales y Locales.

DescentralizaciónDescentralizaciónDescentralizaciónDescentralizaciónDescentralizaciónPilar de la Reforma del EstadoPilar de la Reforma del EstadoPilar de la Reforma del EstadoPilar de la Reforma del EstadoPilar de la Reforma del Estado

A pesar de que sectores importantes de laclase política no lo perciban o valoren en suverdadera magnitud, el proceso de descentra-lización en marcha está produciendo profun-dos cambios en el rol y organización del Esta-do Peruano. Los que no perciben la trascen-dencia de este proceso, parten de un graveerror, el considerar que el Estado sólo son elgobierno y los poderes centrales, y piensan enla reforma sólo del Poder Ejecutivo y la Leyde la Carrera Pública para los sectores.

EL PROCESO DE DESCENTRALIZACION EN EL PERUEL PROCESO DE DESCENTRALIZACION EN EL PERUEL PROCESO DE DESCENTRALIZACION EN EL PERUEL PROCESO DE DESCENTRALIZACION EN EL PERUEL PROCESO DE DESCENTRALIZACION EN EL PERU

Un Balance PreliminarUn Balance PreliminarUn Balance PreliminarUn Balance PreliminarUn Balance Preliminar

LUIS THAÍS DIAZPRESIDENTE DEL CONSEJO NACIONAL DE DESCENTRALIZACIÓN

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La trascendencia y una de las peculiari-dades del proceso de descentralización en elPerú es que la reforma del Estado ha empe-zado en los Gobiernos Regionales y en losGobiernos Locales. Pero estas transforma-ciones iniciadas desde abajo, inevitablemen-te requieren y conllevarán a una redefinicióndel rol de los poderes del Gobierno Nacionaly otros poderes centrales incluyendo el Con-greso de la República.

Más aún, podemos afirmar que en el cur-so de la transición democrática en que se en-cuentra el país, la descentralización es laúnica reforma del Estado que se está llevan-do adelante.

La descentralización es la gran reformadel Estado porque redistribuye el poder en-tre el Gobierno Central, los Gobiernos Regio-nales y Locales. En el diseño global del mar-co normativo básico, esto se ha expresado enla distribución de competencias exclusivas ycompartidas entre los tres niveles de gobier-no, el señalamiento de las funciones específi-cas que se van a transferir a los GobiernosRegionales y Locales, así como los recursoseconómicos e infraestructura que se han es-pecificado sobre todo en las leyes orgánicasde los Gobiernos Regionales y Locales. Mues-tra importante de este traspaso de poder esque por primera vez en la historia del paíslos pueblos han elegido a sus presidentes re-gionales y los Gobiernos Regionales y Loca-les ahora son los responsables de diseñar susprocesos de desarrollo a través de sus planesde desarrollo concertados así como sus pro-yectos de inversión pública con sus presu-puestos participativos.

Otra expresión de que la descentralizaciónestá originando cambios y reformas del Es-tado es que con ella, se está produciendo unproceso de democratización del Estado com-binando la democracia representativa con lademocracia participativa. Se ha incorporan-do a las organizaciones de la sociedad civilen niveles de decisión de los Gobiernos Re-gionales y Locales, así como creado instan-cias de concertación, coordinación y partici-pación como son los Consejos de Coordina-ción Regional y Locales. La participación ciu-dadana es hoy un mandato imperativo para

las autoridades regionales y locales y unaextraordinaria posibilidad de participación enla gestión de gobierno para las organizacio-nes sociales e instituciones de la sociedad ci-vil. Esto no es un asunto cualquiera, consti-tuye un gran paso en la redefinición de larelación del Estado con la sociedad, en tantobusca que ésta última participe en los proce-sos de desarrollo regional y local, dando pa-sos prácticos para superar el divorcio histó-rico entre el Estado y la sociedad peruana.

Al plantearse que la descentralización tie-ne como finalidad el desarrollo económico,integral, armónico y sostenible del país y queel objetivo de los Gobiernos Regionales y Lo-cales es el desarrollo integral de sus circuns-cripciones, también esta reforma ha abiertoun curso de redefinición del rol del Estado.En esencia, esto significa que el Estado tieneahora un rol promotor del desarrollo y no essólo un organismo normativo. Esto se estáexpresando también en reformas para la asig-nación de los recursos y creación de nuevosinstrumentos de financiamiento (FIDE, FON-COR), así como cambios en los nuevos mar-cos presupuestales, los sistemas de control yfiscalización del gasto público.

Pero, de otro lado, podemos observar queel proceso de descentralización está generan-do cambios en los modelos de gestión a nivelregional y local. Los procesos de planifica-ción concertada y participativa están gene-rando un cambio de paradigma en la gestióny estrategia de desarrollo, pasando de la ges-tión sectorial a la gestión territorial descen-tralizada, mejorando la priorización de la in-versión y el gasto y la articulación de todoslos niveles de la gestión pública.

El diseño de los planes de desarrollo con-certados y participativos de los GobiernosRegionales y Locales son esfuerzos que so-bre la base de visiones de futuro comparti-das regionales-departamentales y locales,buscan producir procesos de articulacióninterinstitucional en función de estrategiasy priorizaciones de programas y proyectospara lograr el desarrollo integral de sus cir-cunscripciones. En función de dichos pla-nes de desarrollo se busca articular los pro-gramas sociales y la acción de todos los ac-

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tores del desarrollo como los empresariosprivados micro y medianos, las empresasestatales, las organizaciones privadas dedesarrollo y la acción de los sectores delGobierno Nacional.

En esa misma lógica, el CND y los secto-res, conjuntamente con algunos gobiernosdescentralizados, han realizado importan-tes experiencias de diseño de propuestasregionales e interregionales con una lógicade desarrollo territorial en los que se buscala articulación entre los sectores del Gobier-no Nacional y de éstos con los gobiernos des-centralizados que se expresan en los planesde Paz y Desarrollo I y II, los avances delPlan Tacna, principalmente. En esta línea,también se ubican las llamadas propuestasde desarrollo y experiencias en base a lascuencas y microcuencas, y de los llamadoscorredores económicos que viene proponien-do el MIMDES y otros sectores. De otro lado,es importante señalar que la planificaciónde los sectores y su propia intervención enlos espacios territoriales, que se seguiránrealizando transitoriamente en lo que serefiere a proyectos de alcance regional y lo-cal, cada vez más toman en cuenta por pro-pia iniciativa o por la presión y demanda delas autoridades y organizaciones sociales, laspriorizaciones y estrategias de los planes dedesarrollo concertados de los gobiernos des-centralizados. Hay signos claros entoncesque avanzamos con el nuevo paradigma deldesarrollo territorial.

Descentralización Descentralización Descentralización Descentralización Descentralización y Procesoy Procesoy Procesoy Procesoy Procesode Renovación Social y Políticade Renovación Social y Políticade Renovación Social y Políticade Renovación Social y Políticade Renovación Social y Política

Otro aspecto a resaltar es que el procesode descentralización también está generan-do una renovación de la agenda y el discursopolítico del país. La reforma descentralistase ha convertido en un asunto central no sólopara la gestión del Gobierno Central, sinotambién de todos los partidos políticos y deamplios sectores sobre todo de las socieda-des regionales. De otro lado, los procesos deplanificación concertada y participativa vie-nen sembrando las semillas de una nuevacultura política de búsqueda de consensos,de tolerancia.

También se está produciendo un cambioimportante en los actores y el mapa políticodel país, con el surgimiento nuevos líderesregionales y locales, la aparición de movi-mientos políticos regionales y ha planteadola necesidad de la descentralización de lospartidos políticos nacionales, procesos que sevienen produciendo como implementación dela nueva Ley de Partidos Políticos que entreotros aspectos, exige la formación de comitésprovinciales por lo menos en la tercera partede las provincias del país.

La participación de las organizaciones ylíderes sociales en el diseño de planes de de-sarrollo concertados y participativos y enotras instancias de concertación de los gobier-nos descentralizados, viene produciendo unproceso de renovación de los mismos que, sinrenunciar a sus legítimos derechos a recu-rrir a la protesta por la solución de sus de-mandas, crecientemente muestran su preocu-pación por desarrollar propuestas y alterna-tivas para el desarrollo y participan en nive-les de gestión y en la fiscalización de los go-biernos descentralizados. Este hecho es deenorme trascendencia por dos razones; laprimera, porque una actitud de corresponsa-bilidad permite sumar esfuerzos y recursospara emprender con éxito los proyectos dedesarrollo pero, de otro lado, es sumamenteimportante pues permite canalizar los con-flictos por las vías del diálogo y concertación,creando condiciones para una gestión deldesarrollo en escenarios de gobernabilidadregional y local.

Proceso de TProceso de TProceso de TProceso de TProceso de Transferencia ransferencia ransferencia ransferencia ransferencia de Programasde Programasde Programasde Programasde ProgramasSociales, Sociales, Sociales, Sociales, Sociales, Proyectos de Carácter RegionalProyectos de Carácter RegionalProyectos de Carácter RegionalProyectos de Carácter RegionalProyectos de Carácter Regionaly Funciones Sectorialesy Funciones Sectorialesy Funciones Sectorialesy Funciones Sectorialesy Funciones Sectoriales

Conforme al mandato del marco normati-vo descentralista, a lo largo de estos dos años,se ha venido avanzando en el proceso gra-dual y ordenado de las transferencias de fun-ciones y recursos hacia los Gobiernos Regio-nales y Locales.

Un número significativo de Gobiernos Lo-cales descentralizados han asumido la ges-tión de los programas sociales de lucha con-tra la pobreza (programas de complementa-

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ción alimentaría de PRONAA y FONCO-DES), y en tan solo un año de gestión de losmismos, pese a las limitaciones y dificulta-des del proceso, es posible destacar algunasexperiencias municipales que vienen mejo-rando su eficiencia y eficacia abriendo unproceso de rediseño de los mismos:

Formulando canastas alimentarias to-mando en cuenta principalmente la pro-ducción, los hábitos alimentarios localesy la calidad nutricional, iniciando proce-sos de refocalización de beneficiarios, di-ferenciando niveles de pobreza de las fa-milias, y los ámbitos rurales y urbanos.Para la mejor marcha de los programassociales, se está promoviendo la articula-ción entre todos los niveles de gobierno:los Gobiernos Provinciales, responsablesdirectos con los Gobiernos Distritales, elGobierno Regional respectivo y el Gobier-no Nacional, articulación que muestra unaactitud de corresponsabilidad para enfren-tar la erradicación de la pobreza.Con los Comités de Gestión de los Progra-mas Alimentarios, en donde participanademás de las Organizaciones Sociales deBase (organizaciones de beneficiarias), losprincipales actores comprometidos conuna política de seguridad alimentaría, seviene poniendo en práctica una gestiónademás de participativa y eficiente, trans-parente de los programas sociales.Esfuerzos para su articulación a los pro-cesos productivos locales y en el marco deldesarrollo integral de las localidades res-pectivas, con la compra de productos loca-les e incorporación de los planes de desa-rrollo concertados y participativos.

En relación a la transferencia de los pro-yectos de infraestructura productiva de al-cance regional, en el primer año del procesode descentralización (2003), se transfirió a losGobiernos Regionales un total de ocho pro-yectos especiales de INADE: Chira-Piura,Olmos-Tinajones, Chavimochic, Tambo-Cca-racocha, Majes-Sihuas, Pasto Grande, AltoMayo y Río Cachi, cuyos activos están valo-rizados en US$ 3 600 millones. Como imple-mentación del Plan de Transferencias del2004, está en pleno proceso de transferenciacuatro proyectos especiales adicionales del

Gobierno Nacional a los Gobiernos Regiona-les: Chinecas, Sierra-Centro-Sur, Tacna yLago Titicaca, cuyo valor de activos es de US$425 millones.

De igual forma, está implementándose latransferencia de 63 funciones sectoriales a losGobiernos Regionales vinculadas a los secto-res de agricultura, industria, pesquería, co-mercio exterior, turismo, energía y minería.

Con la finalidad de organizar de maneraadecuada la continuación del proceso detransferencia, se ha promulgado la Ley y elReglamento del Sistema Nacional de Acre-ditación de los Gobiernos Regionales y Lo-cales, la misma que busca ordenar las trans-ferencias en base a la articulación de la de-manda de los gobiernos descentralizados yla oferta de los sectores. Al mismo tiempo,se han establecido requisitos generales y es-pecíficos que acompañados con procesos dedesarrollo de capacidades, permiten que losprocesos de transferencia no sean meros ac-tos administrativos sino que tengan comoresultado la mejora de la calidad del servi-cio en la gestión de los recursos y funcionespor parte de los gobiernos descentralizados.Este es un aspecto importante, pues la des-centralización no puede ser concebida comouna mera transferencia de funciones y pro-cesos administrativos sino que sobre todotiene como finalidad mejorar la calidad devida de la población para lo cual los gobier-nos descentralizados tienen que mejorar losservicios con los recursos y funciones que seles transfiera. En ello radica la clave el éxi-to de la descentralización.

El proceso de organización de este siste-ma de acreditación que incluye la terceriza-ción de los servicios de acreditación, actual-mente está en plena marcha permitiendoademás que dicho trámite se realice de ma-nera neutral y técnica y de otro lado permitala participación de instituciones de distintaspartes del país.

Otro aspecto importante es que en cum-plimiento de la Ley de Acreditación se vienediseñando el Plan de Transferencias de Me-diano Plazo, el mismo que además de basar-se en la demanda de los gobiernos descen-

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tralizados establezca plazos y le dé predicti-bilidad a este aspecto importante del proce-so de descentralización, evitando la incerti-dumbre y tensiones al respecto.

La Concertación y Participación CiudadanaLa Concertación y Participación CiudadanaLa Concertación y Participación CiudadanaLa Concertación y Participación CiudadanaLa Concertación y Participación Ciudadanacomo Políticas de Estadocomo Políticas de Estadocomo Políticas de Estadocomo Políticas de Estadocomo Políticas de Estado

Una de las características más importan-tes de la reforma descentralista en el Perúes que está institucionalizando y legitiman-do a la concertación y participación ciudada-na como políticas de Estado y como esfuerzoy signo de una nueva cultura de gestión deldesarrollo.

Ello se expresa en la instalación y funcio-namiento de los 26 Consejos de CoordinaciónRegional y aproximadamente más de 900Consejos de Coordinación Local, y en los pro-cesos de diseño de los Planes de DesarrolloConcertado y Presupuestos Participativos,que los Gobiernos Regionales y Locales hanvenido diseñando.

La importancia de este aspecto estribaademás de ser una reforma importante delEstado en el hecho de que los principales ac-tores del desarrollo regional y local y, en par-ticular, organizaciones de la sociedad civil,están construyendo visiones compartidas defuturo para lograr el desarrollo sostenido ensus circunscripciones territoriales y, de otrolado, decidiendo en base a esfuerzos de con-senso la orientación de las inversiones de losrecursos con que cuentan.

Parte de ello es que sucesivos acuerdos eimportantes consensos nacionales le han se-guido dando curso al proceso. El acuerdoNacional en su política octava expresó lavoluntad de todos los actores políticos, esta-tales y sociales para llevar adelante esteproceso. Asimismo, además del marco nor-mativo básico así como las últimas normascomo la Ley de Incentivos para la Integra-ción y Formación de Regiones y la propiaLey del Sistema de Acreditación, han tenidoesa característica básica. Esto también seha expresado en los consensos y luego cum-plimiento de los política de corto plazo to-madas por el Acuerdo Nacional en abril del

2004, la mayor parte de los cuales se hanvenido cumpliendo.

En esta misma lógica, podemos tambiénanotar la canalización de conflictos locales yregionales mediante estrategias de diálogo yconcertación como en los casos de Ilave, Mo-quegua-Tacna, Huancavelica, Ayaviri, Tilali,Yurimaguas, etc., estrategia que ha permiti-do recuperar condiciones de gobernabilidaddemocrática en estos lugares y de otro, cana-lizar las demandas regionales y locales afian-zando el estado de derecho y la defensa delos derechos humanos, promoviendo una cul-tura democrática de búsqueda de consensosy de corresponsabilidad de la población conel desarrollo.

Incremento de Rentas de los GobiernosIncremento de Rentas de los GobiernosIncremento de Rentas de los GobiernosIncremento de Rentas de los GobiernosIncremento de Rentas de los GobiernosDescentralizadosDescentralizadosDescentralizadosDescentralizadosDescentralizados

La marcha del proceso de descentraliza-ción ha permitido dar pasos importantes paraincrementar las rentas y bienes de los gobier-nos descentralizados.

a. La Descentralización Fiscala. La Descentralización Fiscala. La Descentralización Fiscala. La Descentralización Fiscala. La Descentralización Fiscal

La Ley de Descentralización Fiscal pro-mulgada ha establecido reglas de asignaciónde competencias y gastos, reglas de asigna-ción de ingresos con esquemas de incentivosque reconozcan el esfuerzo fiscal y el uso efi-ciente y transparente de los recursos; reglasde transferencias presupuestales; y de endeu-damiento y responsabilidad fiscal de los go-biernos descentralizados.

Busca alentar la formación de regiones conla integración de dos o más departamentos,por lo cual la descentralización fiscal en elPerú es concebida como un proceso que sedesenvuelve en dos etapas:

La primera está referida a las transferen-cias presupuestales y la asignación de recur-sos del FONCOR del Gobierno Nacional a losGobiernos Regionales que existen en los ac-tuales ámbitos departamentales.

La segunda etapa establece incentivospara la integración de dos o más departamen-

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tos en regiones. Estas regiones, según estaley, tendrán una asignación del 50 % de larecaudación del IGV, el ISC y el Impuesto ala Renta de Personas Naturales del total delos impuestos recaudados en su respectivajurisdicción; así como tendrán incentivos alesfuerzo fiscal.

La Ley de Incentivos para la Integracióny Conformación de Regiones está articuladaal cumplimiento de estos criterios, pero ade-más ha establecido incentivos para promo-ver la conformación de Juntas de Coordina-ción Interregional como paso previa a la con-formación.

A la fecha, está pendiente la reglamenta-ción de la Ley de Descentralización Fiscal,no obstante haberse vencido largamente elplazo para su promulgación, ella debe servirpara establecer de manera precisa los crite-rios y los incentivos fiscales.

Es importante también darle debida im-portancia al hecho de que recientemente seha realizado la reforma constitucional quefaculta a los Gobiernos Regionales, el esta-blecimiento de tasas y contribuciones, facul-tad que hasta ahora sólo le otorgaba a losGobiernos Locales.

b.b.b.b.b. Financiamiento de los GobiernosFinanciamiento de los GobiernosFinanciamiento de los GobiernosFinanciamiento de los GobiernosFinanciamiento de los GobiernosDescentralizadosDescentralizadosDescentralizadosDescentralizadosDescentralizados

Del 2002 al 2005, cabe destacar el elevadocrecimiento mostrado por el presupuesto delos Gobiernos Locales en un 108.2% y el nomenos importante aumento en el presupues-

to de los Gobiernos Regionales 57.3% paraeste mismo periodo.

Otro dato importante es el hecho de que delPresupuesto General de la República para elaño 2005 ha establecido que el 22.5% corres-ponde a los gobiernos descentralizados (sinincluir sus recursos propios), cifra superior alaño 2002 en el que la participación conjuntade los Gobiernos Regionales y Gobiernos Lo-cales era de 17.6%. Es decir, en tres años, laparticipación de los gobiernos descentraliza-dos ha crecido en casi 5 puntos porcentuales,al pasar del 17.6% indicado al 22.5%, y para-lelamente la participación del GN en el presu-puesto total se ha reducido de 82.5% a 77.5%.

En el caso específico de los Gobiernos Lo-cales, la participación ha pasado en el perío-do bajo análisis de 4.3% a 6.8%.

Un tema a abordar hacia delante en esteaspecto es establecer de manera clara la pro-gresión del incremento de los recursos pre-supuestales para los Gobiernos Regionales yLocales, en el contexto de un marco macroeco-nómico saludable y estable, pero de otro lado,es necesario mejorar la calidad del gasto delos gobiernos descentralizados implementan-do de manera efectiva un sistema nacionaldescentralizado de inversión pública (SNIP)y de administración financiera (SIAF).

c.c.c.c.c. El Fondo de Compensación RegionalEl Fondo de Compensación RegionalEl Fondo de Compensación RegionalEl Fondo de Compensación RegionalEl Fondo de Compensación Regional(FONCOR)(FONCOR)(FONCOR)(FONCOR)(FONCOR)

Con el proceso de descentralización, se haestablecido y puesto en marcha el Fondo de

PRESUPUESTO DE LA REPUBLICA 2002-2005 POR NIVEL DE GOBIERNOPRESUPUESTO DE LA REPUBLICA 2002-2005 POR NIVEL DE GOBIERNOPRESUPUESTO DE LA REPUBLICA 2002-2005 POR NIVEL DE GOBIERNOPRESUPUESTO DE LA REPUBLICA 2002-2005 POR NIVEL DE GOBIERNOPRESUPUESTO DE LA REPUBLICA 2002-2005 POR NIVEL DE GOBIERNO(NO INCLUYE RECURSOS PROPIOS)(NO INCLUYE RECURSOS PROPIOS)(NO INCLUYE RECURSOS PROPIOS)(NO INCLUYE RECURSOS PROPIOS)(NO INCLUYE RECURSOS PROPIOS)

(En Millones de Soles)

20022002200220022002 20032003200320032003 20042004200420042004 20052005200520052005

(S/.) (%) (S/.) (%) (S/.) (%) (S/.) (%)

TOTTOTTOTTOTTOTALALALALAL 37,137,137,137,137,11212121212 100.0%100.0%100.0%100.0%100.0% 41,48641,48641,48641,48641,486 100.0%100.0%100.0%100.0%100.0% 44,144,144,144,144,11515151515 100.0%100.0%100.0%100.0%100.0% 49,149,149,149,149,11717171717 100.0%100.0%100.0%100.0%100.0%G. NACIONAL 30,599 82.5% 33,586 81.0% 33,829 76.7% 38,063 77.5%G. REGIONALES 4,919 13.3% 5,808 14.0% 6,707 15.2% 7,735 15.7%G. LOCALES 1,595 4.3% 2,092 5.0% 3,580 8.1% 3,319 6.8%

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Compensación Regional (FONCOR), creadopor la Ley de Bases de la Descentralización.Inició sus operaciones en el 2004. Está des-tinado a financiar a los Gobiernos Regiona-les y su transferencia está condicionada ex-clusivamente al gasto de inversión. Para di-cho ejercicio, el FONCOR, tuvo un monto pre-supuestado de S/. 360.7 millones y para elaño 2005 muestra un incremento del 23.8%al llegar a S/. 446.7 millones (incluye los re-cursos financieros por la transferencia de losproyectos de INADE y los costos del segurode los proyectos). Este fondo tiene como fuen-te de recursos aquellos destinados por el Go-bierno Nacional a obras de infraestructura yde inversión de alcance regional que hasta elmomento realizan diferentes ministerios ytambién se ha establecido que se financie deun 30% de los recursos provenientes de lasprivatizaciones y concesiones.

d.d.d.d.d. El Fondo Intergubernamental para laEl Fondo Intergubernamental para laEl Fondo Intergubernamental para laEl Fondo Intergubernamental para laEl Fondo Intergubernamental para laDescentralización (FIDE)Descentralización (FIDE)Descentralización (FIDE)Descentralización (FIDE)Descentralización (FIDE)

La Ley de Bases de la Descentralizacióncreó el Fondo Intergubernamental para laDescentralización (FIDE), orientado al fi-nanciamiento y cofinanciamiento de proyec-tos de desarrollo compartidos por los distin-tos niveles de gobierno. El mismo para serpuesto en operación, debe financiarse inicial-mente con el 30% de los recursos proceden-tes de los nuevos procesos de privatizacióny concesiones. Lamentablemente, luego delos sucesos de Arequipa por la privatizaciónde EGASA, los procesos de privatización yconcesión se paralizaron, situación que re-cién empieza a revertirse en el 2004, por locual hasta ahora no cuenta con financia-miento. Es una tarea pendiente ponerlo enfuncionamiento destinando los fondos nece-sarios para ello de las fuentes que señala laley y otros mecanismos que deberían crear-se para ello.

e.e.e.e.e. El CanonEl CanonEl CanonEl CanonEl Canon

Otra fuente de recursos para los gobier-nos descentralizados es el Canon. Este re-curso es una participación de los ingresos delfisco recibidos por la explotación de los re-cursos mineros, pesqueros, forestales, hidroe-nergéticos, petroleros y gasíferos.

Un avance importante en la asignación delcanon es la adopción de nuevos criterios parasu distribución buscando favorecer a las po-blaciones de los distritos productores.

Se ha creado una asignación especial parael Gobierno Local del distrito productor: 10%del canon generado por cada concesión con locual se prioriza a éstos al ser los más direc-tamente involucrados y/o perjudicados con laexplotación del recurso natural. Antes sedaba un tratamiento igual que a los restan-tes distritos de la provincia.

La asignación para todos los GL1 de laprovincia productora se ha incrementado de20% a 25%.

Se ha incrementado la asignación paraGRs de 20% a 25%, debiéndose destinar 1/5de este total a las universidades nacionalesdel departamento.

Se modificó el criterio de asignación en-tre GLs reemplazando el indicador de den-sidad poblacional por población y pobreza,con lo cual se privilegia a las poblaciones ru-rales a costa de poblaciones urbanas –en lasque, en su mayoría, no hay yacimientos- re-duciendo también la inequidad que se ob-servaba anteriormente.

En lo que se refiere al canon y sobrecanonde petróleo para Piura y Tumbes, sólo se hanmodificado los criterios de distribución paralas provincias productoras de petróleo (LeyNº 28277 de 13.Jul.04). En estos casos sereemplazó el uso de un índice combinado deproducción y población por uno que privile-gia la producción. Dicho cambio favorece engran media a la provincia de Talara (en de-trimento de la provincia de Piura), la cualtiene el grueso de la producción de petróleo ygas en el departamento de Piura.

Actualmente, un 25% de los recursos delcanon se dirigen al Gobierno Regional y un75% a las municipalidades del departamen-to en que se encuentra ubicado el recurso.Adicionalmente, la Ley establece que el100% de los recursos del canon deben serdestinados a gasto de inversión (anterior-mente la regulación que permitía que hasta

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el 20% de los referidos recursos financiengasto corriente).

Finalmente, en cuanto se refiere al fi-nanciamiento, consideramos importante lanecesidad de rediseñar políticas que permi-tan atraer inversión privada pero lograndoque no se produzcan daños sustantivos almedio ambiente.

f.f.f.f.f. Las Regalías MinerasLas Regalías MinerasLas Regalías MinerasLas Regalías MinerasLas Regalías Mineras

Estas son el pago que las empresas ha-cen al Estado por la explotación de hidrocar-buros (petróleo y gas natural) y más recien-temente –a partir del 2004- recursos mine-ros metálicos y no metálicos. En el caso delpetróleo y gas, éstas forman parte de los con-tratos de explotación. Así, por ejemplo, elEstado Peruano va a recibir por el conceptode regalías del Gas de Camisea aproximada-mente US$ 90 millones anuales (US$ 1,800millones en total), de los cuales el 50% de losmismos están destinados para el departa-mento del Cusco, aproximadamente 12%para los departamentos de Ayacucho, Huan-cavelica, Ica y las provincias del departamen-to de Lima – a excepción de Lima Metropoli-tana- y el resto para el Gobierno Nacional.

Con el objetivo de incrementar los recur-sos financieros a favor de los Gobiernos Re-gionales y Locales, mediante ley se creó enmayo del 2004 la Regalía Minera; que se de-fine como la contraprestación económica quelos titulares de las concesiones mineras pa-gan al Estado por la explotación de los recur-sos minerales metálicos y no metálicos. Asemejanza del canon, el importe captado porconcepto de regalía minera se distribuye en-tre los GR, GL provinciales y GR distritales.

En este aspecto, también habría que des-tacar que se acaba de aprobar la Ley del Fon-do de Camisea (FOCAM) para los departa-mentos por donde se traslada el gas de Ca-misea a Ayacucho Huancavelica, Ica y la pro-vincia de Cañete – Lima, mediante el cualestos departamentos se verán beneficiadoscon el 25% de los recursos de las regalías delgas de Camisea que le corresponde al Gobier-no Nacional. El referido fondo está consti-tuido por el 25% de las regalías que corres-

ponden al Gobierno Nacional provenientes delos lotes 88 y 56, luego de efectuadas ciertasdeducciones.

g.g.g.g.g. El Fondo de Compensación Municipal-El Fondo de Compensación Municipal-El Fondo de Compensación Municipal-El Fondo de Compensación Municipal-El Fondo de Compensación Municipal-FONCOMUNFONCOMUNFONCOMUNFONCOMUNFONCOMUN

El Fondo de Compensación Municipal(FONCOMÚN) representa cerca del 60% de lastransferencias financieras que actualmentereciben los Gobiernos Locales. Los fondos delFONCOMÚN provienen del Impuesto de Pro-moción Municipal (IPM) que se financia conel 2% de lo recaudado por el Gobierno Nacio-nal sobre las operaciones de compra y ventade bienes y servicios a nivel nacional (se co-bra como una sobretasa al IGV) y también delos recursos procedentes del Impuesto al Ro-daje, cobrado sobre el precio de la gasolina,así como con otras fuentes menores. El FON-COMÚN representa cerca de un tercio delpromedio de ingresos de las municipalidades.

Sin embargo, debe mencionarse que estascifras no muestran el hecho de una gran he-terogeneidad de Gobiernos Locales. Es así,que para más de 600 municipalidades, casidos quintos de las 1.829 existentes, el FONCO-MÚN constituye un ingreso prácticamente ex-clusivo. Inversamente, para las municipali-dades que presentan un alto grado de urba-nización, esta fuente puede llegar a represen-tar sólo el 20% del total de ingresos. Estedesequilibrio debe corregirse con adecuadasestrategias de distribución que incorporencriterios que, de un lado, también incentivenel esfuerzo fiscal y el desempeño municipal y,de otro, criterios de adecuada compensaciónespecialmente para los municipios más pobresque generalmente son municipios rurales.

Con el fin de compensar las diferencias encuanto a capacidades fiscales entre los distri-tos, el FONCOMÚN es distribuido según índicesestablecidos por el Ministerio de Economía yFinanzas que recogen criterios de pobreza,como la mortalidad infantil y el porcentaje depoblación rural. Sin embargo, una gran limi-tación es que no se basan en información ac-tualizada de la población existente en cadacircunscripción, debido a que el último censonacional de población se realizó en 1993 y lacrisis económica en particular del agro perua-

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no, así como la violencia política que sacudióel país en las décadas pasadas, produjeronuna fuerte migración hacia Lima y las zonasurbanas en casi todo el país, cambiando sus-tantivamente la densidad poblacional enmuchos lugares. Otro aspecto importante adestacar es que desde el año 2003, los recur-sos del FONCOMÚN son de libre disponibili-dad, de manera que las autoridades localesdeciden enteramente cuánto destinar a gas-tos corrientes y a gastos de capital.

En el caso de los Gobiernos Regionales, ennoviembre del 2004 se modificaron los artícu-los 74º y 107º de la Constitución para permitir-les que puedan crear, modificar y suprimir con-tribuciones y tasas (no impuestos), otorgándo-les así iguales derechos que a las municipali-dades. En vista que esta facultad puede gene-rar desorden y dispersión –tal como ocurre enel caso de las municipalidades-, es importantepromulgar una norma legal para homogeni-zar los criterios de su fijación y cobro.

La Regionalización: Un Proceso hacia laLa Regionalización: Un Proceso hacia laLa Regionalización: Un Proceso hacia laLa Regionalización: Un Proceso hacia laLa Regionalización: Un Proceso hacia laConsolidación de la Reforma DescentralistaConsolidación de la Reforma DescentralistaConsolidación de la Reforma DescentralistaConsolidación de la Reforma DescentralistaConsolidación de la Reforma Descentralista

Un aspecto central del proceso de descen-tralización peruano es dar curso al procesode regionalización, es decir, la formación deregiones sostenibles.

El proceso de regionalización en el Perú,según el artículo 190º de la Constitución, seinició en el año 2002 con la elección de Gobier-nos Regionales en las actuales demarcacio-nes departamentales. La normatividad des-centralista ha establecido que el siguiente pasosea la conformación de regiones como unida-des geoeconómicas sostenibles. Esto seráposible mediante la integración de dos o másdepartamentos contiguos en base a la deci-sión democrática de sus poblaciones. Paraello, el primer referéndum se realizará enoctubre del año 2005 y los siguientes en losaños 2009 y 2013, de manera que las prime-ras regiones se constituirán en el año 2006.

La formación de las regiones es una nece-sidad para el desarrollo sostenible. Las ca-pacidades económicas y características de losterritorios departamentales son aún muy

pequeñas y desarticuladas y no configuranaún regiones económicas. Los circuitos eco-nómicos existentes superan dichos límitesterritoriales, lo que genera, entre otras, li-mitaciones y dificultades para el desarrollode economías de escala y sobre todo para es-tablecer una base tributaria adecuada.

La conformación de regiones permitirámejores condiciones para el desarrollo regio-nal y asegurará la sostenibilidad fiscal: for-mará espacios territoriales con poblacionesmás grandes, con economías de escala y ma-yores niveles de demanda y oferta de produc-tos, lo que generaría mejores condiciones parainversiones, empleo, ingresos y, con ello, losrecursos fiscales para que los Gobiernos Re-gionales y Locales puedan cumplir de mejormanera su rol de promotores del desarrollosostenible, con todo ello habrán mejores con-diciones para generar nuevos polos de desa-rrollo que hagan el contrapeso al centralis-mo de la capital. Por todo ello, consideramosque la conformación de las futuras regionessignificará la consolidación del proceso dedescentralización en curso.

La regionalización, como un de los ejes dela descentralización, también es un procesocomplejo y que requiere superar muchas di-ficultades. Implica, en primer lugar, vencery superar la inercia e intereses centralistas,las visiones localistas, tratar adecuadamen-te las identidades culturales o departamen-tales y, sobre todo, mostrar a la población quees una estrategia necesaria y viable para for-talecer procesos de desarrollo sostenidos ymejorar su calidad de vida.

Por ello mismo, es necesario dar incenti-vos que fortalezcan y hagan realidad las ini-ciativas de integración. En efecto, en base aese criterio, el Decreto Legislativo de Descen-tralización Fiscal y la Ley de Incentivos parala Integración y Conformación de Regioneshan previsto incentivos para la conformaciónde regiones.

Pero de otro lado, la Ley de Incentivospara la Integración y Conformación de Re-giones establece como un paso previo a lafusión de los departamentos en regiones laconformación de Juntas de Coordinación In-

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terregional (JCI), las mismas que según laley, se pueden formar por iniciativa de losGobiernos Regionales, los partidos políticoso la sociedad.

Un hecho trascendental es este aspecto esque, actualmente, por iniciativa de los Go-biernos Regionales y contando con al apoyopermanente del CND, se han conformado 6Juntas de Coordinación Interregional queinvolucran a 22 departamentos del país. Esevidente que estamos ingresando a una nue-va fase del proceso de descentralización, a lafase de la integración que permitirá forjarregiones sostenibles.

Hasta la fecha, se han conformado las si-guientes Juntas de Coordinación Interregional:

1)1)1)1)1) Junta de Coordinación Interregional Nor-Junta de Coordinación Interregional Nor-Junta de Coordinación Interregional Nor-Junta de Coordinación Interregional Nor-Junta de Coordinación Interregional Nor-te y Orientete y Orientete y Orientete y Orientete y Oriente22222

Conformada por los GRs Tumbes, Piura,Lambayeque, Cajamarca, Amazonas y SanMartín. Esta junta se constituyó en la ciu-dad de Chiclayo el 02 de agosto del 2004.

Los principales proyectos de integraciónson: Corredor Bioceánico Nororiente (IIRSA),Circuito Turístico del Norte y Oriente, EjeAgroexportador Norte y Oriente, Eje Vial IV.

2)2)2)2)2) Junta de Coordinación Interregional de laJunta de Coordinación Interregional de laJunta de Coordinación Interregional de laJunta de Coordinación Interregional de laJunta de Coordinación Interregional de laMacro Región SurMacro Región SurMacro Región SurMacro Región SurMacro Región Sur33333

Conformada por los GRs Arequipa, Madrede Dios, Moquegua, Puno y Tacna. Esta jun-ta se constituyó en la ciudad de Tacna el 29de agosto del 2004.

Los principales proyectos: Construcción dela Carretera Interoceánica del Sur (IIRSA),Promoción del Turismo en la Macro RegiónSur, Rescate y Revaloración de la Crianza deCamélidos Sudamericanos, Promoción de lasExportaciones.

33333))))) Junta de Coordinación InterregionalJunta de Coordinación InterregionalJunta de Coordinación InterregionalJunta de Coordinación InterregionalJunta de Coordinación InterregionalAmazónicaAmazónicaAmazónicaAmazónicaAmazónica

Conformada por los GRs Loreto y SanMartín. Esta junta se constituyó en la ciu-dad de Tarapoto el 17 de setiembre del 2004.

Los principales proyectos: Rehabilitacióny modernización del Puerto de Iquitos, Cul-minación del Asfaltado de la Carretera Fer-nando Belaúnde (Marginal de la selva), Pro-tección de la Flora y Fauna Amazónicas, Pro-moción del Ecoturismo.

4)4)4)4)4) Junta de Coordinación InterregionalJunta de Coordinación InterregionalJunta de Coordinación InterregionalJunta de Coordinación InterregionalJunta de Coordinación InterregionalApurímac-CuscoApurímac-CuscoApurímac-CuscoApurímac-CuscoApurímac-Cusco

Conformada por los GRs Apurímac y Cus-co. Esta junta se constituyó en la ciudad deCusco el 23 de setiembre del 2004.

Los principales proyectos: Construcción dela Carretera Interoceánica del Sur (Ruta 26),Explotación Sostenible de los Recursos delGas de Camisea, Explotación Racional delProyecto “Las Bambas”, Promoción de Cho-quequirao como destino turístico complemen-tario a Macchu Picchu, Rescate y Revalora-ción de la Crianza de Camélidos Sudameri-canos, Promoción de las Exportaciones.

5)5)5)5)5) Junta de Coordinación InterregionalJunta de Coordinación InterregionalJunta de Coordinación InterregionalJunta de Coordinación InterregionalJunta de Coordinación InterregionalNor-Centro-OrienteNor-Centro-OrienteNor-Centro-OrienteNor-Centro-OrienteNor-Centro-Oriente

Conformada por los GRs Ancash, Huanu-co, Junín, Lima Provincias y Pasco. Se cons-tituyó en la ciudad de Huanuco el 21 de oc-tubre del 2004.

Los principales proyectos: Construcciónde la Carretera Interoceánica del Centro (IIR-SA), Promoción de Ejes Turísticos Regiona-les, Promoción de Cadenas Agroexportadoras,Ampliación y Modernización del Aeropuertode Jauja.

6)6)6)6)6) Junta de Coordinación InterregionalJunta de Coordinación InterregionalJunta de Coordinación InterregionalJunta de Coordinación InterregionalJunta de Coordinación InterregionalAAAAAyacucho-Huancavelica-Icayacucho-Huancavelica-Icayacucho-Huancavelica-Icayacucho-Huancavelica-Icayacucho-Huancavelica-Ica

Conformada por los GRs Ayacucho, Huan-cavelica e Ica. Se constituyó en la ciudad deHuancavelica el 04 de octubre del 2004.

Los principales proyectos: Proyecto Hi-droenergético y de Desarrollo Agrícola Pam-pas Verdes, Asfaltado de la Carretera Huan-

2 Ya tiene sus Estatutos aprobados por el CND3 Idem

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cavelica-Rumichaca, Promoción de Ejes Tu-rísticos Tegionales, Promoción de CadenasAgroexportadoras, Rescate y Revaloración dela Cianza de Camélidos Sudamericanos, Res-cate y Revaloración de Cultivos aAndinos,Rehabilitación y Modernización del PuertoSan Juan de Marcota, Mejoramiento del Ae-ropuerto de Pisco.

Como podemos ver, las Juntas de Coordi-nación Interregional formadas fortalecen elproceso de integración hacia la formación denuevas regiones desde dos perspectivas:

En primer lugar, estos espacios de coordi-nación han servido para la identificación deproyectos prioritarios de los espacios interre-gionales. Así, por ejemplo, en el caso de laJunta Norte Oriente, se han logrado identi-ficar proyectos ejes del Corredor Bioceánicodel Norte que tiene como eje la CarreteraBioceánica del Norte. Esta misma labor hanrealizado todas las Juntas de Coordinaciónen sus respectivos espacios de coordinación.Ello expresa un paso de una mirada del de-sarrollo circunscrito al espacio del departa-mento a una visión interdepartamental enfunción además de buscar una inserción enmejores condiciones en el mundo globaliza-do. La gran tarea ahora en este aspecto esconsolidar el funcionamiento de las Juntaspara pasar de la identificación de los proyec-tos estratégicos interdepartamentales al di-seño y búsqueda de financiamiento de losmismos. Camino a hacerlos realidad. Estepaso es claramente un avance en el procesode integración real, sobre todo económico-productiva y crea mejores condiciones parala integración política y administrativa.

Pero de otro lado, además de haber iden-tificado proyectos ejes inderdepartamenta-les, hay otras Juntas como las de Loreto-SanMartín, Cusco Apurimac, y Huancavelica, Icay Ayacucho, también al mismo tiempo handecidido marchar hacia un proceso explícitoy formal de integrarse para formar una nue-va región. Para ello están elaborando el ex-pediente técnico respectivo que sustentarála viabilidad de dichas regiones cuyo plazovence el 31 de marzo del presente año. Apartir de allí, se abrirá un amplio proceso detoma de decisiones de la población que debe

expresarse en el primer referéndum regio-nal a fines del mes de octubre del 2004. Es-tas iniciativas y otras que puedan aún sur-gir en el mismo sentido va configurando unnuevo escenario en donde se va abriendo pasoel criterio de integrarse para mejorar las con-diciones en la búsqueda del ansiado desarro-llo sostenido.

Por todo ello, lograr coronar con éxito es-tas iniciativas integracionistas, hacer reali-dad el proceso de regionalización es una ta-rea prioritaria para el Consejo Nacional deDescentralización y todos los actores del de-sarrollo nacional, en función de lo cual para-lelamente y con la finalidad de acompañardichos procesos, se ha tomado la decisión deabrir oficinas descentralizadas en 4 espaciosmacroregionales. En esta tarea será indis-pensable desarrollar una amplia campaña dedifusión de este proceso con la finalidad deque la población tome una decisión favora-ble y se realice con éxito el referéndum en elmes de octubre.

AAAAAvances en la Promoción del Desarrollovances en la Promoción del Desarrollovances en la Promoción del Desarrollovances en la Promoción del Desarrollovances en la Promoción del DesarrolloEconómicoEconómicoEconómicoEconómicoEconómico

El proceso de descentralización está per-mitiendo sentar las bases de procesos paraponer en valor el potencial productivo de las26 regiones. Todos los Gobiernos Regiona-les están crecientemente empeñados en tra-bajar la infraestructura vial y de apoyo a laproducción exportable y están impulsandoalianzas entre el Sector Público y Privadopara la ejecución de Proyectos EstratégicosRegionales. El CND en coordinación con losGobiernos Regionales, ha conformado unbanco de 80 Proyectos Estratégicos Regio-nales y están en marcha las acciones paraviabilizarlos, utilizando mecanismos inno-vativos de financiamiento para concretar laalianza entre la Inversión Pública y Priva-da. La concesión del Proyecto Especial Ol-mos-Tinajones para ejecutar la 2da Etapade este proyecto con las concesiones de Yun-cán , el Corredor del Norte y el CorredorBioceánico del Sur, son entre otras, iniciati-vas que se orientan a procesos del desarro-llo descentralizado que se está promovien-do como Política de Estado.

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De otro lado, los Gobiernos Regionales es-tán realizando un serio esfuerzo para dise-ñar sus Programas Regionales de Competi-tividad. Actualmente, 6 de las 26 regionesya cuentan con sus Programas Regionales deCompetitividad y el resto ha iniciado su pro-ceso de formulación. Adicionalmente, 3 re-giones cuentan con su respectivo Plan Regio-nal Exportador y están siendo apoyados poreste empeño por los Sectores: Producción,Comercio Exterior y Turismo, Agricultura yEnergía y Minas.

Creciente Oferta para el Desarrollo deCreciente Oferta para el Desarrollo deCreciente Oferta para el Desarrollo deCreciente Oferta para el Desarrollo deCreciente Oferta para el Desarrollo deCapacidadesCapacidadesCapacidadesCapacidadesCapacidades

El Consejo Nacional de Descentralización,ha diseñado el marco nacional de los Procesosde Desarrollo de Capacidades con el Plan Na-cional de Capacitación y Asistencia Técnica yha venido brindando al igual que los diversossectores entre los cuales destaca al MEF y elMIMDES, asistencia técnica y capacitación alos Gobiernos Regionales y Locales. Tambiénse ha iniciado la formación de una Red Na-cional de Capacitación en descentralización.

Paralelamente, se ha generado una impor-tante y creciente oferta de programas y fi-nanciamiento de recursos para la capacitaciónen descentralización de parte de entidades dedesarrollo privadas (ONGs), pero también deinstituciones como las propias universidades,la cooperación internacional asociaciones mu-nicipales, empresariales etc., lo que consti-tuye una oportunidad para fortalecer las ca-pacidades de los gobiernos descentralizadosy los propios líderes de la sociedad civil.

En este proceso, cientos de funcionariosde los Gobiernos Regionales y Locales se es-tán formando en el ejercicio de esta nuevamanera de gestión del desarrollo, la norma-tividad descentralista y los nuevos sistemasadministrativos de gestión pública.

Principales dificultades del Proceso dePrincipales dificultades del Proceso dePrincipales dificultades del Proceso dePrincipales dificultades del Proceso dePrincipales dificultades del Proceso deDescentralizaciónDescentralizaciónDescentralizaciónDescentralizaciónDescentralización

a. En cuanto al proceso de transferencias:Para la implementación del cronograma

de transferencias del 2003, no se contó conla Ley del Sistema de Acreditación quehubiera permitido tener una mejor selec-ción de las municipalidades receptoras yorganizar sus demandas de manera másordenada. Esta y su reglamento recién fuepromulgada y publicada en julio y noviem-bre del 2004, respectivamente. Por ello,recién ahora es posible organizar y se estáhaciendo de manera acelerada, el Siste-ma de Acreditación de los Gobiernos Re-gionales y Locales. Un problema adicio-nal que generó dificultades administrati-vas fue el haber realizado las transferen-cias en el último trimestre del año 2003,lo que afectó de manera importante latransferencia efectiva de los programas so-ciales dado que es el periodo de cierre dela ejecución presupuestal de los sectores.

b. La información a la población y los acto-res sobre la marcha y objetivos del proce-so de descentralización ha sido muy limi-tada. Esto ha ocasionado en unos casosque se generen sobre expectativas de lasposibilidades de la descentralización y lastransferencias, en otros casos, desinterésy poco compromiso y no pocas veces ha sidoutilizado por algunos sectores para inten-tar distorsionar y trabar el proceso, lo queha generado muchas veces conflictos dediverso orden.

c. No se ha logrado articular la creciente yamplia oferta de los procesos de capacita-ción que en el país vienen implementandodiversas instituciones públicas y privadasnacionales y regionales para fortalecer lacapacidad de gestión de los Gobiernos Re-gionales y Locales. La Red Nacional deCapacitación en descentralización está ca-mino a concretarse.

d. Otra limitación importante es, en general,la resistencia de los sectores para articu-lar los procesos de transferencia, la imple-mentación de los planes de Paz y Desa-rrollo y de los procesos de capacitación. Ala base de ello, se percibe una desconfian-za de las posibilidades y de las capacida-des de los gobiernos descentralizados, perode otro lado también expresa la resisten-cia a superar la costumbre y enfoques sec-

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toriales de desarrollo para avanzar en unalógica de desarrollo territorial.

e. Sin duda, otra de las dificultades más im-portantes ha sido el desarrollo de conflic-tos de carácter local y regional como el casode Ilave y Ayacucho, que puso de mani-fiesto no sólo problemas en la legislacióndescentralista y deficiencias del Estadopara prevenir y responder de manera rá-pida a los mismos; sino sobre todo, la exis-tencia de liderazgos sociales y de algunosnúcleos políticos que, aprovechándose dela legítima aspiración democrática de lapoblación, sólo desarrollan una actitudconfrontacional que no valora las oportu-nidades de la transición democrática y ladescentralización, para la participación delos pueblos en la gestión del desarrollo. Esevidente que a la base de ello, está la pocacredibilidad y debilidad de los partidospolíticos democráticos y la fragmentacióny debilidad así como carencia de criteriode corresponsabilidad de los líderes y or-ganizaciones sociales.

f. Las limitaciones de los recursos presupues-tales para proyectos de inversión de losGobiernos Regionales y Locales es otraimportante dificultad para avanzar en elproceso de descentralización. Al respecto,por ejemplo hasta hoy el FIDE no cuentacon recursos económicos y de otro lado, nose ha culminado el proceso de reglamenta-ción de la Ley de descentralización fiscal.

g. En cuanto a la participación ciudadana,de un lado se percibe la falta de voluntadpolítica de muchas autoridades regiona-les y locales para fortalecer la participa-ción de la sociedad civil en los CCRs yCCLs, haciendo de los procesos participa-tivos una formalidad de cumplimiento dela ley y no un auténtico proceso de com-prometer a los ciudadanos y ciudadanascomo actores activos en la gestión del de-sarrollo territorial. De otro lado, tambiénse ha percibido que en muchas de las ex-periencias de planificación del presupuestoparticipativo se ha producido una frag-mentación excesiva de los recursos paraproyectos de inversión que en muchos ca-sos produce un cruce de competencias de

las obras y proyectos que realizan los Go-biernos Regionales, con las municipalida-des provinciales y distritales.

Los nuevos retos a afrontar para consolidarLos nuevos retos a afrontar para consolidarLos nuevos retos a afrontar para consolidarLos nuevos retos a afrontar para consolidarLos nuevos retos a afrontar para consolidarel Proceso de Descentralizaciónel Proceso de Descentralizaciónel Proceso de Descentralizaciónel Proceso de Descentralizaciónel Proceso de Descentralización

Consolidar la descentralización es unatarea prioritaria para fortalecer la transicióndemocrática, la gobernabilidad nacional yregional y sentar las bases sólidas para eldesarrollo sostenible y armónico del país.

Para ello se requiere:

1. Desarrollar una amplia y permanente di-fusión del proceso, de la importancia yobjetivos de la descentralización, con la fi-nalidad de lograr el compromiso de la po-blación y todos los actores con un sentidode corresponsabilidad. Para ello, es nece-sario diseñar y poner en marcha una es-trategia comunicacional específica y lograrel compromiso y participación activa de losmedios de comunicación masiva en el tra-tamiento de los aspectos más importan-tes de la agenda descentralista. De otrolado, es importante también lograr la in-corporación del tema de la descentraliza-ción en la currícula escolar y de los cen-tros superiores de estudio.

2. Lograr el compromiso de todos los actorespara avanzar en nuevos consensos de polí-ticas nacionales y regionales que permitanavanzar en consolidar el proceso de des-centralización, haciéndolo irreversible.Esto es ahora más importante debido a queestamos a puertas de nuevos procesos elec-torales. El Acuerdo Nacional, El GrupoPermanente de Trabajo sobre Descentrali-zación que ha instalado y otros espacios deconcertación nacional, deben ser canalespara lograr consensos en torno a la nuevaagenda descentralista pendiente. Parte deeste esfuerzo debe significar de un lado elcompromiso activo de los partidos políticosy de otro lograr compromisos y acuerdosregionales y locales de gobernabilidad, in-cluyendo la solución de los conflictos loca-les mediante el diálogo y la concertación,promoviendo una cultura de paz.

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3. Una tarea sustantiva para consolidar elproceso de descentralización es impulsarlos procesos de Integración de los depar-tamentos para la formación de regionessostenibles, fortaleciendo e instituciona-lizando las Juntas de Coordinación Inte-rregional y alianzas para poner en mar-cha proyectos interdepartamentales e in-terregionales. En este aspecto, de un ladoes importante que sobre la base de laidentificación de los proyectos de carác-ter inderdepartamental que han realiza-do las Junta de Coordinación se concre-ten nuevos pasos para pasar al diseño yluego la gestión de dichos proyectos arti-culadores. De otro lado, hasta abril del2005 deberán elaborarse los ExpedientesTécnicos que sustenten dichas propues-tas de integración y debemos desarrollaruna amplia campaña de difusión para lo-grar la realización exitosa del I Referén-dum regional en el mes de octubre delpresente año.

4. Como parte del impulso a la reforma des-centralista, también es importante respal-dar los espacios de coordinación y asocia-tividad, mancomunidades de los Gobier-nos Locales, fortaleciendo además espaciosde coordinación y organización gremialmunicipal como la reunión de alcaldes decapitales departamentales, AMPE, ANA-DIS, REMURPE, etc.

5. Es necesario fortalecer la capacidad degestión de los Gobiernos Regionales y Lo-cales que permitan gestiones exitosas quese expresen a mejoras de los servicios a lapoblación de sus espacios territoriales.Con esa finalidad, se deben articular eincrementar recursos y actividades de losprogramas de capacitación en descentra-lización de los sectores y organizar ade-cuadamente la creciente oferta de capaci-tación en descentralización a nivel nacio-nal, con la organización de la Red Nacio-nal de Capacitación en Descentralizaciónen el marco del Plan Nacional de Desa-rrollo de Capacidades publicado por elConsejo Nacional de Descentralización.

6. Sobre la base de la experiencia acumula-da, es necesario mejorar la participación

ciudadana en la agestión del desarrollo re-gional y local en base a:

Cumplimiento por parte de las autori-dades regionales y locales de la organi-zación y funcionamiento principalmen-te de los CCLs y CCRs como requisitopara el diseño de los planes de desarro-llo y presupuestos participativos.Es necesario crear un sistema de segui-miento y monitoreo de los procesos departicipación ciudadana.Se debe idear e implementar mecanis-mos de incorporación efectiva de lossectores y los empresarios en los proce-sos de planificación concertada y dise-ño de presupuestos participativos.Es necesario una normatividad paraestablecer los ámbitos de inversión delos diversos niveles de gobierno parasuperar la atomización de la inversiónpública.Es necesaria una Ley de Concertacióny Participación Ciudadana y Ordenan-zas Regionales y Locales para articu-lar y mejorar los diversos espacios deconcertación existentes.Organizar espacios de capacitación dela sociedad civil para fortalecer culturade corresponsabilidad en el desarrollo.

7. Un aspecto sustantivo para la consolida-ción del proceso es el dotar de recursoseconómicos necesarios para el desarrolloa los Gobiernos Locales y regionales. . . . . Eneste aspecto, se deben tomas las siguien-tes medidas:

Acuerdos de Gobiernos Regionales yLocales con la SUNAT para mejorar larecaudación de impuestos.Aprobar y financiar el Plan Nacionalde Inversión Descentralizadas pro-puesto por el CND como propuesta dearticulación de una infraestructuranacional descentralizada en el media-no plazo en base a la inversión públi-ca y privada.Iniciar el funcionamiento del FIDE enel 2005 con los recursos que la ley leasigna.Culminar la jerarquización de activosempresariales de manera consensuada.

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8. Continuar el proceso gradual y ordenadode transferencias de programas, proyec-tos de carácter regional y funciones sec-toriales a través de los planes anuales quearticulen la oferta de los sectores con lademanda de los gobiernos descentraliza-dos implementando la ley y el Sistemade Acreditación, de acuerdo a la capaci-dad de gestión de los Gobiernos Regiona-les y Locales. Parte muy importante deeste proceso es el diseño y aprobación delPlan de Transferencias de Mediano Pla-zo 2005-2009.

9. Es necesario complementar el marco nor-mativo básico del proceso de regionaliza-ción para lo cual es necesario diseñar ypromulgar las siguientes normas:

Ley de Regionalización e Inversión Des-centralizadas y modificaciones normativaspara hacer viable el proceso regionaliza-ción en condiciones de equidad.

Ley de Concertación y Participación Ciu-dadana (para articular los espacios de con-certación y participación ciudadana).

Ley Orgánica del Poder Ejecutivo paraadecuar el Gobierno Nacional y los secto-res a las necesidades del proceso de des-centralización.

Modificaciones básicas en la normatividadespecialmente en la Ley Orgánica de Muni-cipalidades para evitar o superar conflictoscomo los de Ilave:

Segunda vuelta para elección de alcaldesy presidentes regionales.Instancia de apelación a suspensión deautoridades municipales.

Modificaciones para descentralizar alSNIP para mejorar la calidad y dar mayorfluidez a la inversión pública.

Si bien el Congreso de la República tienela responsabilidad central esta tarea, es in-dispensable lograr no sólo consensos ampliosen el propio Congreso de la República perotambién con el Ejecutivo, los gobiernos des-centralizados y la sociedad civil.

Lima, Enero del 2005.

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¿Y SI SE PIDIERA EMPEZAR DE NUEVO?¿Y SI SE PIDIERA EMPEZAR DE NUEVO?¿Y SI SE PIDIERA EMPEZAR DE NUEVO?¿Y SI SE PIDIERA EMPEZAR DE NUEVO?¿Y SI SE PIDIERA EMPEZAR DE NUEVO?Notas sobre participación de la sociedad civilNotas sobre participación de la sociedad civilNotas sobre participación de la sociedad civilNotas sobre participación de la sociedad civilNotas sobre participación de la sociedad civil

en el proceso de descentralizaciónen el proceso de descentralizaciónen el proceso de descentralizaciónen el proceso de descentralizaciónen el proceso de descentralización

ROMEO GROMPONE

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La amplia coincidencia que se presentanen corrientes de opinión ,que en otros temasaparecen confrontadas, sobre la importanciade la participación de la sociedad civil entemas que tienen que ver con la descentrali-zación quizás tenga que ver con inesperadosacuerdos Si se quiere poner una nota dedesconfianza- tal es el punto de partida deeste autor un poco por aprensiones teóricasy otro tanto por experiencias de investiga-ción - quizás haya un inusitado empeñocuyas razones no consigo entender cabal-mente , por pasar por alto eventuales dis-crepancias. En las discusiones que no se ha-cen se encuentra a veces una fácil conformi-dad que viene bien a todos.

Pensando en actores estratégicos,Pensando en actores estratégicos,Pensando en actores estratégicos,Pensando en actores estratégicos,Pensando en actores estratégicos,controlando las demandascontrolando las demandascontrolando las demandascontrolando las demandascontrolando las demandas

Las corrientes que con alguna licencia enlos calificativos podemos llamar conservado-ras están preocupadas ante todo por el temade la gobernabilidad. La invocación que elproceso descentralista tiene que basarse, porejemplo, en el principio de la subsidiariedadentendiendo que las entidades subnaciona-les deben atender los problemas que le con-ciernen directamente sin derivarlos a otrasinstancias de decisión , se basa en razonesjustificadas de eficacia pero también en lapreocupación de evitar que el conjunto deproblemas y demandas vayan a estallar di-rectamente al gobierno central.

Los actores sociales involucrados en laparticipación obran en este caso a modo desensores que según los casos identifican unacontroversia y lo resuelven con parsimoniao llegado el caso hacen sonar la alarma. Y laexpectativa es crear una red de interlocuto-res a nivel local: un sistema de filtros quetoma como referentes a gobiernos regiona-

les, direcciones de los sectores en un depar-tamento, alcaldes provinciales y distritales.En los autores más perceptivos de esta co-rriente esta gobernabilidad no remite a equi-librios formalmente definidos sino a relacio-nes entre actores estratégicos., entre ellos lospoderes fácticos, la iglesia, la administraciónestatal, los gremios empresariales, obreros ycampesinos, los partidos políticos. Y si bienla aspiración es establecer en este conjuntorelaciones mutuamente aceptables, Copped-ge que parte de esta perspectiva ilustra so-bre las dificultades a las que hay que enfren-tarse 1 .Así, debe aspirarse a la inclusióncomo parte de un proceso de afirmación dela institucionalidad pero tiene que sabersetambién acerca de los recursos y estrategiaspara quitarle a sus eventuales contendoresuna probable incidencia. Asimismo puede serrazonable compartir el poder. No debe sub-estimarse, sin embargo, lo que cada uno hacepara aumentar la influencia propia o reducirla del eventual contendor. Es convenientenegociar y aspirar a consensos pero llegadoel caso y sin que por ello se descuiden forma-lidades , ubicados en situaciones controver-siales se trata de dirimir competencias de talmodo de tratar de obtener ventajas- no nece-sariamente justificadas por razones persona-les y oportunistas -sino en ocasiones por con-vicciones o creencias.

Como vamos a ver algunos de estos proce-sos ocurren cuando se trata de analizar lasdistintas instancias de participación ciuda-dana, Se ha preferido en lugar de analizar-

¿Y SI SE PIDIERA EMPEZAR DE NUEVO?¿Y SI SE PIDIERA EMPEZAR DE NUEVO?¿Y SI SE PIDIERA EMPEZAR DE NUEVO?¿Y SI SE PIDIERA EMPEZAR DE NUEVO?¿Y SI SE PIDIERA EMPEZAR DE NUEVO?

Notas sobre participación de la sociedad civilNotas sobre participación de la sociedad civilNotas sobre participación de la sociedad civilNotas sobre participación de la sociedad civilNotas sobre participación de la sociedad civilen el proceso de descentralizaciónen el proceso de descentralizaciónen el proceso de descentralizaciónen el proceso de descentralizaciónen el proceso de descentralización

ROMEO GROMPONE

1 Michael Coppegge « Instituciones y gobernabili-dad democrática en América Latina En Consoli-dación democrática, gobernabilidad y transforma-ción socioeconómica en América Latina» Síntesis.Revista de Ciencias Sociales Iberoamericanas No.22 Madrid.1994

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las con algún detenimiento caer en prescrip-ciones normativas y en admoniciones de cues-tionable pertinencia .De lo que debiera tra-tarse es de estudiar estos procesos en su ri-queza y complejidad y no erigirse en posiciónde árbitros sin investidura, actitud poco re-comendable cuando el propósito que se per-sigue es primero entender y a partir de ellopromover cambios realistas. Especialmentecuando algunos actores estratégicos no seatienen al libreto que se les quiera estable-cer como el autor mencionado señala que ocu-rre en los países andinos con movimientosindígenas, guerrilleros, cultivadores de cocay narcotraficantes a lo que habría que agre-gar algunas comunidades locales.

Sociedades civiles reales o imaginadasSociedades civiles reales o imaginadasSociedades civiles reales o imaginadasSociedades civiles reales o imaginadasSociedades civiles reales o imaginadas

Otros corrientes de interpretación se pre-ocupan por la participación en los espaciosregionales y locales como ámbitos para laampliación de la democracia. En la defensade este argumento que quisiera compartirocurre un extraño suceso, se habla de unasociedad civil fragmentada y , dicho esto y arenglón seguido -y sin tender un puente queayude a no confundirse a un lector despreve-nido -se habla de las potencialidades que estamisma sociedad civil, antes desvalorizada ,tiene para imponer una situación diferente,para ganar en compromisos, eficacia y fisca-lización en la gestión descentralista. A vecesy creo que inadvertidamente, debido proba-blemente en parte por las confusas orienta-ciones de la cooperación internacional., seecha mano a varias definiciones a la vez.Desde una perspectiva que podemos llamartradicional, que con variantes han seguidolos clásicos tanto como las corrientes con-temporáneas de ciencia política, a la socie-dad civil se la vincula con una trama de aso-ciaciones que se organizan alrededor demúltiples centros de interés, cuyas deman-das según los casos se negocian, se enfren-tan, son cooptadas por el estado. Dentro deesta corriente algunos le darán más impor-tancia al tema de la disputa de la hegemo-nía o de múltiples hegemonías en relaciónal sentido en que se va a orientar el ordensocial . Otros enfatizarán más en episodiosde diálogo y de confrontación En cualquiera

de estas hipótesis se alude a un punto queno tiene una resolución definitiva entre au-tonomía y dependencia - y esta bien que asísea para quienes desconfían de las verdadesúltimas,- respecto al orden político.

Entendida así las cosas la imagen que nosinvoca es la de partidos políticos, gremios,movimientos sociales, comunidades, en finlo que amplía el campo de los referentesinstitucionales del estado al que se conside-ra .como referente ineludible, se negocia conéste, se le interpela y en los casos extremosse lo cuestiona, se lo rechaza, se lo enfrenta.

Respondiendo, en cambio, a una recienteperspectiva filosófica y a la experiencia dealgunos movimientos sociales que no del casoreferirse aquí, se entiende al estado y al mer-cado como portadores de una racionalidadinstrumental que actúa como principio arti-culador del orden social. Y a la sociedad civilsituada en una suerte de tercer espacio en laque los actores estarían abiertos a un ámbi-to abierto al diálogo en igualdad de condicio-nes, poco dispuestos a establecer jerarquíasrígidas, comprometidos con los valores cívi-cos, sensibles a la situación de los excluidos,tomando decisiones que no afectan a las prin-cipales políticas públicas - ya que entiendenque escapan a su ámbito de influencia - sinoaquellas que se supone que van a tener im-pacto en los más postergados.

Aquí ya no vemos partidos y gremios. Elintérprete se encuentra con el foro y el ta-ller, la búsqueda de la concertación, los gran-des acuerdos marco, el énfasis en que losciudadanos tienen el derecho y a veces tam-bién la obligación de participar en los asun-tos que le conciernen directamente. Puedesuceder en estos casos que por peculiarescaminos vayan de la mano la debilidad conla omnipotencia. No se presta especial aten-ción a la relativa vigencia de las organiza-ciones, se las sabe débiles. Por lo mismo cual-quiera puede ser representante y hablar ennombre de la sociedad civil, un dirigentedesconectado de lo que fueron los participan-tes de su grupo, un profesional de una ONGque discute un programa social con un re-presentante del estado, un joven capacitadoen una escuela de líderes., hasta una orga-

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nización internacional dedicada a promo-ver la democracia.

Finalmente ya despojado de cualquier fun-damento razonable se apela a una terceranoción de sociedad civil como recurso tecno-crático, y tiene que ver con la participaciónde los usuarios en políticas públicas más enetapas de ejecución que en etapas de deci-sión y de control , y la puesta en marcha delo que otros deciden es tarea que se les tocacumplir a los grupos más pobres, cargándo-le costos y responsabilidades.

Pensando en las dos primeras definicio-nes de sociedad civil . puede incorporarse enla primera que enfatiza en la capacidad delas personas y los grupos de asociarse a laconcertación como un proceso entre otros, porcierto no el exclusivo, al que pueden llegarlos actores sociales y en la que encuentransu lugar distintos espacios corporativos, des-de el estado de bienestar europeo al populis-mo latinoamericano y otras formas más ate-nuadas de negociación de intereses. En lasociedad civil como tercer espacio el conflictoes un visitante inoportuno Quizás los usos“universalistas” y “angélicos” que CarlosFranco le atribuye a quienes utilizan conmayor insistencia los conceptos de ciudada-nía y sociedad civil2 no se deba tanto a lascondicionalidades internacionales y a que susautores tengan un enfoque institucional comoeste autor señala (¿ de qué instituciones es-tán hablando finalmente?) sino al tenaz olvi-do de la política tal como ella se está llevan-do a cabo desplazado por la fuga hacia delan-te de la política tal como ellas quisieran queefectivamente existiera. En esta línea en-cuentran sentido las preguntas que Francodeja abiertas., entre ellas , las razones porlas que pese a que existen tanto mecanismosinstitucionalizados de concertación las per-sonas recurren a movilizaciones , protestas,presiones a las autoridades, y los motivos porlas que este clima que se pretende predomi-nante de búsqueda de consensos, no ha lo-grado alterar la percepción mayoritaria acer-ca de las dificultades para la consolidaciónde la democracia y aun para afirmar la re-forma descentralista, que aun quienes pre-conizan los presuntos éxitos de estas inicia-tivas no pueden menos que reconocer.

Una persistente conflictividad socialUna persistente conflictividad socialUna persistente conflictividad socialUna persistente conflictividad socialUna persistente conflictividad social

La pretensión de hacer un análisis comoel que se me ha solicitado sobre la participa-ción de la sociedad civil en el fortalecimientode la institucionalidad regional no puedemenos entonces que antes de analizar algu-nas de las instituciones que aspiran a orga-nizar este proceso, describamos el terreno queestamos pisando. No se quiere incurrir en unaactitud fatalista. Se entiende que la innova-ción institucional bien pensada puede con-tribuir a una intervención eficaz y hasta alfortalecimiento de los actores sociales. A lavez se considera que alternativas de gabi-nete sin un adecuado diagnóstico de lo que leestá ocurriendo en la sociedad puede llevar amalentendidos y errores, y como vamos a veren este caso. a soluciones improvisadas.

El Informe de la Comisión de la Verdad yla Reconciliación tanto como los contadosestudios sobre los conflictos recientes en dis-tritos rurales, llaman la atención, entre otrosrasgos, sobre la presencia abrumadora deenfrentamientos al interior de comunidades,de unas comunidades ante las otras, entrediferentes anexos, de centros poblados enrelación con unidades políticas más amplias.Ocurre que en condiciones de pobreza o deextrema pobreza la disputa por la asignaciónde los contados fondos que asigna el estadoen un contexto de irresueltos pleitos sobretítulos de propiedad, terrenos que no se re-suelven si son de uso común o compartido,pleitos entre grupos familiares acerca de loscontados y a la vez significativos fondos asig-nados por el estado, terminan siendo moti-vos de álgida competencia en la que predo-minan los particularismos restringidos a unlimitado círculo de confianza lo que explicala enconada disputa a electoral en los distri-tos entre movimientos de independientes, elcuestionamiento de las autoridades finalmen-te elegidas, desenlaces trágicos en algunoscasos y soterrados inconformismos la mayo-

2 Carlos Franco : Reformas del Estado y régimenpolítico: de las expectativas e ilusiones a un realis-mo desencantado» en» La participación ciudadanay la construcción de la democracia en América La-tina» Grupo Propuesta, Participa Perú. Oxfam, Ser,CONSUDE, Lima 2004

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ría de las veces. En este contexto se suce-den episodios de en que se ponen en entredi-cho a quienes fueron elegidos sin que desdelo que puede llamarse con alguna facilidadel país oficial se consiga discernir las razo-nes que le asisten a cada una de las partes yen donde vistas las circunstancias quedanfuera de lugar jueces, tenientes gobernado-res, autoridades regionales, representantesde los sectores del estado en la zona y predo-minan las soluciones improvisadas para cadacaso, con un precario marco jurídico que lasrespalda, en la que llegan autoridades delgobierno central que procuran llegar a solu-ciones de corto plazo , frágiles acuerdos parasalir de los apremios de una determinadacoyuntura crítica

Permítaseme hacer un rápido traslado alo que ocurre en algunos departamentos. Lascorrientes predominantes en sociología y cien-cia política destacan la importancia de lasélites para dar un principio de orden a lasrelaciones entre los diferentes actores. Ale-jandro Diez describe Ayacucho y Puno seña-lando que los grupos de mayor influencia loforman un grupo de funcionarios, el presi-dente regional, el jefe de algún proyecto querecibe el apoyo de la cooperación internacio-nal, las figuras visibles de antiguas familiasde notables, los responsables de algunasONGs y poco más.3 Probablemente otro tan-to ocurra en Huancavelica y Apurímac, has-ta donde llegan mis conocimientos . Y en otrasregiones de mayor desarrollo relativo los quedisponen de mayores recursos económicos ypor lo mismo de mejores condiciones de ne-gociación, mineros, algunos exportadores, lossectores de punta en turismo, tienden a ne-gociar directamente con el gobierno central.En estas condiciones el presidente o los con-sejos regionales o las alcaldías provincialesse convierten , según la opción que se tome,en cómplices de estas empresas o de una or-ganización que establece un pliego de reivin-dicaciones ante ellas, no una autoridad queregula o que arbitra.

Las perspectivas de establecer una direc-cionalidad en la gestión por parte de los go-biernos regionales se encuentra tambiénpuesta en cuestión por el estallido de movi-mientos con actores e intereses que desbor-

dan lo que puede hacerse en un espacio res-tringido de decisión, como la de los cocalerosy en menor medida los de la minería en laque entra en juego intereses de actores in-ternacionales y decisiones estratégicas delpropio país. Y en otro plano se sitúan los Fren-tes de Defensa- que esporádicos en su inter-vención e influencia- ponen en discusiónorientaciones sobre regulación de empresasy políticas de privatización en lo que propia-mente descentralizador queda en parte fue-ra de juego pese a que en su aparente expre-sión inmediata parecieran estar afincado enlo puramente local. La situación resulta másdifícil de entender aún porque estas expre-siones no consiguen cuajar en una propuestade cambio o en un discurso alternativo. Ex-puestos a una contienda electoral los dirigen-tes de estos movimientos no contaron con elapoyo de los ciudadanos que salieron antes alas calles a acompañar sus demandas lo quese traduce en su raleada votación cuandopretendieron obtener posiciones de poder.

No es por cierto lo que estamos mencio-nando la historia oficial. Predomina en cam-bio la versión de los casos ejemplares que seapartan de lo que aquí se está señalando, undistrito que hizo armoniosamente su plan dedesarrollo, redes de alcaldes provinciales queen la comunicación establecida compartenexperiencias y hacen más efectiva su gestión,organizaciones sociales que pasan de la de-manda a la propuesta , campesinos o pobla-dores que una vez que se le exponen sus con-flictos por un promotor especializado con elauxilio de una metodología adecuada descu-bren su prejuicios y sus carencias, disposi-ciones a la colaboración que los protagonis-tas no habían advertido, un conjunto de tu-tores benevolentes que ayudan a resolverconflictos que parecieran no basarse en inte-reses divergentes sino en errores de interpre-tación . No citamos estos casos ejemplarespor lo aislado que ellos se encuentran y suescasa representatividad , por lo provisoriode sus avances, porque quienes lo defiendensalvo excepciones prescinden de una descrip-

3 Alejandro Diez «Elites y poderes locales: socieda-des regionales ante la descentralización» DFIDLima. 2003.

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ción de tendencias y conflictos lo que haceque un sociólogo tradicional se sienta fuerade foco, no se sabe si por desinformado o porinsensible . Preocupa en cambio porque pa-rece que algo está ocurriendo en el área delconocimiento y de la comprensión el reitera-do uso en un español poco frecuentado o elrecurso al neologismos ,con palabras clavestales como sinergias, facilitadores, visión,empoderamiento, replicabilidad., veedurías.

La restringida influencia de los ConsejosLa restringida influencia de los ConsejosLa restringida influencia de los ConsejosLa restringida influencia de los ConsejosLa restringida influencia de los Consejosde Coordinación Regionalde Coordinación Regionalde Coordinación Regionalde Coordinación Regionalde Coordinación Regional

Si lo que aquí se está diciendo tiene algúnsentido - y el autor quisiera estar equivoca-do- sus consecuencias se van a hacer sentiren algunas de las instituciones que en elnuevo marco descentralista van a marcar laparticipación ciudadana. Por razones de es-pacio y conocimientos nos vamos a referirbrevemente a tres, los Consejos de Coordi-nación Regional, la Mesa de Concertación deLucha contra la Pobreza y los presupuestosparticipativos.

Los Consejos de Coordinación Regionalfueron creados por una ley constitucional (L27869), su composición contempla un 60% deintegrantes que son alcaldes provinciales yun 40% de representantes de la sociedad ci-vil, entre ellos un tercio vinculado a gremiosasociados a la producción, Actúa como enti-dad consultiva en la discusión de planes dedesarrollo concertado y de presupuestos par-ticipativos más otros que le encargue o soli-cite el Consejo Regional .En un análisis quehace con rigurosidad Luis Chirinos señala unaparente consenso en el tema en lo relativoa la participación en la ley 27863 de bases dela descentralización , discrepancias que sur-gen posteriormente en la discusión en la leyOrgánica de Regiones y disposiciones apre-suradas y mal planteadas sobre plazos paraconvocar a los CCR, criterios para regular suelección que quedaron al arbitrio de las or-denanzas departamentales y constituciónaparentemente improvisada de los llamadosconsejos de coordinación local que estaríanllamados a complementar el sistema 4 , Chi-rinos llama la atención de la debilidad estruc-tural de los CCR , la precariedad de conoci-

mientos de las autoridades departamentalespara formular propuestas de política y desa-rrollo regional, la debilidad en las capacida-des del conjunto de actores para formular ydebatir propuestas a la vez que cada uno tra-taba, lo que a nuestro criterio es razonable,de defender sus intereses o prioridades. Elautor señala que hubiera sido preferible bus-car más que un proceso normativo que esta-bleciera pautas generalizadas e inconsultasllegar a formas de participación basadas enacuerdos de partes que se irían diferencian-do entonces en algunas de sus característi-cas según la zona que se trate. Hace notartambién la conveniencia de establecer ga-rantías y procedimientos para que los ciuda-danos consigan que se respete lo que han fi-nalmente convenido.

La solución del autor es razonable peroacaso más desencantada de que quien la for-mula está pensando. Las dos últimas déca-das los sociólogos expertos en participacióny descentralización actúan recurriendo alcaso excepcional que debiera tomarse a modode ejemplo, como lo fuera Villa el Salvador eIlo y en años recientes, Cajamarca, SantoDomingo y Limatambo entre otros casos.Quizás la formulación adecuada de una ins-titucionalidad que favorezca la participacióncontribuya a ella se expanda ya que , si tene-mos un estado débil otro tanto ocurre con lasociedad y hay que afrontar el tema desdelas dos direcciones . A su vez ser flexiblespara buscar formulas innovadoras en unaregión, una provincia o un distrito. En reali-dad no se hace bien ni una cosa ni la otra

En el caso de los CCR puede aceptarse quees un organismo mixto compuesto por auto-ridades locales y sociedad civil. Pero esta lla-mada sociedad civil tiene representantes queno responden específicamente a un grupo deinterés, empresarios, campesinos, poblado-res, frentes de defensa, organizaciones demujeres sino que han sido elegidos dentro deuna trama más vasta de asociaciones que lo

4 Luis Chirinos « Participación ciudadana en gobier-nos regionales:el caso de los Consejos de Coordi-nación Regional» En: La participación Ciudadanaon.cit.

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han seleccionado entre otros por condicio-nes políticas, relevancia de su gestión, acuer-dos gremiales y hasta por desinterés de lasotros participantes . Vista así las cosas lapersona en el cargo se encuentra en princi-pio dando cuentas únicamente ante sí mis-mo o ante un raleado grupo de su confianzay esta soledad tal como he podido advertir enalgunas entrevistas, los lleva a dar campolibre para la toma de decisiones arbitrariascomo en el otro extremo al desconcierto.

Y aun en los casos en que estos represen-tantes de la sociedad civil lleguen a definiralgo que se parezca a esta elusiva noción deun supuesto interés general formarán partede una entidad consultiva junto a alcaldesprovinciales que, por lo general, van a tratarde definir una agenda alternativa , centradaen conseguir recursos o hacer que se cumplandemandas de la circunscripción política endonde fueron elegidos, lo que probablementeresulta coherente con aquello que le ofrecie-ron a sus electores. Por lo que este casi inevi-table cruce de expectativas produce una ex-traña situación y es que los contados estudiosque se tienen sobre el CCR en realidad sóloatienden a los representantes de la sociedad.Las autoridades que forman parte de estainstancia son dejadas de lado por lo que final-mente deja de importar cómo acercar a ungrupo con el otro. Es como si se aceptara y aveces hasta con cierta complacencia que setrata de una institución escindida.

En todo caso en una reunión que me tocóasistir en que se reunían representantes dela llamada sociedad civil de los CCR de dis-tintos departamentos se señalaban proble-mas que probablemente tengan que ver máscon su peculiar diseño institucional que conlas preguntas abiertas surgidas por lo nove-doso de su creación. Los participantes des-tacaban la dificultad de convocatoria de lasorganizaciones sociales (en parte por las exi-gencias legales para que fuera reconocida suinscripción pero sobre todo por desinforma-ción de las asociaciones existentes o la faltade incentivos de ellas para involucrarse enla propuesta), la poca disposición de la ma-yoría de los presidentes regionales para po-ner en funcionamiento esta entidad pese asu carácter predominantemente consultivo,

la misma debilidad de las agrupaciones de lacomunidad que aun quienes participan eneste reconocen, y que no obstante ello quereclaman que se les conceda una mayor in-tervención y la poca disposición de los fun-cionarios de los gobiernos locales para llevaradelante la propuesta. Según registra laMesa de Concertación de Lucha contra laPobreza el 70% de provincias no tienen orga-nizaciones inscriptas.

Las que trataron de llevar adelante estainiciativa dándolo una mayor proyección -loscasos de Piura y Lambayeque- procuraronotorgarle a la representación una estructuracorporativa creando instancias de encuentrode los delegados con los grupos que los eligie-ron en la expectativa que los primeros noquedaran aislados, ganaran en capacidad depresión ante los gobiernos regionales y rin-dieran cuentas de logros, dificultades, erro-res y carencias. Son en cualquier caso expe-riencias aisladas, en otros casos la suerte quese va a correr va a depender de si en el mo-mento de elegir los representantes hubo uninterés político de un grupo que resultara fi-nalmente ganador de influir en el proceso O aeste mismo resultado se llegó por rápidos con-sensos en la que cabe sospechar indiferenciapor lo que iba a ocurrir con esta entidad másque una preocupación compartida de darlerelevancia política en el juego de relacionesentre autoridades locales y comunidad.

Hasta donde puede advertirse los proce-sos más exitosos de constitución de los CCRfueron por esa misma razón más sensiblespara advertir sus insuficiencias. Notaronante todo un problema de capacidades de susintegrantes y de aquellos que los apoyaban .Los llamados presupuestos participativos ylos planes de desarrollo concertados exigíaconocimientos que no siempre se tenían , loque le dejaba un margen de discrecionalidadmayor al que se le hubiera querido otorgaral presidente regional y dificultaba la nego-ciación con los alcaldes provinciales dentrodel mismo CCR que , cabe presumir, discu-tían informalmente con las autoridades so-bre distribución de recursos para sus locali-dades En algunos caos trataron de influen-ciar en lo poco que eran sus atribuciones omárgenes de poder. En el ya mencionado caso

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de Piura lograron que se elaboraran ordenan-zas que trataban de establecer criterios yotorgarle mayor alcance a la participaciónciudadana. En algunas otras experiencias aparecidos resultados se llega por un procedi-miento más oblicuo, delegados del CCR,ONGs especializadas en temas de planifica-ción y presidentes regionales llegaban aacuerdos tanto por razones inspiradas en elcumplimiento de una buena gestión comopara quitarle margen de maniobra a conse-jeros regionales de grupos de oposición, porlo general poco informados para encontrarseen condiciones de establecer una consistentelínea de oposición.

La situación se complica por la creación delos Consejos de Coordinación Local a nivelprovincial y distrital en la ley 27792 que enuna suerte de juego de muñecas rusas va arepetir la imagen de los CCR, una entidaddiscutiendo sobre presupuestos participati-vos y planes de desarrollo concertado a sunivel, reticencias frecuentes de alcaldes yregidores, falta de interés de las organizacio-nes sociales y peligrosos errores de interpre-tación de quienes promueven estas iniciati-vas como es el caso de un autor que criticaalgunas ordenanzas porque establece meca-nismos de voto para dirimir diferencias comosi ellos fueran en detrimento de los consen-sos5 Y como si estos consensos resultaran,más allá de cualquier razón argumento einterés, el punto final y deseable de cualquierproceso de debate dándole así a la vida políti-ca, sin darse cuenta, un absolutista punto fi-nal. No vamos a analizar aquí el caso de losCCL. Importa señalar sin embargo que enesta incesante creación de instancias partici-pativas, esta misma participación pierde re-lieve. En el caso que nos ocupa el CCR si quie-re ser eficaz, en los términos imaginados porla ley, debiera articular sus propuestas coninstancias provinciales y distritales que enteoría comparten similares atribuciones. Noexiste tiempo, capacidades, trama organiza-tiva, mecanismos eficaces de comunicaciónque pueda emprender esta tarea que resultadesmesurada de afrontar en cualquier socie-dad y no únicamente en la peruana.

En todo caso, los CCR pueden hacer queactores sociales y provinciales progresiva-

mente vayan pasando de plantear solamen-te demandas (lo que dicho al pasar formaparte de la vida democrática y no se la de-biera ver como en algunos intérpretes comouna suerte de estadio atrasado de la vidapolítica) a formular propuesta sobre desa-rrollo y hasta llegado el caso plantear alter-nativas sobre las mejores formas de coordi-nar entre los sectores del estado y hasta dis-cutir acerca de criterios de colaboración ode integración con otras regiones. Tal es lapreocupación que nos han expresado algu-nos de los integrantes de estas entidades Sinos detenemos a considerar esta perspecti-va es porque se trata de ir más lejos de laley y al mismo tiempo no caer en sus ilusio-nes. Se trata de considerar las condicionespara que una institución creada, por lo vis-to apresuradamente y con considerablesmárgenes de improvisación, presente entodos los departamentos y de competenciasrestringidas se constituya en un actor influ-yente en el proceso de descentralización. Queesta situación pueda darse depende en bue-na parte de su capacidad de establecer alian-zas con autoridades, partidos, movimientosregionales y organizaciones sociales, quecada uno de estas instancias vean al CCRcomo un espacio para llegar a acuerdos, pre-sionar o debatir considerando que poco ga-nan con el aislamiento en la que la mayoríade ellos se encuentran

El movedizo ámbito de las Mesa deEl movedizo ámbito de las Mesa deEl movedizo ámbito de las Mesa deEl movedizo ámbito de las Mesa deEl movedizo ámbito de las Mesa deConcertación de Lucha contra la PobrezaConcertación de Lucha contra la PobrezaConcertación de Lucha contra la PobrezaConcertación de Lucha contra la PobrezaConcertación de Lucha contra la Pobreza

La Mesa de Concertación de Lucha con-tra la Pobreza es una entidad que dependeadministrativamente de la Presidencia delConsejo de Ministros, forma parte de la Co-misión Interministerial de Asuntos Socialesy a la vez es representante de la llamada so-

5 Me refiero a Julio Díaz Palacios en « Los Consejosde Coordinación Loca» en la Participación ciuda-dana... ob.cit. Siendo un autor bien inspirado pa-reciera no entender que la democracia se basa enel pluralismo y que afortunadamente este régi-men político se afirma en la medida que acepte ybusque formas de resolver sus discrepancias y quela sola apelación al consenso supone una velada oabierta intolerancia

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ciedad civil en el Acuerdo Nacional. Procuraentre sus objetivos orientar la tarea de losdiferentes sectores del estado hacia la luchacontra la pobreza con una perspectiva dedesarrollo humano, promover la participaciónciudadana, buscar acuerdos entre entidadespúblicas, autoridades, ONGs, iglesias y or-ganizaciones sociales de base a nivel de dis-tritos, provincias y departamentos del país,vigilar el buen cumplimiento de las princi-pales políticas sociales, velar por el cumpli-miento de los derechos humanos Esta ini-ciativa reconoce antecedentes en experien-cias que trataban de limitar la cooptacióny el clientelismo en los últimos años del au-toritarismo. En el intento que se afianzarasu funcionamiento en el gobierno de transi-ción la falta de una precisa ubicación insti-tucional y lo ambicioso y a la vez imprecisode sus competencias impiden que de ella sepuede tener una visión más o menos articu-lada. Es más, en buena parte de sus vocerosy panegiristas semejante preocupación esvista como una preocupación por la formali-dad jurídica que denotaría una visión decortos alcances que expresaría falta de sen-sibilidad y comprensión por entender diná-micas sociales que la trascienden. Por lomenos esta crítica se me ha formulado cuan-do trataba de entender esta entidad, pocoestudiada además por los que son sus defen-sores más entusiastas.

En todo caso en entrevistas que he reali-zado sobre el tema, probablemente porquealgunos comparten mis anotados prejuicios,he podido identificar algunas dificultades. Enlo relativo a tareas vinculadas a la planifi-cación algunas autoridades y dirigentes en-tienden que en los años finales del autorita-rismo se habían conseguido en algunas re-giones establecer algunas agendas alterna-tivas bien planteadas que las MCLP no hantomado en cuenta, desordenando procesos oquitándoles continuidad, recurriendo más ala superposición que al establecimiento deprincipio complementarios En otras zonas,por el contrario, la visión es positiva en sucapacidad de introducir cambios que otorgannuevas perspectivas . En otro plano, una com-partible visión de desarrollo humano paraafrontar temas de pobreza tiene que seracompañada con el desarrollo de capacida-

des de negociación con los sectores que handefinido otras estrategias. Esta perspectivaque requiere de acuerdos sustantivos sólo selogra ocasionalmente y hace que cada unovaya por su lado contrariando la visión inte-gral que se quiere perseguir. En algunos ca-sos se establecen buenas relaciones con pre-sidentes o alcaldes, en otras son pasadas poralto sin mayores costos e inconvenientes que-dando esta iniciativa aislada políticamentey por lo general desconocida por la mayoríala población.

Y en buena parte los logros que se consi-gan dependen del peso de algunos lideraz-gos, un representante del la MCLP que ten-ga una función destacada en algún CCR, elacuerdo con un alcalde o el presidente regio-nal o la influencia que puede tener algunossectores de la iglesia católica comprometidascon este proceso en una determinada zona.Hay ocasiones en que esta instancia entra encompetencia con iniciativas del algunasONGs y en otros casos se integran a ella, sinlograr imponer las líneas que intentan seguir.Y a falta de buenas descripciones, no se con-sigue saber cual es la vigencia del conjuntode mesas que se señalan que funcionan a ni-vel de distrito, de provincia o de departamen-to así cómo, en otro plano, de qué maneraellas están en condiciones de ganar legitimi-dad para hacer un seguimiento de políticasorientadas a la participación o para opinar,siendo contempladas sus observaciones, so-bre la gestión pública y la de los gobiernoslocales. Esta entidad requiere ser examina-da no únicamente por sus buenas intencio-nes sino en el plano de la discusión de unareforma política y del estado, en la que de-ben sopesarse adecuadamente los argumen-tos acerca de la pertinencia de sus tareas.

La improvisación en los presupuestosLa improvisación en los presupuestosLa improvisación en los presupuestosLa improvisación en los presupuestosLa improvisación en los presupuestosparticipativosparticipativosparticipativosparticipativosparticipativos

Finalmente la discusión sobre los criteriosde elaboración de los presupuestos partici-pativos requiere también un adecuado exa-men . En buena parte sus tareas interfierencon las de los CCR y de los CCL. Si en éstospuede anotarse ciertas restricciones para re-gistrar organizaciones sociales en la Ley de

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Participación y en los diferentes instructivoselaborados por el Ministerio de Economía yFinanzas se expande el número de los llama-dos «agentes participantes « que incluyen ladesconcertante incorporación de algo que sele ha dado en llamar» sociedad civil no orga-nizada» En general , las experiencias relati-vamente exitosas de presupuesto participa-tivo en otros contextos suponen incidencia departidos políticos, técnicos comprometidospor el proceso, espacios urbanos o rurales conrelativos niveles de desarrollo, organizacio-nes sociales de base con capacidades tantode que sus integrantes intervengan directa-mente si bien de modo ocasional en el proce-so como de representantes de ellas con apre-ciables grados de legitimidad. Y además nose pretende extender esta experiencia a to-dos los distritos, provincias o departamentosde un país. Esta última característica ya plan-tea de por sí un problema de articulación, quedistinga lo propio de cada nivel administra-tivo y se complemente con los otros . No pa-rece que ello estuviera ocurriendo, sería irrea-lista pretender que ello ocurriera en lapsosapretados de tiempo y año por año aún cuan-do se haya conseguido definir una perspecti-va razonable y compartida de lo que se quie-re hacer a mediano y largo plazo.

No se estaría en condiciones además deque pueda capacitarse en un breve período,como se propone, a la población para saberlos criterios para intervenir en el proceso nilas razones para que la mayoría de ellos asis-tan al proceso, salvo algunas élites o comu-nidades fuertemente comprometidas con de-mandas particularistas. Lo más probable esque los llamados agentes participantes par-ticipen en la etapa final de las discusionesen la que se decida sobre proyectos y obras,otras instancias por razones de tiempo o porno percibir su inutilidad y no por la carenciade «virtudes cívicas» por lo general los ciuda-danos no las perciben como una actividadrelevante. Y la coordinación entre por un ladoequipos técnicos que le den factibilidad a losproyectos para que sean aprobados por elMinisterio de Economía y Finanzas y por otrolos actores sociales que intervinieron en las

discusiones no puede plasmarse salvo en con-tadas ocasiones, a veces por desinterés o in-diferencia de los funcionarios especializadosdel estado, a veces por problemas de comuni-cación difíciles de salvar. Por otro lado, pue-de preverse un escenario futuro en la cual enla medida que los gobiernos regionales dis-pongan de mayores fondos por transferen-cias de competencias de los sectores o resul-tado de situaciones particulares como la delos cánones por algún recurso natural delque dispone la zona , las autoridades quie-ran preservar márgenes mayores de discre-cionalidad en sus decisiones presupuestales.Y en este caso la solución política es la decompatibilizar criterios en vez de enfrentarrazones que haga que algunos aduzcan unalegitimación electoral y otra enfaticen laparticipación, con frecuencia restringida..

La necesidad de una perspectivaLa necesidad de una perspectivaLa necesidad de una perspectivaLa necesidad de una perspectivaLa necesidad de una perspectivaintegradoraintegradoraintegradoraintegradoraintegradora

Sin ser el autor de estas líneas un conoce-dor del tema daría la impresión que buenaparte de la regulación de la participación dela sociedad civil en la descentralización , so-bre todo en sus recientes disposiciones, se haido resolviendo por la influencia de algunasorganizaciones sobre unos pocos legisladoresante una situación de generalizada indiferen-cia y se están pagando las consecuencias deuna falta de discusión política en profundi-dad. De allí las imprecisiones, los criteriossuperpuestos, la falta de orden, una sensa-ción que se quiere integrar el conjunto de lasrealidades en un solo esquema ignorando lascomplejidades del país. No es por cierto laprincipal razón pero estas improvisacionestienen que ver con grupos de profesionalesque proclaman las virtudes de una sociedadcada vez más articulada en proyectos inte-grados de las que no se cansan de hacer refe-rencia mientras la mayoría nos sentimos pre-ocupados por un convulsionado movimientosocial que nos plantea angustiosas pregun-tas sobre lo que esta ocurriendo con la inclu-sión social, la estabilidad política y lo que nosespera quizás mas temprano que tarde.

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LA DESCENTRALIZACIÓNLA DESCENTRALIZACIÓNLA DESCENTRALIZACIÓNLA DESCENTRALIZACIÓNLA DESCENTRALIZACIÓNY LAY LAY LAY LAY LA P P P P PARTICIPARTICIPARTICIPARTICIPARTICIPACIÓN CIUDADANAACIÓN CIUDADANAACIÓN CIUDADANAACIÓN CIUDADANAACIÓN CIUDADANA

CARLOS MONGEGRUPO PROPUESTA CIUDADANALIMA, DICIEMBRE DEL 2005

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1)1)1)1)1) PresentaciónPresentaciónPresentaciónPresentaciónPresentaciónLa descentralización como oportunidadLa descentralización como oportunidadLa descentralización como oportunidadLa descentralización como oportunidadLa descentralización como oportunidadpara la inclusión y la gobernabilidadpara la inclusión y la gobernabilidadpara la inclusión y la gobernabilidadpara la inclusión y la gobernabilidadpara la inclusión y la gobernabilidad

El Perú es un país de múltiples exclusiones.La mayor parte de nuestra población vive ensituación de pobreza, excluida de la posibili-dad de acceder a empleos e ingresos decen-tes. De la misma manera, la mayor parte deesos sectores están excluidos de la posibili-dad de acceder a servicios de educación y desalud de alguna calidad, a cargos claves enel Estado, y a la representación política. Entodos los casos, la exclusión es peor si se esmujer, si se es rural y si se es indígena.

Desde esta perspectiva, la descentralizacióncomo proceso de reforma del Estado que tras-lada recursos y decisiones a los gobiernossubnacionales constituye una enorme opor-tunidad para superar una de las tantas exclu-siones que enfrentan las mayorías naciona-les: la exclusión de la posibilidad de partici-par cotidianamente en la toma de decisionessobre temas públicos que son de su interés.

Al mismo tiempo, la descentralización –en lamedida en que genera nuevas oportunidadesde participación- puede contribuir de manerasustantiva a la gobernabilidad de nuestra frá-gil democracia representativa, acosada por lacreciente percepción de ser un régimen políticoincapaz de contener los procesos de cambio eco-nómico y social y moral que la población espera.

2)2)2)2)2) La Participación:La Participación:La Participación:La Participación:La Participación:La Experiencia La Experiencia La Experiencia La Experiencia La Experiencia AcumuladaAcumuladaAcumuladaAcumuladaAcumulada

Durante las últimas décadas, en respuesta ala exclusión, la población peruana ha desa-rrollado un conjunto de estrategias que le hanpermitido abrir algunos espacios de partici-pación y concertación con el Estado. Cierta-

mente, en muchos casos se ha tratado de es-pacios concedidos por el Estado en respuestaa su propia necesidad de apoyarse en la or-ganización social local para desarrollar suspropias funciones. En otros casos se trata delogros de la organización popular aún en con-textos nacionales autoritarios.

En todos los casos, se trata de experienciasvaliosas de participación para la concertaciónen torno a decisiones sobre temas públicosque son de interés determinados sectores dela ciudadanía. Entre estas experiencias te-nemos, por ejemplo:

a) Participación en la Gestión de RecursosNaturalesi) Las Comisiones, Comités y Juntas de

Usuarios de los Distritos de Riego,que en la práctica han asumido lacogestión de los sistemas de riego.

ii) Las Organizaciones de Gestión deCuencas, que expresan la articulaciónde diversos actores públicos y priva-dos en torno a la gestión de las gran-des cuencas hidrográficas.

iii) Los Comités de Manejo de Áreas Pro-tegidas, en los que las organizacionesindígenas, los alcaldes y los funcio-narios del INRENA convergen en lagestión participativa de las áreas na-turales protegidas.

b) Participación en la Gestión de laSeguridadi) Los Comités de Autodefensa, que sur-

gieron como mecanismos campesinosde autodefensa frente a los abusos deSendero Luminoso y que se mantie-nen en la actualidad como organismosde los caseríos y las comunidades parafines de seguridad local.

ii) Las Rondas Campesinas que surgie-ron en la sierra norte contra el abi-

LALALALALA DESCENTRALIZACIÓN DESCENTRALIZACIÓN DESCENTRALIZACIÓN DESCENTRALIZACIÓN DESCENTRALIZACIÓN Y LAY LAY LAY LAY LA P P P P PARTICIPARTICIPARTICIPARTICIPARTICIPACIÓN CIUDADANAACIÓN CIUDADANAACIÓN CIUDADANAACIÓN CIUDADANAACIÓN CIUDADANA

CARLOS MONGEGRUPO PROPUESTA CIUDADANA

LIMA, DICIEMBRE DEL 2005

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geato y que se mantienen tambiéncomo organismos locales de seguridadciudadana

iii) Las Rondas Urbanas y otras formasde organización de la población de laszonas urbano-marginales para prote-gerse de la delincuencia.

c)c)c)c)c) Participación en la Gestión de losParticipación en la Gestión de losParticipación en la Gestión de losParticipación en la Gestión de losParticipación en la Gestión de losProProProProProgramas Socialesgramas Socialesgramas Socialesgramas Socialesgramas Socialesi) Los Comedores Populares y Clubes de

Madres, organismos de autoayuda de lasmujeres para mejorar su capacidad deproveer de alimentación a sus familias

ii) Los Núcleos Ejecutores de FONCODES,diseñados para expresar la demanday canalizar la ejecución de pequeñosproyectos de infraestructura local deFONCODES.

iii) Los Comités Conservacionistas, con-trapartes locales campesinas de lasacciones del PRONAMACHCS

d)d)d)d)d) Gestión Participativa de los GobiernosGestión Participativa de los GobiernosGestión Participativa de los GobiernosGestión Participativa de los GobiernosGestión Participativa de los GobiernosLocales desde los 80 y los 90Locales desde los 80 y los 90Locales desde los 80 y los 90Locales desde los 80 y los 90Locales desde los 80 y los 90En muchas municipalidades urbanas yrurales, durante los años 80 y 90, se desa-rrollaron experiencias de gestión democrá-tica y participativa, incorporando a las or-ganizaciones sociales locales a la toma dedecisiones. Estas experiencias están a labase del actual diseño de los Consejos deCoordinación Local y Regional.

e)e)e)e)e) La Mesa de Concertación para la LuchaLa Mesa de Concertación para la LuchaLa Mesa de Concertación para la LuchaLa Mesa de Concertación para la LuchaLa Mesa de Concertación para la Luchacontra la Pobrezacontra la Pobrezacontra la Pobrezacontra la Pobrezacontra la PobrezaLa Mesa fue creada en año 2001 por el Go-bierno de Transición y ratificada por elGobierno del Presidente Toledo. Está con-formada por representantes de la sociedadcivil y del estado, y tiene como finalidadla concertación de políticas y la vigilanciaciudadana. En los dos últimos años, supresencia se ha extendido mediante laconstitución de mesas regionales, provin-ciales y distritales, al mismo tiempo quese ha ido adecuando su accionar a los nue-vos marcos participativos generados porla descentralización.

f)f)f)f)f) Los Consejos NacionalesLos Consejos NacionalesLos Consejos NacionalesLos Consejos NacionalesLos Consejos NacionalesDesde los años 90 se han venido generan-do también algunos espacios nacionales

para la concertación sobre políticas secto-riales. Es el caso de los Consejos Naciona-les de Trabajo, de Salud, de Educación yde Concertación Agraria.

Este conjunto de experiencias de concerta-ción fue generando en las elites sociales ypolíticas involucradas una nueva percepciónde la importancia de la participación y la con-certación como mecanismos para replantearlas relaciones entre ciudadanos y Estado demanera mas democrática y como respuestapráctica a los límites de la democracia repre-sentativa como mecanismo para recoger demanera cotidiana las aspiraciones de la so-ciedad. Esta experiencia colectiva se ha tra-ducido, en el escenario de la descentraliza-ción, en un conjunto de nuevas normas, mar-cos y procesos participativos.

3)3)3)3)3) Las novedades de la descentralizaciónLas novedades de la descentralizaciónLas novedades de la descentralizaciónLas novedades de la descentralizaciónLas novedades de la descentralizaciónrespecto de la participaciónrespecto de la participaciónrespecto de la participaciónrespecto de la participaciónrespecto de la participación

a)a)a)a)a) Los Consejos de Coordinación RegionalLos Consejos de Coordinación RegionalLos Consejos de Coordinación RegionalLos Consejos de Coordinación RegionalLos Consejos de Coordinación Regionaly Localy Localy Localy Localy LocalLos Consejos de Coordinación Regional yLocal han sido creados con la finalidad deque las autoridades locales y regionalesconcerten con los representantes de la so-ciedad civil en torno a los planes de desa-rrollo y los presupuestos anuales de inver-sión locales y regionales. Pese a lo nuevode su implementación y, por ende, de lapoca experiencia todavía vivida en esteterreno, ya es posible plantear algunostemas para el debate:i) Problemas de diseño

(1) Se reúnen solamente dos veces alaño, lo que les impide contener pro-cesos de concertación

(2) Se limita la representación sociala un número no mayor al 40% desu número total de integrantes, loque les impide recoger la diversi-dad y riqueza de la representaciónsocial

(3) Se les da carácter consultivo, novinculante, lo que frustra la parti-cipación en la medida en que enmuchos casos las opiniones y pro-puestas no se recogen en los acuer-dos que se toman en las instancias

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propiamente políticas de los gobier-nos regionales y locales

ii) Problemas de implementación(1) Las autoridades políticas de muchas

regiones y localidades han mostra-do poca voluntad política de imple-mentar y hacer funcionar estosmecanismos. En muchos casos hansido convocados solamente para suinstalación formal, en otros apenaspara formalizar decisiones ya toma-das en las instancias políticas.

(2) En muchas regiones y localidadesla sociedad civil ha estado y estápoco informada respecto de las fun-ciones, forma de participación ymecánica de funcionamiento de losCCLs y CCRs, lo que ha generadopoca participación.

(3) En directa relación con lo anterior,la poca información y el poco inte-rés han determinado que los repre-sentantes de la sociedad civil final-mente electos a los CCLs y CCRstengan escasa representatividad.

(4) En muchos casos, la combinaciónde falta de interés y el poco desa-rrollo de una conciencia participa-tiva, a los que se sumas problemasprácticos de distancias, costos, etc.,hay una notoria ausencia de lasmujeres, los más pobres, los indí-genas en la representación socialen los CCLs y los CCrs.

b)b)b)b)b) Los Presupuestos ParticipativosLos Presupuestos ParticipativosLos Presupuestos ParticipativosLos Presupuestos ParticipativosLos Presupuestos ParticipativosRegionales y LocalesRegionales y LocalesRegionales y LocalesRegionales y LocalesRegionales y Localesi) La experiencia

(1) La experiencia de los Presupues-tos Participativos data del año12002, en que desarrolló un pilotoen 12 regiones, en base a una cola-boración entre la Presidencia delConsejo de Ministros y los Conse-jos Transitorios de AdministraciónRegional de un lado, y la Mesa deConcertación de Lucha contra laPobreza y la entonces Mesas De-partamentales, del otro. En el año2003 se generalizó su implementa-ción en base a Directiva del MEF,en paralelo al proceso de constitu-ción de los CCRs y CCLs. En agosto

del 2003 al Congreso aprueba la Leyde los Presupuestos Participativosy mas tarde el MEF su Reglamen-to. Y, sobre esa base, ya la experien-cia del 204 se rige por un Instructi-vo del MEF. En la actualidad se estáconsultando con las autoridadesregionales y locales y con las redesde la sociedad civil la propuesta deInstructivo para el 2005.

ii) Problemas de diseño(1) Como en el caso de los CCLs y CCRs,

pese a los reciente de la experien-cia, ya quedan claros algunos te-mas que merecen ser abordados:

(2) La poca atención que se presta al PlanConcertado de Desarrollo y, en con-secuencia, la inconsistencia entreéste y el Plan Anual de Inversionesque se aprueba al final del proceso

(3) La nula articulación entre los pro-cesos distritales, provinciales y re-gionales, en la medida en que losprocesos son paralelos en el tiempoy no se han establecido mecanis-mos para una mínima articulaciónentre los tres niveles de gobierno.

(4) La minimización del rol tanto delas Mesas de Concertación como delos CCLs y CCRs, que terminanreducidos a participar como cual-quier otro agente participante

(5) El peligro de la fragmentación pul-verización de los recursos de in-versión al primar un criterio dis-tributivo y de impacto de corto pla-zo por sobre la priorización de in-versiones con impacto de media-no y largo plazo.

(6) Lo novedoso de la necesidad deconstituir Comités de Vigilancia,recién al final del proceso del 2004,lo que hace imposible adelantarevaluaciones respecto de su funcio-namiento o impacto.

4)4)4)4)4) El Debate El Debate El Debate El Debate El Debate Actual sobre la ParticipaciónActual sobre la ParticipaciónActual sobre la ParticipaciónActual sobre la ParticipaciónActual sobre la Participación

En base a la ciertamente aún escasa expe-riencia acumulada, se plantea ya un debateen torno a como afirmar y profundizar la par-ticipación como elemento sustancial de la

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descentralización. Algunas alternativas deacción que se vienen planteando, muchas deellas complementarias entre sí, son:

a) Reformar la Ley Orgánica de Munici-palidades y la Ley de Gobiernos Re-gionales al mismo tiempo que la LeyMarco del Presupuesto Participativoy su Reglamento para integrar en unsolo proceso con instancias y respon-sabilidades claras a los CCLs y CCRsy Mesas de Lucha contra la Pobrezaen la revisión anual de los Planes Con-certados de Desarrollo y los PlanesAnuales de Inversión.

b) Asegurar la mayor participación de lasociedad en estos procesos y dar a susacuerdos carácter vinculante, deacuerdo con las experiencias que sedesarrollando desde los años 80 y 90.

5)5)5)5)5) La VLa VLa VLa VLa Vigilancia: la Experienciaigilancia: la Experienciaigilancia: la Experienciaigilancia: la Experienciaigilancia: la ExperienciaAcumuladaAcumuladaAcumuladaAcumuladaAcumulada

Así como en el caso de la participación, aun-que de manera más limitada e incipiente, laciudadanía ha venido desarrollando experien-cias de vigilancia en distintos campos. Algu-nos ejemplos son:

a) Experiencias de vigilancia de cumpli-miento de convenios internacionalesen materia social, ambiental, de equi-dad de género, laboral, indígena

b) Experiencias de vigilancia de impactosambientales de actividades extractivas

c) Experiencias de vigilancia política/electoral

d) Experiencias de vigilancia en temasde salud reproductiva/derechos de lasmujeres

6)6)6)6)6) El Nuevo Marco NormativoEl Nuevo Marco NormativoEl Nuevo Marco NormativoEl Nuevo Marco NormativoEl Nuevo Marco Normativode la Vde la Vde la Vde la Vde la Vigilanciaigilanciaigilanciaigilanciaigilancia

También al igual que en el caso de la participa-ción, la transición democrática y la descentra-lización traen consigo nuevas normas, meca-nismos y experiencias concretas de vigilancia.

a)a)a)a)a) Las NormasLas NormasLas NormasLas NormasLas Normasi) La Ley de Transparencia y Acceso a la

Información Pública, que establece

que con pocas excepciones toda la in-formación del Estado es pública y debeser fácil acceso para cualquier intere-sado. La norma establece también losprocedimientos para solicitar y acce-der a dicha información

ii) La Ley Marco del Presupuesto Parti-cipativo y su Reglamento, que Normande manera general los procedimientospara elaborar cada año el Plan Con-certado de Desarrollo y el Presupues-to Anual de Inversiones, y que esta-blecen la existencia de los Comités deVigilancia, llamados –precisamente- avigilar el cumplimiento de los acuer-dos tomados en estos procesos.

b)b)b)b)b) Algunas experiencias en cursoAlgunas experiencias en cursoAlgunas experiencias en cursoAlgunas experiencias en cursoAlgunas experiencias en cursoi) Vigilancia de gestión de gobiernos re-

gionales y locales: la experiencia dePropuesta Ciudadana y el Sistema Vi-gila Perú

ii) Vigilancia de la gestión del Congresode la República: la experiencia delConsorcio CONSODE

iii) La Vigilancia de los Programas Sociales:(1) La experiencia de SIVISO(2) La experiencia de la Mesa de

Concertación(3) La vigilancia de los programas

alimentarios y la experiencia de laFederación de Comedores PopularesAutogestio-narios de Lima y Callao

iv) La experiencia de vigilancia de la con-taminación de ríos, de CORECAMI deApurímac

c)c)c)c)c) La diversidad de las experiencias enLa diversidad de las experiencias enLa diversidad de las experiencias enLa diversidad de las experiencias enLa diversidad de las experiencias encursocursocursocursocursoi) Campañas. Hay acciones de vigilancia

que son discontinuas en el tiempo yque se centran en llamar la atención –en determinado momento en el tiem-po- en torno a la acción de una determi-nada institución, proceso o persona.

ii) Sistemas. Hay acciones de vigilanciaque son continuas en el tiempo y quese centran en documentar accionesinstitucionales o personales en de ma-nera permanente en torno a temas eindicadores estandarizados

iii) Vigilancia técnica especializada. Hayacciones de vigilancia que resultan de

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la iniciativa, la capacidad y la legiti-midad de una personas o institucionesespecializadas

iv) Vigilancia directa de actores socialesde base. Hay acciones de vigilancia queresultan de la iniciativa, la capacidady la legitimidad de actores socialesintermedios o base.

7)7)7)7)7) La Participación y la VLa Participación y la VLa Participación y la VLa Participación y la VLa Participación y la Vigilancia.igilancia.igilancia.igilancia.igilancia.La Democracia y la GobernabilidadLa Democracia y la GobernabilidadLa Democracia y la GobernabilidadLa Democracia y la GobernabilidadLa Democracia y la Gobernabilidad

Como telón de fondo de los debates en torno aestas nuevas normas, mecanismos y procesos,las lecciones que de ellos se extraen y las pro-puestas normativas y de acción social y políti-ca que de ellas se desprenden, el ejercicio mis-mo de la participación y la vigilancia planteanalgunas interrogantes de fondo sobre sus rela-ciones con la democracia y la gobernabilidad.

La democracia representativa es un sistemade elección de representantes para que to-men decisiones en nombre de todos. Pero lademocracia representativa en el Perú –comoen muchas otras partes de América Latina yel mundo- es frágil y enfrenta –de maneraperiódica- crisis de gobernabilidad. Cierta-mente, estas crisis se ven alimentadas por laincapacidad de los gobiernos democrática-mente electos de solucionar los problemas depobreza de las mayorías de la población. Perotambién porque la democracia representati-va se vacía de contenido cuando los repre-sentantes actúan en contra de lo ofrecido y/oen contra de los intereses de la mayoría.

La participación y la vigilancia son elemen-tos de democracia participativa que puedenaportar a la gobernabilidad de la democraciarepresentativa. Al promover que los ciuda-danos participen en las tomas de decisionesy vigilen la fidelidad de las decisiones a losacuerdos tomados, pueden de hecho contri-buyen a que se legitime el sistema de repre-sentación como tal.

En el Perú –en la medida en que viene inclu-yendo una variedad de mecanismos de parti-cipación y vigilancia- la descentralizaciónofrece una enorme posibilidad de replantearlas relaciones entre el Estado y los ciudada-nos en un sentido más democrático y mástransparente, al incluirlos en la toma de de-cisiones de las autoridades de los GobiernosLocales y Regionales. Desde esa perspectiva–contra lo muchos sostenían- la descentrali-zación puede aportar a la gobernabilidad yno ser una amenaza a la misma.

Pero hay que tener siempre presente lagobernabilidad de la democracia reposa enúltima instancia en la calidad de los siste-mas de representación. No se puede esperarque la participación y la vigilancia ciudada-nas sean una alternativa a los males de nues-tra democracia representativa y –desde esaperspectiva- alimentar desde la participaciónuna actitud anti-política representativa. Lasolución a los problemas de la representaciónhay que buscarla en las normas electorales yel sistema de partidos, ahí donde esos pro-blemas se originan.

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DESCENTRALIZACIÓN:DESCENTRALIZACIÓN:DESCENTRALIZACIÓN:DESCENTRALIZACIÓN:DESCENTRALIZACIÓN:de Readecuación de Readecuación de Readecuación de Readecuación de Readecuación Administrativa a Reforma del EstadoAdministrativa a Reforma del EstadoAdministrativa a Reforma del EstadoAdministrativa a Reforma del EstadoAdministrativa a Reforma del Estado

RUDECINDO VEGA CARREAZO

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La descentralización en Estados centra-listas como el Perú puede y debe ser una pro-funda reforma estatal; sin embargo nuestroproceso de descentralización recientementeiniciado hace dos años parece encaminarse,tan sólo, a una readecuación administrativadel Gobierno antes que a la reforma del Es-tado Peruano. Tal readecuación es, que dudacabe, un gran avance; pero de cara al futuroes insuficiente para fortalecer la democraciay encaminarnos al desarrollo.

El Perú ha tenido varios intentos de des-centralización y reforma del estado y gene-ralmente han quedado como intentos o con-cluido como débiles o importantes readecua-ciones administrativas (2 ). El proceso de des-centralización actual es todavía un débil in-tento de readecuación administrativa.

1.1.1.1.1. De demarcación y ordenamiento aDe demarcación y ordenamiento aDe demarcación y ordenamiento aDe demarcación y ordenamiento aDe demarcación y ordenamiento aDesarrollo TDesarrollo TDesarrollo TDesarrollo TDesarrollo Territorialerritorialerritorialerritorialerritorial

La descentralización es un extraordinarioinstrumento de reforma estatal cuando cum-ple su objetivo de distribuir el poder del Es-tado en todo el territorio nacional. Para elloes necesario impulsar políticas de desarrolloterritorial articuladas a la de demarcación yordenamiento del territorio.

La demarcación y el ordenamiento terri-torial determinan las unidades territorialesdesde el punto de vista administrativo, es unaadministración del territorio ordenada enDepartamentos, Provincias, Distritos, Cen-tros poblados, Pueblos, Anexos, e incluso Re-giones. Ordenar el territorio es bueno perono suficiente para articular e integrar el de-sarrollo local, regional y nacional.

El ordenamiento territorial delimita realo imaginariamente y crea categorías territo-

riales como pueblos, villas, ciudades, etc.,pero no siempre integra y articula. Existenpueblos y distritos o provincias mejor articu-lados e integrados a otros distritos, provin-cias o departamentos que al que por delimi-tación territorial pertenecen.

La perspectiva del ordenamiento territo-rial debe enriquecerse – no dejarse de lado-por un enfoque de desarrollo territorial me-diante la integración de corredores económi-cos, cuencas hidrográficas, cadenas produc-tivas, circuitos turísticos, ciudades interme-dias (3 ). Sobre el ordenamiento territorialdeben articularse las integraciones económi-cas, sociales y culturales de las localidades yciudades del país. Esta todavía es una tareapendiente que la creación de las futuras re-giones pudiera encaminar.

Al finalizar el 2004 podemos impulsar enparalelo tres actividades muy concretas:

a. Resolver los conflictos por límites te-rritoriales de provincias y distritos.

b. Impulsar la constitución de regiones y;

DESCENTRALIZACIÓN:DESCENTRALIZACIÓN:DESCENTRALIZACIÓN:DESCENTRALIZACIÓN:DESCENTRALIZACIÓN:

de Readecuación de Readecuación de Readecuación de Readecuación de Readecuación Administrativa a Reforma del EstadoAdministrativa a Reforma del EstadoAdministrativa a Reforma del EstadoAdministrativa a Reforma del EstadoAdministrativa a Reforma del Estado

RUDECINDO VEGA CARREAZO (1 )

1 Secretario Técnico de la Comisión Interministe-rial de Asuntos Sociales de la Presidencia del Con-sejo de Ministros; Profesor de la Maestría en Polí-tica Jurisdiccional en la PUCP; Director de PerúDescentralizado en TNP y Jefe de Gabinete de Ase-sores del Ministerio de Vivienda, Construcción ySaneamiento..

2 Una breve pero interesante reseña cronológica deestas experiencias puede revisarse en SAGASTI,Francisco y HERNÁNDEZ, Max. “Perú: agenda yestrategia para el siglo 21”. Agenda Perú, Lima.2000, pgs. 227 a 256.

3 Una breve referencia a los corredores económicosy las cuencas hidrográficas en el Perú puede revi-sarse en Vega, Rudecindo, Márquez, Jorge y Díaz,Emma.. “Mapas y datos del Perú Descentraliza-do”. Ministerio de la Presidencia. Secretaría Téc-nica para el Proceso de Descentralización, Lima,2002. Pgs 53 a 62.

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c. Promover las propuestas orientadas atrabajar en corredores económicos,cadenas productivas, cuencas hidro-gráficas, circuitos turísticos.

Para dar el salto del ordenamiento al desa-rrollo territorial resulta imprescindible el for-talecimiento de los planes de desarrollo con-certado que se vienen acordando en cada Go-bierno Regional y Local (provincial o distrital)y la reconsideración del presupuesto partici-pativo también en términos territoriales.

2.2.2.2.2. Reinstitucionalización delReinstitucionalización delReinstitucionalización delReinstitucionalización delReinstitucionalización delPoder EjecutivoPoder EjecutivoPoder EjecutivoPoder EjecutivoPoder Ejecutivo

La administración del Estado, en particu-lar la administración pública del Poder Eje-cutivo, es el eje central para la determina-ción de estrategias y políticas de desarrollo aimpulsar a nivel nacional (4 ). Quizás por ellose confunde Estado con Administración yGobierno con Ejecutivo.

La reestructuración institucional del Es-tado debe producirse desde la distribución delpoder en el territorio de la república a travésde niveles de gobierno descentralizados y lareinstitucionalización del Poder Ejecutivodebe redefinir sus atribuciones, competenciasy funciones desde la perspectiva de ser unaadministración nacional, es decir administray promueve el desarrollo nacional a partir delas regiones y localidades del país.

Así, la reforma del Estado no es un temade tamaño del mismo ni la reforma del PoderEjecutivo es un tema de número de ministe-rios y organismos públicos descentralizados.Sobre todo es un tema de redistribución deatribuciones, reasignación de recursos y fun-ciones, renovación de procedimientos.

Existen avances importantes pero no su-ficientes en esta materia. Dan cuenta de ellola Reforma Constitucional del Capítulo de laDescentralización del 2002, la Ley Orgánicade Bases de la Descentralización, la Ley Or-gánica de Gobiernos Regionales y la nuevaLey Orgánica de Gobiernos Locales. Ademásde las normas de transferencias de algunasfunciones y recursos de instituciones y pro-

gramas del Gobierno Nacional de los Gobier-nos Regionales y Locales y la propuesta denueva Ley Orgánica del Poder Ejecutivo pen-diente de discusión en el pleno del Congresoy dictaminada favorablemente por la Comi-sión de Modernización y Descentralización.

La reestructuración institucional del Po-der Ejecutivo es, que duda cabe, causa y efec-to, del fortalecimiento de los Gobiernos Re-gionales y Locales. Es instrumento esencialde la reforma y modernización del Estado.En el marco del proceso de descentraliza-ción y modernización del estado iniciados apartir del 2001 se han realizado dentro delPoder Ejecutivo integraciones, fusiones ytransferencias.

En el caso de las integraciones y transfe-rencias institucionales a nivel ministerialdebe resaltarse la modificación del Decretolegislativo 560 Ley Orgánica del Poder Eje-cutivo de julio del 2002, mediante la Ley N°27779 que modifica la organización y funcio-nes de los ministerios (5 ) y que en consecuen-cia determinó:

a. La fusión del Viceministerio de Indus-tria del ex Ministerio de Turismo, In-dustria y Comercio Internacional(MITINCI) dentro del ex Ministerio dePesquería que dio origen al nuevo Mi-nisterio de la Producción (6 ).

4 Una clara aproximación a la reforma del Poder Eje-cutivo como instrumento central de las propuestasde reforma del Estado peruano lo encontramos enGUERRA GARCÍA, Gustavo. Reforma del estadoen el Perú. Pautas para reestructurar el Poder Eje-cutivo”. Agenda Perú, Lima. 253 pgs. Asimismo,desde el punto de vista de los esfuerzos en materiade reformas institucionales y descentralización enla década de los noventa, puede verse los artículosde UGARTE, Mayen “La reforma del Estado: al-cances y perspectivas” y PALALCIOS, Rosa Maríay ROCA, Leoni. “El desafió de la descentralización”en: ABUSADA, Roberto et.al.. “La reforma incom-pleta”. Tomo II. Universidad del Pacífico e Institu-to peruano de Economía, Lima. 2000.

5 Esta Ley Orgánica promulgada el 10 de julio esta-blece nuevamente el número, denominación y rea-signa funciones de los ministerios y establece un plazode tres años para la reorganización de los mismos.

6 La Ley 27789 del 24 de julio del 2004 establecela organización y funciones del Ministerio de laProducción.

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b. La transferencia del Viceministerio deDesarrollo Social y del Fondo Nacio-nal de Compensación y Desarrollo So-cial (FONCODES) del ex Ministerio dela Presidencia al ex Ministerio de laMujer y el Desarrollo Humano(PROMUDEH) que dio origen al nue-vo Ministerio de la Mujer y el Desa-rrollo Social(7 ) .

c. La integración del Viceministerio deVivienda y Construcción, del Vicemi-nisterio de Saneamiento del ex Minis-terio de Transportes y Comunicacio-nes; del Viceministerio de Infraestruc-tura del ex Ministerio de la Presiden-cia y del Fondo Mivivienda del Minis-terio de Economía y Finanzas en elrecreado y nuevo Ministerio de Vivien-da, Construcción y Saneamiento(8 ).

d. La desactivación del ex Ministerio dela Presidencia (9 ) y la transferenciatemporal de los 25 ex Consejos Tran-sitorios de Administración Regional(CTAR) a la Presidencia del Consejode Ministros, hasta desactivación yreconversión luego de las eleccionesregionales de noviembre del 2002 enGobiernos Regionales.

También es necesario señalar que estareinstitucionalización del Poder Ejecutivo alamparo del proceso de descentralización, ladesactivación del Ministerio de la Presiden-cia y de los 25 CTAR generó la creación delConsejo Nacional de Descentralización cuyoPresidente, por mandato del artículo 23 de laLey de Bases de la Descentralización tiene“rango y condición de Ministro de Estado” (10).

En la reinstitucionalización del Poder Eje-cutivo como mecanismos de reforma del Estadoy fortalecimiento del proceso de descentraliza-ción también debe optimizarse dos instrumen-tos contemplados en las normas de moderniza-ción del Estado (11): las fusiones de institucio-nes, programas y proyectos públicos y los con-venios de gestión entre organismos públicos.

Desde la existencia de la Ley y su reglamen-to la suerte de las fusiones ha sido diferente:

a. Fusiones que se han cristalizado conrapidez y eficacia: la fusión de diferen-

tes programas alimentarios en el Pro-grama Nacional de Apoyo Alimentario(PRONAA) y la fusión del InstitutoNacional de Desarrollo Urbano(INADUR) dentro de la Dirección Na-cional de Desarrollo Urbano del Mi-nisterio de Vivienda.

b. Fusiones cuyo proceso ha sido lento ycomplejo como son las fusiones delFONCODES y el PRONAA dentro delMinisterio de la Mujer y el DesarrolloSocial (MIMDES)

c. Fusiones que no han prosperado comoes el caso de Programa Nacional deManejo de Cuencas Hidrográficas(PRONAMACH) con FONCODES y;

En el caso de los convenios de gestión, ins-trumento muy poco usado en la gestión públi-ca, son de resaltar los convenios de gestión delMinisterio de Salud con los Gobiernos Regio-nales para la dirección y administración delas Direcciones Regionales de Salud, a excep-ción de la Dirección Regional de Lima, porestos con cooperación del Ministerio. Estequizás es un buen ejemplo de trabajo conjun-to que falta multiplicarse para beneficio delproceso de descentralización. La otra expe-riencia de Convenios de Gestión ordenada porla Ley para desarrollarse dentro del propioGobierno Nacional, en el Ministerio de Trans-portes y Comunicaciones, es muy poco lo quepuede mostrar como resultado.

También debe tomarse en cuenta las tras-ferencias de competencias y programas de in-versión de lucha contra la pobreza del Gobier-no Nacional a los Gobiernos Regionales y Lo-

7 La Ley 27793 del 24 de julio del 2004 establece laorganización y funciones del Ministerio de la Mu-jer y el Desarrollo Social y el DS. 019-2002-PRESordena la transferencia de FONCODES y la Direc-ción de Inversión Económica y Social del Ministe-rio de la Presidencia.

8 La Ley 27792 del 24 de julio del 2004 establece laorganización y funciones del Ministerio de Vivien-da, Construcción y Saneamiento.

9 Ordenada por la cuarta disposición transitoria dela Ley de Bases de la Descentralización N° 27783del 17 de julio del 2002

10 La norma que regula la organización y funcionesdel CND es la Resolución Presidencial N° 007-CND-P-2003 de setiembre del 2002 en cumplimiento dela Ley 27783.

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cales, aún cuando, al igual que en las fusionesla suerte de las mismas ha tenido diferencias:

a. La transferencias de los ProyectosEspeciales del INADE a los Gobiernosregionales tuvo un buen inicio el 2003y una débil continuación el 2004:

b. La transferencia de los programasalimentarios del PRONAA a 67 Go-biernos Locales Provinciales se en-cuentra en proceso y con avances yretrocesos producto de la realizaciónen simultáneo a la reorganización delMIMDES y la fusión del programa endicho Ministerio.

c. La transferencia de los proyectos deinfraestructura social y productiva lo-cal del FONCODES a 241 GobiernosLocales Distritales que se encuentra enla misma a situaciones que los del PRO-NAA con el agravante de que en estecaso existen compromisos de la comu-nidad internacional, los núcleos ejecu-tores y de diferentes sectores con unFondo de tratamiento especial y no conla unidad operativa de un Ministerio.

No podemos dejar de reiterar nuestra dis-crepancia con el tema del tratamiento de lastransferencias y acreditaciones que de sermecanismos o etapas de procedimiento delproceso de descentralización hoy se han cons-tituido en dos procesos previos al mismo. Noes posible que en lugar de regular como eta-pas a la acreditación y la transferencia delúnico proceso de descentralización hoy ten-gamos tres procesos preclusivos: proceso deacreditación, proceso de transferencia y pro-ceso de descentralización. Ese error del Con-greso y del Ejecutivo, plasmado en la Ley N°28273 que dificulta la descentralización debeser corregido (12).

También la reforma y modernización delEstado, debe ser un claro ejercicio de inte-gración de instrumentos de desconcentracióny descentralización, de autarquías y autono-mías. Puesto que ninguno de estos criterios,como erróneamente se usan y comprenden,son contradictorios sino complementarios:

a. La desconcentración debe servir en si-multáneo al proceso de descentraliza-

ción. Que las instancias nacionales ycentralizadas, ajenas al proceso de des-centralización, se desconcentren obvia-mente abona a la descentralización.

b. La desconcentración en muchos aspec-tos puede y debe ser una etapa previade la descentralización. Puede abonara la gradualidad del proceso.

c. La descentralización debe desencade-nar procesos de desconcentración delgobierno nacional y también dentro desu propia estructura.

Sin embargo, siempre debe cuidarse quese trafique, con el concepto descentralizaciónmediante instrumentos solo de desconcentra-ción. La última experiencia de los ConsejosTransitorios de Administración Regional(CTAR) de la década fujimorista fue un claroejemplo de dicho tráfico, felizmente culmina-do el 31 de diciembre del 2002 cuando se des-activaron los 25 CTAR para permitir el fun-cionamiento de los 25 Gobiernos Regionales.

Integraciones, fusiones, desactivaciones,convenios de gestión, más o menos, dentrodel Poder Ejecutivo del Gobierno Nacional nopasa de ser un simple readecuación adminis-trativa de dicha instancia de gobierno queposterga la necesaria modernización y refor-ma del Estado Peruano que tanto importa decara al proceso de descentralización. Corres-ponde a todos, convertir estas decisiones enpeldaños de dicho proceso y no permitir quese estanque o conviertan en estancias quealetargan o impiden la reestructuración ins-titucional de este poder del Estado.

11 Ley de Modernización Del Estado (Ley N° 27658 deenero del 2002) y el Reglamento de la Ley de Mo-dernización del Estado (030-2002-PCM de mayo delmismo año).

12 La Ley 28273 que crea el Sistema de acreditaciónde los gobiernos regionales y locales promulgada el16 de junio del 2004 y el D.S. 080-2004-PCM quereglamenta la mencionada ley y fue promulgado el15 de noviembre del mismo año precisan este siste-ma como proceso asociado a la ¿“transferencia decompetencias y recursos con el avance efectivo dela conformación de regiones y con el redimensiona-miento del Poder Ejecutivo y la constitución Gobier-no Nacional”? (Obviamente los signos de interroga-ción son nuestros).

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3.3.3.3.3. Relación Poder Ejecutivo con GobiernosRelación Poder Ejecutivo con GobiernosRelación Poder Ejecutivo con GobiernosRelación Poder Ejecutivo con GobiernosRelación Poder Ejecutivo con GobiernosRegionales y LocalesRegionales y LocalesRegionales y LocalesRegionales y LocalesRegionales y Locales

Cualquier modelo de organización guber-namental de un Estado debe definir una ade-cuada y optima relación entre sus niveles degobierno. Ello ocurre desde los Estados Fe-derales hasta los Estados Unitarios suma-mente centralizados. Los instrumentos songeneralmente los reconocimientos de sobera-nías tuteladas en estados federales, autono-mías descentralizadas en gobiernos unitariosdescentralizados y las instancias desconcen-tradas en estados unitarios centralizados.

El proceso actual en el Perú refleja la con-vivencia de propuestas de descentralizacióny desconcentración, a partir de ello puedenexplicarse una gran cantidad de problemasde la relación del Gobierno Nacional con losGobiernos Regionales y Locales.

Para ‘gerenciar’ dicha relación deben exis-tir instituciones e instancias gubernamenta-les claramente determinadas. Por el lado delGobierno Nacional sólo existe, en Lima, unainstancia nacional que es el Consejo Nacionalde Descentralización (CND). Otras instanciasdel Gobiernos Nacional de carácter departa-mental, provincial y distrital se encuentrandesarticuladas a través de sus OrganismosPúblicos Descentralizados o de sus autorida-des políticas (Prefectos, Subprefectos, Gober-nadores y Tenientes Gobernadores).

Una medida para mejorar la relación en-tre el Gobierno Nacional y los Gobiernos Re-gionales y Locales es articular y coordinar lapresencia y acción del Gobierno Nacional enlos departamentos, provincias y distritos delpaís. Además de racionalizar la estructuradel Gobierno Nacional dándole unidad de di-rección y de optimizar el presupuesto públi-co evita la sobreposición de instituciones,programas decisiones y acciones y ordenainstitucionalmente mediante interlocutoresreconocidos su relación con los niveles de go-bierno subnacionales.

Para la constitución de los Gobiernos Re-gionales y Locales, que duda cabe, fue positi-va y aconsejable la desactivación del Minis-terio de la Presidencia y de los 25 CTAR.

Lamentablemente, para el Gobierno Nacio-nal, dichas medidas han determinado su des-articulación y presencia unitaria en los de-partamentos, provincias y distritos del paísy le han debilitado en su capacidad de esta-blecer representantes creíbles y de nivel conlos Gobierno Regionales y Locales. En el ex-tranjero, nuestro país tiene embajadas y di-plomáticos para optimizar la gestión del Go-bierno Nacional con otros Gobiernos, dentrodel país, el Gobierno Nacional no tiene re-presentantes gubernamentales que sean susinterlocutores ante las autoridades y actoresregionales y locales.

La presencia del Gobierno Nacional en elpaís es irracional y desordenada, cada ins-titución pública, Ministerio, OPD, EmpresaPública, Fondo, Programa o Proyecto Nacio-nal establece sus propias instancias de ac-ción operativa que poco coordinan entre si,incluso dentro de un mismo sector. Ademásde limitar su acción gubernamental no per-mite organizar y esclarecer en la propia lo-calidad su relación con los otros niveles degobierno. La descentralización, desde estepunto de vista, contradictoriamente promue-ve la concentración de las gestiones impor-tantes en Lima.

Hace un buen tiempo lo propusimos y hoylo reafirmamos, es necesario fortalecer el pro-ceso de descentralización mejorando la acciónunitaria y presencia del Gobierno a nivelnacional. La propuesta es simple: desactivarlas prefecturas, subprefecturas y gobernacio-nes dependientes del Ministerio del Interiory crear en la Presidencia del Consejo de Mi-nistros instancias de representación guber-namental departamentales, provinciales ydistritales que articulen el trabajo de todaslas instancias del gobierno nacional en susrespectivas jurisdicciones y optimicen su re-lación y articulación con las autoridades re-gionales y locales.

Los CTAR se han reconvertido de instan-cias desconcentradas en Gobiernos Regiona-les descentralizados. Las actuales autorida-des políticas deben reconvertirse de ser me-ras instancias operativas del partido políticode gobierno de turno o representaciones civi-les de la Policía Nacional en representacio-

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nes del Gobierno Nacional en el territorionacional. Desde ese punto de vista las OR-DES del gobierno militar, las CORDES de los80 y los CTAR de los 90 eran un propuestade articular la agenda del Gobierno Nacio-nal en el interior del país.

El actual Proyecto de Ley Orgánica delPoder Ejecutivo dictaminado por la Comisiónde Descentralización y Modernización delEstado del Congreso de la República avanzaen dicho camino. En el Título V referido a las“Delegaciones del Gobierno Nacional”; losartículos 20° al 26° establecen una mixturade CTAR y autoridad política (13).

4.4.4.4.4. Reestructuración del presupuestoReestructuración del presupuestoReestructuración del presupuestoReestructuración del presupuestoReestructuración del presupuestode la Repúblicade la Repúblicade la Repúblicade la Repúblicade la República

No puede existir reforma del Estado y pro-ceso de descentralización posible si no se re-estructura el Presupuesto de la República.Año a año existe la perniciosa inercia de re-petir la actual estructura del Presupuesto.Es necesario redefinir el gasto corriente ver-sus gasto de capital, la capacidad de endeu-damiento y el reperfilamiento de la deuda ylos criterios de asignación sectorial y territo-rial. La tradicional y legendaria inercia en lapoco compartida elaboración del presupues-to de la República debe ser necesariamentesustituida. El iniciado proceso de descentra-lización nos trae un buen reto: el presupues-to participativo.

La Ley N° 28056 de agosto del 2003 y sureglamento el D.S. 171-2003-EF de noviem-bre de dicho año efectivamente regulan lareciente enmienda constitucional que crea lafigura de los presupuestos participativos ydescentralizados y el Ministerio de Economíay Finanzas viene desplegando un importan-te esfuerzo de capacitación en dicha mate-ria; sin embargo, es poco lo que se puede rea-lizar cuando la mayor cantidad del Presu-puesto es para gasto corriente previamentedeterminado (planillas y bienes y serviciosadministrativos) y la participación se reducea cifras mínimas destinadas a inversión.

La elaboración de planes de desarrollo ypresupuestos participativos son cuestionados

por la posibilidad o realidad de convertirse,unos casos más que otros, en listados de sue-ños y proyectos no siempre viables y sin con-sideraciones de valoración económica. Sinembargo, en el Perú, con la actual estructu-ra presupuestaria y los topes nacionales, re-gionales y locales para la inversión, la pro-pia idea del presupuesto participativo puede

13 “Artículo 20°.- Delegados del Gobierno Nacional. “Artículo 20°.- Delegados del Gobierno Nacional. “Artículo 20°.- Delegados del Gobierno Nacional. “Artículo 20°.- Delegados del Gobierno Nacional. “Artículo 20°.- Delegados del Gobierno Nacional. LosDelegados del Gobierno Nacional en el territorio decada circunscripción a cargo de un Gobierno Regio-nal, coordinan las acciones de naturaleza multisec-torial en las respectivas circunscripciones y colabo-ran con las funciones sectoriales de cada Ministe-rio. Dependen de la Presidencia del Consejo de Mi-nistros y son designados y removidos por Resolu-ción Suprema refrendada por el Presidente del Con-sejo de Ministros.Corresponde al Presidente del Consejo de Minis-tros impartir las instrucciones para la coordinaciónde las acciones del Poder Ejecutivo en el territorionacional y al Ministro del Interior, en el ámbito delas competencias del Gobierno Nacional, impartirlas instrucciones necesarias en materia de ordeninterno y seguridad ciudadana. Ello, sin perjuiciode la competencia de los demás Ministros para dic-tar las instrucciones relativas a los sectores que leshan sido confiados.Artículo 22°.- Organización y funciones de las De-Artículo 22°.- Organización y funciones de las De-Artículo 22°.- Organización y funciones de las De-Artículo 22°.- Organización y funciones de las De-Artículo 22°.- Organización y funciones de las De-legaciones del Gobierno Nacional. legaciones del Gobierno Nacional. legaciones del Gobierno Nacional. legaciones del Gobierno Nacional. legaciones del Gobierno Nacional. Para el ejerciciode las funciones asignadas, los Delegados del Go-bierno Nacional cuentan con una estructura admi-nistrativa desconcentrada denominada Delegaciónde Gobierno Nacional.Las normas de organización, funciones y adminis-tración de las Delegaciones de Gobierno Nacionalserán establecidas por Decreto Supremo con el votoaprobatorio del Consejo de Ministros.Artículo 23°.- Subdelegados del Gobierno Nacional.Artículo 23°.- Subdelegados del Gobierno Nacional.Artículo 23°.- Subdelegados del Gobierno Nacional.Artículo 23°.- Subdelegados del Gobierno Nacional.Artículo 23°.- Subdelegados del Gobierno Nacional.En cada provincia y bajo la inmediata dependenciadel Delegado del Gobierno Nacional en el respecti-vo Gobierno Regional, existirá un Subdelegado delGobierno Nacional, que será nombrado por Resolu-ción Suprema refrendada por el Presidente del Con-sejo de Ministros.Artículo 25º.- Gobernadores. Artículo 25º.- Gobernadores. Artículo 25º.- Gobernadores. Artículo 25º.- Gobernadores. Artículo 25º.- Gobernadores. Los Gobernadores se-rán los encargados de proteger el libre ejercicio delos derechos y libertades, orden interno y seguri-dad ciudadana a nivel distrital, así como, de parti-cipar como miembros del Comité Distrital de Segu-ridad Ciudadana, órgano del Sistema Nacional deSeguridad Ciudadana.Los Gobernadores ejercerán esta competencia bajola dependencia funcional y administrativa del Mi-nisterio del Interior. Serán designados mediante Re-solución Ministerial del Ministro del Interior.Artículo 26º.-Artículo 26º.-Artículo 26º.-Artículo 26º.-Artículo 26º.- TTTTTenientes Gobernadores. enientes Gobernadores. enientes Gobernadores. enientes Gobernadores. enientes Gobernadores. Los Tenien-tes Gobernadores serán los encargados de protegerel libre ejercicio de los derechos y libertades, ordeninterno y seguridad ciudadana en los centros po-

50

culminar desacreditándose por su poca ca-pacidad de verdadera realización (14).

La Comisión de Presupuesto y CuentaGeneral de la República del Congreso Perua-no, en un informe del 2003 sobre el Presu-puesto (15) considera que “En el caso perua-no, la programación y formulación; la apro-bación y ejecución; y el control y evaluaciónestán plagados de problemas y dificultades,entre las que se tiene:

a. Ausencia de planes nacionales de de-sarrollo (planes estratégicos de media-no y largo plazo donde la articulaciónplan-presupuesto es fundamental).

b. Utilización de supuestos macroeconó-micos no realistas y con deficienciasde sustento técnico al momento de lapresentación.

c. Desarticulación y confusión entre ob-jetivos y metas presupuestales.

d. Objetivos y metas no diseñados en fun-ción del bienestar social sino en fun-ción a la disponibilidad de los recur-sos económicos.

e. Deficientes índices de medición de ob-jetivos y metas.

f. Ausencia de transparencia en la ad-ministración de los recursos públicos.

g. Asignación presupuestal inercial, deacuerdo a estadística histórica (notoma en cuenta los resultados de avan-ce físico y/o metas logradas).

h. Baja presión tributaria que redundanegativamente en los ingresos del fisco.

i. Falta de un programa consolidado deinversión publica.

j. Elevada participación de las obligacio-nes presupuestales estructurales.

k. Deficientes sistemas de control y eva-luación presupuestal.

l. Asignación presupuestaria hipercen-tralizada en el eje Lima-Callao (el75.4% del presupuesto se asigna a Limay también es el departamento con ma-yor nivel de inversión). Los objetivos ymetas del gasto corriente hacia provin-cias se deciden y hacen en Lima.

m. Ausencia de participación de la po-blación organizada en la formulacióndel presupuesto y en la priorizacióndel gasto.

n. Duplicidad de funciones en los pliegosy altos costos operativos en muchosde ellos.

o. Duplicidad de esfuerzos y de recursosfinancieros en varios programas socia-les (FONCODES, INFES, PRONA-MACHS, Vaso de Leche, Wawa wasi,Caminos Rurales, etc.).

p. Ausencia de consolidación del presu-puesto de la actividad gubernamen-tal y de la actividad empresarial paraintegrarlas en el presupuesto del sec-tor público.

q. No se incluyen a todos los organismosdel sector público (no están incluidaslas empresas públicas, EsSalud, ONPy organismos supervisores)”.

Una aproximación puntual a dichos pro-blemas y sus efectos se manifiestan en el si-guiente cuadro (16 ):

blados menores. Ejercerán esta competencia bajola dependencia funcional y administrativa del Mi-nisterio del Interior. Serán designados medianteResolución Ministerial del Ministro del Interior.

14 Reflexiones de alcance teórico y general y la siste-matización de varias experiencias locales de pre-supuesto podemos encontrarlo en MIRANDA, Li-liana (Compiladora). “Presupuesto Participativo yAgenda 21. Construyendo ciudades para la vida”.Fondo editorial del Congreso del Perú, Lima. 2003,493 pgs.

15 Comisión de Presupuesto y Cuenta General de laRepública. “Gestión Presupuestal Descentralizada.Hacia una nueva estructura presupuestaria descen-tralizada y participativa”. Congreso de la repúbli-ca, Lima. 2003, pg.13.

16 Ibid., pg. 14.

51

Principales ProblemasPrincipales ProblemasPrincipales ProblemasPrincipales ProblemasPrincipales Problemas

1.1.1.1.1. En el Diseño, En el Diseño, En el Diseño, En el Diseño, En el Diseño, Asignación y EjecuciónAsignación y EjecuciónAsignación y EjecuciónAsignación y EjecuciónAsignación y Ejecución• Ausencia de un Plan de Desarrollo Nacio-

nal y/o Sectorial integrado.• Los Supuestos Macroeconómicos no arti-

culados con perspectiva de mediano y lar-go plazo.

• La Asignación se hace sobre la base deinercia estadística.

• Falta consolidar una relación técnica ad-ministrativa eficaz entre los Poderes Le-gislativo y el Ejecutivo.

• Se tiene una visión presupuestalista enlas decisiones económicas.

2.2.2.2.2. Centralización de decisionesCentralización de decisionesCentralización de decisionesCentralización de decisionesCentralización de decisiones• El Viceministerio de Hacienda decide asig-

naciones, reajustes, modificaciones, crédi-tos suplementarios, etc.

3.3.3.3.3. Desequilibrios fiscalesDesequilibrios fiscalesDesequilibrios fiscalesDesequilibrios fiscalesDesequilibrios fiscales• El actual proceso presupuestal no asegu-

ra equilibrio fiscal.• El Poder Legislativo general potenciales

perforaciones presupuestales.

4.4.4.4.4. Inadecuada estructura del EstadoInadecuada estructura del EstadoInadecuada estructura del EstadoInadecuada estructura del EstadoInadecuada estructura del Estado• Existe el centralismo limeño que daña per-

manentemente al resto del país.• Existe una atomización y fragmentación

de entidades en el Sector Público.• Existe 146 pliegos. Existen 559 unidades

ejecutoras.

5. Inadecuado Control y Evaluación de los re-5. Inadecuado Control y Evaluación de los re-5. Inadecuado Control y Evaluación de los re-5. Inadecuado Control y Evaluación de los re-5. Inadecuado Control y Evaluación de los re-sultados presupuestales.sultados presupuestales.sultados presupuestales.sultados presupuestales.sultados presupuestales.

CuadroCuadroCuadroCuadroCuadroPerú: Sistemas Presupuestario, principales problemas y efectosPerú: Sistemas Presupuestario, principales problemas y efectosPerú: Sistemas Presupuestario, principales problemas y efectosPerú: Sistemas Presupuestario, principales problemas y efectosPerú: Sistemas Presupuestario, principales problemas y efectos

EfectosEfectosEfectosEfectosEfectos

• No existe perspectiva clara de la Visión es-tratégica del país.

• Se reproducen los errores de asignación.• No existe priorización del gasto público.• No existe un Programa de Inversiones.• No se asegura el mantenimiento de la ma-

quinaria, infraestructura y otros equipos.• Se potencia la improductividad e ineficien-

cia del gasto.• Los procesos presupuestales predominan so-

bre los de planificación y programación.• No existe la relación Plan Presupuesto.

• Los sectores no tienen control sobre reasig-naciones interpliegos sobretodo cuando exce-den su techo presupuestal.

• Problemas de calendarización y operativos alinterior del pliego.

• Los ejecutores tienen problemas de asigna-ción que producen sobrecostos.

• Alta presencia de gasto rígido estructural.• Ausencia de la participación de la población

beneficiada.

• La Ley de prudencia y transparencia fiscalse incumplió en el primer año de vigencia.

• Se dan iniciativas legislativas irracionales.• El déficit fiscal genera negociaciones comple-

jas con el FMI.• Permanentes amenazas de recorte presu-

puestal.

• Las decisiones regionales son tomadas enLima.

• No existe posibilidad de planeamiento.• Se generaliza la irresponsabilidad funcional.• Se generan duplicidad de funciones y de pro-

gramas.• Existe inconsistencia entre pliegos del mis-

mo sector.• No incentiva y promueve experiencias de go-

bierno.

• Los sistemas de Seguimiento y Control no soneficientes.

• Las evaluaciones del presupuesto no son ade-cuadas.

• No hay incentivos al ahorro en Gastos Co-rrientes.

• Se financian proyectos y actividades de bajacalidad.

• Se evalúan solamente procesos.

52

Por otro lado, a la actual leve mejora pre-supuestal para inversión de los GobiernosRegionales y Locales del 2004 y del 2005 debecomplementarse con algunas reformas decarácter económico financiero referidas a lacapacidad tributaria, a la capacidad de en-deudamiento y a la facultad de promover in-versión privada de los Gobiernos regionales.

El Gobierno Nacional tiene capacidad tri-butaria plena (impuestos, contribuciones ytasas) y los Gobiernos Regionales y Localestienen capacidad tributaria limitada (contri-buciones y tasas). Era irracional que los Go-biernos Regionales no tuvieran ninguna ca-pacidad tributaria. Por ello la reciente modi-ficación constitucional que enmienda dichoerror mediante la ley N° 28390 de noviembredel 2004 es un buen avance en la materia.

Paralelamente a la determinación de atri-buciones tributarias a los Gobiernos regio-nales debe realizarse seriamente una refor-ma tributaria que redistribuya los tributoscon nuevos criterios a nivel nacional, las gran-des empresas que explotan recursos en dife-rentes lugares del país deben pagar los tri-butos en las zonas donde explotan los recur-sos o realizan su actividad principal y no se-guir guiándose del tradicional criterio de tri-butar donde tienen su domicilio fiscal, queen el Perú es fundamentalmente Lima.

Otro instrumento que debe abonar en lareestructuración nacional del presupuestopúblico con criterios descentralizados lo cons-tituye la capacidad endeudamiento de losGobiernos Regionales. Esta atribución es ple-na para el Gobierno Nacional y limitada paralos Gobiernos Locales pero inexistente paralos Gobiernos Regionales. Ojala que en estamateria pueda realizarse una enmienda cons-titucional similar a la facultad tributaria.

Asimismo, la reestructuración presupues-taria nacional debe realizarse amparada en ladescentralización de atribuciones orientadas ala promoción de la inversión privada. Hoy esuna facultad fundamental del Gobierno Nacio-nal a pesar de la existencia de la Ley N° 28059“Ley Marco de Promoción de la Inversión Des-centralizada” y su reglamento del D.S.015-2004-EF. Es tarea pendiente y urgente la pro-

moción de la inversión privada de maneradescentralizada cuyo promotor fundamentalsean las autoridades regionales y locales.

5.5.5.5.5. Potencialidades, desarrollo y superaciónPotencialidades, desarrollo y superaciónPotencialidades, desarrollo y superaciónPotencialidades, desarrollo y superaciónPotencialidades, desarrollo y superaciónde la pobrezade la pobrezade la pobrezade la pobrezade la pobreza

La reforma del Estado y la descentraliza-ción debe orientarse a superar la pobrezadesde la disminución y eliminación de lascarencias y limitaciones y la optimización delas capacidades y potencialidades. Entre lasdebilidades y amenazas y las fortalezas yoportunidades es necesario ir identificado losdesafíos, riesgos, potencialidades y limitacio-nes de los departamentos, provincias y distri-tos del país y de los tres niveles de gobierno.

En un documento del 2002 anotamos que“Resulta necesario integrar el diseño de polí-ticas desde los mapas de la pobreza con losmapas de las potencialidades y riquezas, quedeben elaborarse, desde los distritos, provin-cias y departamentos del país. La descen-tralización además de combatir la pobreza denuestros departamentos debe promover y for-talecer las capacidades y riquezas de los mis-mos. Es necesario, entonces, elaborar el mapade las riquezas y potencialidades del Perú (17).

Esa propuesta de integrar enfoques depobreza con enfoques de potencialidades lohemos desarrollado desde la Secretaría Téc-nica de la Comisión Interministerial de Asun-tos Sociales en el Plan Nacional para la Su-peración de la Pobreza aprobado medianteel D.S. 064-2004-PCM. El anexo N° 5 delmencionado Plan clasifica las provincias delpaís integrando ambos enfoques (18). En elcuadro siguiente pueden verse todos los cri-terios incluidos según cada enfoque y, comoanexo de este documento incluimos la clasi-ficación de provincias según índice de pobre-za, desarrollo y recursos potenciales.

17 Vega, Rudecindo. “Descentralización, Gobernabili-dad y Perú 2021” En: CEDEP. “Socialismo y Parti-cipación N° 94. Lima, 2002. Pg. 37.

18 Presidencia del Consejo de Ministros: SecretaríaTécnica de la Comisión Interministerial de Asun-tos Sociales. “Políticas para superar la pobreza”.Lima, 2005.

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Criterios de los enfoques de potencialidades y pobrezaCriterios de los enfoques de potencialidades y pobrezaCriterios de los enfoques de potencialidades y pobrezaCriterios de los enfoques de potencialidades y pobrezaCriterios de los enfoques de potencialidades y pobreza

Enfoque de PotencialidadesEnfoque de PotencialidadesEnfoque de PotencialidadesEnfoque de PotencialidadesEnfoque de Potencialidades

- Capital social y cultural a nivel provin-cial (Productores que pertenecen a algu-na organización de productores o social1994, recursos turísticos culturales 2000y productores agropecuarios dispuestosa producir para agroexportación 1994

- Infraestructura (Red vial asfaltada y afir-mada 2000)

- Capital natural a nivel provincial (super-ficie agrícola bajo riego y en secano 1994,superficie forestal 1994, superficie de pas-tos naturales 1994 y población de vacu-nos y ovinos 2000).

Enfoque de PobrezaEnfoque de PobrezaEnfoque de PobrezaEnfoque de PobrezaEnfoque de Pobreza

- Índice de Desarrollo Humano 2002.- Brecha o déficit del Desarrollo Humano- Severidad de la pobreza 2001- Tasa de desnutrición 1999- Tasa de analfabetismo de mujeres 1993- Índice de pobreza del mapa de pobreza

de FONCODES 1995- Porcentaje de población rural 1993.

Por otro lado, una buena forma de preci-sar dichos enfoques en términos concretosdesde lo que tienen y producen nuestras uni-dades territoriales parte por enriquecer lasaproximaciones teóricas, estadísticas y dediseño general de política con avances con-cretos de los productos bandera de cada de-partamento y provincia que los hace compe-titivos. Un ejemplo de propuesta a desarro-llar ha sido sugerida por Gladys Triveño deProexpansión quien en la publicación “Opor-tunidades Productivas del Perú”, al presen-tar departamentalmente los principales pro-ductos, propone “dejar de lado las estadísti-cas económicas y sociales que sólo señalan loque no hay en las regiones y (...) resaltaraquello que si tienen: aquello que en defini-tiva determina su potencial” para lo cual enu-mera “Diez buenas formas de empezar”(19 ):

1. Reconocer que algunas de las regio-nes enfrentan serias debilidades es-tructurales que no permiten concebirun desarrollo individual sino comoparte de espacios económicos mayo-res, donde deben quedar integradasy articuladas.

2. Aplicar la receta anterior a las regio-nes que presentan una suerte de do-ble personalidad (costa – sierra o sie-rra – selva) que hace que sea más sen-cillo articularlas a un espacio econó-

mico afín que frecuentemente no estáen la propia región.

3. Mirar a las MYPES con una visióneconómica y no asistencialista, forta-leciendo las formas de organización enlas que se conforman: asociatividad yclusters.

4. Vincular la oferta educativa a las ne-cesidades de los sectores productivosexistentes, como está sucediendo conalgunas experiencias en la EducaciónSuperior Técnica del Sur.

5. Crear los incentivos necesarios parafomentar el aprendizaje y la generali-zación de buenas prácticas empresa-riales que hoy se dan a nivel del ma-nejo de cultivos de exportación.

6. Orientar la producción de las regionesal mercado exterior y aprovechar losespacios de integración para incre-mentar la agregación de valor en lascadenas existentes.

7. Fortalecer las capacidades de las ins-tituciones regionales

8. Monitorear la aplicación de los ingre-sos provenientes de la explotación derecursos no renovables a mejorar lainfraestructura existente.

19 TRIVEÑO, Gladis. Oportunidades Productivas delPerú”. Lima, Lima. Pgs. 2 y 3.

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9. Buscar mecanismos que promuevaninversiones en el sector turismo quepermitan generar externalidades po-sitivas alrededor de esta actividad.

10. Promover el aprovechamiento de losacuerdos comerciales y las oportuni-dades que ofrece el BIOCOMERCIO”.

Finalmente es de felicitarnos porque eneste esfuerzo de enriquecer nuestra visióndesde las potencialidades y la competitividadcomo enfoques indesligables de los de pobre-za vaya teniendo avances concretos aunquetodavía lentos en el país.

6.6.6.6.6. Participación ciudadana y de laParticipación ciudadana y de laParticipación ciudadana y de laParticipación ciudadana y de laParticipación ciudadana y de lasociedad civilsociedad civilsociedad civilsociedad civilsociedad civil

Otro tema central en la reforma del Esta-do y la descentralización lo constituye la par-

ticipación ciudadana y de la sociedad civil enlas decisiones públicas; puesto que no es posi-ble democratizar el estado y fortalecer la de-mocracia sino creamos mecanismos e instru-mentos de participación de los ciudadanos.

La Constitución de 1993 en relación conla Constitución de 1979, incorpora nuevosderechos. Además del derecho a elegir y serelegidos, enumera el derecho al referéndum,a las iniciativas legislativas, a la revocatoriade las autoridades, demanda de rendición decuentas, y a la remoción de autoridades y ala participación vecinal.

La Ley 26300 del 3 de mayo de 1994, deno-minada Ley de los Derechos de Participacióny Control Ciudadanos, al desarrollar la Cons-titución clasifica los derechos de participacióny los derechos de control ciudadanos. La si-guiente tabla presenta dicha clasificación.

Derechos de participaciónDerechos de participaciónDerechos de participaciónDerechos de participaciónDerechos de participaciónciudadana (Art. 2°)ciudadana (Art. 2°)ciudadana (Art. 2°)ciudadana (Art. 2°)ciudadana (Art. 2°)

a) Iniciativa de Reforma Constitucional;b) Iniciativa en la formación de las leyes;c) Referéndum;d) Iniciativa en la formación de dispositivos

municipales y regionales; y,e) Otros mecanismos de participación esta-

blecidos por la presente ley para el ámbitode los gobiernos municipales y regionales.

Derechos de controlDerechos de controlDerechos de controlDerechos de controlDerechos de controlciudadano (Art. 3°)ciudadano (Art. 3°)ciudadano (Art. 3°)ciudadano (Art. 3°)ciudadano (Art. 3°)

a) Revocatoria de Autoridades,b) Remoción de Autoridades;c) Demanda de Rendición de Cuentas; y,d) Otros mecanismos de control estableci-

dos por la presente ley para el ámbito delos gobiernos municipales y regionales.

Art. 7º.- Los Derechos de Participación y Control Ciudadano a que se refieren los incisos d)y e) del Artículo 2º y d) del Artículo 3º de la presente ley; así como el referéndum sobrenormas municipales y regionales serán regulados por las leyes orgánicas que reglamentenlo referente a los Gobiernos Locales y Regionales.(20)

20 Estas leyes no se elaboraron.

Lamentablemente, debemos precisar quela Ley 26300 y sus modificaciones en lugarde reglamentar su ejercicio se encargó dedesnaturalizarlo u obstaculizarlo hasta casihacerlo inexistente sino fuera por tres redu-cidas experiencias de revocatoria de autori-dades locales.

Justamente, por lo dicho en el párrafoanterior somos convencidos que es tarea ur-gente en el Perú elaborar propuestas de ley

orientadas a derogar dichas normas del fuji-morismo y elaborar efectivas normas y pro-cedimientos que den vida real y no sólo legala todos los derechos políticos contempladosen la constitución de 1993. La reforma y mo-dernización del Estado y la descentralizaciónseguramente se fortalecerán.

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7. 7. 7. 7. 7. AAAAA manera de conclusión. manera de conclusión. manera de conclusión. manera de conclusión. manera de conclusión.

Los temas señalados no son los únicos peroson suficientes para evidenciar que el proce-so de descentralización como instrumento dereforma y modernización del Estado hoy esfundamentalmente un instrumento de reor-ganización o readecuación administrativa.Por ello, justamente llamamos a fortalecer-lo. En un país, tan centralista como el nues-tro, avanzar en aquellas readecuaciones oreajustes institucionales ya es un logro.

No se trata de disminuir los objetivos oexpectativas del proceso de descentralización,por el contrario ellas deben reafirmarse yfortalecerse, lo que sugerimos, sabiendo loaltamente criticable de nuestra posición, esevitar apresurar un proceso que puede lle-varlo al sacrificio. El bueno tener en cuen-ta que el proceso recién se inicia y tiene másagenda pendiente y por resolver, que lo lo-grado y avanzado.

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ANEXOANEXOANEXOANEXOANEXO

Clasificación de ProvinciasClasificación de ProvinciasClasificación de ProvinciasClasificación de ProvinciasClasificación de ProvinciasSegún índices de pobreza, desarrollo y recursos potenciales.Según índices de pobreza, desarrollo y recursos potenciales.Según índices de pobreza, desarrollo y recursos potenciales.Según índices de pobreza, desarrollo y recursos potenciales.Según índices de pobreza, desarrollo y recursos potenciales.

Los índices provinciales de pobreza y potencialidades obtenidos en la parte I y II, se prome-dian obteniéndose un índice provincial con el cual se clasifican las provincias, lo que permiteidentificar aquellas que presentan los mayores niveles de pobreza y de potencialidades a la vez.

CLASIFICACION DE PROVINCIASCLASIFICACION DE PROVINCIASCLASIFICACION DE PROVINCIASCLASIFICACION DE PROVINCIASCLASIFICACION DE PROVINCIASSegún índices de pobreza, desarrollo y recursos potencialesSegún índices de pobreza, desarrollo y recursos potencialesSegún índices de pobreza, desarrollo y recursos potencialesSegún índices de pobreza, desarrollo y recursos potencialesSegún índices de pobreza, desarrollo y recursos potenciales

NOTNOTNOTNOTNOTA:A:A:A:A: Con sombreado se indican las 50 primeras provincias según cada criterio.

DEPARTAMENTO  PROVINCIA INDICE INDICE INDICE DE INDICE ESTRATIFICACIÓNPOBREZA DESARROLLO RECURSOS PROVINCIAL POBREZA RECURSOS

POTENCIALES  POTENC.

(1) (2) (3) Prom 1 y 3

1 HUANCAVELICA TAYACAJA 0,916 0,429 0,867 0,892 Muy alta Muy alta2 PUNO AZANGARO 0,804 0,409 0,970 0,887 Muy alta Muy alta3 PIURA AYABACA 0,833 0,885 0,940 0,886 Muy alta Muy alta4 APURIMAC ANDAHUAYLAS 0,866 0,695 0,901 0,884 Muy alta Muy alta5 PUNO CARABAYA 0,888 0,225 0,835 0,861 Muy alta Muy alta6 CAJAMARCA CHOTA 0,759 0,407 0,937 0,848 Alta Muy alta7 CUSCO CHUMBIVILCAS 0,908 0,232 0,757 0,832 Muy alta Alta8 LA LIBERTAD SANCHEZ CARRION 0,934 0,336 0,729 0,832 Muy alta Alta9 CUSCO QUISPICANCHI 0,806 0,530 0,826 0,816 Muy alta Muy alta10 CAJAMARCA CUTERVO 0,817 0,294 0,804 0,811 Muy alta Muy alta11 PIURA HUANCABAMBA 0,853 0,862 0,765 0,809 Muy alta Alta12 HUANCAVELICA HUANCAVELICA 0,823 0,376 0,736 0,779 Muy alta Alta13 PUNO HUANCANE 0,768 0,271 0,783 0,776 Alta Alta14 AYACUCHO LA MAR 0,903 0,239 0,644 0,774 Muy alta Alta15 HUANUCO DOS DE MAYO 0,857 0,226 0,688 0,772 Muy alta Alta16 CAJAMARCA CAJAMARCA 0,606 0,917 0,931 0,768 Alta Muy alta17 PUNO EL COLLAO 0,666 0,398 0,862 0,764 Alta Muy alta18 CUSCO PAUCARTAMBO 0,898 0,245 0,607 0,753 Muy alta Alta19 CAJAMARCA HUALGAYOC 0,870 0,265 0,631 0,751 Muy alta Alta20 PUNO SANDIA 0,828 0,312 0,654 0,741 Muy alta Alta21 HUANCAVELICA HUAYTARA 0,774 0,754 0,701 0,737 Alta Alta22 CUSCO CANAS 0,805 0,283 0,662 0,733 Muy alta Alta23 PUNO CHUCUITO 0,661 0,598 0,805 0,733 Alta Muy alta24 CAJAMARCA SAN IGNACIO 0,793 0,432 0,666 0,729 Alta Alta25 HUANUCO PUERTO INCA 0,774 0,235 0,665 0,719 Alta Alta26 CUSCO LA CONVENCION 0,640 0,368 0,798 0,719 Alta Alta27 APURIMAC COTABAMBAS 0,970 0,262 0,459 0,714 Muy alta Media28 PUNO MELGAR 0,682 0,445 0,735 0,709 Alta Alta29 PUNO LAMPA 0,718 0,400 0,690 0,704 Alta Alta30 AYACUCHO CANGALLO 0,907 0,311 0,496 0,701 Muy alta Media31 CUSCO PARURO 0,874 0,234 0,524 0,699 Muy alta Media32 CAJAMARCA CELENDIN 0,790 0,296 0,596 0,693 Alta Media33 HUANUCO PACHITEA 0,962 0,283 0,412 0,687 Muy alta Media

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DEPARTAMENTO  PROVINCIA INDICE INDICE INDICE DE INDICE ESTRATIFICACIÓNPOBREZA DESARROLLO RECURSOS PROVINCIAL POBREZA RECURSOS

POTENCIALES  POTENC.

34 HUANCAVELICA ACOBAMBA 0,942 0,232 0,425 0,684 Muy alta Media35 LA LIBERTAD PATAZ 0,859 0,312 0,508 0,683 Muy alta Media36 AYACUCHO LUCANAS 0,613 0,972 0,740 0,676 Alta Alta37 UCAYALI ATALAYA 0,871 0,222 0,480 0,676 Muy alta Media38 APURIMAC AYMARAES 0,833 0,426 0,514 0,674 Muy alta Media39 CUSCO ESPINAR 0,598 0,213 0,741 0,669 Media Alta40 APURIMAC CHINCHEROS 0,909 0,276 0,429 0,669 Muy alta Media41 JUNIN SATIPO 0,698 0,247 0,639 0,668 Alta Alta42 LA LIBERTAD OTUZCO 0,707 0,506 0,624 0,665 Alta Alta43 HUANUCO AMBO 0,815 0,402 0,515 0,665 Muy alta Media44 HUANCAVELICA ANGARAES 0,961 0,259 0,367 0,664 Muy alta Baja45 HUANCAVELICA CHURCAMPA 0,933 0,223 0,385 0,659 Muy alta Baja46 AREQUIPA CAYLLOMA 0,386 0,848 0,932 0,659 Baja Muy alta47 ANCASH HUARI 0,779 0,317 0,537 0,658 Alta Media48 PUNO PUNO 0,381 0,732 0,933 0,657 Baja Muy alta49 AYACUCHO HUANTA 0,839 0,381 0,473 0,656 Muy alta Media50 HUANUCO HUAMALIES 0,822 0,352 0,460 0,641 Muy alta Media51 CAJAMARCA JAEN 0,557 0,856 0,723 0,640 Media Alta52 JUNIN CONCEPCION 0,471 0,432 0,807 0,639 Media Muy alta53 AMAZONAS UTCUBAMBA 0,675 0,689 0,592 0,633 Alta Media54 AYACUCHO HUAMANGA 0,414 0,936 0,836 0,625 Media Muy alta55 APURIMAC GRAU 0,854 0,254 0,392 0,623 Muy alta Baja56 AYACUCHO VICTOR FAJARDO 0,822 0,227 0,423 0,622 Muy alta Media57 HUANUCO YAROWILCA 0,920 0,220 0,323 0,621 Muy alta Baja58 LA LIBERTAD SANT. DE CHUCO 0,672 0,355 0,566 0,619 Alta Media59 CUSCO CALCA 0,702 0,382 0,536 0,619 Alta Media60 CAJAMARCA CAJABAMBA 0,793 0,489 0,439 0,616 Alta Media61 HUANUCO MARAÑON 0,930 0,215 0,301 0,616 Muy alta Baja62 ANCASH SIHUAS 0,841 0,218 0,381 0,611 Muy alta Baja63 LORETO ALTO AMAZONAS 0,604 0,232 0,617 0,610 Alta Alta64 HUANUCO HUANUCO 0,487 0,813 0,729 0,608 Media Alta65 AMAZONAS CONDORCANQUI 0,953 0,196 0,261 0,607 Muy alta Baja66 PIURA MORROPON 0,440 0,982 0,770 0,605 Media Alta67 PASCO OXAPAMPA 0,415 0,280 0,784 0,599 Media Alta68 CUSCO CANCHIS 0,515 0,509 0,677 0,596 Media Alta69 HUANCAVELICA CASTROVIRREYNA 0,718 0,317 0,474 0,596 Alta Media70 CUSCO ANTA 0,695 0,457 0,496 0,595 Alta Media71 HUANUCO HUACAYBAMBA 0,936 0,228 0,254 0,595 Muy alta Baja72 SAN MARTIN LAMAS 0,558 0,289 0,619 0,588 Media Alta73 CAJAMARCA SAN MIGUEL 0,657 0,536 0,518 0,587 Alta Media74 ANCASH YUNGAY 0,859 0,472 0,315 0,587 Muy alta Baja75 PUNO SAN ANT. DE PUTINA 0,691 0,196 0,481 0,586 Alta Media76 PASCO D. ALCIDES CARRION 0,590 0,235 0,572 0,581 Media Media77 AYACUCHO HUANCA SANCOS 0,796 0,217 0,360 0,578 Alta Baja78 LA LIBERTAD JULCAN 0,802 0,304 0,352 0,577 Muy alta Baja79 ANCASH C.F. FITZCARRALD 0,928 0,200 0,222 0,575 Muy alta Baja80 APURIMAC ANTABAMBA 0,793 0,241 0,357 0,575 Alta Baja81 PASCO PASCO 0,242 0,445 0,907 0,574 Baja Muy alta82 PUNO MOHO 0,787 0,254 0,360 0,574 Alta Baja83 AYACUCHO VILCAS HUAMAN 0,885 0,283 0,261 0,573 Muy alta Baja

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DEPARTAMENTO  PROVINCIA INDICE INDICE INDICE DE INDICE ESTRATIFICACIÓNPOBREZA DESARROLLO RECURSOS PROVINCIAL POBREZA RECURSOS

POTENCIALES  POTENC.

84 ANCASH MCAL LUZURIAGA 0,912 0,208 0,227 0,569 Muy alta Baja85 JUNIN JAUJA 0,269 0,473 0,866 0,567 Baja Muy alta86 CAJAMARCA SAN MARCOS 0,770 0,269 0,356 0,563 Alta Baja87 AMAZONAS LUYA 0,672 0,297 0,444 0,558 Alta Media88 APURIMAC ABANCAY 0,503 0,627 0,611 0,557 Media Alta89 ANCASH POMABAMBA 0,852 0,205 0,261 0,557 Muy alta Baja90 HUANUCO LAURICOCHA 0,744 0,196 0,352 0,548 Alta Baja91 JUNIN HUANCAYO 0,155 0,672 0,939 0,547 Muy baja Muy alta92 CUSCO ACOMAYO 0,754 0,241 0,340 0,547 Alta Baja93 AMAZONAS BAGUA 0,603 0,289 0,487 0,545 Alta Media94 AYACUCHO PARINACOCHAS 0,663 0,473 0,426 0,545 Alta Media95 LORETO LORETO 0,682 0,214 0,406 0,544 Alta Media96 ANCASH CARHUAZ 0,825 0,334 0,244 0,534 Muy alta Baja97 AREQUIPA LA UNION 0,768 0,458 0,298 0,533 Alta Baja98 AYACUCHO SUCRE 0,757 0,210 0,273 0,515 Alta Baja99 LA LIBERTAD BOLIVAR 0,762 0,220 0,264 0,513 Alta Baja100 CAJAMARCA SAN PABLO 0,791 0,279 0,229 0,510 Alta Baja101 ANCASH ASUNCION 0,847 0,209 0,170 0,509 Muy alta Muy baja102 JUNIN TARMA 0,297 0,827 0,714 0,506 Baja Alta103 PUNO YUNGUYO 0,702 0,239 0,294 0,498 Alta Baja104 JUNIN CHANCHAMAYO 0,401 0,403 0,594 0,497 Media Media105 CAJAMARCA SANTA CRUZ 0,605 0,275 0,387 0,496 Alta Baja106 ANCASH A. RAYMONDI 0,781 0,216 0,207 0,494 Alta Baja107 LAMBAYEQUE LAMBAYEQUE 0,364 1,000 0,620 0,492 Baja Alta108 ANCASH HUAYLAS 0,677 0,457 0,306 0,492 Alta Baja109 UCAYALI PURUS 0,763 0,197 0,213 0,488 Alta Baja110 JUNIN JUNIN 0,393 0,269 0,583 0,488 Baja Media111 SAN MARTIN EL DORADO 0,689 0,200 0,258 0,474 Alta Baja112 LIMA YAUYOS 0,256 0,346 0,660 0,458 Baja Alta113 CUSCO URUBAMBA 0,530 0,622 0,367 0,448 Media Baja114 ANCASH PALLASCA 0,589 0,434 0,303 0,446 Media Baja115 UCAYALI PADRE ABAD 0,390 0,233 0,490 0,440 Baja Media116 LORETO MCAL R. CASTILLA 0,644 0,203 0,221 0,433 Alta Baja117 AMAZONAS CHACHAPOYAS 0,325 0,352 0,525 0,425 Baja Media118 SAN MARTIN TOCACHE 0,267 0,241 0,580 0,423 Baja Media119 AREQUIPA AREQUIPA 0,029 1,000 0,804 0,417 Muy baja Muy alta120 PIURA PIURA 0,183 1,000 0,648 0,415 Muy baja Alta121 UCAYALI CORONEL PORTILLO 0,195 0,260 0,625 0,410 Muy baja Alta122 ANCASH BOLOGNESI 0,376 0,509 0,444 0,410 Baja Media123 JUNIN CHUPACA 0,365 0,355 0,451 0,408 Baja Media124 LA LIBERTAD GRAN CHIMU 0,572 0,312 0,244 0,408 Media Baja125 LORETO MAYNAS 0,192 0,395 0,609 0,401 Muy baja Alta126 SAN MARTIN MOYOBAMBA 0,337 0,399 0,457 0,397 Baja Media127 LAMBAYEQUE FERREÑAFE 0,412 0,895 0,377 0,395 Media Baja128 SAN MARTIN BELLAVISTA 0,365 0,270 0,421 0,393 Baja Media129 HUANUCO LEONCIO PRADO 0,295 0,500 0,468 0,382 Baja Media130 ANCASH HUARAZ 0,298 0,560 0,462 0,380 Baja Media131 AREQUIPA CONDESUYOS 0,367 0,306 0,391 0,379 Baja Baja132 ANCASH CORONGO 0,517 0,253 0,237 0,377 Media Baja133 LORETO UCAYALI 0,465 0,213 0,286 0,376 Media Baja

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DEPARTAMENTO  PROVINCIA INDICE INDICE INDICE DE INDICE ESTRATIFICACIÓNPOBREZA DESARROLLO RECURSOS PROVINCIAL POBREZA RECURSOS

POTENCIALES  POTENC.

134 PUNO SAN ROMAN 0,185 0,495 0,555 0,370 Muy baja Media135 MADRE DE DIOS TAMBOPATA 0,098 0,234 0,638 0,368 Muy baja Alta136 LORETO REQUENA 0,494 0,208 0,239 0,367 Media Baja137 SAN MARTIN RIOJA 0,398 0,579 0,331 0,364 Baja Baja138 ANCASH RECUAY 0,364 0,428 0,355 0,360 Baja Baja139 MOQUEGUA GRALSANCH.CERRO 0,297 0,548 0,416 0,357 Baja Media140 AYACUCHO P. DEL SARA SARA 0,499 0,258 0,214 0,356 Media Baja141 AREQUIPA CASTILLA 0,286 0,722 0,426 0,356 Baja Media142 LIMA HUAROCHIRI 0,140 0,688 0,568 0,354 Muy baja Media143 AMAZONAS BONGARA 0,425 0,326 0,266 0,345 Media Baja144 CAJAMARCA CONTUMAZA 0,364 0,487 0,314 0,339 Baja Baja145 SAN MARTIN PICOTA 0,274 0,281 0,389 0,332 Baja Baja146 MADRE DE DIOS MANU 0,429 0,198 0,230 0,330 Media Baja147 ANCASH AIJA 0,464 0,301 0,184 0,324 Media Muy baja148 AMAZONAS R. DE MENDOZA 0,369 0,211 0,269 0,319 Baja Baja149 SAN MARTIN MARISCAL CACERES 0,262 0,247 0,365 0,314 Baja Baja150 LIMA CAJATAMBO 0,380 0,278 0,247 0,314 Baja Baja151 LIMA OYON 0,293 0,279 0,323 0,308 Baja Baja152 JUNIN YAULI 0,100 0,351 0,498 0,299 Muy baja Media153 SAN MARTIN SAN MARTIN 0,099 0,312 0,490 0,295 Muy baja Media154 LIMA HUAURA 0,057 0,968 0,527 0,292 Muy baja Media155 ANCASH OCROS 0,348 0,279 0,199 0,274 Baja Muy baja156 PIURA SULLANA 0,128 0,908 0,404 0,266 Muy baja Media157 AREQUIPA CARAVELI 0,165 0,869 0,337 0,251 Muy baja Baja158 SAN MARTIN HUALLAGA 0,186 0,208 0,301 0,244 Muy baja Baja159 TACNA CANDARAVE 0,203 0,490 0,278 0,241 Baja Baja160 LIMA HUARAL 0,068 0,956 0,395 0,232 Muy baja Baja161 LA LIBERTAD VIRU 0,247 0,771 0,206 0,227 Baja Baja162 LAMBAYEQUE CHICLAYO 0,064 1,000 0,375 0,219 Muy baja Baja163 MADRE DE DIOS TAHUAMANU 0,143 0,203 0,292 0,217 Muy baja Baja164 PIURA SECHURA 0,236 0,869 0,196 0,216 Baja Muy baja165 TACNA TARATA 0,141 0,406 0,291 0,216 Muy baja Baja166 ANCASH SANTA 0,048 0,939 0,377 0,213 Muy baja Baja167 LIMA LIMA 0,012 1,000 0,405 0,208 Muy baja Media168 LIMA CAÑETE 0,080 0,991 0,325 0,202 Muy baja Baja169 LIMA CANTA 0,127 0,448 0,273 0,200 Muy baja Baja170 ANCASH CASMA 0,216 0,661 0,179 0,198 Baja Muy baja171 MOQUEGUA MARISCAL NIETO 0,053 0,899 0,335 0,194 Muy baja Baja172 TACNA TACNA 0,024 0,906 0,329 0,176 Muy baja Baja173 PIURA PAITA 0,144 0,598 0,202 0,173 Muy baja Baja174 CUSCO CUSCO 0,052 0,617 0,259 0,155 Muy baja Baja175 LA LIBERTAD CHEPEN 0,110 0,720 0,192 0,151 Muy baja Muy baja176 ICA CHINCHA 0,067 0,854 0,234 0,151 Muy baja Baja177 AREQUIPA CAMANA 0,106 0,849 0,195 0,151 Muy baja Muy baja178 ICA PALPA 0,139 0,399 0,156 0,147 Muy baja Muy baja179 LA LIBERTAD ASCOPE 0,074 0,989 0,220 0,147 Muy baja Baja180 ANCASH HUARMEY 0,115 0,553 0,174 0,145 Muy baja Muy baja181 AREQUIPA ISLAY 0,048 0,819 0,241 0,145 Muy baja Baja182 TUMBES TUMBES 0,055 0,592 0,234 0,145 Muy baja Baja183 ICA ICA 0,041 0,991 0,247 0,144 Muy baja Baja

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DEPARTAMENTO  PROVINCIA INDICE INDICE INDICE DE INDICE ESTRATIFICACIÓNPOBREZA DESARROLLO RECURSOS PROVINCIAL POBREZA RECURSOS

POTENCIALES  POTENC.

184 LA LIBERTAD PACASMAYO 0,086 0,797 0,191 0,139 Muy baja Muy baja185 LIMA BARRANCA 0,050 0,830 0,226 0,138 Muy baja Baja186 TUMBES CONTALMTE VILLAR 0,109 0,325 0,159 0,134 Muy baja Muy baja187 TUMBES ZARUMILLA 0,086 0,291 0,176 0,131 Muy baja Muy baja188 ICA PISCO 0,052 0,944 0,206 0,129 Muy baja Baja189 LA LIBERTAD TRUJILLO 0,036 0,917 0,219 0,127 Muy baja Baja190 PIURA TALARA 0,039 0,394 0,203 0,121 Muy baja Baja191 TACNA JORGE BASADRE 0,027 0,445 0,209 0,118 Muy baja Baja192 ICA NAZCA 0,058 0,783 0,158 0,108 Muy baja Muy baja193 CALLAO CALLAO 0,015 0,372 0,153 0,084 Muy baja Muy baja194 MOQUEGUA ILO 0,018 0,406 0,149 0,084 Muy baja Muy baja

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REGIONALIZACIÓNREGIONALIZACIÓNREGIONALIZACIÓNREGIONALIZACIÓNREGIONALIZACIÓNY REFORMAY REFORMAY REFORMAY REFORMAY REFORMA DEL DEL DEL DEL DEL EST EST EST EST ESTADO EN ELADO EN ELADO EN ELADO EN ELADO EN EL PERÚ: PERÚ: PERÚ: PERÚ: PERÚ:

RETOS PRETOS PRETOS PRETOS PRETOS PARAARAARAARAARA LA LA LA LA LA IMPLEMENT IMPLEMENT IMPLEMENT IMPLEMENT IMPLEMENTACIÓNACIÓNACIÓNACIÓNACIÓN

MAYEN UGARTE

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En la medida que la regionalización esun proceso nuevo para el país, cualquieresfuerzo de sistematización o aporte se en-frenta a la falta de información y a lasmuchas entradas posibles para discutir eltema. Dado que la mayoría de textos y ex-posiciones se suelen centrar sobre las ci-fras, las normas del proceso y la participa-ción de la sociedad, esta exposición intentaintroducir en la discusión el tema, bastantemenos sexy pero no menos importante, comoes la implementación y las herramientasnecesarias para asegurar la viabilidad deésta. Así, se trata de una entrada al temadesde los aspectos más administrativos yburocráticos de la gestión del estado. Eltexto se divide en:

i) una breve recopilación de conceptosbásicos para facilitar un lenguaje co-mún para la discusión;

ii) una reseña de los elementos de éxitoy riesgos que la literatura técnica re-conoce a los procesos de descentrali-zación y a los problemas de la admi-nistración pública y

iii) un esfuerzo por identificar desde elpunto de vista de la implementaciónlos principales problemas que esta re-forma enfrenta.

I.I.I.I.I. La naturaleza del problemaLa naturaleza del problemaLa naturaleza del problemaLa naturaleza del problemaLa naturaleza del problema(conceptos básicos)(conceptos básicos)(conceptos básicos)(conceptos básicos)(conceptos básicos)

La primera diferenciación teórica que serequiere hacer es entre reforma del estado ymodernización de la administración pública.La primera implica redefinir el rol del esta-do en la vida del ciudadano. Se trata princi-palmente de un proceso político. Modernizar,en cambio, es hacer mejor lo que el Estadohace, por lo tanto es un esfuerzo de ordenprincipalmente administrativo.

Tradicionalmente, cuando se discute en laarena política sobre la reforma del estado, setermina discutiendo el número de ministe-rios, la reducción del aparato público, la re-ducción de los costos y el salario del perso-nal. ¿Qué es lo que, en el fondo, expresa estadiscusión política? Desde el punto de vistadel ciudadano -para el que el estado es unasuerte de caja negra de la que pocos sabenbien qué hace- esta discusión resulta irrele-vante y por ende no hay una “demanda” cla-ra por el bien “reforma del estado”. Lo que elciudadano necesita del estado es buena sa-lud y educación, acceso al empleo y a la justi-cia, e incluso algo tan simple como informa-ción para tomar decisiones. Es decir, servi-cios concretos que le permitan mejorar suscondiciones de vida. Entonces, si recibieranesos servicios en la calidad y cantidad desea-da ¿cuál sería la importancia de tener 10 ó15 ministerios? ¿Sería importante el salariode los funcionarios públicos?

Desde el punto de vista político la refor-ma del estado, pese a lo que en el discurso sediga, no es un bien apreciado. Reformar elestado quiere decir reformar la estructura delpoder vigente en un momento dado. En tan-to reparto de algo tan atractivo como es elpoder, quienes lo ostentan tendrán siemprepocos incentivos para embarcarse en una re-forma que lo redistribuya. Por el contrario elincentivo está en “no cambiar nada” para nocorrer el riesgo de quedar fuera del reparto.

Además, las reformas y en general las po-líticas que tienen resultados a largo plazo tie-nen mucho costo y poco rédito político en elcorto plazo. Cuando existe un sistema de par-tidos que funciona adecuadamente, ese pro-blema se mitiga pues, si bien el individuo queparticipa en política puede no recibir las “ga-nancias políticas” directamente, detrás tie-ne un partido, un conjunto de individuos con

REGIONALIZACIÓN REGIONALIZACIÓN REGIONALIZACIÓN REGIONALIZACIÓN REGIONALIZACIÓN Y REFORMAY REFORMAY REFORMAY REFORMAY REFORMA DEL DEL DEL DEL DEL EST EST EST EST ESTADO EN ELADO EN ELADO EN ELADO EN ELADO EN EL PERÚ: PERÚ: PERÚ: PERÚ: PERÚ:RETOS PRETOS PRETOS PRETOS PRETOS PARAARAARAARAARA LA LA LA LA LA IMPLEMENT IMPLEMENT IMPLEMENT IMPLEMENT IMPLEMENTACIÓNACIÓNACIÓNACIÓNACIÓN

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expectativas de recibirlas. Eso funciona comoincentivo a realizar reformas. En el otro ex-tremo, cuando hay un déficit en el sistemapolítico, reformar el estado resulta sólo en un“buen” lugar común para responsabilizar ala administración de turno de las deficien-cias de las que adolezca el sistema democrá-tico o administrativo en cuestión.

¿Es la regionalización una reforma delestado o una modernización administrativa?La regionalización introdujo nuevos actoresen el mapa político o reparto del poder. Nosólo a los políticos regionales sino también alos grupos de interés existentes fuera de lacapital que, bien o mal representados -ese esotro tema-, tienen un eco a sus demandas enlas estructuras políticas que el proceso deregionalización introdujo (Gobiernos Regio-nales). Desde ese punto de vista estamos anteun proceso de reforma del Estado. Sin em-bargo, su viabilidad dependerá en gran me-dida de la capacidad que tengamos de haceruna modernización administrativa. Es decirde la capacidad que desarrollen los Gobier-nos Regionales para proveer servicios de ca-lidad a su población.

II.II.II.II.II. Condiciones para que la regionalizaciónCondiciones para que la regionalizaciónCondiciones para que la regionalizaciónCondiciones para que la regionalizaciónCondiciones para que la regionalizaciónsea una verdadera reforma del estadosea una verdadera reforma del estadosea una verdadera reforma del estadosea una verdadera reforma del estadosea una verdadera reforma del estado

La descentralización puede abarcar diver-sos espacios: político, administrativo, fiscal ya los propios mercados1 . Ninguno de estosespacios es absoluto, es decir que normalmentevamos a encontrar una combinación de éstos,dependiendo el modelo o realidad de cada país.En el caso peruano, se puede decir que esta-mos ante un proceso de descentralizaciónpolítica –especialmente en el ámbito regionalen que se introduce autoridades electas queya existían en el nivel municipal-, un procesoadministrativo que es el elemento principaldel modelo de regionalización adoptado, unarelativa y casi ausente descentralización fis-cal –se transfieren recursos adicionales perono capacidad de generarlos- y también unarelativa descentralización de mercados en elámbito regional, pues aunque se han previstocompetencias regionales de promoción de mer-cados, no existe en todas las regiones las con-diciones suficientes para llevarlos a la prácti-

ca (infraestructura, servicios vinculados a laactividad, oferta de trabajo con calificaciónsuficiente o pertinente, etc.).

Las experiencias de descentralizaciónmuestran que para que la descentralizacióntenga éxito se requiere asegurar un conjuntode condiciones que abracan aspectos fiscales,información para el control social, participa-ción ciudadana y reglas de juego legales einstitucionales que apoyen los objetivos polí-ticos de las autoridades2 . Al mismo tiempode dichas experiencias también se puedenextraer un conjunto de factores que represen-tan riesgos para su viabilidad: captura delproceso por parte de elites locales, corrupción,profundización de la brecha entre regionesricas y pobres, descuido de los programasredistributivos (generalmente los que se lle-van a cabo mediante políticas nacionales querequieren ser ejecutadas a nivel local), en-deudamiento subnacional excesivo con con-

1 La clasificación usada por el Banco Mundial iden-tifica los tipos de descentralización como sigue: i)política, cuando se hacen elecciones subnacionalesque buscan entregar mayor poder al ciudadano y/oa sus autoridades representativas, ii) administra-tiva, cuando lo que hay es una redistribución deautoridad, responsabilidad y financiamiento paraproveer servicios públicos entre diferentes nivelesde gobierno, iii) fiscal cuando la autoridad local tie-ne capacidad de decidir sobre los recursos necesa-rios para las competencias transferidas, y iv) demercados cuando se introduce al sector privado enmercados tradicionalmente provistos por el Esta-do (privatizaciones, concesiones). Shahid JavedBurki Guillermo E. Perry y William R. Dillinger.Más allá del Centro: La Descentralización del Es-tado. Banco Mundial

2 Guillermo Perry señala como factores de éxito enlas experiencias de descentralización los siguien-tes: i) ligar autoridad y capacidad fiscal con finan-ciamiento, es decir que los recursos asignados a cadanivel de gobierno deben estar asociados a las com-petencias de las que se les hace responsables; ii)información suficiente, pues sólo podrá existir uncontrol social de calidad en la medida que el con-trolador tenga información sobre lo que debe y pue-de esperar de sus autoridades; iii) participación enlas decisiones, como una forma de asegurar que seestán recogiendo las preferencias sociales, un mar-co institucional, legal y fiscal diseñado para sopor-tar los objetivos políticos de la autoridad ya que escon base a éstos que se eligieron. Tomado de la pre-sentación que Perry realizó en el seminario Refor-ma del Estado y Descentralización en el Perú: Ta-rea Impostergable (julio 2001)

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secuencias macroeconómicas y duplicidad defunciones que contribuye a incrementar elgasto público (Perry, 2001).

Estas condiciones de éxito o fracaso estánmuy ligadas a la capacidad de gestión delestado. Es decir a la existencia de una visiónde mediano y largo plazo que permita enca-minar las acciones del estado en su conjunto,así como a la existencia de los instrumentosnecesarios para poder gerenciar las compe-tencias entregadas. Es en este punto dondela decisión de reformar el estado cambiandola estructura de poder a través de la regio-nalización, se cruza con la modernización dela administración pública –la capacidad deesa nueva estructura de poder de respondera la demanda de bienes y servicios públicospor parte del ciudadano.

La administración pública se caracterizapor una gran dificultad para medir el valorcreado ya que no es posible poner un precio ala mayoría de bienes y servicios que produ-ce, hay una gran interdependencia entre losproductos, que en su mayoría son el resulta-do de las actividades de las diferentes enti-dades que la conforman (incluso entre los di-ferentes niveles de gobierno) y también exis-te una relación causal poco clara entre pro-ductos y resultados que dificulta premiar ocastigar a los responsables sean éstos perso-nas, entidades o incluso niveles de gobierno.

Además de estos problemas que aún nohemos logrado resolver a nivel nacional, seañade la complejidad de la regionalizaciónpor la que el Estado como lo conocemos vacediendo parte del control sobre el procesode toma de decisiones y ejecución de políti-cas a otros actores. Así, hoy tenemos un es-tado unitario, es decir un estado que tieneuna administración nacional con objetivos deámbito nacional indispensables para el desa-rrollo de todos, pero que a partir de la descen-tralización va a perder parte de la capacidadde ejecutarlos y tendrá que recurrir a otrasautoridades, tan autónomas, tan independien-tes y tan políticamente respaldadas (legitimi-dad) como ella misma para cumplirlos3.

Es en este ámbito de tensión -entre are-nas políticas y arenas burocráticas- donde se

va a definir finalmente la viabilidad de lareforma. La regionalización, como está defi-nida (progresiva, fiscalmente neutral, basa-da en la aplicación de principios como subsi-diariedad, economías de escala y externali-dades) no tiene un consenso social y político,ni burocrático que la soporte. Por lo tanto elriesgo de alteración e incluso reversión encualquier etapa de su implementación exis-te, y se verá incrementando a medida que losefectos sean más visibles, pues apareceránmás intereses afectados.

En lo social, la regionalización ha sido vis-ta como una forma de obtener más recursospara las regiones. Estos supuestos recursosdeberán generar empleo y desarrollo. Sinembargo la realidad es que el incremento derecursos que de hecho han recibido los go-biernos regionales no va a satisfacer las ex-pectativas de los ciudadanos y tampoco que-da mucho margen para seguir incrementán-dolos si no se mejora la presión tributaria.En lo político, hasta ahora la regionalizaciónha sido más un “tira y jala” de proyectos deinversión y distribución de recursos para ga-nar el favor político de una determinada re-gión o grupo de la sociedad, que la discusiónsobre como implementar un nuevo esquemade distribución del poder en el mediano y lar-go plazo.

Desde el lado burocrático la comprensióndel proceso es también bastante precaria.Existen quienes se resisten a entregar com-petencias por temor a perder la capacidad deejecución de políticas y están los que sin ma-yor discusión y análisis de asuntos como loscostos de la pérdida de economías de escalaen los servicios, la duplicidad de funciones,la ausencia de sistemas de monitoreo y me-

3 Por ejemplo, la decisión de utilizar determinadacantidad de recursos en políticas sanitarias comovacunación hoy es tomada por el gobierno nacio-nal y “ordenada” a los ejecutores en los niveles sub-nacionales. A partir de la transferencia de compe-tencias, y con ella de recursos, estas políticas com-petirán por prioridad y financiamiento con proble-mas sanitarios locales, como una epidemia regio-nal de sarampión. El Gobierno Regional, tendrámayores incentivos para atender la urgencia re-gional que las políticas de prevención dispuestaspor el nivel nacional.

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dición de resultados o instrumentos para ase-gurar la implementación de las políticas na-cionales en el ámbito regional, están dispues-tos a entregar competencias, para evitar lapresión política4 .

Sin embargo, también es necesario ver quéestá sucediendo en las regiones muchas delas cuales, a casi dos años de haber iniciadosu funcionamiento se les acusa de gran par-te de los males del país.

III.III.III.III.III.Los problemas de la implementación:Los problemas de la implementación:Los problemas de la implementación:Los problemas de la implementación:Los problemas de la implementación:las ausencias y las indefiniciones quelas ausencias y las indefiniciones quelas ausencias y las indefiniciones quelas ausencias y las indefiniciones quelas ausencias y las indefiniciones queafectan la gestiónafectan la gestiónafectan la gestiónafectan la gestiónafectan la gestión

Desde el punto de vista de la implementa-ción de las políticas públicas existen recur-sos indispensables con los que la regionali-zación debe contar para asegurar su viabili-dad. Esto es, recursos técnicos, financieros,gerenciales y políticos.

a. Los recursos técnicos.a. Los recursos técnicos.a. Los recursos técnicos.a. Los recursos técnicos.a. Los recursos técnicos.

Los Gobiernos Regionales se formaron so-bre la base de las estructuras administrativasde los CTARs. Es decir que heredaron delmodelo anterior las capacidades existentes enlos órganos desconcentrados del Ministerio dela Presidencia. Esas capacidades eran básica-mente de tipo administrativo, ya que las capa-cidades necesarias para diseñar políticas einteractuar con la actividad privada estabanconcentradas en Lima (se ha señalado que el70% de las decisiones de gasto se realizabanen la capital aunque el 70% de los gastos erandescentralizados). La planeación, cuando lahabía, correspondía al nivel central y los CTAReran simples ejecutores de órdenes, general-mente ligadas a la ejecución de obra pública.Los Gobiernos regionales se encuentran en-tonces con el primer escollo ya que su funciónprincipal, en tanto se defina la transferenciade actividades sectoriales es planear el desa-rrollo regional y promover inversión. Sus prin-cipales capacidades, en términos de recursoshumanos y de gestión, eran administrar pre-supuestos y rendir cuenta de los gastos.

En adición la ley orgánica de gobiernosregionales ordenó una estructura mínima que

debían aprobar los Gobiernos Regionales (cin-co gerencias), pero no ordenó una transferen-cia adicional para financiar esa estructuraadministrativa.

Lo razonable desde el punto de vista de lagestión hubiese sido definir las nuevas nece-sidades y a partir de eso definir la composicióndel recurso humano de los gobiernos regiona-les. Sin embargo, el régimen laboral público,así como la falta de autorización legal pararecomponer la estructura de personal los limi-taba. Como resultado, hoy tenemos un incre-mento en los gastos de personal de las regio-nes, el cual era predecible y en muchos casoses justificado, ya que las autoridades tienenque realizar tareas para las que no se les en-tregó recursos adecuados, y sobre las que nosólo sus electores ejercen control, sino queademás es uno de los elementos sobre el que elsistema de acreditación para las transferen-cias basa su calificación.

Asimismo, y por razones netamente polí-ticas, se mantuvo en los presupuestos regio-nales los gastos de educación, salud y otrasdirecciones regionales que ejercían competen-cias desconcentradas por el gobierno nacio-nal. Así, los Presidentes regionales eran res-ponsables por el uso del presupuesto pero notenían competencia alguna para definir ges-tión o políticas en estos ámbitos, hasta quelas competencias les fueran transferidas, asíque, al tiempo que debían planear el desa-rrollo regional como ordenaba la ley, no po-dían intervenir en la forma como se ejercíandichas competencias en la región y lo que espeor debían dar cara por los problemas quese presentaran.

4 Como ejemplo, el sistema nacional de inversión pú-blica cuyo objetivo es asegurar que las inversionesque realiza el estado sean las más adecuadas parael cumplimiento de sus objetivos de mediano y lar-go plazo, así como asegurar un rendimiento socialmínimo en el uso de los recursos públicos, ha sidosometido a ataques tanto desde el propio gobiernocomo desde la arena política. La gran crítica al sis-tema es que tiene demasiadas exigencias para apro-bar una inversión. La discusión que deberíamosesperar tendría que orientarse a cómo mejorar elsistema y cómo mejorar las capacidades públicaspara formular proyectos viables. Sin embargo la res-puesta política ha sido buscar su eliminación y enel mejor de los casos bajar los niveles de exigencia.

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Desde el lado del Gobierno Nacional, en-cargado de implementar el proceso de regio-nalización también se requería la formaciónde equipos técnicos calificados para diseñar ymonitorear el proceso. Por un lado está elConsejo Nacional de Descentralización quemira la proceso como un todo, pero no bastapuesto que el diseño sectorial de las transfe-rencias corresponde (y así debe ser) a cadasector. Sin embargo el primer año de la regio-nalización coincide con cambios críticos en laadministración pública nacional, donde pro-ducto de los cambios sucesivos de gobierno seestaba produciendo una recomposición de losequipos técnicos sectoriales. Un gobierno queiniciaba el proceso de aprendizaje para mane-jar el estado, tenía el reto de diseñar e iniciarla “división y partición” de la cosa pública.

b. Los recursos financieros.b. Los recursos financieros.b. Los recursos financieros.b. Los recursos financieros.b. Los recursos financieros.

Las elecciones regionales se producen an-tes de haber definido las competencias quese transferirían y menos aún los mecanismosde financiamiento de éstas5 .

Las transferencias condicionadas sirvenprincipalmente para asegurar la prestaciónde un servicio o producción de un bien que esbásico o indispensable como salud, educación,nutrición, para los que la sociedad en su con-junto ha definido una prioridad por tratarsede bienes públicos (no individualizables o conaltas externalidades) o bienes privados social-mente preferentes (aunque son divisibles yexcluyentes y pueden ser producidos por elmercado, generan situaciones socialmenteindeseables, por lo que el estado interviene).Las no condicionadas en cambio están aso-ciadas a las tareas exclusivas del estado comoplanear el desarrollo, o a las tareas en lasque no tiene sentido dividir la actividad comolas de soporte administrativo.

Asimismo las transferencias pueden serde carácter compensatorio para equipararrealidades económicas distintas, es decir paracumplir el rol redistributivo del estado y quelas regiones pobres tengan la posibilidad desalir de esa situación; o pueden ser de tipoconcursable mediante las que se fomenta cier-to tipo de inversiones o gastos y sirven paraimprimir una determinada dirección a las

políticas públicas regionales de modo tal quese puedan obtener resultados deseables enlo nacional. Además sirven para premiar elesfuerzo regional por ser eficientes o por re-caudar si fuera el caso.

La importancia de definir el tipo de trans-ferencia que se asociará a cada competenciaradica en que en un esquema de autonomíascomo la regionalización existe un riesgo im-portante de no lograr metas nacionales, pueslas políticas generales de largo plazo competi-rán por el financiamiento, desde el punto devista político, con las necesidades regionalesy locales de corto plazo o con reducidas exter-nalidades. De hecho en el caso municipal yaestamos enfrentando ese problema con lastransferencias de programas sociales de pe-queña infraestructura productiva de Fonco-des en los que ya se escuchan las protestas delos alcaldes por tener que sujetarse a los pro-cedimientos y controles impuestos por éste.

c. Recursos gerenciales (administrativos oc. Recursos gerenciales (administrativos oc. Recursos gerenciales (administrativos oc. Recursos gerenciales (administrativos oc. Recursos gerenciales (administrativos oinstitucionales).institucionales).institucionales).institucionales).institucionales).

Desde el punto de vista institucional ad-ministrativo, la regionalización enfrenta elproblema de la “adaptabilidad” de los siste-mas de gerencia del estado. Los sistemasadministrativos son controles ex-ante quebuscan, por un lado establecer las reglas dejuego que dan forma al sistema de incentivosen el cual actúan las organizaciones públi-cas y por otro limitar los problemas que lafalta de competencia impone en las organi-zaciones públicas. Son necesarios para darestabilidad a “las formas de hacer las cosas”en el tiempo, garantizar la uniformidad a lasacciones del estado (y por lo tanto permitir el

5 Las transferencias de recursos se pueden clasificarpor su destino y por su naturaleza. A las primerascorresponden las transferencias condicionadas, esdecir las realizadas para financiar un rubro especí-fico de gasto y las no condicionadas o de libre dispo-nibilidad. A las segundas se asocian las transferen-cias compensatorias que buscan la redistribución yequidad y las concursables con las que se trata deintroducir incentivos de competencia entre los di-ferentes gobiernos regionales y que deberían finan-ciar proyectos o programas específicos. Estas sir-ven además para inducir la ejecución de políticasnacionales en los niveles subnacionales.

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control), y gerenciar y controlar una organi-zación inmensa como es el aparto público.Cuando los sistemas administrativos funcio-nan, introducen predictibilidad y transparen-cia, pero cuando no lo hacen, se producen cos-tos de transacción e ineficiencia.

El Estado Peruano, estructurado en basea la división de poderes y descentralizado,está conformado por gran variedad de enti-dades. Cada una de ellas cuenta con normasespeciales y reglas propias para su actuaciónfuncional. Sin embargo, lo que le da coheren-cia a los actos del Estado es el hecho que,además de las reglas propias de cada enti-dad, existen reglas de juego comunes. Sonéstas las que contribuyen a que las decisio-nes administrativas sigan un patrón prede-cible. Estas reglas de juego comunes consti-tuyen en sí mismas lo que llamamos sistemas,y su importancia radica en que el ciudadanofamiliarizado con los sistemas administrati-vos puede fiscalizar las decisiones de gestiónque se tomen en ese entorno. Pese a su impor-tancia, estos vasos comunicantes de la actua-ción del estado no han tenido prioridad en lasreformas institucionales, con excepción de losreferidos al presupuesto y afines.

Hasta el año 1994 existía el Instituto Na-cional de Administración Pública, el cual eraresponsable de la actualización de los siste-mas administrativos. Debido a la mala ges-tión de dicha entidad, se la desactivó y algu-nas de sus competencias se trasladaron a otrasentidades. Sin embargo, la falta de claridadde la norma -que no asignaba tareas concre-tas con respecto a la generalidad de los siste-mas- hizo que éstos fueran distorsionándosepoco a poco hasta resultar obsoletos frente ala realidad de las necesidades de gestión delas entidades públicas. Mientras que el Esta-do fue altamente centralizado, si bien habíaun problema en potencia, las institucionespudieron sobrellevarlo por la verticalidad quecaracterizó la toma de decisiones y permitiómantener cierta coherencia en el Estado.

A partir de la decisión de descentralizar,los sistemas han cobrado mayor importan-cia. Es evidente que en estas circunstanciasrepresentan una grave limitación en todaslas áreas de gestión. Hoy, el administrador

público está sometido a las interpretacioneshistóricas y obsoletas que de las normas delos sistemas administrativos hace el aparatopúblico y la propia Contraloría. Como conse-cuencia de ello, la burocratización se ha en-quistado en el diario accionar interno de lasentidades públicas, se ha limitado el poderde decisión de las autoridades por temor alas auditorias gubernamentales realizadaspor el órgano de control y, sobre todo, se hanperdido los mecanismos de interrelación en-tre niveles de gobierno y entidades públicas.

Si bien ha habido reformas en los sistemasde presupuesto, contabilidad y tesorería, eincluso existe un nuevo sistema de adquisi-ciones y contrataciones del Estado, otros sis-temas tan cruciales como el de personal, al-macén o archivo no han sido modernizados enabsoluto. Pero ése no es el principal proble-ma. Sí lo es, en cambio, el desconocimiento deestos mecanismos de funcionamiento dentrodel propio Estado, especialmente por parte dequienes ejercen posiciones técnicas o de man-do. Así, las metas de gestión planeadas en basea criterios técnicos, se tornan muchas vecesinejecutables debido a las demoras en los pro-cesos administrativos internos. Y, lo que espeor, la administración se sobrecarga de per-sonal para tratar de resolver las demandasde los sistemas administrativos, constituyen-do esto un uso ineficiente, por decir lo menos,de los recursos públicos6 .

6 En el Estado se han dado casos tan extremos comoel de tener que alquilar inmuebles para depositarchatarra y contratar guardianía para evitar que éstase pierda, debido a que no resulta nada fácil dar debaja dichos bienes (chatarra) mientras que su pér-dida conllevaría responsabilidades administrativasy hasta penales. Otro caso ilustrativo es la dificul-tad que hay para introducir sistemas de informa-ción que permitan hacer ahorros en comunicacio-nes, uso de materiales y similares, puesto que lossistemas —regulados hace muchos años— siguenexigiendo la existencia de papeles, trámites, selloso formatos específicos. Las reformas en las estruc-turas administrativas también están limitadas porla clasificación de cargos que fue dada en la décadadel 50 y, por ende, no contempla muchas de las ta-reas que hoy hace el Estado, ni considera las carre-ras nuevas. Consecuencia de esto es que los inten-tos por establecer políticas de personal y de capaci-tación se enfrentan a una grave falta de informa-ción actualizada.

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Los Gobiernos Regionales, como toda en-tidad pública están sometidos a estos macro-procesos que han sido diseñados por y parael nivel central, con poca consideración de unarealidad evidente como es la diferencia derecursos que existe entre los órganos del po-der ejecutivo nacional y los órganos subna-cionales. De hecho la proporción de recursoshumanos calificados que se dedica a satisfa-cer los requerimientos de los sistemas admi-nistrativos a nivel regional y local es muchomayor a la que se presenta en la gran mayo-ría de entidades del nivel central (si bien noexisten fuentes de información que permitancalcular la relación administración-tareasasociadas directamente a la misión de la en-tidad, una “suposición experimentada” diríaque es una proporción de 65-35 a favor de lasfunciones administrativas o de soporte, en elmejor escenario).

No es una situación fácil de revertir yaque, por un lado el incumplimiento de los sis-temas conlleva responsabilidades adminis-trativas pasibles de sanción, y por otro, encasos como el presupuesto, el incumplimien-to implica el no acceso a recursos en la opor-tunidad prevista. Así, los incentivos de lagestión pública están orientados a cumplircon la administración y no con el ciudadano,ya que satisfacer a éste último no representani ganancia ni pérdida para la administra-ción. Por el contrario, si se priorizara el ser-vicio al ciudadano por encima de las reglasde la administración, el empleado o funcio-nario o autoridad pública puede incurrir enresponsabilidad.

d. Los Recursos políticos.d. Los Recursos políticos.d. Los Recursos políticos.d. Los Recursos políticos.d. Los Recursos políticos.

Este es quizá el único recurso que si se hadado al proceso de regionalización. Las nor-mas que prevén la participación ciudadana,sumadas a la ley de partidos son el principalactivo de esta reforma. “El grado de desarro-llo de la sociedad civil [la construcción de ca-pital social] determinan el alcance y eficaciade la participación ciudadana. participación ciudadana. participación ciudadana. participación ciudadana. participación ciudadana. La participa-ción y el desarrollo de la cultura política lo-cal determinan el grado de respuesta efecti-respuesta efecti-respuesta efecti-respuesta efecti-respuesta efecti-va a las demandas ciudadanas. va a las demandas ciudadanas. va a las demandas ciudadanas. va a las demandas ciudadanas. va a las demandas ciudadanas. El grado decontrol ciudadano, una distribución de com-petencias clara y eficaz (asignación coheren-

te de autoridad y responsabilidad -hasta lasescuelas y hospitales-) y la capacidad admi-nistrativa subnacional determinan la eficien-eficien-eficien-eficien-eficien-cia en la prestación de los servicios” cia en la prestación de los servicios” cia en la prestación de los servicios” cia en la prestación de los servicios” cia en la prestación de los servicios” (Perry,2001). . . . . Sin embargo, en la medida que no sedote a los Gobiernos Regionales de los demásrecursos, se incrementa el riesgo de frustrarlas expectativas de los ciudadanos y reducirlos niveles de gobernabilidad de la sociedad.

IVIVIVIVIV..... Los retos pendientes de laLos retos pendientes de laLos retos pendientes de laLos retos pendientes de laLos retos pendientes de laimplementaciónimplementaciónimplementaciónimplementaciónimplementación

Desde la perspectiva de la gestión resul-tará crítico en el corto plazo, la aprobaciónde reformas tendientes a mejorar las capaci-dades necesarias para realizar una adecua-da gestión del aparato público regional. LosGobiernos Regionales requieren un marcomoderno de selección y administración de supersonal, pero también lo requiere el gobier-no nacional pues en este proceso se van aprobar sus capacidades de diseño de políti-cas, planificación de mediano y largo plazo,negociación y monitoreo. Eso implica quemuchos sectores deberán repensar su orga-nización, no a partir de la práctica común dedefinir oficinas sino de desarrollar nuevascapacidades.

Las reglas de funcionamiento de la admi-nistración deberán ser adaptadas a las nue-vas realidades que se presentarán a nivelregional. Los sistemas administrativos sonuna herramienta que está siendo subutiliza-da en la gestión integral del Estado. Comoen lugar de ser útiles a la gestión, se perci-ben como un problema, el esfuerzo principalestá orientado a evadirlos, cuando deberíanservir para mantener la unidad y coherenciade las políticas públicas. Los sistemas debe-rían ser una fuente de información relevan-te que va dando cuenta de los avances y losresultados de la aplicación de las diversaspolíticas públicas.

De cara al proceso de descentralización,en que hay más autoridades e institucionescon poder de decisión, resulta crítico moder-nizar los sistemas administrativos, lograr quesean de conocimiento público y fáciles de eje-cutar, para que se conviertan en herramien-

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tas de gestión y seguimiento de las políticas-especialmente de aquéllas que requerirán dela intervención de varios niveles de gobier-no-. Pero más importante aún será hacer deconocimiento de los ciudadanos cómo funcio-nan esas reglas para evitar la frustracióncuando participan en un proceso de planea-ción y presupuestación y por las reglas delestado lo planeado no resulta ejecutado enlos tiempos y bajo las condiciones esperadas.

Las reglas del financiamiento deben serconocidas y predecibles para que las regio-nes puedan definir sus prioridades de desa-rrollo. No hay que olvidar que el proceso deregionalización de competencias no sólo de-pende de la voluntad del gobierno nacional.El Gobierno Regional tiene la posibilidad dedecidir estratégicamente sobre qué compe-tencias quiere basar su desarrollo y prepa-rarse para acreditar capacidad en éstas. Has-ta hoy se han establecido los “candados” paraevitar el endeudamiento excesivo que podríaafectar la economía nacional, pero no se hanestablecido las reglas de juego con las quelos sectores (ministerios y dependencias deéstos) del gobierno nacional deberán trans-ferir recursos para financiar las competen-cias regionalizadas. Es también en el marcode los recursos financieros que se requieredesarrollar metodologías para definir el cos-to de los servicios del estado hoy centraliza-dos, y así poder evaluar el impacto económi-co de la descentralización. El sistema de pre-supuesto, pese a sus enormes avances de laúltima década, no permite conocer el costoreal de los servicios del estado y por lo tantono se sabe cual será la implicancia ni la en-vergadura de la pérdida de economías de es-cala al regionalizar.

Finalmente, pero no menos importante, alenfrentar un proceso de regionalización serácrucial contar con un sistema de seguimientode resultados. De hecho el CND tiene la res-ponsabilidad legal de hacerlo y las regiones lade brindarle información. Sin embargo, nobasta con medir, pues si como todo pareceindicar el instrumento de monitoreo serán losconvenios de gestión entre el nivel nacional yel regional, entonces se requiere trabajar se-riamente en la definición de las metodologías,las fuentes de información y verificación y en

los incentivos al desempeño que se implemen-tarán a través de éstos. Eso debería llevar adefinir los requerimientos de apoyo nacionalpara la formación de capacidades regionales.Sin instrumentos básicos como éstos, corre-mos el riesgo de ceder a la presión política ysimplemente transferir sin pensar que, al fi-nal de la cadena de decisiones públicas de laregionalización, hay un ciudadano que espe-ra y tiene derecho a obtener mejores serviciosdel estado que los que recibe hoy en día. Si eseno es el objetivo de la regionalización, enton-ces ¿de qué vale el esfuerzo?

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DESAFÍOS DESAFÍOS DESAFÍOS DESAFÍOS DESAFÍOS Y TAREASY TAREASY TAREASY TAREASY TAREASDE LA REGIONALIZACIÓNDE LA REGIONALIZACIÓNDE LA REGIONALIZACIÓNDE LA REGIONALIZACIÓNDE LA REGIONALIZACIÓN

EN EL PERÚ DE HOYEN EL PERÚ DE HOYEN EL PERÚ DE HOYEN EL PERÚ DE HOYEN EL PERÚ DE HOY

FRANCISCO SANTA CRUZ C.DICIEMBRE, 2004.

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I.I.I.I.I. Introducción.Introducción.Introducción.Introducción.Introducción.

La regionalización es un componente fun-damental de la descentralización en el Perú.Como tal, su principal y primer desafío estrascender y perdurar como instrumento dedesarrollo para el país.

Este desafío cobra su verdadera magnitudsi se tiene en cuenta la brecha que el Perú per-manentemente ha confrontado: siendo un paísde territorios regionales, cuya presencia haestado condicionada por mandato de la geogra-fía y por los procesos histórico-sociales, dichosterritorios no han tenido a lo largo nuestra his-toria republicana (salvo en momentos excep-cionales) una definida expresión política1 . Laregionalización ha sido vista generalmentecomo un esfuerzo por constituir entidades ar-tificiales –regiones- sin capacidad de aportarnada al desarrollo de los pueblos del interior, ymás bien destinadas a disputar y entrar enconflicto con las verdaderas instancias de ladescentralización, las municipalidades.

Sin embargo, las nuevas consideracionesteóricas que han surgido en años recientesrelativas al desarrollo, y sobre todo, las ex-periencias acumuladas en diversas latitudessobre las potencialidades de las instanciasintermedias o regionales, han permitido ga-nar espacio a la idea de que, en un país comoel nuestro, no hay descentralización posiblesin una regionalización sostenible y exitosa.Se ha ido conformado un nuevo “sentido co-mún” que reconoce a las regiones, por su es-cala intermedia ubicada entre lo nacional ylo local, un papel decisivo en diversas tareas,pero principalmente en la transformacióncompetitiva del aparato productivo para ha-cer frente a las exigencias de la globalización.

¿Cómo impulsar en el escenario del Perúactual una regionalización que sea exitosa y,

a la vez, sostenible en el tiempo? Buscandocontribuir a una respuesta, el presente artí-culo revisa algunos enfoques conceptualesque debieran presidir los esfuerzos de con-formar regiones, explora la situación y retosplanteados en el terreno institucional, prin-cipalmente en relación a la reforma del Es-tado, e identifica algunos procesos e instru-mentos de mayor significación y utilidad.

II.II.II.II.II. Una agenda estratégica para laUna agenda estratégica para laUna agenda estratégica para laUna agenda estratégica para laUna agenda estratégica para laregionalización.regionalización.regionalización.regionalización.regionalización.

La agenda de la regionalización abarcauna diversidad de temas de orden político,administrativo, económico y social. En estetrabajo, sin embargo, se pone el acento en ladimensión territorial del proceso. Puede afir-marse que, en gran medida, la regionaliza-ción coloca en la escena nacional una agen-da de gestión territorial en el más ampliosentido. Ello incluye:

• La adopción de un enfoque territorial deldesarrollo; y, sobre esa base, la formula-ción y ejecución de planes y políticas conincidencia en las grandes estructuras te-

DESAFÍOS DESAFÍOS DESAFÍOS DESAFÍOS DESAFÍOS Y TAREAS DE LAY TAREAS DE LAY TAREAS DE LAY TAREAS DE LAY TAREAS DE LA REGIONALIZACIÓN EN EL REGIONALIZACIÓN EN EL REGIONALIZACIÓN EN EL REGIONALIZACIÓN EN EL REGIONALIZACIÓN EN EL PERÚ DE HOY PERÚ DE HOY PERÚ DE HOY PERÚ DE HOY PERÚ DE HOY

FRANCISCO SANTA CRUZ C.DICIEMBRE, 2004.

1 Algunas de las Constituciones que ha tenido el Perú,establecieron formalmente Juntas Departamenta-les (es el caso de las Cartas de 1823 y 1828, porejemplo) o Concejos Departamentales (creados porla Constitución de 1933). Estas instancias dotadasde algún nivel de competencias como órganos degobierno descentralizado, no llegaron a funcionarefectivamente. Por su parte, la Constitución de 1979dio lugar al proceso más avanzado con la creación,a fines de los ochenta, de gobiernos regionales, cuyofuncionamiento en condiciones muy difíciles fue rá-pidamente truncado por el golpe de Estado de Fuji-mori en 1992. Sobre la presencia de la descentrali-zación en el marco constitucional y legal del paísvéase PLANAS, Pedro: La Descentralización en elPerú Republicano 1821-1998 (Lima, Ed. Municipa-lidad Metropolitana, 1998).

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rritoriales del país, vinculadas a los recur-sos naturales, a la megadiversidad, a losprocesos de diferenciación de los territo-rios, a las relaciones geopolíticas con losEstados vecinos, entre otras.

• La propuesta y aplicación de una reformadel Estado bajo modalidades que den soportepolítico y técnico al enfoque territorial.

Resulta claro, no obstante, que ningunapropuesta de desarrollo territorial en el paíspuede tornarse factible si no se abordan al-gunos problemas y distorsiones que incidendirectamente sobre las posibilidades de ges-tión territorial. Los más importantes tienenrelación con: (i) los enfoques de política vi-gentes y las escalas o ámbitos de gestión; (ii)la capacidad actual de los actores, en parti-cular, los del sector público; y (iii) la disponi-bilidad de recursos e instrumentos para ha-cer operativo el enfoque territorial. Estas dosúltimas áreas de problemas (ii y iii) tienenque ver con la reforma y modernización delEstado, esto es con la eficiencia en el desem-peño del aparato estatal.

2.1.2.1.2.1.2.1.2.1. El localismo y las distorsiones de laEl localismo y las distorsiones de laEl localismo y las distorsiones de laEl localismo y las distorsiones de laEl localismo y las distorsiones de ladescentralización.descentralización.descentralización.descentralización.descentralización.

Las relaciones entre regiones y municipa-lidades han estado marcadas por conflictosde diversa intensidad a lo largo de la histo-ria nacional. La mayor tradición y continui-dad institucional de las municipalidades y sucercanía con la población permitió que en laconciencia popular tienda a predominar laidea de que la descentralización se resuelvey se agota en el terreno de lo local, vale decir,en el ámbito municipal.

En cambio, la existencia de las regiones enla estructura política e institucional del paísha sido intermitente y precaria. A su prolon-gada ausencia en el escenario nacional hayque añadir el alto costo del fracaso de la últi-ma experiencia de regionalización, llevada acabo en el marco de la Constitución de 1979.El proceso generado por esta Carta Políticadesembocó en la formación de gobiernos re-gionales a fines de los ochenta, y objetiva-mente fue el más ambicioso intento de des-centralizar políticamente el país a través dela regionalización, representando una reivin-

dicación de las concepciones, proyectos y pro-mesas de desarrollo con base en territoriosintermedios o regiones. Por la magnitud delos objetivos que se propuso, y por la pesadaherencia centralista que debía remover, laregionalización necesitaba, no solamentehacer acopio de una gran voluntad política,sino también proyectarse sobre un horizontede largo plazo para madurar propuestas yresultados. Sin embargo, los gruesos erroresintroducidos en el modelo político y adminis-trativo, la concepción económica de Estadointervencionista que se pretendió impulsar,el contexto severamente adverso creado porla hiperinflación y el terrorismo y las propiasdeficiencias en la gestión de los gobiernosregionales de entonces, fueron todos ellos fac-tores que abrieron el camino para el colapsode este ensayo regionalizador originado porla Constitución de 19792 . Su liquidación porcuenta del golpe de Estado de Fujimori en1992, a dos años apenas de haberse instala-do, impidió a los gobiernos regionales desple-gar todas sus potencialidades, corregir suspropios errores y demostrar la factibilidad delproyecto histórico de la descentralización y eldesarrollo regional en el Perú.

La disolución de los gobiernos regionalesy la apertura de un período de autoritarismoy concentración extrema del poder en el go-bierno central controlado por Fujimori, diopaso a un nuevo discurso “descentralista”alimentado desde las esferas oficiales perotambién asumido por la mayoría de alcaldes

2 Aproximaciones a un balance de esta experienciade regionalización pueden encontrarse en DELGA-DO, Angel: “Descentralización y Constitución: unacontribución al debate” (Lima, Ed. SEGLUSA,1993); BARRENECHEA, Carlos: Planificación ygestión en el gobierno regional Inka. Balance de unaexperiencia trunca (Cusco, mimeo, 1992); CARA-VEDO, Baltasar: Las regiones ¿Descentralizaránal Perú? (Agenda Regional 1, Lima, FundaciónEbert, 1992); MARQUEZADO, Hugo: Descentrali-zación en el Perú: Evaluación del gobierno de laRegión Chapín (Chimbote, Ed. Atusparia, 1993);CARPIO, Guillermo, ORTIZ, Rolando et. al.: Re-giones: ¿Sí o no? (Lima, Grupo Propuesta, 1993);GUILLÉN, Jesús La última oportunidad de la des-centralización en el Perú (Lima, IEP, 1995); SAN-TA CRUZ, Francisco: “Notas para un balance de laregionalización en el Perú” (Debate Agrario 20,Lima, CEPES, 1996).

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y un buen número de organizaciones políti-cas y sociales, según el cual la única descen-tralización auténtica y eficiente es la que tras-lada recursos a los gobiernos municipales.Diversos analistas y medios de comunicaciónenderezaron sus balances en la misma direc-ción. La imagen descentralista a alcanzar erala de un gobierno central fuerte colocado porencima de una multitud de pequeños gobier-nos locales, sin capacidad alguna de dispu-tarle el poder. En ese contexto, el despresti-gio de lo regional, su inutilidad e inconvenien-cia para el desarrollo del país, parecían con-sagrados por la experiencia y la razón.

No sorprende por ello que las estrategiasy políticas del desarrollo territorial que for-mularon diversos sectores e institucionespúblicas y privadas, hayan estado impreg-nadas de un sesgo implícito y reiterado: laterritorialidad es sinónimo de localismo. En-tre otras expresiones, este sesgo se ha tra-ducido en el predominio de la planificaciónfísica de alcance puramente local (urbanis-mo, enfoque de microcuencas, etc), y en ladebilidad o ausencia de propuestas de pla-neamiento regional dirigidos a ordenar lasestructuras territoriales propias de esta es-cala intermedia3 .

En el período actual, no obstante que latransición democrática ha abierto un nuevoensayo de regionalización, instalando gobier-nos regionales en los actuales departamen-tos, y restableciendo los fueros del nivel re-gional en las estructuras políticas e institu-cionales, el sesgo localista permanece y seprolonga bajo nuevas formas. Una de las másriesgosas y perjudiciales es la concepciónmaniquea y simplificadora de descentraliza-ción que ha ganado terreno en amplios secto-res de la población, en muchas autoridades yfuncionarios locales, en algunos organismosno gubernamentales y otras organizacionesde la sociedad civil con capacidad de ejercerpresión política. Se trata de una visión radi-cal del proceso descentralizador que ignorala necesidad de que algunas actividades delsector público se manejen de manera centra-lizada por la presencia de externalidades ypara aprovechar economías de escala. Esteradicalismo para el cual toda gestión centra-lizada es “intrínsecamente mala” advierte

acerca de los riesgos de que el centralismo sereproduzca en el nivel regional en perjuiciode las provincias; a continuación alerta res-pecto del centralismo provincial que perjudi-caría a los distritos; y, en el extremo, alientaen algunas localidades que los centros pobla-dos menores tengan acceso directo a recur-sos para evitar los riesgos del centralismodistrital, etc. Se propugna así una suerte de“descentralismo sin fin” que no hace sino con-ducir a la fragmentación extrema del gastoen programas y proyectos sin ningún impac-to en el desarrollo.

Contribuye a mantener esta distorsiónatomizadora el hecho de que, en términosgenerales, los planes de desarrollo departa-mental concertado carecen de visiones, polí-ticas y proyectos de alcance propiamenteregional. Diversas evaluaciones de los planesdepartamentales formulados en una prime-ra etapa por los antiguos CTARs y las Mesasde Concertación de Lucha contra la Pobreza,y más recientemente elaborados por los go-biernos regionales, así lo confirma.

El predominio del sesgo localista y de laconcepción distorsionada de la descentrali-zación genera consecuencias referidas bási-camente a dos planos:

(i) El uso de los recursos tiende a polarizar-se en programas y proyectos de nivel na-cional por un lado, y de nivel exclusiva-mente local, por otro. Un caso visible deesta polarización es, por ejemplo, la asig-nación de recursos para el desarrollo vialdel país: tradicionalmente la política delMTC ha sido dar prioridad a la rehabili-tación y mantenimiento de la red nacio-nal asfaltada de carreteras. Aquí es don-de se han concentrado los mayores esfuer-zos de inversión pública vial y de atrac-ción de inversión privada. En el otro ex-

3 Una notable excepción a este reinado del localis-mo, lo constituyen los trabajos de ordenamiento te-rritorial con visión claramente regional emprendi-dos en los años 1997-1998 por la Dirección Generalde Desarrollo Urbano del entonces Ministerio deTransportes, Comunicaciones, Vivienda y Construc-ción, bajo el llamado Proyecto de Gestión UrbanoRural de Inversiones (GURI).

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tremo, a partir de la segunda mitad delos noventa se inició el programa de ca-minos rurales destinado a rehabilitar ymantener la red vecinal o terciaria de ca-rreteras. Por el lado de la demanda, lasprioridades en la construcción o rehabili-tación de carreteras que reclama la po-blación de casi todas las regiones del paísse orientan también a los tramos de la rednacional que atraviesan el territorio delas respectivas regiones, y a la red veci-nal, cuya rehabilitación es reclamada in-defectiblemente por los alcaldes y orga-nizaciones locales.

(ii) Se debilita o abandona el nivel interme-dio (regional), con lo cual se socavan lasposibilidades de profundizar la descentra-lización y lograr un verdadero desarrolloterritorial. Una vez más, el ejemplo de lapolítica vial es ilustrativo: la prioridad porla red nacional (primaria), por un lado yla red vecinal (terciaria), por otro, signifi-có la postergación cuando no el abando-no, de la red departamental de caminos(secundaria o intermedia). Esta red de ca-rácter regional cumple la función de arti-cular el espacio departamental, aseguran-do la conectividad entre los ámbitos loca-les y los ejes nacionales de desarrollo. Demodo que su descuido, en términos de re-habilitación y mantenimiento, definitiva-mente genera los mayores efectos negati-vos sobre el desarrollo territorial de lasregiones y su integración adecuada a losmercados nacionales y externos, conde-nando al aislamiento a importantes áreasdel territorio regional.

En suma, la necesidad de superar el loca-lismo y de contar con una visión territorial-regional de desarrollo, y con las políticas yproyectos correspondientes en el campo vial,energético, productivo, etc. está planteadacon singular intensidad en el país. Aborda-mos este tema en la sección siguiente.

2.2. El enfoque territorial y los gobiernos2.2. El enfoque territorial y los gobiernos2.2. El enfoque territorial y los gobiernos2.2. El enfoque territorial y los gobiernos2.2. El enfoque territorial y los gobiernosregionales.regionales.regionales.regionales.regionales.

Para la aplicación de un enfoque territo-rial de escala regional resulta útil tener encuenta el contexto de las funciones genera-

les del Estado, su relación con el proceso dedescentralización, y el papel de los gobiernosregionales. Respecto de la función de asigna-ción o provisión de bienes públicos existendos bloques de tareas claramente diferencia-das, que dan lugar a dos modalidades de des-centralización, ambas vigentes para las con-diciones actuales del Perú:

(i) La provisión orientada a la búsqueda deequidad y la aplicación de políticas so-ciales con ese objetivo. Aquí se requiereun marco de políticas nacionales que tra-ducen la responsabilidad del Estado depromover oportunidades para toda la po-blación, impulsar una efectiva redistri-bución de ingresos, y asegurar el accesouniversal a una canasta básica de “servi-cios sociales”. Esta función es absoluta-mente indispensable sobre todo en unasociedad como la peruana marcada porprofundas desigualdades y por una inci-dencia muy grande de la pobreza. En estecampo se necesita una estrecha coordina-ción entre el gobierno nacional y los go-biernos locales que actuarán como brazosejecutores por su cercanía a la población.La definición de las políticas sociales, dela canasta básica y de los programas prin-cipales a ser llevados a cabo con los re-cursos públicos, es una función que corres-ponde al gobierno nacional que actúacomo el “principal” que retiene la capaci-dad de decisión; mientras que los gobier-nos locales actúan como “agentes” delgobierno nacional, al asumir la ejecucióndelegada de dichas políticas nacionales.Este es un esquema de descentralizacióncon autonomía limitada de los gobiernoslocales para el apoyo a las políticas nacio-nales de equidad y combate a la pobreza

(ii) La provisión de bienes públicos como so-porte de la competitividad y la mejora dela capacidad productiva de las regionesdel país. Se incluyen aquí las tareas depromoción empresarial y la creación deentornos competitivos de las empresas.En este caso los bienes públicos son bási-camente las obras de infraestructura queacondicionan el territorio regional, y lainformación para la producción y la arti-culación con los mercados nacionales yexternos. El tipo de bienes públicos que

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se proveen con fines de competitividad sonobjeto de una demanda territorial y geo-gráficamente diferenciada, por lo que debeintroducirse una diferenciación semejan-te por el lado la provisión u oferta. Se con-cluye que, para ser eficiente, dicha provi-sión diferenciada deben asumirla los go-biernos regionales.

Tal es la argumentación económica de ladescentralización que distingue los bienespúblicos diferenciables territorialmentede aquellos que no lo son4 . En la provi-sión de bienes públicos en apoyo a la com-petitividad, los gobiernos regionales go-zan de autonomía para establecer el ni-vel de sus ingresos y gastos. Al haberseincrementado de modo significativo suscompetencias y responsabilidades, losgobiernos regionales adquieren potesta-des tributarias y pueden, en teoría, fi-nanciar la mayor parte de sus gastos coningresos recaudados en sus propias juris-dicciones. En este esquema se apreciaentonces que la descentralización políti-ca y fiscal entrega a los gobiernos regio-nales un papel fundamental y más autó-nomo en el apoyo al potencial endógenode cada territorio y su inserción competi-tiva en la economía global.

De lo anterior se desprende que el enfo-que territorial del desarrollo aparece estre-chamente ligado al tema de la promoción dela competitividad. Ello nos conduce a inte-rrogarnos respecto de las condiciones exis-tentes en el país para que los gobiernos re-gionales, establecidos por la actual regiona-lización, puedan efectivamente contribuir adesarrollar en sus respectivos ámbitos aque-llos factores de competitividad que poseen uncarácter localizado o territorial.

Sobre el punto hay que considerar la si-tuación heterogénea de la que arranca la ges-tión de los gobiernos regionales, pero al mis-mo tiempo la presencia de un denominadorcomún: en la práctica todos se encuentran encondiciones de suma debilidad institucional,con limitados recursos técnicos, organizati-vos y presupuestales para asumir plenamen-te el esfuerzo de promoción de competitivi-dad, y el conjunto de tareas previstas en el

campo de la teoría. Algunas tareas como lasrelativas a favorecer procesos de innovacióntecnológica, aprendizaje colectivo, esquemasde cooperación público-privada, facilitar a lasempresas el aprovechamiento de las exter-nalidades positivas, economías de escala yeconomías de aglomeración propias del terri-torio regional5 , etc. se encuentran claramentepor encima de las posibilidades inmediatasde la mayor parte de los gobiernos regiona-les. En todo caso, se hace notar que el desa-rrollo de estas capacidades en las instanciasregionales deberá correr paralelo a la nece-sidad de avanzar en la reforma del poder eje-cutivo nacional y en el desarrollo de los ins-trumentos correspondientes.

Mientras tanto las grandes tareas de pro-moción de la competitividad relativas a laapertura de nuevos mercados, facilitación del

4 La formalización de ese argumento en la teoría eco-nómica se conoce como el “teorema de la descentra-lización” propuesto por Oates. Se asume que el con-sumo de los bienes públicos pueda especificarse se-gún subconjuntos geográficos del total de la pobla-ción. Si los costos de la provisión de tales bienespúblicos a cargo de los gobiernos locales (o regiona-les) son los mismos que los costos del gobierno cen-tral (nacional), en tales condiciones será siempremás eficiente que los gobiernos locales (regionales)provean estos bienes públicos a sus respectivas ju-risdicciones, en lugar de que el gobierno central (na-cional) se encargue de proveer a todas las jurisdic-ciones un nivel prefijado y uniforme de bienes pú-blicos. OATES, Wallace E.: «An Economist’s Pers-pective on Fiscal Federalism» (1972).

5 Los desarrollos teóricos que sustentan las políticasde competitividad destacan la presencia de rendi-mientos crecientes y externalidades positivas en laproducción de conocimientos y tecnología, en uncontexto de competencia imperfecta. Se formalizanestos enfoques en los llamados modelos de creci-miento endógeno en los que confluyen las nuevasteorías sobre organización industrial, comercio in-ternacional, y geografía económica. Véase al res-pecto una visión panorámica sobre crecimiento en-dógeno en RUTTAN, Vernon: The New GrowthTheory and Develpment economics: A Survey (TheJournal of Development Studies, vol 35, Nº2, diciem-bre 1998). Los hallazgos sobre las relaciones entrela geografía, las nuevas concepciones sobre el espa-cio y el desarrollo pueden verse en KRUGMAN,Paul: Geography and Trade (Leuven UniversityPress, The MIT Press, 1992); y en FUJITA, Ma-sahisa, KRUGMAN, Paul y VENABLES, Anthony:The Spatial Economy: Cities, Regions and Interna-cional Trade (Cambridge, The MIT Press, 1999).

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comercio exterior y promoción de exportacio-nes, reducción de los costos logísticos y am-pliación y mejora de la oferta productiva (nor-malización técnica, calidad), vienen siendoasumidas por instancias de nivel nacional.Se involucran en estas tareas los ministeriosde Relaciones Exteriores, de Comercio Exte-rior y Turismo (MINCETUR), de agricultura(MINAG), de la Producción (PRODUCE) y lasagencias especializadas del gobierno nacio-nal como PROINVERSIÓN, PROMPEX, DI-GESA, SENASA, CONAM, INDECOPI, elConsejo Nacional de Competitividad (CNC)y el Proyecto de Apoyo a la Competitividad6 ,estos últimos ubicados en el ámbito de la Pre-sidencia del consejo de Ministros. Todo indi-ca que por un período más o menos prolonga-do, y mientras maduren las condiciones ycapacidades de los gobiernos regionales, esdecir, mientras avance el proceso de regiona-lización, las principales tareas de promociónde la competitividad seguirán en manos delas instancias del gobierno nacional.

Existe, sin embargo, un campo de tareassumamente importante por sus implicanciasen la competitividad y en las relaciones conel sector privado. En el presente período, losmayores retos y posibilidades de los gobier-nos regionales pasan por consolidar sus fun-ciones y competencias para conducir efecti-vamente el proceso de inversión pública de-partamental con proyectos de real impactoregional. La hipótesis que postulamos es que,en lo inmediato, tanto o más importante queintentar acciones directas de promoción deinversión privada, es emitir al capital priva-do la señal de que se está manejando racio-nalmente, con eficiencia y rentabilidad, losrecursos de inversión pública puestos a dis-posición de los gobiernos regionales. Estosrecursos, aunque hasta el momento han sidode montos ciertamente reducidos, puedenincrementarse significativamente para al-gunos gobiernos regionales en los que losgrandes proyectos mineros o de hidrocarbu-ros (el gas de Camisea) derivarán recursoshacia las regiones por canon u otros concep-tos. En tales casos estarán abiertas las posi-bilidades de desarrollar principalmente in-fraestructura vial, energética y de comuni-caciones que permita rentabilizar los pro-yectos de inversión privada. Pero la tarea,

por cierto, no es solamente de los gobiernosregionales: aquí debe haber una instancia decoordinación gobierno nacional-gobiernos re-gionales que facilite sinergias y acción con-junta para sacar adelante tanto aquellos pro-yectos nacionales localizados geográficamen-te en las regiones y de gran interés paraéstas, así como los proyectos propiamente denaturaleza regional. Esta coordinación go-bierno nacional-gobiernos regionales seríala mejor señal de que se está encauzandoadecuadamente la inversión pública paraejercer esa capacidad de arrastre, rentabili-zación y complementación con la inversiónprivada7 . Así pues, la programación de lainversión pública, manejada con claros crite-rios de prioridad y con requisitos técnicos derentabilidad es el instrumento que en lo in-mediato pueden utilizar los gobiernos regio-nales para empezar a poner en práctica unenfoque efectivamente territorial.

La programación de la inversión pública,siendo importante tiene, sin embargo, lími-tes de dos sentidos: (i) En primer término conrespecto al tamaño y consiguiente impactode los proyectos de inversión. Mientras semantengan los actuales departamentos comoámbitos regionales, la reducida dimensióneconómica de éstos y su escasa capacidad demovilizar recursos presupuestales, y de ge-nerar ingresos propios, pondrá siempre unlímite al volumen de inversión pública quepodrán manejar. (ii) El segundo límite pro-viene del tamaño mismo de la economía fis-cal del país como un todo. Las dificultadespara ampliar la base tributaria nacional ymejorar la recaudación han mantenido losniveles de presión tributaria en torno al 12 y13%, muy por debajo del nivel existente en

6 Una cuestión pendiente que todavía no han abor-dado los gobiernos regionales es la formación de losConsejos Regionales de Competitividad como enti-dades que a nivel de las regiones deberán prolon-gar y especificar el trabajo que en escala de todo elpaís se propone realizar el CNC.

7 Diversos estudios sobre el comportamiento de la in-versión en la economía peruana muestran el alto gra-do de complementación entre la inversión pública ylos proyectos de inversión privada. Un tratamientodetallado puede encontrarse en GONZÁLES DEOLARTE, Efraín: Inversión Privada, Crecimiento yAjuste Estructural en el Perú (Lima. IEP, 1996).

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países de tamaño medio similar al Perú. Es-tas limitaciones de orden macro, más la pues-ta en vigor de una política fiscal restrictivapor el lado del gasto, han conducido en losúltimos años a deteriorar severamente la tasade inversión pública en el conjunto del país.El ratio Inversión Pública/PBI ha llegado asituarse en un rango de 2 a 3%, esto es, unode los más bajos niveles históricos de las úl-timas décadas en la economía peruana.

Las salidas al alcance de los gobiernos re-gionales para superar los dos factores limi-tantes arriba señalados son: (i) Frente a suextensión reducida, acelerar los procesos deintegración de varios departamentos paraformar regiones mayores. Ello actuará comouna palanca para movilizar mayores recur-sos, empezando por el Fondo Interguberna-mental para la Descentralización (FIDE)8

cuyo reglamento de funcionamiento ha pre-visto la asignación de mayor puntuación alos proyectos presentados por dos o más de-partamentos, y más adelante por regionesformalmente conformadas. Igual efecto po-sitivo tiene la integración de regiones res-pecto al proceso de descentralización fiscal,puesto que las regiones conformadas seránbeneficiadas con el acceso al 50% de los re-cursos tributarios recaudados en su ámbitoterritorial. (ii) Frente a las restricciones fis-cales del país que comprimen la disponibili-dad de recursos para la inversión pública,crear las condiciones apropiadas para lan-zar programas para entregar en concesiónproyectos públicos a la inversión privada.Ello implica poner a punto las normas re-glamentarias y mecanismos creados por laLey Marco de Promoción de la InversiónDescentralizada que inclusive contempla laoperación de entidades especializadas en lasregiones, las Agencias de Fomento de la In-versión Privada, que actuarían en coordi-nación con PROINVERSIÖN.

Con las líneas de acción anteriores los go-biernos regionales pueden participar efecti-vamente en el esfuerzo de promover la compe-titividad en sus ámbitos respectivos a travésde acondicionar sus territorios como platafor-mas productivas y exportadoras y reducir loscostos logísticos que pesan significativamen-te sobre las operaciones de las empresas.

A modo de ilustración pueden mencionarsetres áreas de inversión pública en infraestruc-tura regional que revisten extraordinaria im-portancia en el fomento de la competitividad:

- La primera tiene que ver con la parti-cipación de los gobiernos regionales enlos programas de modernización por-tuaria bajo los esquemas descentrali-zados propuestos por la Ley de Puer-tos, que contempla la creación de au-toridades portuarias regionales. Laexcesiva concentración del tráfico por-tuario a través del Callao es un sobre-costo inmenso que no debe seguir pa-gando la producción exportable asen-tada en las diversas regiones del país.

- Una segunda tarea que se espera jue-gue un papel sumamente importantees la formulación y puesta en prácticade los planes viales departamentalesque se han venido preparando desdeel Ministerio de Transportes y Comu-nicaciones (MTC) en coordinación conlas regiones.

- Por último los gobiernos regionalestienen frente a sí la posibilidad de ra-cionalizar la inversión en riego conproyectos de escala mediana y peque-ña, al mismo tiempo que se impulsael programa de concesiones vinculadoa las obras y tierras de los grandesproyectos de irrigación que han sidotransferidos desde el INADE a los go-biernos regionales.

2.3. Competitividad territorial y sectores2.3. Competitividad territorial y sectores2.3. Competitividad territorial y sectores2.3. Competitividad territorial y sectores2.3. Competitividad territorial y sectoresproductivos.productivos.productivos.productivos.productivos.

En la sección anterior hemos visto que laprovisión de infraestructura (capital físico)es una tarea al alcance inmediato de los go-biernos regionales. Examinemos ahora lasdemás tareas vinculadas a la ampliación ymejora de la oferta productiva en condicionesde competitividad, y la creación de entornospropicios para el aprendizaje y la innovación

8 Creado por la Ley de Bases de la Descentralización(artículo 53) como un mecanismo de financiamien-to y cofinanciamiento de proyectos compartidos pordistintos niveles de gobierno. Funciona como unfondo que administra recursos concursables.

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de las empresas. Estas funciones revisten unamayor complejidad y representan una fasesiguiente que empezará a ser transitada ycumplida por los gobiernos regionales en lamedida en que se acelere su curso de madura-ción técnica y organizativa y avance simultá-neamente la reforma del Estado.

Mientras ese proceso demore, será inevi-table que muchas de estas tareas sigan sien-do centralmente manejadas. De todos modoses posible y necesario identificar las funcio-nes que pueden ser acometidas en plazos re-lativamente cortos, y aquellas otras que porsu sofisticación y alta demanda de recursoshabrán de requerir procesos más prolonga-dos de preparación por parte de los gobier-nos regionales.

Aplicar políticas dirigidas a los sectoresproductivos y ejecutar programas bajo fórmu-las de cooperación y acción conjunta con elsector privado, demanda que los gobiernosregionales tengan clara la orientación con-ceptual y la lógica que ordena estas políticasy acciones.

El hilo conductor es la búsqueda de com-petitividad apoyándose en la innovación comoel factor decisivo. Conviene recordar que entorno a este papel crucial de la innovacióntecnológica e institucional, convergen diver-sas corrientes teóricas, desde la representa-da por Porter y su modelo referido a la com-petitividad corporativa (de carácter micro ybasada en estrategias empresariales y rela-ciones entre firmas), hasta las versiones másrecientes que fusionan economía, geografía,organización industrial y comercio interna-cional, de las que Krugman es el más sobre-saliente representante.

Simplificando, la teoría postula que losprocesos de innovación permiten dar el saltodesde las tradicionales ventajas comparati-vas (que se apoyan en una dotación de recur-sos naturales y mano de obra sin calificación)a ventajas competitivas, las mismas que sonsocialmente construidas y que se apoyan enuna acumulación intensiva de conocimientos,información y mano de obra altamente cali-ficada9 . Es esta acumulación de conocimien-tos la que genera rendimientos crecientes y

externalidades positivas que pueden ser apro-vechadas por los agentes productivos. Dicharetención de los beneficios premia e incenti-va a los agentes innovadores, dando lugar aun proceso acumulativo o círculo virtuoso.

Pero la construcción social de las ventajascompetitivas se realiza en presencia de unactor colectivo y cada vez más protagónico:el territorio. En una concepción amplia dedesarrollo, el territorio se concibe ya no comoel receptáculo geográfico y pasivo de los re-cursos de una colectividad, sino como el con-junto organizado y complejo de capital hu-mano, natural e institucional, y de los siste-mas de asentamiento y localización poblacio-nal y de infraestructura (redes urbano-rura-les). En el territorio convergen y se articulanla identidad, cultura e intereses de un grupohumano históricamente conformado. Al mis-mo tiempo que el territorio construye las ven-tajas competitivas se construye a si mismocomo agente del desarrollo. En este papel losterritorios facilitan:

– La interacción entre empresas para lainnovación y el aprendizaje colectivo.

– La acción de autoridades regionalesy locales en la provisión de bienespúblicos.

– La generación de eslabonamientos debase geográfica entre proyectos de in-versión y y agentes productores.

– La identificación de las necesidades deservicios e infraestructura.

El Estado, en este caso el gobierno regio-nal, actúa solamente facilitando, catalizan-do los procesos y sinergias entre los compo-

9 Este tránsito de las ventajas comparativas a las com-petitivas, de la “creación de riqueza a partir de pro-ductos primarios hacia la creación de riqueza basa-da en activos intensivos en conocimiento” ha sidodefinida por algunos autores como la esencia mismadel desarrollo económico. Véase AMSDEN, Alice:The Rise of the Rest (New York, Oxford UniversityPress, 2001). Una revisión panorámica de la evolu-ción teórica que da sustento a esta visión del desa-rrollo centrada en la creación y aprovechamiento deventajas puede hallarse en SCOTT, Allen J.: Funda-mentos geográficos del Comportamiento Industrial(En ALBA, Carlos et. al. Las regiones ante la globa-lización, México, El Colegio de México, 1998).

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nentes del territorio. La actuación estatal yla de sus órganos descentralizados, los gobier-nos regionales, se enmarca así en lo que al-gunos autores han denominado una “visiónsistémica de la competitividad”, que alude aformas de intervención en que el Estado, lasempresas productoras y las instituciones dela sociedad interactúan en forma deliberadapara crear condiciones para el desarrollo10 .Esta intervención se realiza distinguiendocuatro niveles: que distingue cuatro niveles:(i) Nivel meta que considera las estructurassocioculturales, la capacidad estratégica delos actores y las variables de largo plazo, (ii)Nivel macro, referida a las condiciones gene-rales de funcionamiento de la economía; (iii)Nivel micro que alude a las relaciones entreempresas; y (iv) Nivel meso que incluye lasrelaciones entre instituciones y las políticasespecíficas aplicadas en un ámbito territorial.

El territorio y las mesopolíticas.

Bajo esa visión sistémica se conciben yejecutan las llamadas mesopolíticas o polí-ticas territoriales de carácter intermedio:Las mesopolíticas se ocupan de apoyar laformación de entornos o estructuras insti-tucionales dirigidas a fomentar la innova-ción, la acumulación de conocimientos y lossoportes específicos para el desarrollo com-petitivo de las empresas. Con las mesopolí-ticas se busca favorecer una relación sinér-gica que involucra al Estado y a un conjun-to muy amplio de actores regionales: uni-versidades, centros de investigación cientí-fica y tecnológica, agencias de informacióny extensión, de servicios a la producción, demercadeo exterior, entidades financieras,etc. Se promueve una localización activa deactividades y plantas productivas, la dota-ción de infraestructura, comunicaciones, ser-vicios, informaciones, conocimientos y capa-citación. Todo ello constituyen incentivos alos agentes innovadores que, más que sim-ples propietarios del capital o empresariosconvencionales, son “emprendedores”, (“en-trepreneurs”) que generan, difunden y apli-can nuevos productos, nuevos procesos ynuevas formas de organización.

Las características principales de las me-sopolíticas son:

• Utilizan criterios de selectividad, es decir,se orientan a concentrar los apoyos en ac-tividades que exhiben el mayor potencial.Las mesopolíticas selectivas se basan enel principio de “empujar lo que se mueve”,y fortalecen a las regiones que contienena los conglomerados dinámicos. Lasmesopolíticas dirigidas a la localizacióncompetitiva de las actividades productivasdisponen de un amplio campo de aplica-ción en las redes de colaboración de acto-res sociales y agentes económicos regio-nales ubicados entre el mercado y el Esta-do. No se trata, sin embargo, de la tradi-cional estrategia de “apostar a ganadores”seleccionando discrecionalmente empre-sas o conglomerados. En este caso el pa-pel de las políticas meso es facilitar ocatalizar un proceso en el que las propiasempresas “autodescubren” sus ventajas yaprovechan el entorno favorable creadopor el sector público en el territorio11 . Deotro lado, el ordenamiento territorial apo-yado en mesopolíticas no propugna unigualitarismo entre los territorios sino unagestión racional de las diferencias, susten-tando acciones compensatorias en benefi-cio de los territorios menos dotados.

• Poseen dimensión nacional, regional y lo-cal. Aunque el grueso de las mesopolíticasdirigidas a estructurar territorios se apli-ca en escala regional y local, es posibleobservar también una dimensión nacional.En el plano regional y local se trata de losapoyos específicos a las empresas y com-plejos productivos localizados en esos ám-bitos, en el marco de las políticas de des-

10 Una elaboración muy detallada del concepto de“competitividad sistémica” corresponde al Insti-tuto Alemán de Desarrollo. Véase ESSER, Klauset. al.: Competitividad sistémica, competitividad in-ternacional de las empresas y políticas requeridas(Berlín, Instituto Alemán de Desarrollo, 1994).

11 Esta idea muy sugerente de que el desarrollo eco-nómico discurre como un proceso en el que, graciasa su capacidad de aprendizaje, las empresas “auto-descubren” sus ventajas mediante ensayos y expe-rimentación con apoyo de las políticas públicas, co-rresponde en HAUSSMAN, Richard y RODRIK,Dani.: Economic Development as Self-Discovery(London, Center for Economic Policy Research. Dis-cusión Paper Nº 3356, 2002).

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centralización que amplían y refuerzan lascompetencias y rentas otorgadas a los go-biernos regionales y municipales. En elnivel nacional las mesopolíticas se orien-tan a consolidar la posición de los grandescomplejos productivos cuya dimensión lashace componentes de una estrategia dedesarrollo a escala de todo el país.

• Privilegian los factores endógenos del de-sarrollo. Las mesopolíticas ponen énfasisen el carácter endógeno del desarrollo re-gional, basándose en los propios recursos ypotencialidades y aprovechando las opor-tunidades del contexto externo a la región.Por eso puede afirmarse que las mesopolí-ticas contribuyen a desencadenar un pro-ceso de desarrollo de abajo hacia arriba, yle otorgan al ordenamiento del territorioesa misma característica ascendente.

• Trascienden las políticas sectoriales. Porla forma en que las mesopolíticas apuntana movilizar el conjunto de actores y recur-sos de una colectividad territorial, y a pro-mover combinaciones sinérgicas entre to-dos ellos, trascienden y superan las políti-cas puramente sectoriales. A este mismopropósito transectorial contribuye la op-ción por trabajar con conglomerados pro-ductivos o clusters, como unidades de aná-lisis y programación. Ello justifica nueva-mente la visión de las mesopolíticas estric-tamente como “políticas territoriales”.

Lo anotado arriba confirma la pertinen-cia del concepto de mesopolíticas para unarealidad como la peruana, en la que la hete-rogeneidad y diversidad de espacios y recur-sos reclama una atención específica y moda-lidades diferenciadas de gestión. Sin embar-go, el sector público, las élites políticas e ins-tituciones sociales carecen en el país de unatradición para el diseño y aplicación de estaspolíticas intermedias. Tal es el vacío que senecesita superar.

Particularmente, para los gobiernos regio-nales el reto estriba en convertir las compe-tencias sectoriales transferidas por el gobier-no nacional, en una aplicación consistente demesopolíticas territoriales. En el marco de ladescentralización se impone un esfuerzo es-

pecial de formación de capacidades para quelos gobiernos regionales empiecen cuantoantes a utilizar las mesopolíticas en progra-mas de carácter horizontal en apoyo a seg-mentos clave de las regiones como son lasPYMES, o acometer programas más especí-ficamente territoriales para el desarrollo enlas zonas con predominio de población y deactividades propiamente rurales.

En el caso de las PYMES la tarea absolu-tamente prioritaria es el desarrollo de esque-mas de asociatividad y subcontratación ten-dientes a articular el vasto estrato de la microy pequeña empresa, que copa casi la totalidaddel universo empresarial de las regiones, conlas empresas más dinámicas, grandes y me-dianas. Estas empresas más modernas y demayor tamaño son las que hoy sostienen elcrecimiento exportador y la reactivación de laagricultura y la manufactura, ambas recon-vertidas por las exigencias de la aperturaexterna y la globalización. En el Perú, sinembargo, a pesar de la extensión y potencia-lidades del estrato de PYMES12 , no se hadesarrollado suficientemente y no cuenta conlos estímulos debidos la formación de los pe-queños empresarios como proveedores. Lasprácticas de diseño y calidad de los productos,así como su estandarización, aunque existenen algunos casos, son todavía incipientes en elestrato de las pequeñas empresas. El fomentoa la asociatividad y subcontratación en el quese espera un papel destacado de los gobiernosregionales, contribuirá no solamente a incor-porar a la modernidad competitiva a las pe-queñas unidades productivas tradicionalmen-te postergadas, sino también a hacer másdenso el tejido productivo y social de las regio-nes. A su vez, una mayor densidad productivainducida por los gobiernos regionales podráatraer flujos sostenidos de inversiones dirigi-das a los conglomerados con mayores venta-jas localizados en sus territorios.

12 Un amplio análisis sobre la ubicación actual de lasPYMES en el universo empresarial peruano, su par-ticipación en el valor agregado y en las exportacio-nes, así como las condiciones que facilitarían sumayor articulación a los mercados externos puedeverse en FAIRLIE, Alan: Competitividad e Integra-ción: Las PYMES industriales exportadoras delPerú (Lima, PUCP, 2003).

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De otro lado, el tema del desarrollo agra-rio y rural es especialmente desafiante paralos gobiernos regionales, por la situación crí-tica que atraviesa la pequeña producciónagropecuaria, cuya viabilidad pareciera es-tar absolutamente comprometida en las con-diciones de una economía de mercado abier-ta al exterior. Los minifundios que represen-tan más de las tres cuartas partes del totalde unidades agropecuarias del país, comorecursos productivos no tienen capacidad porsí solos para sostener y reproducir adecua-damente a una unidad económica. Sin em-bargo, en el marco de una estrategia de so-brevivencia de la unidad familiar campesi-na, cumplen una función esencial como fuentede ingresos y reserva de patrimonio. Y, másampliamente, en el contexto de un proyectolocal o regional, es decir territorial de desa-rrollo, los minifundios y las economías cam-pesinas pueden obtener algún nivel de viabi-lidad si logran aprovechar las oportunidadesy sinergias que ofrece el entorno. Si este en-foque territorial lograse ser puesto en prác-tica por los gobiernos regionales estarían rea-lizando una contribución altamente signifi-cativa para el desarrollo rural y regional.

Promoción de cadenas productivasterritoriales.

Muchas características y posibilidades delenfoque territorial se potencian mediante eldesarrollo de cadenas productivas territoria-les o “clusters”. Estos se definen como lasaglomeraciones sectoriales o geográficamen-te delimitadas de empresas y agentes querealizan las mismas actividades, y que me-diante la acción conjunta para lograr eficien-cia colectiva, generan importantes economíasexternas, economías de aglomeración y deespecialización. El impulso de los complejosproductivos es otro desafío que tienen frentea sí los gobiernos regionales y que puedeproducir transformaciones importantes enla dinámica económica y en la competitivi-dad de las regiones.

Desde el punto de vista teórico, la visióndel territorio como factor de desarrollo resultaextraordinariamente enriquecida al conectar-se con la teoría de los complejos productivoso clusters. El papel y funciones del territorio

se destacan aquí por el lado de proporcionarel entorno y la proximidad (geográfica) nece-sarios para facilitar la interacción entre lasempresas y otros agentes productivos paralos procesos de aprendizaje, la transmisiónde conocimientos (“derrames tecnológicos”) yla disposición a innovar. Todo ello contribuyea la generación de eficiencia colectiva y alincremento de la competitividad.

La instalación de los complejos producti-vos genera eslabonamientos de base geográ-fica hacia delante y hacia atrás. Ello implicaque la realización de un proyecto de inver-sión en un territorio convierte en rentable larealización de otro proyecto de inversión enel mismo territorio, con lo cual se densificael tejido productivo y el encadenamiento deproyectos y agentes localizados en dicho es-pacio. En estos casos, se torna posible y ven-tajosa la toma de decisiones de inversión enforma coordinada.

Lo anterior confirma que los factores decompetitividad han adquirido definitivamenteun carácter territorial. Innovación, aprendi-zaje, economías externas, eslabonamientos ydemás atributos de los sistemas productivosaparecen brotando del territorio y se mues-tran enraizados en él. El territorio se configu-ra como una fuente o plataforma de competi-tividad, y los clusters aparecen como los esla-bones que conectan territorio y producción.

En el Perú cobra inmensa importancia laformación de clusters alrededor de recursosnaturales, dada la extraordinaria calidad ydiversidad de la que el país está dotado13 .En los últimos años se han venido realizan-do algunos estudios y ejercicios orientados aidentificar las cadenas productivas con ma-yores ventajas para el país14 . Todos mues-tran una importante convergencia alrededor

13 Una revisión del proceso de formación de comple-jos productivos en torno a recursos naturales en elcaso de América Latina puede encontrarse en Ra-mos (1998). A propósito de Europa, los ejemplosmás conocidos se refieren a los conglomerados de-sarrollados en Toscana y Emilia-Romagna (Italia),Baden-Wurttemberg (Alemania), Cambridge (Ingla-terra) y Smaland (Suecia).

14 Los resultados de los ejercicios se presentan en el Anexo.

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de algunas cadenas productivas considera-das como las más ventajosas. El último deestos ejercicios15 identificó un conjunto deactividades competitivas en un horizontetemporal al año 2014 (Ver Anexo). Todas es-tas actividades pertenecen a las siguientescadenas productivas:

1. Turismo (en sus diferentes enfoques:cultural, de aventura, ecológico, etc.)

2. Pesca y acuicultura3. Textil y confecciones (en algodón, lana

y pelos finos).4. Agricultura (orgánica y fruticultura)5. Minería (de metales preciosos y me-

tales comunes) y servicios conexos6. Madera, muebles y artículos de

madera7. Bienes y servicios relacionados con el

gas natural8. Producción de compuestos farmacéu-

ticos extraídos de plantas medicinalesnativas

En síntesis, la estructura de la produccióny el perfil de las localizaciones productivasresultante de estos ejercicios señalan que laAgricultura y Agroindustria, Minería, Texti-les y Turismo son las actividades con mayorpotencial en las regiones.

En relación a las cadenas productivas ysu promoción, los ministerios de los secto-res productivos han emprendido en los últi-mos años acciones enmarcadas en sus res-pectivas políticas sectoriales. En el Minis-terio de Agricultura (MINAG) la Oficina dePlanificación ha dado curso a la formulaciónde planes estratégicos en algunas cadenasproductivas, siendo las más importantes ladel algodón, fibra de alpaca y maíz amarilloduro. Por su parte, la Dirección General dePromoción del MINAG es la instancia res-ponsable de las acciones dirigidas a los pro-ductores para dar forma concreta y hacerfuncionar las referidas cadenas. Un proble-ma no resuelto, sin embargo, se refiere alnecesario proceso de descentralización ytransferencia de esta función de promocióndesde el MINAG hacia los gobiernos regio-nales para que éstos asuman la promociónde las cadenas productivas con localizaciónespecífica en las regiones.

En cuanto al Ministerio de la Producción(PRODUCE), las políticas y acciones orien-tadas a la formación de cadenas productivasregistran avances en la formación de oncecadenas productivas entre las que destacanCuero-Calzado, Maderera-Forestal, Textil-Algodón, Vitivinícola y Gas. En el diseño delas políticas y en las estrategias puestas enmarcha por PRODUCE ocupan un lugar fun-damental los Centros de Innovación Tecno-lógica. Los CITES se orientan a la genera-ción y difusión de buenas prácticas manu-factureras y por ello constituyen un instru-mento esencial para el desarrollo de las ca-denas productivas. Existen tres CITES sos-tenidos con recursos públicos: (i) el CITEcuero-calzado ubicado en Lima; (ii) el CITEmadera-muebles con sede en Villa El Salva-dor y un módulo técnico en Pucallpa, habien-do una buena relación con el gobierno regio-nal; y (iii) el Cite Vid situado en Ica, tam-bién con buenas relaciones con las autorida-des regionales. Por el lado privado, se tieneel CITE metalmecánica a cargo de empre-sas del sector; mientras que algunas ONGsvienen impulsando CITES privados en otrasramas productivas.

En tanto cada cadena incorpora más deuna institución pública, se hace indispensa-ble mantener mecanismos eficientes de co-ordinación. Ello se hace más necesario to-davía en el actual escenario de descentrali-zación. Se reconoce que debe mejorarse sus-tantivamente la relación entre los CITESimpulsados por el Ministerio de la Produc-ción, los gobiernos regionales y otras insti-tuciones privadas, sobre todo en el ámbitode las regiones.

Un balance de lo realizado en el MINAG yPRODUCE respecto de las cadenas produc-tivas indica que, en general, la etapa por laque aún se está transitando es la inicial deidentificación de cuellos de botella y diagnós-tico de la situación de las cadenas y sus unida-des productivas. En algunos casos se vieneavanzando en la línea de asociatividad apo-

15 Realizado con el Método Delphi en febrero del2004 en un Taller organizado por CEPLAN-CON-CYTEC-IPAE.

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yando la formación de redes y consorcios. Unaetapa siguiente es referida a la transferen-cia de conocimientos, estandarización y me-joras de diseños y procesos se realiza enmedio de dificultades y limitación de recur-sos, destacándose el rol que en este campovienen jugando los CITES.

En relación a la promoción de las cade-nas es pertinente distinguir, por un lado, lasfunciones de promoción de exportaciones; y,por otro, las funciones de promoción de laoferta productiva exportable. Las primerastienen que ver con los aspectos de estrate-gia comercial y de penetración de mercados,así como la facilitación del comercio exte-rior. Las primeras funciones correspondena MINCETUR y a PROMPEX, mientras quelas segundas se relacionan con los temas di-rectamente productivos y son competenciade ministerios como MINAG, PRODUCE(Industrias y Pesquería) y MEM (en lo rela-tivo a Minería).

Hay que reconocer finalmente que aún seencuentra lejana la etapa avanzada de gene-ración de nuevos conocimientos e innovaciónque se espera desarrollar en los complejosproductivos como motor fundamental de lacompetitividad. La dimensión de estos retos,como es obvio, resulta todavía mayor paralos gobiernos regionales.

III.III.III.III.III. El enfoque territorial y la reformaEl enfoque territorial y la reformaEl enfoque territorial y la reformaEl enfoque territorial y la reformaEl enfoque territorial y la reformadel Estado.del Estado.del Estado.del Estado.del Estado.

Los debates en todos los continentes, peroparticularmente en los países atrasados, so-bre cómo reformar el Estado para ponerlo atono con las nuevas concepciones y tareas deldesarrollo16 ha dejado el terreno de las con-troversias puramente ideológicas o académi-cas para tornarse un asunto de la más vivaactualidad política y práctica. Abona a esaurgencia el vacío generado tanto por el fra-caso, cada vez más ampliamente reconocido,de las políticas dictadas por el llamado Con-senso de Washington que propugnaban unrepliegue del Estado, como por la imposibili-dad e inconveniencia de retornar a las moda-lidades intervencionistas y de sobre protec-ción propias del Estado de Bienestar.

En el marco del presente documento, eltema es cómo abordar la reforma del Estadoen el Perú, para dar soporte al enfoque terri-torial y acompañar los esfuerzos de innova-ción. Resulta especialmente claro en el esce-nario social y político de nuestro país que ladefinición del nuevo papel del Estado debeser tratado como un problema precisamentede innovación institucional, pues no condu-ciría a nada retornar a los viejos moldes delEstado intervencionista, o intentar acentuarlos rasgos del Estado prescindente que sepretendió imponer en la década pasada.

Se trata, cambio, de dar forma a lo que seha llamado un “Estado animador del Desa-rrollo” (Foxley), es decir, un Estado que con-tribuya a crear una “arquitectura institucio-nal robusta que genere y use el conocimientooriginado en las más variadas fuentes, sealos centros de investigación aplicada del go-bierno, o de las empresas, de los clientes, ode los proveedores o de los nuevos empren-dedores potenciales egresados de la educa-ción superior”17 .

Por lo tanto, el tema es principalmente eldel ajuste de las estructuras del Estado parauna nueva relación con las actividades pro-ductivas y con los requisitos de la competiti-vidad territorial. A esto se ha denominado“reformas de tercera generación”18, cuyo sus-tento teórico es la presencia simultánea tan-to de fallas del mercado y fallas del Estado,que obligan a construir un nuevo esquema

16 Ver STIGLITZ, Joseph E.: El papel económico delEstado (Conferencia Anual del Banco Mundial “Elrol Del Estado en el desarrollo económico, 1996).

17 FOXLEY, Alejandro: ¿Más mercado o más Estadopara América Latina? (Ponencia preparada para elSeminario del BID “Nuevas Fronteras de la Refor-ma del Estado”, Lima, marzo, 2004).

18 En la literatura se conoce como “reformas de pri-mera generación” a la liberalización de los merca-dos, la privatización de las empresas en manos delEstado, la apertura externa y la búsqueda de la es-tabilidad macroeconómica, medidas todas postula-das por el Consenso de Washington.. Las “reformasde segunda generación” estaban referidas, por suparte, a los cambios y modernización en los marcoslegales, derechos de propiedad, organismos regula-dores, y sobre todo en las estructuras del poder ju-dicial de los países.

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de cooperación para evitar lo que síntesis sonfallas de coordinación.

Es de subrayar el nuevo énfasis envueltoen esta propuesta: mientras que las refor-mas de las décadas anteriores (primera ge-neración) se orientaban a redefinir las rela-ciones del Estado con el mercado como es-tructura global (liberalización, desregula-ción), ahora la tercera generación de refor-mas se apoya en nuevos mecanismos insti-tucionales de coordinación y complementa-ción que el Estado busca establecer directa-mente con las redes empresariales, con losagentes responsables de la producción e in-novación. Se trata de un giro desde las polí-ticas “pro-mercado” hacia las políticas “pro-negocios”19 , de promoción activa de las em-presas; cuestión que resulta análoga con laformulación de las mesopolíticas que hemosvisto en la sección anterior.

Hay que destacar, por último, que estasnuevas concepciones de los cambios institu-cionales que se necesitan impulsar, resuel-ven y superan la antigua oposición Estado-mercado (ideológicamente exacerbada pordiversas corrientes) y la reemplazan por es-quemas prácticos de cooperación público pri-vada, que constituyen el núcleo mismo de laactual reforma del Estado. En lo que sigueexaminaremos algunos aspectos relevantesde este proceso en el marco del proceso deregionalización que atraviesa nuestro país.

3.1.3.1.3.1.3.1.3.1. Áreas críticas para la reforma delÁreas críticas para la reforma delÁreas críticas para la reforma delÁreas críticas para la reforma delÁreas críticas para la reforma delEstado peruano.Estado peruano.Estado peruano.Estado peruano.Estado peruano.

En el Perú, las posibilidades de llevar a cabouna reforma del Estado con la orientación ycaracterísticas arriba señaladas pasan porordenar el proceso de descentralización y re-gionalización en curso, de modo que se reúnanlas condiciones políticas, institucionales y téc-nicas para aplicar políticas de desarrollo te-rritorial, de innovación y de cooperación delsector público y privado para mejorar la com-petitividad. En el país debemos pues arran-car abordando tareas elementales y previas.

Uno de los primeros y más importantesproblemas a enfrentar en el caso del Estadoperuano se refiere a las serias debilidades

para proponer y conducir un enfoque territo-rial. La raíz del problema radica en que elgobierno nacional se estructura a partir desectores fuertemente establecidos, con unagran tradición e inercia institucional, de modoque las políticas de dimensión nacional sonbásicamente políticas sectoriales. En conse-cuencia, un desafío inmediato de la reformadel Estado es desarrollar capacidades paraformular políticas públicas de carácter terri-torial, con características de transversalidady coordinación. Las fuertes tensiones queya se han producido entre los sectores delgobierno nacional y las regiones en el marcode la descentralización, indican cuán urgen-te es desarrollar estas capacidades.

Por otro lado, resulta evidente que, porsu peso político e institucional y por el volu-men de recursos que maneja (y que segui-rá manejando), las orientaciones del gobier-no nacional adquieren una extraordinariaimportancia para el proceso de descentrali-zación. Puede uno afirmar que lo que hagao deje de hacer el gobierno nacional, su im-pulso o indiferencia frente al desarrollo te-rritorial, influirán de modo determinante,en el éxito o fracaso de la regionalización yla descentralización.

El marco institucional de referencia paraplantear la territorialización de las políticaspúblicas y para orientarlas en el sentido mo-derno de la innovación y la competitividad, esla asignación de competencias y funcionesentre los tres niveles de gobierno que deberealizarse de acuerdo a las normas de la des-centralización. La racionalidad de esta asig-nación consiste en producir una suerte deespecialización en donde el gobierno nacionaldebe poner énfasis en la formulación de polí-ticas, el gobierno regional en el planeamientoterritorial y la programación, y el gobiernolocal en la ejecución. Las competencias asu-midas por cada nivel de gobierno serían:

19 La expresión corresponde al estudio de Rodrik ySubramanian a propósito de los factores que ex-plican el crecimiento de la economía de la India.Ver RODRIK, Dani y SUBRAMANIAN, Arvind:From “Hindu Growth” to Productivity Surge: TheMystery of the Indian Growth Transition (HarvardUniversity, Draft, March, 2004).

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• Gobierno Nacional: Planeamiento yPolíticas y estrategias nacionales parael desarrollo, formulación y ejecuciónde programas y provisión de serviciosde alcance nacional.

• Gobiernos Regionales: Planeamientoy estrategias de desarrollo territorialde sus respectivos ámbitos (incluyen-do la gestión de la infraestructura decarácter regional), adecuación al nivelregional de las políticas y estrategiasnacionales, promoción del medio ru-ral regional, incluyendo la aplicaciónde las llamadas mesopolíticas (de ca-rácter intermedio).

• Gobiernos Locales: Gestión de servi-cios locales, planeamiento urbano, eje-cución de programas sociales y de de-sarrollo productivo local, proyectos ypromoción rural en escala local.

Así pues, la condición esencial para te-rritorializar las políticas públicas, es quecada nivel de gobierno mantenga y reservelas competencias que le han asignado, esdecir, respete y haga respetar sus fueros.Ello cobra especial importancia en el casodel gobierno nacional, pues si los sectores oministerios efectivamente se especializanen el planeamiento y la formulación de po-líticas nacionales y transfieren la ejecuciónde programas y proyectos a los gobiernosregionales y locales, estarán contribuyendoa consolidar a estas instancias subnaciona-les como gestoras de sus propios territorios.En otros términos, la mejor contribución alas políticas territoriales y a la competitivi-dad de los territorios, es que se establezcauna relación positiva y complementaria en-tre los sectores nacionales y las regiones,entre las políticas sectoriales y las políticasregionales.

Por consiguiente, la primera tarea de lareforma del Estado, compatible con el enfo-que territorial competitivo, es producir loscambios y consolidar en cada nivel de go-bierno las competencias, las capacidades yla correspondiente estructura orgánica quele corresponde según el diseño general de ladescentralización.

Dentro de esta óptica, sin embargo, es po-sible detectar dentro del gobierno nacionaláreas problemáticas o casos que deben serespecialmente tratados, por su importanteincidencia sobre el conjunto del proceso y so-bre las posibilidades del desarrollo territo-rial y la competitividad. A continuación exa-minamos dos de las más importantes:

Las reformas pendientes en el SectorPúblico Agrario.

En el Ministerio de Agricultura, con ma-yor nitidez que en otros sectores del gobier-no nacional, las reformas institucionalesconstituyen una condición previa ineludiblepara un proceso de descentralización consis-tente con los enfoques de desarrollo territo-rial que venimos postulando. Ello es así por-que en la estructura actual del sector públi-co agrario los llamados Organismos PúblicosDescentralizados (OPDs) SENASA, INIA,INRENA y los grandes proyectos Pronama-chcs, PETT y PSI, cuentan con un elevadomargen de autonomía otorgada por la refor-ma del sector llevada a cabo a inicios de losnoventa. La lógica de funcionamiento actualdel MINAG se aproxima así a un modelodescentralización funcional, donde los OPDshan recibido poderes de decisión y recursosque antes se concentraban en el nivel cen-tral del ministerio. Lo importante es repararen que esta descentralización funcional no esnecesariamente compatible con la descen-tralización política y territorial que se proce-sa en el país mediante gobiernos regionalesy municipales.

En estas condiciones es previsible, y laexperiencia de los años anteriores así lo hamostrado en múltiples oportunidades, quese generen superposiciones y descoordina-ción, cuando no conflictos de competenciasy recursos, entre los OPDs y Proyectos delMINAG, por una parte, y las direcciones re-gionales agrarias de los gobiernos regiona-les, por otra.

La descentralización del MINAG, exige,por lo tanto, más que cualquier otro sector,llevar adelante reformas institucionalesen forma paralela a la descentralizaciónsectorial. Puede afirmarse que el MINAG

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representa uno de los espacios instituciona-les más complejos y estratégicos de la refor-ma del Estado.

A modo de diagnóstico, en los diversos do-cumentos del sector existe una percepcióncomún de que los principales problemas ins-titucionales que deben abordarse en este pe-ríodo se refieren a:

• Ausencia de una visión común sobre lasgrandes líneas de la política agraria.

• Paralelismo en las estructuras y du-plicación de algunas funciones.

• Insuficiente coordinación entre la ins-tancia central, OPDs y proyectos.

• Limitaciones y dispersión de accionesen las Direcciones y Agencias Agrarias.

• Escasez de recursos logísticos y reduc-ción de presupuestos.

• Reducida o nula coordinación de ac-ciones entre las OPDs y Proyectos delMINAG y las direcciones regionalesagrarias.

En respuesta a estos problemas, la refor-ma institucional y modernización del MINAGdebe ser emprendida con criterios que facili-ten la descentralización de competencias yfunciones actualmente bajo control del MI-NAG hacia los gobiernos regionales y loca-les. Ello supone:

• Reforzar el papel del MINAG como elgenerador de la política nacional agraria.

• Diferenciar y desdoblar orgánicamen-te, por un lado, la formulación de polí-ticas, planificación, normatividad, yregulación; y por otro lado, las funcio-nes de programación y ejecución deobras y gestión de programas y activi-dades permanentes.

• Reponer y reforzar las DireccionesGenerales de Línea, concentrando enellas las funciones normativas y deformulación de políticas.

• Asignar a OPDs y Proyectos funcionesespecializadas de regulación y ejecución.

• Superar la duplicación de funciones yfacilitar la coordinación del conjuntode instituciones del sector en torno delos lineamientos principales de la po-lítica agraria.

La lógica esencial de estas reformas debeser devolver al nivel central del ministeriolas funciones básicas de políticas, normativi-dad y control, reduciendo la autonomía deOPDs y Proyectos, al circunscribir sus fun-ciones temas altamente especializados deregulación y ejecución de programas y pro-yectos estrictamente de alcance nacional, afin de no interferir en las competencias delos gobiernos regionales.

La adecuación del Ministerio deTransportes (MTC) a la descentralización.

El caso del MTC representa en cierto modoel polo opuesto al del MINAG. Mientras eneste último, el nivel central ha perdido fun-ciones y recursos en beneficio de los OPDs,en el sector Transportes se produjo en añosanteriores una concentración excesiva y noracional de competencias tanto normativas,planificadoras y de control como competen-cias ejecutivas en órganos de línea del nivelcentral del Ministerio. Un ejemplo extremode esta situación fue la antigua DirecciónGeneral de Caminos que, constituyendo unórgano normativo central, en su momento lle-gó a ser una de las unidades ejecutoras deproyectos con más recursos en todo el gobier-no, a la vez que invadía las competencias delnivel regional.

Era evidente que esta situación institucio-nal de partida colisionaba abiertamente conla lógica de la descentralización que buscatrasladar las competencias ejecutivas desdeel nivel nacional a los gobiernos subnaciona-les. La presencia de una poderosa direccióngeneral con funciones y recursos de ejecuciónde obras generalmente de carácter regionale incluso local no podía sostenerse sin gene-rar agudos conflictos de competencia con losgobiernos regionales. Frente a ello , el MTCse propuso y ya ha avanzado significativa-mente en realizar reformas institucionalespara adecuar su estructura y funciones alproceso de descentralización. La políticasectorial en este campo ha sido diferenciar alas entidades ejecutoras de las planificado-ras, normativas y fiscalizadoras, reforzandoa las direcciones generales de línea y crean-do unidades ejecutoras especializadas en elmantenimiento y rehabilitación vial.

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Las reformas institucionales fueron pues-tas en marcha desde el año 2002, y se hanapoyado en los siguientes ejes fundamentales:

(i) Reestructuración de la Dirección Generalde Caminos (DGC):

El sentido básico de esta reforma ha sidoafianzar a la DGC como órgano rector,normativo y fiscalizador del sistema vialdel país, acorde con los procesos de mo-dernización y descentralización, lo quesupone llevar a cabo programas de capa-citación y reubicación laboral, racionali-zación de maquinaria y equipo. La DGCa su vez constituirá la entidad rectora deun sistema nacional de atención a emer-gencias viales y de un sistema nacionalde control de calidad, conformando en suinterior una unidad para la administra-ción de equipos mecánicos.

(ii) Descentralización de la gestión vial depar-tamental hacia los gobiernos regionales:

Se trata de transferir la gestión de lared vial departamental hacia los futu-ros gobiernos regionales bajo principiosde gradualidad y flexibilidad. El crite-rio fundamental será entregar las corres-pondientes competencias y recursoscuando los gobiernos regionales demues-tren tener las capacidades de gestiónrequeridas. Para ello se tomará en con-sideración las distintas posibilidades ymecanismos incluyendo convenios yacciones de fortalecimiento institucio-nal de las entidades receptoras de lagestión vial. Lo fundamental es que ta-les mecanismos permitan concretar com-promisos sostenibles de los gobiernosregionales respecto de cofinanciar demodo gradual y creciente las activida-des de mantenimiento y rehabilitaciónde la red departamental.

La estrategia de descentralización vialincluye:

• La constitución en el MTC dePROVIAS Departamental como agen-cia especializada en la red departa-mental para realizar tareas de asis-

tencia técnica y financiera a los gobier-nos regionales.

• La formulación de planes viales depar-tamentales que proporcionen un mar-co institucional y financiero ordenadoy consolidado para el desarrollo, reha-bilitación y mantenimiento de la reddepartamental

• La tercerización de los servicios a tra-vés del apoyo a la formación de em-presas regionales y locales dotadas dela escala y capacidades operativas ade-cuadas para el mantenimiento de lared departamental de caminos. Paraello se tendrá en consideración que enlas regiones existen algunas empresascon tales características o se dan con-diciones para crearlas.

• El desarrollo de instrumentos técni-cos apropiados, tales como la jerarqui-zación vial según redes nacional, de-partamental y vecinal.

(iii)Preparación de un Programa de CaminosDepartamentales (PCD):

El PCD orientará su acción al apoyo yfortalecimiento de los gobiernos regiona-les, aplicando una propuesta sosteniblepara transferirles capacidades de gestiónvial y los recursos correspondientes. Seha previsto la ejecución del Programa enun período de cuatro años para lo cual seestá gestionando financiamiento del BIDy BIRF y el saldo corresponderá a los apor-tes locales respectivos. El PCD promove-rá la participación de los gobiernos regio-nales en la rehabilitación de la red vialdepartamental, asegurando que su man-tenimiento sea sostenible con el tiempo.

En resumen, la lógica de los cambios ins-titucionales aplicados en el MTC apunta adesmontar la concentración de poder que seacumuló en una unidad normativa centralque aparecía como un serio obstáculo a unproceso fluido de descentralización de lascompetencias viales a los gobiernos regiona-les. De manera antelada el MTC ha reforma-do esta unidad asignándole las funciones nor-mativas que estrictamente le correspondeny reforzando estas funciones. Al mismo tiem-po propuso un instrumento adhoc para el

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traslado de esas competencias: el Programade Caminos Departamentales que podría ase-gurar la gradualidad y la eficiencia de latransferencia de la gestión vial a las regio-nes, proporcionando a los gobiernos regiona-les asistencia técnica y cofinanciamiento, locual significa una propuesta interesante decooperación intergubernamental.

3.2. Disponibilidad de instrumentos para3.2. Disponibilidad de instrumentos para3.2. Disponibilidad de instrumentos para3.2. Disponibilidad de instrumentos para3.2. Disponibilidad de instrumentos paralas políticas territoriales.las políticas territoriales.las políticas territoriales.las políticas territoriales.las políticas territoriales.

Los vacíos en las políticas territoriales enel país tienen que ver en gran medida con laausencia o inadecuación de instituciones einstrumentos que puedan ser utilizados comosoporte de dichas políticas. Se propone porello el desarrollo o perfeccionamiento de di-versos instrumentos, la mayoría de los cua-les son de responsabilidad del Estado.

Entre los principales cabe mencionar:

• El diseño y uso de modelos de planea-miento prospectivos que permitan iden-tificar y cuantificar los escenarios proba-bles que en el futuro deberá enfrentar elpaís y sus regiones.

• Sistema de planeamiento estratégico yparticipativo regional, metodologías estan-darizadas de formulación, evaluación yseguimiento de planes

• Utilización de las cadenas productivascomo unidades de programación. Ello per-mitirá articular la planificación territorialcon la planificación sectorial en beneficiode la competitividad de las regiones.

• Sistemas descentralizados de información,incluyendo cuentas de producción e ingre-sos regionales, información de coyuntura,bases de información de recursos natura-les (incluyendo clima) , sistemas de infor-mación tecnológicos y de mercados.

• Perfeccionamiento y descentralización delSistema Nacional de Inversión Públicaconducido por el MEF, para su uso máseficaz por los gobiernos regionales. Esteaspecto es de importancia decisiva paramejorar en las regiones las capacidades de

preinversión y gestión, dado el enormedéficit en infraestructura que padecen.

• Perfeccionamiento de la formulación delPresupuesto de la República departamen-talizado, con el fin de que las regiones co-nozcan el nivel real de gasto público ensus ámbitos y puedan mejorar la asigna-ción y el control de esos recursos en condi-ciones de autonomía.

• Operación del FIDE como fondo de inver-sión para proyectos concursables, y comoun mecanismo que incentive la creativi-dad y la eficiencia en la generación y ma-nejo de proyectos.

• Perfeccionamiento de las instancias dearticulación regional-local, los Consejos deCoordinación Regional, que actualmentese encuentran más preocupados en satis-facer las demandas locales desde lo regio-nal y no se plantean respuestas regiona-les a problemas regionales.

• Establecimiento de instancias de articu-lación sectorial nacional-regional. El fun-cionamiento de estos espacios ayudaría aarmonizar las políticas nacionales secto-riales y las políticas regionales, ayudandoa reducir las actuales tensiones entre sec-tores y regiones.

IVIVIVIVIV..... A modo de conclusión: ReflexionesA modo de conclusión: ReflexionesA modo de conclusión: ReflexionesA modo de conclusión: ReflexionesA modo de conclusión: Reflexionesde cierre.de cierre.de cierre.de cierre.de cierre.

La regionalización no ha logrado aún co-locar en el país una agenda consistente parael desarrollo territorial. Pero si quiere tras-cender y perdurar como un instrumento útilpara el país está obligada a corregir cuantoantes esta omisión. En este texto hemosprocurado mostrar que precisamente enabrir las puertas a los enfoques territoria-les de desarrollo radica el primer desafío dela regionalización.

En esa perspectiva y sin desconocer queel país demanda ampliar y actualizar conoci-mientos en muchos campos vinculados aldesarrollo territorial, la tarea planteada hoy,más que de estudios y diagnósticos, es de ges-

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tión territorial, que aproveche la masa críti-ca de conocimientos acumulada en décadas yla experiencia de planificación y ordenamien-to territorial depositada en diversos lugaresdel sector público y de la sociedad civil.

Pero para la gestión territorial el papelde las políticas públicas es decisivo. Por ellohemos insistido en que una tarea de la máxi-ma importancia es reforzar la capacidad delEstado peruano para formular políticas decarácter territorial, y superar los sesgos lo-calistas que nos han restringido. Más allá deesto, las nuevas corrientes teóricas y las ex-periencias de otras latitudes, nos recuerdanque la sinergia entre actores públicos y pri-vados, entre Estado, mercado y sociedad es

la condición general para el desarrollo eco-nómico descentralizado. Es decir, para cons-truir territorios ganadores frente a los retosde la globalización.

Finalmente, todas estas cuestiones, sien-do parte de la agenda de gestión territorialque se reclama, en realidad debieran tam-bién animar una agenda política en el estric-to sentido. Es decir, una agenda que asigneresponsabilidades y compromisos a los diver-sos actores políticos a institucionales con res-pecto a la descentralización económica y te-rritorial. Que las concepciones, enfoques einstrumentos disponibles den paso a la ac-ción política, es otra de las contribuciones queel país espera de la regionalización.

ANEXOANEXOANEXOANEXOANEXO

A. Sectores Competitivos Michael Porter – Monitor 1994-1995.A. Sectores Competitivos Michael Porter – Monitor 1994-1995.A. Sectores Competitivos Michael Porter – Monitor 1994-1995.A. Sectores Competitivos Michael Porter – Monitor 1994-1995.A. Sectores Competitivos Michael Porter – Monitor 1994-1995.

1. Minería2. Pesca3. Textiles y Confecciones4. Agricultura y Agroindustria5. Turismo

B. Cadenas Productivas: Propuesta de Macroconsult – 2004.B. Cadenas Productivas: Propuesta de Macroconsult – 2004.B. Cadenas Productivas: Propuesta de Macroconsult – 2004.B. Cadenas Productivas: Propuesta de Macroconsult – 2004.B. Cadenas Productivas: Propuesta de Macroconsult – 2004.

1. Cadena Metales preciosos y joyería2. Cadena Textil algodonera3. Cadena Caña y derivados4. Cadena de la madera y muebles5. Cadena metal mecánica6. Cadena Pesca y Acuicultura7. Cadena Textil lanera8. Cadena del Turismo receptivo9. Cadena del Cuero y Calzado

C. Cadenas Productivas del Ministerio de la ProducciónC. Cadenas Productivas del Ministerio de la ProducciónC. Cadenas Productivas del Ministerio de la ProducciónC. Cadenas Productivas del Ministerio de la ProducciónC. Cadenas Productivas del Ministerio de la Producción

1. Cuero y Calzado2. Maderera y Forestal3. Textil – Algodón4. Joyería5. Pecuario – Porcinos6. Caucho – Llantas7. Vitivinícola8. Metal Mecánica – Bienes de Capital

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9. Textil – Camélidos10. Pecuario – Lácteos11. Productos Naturales

D. D. D. D. D. Actividades competitivas para el 2014. Ejercicio Delphi (TActividades competitivas para el 2014. Ejercicio Delphi (TActividades competitivas para el 2014. Ejercicio Delphi (TActividades competitivas para el 2014. Ejercicio Delphi (TActividades competitivas para el 2014. Ejercicio Delphi (Taller organizado por CEPLAN-aller organizado por CEPLAN-aller organizado por CEPLAN-aller organizado por CEPLAN-aller organizado por CEPLAN-CONCYTEC-IPCONCYTEC-IPCONCYTEC-IPCONCYTEC-IPCONCYTEC-IPAE en la CAN el 25/02/04)AE en la CAN el 25/02/04)AE en la CAN el 25/02/04)AE en la CAN el 25/02/04)AE en la CAN el 25/02/04)

1. Producción de bienes y servicios relacionados con el Gas2. Minería de metales comunes3. Turismo histórico – Convencional4. Turismo ecológico, de aventura, terapeútico, gastronómico5. Producción de textiles y confecciones de algodón6. Producción agrícola orgánica7. Explotación sostenible de bosques8. Minería de metales preciosos9. Producción de frutas10. Producción de compuestos farmaceúticos de plantas medicinales nativas11. Producción de textiles y confecciones de lana y pelos finos12. Producción de conservas y preparados de pescado13. Producción de muebles y artículos terminados de madera14. Turismo místico

E. Cadenas Productivas (a las que pertenecen las actividades anteriores).E. Cadenas Productivas (a las que pertenecen las actividades anteriores).E. Cadenas Productivas (a las que pertenecen las actividades anteriores).E. Cadenas Productivas (a las que pertenecen las actividades anteriores).E. Cadenas Productivas (a las que pertenecen las actividades anteriores).

1. Turismo (en sus diferentes enfoques: cultural, de aventura, ecológico, etc.)2. Pesca y acuicultura3. Textil y confecciones (en algodón, lana y pelos finos).4. Agricultura (orgánica y fruticultura)5. Minería (de metales preciosos y metales comunes) y servicios conexos6. Madera, muebles y artículos de madera7. Bienes y servicios relacionados con el gas natural8. Producción de compuestos farmacéuticos extraídos de plantas medicinales nativas.

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TRANSFERENCIASTRANSFERENCIASTRANSFERENCIASTRANSFERENCIASTRANSFERENCIASY Y Y Y Y ACREDITACREDITACREDITACREDITACREDITACIÓNACIÓNACIÓNACIÓNACIÓN

CARLOS CASAS TRAGODARAUNIVERSIDAD DEL PACÍFICO

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Desde el año 2003 se ha iniciado el pro-ceso de descentralización en el país con laelección de los Presidentes Regionales. Unode los puntos importantes dentro del proce-so es el traspaso de competencias hacia losGobiernos Regionales y Locales, quienes conel tiempo irán asumiendo más responsabi-lidades las cuales deberán estar financia-das en función del principio de neutralidadfiscal establecido en la Ley de Bases de laDescentralización.

El proceso contempla desde su inicio va-rios principios implícitos que a veces no hansido recogidos explícitamente por la legisla-ción pero que queremos resaltar acá. El pri-mero de ellos tiene que ver con el manteni-miento de la calidad de los servicios públi-cos. La descentralización para que muestreresultados a la población debe resultar, en-tre otras cosas, en un mantenimiento y me-jora de la calidad de los servicios públicos quese brindan hacia la población para que de esaforma sientan los beneficios de la descentra-lización. Por ello una de las premisas del pro-ceso es establecer mecanismos de transferen-cias de competencias y funciones hacia losGobiernos Regionales y Locales que asegu-ren y otorguen incentivos y aseguren condi-ciones mínimas para que ello se efectivice.

Sin embargo, antes de proceder a hablarde estos mecanismos es necesario referirnosa los criterios de asignación de competenciasy funciones a los distintos niveles de gobier-no a nivel conceptual. Esto es relevante por-que nos deben guiar en la correcta y trans-parente asignación de competencias en lapráctica para evitar la superposición de fun-ciones y los conflictos de competencias quepueden surgir. Si las competencias están bienasignadas el resultado será que el ciudadanotendrá una visión más clara acerca de a quiendestinar sus reclamos si es que encuentra que

algún falla en la provisión de los servicios ybienes que ofrece el Estado.

Marco conceptual para la asignación deMarco conceptual para la asignación deMarco conceptual para la asignación deMarco conceptual para la asignación deMarco conceptual para la asignación decompetencias y funciones.competencias y funciones.competencias y funciones.competencias y funciones.competencias y funciones.

Como ya se mencionó, el tema de la asigna-ción de competencias es importante porqueuna vez que se tenga claro qué quiere hacer elEstado, lo importante es determinar qué tie-ne que hacer cada nivel de gobierno para quelos ciudadanos estén correctamente atendi-dos. Revisemos a continuación, un poco másen detalle, los criterios a considerar.

La asignación de responsabilidades entreinstancias de gobierno debe constituir el pri-mer paso en el diseño de las relaciones fisca-les intergubernamentales en un contexto des-centralizado. Ello obedece al hecho de que enfunción a las actividades asignadas, se posi-bilita la estimación del financiamiento corres-pondiente que sentará las bases para la es-tructuración del sistema de ingresos y trans-ferencias hacia las instancias menores. Si enuna estrategia de descentralización del Esta-do se diseña, en primer término, los mecanis-mos de ingresos y transferencias, sería suma-mente complejo establecer, posteriormente,competencias que generen una corresponden-cia entre los potenciales ingresos y los gastosasociados a las responsabilidades estipula-das en la legislación. Este fue el caso de mu-chos países latinoamericanos y algunos de lospaíses en transición en sus esfuerzos por des-centralizar. En consecuencia, contribuyerona la debilidad de sus sistemas descentraliza-dos y a la sobrecarga fiscal en sus economías.

Cabe señalar que la asignación de respon-sabilidades en el marco de un proceso de des-centralización no implica que el abasteci-miento de servicios públicos deba recaer casi

TRANSFERENCIAS TRANSFERENCIAS TRANSFERENCIAS TRANSFERENCIAS TRANSFERENCIAS Y Y Y Y Y ACREDITACREDITACREDITACREDITACREDITACIÓNACIÓNACIÓNACIÓNACIÓN

CARLOS CASAS TRAGODARAUNIVERSIDAD DEL PACÍFICO

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exclusivamente sobre instancias subnaciona-les. La descentralización busca fortalecer alos gobiernos locales e intermedios, sin queello se traduzca en la inactividad del nivelcentral. En efecto, el gobierno central puedeinfluenciar la provisión descentralizada debienes y servicios a través del establecimien-to de reglas, la transferencia de recursos paraque las unidades regionales y locales seancapaces de cumplir con la población, y la su-pervisión de la calidad y cantidad de bienesy servicios en cuestión, así como del adecua-do uso de las transferencias.

Asimismo, la descentralización de funcio-nes no se contrapone a uno de los más gran-des consensos acerca de la división tripartitade las funciones básicas de la política fiscalpropuesta por varios autores: el hecho de queel gobierno central es el nivel más adecuadopara ejercer la estabilización económica y laredistribución del ingreso.

La estabilidad de las más importantesvariables macroeconómicas, tales como elempleo, la producción y los precios, no com-pete a los gobiernos subnacionales por di-versas razones. Entre ellas se distingue elhecho de que la política monetaria atañeúnicamente al gobierno central, dado quede otra manera probablemente sería orien-tada a financiar el gasto subnacional, difi-cultando la política fiscal y creando presio-nes inflacionarias. Por otro lado, la movili-dad de la mano de obra entre jurisdiccioneslimita la posibilidad de implementar políti-cas de estabilización. Otro de los ejemplosque se suele mencionar es el referido alcomercio exterior. Las reglas referidas aeste tipo de actividades deben ser naciona-les porque de lo contrario si esa responsabi-lidad se le delega a los Gobiernos Regiona-les, por ejemplo, tendríamos diferentes aran-celes por departamento

A su vez, existen tres principales motivospor los cuales se considera ineficiente que losgobiernos subnacionales ejecuten políticasredistributivas. En primer lugar, la movili-dad de la mano de obra posibilita la migra-ción de personas de bajos ingresos hacia lasjurisdicciones que apliquen programas agre-sivos de ataque a la pobreza, mientras que

los de mayores ingresos se desplazarán fue-ra de dicha zona al ver que el nivel de pobla-ción está llegando a niveles que no son so-portables por ellos. Este tipo de resultadodefinitivamente dificultaría el afán redistri-butivo de las localidades, dado que, de ma-nera paulatina, las localidades con mayorespolíticas de esta naturaleza terminarían sien-do habitadas únicamente por individuos debajos ingresos. La segunda razón por la quela redistribución de la riqueza debe corres-ponder al gobierno central obedece al hechode que esta se considera un bien público na-cional, y por lo tanto no es concebible que unajurisdicción busque solo el bienestar de lospobres de su comunidad, ya que el bienestarde todos los pobres es urgente. Finalmente,las políticas redistributivas o políticas socia-les se ejecuta de manera más eficiente en elnivel nacional de gobierno debido a que lahabilidad de instancias como los Gobiernosregionales o Locales de apoyar a los pobresestá limitada por sus bases impositivas y losrecursos que reciben. En tal sentido (y para-dójicamente), en las jurisdicciones más ne-cesitadas, a los pobladores no se les garanti-zaría estándares mínimos de bienes y servi-cios públicos.

Una de las maneras más evidentes de eva-luar cuál es el nivel de gobierno más adecua-do para cumplir con determinadas funcionesasociadas a la asignación de recursos es juz-gar en qué medida cumple con los objetivosplanteados por la estrategia de descentrali-zación. Entre estos se distinguen la asigna-ción eficiente del gasto, la provisión equitati-va de servicios, la preservación de la estabi-lidad macroeconómica y la promoción del cre-cimiento económico.

El principio de subsidiariedadEl principio de subsidiariedadEl principio de subsidiariedadEl principio de subsidiariedadEl principio de subsidiariedad

Por otro lado, usualmente se señala quela asignación de responsabilidades debe res-ponder al principio de subsidiariedad. Esteplantea que la toma de decisiones y el ejerci-cio de las competencias corresponden a la ins-tancia de gobierno más pequeña que guardeconsistencia con la eficiencia en la asignaciónde recursos, y que sea capaz de representaral área geográfica que internalizará los cos-tos y beneficios de las decisiones en torno a

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su provisión de bienes y servicios públicos.En el caso de los bienes públicos locales (ta-les como el recojo de basura, la ornamenta-ción de parques y jardines, entre otros), esconveniente y deseable que la descentraliza-ción del gasto se dirija hacia el nivel local degobierno. Desde un punto de vista de eficien-cia en asignación de recursos y eficiencia ad-ministrativa, ello responde al hecho de quela transferencia de estas responsabilidadesbeneficiará únicamente a los habitantes desu jurisdicción. Por otro lado, los bienes y ser-vicios públicos de ámbito nacional, tales comola defensa nacional y la estabilidad macroeco-nómica, requieren una administración cen-tralizada que beneficie a todos los ciudada-nos de manera homogénea.

El principio de subsidiariedad, sin embar-go, no es siempre aplicable. Ello se debe a laexistencia de bienes y servicios públicos cu-yos beneficiaros no se limitan a una locali-dad, región, ni coinciden con el conjunto po-blacional de una nación. Con frecuencia, noes posible delimitar claramente el territoriosobre el cual ciertos bienes y servicios públi-cos generan beneficios. Por otro lado, la pre-sencia de externalidades en la producción deciertos bienes muchas veces se traduce encostos o beneficios adicionales que se espar-cen en diversas localidades, que no son re-presentadas por una instancia gubernamen-tal. Para estos bienes de naturaleza “mix-ta”, el grado de descentralización más ade-cuado se torna confuso, y se posibilita la par-ticipación de más de un nivel de gobierno ensu provisión. Esta posibilidad descansa, enprimer lugar, en la existencia de varias eta-pas comprendidas en la provisión de un bieno servicio, entre las que se distinguen la for-mulación o diseño, el financiamiento, la ad-ministración y la supervisión o monitoreo.En estas circunstancias, mientras un nivelde gobierno se encarga de ciertos componen-tes asociados a la provisión del bien, otra ins-tancia gubernamental podría ser la respon-sable por los elementos restantes. La coexis-tencia de varios niveles de gobierno en elabastecimiento de un bien o servicio es fac-tible, además, si se considera la posible di-versidad al interior de la demanda de aquelbien o servicio. A manera de ejemplo, la res-ponsabilidad de los gobiernos locales por la

provisión de educación primaria podría serdeseable por cuanto admite la pronunciaciónde las localidades con respecto de sus prefe-rencias culturales e incentiva la participa-ción de los beneficiarios. A su vez, la presen-cia de economías de escala en la educaciónsuperior podría ser un criterio suficientepara afirmar que se requiere un control cen-tralizado, dado que los beneficios se expan-den a varias jurisdicciones.

El principio del beneficioEl principio del beneficioEl principio del beneficioEl principio del beneficioEl principio del beneficio

El principio del beneficio se desprende dela teoría de descentralización fiscal plantea-da por Tiebout (1956), según la cual un gastopúblico asignado eficientemente favorece laadjudicación de competencias hacia los go-biernos locales. Ello responde al hecho de quelos consumidores revelan en mayor medidasus demandas hacia esta instancia guberna-mental a través de la posibilidad de elegir lacomunidad de su preferencia. El autor seña-la que cada localidad oferta una combinaciónparticular de bienes y servicios públicos,mientras que los consumidores, a través dela migración, pueden escoger la jurisdicciónque se acomode de mejor manera a sus de-mandas por bienes y servicios. Este mecanis-mo, denominado el “voto con los pies” permi-te un ajuste óptimo entre las preferencias delos consumidores y las cantidades y calida-des ofrecidas por el Estado.

El principio del beneficio, en estas circuns-tancias, plantea que los bienes y serviciospúblicos deben ser financiados por las perso-nas que los consumen. En tal sentido, si existeuna combinación de bienes y servicios espe-cíficos a una jurisdicción, los miembros de lacomunidad correspondiente deben ser los res-ponsables por otorgar, a través de impues-tos, los recursos necesarios para su oferta.Resultaría erróneo, según esta concepción,que una instancia de gobierno provea un ser-vicio que es financiado por un grupo de con-sumidores no representado adecuadamentepor aquel nivel gubernamental.

Criterios complementariosCriterios complementariosCriterios complementariosCriterios complementariosCriterios complementarios

En adición a los principios de subsidiarie-dad y beneficio, existen otros criterios que

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deben guiar a los involucrados en una tareade asignar funciones entre los niveles de ungobierno. Entre estos se distinguen la eficien-cia económica, la equidad fiscal, la rendiciónde cuentas hacia la población y la efectivi-dad administrativa. Estos elementos buscan,principalmente, proveer los bienes y servi-cios demandados al menor costo posible, fi-nanciar las responsabilidades de manera jus-ta, incentivar el esfuerzo fiscal de las locali-dades, fomentar el control político de la po-blación y administrar las funciones de ma-nera técnica y eficiente. De esta manera, loscriterios mencionados representan conside-raciones de orden económico, político y ad-ministrativo que se sirven para determinarel tamaño de gobierno más adecuado paraproveer ciertos bienes y servicios.

Eficiencia económica

La teoría económica ofrece diversas pau-tas acerca de cómo asignar recursos escasosentre los agentes de manera consistente conla maximización del bienestar de la sociedad.La descentralización de responsabilidades ygastos, al exigir una reasignación de recur-sos entre distintos niveles de gobierno, debeconsiderar estos criterios de eficiencia, conel propósito de elevar la calidad de vida de lapoblación, y de evitar un desperdicio de re-cursos que resulte costoso para la sociedaden su conjunto.

En tal sentido, el tamaño de gobierno quedebe ejercer ciertas funciones debe ser capazde mantener una estructura de costos favo-rable, que no sea perjudicial para las finan-zas públicas. Así, las competencias debenasignarse a las jurisdicciones que sean sufi-cientemente grandes para aprovechar laseconomías a escala propias de sus procesosproductivos, pero que no incurran en deseco-nomías de escala por un tamaño excesivo.Asimismo, los gobiernos a los que se les asig-ne determinadas atribuciones deben ser ca-paces de incorporar mecanismos de mercadoen el sector público tales como elementos decompetencia a través de la oferta de bienes yservicios alternativos que potencialmenteatraerían a nuevos habitantes a la jurisdic-ción. Lo anterior propiciaría la generación deincentivos para ser más eficiente entre las

entidades correspondientes al nivel de gobier-no responsable por determinado bien o ser-vicio, y crearía diversidad y mayor calidaden los bienes públicos para los ciudadanos.Finalmente, otro criterio para asignar res-ponsabilidades a una instancia gubernamen-tal está constituido por su habilidad paraadoptar políticas de precios para sus funcio-nes, cuando ello es técnicamente posible.

Equidad fiscal

Según el criterio de equidad fiscal, la asig-nación de funciones debe considerar a las ju-risdicciones cuyo territorio comprenda los cos-tos y beneficios de sus responsabilidades, yque, en caso contrario, esté dispuesto a asu-mir las externalidades que se impongan enotras jurisdicciones.

Otra de las aristas de la equidad fiscal se-ñala que las unidades gubernamentales re-ceptoras de determinadas competencias de-ben presentar una adecuada capacidad fis-cal que les permita financiar plenamente susactividades encomendadas. Asimismo, al des-empeñar sus roles, las entidades deben es-tar dispuestas a implementar medidas quegaranticen la equidad interpersonal e inter-jurisdiccional.

Fortalecimiento de la democracia

Todo proceso de descentralización preten-de fortalecer el ejercicio democrático porcuanto acerca el Estado a los ciudadanos através de la cesión del poder hacia las meno-res instancias de gobierno. La asignación deresponsabilidades desempeña un rol clave enesta materia, dado que crea distintos espa-cios en los que se fomentará la participaciónde la ciudadanía y la rendición de cuentas.

El criterio de la búsqueda de la democra-cia en la adjudicación de competencias es-tablece que deben priorizarse los niveles degobierno en los que se fomentará más la par-ticipación popular en determinada función.Señala que es sumamente importante quese maximicen las condiciones y oportunida-des para que los beneficiarios de los bienesy servicios públicos participen de maneraactiva y productiva.

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Otro de los aspectos fundamentales delcriterio del fortalecimiento de la democra-cia es el de la promoción de la rendición decuentas. Dado que todo proceso de descen-tralización confiere mayores responsabili-dades y recursos a los gobiernos subnacio-nales, estos deben ser capaces de respondera esta situación de manera satisfactoria. Enun contexto descentralizado, la rendición decuentas del accionar subnacional debe serorientado hacia la población, más que al go-bierno central. En tales circunstancias, elcontrol ciudadano resulta fundamental puesconstituye uno de los motores que incenti-van la plena atención de las demandas loca-les y la transparencia en el gasto y el accio-nar de las instituciones públicas. Todo loanterior significa que, si pensamos en unmercado, lo que tenemos es que se está dan-do más poder a la demanda que en el casodel funcionamiento del Estado es importan-te. Esto porque la demanda se manifiestacada cierto tiempo sólo a través de los actoselectorales. La mayor participación de la ciu-dadanía a través de mecanismos estableci-dos para tal fin permitirá recoger de mane-ra continua las opiniones de los pobladoresy así los gobiernos Regionales y Locales po-drán orientar sus acciones hacia la satisfac-ción de las necesidades de sus ciudadanos loque reducirá el nivel de conflicto y elevaráel grado de transparencia que debe primaren las acciones del Estado.

En definitiva, este criterio favorece la asig-nación de competencias hacia los niveles re-gionales y, sobretodo, locales, dada su mayorcercanía a la población beneficiaria.

Efectividad administrativa

Las consideraciones acerca de los aspec-tos administrativos del sector público son deespecial importancia en la adjudicación decompetencias en el marco de un proceso dedescentralización. Ello radica en el potencialdesperdicio de recursos que resultaría de unaineficiente estructura administrativa, quepromueva la duplicidad de funciones y laexcesiva burocracia.

Por ello, el criterio de la efectividad ad-ministrativa señala que las jurisdicciones a

las que debe asignarse determinadas fun-ciones deben ser capaces de asumir satis-factoriamente sus responsabilidades y sabermanejar sus intereses por adquirir otrascompetencias. De esta manera se evitaríanlos conflictos entre niveles de gobierno porla provisión de un bien o servicio, lo cualapoyaría la coordinación interinstitucionaly la cooperación en el desempeño de respon-sabilidades estatales.

Por otro lado, la asignación de competen-cias debe tener en cuenta que las unidadesde gobierno más adecuados deben poseer pla-nes estratégicos explícitos que establezcan suvisión y misión, así como los objetivos de susinstituciones y, en el mejor de los casos, indi-cadores que permitan evaluar su gestión. Deello se desprende una apropiada capacidadgerencial que sienta las bases para una pro-visión de servicios que, efectivamente, satis-faga las demandas de los beneficiarios.

Asimismo, la adjudicación de responsabi-lidades en un contexto descentralizado debetomar en consideración la necesidad de con-tar con niveles de gobierno dispuestos a adop-tar políticas intergubernamentales para pro-mover la cooperación interjurisdiccional y re-ducir los conflictos entre entidades estatales.

Finalmente, las instancias gubernamen-tales responsables por determinadas funcio-nes deben presentar la autoridad legal pararealizarlas. Para ello, resulta importante re-visar la legislación pertinente, y delimitar elcampo de acción que las normas legales lesotorgan a los gobiernos descentralizados.

Estabilidad de la demanda

La descentralización del Estado podríatraer consigo obstáculos para un adecuadomanejo macroeconómico vía desórdenes enel ámbito fiscal. Aún cuando se impongansignificativas restricciones al gasto subna-cional a través de límites en el endeudamien-to y en las tasas impositivas, la reestructu-ración de la composición del gasto podríaincidir adversamente sobre el poder de es-tabilización propio del gobierno central comoproducto de significativas alteraciones en lademanda agregada. A manera de ejemplo,

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si la recomposición de los gastos se inclina afavor de la provisión de bienes y serviciosque poseen un fuerte impacto sobre la de-manda de los individuos, ello podría ser per-judicial para la balanza de pagos debido aque la una mayor disposición a comprar bie-nes por parte de la población podría gene-rar un mayor volumen de importaciones sies que la producción nacional no alcanzapara satisfacer las necesidades de bienes porparte de los individuos.

Por ello, el criterio de la estabilidad de lademanda sugiere que todas aquellas compe-tencias que estén relacionadas a grandes al-teraciones de la demanda o que son suscepti-bles a los vaivenes de los ciclos económicos,correspondan al gobierno central.

A su vez, la importancia de este criteriose ve potenciada por el hecho de que el gra-do de descentralización de los recursos ygastos es directamente proporcional a lanecesidad de coordinar políticas entre nive-les de gobierno, lo cual por razones políti-cas, sociales y administrativas, con frecuen-cia no resulta posible.

En el Perú, estos criterios han sido utili-zados de alguna manera en la asignación decompetencias que se manifiesta en los arti-culados de la Ley de Bases de la Descentra-lización y las Leyes Orgánicas de GobiernosRegionales y Municipalidades. Sin embar-go, del análisis de las mismas una conclu-sión es que falta todavía dar una mayor cla-ridad en las funciones que detentará cadanivel de gobierno en las llamadas competen-cias compartidas. Asimismo una tarea pen-diente es establecer mecanismos de coordi-nación entre unidades de gobierno del mis-mo nivel (cooperación horizontal) y entreunidades de gobierno de distinta jerarquía(coordinación vertical). El desarrollo de es-tos mecanismos debe ser uno de los puntospendientes de la agenda de la descentrali-zación para evitar la generación de conflic-tos y la mayor transparencia para el ciuda-dano que debe tener claro de qué nivel degobierno son las responsabilidades de lasfunciones y materias de competencia que leincumben directamente para poder estable-cer mecanismos de diálogo.

Las transferencias de competenciasLas transferencias de competenciasLas transferencias de competenciasLas transferencias de competenciasLas transferencias de competenciasen la prácticaen la prácticaen la prácticaen la prácticaen la práctica

La transferencia de competencias se ope-racionaliza a través de los Planes Anuales deTransferencia de Competencias que cada añodeben publicarse hacia inicios de abril. En elél, luego de una negociación entre el ConsejoNacional de Descentralización y los respecti-vos sectores, se establece la relación de fun-ciones y competencias que serán transferi-das durante los últimos trimestres de dichoaño e inicios del año siguiente. La ideas esque en cada plan se termine anunciando loque se transferirá el siguiente año para dartiempo a realizar acciones de capacitación quepermitan a los Gobiernos Regionales y Loca-les desarrollar las capacidades para asumirlas competencias anunciadas.

Ello hace que dentro de este proceso po-damos identificar tres instrumentos que seinterrelacionan entre sí. Uno de ellos es elPlan Anual de Transferencias ya menciona-do. El otro elemento importante del sistemaes la capacitación que deberán realizar lossectores y el Consejo Nacional de Descentra-lización. El tercer elemento es el Sistema deAcreditación de los Gobiernos Regionales yLocales. Este sistema está diseñado para es-tablecer condiciones que sirvan de incentivopara que los Gobiernos Locales y Regionalescuenten con capacidades para desarrollar susfunciones. Este sistema que fue aprobadomediante Ley en julio del presente año, esta-blece que los Gobiernos Regionales y Localesdeben cumplir con una serie de requisitosgenerales y condiciones ex – ante para poderasumir las nuevas competencias. Una vezrealizada la verificación –el proceso de acre-ditación en sí- los Gobiernos Regionales yLocales recibirán las competencias estipula-das en el Plan Nacional de Transferencia deCompetencias.

Un hecho relevante es que el sistema deacreditación también contempla el estableci-miento de indicadores ex – post que permitanverificar si la calidad del servicio se ha man-tenido. Este es un aspecto a resaltar del sis-tema porque el proceso no implica solamenteel establecimiento de condiciones para recibiruna competencia o función sino una especie

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de sistema de monitoreo que permita identi-ficar avances y problemas en la operación delas funciones de los Gobiernos Regionales yLocales. El objetivo de este sistema es deter-minar aquellas áreas en materia de capacita-ción en donde debe incidirse con el fin demantener o mejorar la calidad del servicio obien que provee el Gobierno Regional o Local.

En la actual legislación no se contemplael evento de “desacreditar” a un Gobierno Re-gional o Local por lo cual la función o compe-tencia volvería a ser ejercida por el GobiernoNacional. En este sentido la transferencia esirreversible. Este hecho origina que haya queser en cierta manera cautos y mostrar avan-ces graduales en el proceso para lograr con-solidarlo de manera efectiva. Por ello es muyimportante contar con un programa de capa-citación flexible y amplio que reaccione de-sarrollando acciones tendientes a corregir lasineficiencias que se encuentren.

Para que todo lo anterior camine es im-portante contar con un sistema de informa-ción para la descentralización que permitatener indicadores (precisamente los ex – post)de manera consolidada para poder realizartareas efectivas de monitoreo y evaluacióndel proceso de descentralización. Esta es unatarea que todavía está pendiente porque lainformación está dispersa en los diversosministerios y otras instituciones públicas yfalta consolidarlas en el sistema de informa-ción que debe manejar el Consejo Nacionalde Descentralización.

De hecho durante el año 2003 y en lo queva del 2004 se han transferido a un conjuntode Gobiernos Regionales ciertos proyectos deinfraestructura de carácter regional como losgrandes proyectos de irrigación. Hasta elmomento se han transferido 8 proyectos ubi-cados básicamente en la costa del país. Asi-mismo un conjunto de municipalidades quehan cumplido con una serie de requisitos hanrecibido programas de desarrollo de infraes-tructura productiva y social y programas ali-mentarios que venían llevando a cabo pro-gramas ubicados en el sector nacional.

De hecho para el año 2004, se tiene quecerca del 8% del presupuesto de la Nación es

responsabilidad de los Gobiernos Locales ycerca del 16% del mismo está a cargo de losGobiernos Regionales. Sin embargo, estascifras no deben llevar a hacernos pensar queel grado de descentralización es elevado por-que en primer lugar, en el caso de los Gobier-nos Regionales dentro de sus pliegos presu-puestales se ubican las Direcciones Regiona-les de los Ministerios que operan de maneradesconcentrada a nivel nacional. Estas Di-recciones Regionales si bien están ubicadasen términos presupuestales dentro de losGobiernos Regionales, dependen técnica ynormativamente de los ministerios, lo cualocasiona ciertas tensiones entre los ministe-rios y las regiones. Por ello la cifra del 16% delpresupuesto que maneja el nivel intermediode gobierno debe ser tomado con cierto cuida-do dado que tienen discrecionalidad total so-bre una proporción muy inferior a este monto.

Por otro lado, tenemos que dentro del 8%del presupuesto nacional que manejan lasmunicipalidades existe un detalle importan-te. Este tiene que ver con que todo el presu-puesto de las agencias del Nivel Nacional quedesarrollaban programas de infraestructurasocial y productiva a nivel local como FON-CODES y algunos programas nutricionalesllevados a cabo por PRONAA se incorpora-ron dentro de los pliegos de los Gobiernos Lo-cales cuando solamente un grupo de munici-palidades están acreditadas (241 distritalesy 69 provinciales de un universo de 1634 mu-nicipalidades distritales y 194 municipalida-des proviinciales) pueden ejecutar dicho gas-to. Por ello, para el resto de municipalidadesel Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social(MIMDES) ha continuado con la ejecuciónmediante la modalidad de encargo.

Si se revisan las cifras de transferenciasde recursos que reciben las municipalidadesa través de los fondos de transferencias quefuncionan en la actualidad se puede apreciarque durante los últimos años se ha produci-do un significativo incremento, pero esto esdebido a que las fuentes de donde se alimen-tan estas transferencias han ido aumentan-do considerablemente por la mejor actividadeconómica que ha llevado a que la recauda-ción aumente. En una coyuntura de modera-da expansión económica es posible lograr

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mantener esta tendencia , sin embargo debetenerse cuidado que las transferencias sonprocíclicas y que si se presenta un problemade recesión o caída de la recaudación o de lacotización de los precios de los minerales pue-de revertirse esta tendencia lo que pudieragenerar tensiones entre el Gobiernos Nacióny las Municipalidades.

A nivel de capacitación y fortalecimientoinstitucional el grueso del esfuerzo recae en lacooperación internacional donde tenemos aagencias de cooperación de los Estados Uni-dos, Suiza, Unión Europea y España como lasmás activas en este rol y vienen financiandodistintos programas de fortalecimiento insti-tucional que incluyen módulos de desarrollode proyectos, mejora de procesos internos,procesos de participación ciudadana y desa-rrollo de planes y presupuestos participativos.

Por otro lado, los ministerios también vie-nen realizando acciones de capacitación don-de el principal rol lo tienen el Ministerio deEconomía y Finanzas y el MIMDES. El pri-mero de ellos viene realizando una intensacampaña de capacitación de los Gobiernos Re-gionales y Locales en materias presupuesta-rias (relacionadas a la formulación y los pro-cesos participativos) y principalmente en lorelacionado al desarrollo de capacidades parala formulación de proyectos de inversión porparte de las autoridades subnacionales. Des-de la promulgación de la Ley de Bases de laDescentralización se incorporaron dentro delSistema Nacional de Inversión Pública1 a losGobiernos Regionales y Locales, lo cual im-plica nuevas responsabilidades y el desarro-llo de capacidades para cumplir con los re-quisitos del sistema.

En el caso del MIMDES se viene traba-jando con las municipalidades que ya estánmanejando los recursos del FONCODES yPRONAA para poder tomarlas como expe-riencias piloto que permitan identificar lasfortalezas y debilidades de los gobiernos lo-cales en estos aspectos. La intención de es-tos programas de capacitación es la de desa-rrollar las capacidades para que los usuariosde los programas que se están descentrali-zando no sufran una pérdida de la efectivi-dad de los mismos.

Sin embargo, a pesar de los positivos quepueden ser los esfuerzos mencionados, no for-man parte de una estrategia integral de ca-pacitación. En este sentido aún falta realizaresfuerzos para que las acciones sean coordi-nadas y se evite la duplicación de esfuerzos.

A nivel de los sectores, uno puede obser-var que la actitud de los ministerios es dis-pareja. Algunos sectores no toman muy encuenta la descentralización, mientras queotros son opuestos a la misma, pero en otrosse puede encontrar una actitud favorable. Sinembargo, debe tomarse en cuenta ciertos as-pectos. La actitud favorable puede deberse ados causas: a un total convencimiento que ladescentralización puede ser una efectiva he-rramienta para mejorar la eficiencia y efica-cia del Estado en cuanto a sus respuestas alas demandas de los ciudadanos o que quie-ran deshacerse de ciertos problemas pasan-do estos a los Gobiernos Regionales y Loca-les. Dado que aún no se han transferidomuchas nuevas competencias a los Gobier-nos Regionales y Locales no se han produci-do problemas serios. Pero en todo caso faltauna mayor coordinación al interior del ejecu-tivo para tener una visión compartida y unaposición única frente al tema de las descen-tralización que hasta ahora no es clara.

Otro aspecto que debe resaltarse es la re-ciente publicación del Reglamento de la Leydel Sistema de Acreditación de los GobiernosRegionales y Locales. La publicación de estereglamento ha significado un avance en cuan-to se establecen las pautas específicas paradesarrollar el proceso de acreditación. Sinembargo, debe mencionarse que el reto aúnes grande porque debe consolidarse un siste-ma que permita el proceso se desarrolle de

1 El Sistema Nacional de Inversión Pública fue crea-do por Ley y tiene como principal propósito intro-ducir la cultura de proyectos en el sentido de mos-trar la efectiva rentabilidad económica y social delos mismos y en donde se utilizarán los recursospúblicos. El sistema trata de darle cierta racionali-dad al gasto de inversión del Estado. Este sistemaimplica cumplir con ciertos estándares de calidaden el proceso de formulación de un proyecto. Lascapacidades de las municpalidades y GobiernosRegionales es muy dispar en este sentido por lo queel esfuerzo ha tenido que ser importante.

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manera transparente y sencilla. Los indica-dores a establecer deben ser pocos, entendi-bles, verificables fácilmente porque de lo con-trario se corre el riesgo de establecer un sis-tema que sea muy burocrático y que en vezde colaborar con el proceso de descentraliza-ción se convierta en una traba al mismo. Elsistema debe construirse de tal manera quese imparcial para evitar la proliferación deconflictos entre aquellos Gobiernos Regiona-les y Locales que no logren acreditar y lasentidades certificadoras.

Un último punto a resaltar es que dentrode los requisitos generales establecidos porel reglamento se menciona el cumplimientode las Reglas Fiscales incluidas en las leyesde Responsabilidad y Transparencia Fiscal yde Descentralización Fiscal. Este es un temasobre el cual hay que llamar la atención por-que según un último reporte del Ministerio

de Economía y Finanzas existe un gran nú-mero de municipalidades que no están cum-pliendo con estas reglas y si no se tomanmedidas en el sentido de disciplinar fiscal-mente a las municipalidades éstas se veránimpedidas de asumir nuevo endeudamientoy de recibir nuevas competencias.

En todo caso se puede concluir que el pro-ceso de transferencia de competencias y deacreditación son piedras angulares del proce-so de descentralización y que recién están em-pezando a implementarse. Podrán haber fa-llas en le proceso probablemente pero debeexistir la voluntad de seguir a prueba y errorpara construir un proceso de descentraliza-ción a la medida de la realidad del país. ElEstado debe dedicar un gran esfuerzo en de-sarrollar este tipo de mecanismos con muchacredibilidad estableciendo reglas claras y sen-cillas para evitar el surgimiento de conflictos.

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NUEVO MODELO DE ESTNUEVO MODELO DE ESTNUEVO MODELO DE ESTNUEVO MODELO DE ESTNUEVO MODELO DE ESTADOADOADOADOADOY CONFORMACIÓN DE REGIONES:Y CONFORMACIÓN DE REGIONES:Y CONFORMACIÓN DE REGIONES:Y CONFORMACIÓN DE REGIONES:Y CONFORMACIÓN DE REGIONES:

ENTRE LAENTRE LAENTRE LAENTRE LAENTRE LA ESPERANZA ESPERANZA ESPERANZA ESPERANZA ESPERANZA Y ELY ELY ELY ELY EL DESENGAÑO DESENGAÑO DESENGAÑO DESENGAÑO DESENGAÑO

RAÚL LIZÁRRAGA BOBBIO

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El ContextoEl ContextoEl ContextoEl ContextoEl Contexto

Los procesos orientados a la descentrali-zación constituyen uno de los puntos claveen la agenda nacional. Este posicionamientoprivilegiado, que se asume en varias de lasPolíticas de Estado del Acuerdo Nacional, nohace otra cosa que reverdecer una facturahistórica que está pendiente de pago no soloporque las antipáticas diferencias interregio-nales parecen agravarse, sino porque ademásla concentración extrema del poder y del apa-rato productivo en determinados segmentossociales, sectores o territorios bloquean eldesarrollo sostenido del país en su conjunto.

Miremos un balance elemental. El arran-que de estos procesos en el 2002, internali-zados en la Ley de Bases de la Descentrali-zación y otras normas colaterales como lasLeyes Orgánicas de los Gobiernos Regiona-les y Municipales; así como la Ley1 que pro-mueve la conformación de regiones, puedeconsiderarse auspicioso. Sin embargo, al otrolado del río, es claro que estos procesos sedesenvuelven en un escenario que les ofrecepocas oportunidades de madurar en plazosrelativamente cortos. Este argumento se basaen la persistencia de:

a) graves divergencias de intereses entre gru-pos sociales, provocados fundamental-mente por un abismo de inequidades quese traducen, entre otras cosas, en la veri-ficación de que el 20% de más acomodadode la sociedad recibe el 51% de los ingre-sos nacionales, mientras que el 20% máspobre recibe apenas el 4.4% 2 ;

b) secuelas de anteriores iniciativas descen-tralistas abortadas3 ; particularmenteaquellas que comprometieron a los gobier-nos de Belaúnde, García y Fujimori. Eneste último caso los efectos enturbiaronaún más las aguas cuando transformó a

los nacientes Gobiernos Regionales enConcejos Transitorios de AdministraciónRegional (CTAR), dependientes absolutosdel Gobierno Central;

c) fragilidades y lenidad del Gobierno Nacio-nal y del Congreso en relación con las de-cisiones políticas, económicas y técnicasque se requieren para avanzar en el logrode objetivos descentralistas esenciales.

d) un modelo económico y de Estado que hamostrado recurrentemente su incapacidadpara provocar el desarrollo integral delpaís, pese a las promocionadas cifras decrecimiento en algunos indicadores macroeconómicos, y para superar el agobiantecuadro de pobreza que mancha a más del54 % de la población.

NUEVO MODELO DE ESTNUEVO MODELO DE ESTNUEVO MODELO DE ESTNUEVO MODELO DE ESTNUEVO MODELO DE ESTADO ADO ADO ADO ADO Y CONFORMACIÓN DE REGIONES:Y CONFORMACIÓN DE REGIONES:Y CONFORMACIÓN DE REGIONES:Y CONFORMACIÓN DE REGIONES:Y CONFORMACIÓN DE REGIONES:ENTRE LAENTRE LAENTRE LAENTRE LAENTRE LA ESPERANZA ESPERANZA ESPERANZA ESPERANZA ESPERANZA Y ELY ELY ELY ELY EL DESENGAÑO DESENGAÑO DESENGAÑO DESENGAÑO DESENGAÑO

RAÚL LIZÁRRAGA BOBBIO

1 Ley No. 28274 (8 de Julio del 2004); reglamentadapor el Decreto Supremo No. 063-2004-PCM; el cualse complementa operativamente mediante la Re-solución Presidencial (Presidente del Consejo Na-cional de Descentralización) No. 069-CND-2004

2 De Rivero Oswaldo. “Perú: Supervivencia o Invia-bilidad en el Siglo XXI”. En la Revista QUEHA-CER No. 150 (Setiembre – Octubre del 2004).

3 El Perú ha sido un vibrante receptor de múltiplesopciones descentralistas o desconcentradoras, condiferentes escalas o alcances. La coyuntura procreóla Comisión (CRYRZA) creada para abordar, básica-mente en Ancash, la reconstrucción de las infraes-tructuras y bases productivas afectadas por el terre-moto de 1970. Las Corporaciones Departamentalesde Desarrollo (CORDES) de los años 70’- 80’ tuvie-ron un escalón de poder adicional en el gobierno delGeneral Velasco Alvarado, cuando se convirtieronen Organismos de Desarrollo Departamentales (OR-DES) cuyos Jefes accedían circunstancialmente alConsejo de Ministros. En los años 70’Algunos de losProgramas Integrales de Desarrollo Rural (PID;PIAR) y las Sociedades Agrícolas de Interés Social(SAIS) tuvieron, por su escala territorial y multisec-torialidad, un germen de gestión descentralizada.Creo que ha habido poco análisis sobre estas expe-riencias, como sustento para decidir que no se deberepetir pero también para incorporar aquellos ele-mentos positivos que pudieran existir.

105

e) procedimientos administrativos y financie-ros cuya complejidad y falta de realismopara atender un país tan heterogéneocomo el nuestro, dificulta a los GobiernosDepartamentales y Municipales una ágily eficiente cobertura de sus mandatos.Mantener esta situación en pleno procesode conformación de verdaderas regionesconstituiría un frenaje desesperanzador.

Hacia una Reforma del Estado con VHacia una Reforma del Estado con VHacia una Reforma del Estado con VHacia una Reforma del Estado con VHacia una Reforma del Estado con VisiónisiónisiónisiónisiónDescentralistaDescentralistaDescentralistaDescentralistaDescentralista

Una cuestión fundamental es la ausenciade opciones claras y coherentes del rol y laestructura del Estado, que sean consecuentescon el enfoque del desarrollo humano. Esteenfoque, en síntesis, convoca el ejercicio ple-no de una democracia social y económica re-llena de valores: equidad, solidaridad, respe-to al ambiente, reconocimiento de las diversi-dades culturales, participación efectiva de lapoblación en los asuntos que le atañen. Esteenfoque supera largamente el estrecho plan-teamiento que asume al desarrollo casi comoequivalente al crecimiento de la economía.

Con ese enfoque y considerando el actualdesempeño de nuestro edificio económico, re-sulta falaz o tramposa la adopción de un Es-tado con funciones extremadamente limitati-vas y marginales o supletorias, frente a lasamplias necesidades de una sociedad marca-da por la miseria recurrente y a un mercadoimperfecto. En ciertos sectores y territorios,el Estado ha tenido una presencia precaria,no ha sabido arbitrar conflictos ni ha motiva-do el aprovechamiento competitivo de sus po-tencialidades naturales, humanas o institu-cionales. Por lo tanto, no es un desacierto afir-mar que en una buena parte del país el Esta-do ha sido un gran ausente o un depredadorcontumaz, o es apenas es reconocible por lapresencia de un Puesto Policial, una PostaMédica semidesabastecida, una EscuelitaMultigrado que funciona quizá durante tresdías en la semana y un Teniente Gobernadorcompitiendo caóticamente con las autoridadesComunales y con las Alcaldías Municipales.

Por oposición entonces, esta situación su-giere la construcción de un Estado capaz de

cubrir la atención de los servicios socialescríticos, de orientar el desarrollo del conjun-to nacional en beneficio de las mayorías y deempujar, directa e indirectamente, iniciati-vas de inversión reproductiva tanto en el ni-vel nacional como regional y local. Esta op-ción no supone engrosar innecesariamentelas planillas ni copar las posibilidades que seconfiguran en las dinámicas del mercado.

La revisión del cuerpo Constitucional y lastensiones propias de las elecciones del 2006sin duda implicarán un debate agudo sobrela opción de un modelo de Estado que afron-te los retos más agudos del desarrollo. En eseescenario, las demandas insatisfechas hacenprevisible el aceleramiento de presiones co-lectivas, orgánicas o no, para que el Gobier-no y el Congreso adopte acciones y decisio-nes que permitan lograr avances más signi-ficativos en los procesos técnicos, económi-cos y políticos a favor de la descentralización;particularmente en el campo de la conforma-ción de verdaderas regiones capaces de ge-renciar sus propios recursos y de armar susparticulares posibilidades de desarrollo.

Sustentos para la Conformación deSustentos para la Conformación deSustentos para la Conformación deSustentos para la Conformación deSustentos para la Conformación deRegiones. Regiones. Regiones. Regiones. Regiones. Aperturas y RestriccionesAperturas y RestriccionesAperturas y RestriccionesAperturas y RestriccionesAperturas y Restricciones

La hipótesis inicial en este debate estribaen que los ámbitos departamentales son in-adecuados para funcionar como una bisagraoperativa entre el Gobierno Central y losGobiernos Municipales (Provinciales y Dis-tritales). Consecuentemente, tendrá que asu-mirse un conjunto muy potente de compor-tamientos, decisiones, recursos y vocacionespara facilitar la conformación de verdaderasregiones básicamente, pero no exclusivamen-te, en términos de espacios multi departa-mentales. Nadie duda que este intento repre-senta una aventura de largo aliento; lo cualno debería inducir la aceptación de dos tiposde comportamientos autodestructores. Elprimero: asumir una actitud pasiva, a la es-pera de que los discursos y procesos inicialesauspiciosos maduren por generación espon-tánea e indeteniblemente. El segundo: acep-tar que los poderes centralistas enquistadosen el aparato estatal y en los círculos del po-der económico, entregarán fácilmente los ins-

106

trumentos de poder que históricamente losha privilegiado. Es preciso develar una con-ducta evasiva, clandestina o abierta, en estesentido y mantenerse vigilantes para des-montar el uso de medidas inocuas o cosméti-cas que harían explotar el programa descen-tralista. Será preciso, entonces, armar unacoraza defensiva y un contingente de luchafrontal para impulsar los procesos reales ypara defenderse de sus enemigos.

El mensaje aquí es que ambos comporta-mientos letales están vivos porque respon-den a un esquema ancestral de acumula-ción del poder (económico y político) centra-lista; y que por lo tanto pudieran hacer re-vertir los todavía frágiles logros alcanzados.¿Otra década perdida?.

La búsqueda de escalas territoriales su-pradepartamentales que permitan una ges-tión eficiente y descentralizada del Estado yde las organizaciones económicas; así comoel impulso de fuerzas que conduzcan al desa-rrollo humano sostenible, descansa en almenos dos argumentos interdependientes:

a) la atomización extrema de espacios loca-les (100,000 centros poblados, 1,829 Mu-nicipalidades Distritales; 194 Municipali-dades Provinciales), muchos de las cualestienen bajas densidades poblacionales,ubicaciones dispersas, mercados internoslimitados y fragilidades institucionalesreconocibles; hace costosa y poco eficientela administración de los recursos públicosy privados. Se minifundizan o archipiela-gizan los esfuerzos, generando impactospoco significativos sobre las economías ytejidos sociales;

b) el aprovechamiento no marginal de laspotencialidades de los recursos disponi-bles4 reclama dimensiones competitivasque generalmente superan los espaciosprovinciales y distritales. Implica la ges-tación de alianzas o asociaciones de gre-mios empresariales o productores indivi-duales, así como de gobiernos municipa-les o provinciales para gestar proyectos deimpacto o manejar actividades que, por sunaturaleza, deben ser administrados con-juntamente. Tales son los casos del trata-miento integrado de una cuenca, del apro-

vechamiento de yacimientos mineros queocupan territorios multidistritales, demegaproyectos de riego y energía, de ejesde intercambio binacionales o de Corredo-res Comerciales Multiprovinciales. Estasposibilidades se precisan mas adelante.

Aunque parezca obvio, puede ser conve-niente reiterar que la descentralización y laregionalización como una de sus respuestasinstrumentales, requieren de la actuaciónconvergente de dos tipos de fuerzas. La pri-mera apunta a la desconcentración espacialdel aparato productivo; en función de estrate-gias dedicadas a reestructurar la actual (ob-soleta) organización económica del territorio;lo cual implica definir nuevos flujos y articu-laciones entre localidades y mercados. Lasegunda tiene que ver con la transferencia deuna parte significativa del poder político y dela gestión administrativa del Gobierno Cen-tral a favor de los correspondientes escalonesregionales y locales. Las discusiones más rei-terativas corren alrededor del segundo tipode descentralización, dejando minusválido alsegundo; con lo cual las posibles regiones ca-recerían de soportes reales. En consecuencia,o juegan juntos o se fracasa.

Es posible asumir, con las referencias an-teriores, varias opciones estratégicas para elestablecimiento de regiones. Dependerán delos enfoques o visiones de desarrollo globalque asuman y del perfil deseado del reorde-namiento social y económico del territorio. Enfunción de esos parámetros, ciertos factoresson determinantes:

a) la multiplicidad de pisos ecológicos, queprocrea una inusual variedad de recursosnaturales con potencialidades para armarempresas o cadenas productivas competi-tivas. Este hecho proporciona al conjuntonacional y a los territorios regionales unaventaja comparativa extraordinaria conrespecto a otros países5 ;

4 Recursos humanos, naturales, institucionales, in-fraestructurales, financieros; articulados en fun-ciones de producción (empresas específicas o ca-denas productivas).

5 El Perú tiene 84 de las 103 zonas de vida registra-das en todo el mundo.

107

b) los sistemas de comunicación física (vías,ríos) y satelital; que determinan los gra-dos de articulación eficiente entre diferen-tes zonas o conglomerados urbanos y susentornos “ruralizados”;

c) los patrones étnico - culturales de las po-blaciones involucradas y sus sentimien-tos de “pertenencia”a determinados te-rritorios;

d) la red de instituciones públicas y priva-das que tienen capacidad de organizar o

atienden iniciativas o demandas de lapoblación;

e) las delimitaciones político–administrati-vas preexistentes; como una base prelimi-nar y transitoria, ya que en una alta pro-porción de casos estas son camisas de fuer-za que entorpecen el proceso.

En el siguiente recuadro se estipulan al-gunas importantes estrategias para la con-formación de regiones.

ESTRAESTRAESTRAESTRAESTRATEGIAS PTEGIAS PTEGIAS PTEGIAS PTEGIAS PARAARAARAARAARA CONSTRUIR REGIONES CONSTRUIR REGIONES CONSTRUIR REGIONES CONSTRUIR REGIONES CONSTRUIR REGIONES AAAAA P P P P PARTIR DE SUSARTIR DE SUSARTIR DE SUSARTIR DE SUSARTIR DE SUSVOCACIONES VOCACIONES VOCACIONES VOCACIONES VOCACIONES Y RECURSOS POTENCIABLES COMPETITIVOSY RECURSOS POTENCIABLES COMPETITIVOSY RECURSOS POTENCIABLES COMPETITIVOSY RECURSOS POTENCIABLES COMPETITIVOSY RECURSOS POTENCIABLES COMPETITIVOS

• el marco fundamental: a) asociar voluntades y aspiraciones integracionistas de las personas einstituciones; partiendo del enfoque del desarrollo humano (eficacia en la gestión pública yprivada, crecimiento de la producción, respeto al ambiente, solidaridad, equidad, resguardo devalores éticos; b) reducir las apologías a favor de “pertenencias” territoriales (localidades)extremadamente aislacionistas (chauvinismo); c)buscar, por lo tanto, escalas o masas “críticas”(territoriales, sociales, poblacionales, económicas) que dispongan de mayores viabilidades paralograr ” impactos” sustantivos sobre los “modelos” sociales, económicos y políticos, que siguenmostrando incompetencias estructurales para niveles de bienestar compatibles con el enfoquedel “desarrollo humano sostenible”.

• entender los problemas y oportunidades en de los ámbitos que se analizan, buscando armarprocesos de desarrollo realistas e integrales; considerando las restricciones y ventajas de susentornos más cercanos y del país en su conjunto. Una adscripción a las Estrategias Nacionalesde Ordenamiento Económico del Territorio es fundamental para ubicar la”función” de la Regiónen la economía y la sociedad nacionales.

• inducir procesos de desarrollo regional (y local) maximizando el uso de las vocaciones económi-cas y de las potencialidades competitivas de sus propios recursos (naturales, humanos, finan-cieros, institucionales) o de otros que pudieran importarse (asumiendo que estamos operando,en general, con economías “abiertas”). Supone articular los recursos potenciables disponiblesen funciones de producción (unidades o cadenas productivas). El reforzamiento de las infraes-tructuras de soporte (vías, puertos, energía, telecomunicaciones) al aparato productivo esfundamental en este tipo de esfuerzos.

• impulsar la innovación de procesos técnicos y gerenciales, rescatar experiencias positivaspropias y utilizar otras importadas que puedan replicarse en su beneficio.

• incentivar factores propulsores de potencialidades competitivas en ámbitos y sectores priori-tarios: liderazgo, empresarialidad, políticas sectoriales inductoras, infraestructuras, servi-cios, información, organización, ubicación de mercados, simplificación administrativa, incen-tivos financieros.

Por otro lado, en el grafico siguiente seesquematiza un planteamiento a través delcual pueden manejarse procesos de zonifica-

ción y regionalización; teniendo como susten-to finalista a los objetivos propios del enfo-que del desarrollo humano.

108

En tal sentido, pueden establecerse regio-nes económicas y/o político administrativas,a partir de:

a) grandes proyectos energéticos como el delgas de Camisea, irrigaciones como las deOlmos o Chira – Piura, circuitos de inter-cambio actuales o potenciales de nivel in-terprovincial como los auspiciados por elProyecto de Reducción de la Pobreza (PRA)que viene apoyando la cooperación deUSA; corredores turísticos como el que seestá promocionando en el Norte (Sechín;Sipán; Kuelap, Chan Chan);

b) ejes o corredores bioceánicos, básicamentede integración continental, como los pro-puestos por la “Iniciativa para la Integra-ción de Infraestructura Regional Surame-ricana” (IIRSA) para el nororiente, el cen-tro y el sur, que postulan una articulaciónbásicamente con Brasil y Bolivia, y tam-bién con Ecuador y Chile. El proyecto masavanzado en esta escala es del Eje Bioceá-nico del Sur, que parte del Corredor Ilo –Matarani, cruza la Sierra y se proyectahacia los Estados brasileros de Acre y Ron-

donia pasando por Madre de Dios. Un se-gundo eje estratégico y con una proyecciónterritorial bastante amplia es el denomi-nado “Eje Andino”, que articula Venezue-la, Colombia, Perú, Ecuador y Boliviamediante dos carreteras paralelas, la Ca-rretera Panamericana y la Marginal de laSelva (recientemente rebautizada en alu-sión al ex presidente Fernando Belaúnde);

c) zonas de importancia geopolítica, ligadasa acuerdos de integración fronteriza, cu-yos orígenes pueden haber partido de con-flictos; como es el caso de las zonas de pro-gramación conjunta con el Ecuador (co-mercio fronterizo, navegación en el Ama-zonas, Sistema de Riego Puyango – Tum-bes); o como los acuerdos de integracióncon Bolivia (aprovechamiento del Titica-ca, comercio fronterizo).

d) zonas calificadas como “criticas” por eltipo de problemas sociales, económicos opolíticos que arrastran; como, por ejem-plo, los casos de:

- zonas afectadas por las secuelas delconflicto armado de los años 80’ e ini-

ZONIFICACIÓN REGIONALIZACIÓNZONIFICACIÓN REGIONALIZACIÓNZONIFICACIÓN REGIONALIZACIÓNZONIFICACIÓN REGIONALIZACIÓNZONIFICACIÓN REGIONALIZACIÓNFUNCIONALFUNCIONALFUNCIONALFUNCIONALFUNCIONAL

OBJETIVO DE DESARROLLO HUMANOOBJETIVO DE DESARROLLO HUMANOOBJETIVO DE DESARROLLO HUMANOOBJETIVO DE DESARROLLO HUMANOOBJETIVO DE DESARROLLO HUMANO

BASES PARA ZONIFICACIÓN Y REGIONALIZACIÓN

- CUENCAS- ÁREAS CRÍTICAS (POBREZA, FRONTERA, DEFENSA AMBIENTAL)

? CORREDORES INTERPROVINCIALES DE INTERCAMBIO? EJES BASADO EN PROYECTOS REGIONALES DE “IMPACTO”? EJES DE ARTICULACIÓN INTERNACIONAL (IIRSA)

CRITERIOS PARA ZONIFICAR Y REGIONALIZAR EL ESPACIO

- PERFIL GEOGRÁFICO: TOPOGRAFÍA, ALTITUD, HIDROGRAFÍA, CLIMA.- INTEGRACIÓN: SISTEMAS URBANO-REGIONALES; VÍAS Y FLUJOS;- POTENCIAL DE RECURSOS: NATURALES, ECONÓMICOS, HUMANOS, SOCIALES, FÍSICOS- ORGANIZACIÓN SOCIAL Y POLÍTICA; PODERES REALES; SENTIMIENTO DE PERTENENCIA- CAPACIDAD DE GESTIÓN

LEY 28274: INCENTIVOS PARA LA INTEGRACIÓN Y CONFORMACIÓN DE REGIONES

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

109

cios de los 90’ y por la pobreza exten-dida (particularmente Ayacucho,Huancavelica, Apurimac y Junín).Una respuesta a este tipo de situacio-nes es el “Plan de Paz y Desarrollo”promovido por el CND. Otra corres-ponde al Proyecto de Reducción y Ali-vio a la Pobreza (PRA)6, que impulsaproyectos productivos sostenibles en“corredores” que integran distritoscalificados como “pobres” pero que almismo tiempo tienen recursos poten-ciales importantes;

- zonas que muestran altos riesgos dedepredación de sus recursos natura-les; dentro de las cuales pueden in-cluirse amplias áreas de la selva me-

dia y baja de Loreto, Madre de Dios,Ucayali, Jaén y Piura; y particular-mente en las Reservas o Parques Na-cionales como los de Manu, Tambo-pata y Pacaya - Samiria;

- zonas cocaleras como las del Valle delRío Apurimac, de las zonas cálidas dePuno (San Gabán) y de varios Distritosque entornan la cuenca del Huallaga.

El siguiente Mapa muestra posibles Ejesde Integración Económica de Macrorregio-nes articuladas con los países vecinos. Lapropuesta es del Consejo Nacional de Des-centralización y se adscribe a las estrate-gias de una nueva organización económicadel territorio.

6 Este Proyecto, auspiciado por la Agencia Internacional para el Desarrollo (USA), pretende articular mercadosde zonas pobres; promoviendo emprendimientos empresariales mediante asesoría, información, coordinaciónentre demandantes y oferentes que, en cada corredor, se brinda por un Centro de Servicios. Actualmente estánoperando 10 Corredores de 24 inicialmente identificados.

110

Zonificación Departamental oZonificación Departamental oZonificación Departamental oZonificación Departamental oZonificación Departamental oProvincial, como una Base paraProvincial, como una Base paraProvincial, como una Base paraProvincial, como una Base paraProvincial, como una Base paraConformar RegionesConformar RegionesConformar RegionesConformar RegionesConformar Regiones

La conformación de regiones requiere deuna plataforma social, geográfica y económi-ca real. En tal sentido, las estrategias paraprocesos regionalizadotes deberían solventar-se en metodologías que definan y prioricenzonas diferenciadas, capaces de articularsesucesivamente en regiones. Este tipo de ins-trumentos es también muy poderoso para elestablecimiento de espacios multidistritaleso multiprovinciales para establecer progra-

mas de desarrollo integrados, como el que seviene desenvolviendo exitosamente en laCuenca del Río Cotahuasi, con el soporte téc-nico de la Asociación para el Desarrollo Sos-tenible (AEDES)7 . Un esfuerzo metodológi-co de esta naturaleza viene realizándose, des-de el 2003, por el Instituto de Investigaciónde la Amazonía Peruana (IIAP), en Madrede Dios y en San Martín; bajo el nombre de“Zonificación Económico – Ecológica”.

En el siguiente cuadro se muestra de ma-nera gruesa y parcial una metodología paracalificar los espacios zonales.

MODELO BÁSICO DE MAMODELO BÁSICO DE MAMODELO BÁSICO DE MAMODELO BÁSICO DE MAMODELO BÁSICO DE MATRIZ PTRIZ PTRIZ PTRIZ PTRIZ PARAARAARAARAARA CALIFICAR ZONAS DONDE SE CALIFICAR ZONAS DONDE SE CALIFICAR ZONAS DONDE SE CALIFICAR ZONAS DONDE SE CALIFICAR ZONAS DONDE SEPROMOVERÍAN PROGRAMAS INTEGRADOS DE DESARROLLO HUMANOPROMOVERÍAN PROGRAMAS INTEGRADOS DE DESARROLLO HUMANOPROMOVERÍAN PROGRAMAS INTEGRADOS DE DESARROLLO HUMANOPROMOVERÍAN PROGRAMAS INTEGRADOS DE DESARROLLO HUMANOPROMOVERÍAN PROGRAMAS INTEGRADOS DE DESARROLLO HUMANO

SOSTENIBLE; COMO BASE PSOSTENIBLE; COMO BASE PSOSTENIBLE; COMO BASE PSOSTENIBLE; COMO BASE PSOSTENIBLE; COMO BASE PARAARAARAARAARA LA LA LA LA LA CONFIGURACIÓN DE REGIONES CONFIGURACIÓN DE REGIONES CONFIGURACIÓN DE REGIONES CONFIGURACIÓN DE REGIONES CONFIGURACIÓN DE REGIONES

Elaboración PropiaNota Metodológica: Cada Zona o Subregión se califica en función de los Factores Establecidos. Los puntajes se inscribirían en unacolumna adicional.Una alternativa de Calificación: Puntajes del 1 al “n” para cada factor; con o sin ponderación. Otra alternativa de calificación:Asignaciones cualitativas del Tipo “Alto”, “Medio”, “Bajo”.

Identifica-Identifica-Identifica-Identifica-Identifica-ción Preli-ción Preli-ción Preli-ción Preli-ción Preli-minar deminar deminar deminar deminar de

Zonas sus-Zonas sus-Zonas sus-Zonas sus-Zonas sus-ceptibles aceptibles aceptibles aceptibles aceptibles ala Instala-la Instala-la Instala-la Instala-la Instala-

ción de Pro-ción de Pro-ción de Pro-ción de Pro-ción de Pro-gramas In-gramas In-gramas In-gramas In-gramas In-tegrados detegrados detegrados detegrados detegrados deDesarrolloDesarrolloDesarrolloDesarrolloDesarrolloHumanoHumanoHumanoHumanoHumano

Sostenible;Sostenible;Sostenible;Sostenible;Sostenible;a Nivel Su-a Nivel Su-a Nivel Su-a Nivel Su-a Nivel Su-bregionalbregionalbregionalbregionalbregional

1

2

3

4

5

6

7

Factor aFactor aFactor aFactor aFactor a.grado de

relacioneseconómicas:

flujos deIntercam-bio; Corre-dores Bina-

cionales;Centros

Dinámicos

Factor bFactor bFactor bFactor bFactor b.Fondos

Existentes oPredispues-

tos paraApoyar Pro-gremas In-tegrados deDesarrolloHumano

Sostenible

Factor c.Factor c.Factor c.Factor c.Factor c.Infraes-

tructuras desoporte eco-

nómico:energía,

riego agríco-la, vías, al-macenespuertos.

Factor dFactor dFactor dFactor dFactor d.Red institu-cional; am-plitud, for-

taleza ygrado de

cooperaciónentre enti-

dades.

Factor eFactor eFactor eFactor eFactor e.Potencia-lidades deRecursos

Humanos,Naturales,

Institu-cionales,Sociales,

Económicos.

Factor d.Factor d.Factor d.Factor d.Factor d.Inserción enAcuerdos deConforma-ción de Re-giones; y enla Estrate-

gia Nacionalde Ordena-miento Te-

rritorial

Factor e.Factor e.Factor e.Factor e.Factor e.Nivel de

avance enprocesos deconcerta-ción: Pla-

nes, Presu-puestos,

Programasde Impacto.

7 AEDES es una entidad privada, netamente peruana, que tiene su sede en Arequipa.

111

En esta misma dimensión zonal o subregio-nal (ámbitos multidistritales o multiprovin-ciales) como sustento real para conformarregiones o establecer programas de desarrollointegrales, puede mencionarse una propuestapreliminar elaborada por Lizárraga, Chipoco,Galarza y Arias8 , que considera los siguientesveintiún circuitos o ejes subregionales:

a) Tumbes – Machala (Ecuador);b) Talara – Sullana – Paita – Chulucanas

– Piura;c) San Ignacio – Jaén – Bagua;d) Cutervo – Chota – Bambamarca;e) Chiclayo – Lambayeque – Pacasmayo;f) Paiján – Trujillo – Virú;g) Cajamarca – Celendín – Cajabamba;h) Nueva Cajamarca – Moyabamba –

Tarapoto – Yurimaguas – Juanjui –Tocache – Uchiza;

i) Chimbote – Casma;j) Huaraz - Caraz – Carhuas;k) Sihuas – Pomabamba – Huari;l) Barranca – Lima – Cañete;m) Pucallpa – Tingo María – Huánuco –

Cerro de Pasco;n) Oxapampa – La Merced – Satipo – San

Martín de Pangoa;o) Tarma – Huancayo – Huancavelica –

Pisco;p) San Francisco – Ayacucho –

Andahuaylas – Pisco;q) Ica – Palpa – Nazca – Puquio – Cora

Cora;r) Quillabamba – Abancay – Cusco –

Sicuani – Madre de Dios;s) Arequipa – Mollendo – Moquegua – Ilo

– Tacna – Arica (Chile);t) Ayaviri – Azángaro – Juliaca – Huan-

cané – Puno – Desaguadero (Bolivia);u) Iquitos – Nauta.

Propuestas de Regionalización PolíticoPropuestas de Regionalización PolíticoPropuestas de Regionalización PolíticoPropuestas de Regionalización PolíticoPropuestas de Regionalización PolíticoAdministrativaAdministrativaAdministrativaAdministrativaAdministrativa

En términos Político Administrativos, y enbase de la Ley de Incentivos para la Confor-mación e Integración de Regiones (Ley Nú-mero 28274) se está caminando hacia el es-tablecimiento de Gobiernos Regionales. Loscriterios generales predominantes se encua-dran por los patrones productivos, correspon-

dencias geográficas y capacidades de gestióninstitucional de espacios contiguos, tal comose insinúa en el Cuadro anterior. Una opciónes la siguiente9 :

a) Región integrada por los Departamen-tos de Tumbes, Piura, Lambayeque,San Martín y Amazonas; con vocaciónagropecuaria, minera, pesquera;

b) Región constituida por los Departa-mentos de La Libertad, Cajamarca yAncash, con vocación agropecuaria,minera, pesquera, hídrica ycarbonífera;

c) Región integrada por los Departamen-tos de Junin, Pasco, Huánuco yUcayali, con vocación agropecuaria,forestal y minera;

d) Región conformada por los Departa-mentos de Arequipa, Moquegua yTacna, con vocación minera, agrícolay ganadera;

e) Región configurada por los Departa-mentos de Ayacucho, Huancavelica eIca, con vocación agropecuaria,pesquera y minera;

f) Región que involucra solo al Departa-mento de Loreto, con vocación fores-tal, pesquera, e hidrocarbonífera;

g) Región conformada por los Departa-mentos de Madre de Dios, Puno, Cus-co y Apurimac, con vocación agrope-cuaria, minera, hidrocarbonífera, pes-quera y forestal;

h) Región Lima, identificada con el De-partamento de Lima, y donde la Pro-vincia Capital sumada a la Provinciade El Callao tendrían un tratamientoespecial como núcleo metropolitano denivel nacional.

8 Lizárraga Raúl, Chipoco Teresa, Galarza Luisa,Arias José. “Circuitos o Ejes Económicos Subregio-nales”; Lima, 2004. Asume que Lima Metropolita-na configura un ámbito especial ligado no solo auna red nacional, sino que en particular al resto delas Provincias del Departamento. La propuesta nocubre el total del territorio. Varias zonas presentanposibilidades de traslape o articulaciones comple-mentarias.

9 Discutida en un Foro sobre el Balance del Procesode Descentralización, convocado por el Centro deEstudios para el Desarrollo y la Participación (CE-DEP), realizado en Lima el 6 de Diciembre del 2004.

112

En todas las regiones existen potencia-lidades para el turismo, la agroindustria,la manufactura, los servicios y el comer-cio. Los tres últimos sectores mencionadostendrían una particular tendencia locali-zacional en los grandes conglomerados ur-banos (principalmente cabeceras departa-mentales), que asumirían, en general, fun-ciones relacionadas con el enfoque de los“Polos”de desarrollo.

Efraín Gonzales de Olarte10 apunta a nue-ve Regiones; basadas en las actuales delimi-taciones Departamentales y en articulacio-nes económicas relativamente consolidadasen función del desempeño de ciudades nuclea-doras y redes urbanas dinamizadores:

a) Región conformada por los Departa-mentos de Piura y Tumbes. Ciudadnucleadora: Piura; Red Dinamizadora:Piura – Sullana – Talara – Tumbes.

b) Región conformada por los Departa-mentos de Lambayeque, Cajamarca yAmazonas. Ciudad Nucleadora: Chi-clayo; Red Dinamizadora: Chiclayo –Cajamarca – Chachapoyas.

c) Región conformada por los Departa-mentos de La Libertad y Ancash. Ciu-dad Nucleadora: Trujillo. RedDinamizadora: Trujillo – Chimbote –Huaraz.

d) Región Conformada por los Departa-mentos de Ica, Ayacucho y Huancave-lica. Ciudad nucleadora: compartida.Red Dinamizadora: Ica – Huancaveli-ca – Huamanga.

e) Región conformada por los Departa-mentos de Arequipa, Moquegua, Tacnay Puno. Ciudad nucleadora: Arequipa.Red Dinamizadora: Puno – Arequipa– Moquegua – Tacna.

f) Región conformada por los Departa-mentos de Junín, Pasco y Huánuco.Ciudad nucleadora: Huancayo. RedDinamizadora: Huancayo – Cerro dePasco – Huanuco.

g) Región conformada por los Departa-mentos de Cusco, Apurimac y Madrede Dios. Ciudad Nucleadora: Cusco.Red Dinamizadora: Andahuaylas –Abancay – Cusco – Sicuani – Madrede Dios)

h) Región conformada por los Departa-mentos de Loreto, San Martín yUcayali. Ciudad Nucleadora: compar-tida. Red Dinamizadora: Pucallpa –Tarapoto – Moyobamba – Iquitos.

i ) Región conformada por el departa-mentos de Lima y la Provincia Cons-titucional de El Callao.

Las Provincias de Lima y la ProvinciaConstitucional de El Callao son, claramen-te, un único espacio social, político, demográ-fico, económico y social. En rigor, constituyeun ámbito cuya actual separación político –administrativa es equívoca y determina uncuello de botella para el proceso de regionali-zación y de cobertura de servicios socialeseficiente. Deberían constituir una sola uni-dad política y administrativa (Gobierno Me-tropolitano) donde se disuelvan las duplici-dades entre los Respectivos Alcaldes Provin-ciales y otras autoridades sectoriales.

Macro Regiones. Macro Regiones. Macro Regiones. Macro Regiones. Macro Regiones. Alcances y VAlcances y VAlcances y VAlcances y VAlcances y Viabilidadiabilidadiabilidadiabilidadiabilidad

En los últimos años se han estado propi-ciando varias alternativas de establecer cua-tro o cinco Macro Regiones. Se requiere deun frío análisis para definir sus alcances tan-to en el sentido de su viabilidad por el ladopolítico – administrativo; como por el ladoeconómico y social. El punto de quiebre en elanálisis aparece en la dudosa capacidad oconveniencia de que grandes espacios (físi-cos, económicos, sociales) puedan efectiva-mente funcionar como Gobiernos. Uno de losfactores críticos en este tipo de análisis resi-de en la capacidad de la Sede de un imagi-nado Gobierno Macro Regional para admi-nistrar eficientemente programas, acciones,normas, inversiones en territorios tan exten-sos y con insuficientes sistemas de acceso rá-pido. ¿Cómo, por ejemplo, gerenciaría unasede en Arequipa el desarrollo económico y

10 Gonzales de Olarte Efraín. “Regiones Integradas.Ley de Incentivos para la Integración y Conforma-ción de Regiones. Lineamientos Económicos y Polí-ticos”; Fondo Editorial del Congreso del Perú; Oc-tubre 2003. Las delimitaciones Departamentalespueden ser extremadamente rígidas, aún como pro-puesta básica.

113

los servicios que le competan a una Macro-región Sur en la cual están insertos los De-partamentos de Tacna, Moquegua, Puno,Cusco, Madre de Dios, Apurimac, Ayacuchoy la misma Arequipa?.

En el plano económico, sin embargo, laconfiguración de Macro Regiones tiene unsentido pertinente como marco para involu-crar ejes de integración que involucran espa-cios mayores y, de otro lado, para disponerde una imagen adecuada para entender pro-cesos de integración continental. Represen-ta, independientemente de sus reales posibi-lidades frente a las pretensiones geopolíticas,una convergencia patentizada en la recientesuscripción (parcial)11 de un acuerdo paraconstituir una Comunidad Sudamericana deNaciones, que facilitaría el intercambio debienes, servicios y personas; además de bus-car la satisfacción de objetivos vinculados altratamiento de los recursos naturales, almanejo de políticas monetarias, a los enten-dimientos culturales y a la negociación con-junta de tratados con otros conglomeradoscontinentales o países dominantes.

Algunas de las iniciativas hacia la confor-mación de Macro Regiones son las siguientes:

a) “Macro Región Sur”, que es la pro-puesta más antigua y la que ha teni-do mayores desenvolvimientos en suanálisis y posibilidades. Asume la in-tegración de los Departamentos deTacna, Moquegua, Arequipa, Cusco,Puno, Madre de Dios y eventualmen-te Ayacucho. Ha sido inicialmentepromovida por algunas Cámaras deComercio, Industria y Turismo. Sesustentó inicialmente en el tratamien-to fiscal promocional para empresasy la adscripción a algunos proyectosde alto impacto (gas de Camisea, de-sarrollo minero y alpaquero, circuitoturístico del sur; programa de integra-ción fronteriza con Brasil, Bolivia yChile). Un estímulo colateral a estaopción parte de dos Ejes básicamentereconocidos en el IIRSA; que unen Ilo– Marcona y Matarani – Cusco – Puno– Arequipa, con Bolivia, el Sur de Bra-sil y Paraguay.

b) “Macro Región Amazónica”; que hasido promovida por el Instituto de In-vestigaciones de la Amazonía Perua-na (IIAP) y por el actual Gobierno Re-gional de Loreto como una opción es-pecial por su relativa lejanía de losmercados costeros, su extensión, susbajas densidades poblacionales, subiodiversidad y la existencia de másde 40 grupos etno - linguísticos. Lapropuesta implica la unión de Loreto,Ucayali y San Martín.

c) “Macro Región Norte”; que tentativa-mente incluye a los Departamentos deAmazonas, Tumbes, Piura, Lambaye-que, La Libertad, Cajamarca y Lore-to. En este contextos se han realizadocoordinaciones previas con entidadesestatales y empresariales de Brasil apartir del Corredor Multimodal delNorte, impulsado por el IIRSA;

d) “Macro Región Centro”; es la que me-nor consenso muestra por el momen-to. Se ha planteado por algunos pro-motores privados y por la UniversidadNacional del Centro del Perú. Incluyea los Departamentos de Lima, Ica,Junín, Huancavelica, Pasco, Huánuco,Ancash y Ucayali.

Alcances de los Expedientes Técnicos queAlcances de los Expedientes Técnicos queAlcances de los Expedientes Técnicos queAlcances de los Expedientes Técnicos queAlcances de los Expedientes Técnicos quesustentan la Conformación de Regionessustentan la Conformación de Regionessustentan la Conformación de Regionessustentan la Conformación de Regionessustentan la Conformación de Regiones

Los Expedientes Técnicos que sustentanla conformación de Regiones constituyen unInstrumento Operativo señalado fundamen-talmente en el Decreto Supremo No. 063-2004-PCM que Reglamenta la Ley No. 28274sobre este asunto. En consecuencia, las re-gulaciones contenidas en la Directiva queorienta la preparación de tales ExpedientesTécnicos deberían ser suficientemente preci-sas y realistas para definir los mecanismos,contenidos y procedimientos administrativosde las propuestas.

11 “Declaración del Cusco” suscrita el 8 de Diciembredel 2004 por Perú, Argentina, Colombia, Venezue-la, Brasil, Chile, Surinam, Guyana, Uruguay, Pa-raguay, Bolivia y México.

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Sin embargo, ambas disposiciones arras-tran restricciones o inconsistencias que ten-drían que ser superadas. Podrían mencionar-se, al respecto, las siguientes consideraciones:

a) la secuencia del proceso regionalizadorparte de la integración de departamentos,dejando para una segunda fase la integra-ción de provincias o distritos de una Re-gión a otra. Este flujo es, quizá extrema-damente rígido y colisiona con varias ini-ciativas provinciales y distritales que pre-tenden afiliarse de inmediato a otro de-partamento. Uno de estos casos correspon-de a los movimientos que han impulsadola integración de la Provincia de Tayacaja(Huancavelica) a Junín.

b) en esta misma línea, podría ser controver-tida la regulación que estima una fase ini-cial para la conformación de Regiones, víareferéndum, que abarca el 2005; dejándo-se un periodo muerto entre ese año y el2009; y otro desde el 2009 al 2013. ¿Quéimpide que en esos periodos se acumulensuficientes sustentaciones para generarnuevas Regiones?. La dinámica social ypolítica de los pueblos posiblemente fuer-cen para superar ese calendario.

c) siguen pendientes las precisiones sobrelos mandatos, facultades o atribucionesde los diferentes niveles de Gobierno.Esta situación es hasta cierto punto po-sitiva porque evita rigideces; pero marcauna ventana muy amplia para la filtra-ción de duplicaciones o contradicciones.Quizá sería útil establecer criterios paraarbitrar conflictos latentes en esta ruta,considerando que la Ley permite a lasRegiones y Municipios compartir facul-tades, acciones y proyectos de interés co-mún. En ese contexto existen de hechoAcuerdos articuladores de nivel interdis-trital e interprovincial para, por ejemplo,manejar desechos sólidos, tratar integral-mente cuencas hidrográficas, organizarsistemas de seguridad ciudadana y cons-truir infraestructuras para atender lasalud. Un caso pequeño pero alecciona-dor de esta asociatividad es el ConsocioMunicipal para el Asfaltado de la Carre-tera Cajamarca - Celendín – Balsas cons-tituido en Noviembre del 2004 por lasAlcaldías Provinciales de Cajamarca y

Celendín y por las Alcaldías Distritalesde Baños del Inca y La Encañada.

d) se mantiene indefinido el paquete de Fa-cultades Adicionales que, según la Ley, seotorgaría a las Regiones constituidas. Estevacío no es de fácil cobertura por el mis-mo hecho de los conflictos ya existentesen torno a las facultades ya establecidas(también con insuficiente precisión) parael Gobierno Nacional, los Gobiernos Re-gionales – Departamentales, los Gobier-nos Municipales Provinciales, los Gobier-nos Municipales Distritales y los Gobier-nos de Centros Poblados.

e) el armado de Expedientes Técnicos recla-ma, por definición teórica y por la tras-cendencia que tiene la configuración deRegiones, un conjunto orgánico de análi-sis y orientaciones normativas muy rigu-roso. Aquí aparece una trampa en el sen-tido de que la realidad muestra que notodas las actuales instituciones locales odepartamentales disponen de suficientesrecursos financieros ni cuadros técnicospara solventar una propuesta suficientesi de rigor se trata. Romper este entram-pamiento implica organizar una campa-ña masiva para identificar personal y ca-pacitarlo. ¿Existe la predisposición políti-ca y los requerimientos financieros, infor-máticos (base de datos actualizada) y lo-gísticos para realizarla?. Es muy posibleque los varios y complicados aspectos ydatos o indicadores, así como la cartogra-fía estipulada en la Expedientes Técnicos,se conviertan en un martirio para muchosde los eventuales proponentes. Una par-cial tabla de salvación para este impaseradica en la existencia de metodologíasde rápida ejecución y relativamente bara-tas para realizar diagnósticos y plantea-mientos de desarrollo en los niveles loca-les y regionales12 . En estas cuestiones se

12 El PNUD ha confeccionado y empezado a aplicarvarias metodologías instrumentals en este sentido:Encuesta para el Diagnóstico Integral, Encuesta deHogares, Encuesta a Líderes, Guía para la Identi-ficación de Potencialidades, Encuesta a UnidadesProductivas, Estudio “Descentralización, Organiza-ción Económica del Territorio y sobre Potencialida-des y Organización Económica del Territorio y Po-tencial de Recursos”.

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involucra al Gobierno Nacional en gene-ral y particularmente al Consejo Nacionalde Descentralización (CND).

f) la anterior consideración conduce al esta-blecimiento de una tipología social, demo-gráfica, territorial y económica de distri-tos, provincias y departamentos proclivesa ser adscritas a Regiones. La tipologiza-ción es un ejercicio propio del CND y delCentro Nacional de Planeamiento Estra-tégico (por formalizarse como un ente ads-crito a la Presidencia del Consejo de Mi-nistros) que debería distinguir grados derigurosidad exigible para la confección delos Expedientes Técnicos. Normas unifor-mes para ese propósito son inconsecuen-tes con la realidad objetiva, como se hainsinuado en párrafos previos. Objetiva-mente, la larga y compleja lista de requi-sitos para franquear la conformación deRegiones y también para calificar a lasentidades descentralizadas como benefi-ciarias en la transferencia de Proyectos oRecursos provenientes del FONCODES,por ejemplo, parece frenar ambos proce-sos. Esta consideración parte del hecho deque la mayoría de los Gobiernos Localescarece de los recursos humanos, adminis-trativos y financieros para cubrir con ri-gor los requisitos propuestos.

g) no están claramente definidas las diferen-cias entre “Macro Regiones” y Regionespropiamente dichas. Esta indefiniciónpuede impulsar desaciertos o confusiones.De hecho, además, alimenta un inacaba-ble debate, siempre enriquecedor, sobre lamáxima cobertura física y socio – econó-mica de una Región gobernable; tal comose ha expresado anteriormente.

h) por lo pronto, las alianzas y acuerdos dealgunas Juntas de Coordinación marcanun contorno mas limitado que el de las Ma-cro Regiones. En el caso del Norte estosAcuerdos han comenzado por los Depar-tamentos de Amazonas, Lambayeque yCajamarca. Paralelamente se están nego-ciando Juntas para configurar una Región“Amazónica” conformada por Loreto, Ama-zonas, San Martín y Ucayali.

i) Según las normas vigentes, las iniciativaspara conformar regiones o integrar pro-vincias y distritos a una Región contiguapueden presentarse al CND por los actua-

les Presidentes de Gobiernos Departamen-tales (transitorios), Partidos Políticos oMovimientos y ciudadanos individuales.Esta fórmula, que aparece como una figu-ra democratizadora y participacionista,podría ser observada en al menos dos sen-tidos. Primero: la posibilidad de que semultipliquen de manera masiva y aluvio-nal iniciativas de personas individuales;lo cual provocaría su difícil manejo y con-tribuiría a enflaquecer la institucionalidadque el país reclama. Segundo: la generali-dad del término “Movimientos” podríatambién conducir a propuestas carentesde representatividad por el tipo o/y escaladel “Movimiento”. ¿Sería aceptada una ini-ciativa organizada por una Junta de Usua-rios que auspicia (justificadamente o no)la construcción de un pequeño sistema deriego adscrito a un villorrio de menos de500 habitantes?.

Incentivos para las Regiones constituidasIncentivos para las Regiones constituidasIncentivos para las Regiones constituidasIncentivos para las Regiones constituidasIncentivos para las Regiones constituidas

Son varios los incentivos fiscales y finan-cieros para las Juntas de Coordinación y losGobiernos Regionales. De partida están pre-sentes los privilegios en la recepción del Fon-do Intergubernamental para la Descentrali-zación (FIDE); en el acceso a los recursosobtenidos por el canje de deuda pública porinversión (en proyectos prioritarios) y en laasignación directa de la recaudación fiscal.Sobre este último estímulo habría que consi-derar estrategias o pautas que permitan quelos tributos, así como los canon y las regalías(especialmente en el sector minero), sean co-brados a las empresas directamente en loslugares donde operan y no (como ocurre confrecuencia) en sus sedes limeñas.

Un reciclaje legal y operativo de los Canony Regalías por el uso de los Recursos Natura-les es imprescindible, no solo en términos dela base sobre la cual se consigna el aporte(porcentajes sobre el valor de ventas, el valorde la renta neta, o el valor de la renta bruta)sino que también sobre cómo se distribuyeentre localidades, provincias y departamen-tos en cada caso. En esta vía también habríaque considerar estrategias regionales y loca-les para el uso de fondos extraordinarios (di-

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ferentes a los Canon y a las Regalías) que hanestado surgiendo por la explotación de yaci-mientos mineros en Ancash (Antamina); Apu-rimac (Las Bambas) y Pasco (Doe Run)13 .

En este lado del problema aparecen laspredisposiciones reales del sector privadopara invertir fuera de Lima y los soportescomplementarios o ventajas (incentivos tri-butarios) que se otorgarían por el Gobierno adicho sector cuando, como en el caso de laAmazonía, se localicen en determinadas zo-nas prioritarias desde la ótica de una des-centralización del aparato productivo. Lasventajas deberían ser estrictamente califica-das para evitar una sangría presupuestal.

Descentralización Compatible con el MedioDescentralización Compatible con el MedioDescentralización Compatible con el MedioDescentralización Compatible con el MedioDescentralización Compatible con el MedioAmbiente y los Derechos ComunalesAmbiente y los Derechos ComunalesAmbiente y los Derechos ComunalesAmbiente y los Derechos ComunalesAmbiente y los Derechos Comunales

También protagonizan este tipo de consi-deraciones los conflictos entre comunidades yempresas mineras en torno a graves efectoscontaminantes (suelos, aguas, aire) y a laruptura de estructuras de producción y deasentamientos humanos tradicionales. Son,por ejemplo, los casos de la explotación delcerro Quilish y la exploración del yacimientoen La Zanja14 , en Cajamarca. También sonlos casos de Tambogrande en Piura, de Cerrode Pasco en Pasco y de Morococha o La Oroyaen Junín. En torno a este tipo de escenarios,es preciso reiterar que no se trata de una al-ternativa excluyente: minería o agricultura.Sin embargo, es necesario reconocer que exis-ten mínimos parámetros de respeto al am-biente, a la sobrevivencia de las comunidadesy a sus valores colectivos. Es un tema inscritoen la llamada Responsabilidad Social de lasEmpresas que, por principio, deben realizaradecuados y equitativos Estudios de ImpactoAmbiental (EIP) y establecer efectivos Pro-gramas de Adecuación y Manejo Ambiental(PAMA) para eliminar o reducir razonable-mente los riesgos ambientales15 .

La Red Institucional en JuegoLa Red Institucional en JuegoLa Red Institucional en JuegoLa Red Institucional en JuegoLa Red Institucional en Juego

Los procesos de conformación de regioneso Macro Regiones involucran a organizacio-nes civiles de diferente envergadura (parti-

dos políticos, gremios laborales y empresa-riales, universidades, colegios profesionales),a los sectores del Gobierno Central, a los ac-tuales Gobiernos Departamentales y Muni-cipales, al Consejo Nacional de Descentrali-zación (CND), al Consejo Nacional de la Com-petitividad, al Centro o Sistema Nacional dePlaneamiento Estratégico, al Consejo Nacio-nal del Ambiente (CONAM), al Instituto Na-cional de Estadística e Informática (INEI).Aquí una cuestión vital es la de cual será enla práctica el papel que le tocará jugar a cadauna de estas entidades.

Un problema particularmente complejo esel que tiene que ver con la definición de losmecanismos de transferencia de activos, re-gulaciones administrativas, acervo documen-tario y personal de los actuales GobiernosDepartamentales (formalmente llamados to-davía “Regionales”) a los Gobiernos Regiona-les que se vayan estableciendo. En este mis-mo cernidor aparece la posible dicotomía en-tre una descentralización desde el nivel na-cional hacia el regional y una descentraliza-ción al interior de las Regiones.¿Subsistiránlas estructuras de mando y los recursos quetienen los Departamentos , bajo el disfraz deSub Regiones?. Si esto ocurriese se comete-ría un grave atentado contra el proceso, envarios sentidos: duplicación y confusión defunciones; sobredimensionamiento de la bu-rocracia y de los gastos operativos.

Consistencialización de los PlanesConsistencialización de los PlanesConsistencialización de los PlanesConsistencialización de los PlanesConsistencialización de los PlanesRegionalesRegionalesRegionalesRegionalesRegionales

Debe reconocerse que a partir del 2001,con el soporte germinal de las Mesas de Con-

13 Antamina aportó un fondo de más de 100 millonesde US $ para el desarrollo de este Departamento.El origen del fondo es una multa por el incumpli-miento de la empresa en la ejecución de inversio-nes comprometidas.

14 La empresa ha suspendido su programa de exploracióny explotación asumiendo que han faltado formas adecua-das para una negociación equitativa con las comunidadesinvolucradas.

15 Aparece poco convincente el hecho de que una gran partede los EIA y PAMA se elaboren por consultoras que sonpagadas por la empresa minera, aun cuando en teoríapasan por la vigilancia social del Ministerio de Energía yMinas. Esta práctica pone en duda la equidad de talesProgramas.

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certación para la Lucha contra la Pobreza ycon la conformación, entonces, de un equipotécnico adscrito a la Oficina del Primer Mi-nistro, se logró impulsar esfuerzos de plani-ficación importantes. Se inscribieron, en estalínea, algunos mecanismos participativos yse modularon algunos criterios generalespara definir prioridades en las inversionesde nivel local y departamental.

Sin embargo, luego de tres años, es evi-dente que los instrumentos planificadorestienen que reforzarse fuertemente de modoque los Planes sean verdaderas guías parala gestión del desarrollo, de la equidad y dela descentralización. En esta argumentaciónpueden caber algunos temas muy precisos:

a) cual será el carácter organizacional ylos alcances del Centro Nacional dePlaneamiento Estratégico, que porahora se refugia en los archivos delCongreso. En esta instancia, son doslos problemas más críticos. Primero: sucapacidad política y técnica para orien-tar verdaderamente el desempeño detodos los organismos públicos; particu-larmente los Gobiernos Regionales yMunicipales. Segundo: su concordan-cia funcional con los mandatos del Con-sejo Nacional de Descentralización;

b) que instrumentos técnicos y políticospermitirán una articulación operati-va entre los Planes Nacionales, Re-gionales y Municipales; teniendo encuenta que la evaluación de los Pla-nes Regionales y Municipales forma-lizados hasta ahora denotan, en lamayoría de los casos, graves duplica-ciones o inconsistencias;

c) como se negociarán los relativamenteescasos fondos públicos para distri-buirlos entre los municipios y regio-nes. Aquí tiene que redefinirse el al-cance de las normas presupuestalesque maneja el Ministerio de Economíay Finanzas;

d) de que manera se establecerán for-mas mucho más decisivas para quela participación ciudadana en la edi-ficación de los Planes y Presupuestostengan un sentido realmente eficien-te y representativo.

La Descentralización y la RegionalizaciónLa Descentralización y la RegionalizaciónLa Descentralización y la RegionalizaciónLa Descentralización y la RegionalizaciónLa Descentralización y la Regionalizaciónen el en el en el en el en el Acuerdo NacionalAcuerdo NacionalAcuerdo NacionalAcuerdo NacionalAcuerdo Nacional

El Acuerdo Nacional, suscrito en Julio del2002, es el espacio de mayor envergadurapara construir consensos sustantivos entrediferentes actores de la sociedad peruana,sobre objetivos fundamentales hacia el lar-go plazo, relacionados con los procesos de de-sarrollo y gobernabilidad. Hasta los iniciosdel 2005 se habían concertado 31 Políticasde Estado. Para los alcances de este debate,que persigue identificar las divergenciasentre las aspiraciones y las realidades, espertinente archivar en nuestra memoria loque dice la Octava Política de Estado, refe-rida directamente a los objetivos de descen-tralización. Los próximos meses y años nosprobarán, en la práctica, la cercanía o elabismo que separa el discurso de las deci-siones efectivas.

“Nos comprometemos a desarrollar unaintegral descentralización política, económi-ca y administrativa, transfiriendo progresi-vamente competencias y recursos del gobier-no nacional a los gobiernos regionales y loca-les con el fin de eliminar el centralismo”.

“Con ese objetivo, el Estado:

a) apoyará el fortalecimiento administra-tivo y financiero de los gobiernos re-gionales y locales;

b) institucionalizará la participación ciu-dadana en las decisiones políticas, eco-nómicas y administrativas;

c) promoverá la eficiencia y la transpa-rencia en la regulación, provisión deservicios públicos así como en el desa-rrollo de infraestructuras en todos losámbitos territoriales;

d) establecerá una clara definición defunciones, competencias y mecanismosde coordinación entre los tres nivelesde gobierno;

e) desarrollará plataformas regionalesde competitividad orientadas al cre-cimiento de las economías locales yregionales;

f) desarrollará una estructura de capta-ción de recursos fiscales, presupues-tales y del gasto público que incluyan

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mecanismos de compensación paraasegurar la equitativa distribuciónterritorial y social, en un marco deestabilidad macroeconómica y de equi-librio fiscal y monetario;

g) incorporará los mecanismos necesa-rios para mejorar la capacidad de ges-tión, la competencia y la eficiencia delos entes públicos y privados, así comola competitividad de las empresas ylas cadenas productivas en los nivelesnacional, regional y local;

h) favorecerá la conformación de espaciosmacro regionales desde una perspec-tiva de integración neoeconómica;

i) favorecerá el asociativismo intermu-nicipal e interregional para el trata-miento de temas específicos;

j) fomentará el acceso al capital en losniveles nacional, regional y local;

k) fomentará mecanismos de compensa-ción presupuestal en casos de desas-tre natural y de otra índole, de acuer-do al grado de pobreza de cada región.”

Conclusiones y Conclusiones y Conclusiones y Conclusiones y Conclusiones y Agenda PendienteAgenda PendienteAgenda PendienteAgenda PendienteAgenda Pendiente

La descentralización y la regionalizaciónson cuestiones clave para el desarrollo na-cional. Están y seguirán estando, por lo mis-mo, en el “Ojo de la Tormenta” de las Agen-

das políticas y sociales. Estas Agendas se-guramente serán conscientes de que se na-vega en un mar plagado de amenazas, vacíosy conflictos; lo cual hace deseable la adop-ción de cuidados extremos para avanzar yevitar que los logros parciales obtenidos o porobtenerse se reviertan.

Una reversión de esta estirpe reduciría lasposibilidades de un modelo económico y polí-tico más equitativo; además de que provoca-ría, por reacción, renovadas movilizacionesgeneralizadas de reclamos que podrían, in-cluso, hacer flaquear la gobernabilidad delpaís. Se trata, entonces, de cómo efectivamen-te se adoptan decisiones políticas de enver-gadura estructural; sorteando o minimizan-do el tratamiento de medidas extremadamen-te parciales y puntuales o artificios cosméti-cos que tendrían muy poca duración e impac-to. ¿En el actual escenario político y econó-mico, dominado por la búsqueda inmediatadel poder, y con una economía propensa aconcentrar sus activos en determinados sec-tores y territorios, existen suficientes seña-les para esperar logros descentralistas sus-tantivos?. La respuesta, por el momento, pa-rece estar ganada por un ánimo mas biendudoso, sino desesperanzado.

En el recuadro siguiente se mencionan algu-nos temas pendientes sobre estas cuestiones.

DESCENTRALIZACIÓN DESCENTRALIZACIÓN DESCENTRALIZACIÓN DESCENTRALIZACIÓN DESCENTRALIZACIÓN Y REGIONALIZACIÓN. Y REGIONALIZACIÓN. Y REGIONALIZACIÓN. Y REGIONALIZACIÓN. Y REGIONALIZACIÓN. AGENDAAGENDAAGENDAAGENDAAGENDA PENDIENTE PENDIENTE PENDIENTE PENDIENTE PENDIENTE

• Decisión Política y Consenso Social para facilitar cambios estructurales a favor de la Descen-tralización.

• Modificaciones Constitucionales en cuanto a la descentralización.

• Ajustes Sustantivos en la Ley Marco de la Descentralización, en las Leyes Orgánicas de losGobiernos Regionales y Municipales, en la Ley de Incentivos para la Conformación e Integra-ción de Regiones, en la Ley de Incentivos para la Inversión Privada Descentralizada; así comoen algunas normas sectoriales que afectan sustantivamente el desempeño de las economías ygobiernos regionales o locales: Ley General de Aguas, Ley Forestal y de Fauna Silvestre, LeyGeneral de Minería, Leyes sobre las Comunidades Campesinas y Nativas.

• Replanteo en las Normas que definen la calificación o “acreditación” de los Gobiernos Regiona-les y Municipales para acceder a fondos y proyectos (FONCODES, Vaso de Leche); así como atransferencias del Gobierno Central.

• Cambios en las Normas Presupuestales, particularmente en cuanto los porcentajes de los re-cursos fiscales asignables a los Gobiernos Regionales y Municipales.

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• Ajustes de los Expedientes Técnicos para la Conformación de Regiones, en el sentido de flexibi-lizar y hacer consistentes los requisitos que les den curso.

• Formulas para la transferencia de activos y pasivos de los Gobiernos Departamentales a losGobiernos Regionales.

• Rediseño en la base de cálculo y criterios de distribución de los Canon, Regalías, Fondos Espe-ciales y Fondos de Compensación Regional (FONCOR) y Municipal (FONCOMUN).

• Desmontaje de las Prefecturas, Sub Prefecturas, Gobernaciones.

• Priorización de Sectores y Territorios según los Objetivos del enfoque del Desarrollo Humanoy las Estrategias Nacionales de Organización del Territorio.

• Replanteo de las normas que regulan actividades provocadoras de procesos depredatorios, con-taminantes o socialmente conflictivos: minería, forestería, pesca, caza, riego. Particularmentelos Planes de Manejo Ambiental (PAMA).

• Establecimiento de un enfoque descentralista y de economía territorial en el Centro Nacionalde Planeamiento Estratégico y de su correspondencia funcional con el Consejo Nacional deDescentralización, con el MEF, con el INEI y con CONAM.

• Organización de mecanismos para el Seguimiento y Evaluación del Proceso de Descentraliza-ción en general y de Regionalización en particular.

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ENFOQUE TERRITORIALENFOQUE TERRITORIALENFOQUE TERRITORIALENFOQUE TERRITORIALENFOQUE TERRITORIAL AUTONOMICOAUTONOMICOAUTONOMICOAUTONOMICOAUTONOMICOPPPPPARAARAARAARAARA LA LA LA LA LA REFORMA REFORMA REFORMA REFORMA REFORMA DESCENTRALIST DESCENTRALIST DESCENTRALIST DESCENTRALIST DESCENTRALISTAAAAA

LIC. SOCIOLOGÍAMANUEL DAMMERT EGO AGUIRRE

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En los escenarios planteados en el desa-rrollo nacional para los próximos 20 años1 ,los procesos de reordenamiento territorialtienen una importancia crucial. Dada las con-diciones de nuestras eco regiones de habita-bilidad y el rol central del aprovechamientode los recursos naturales en nuestro desarro-llo2 , la construcción social del territorio, encondiciones de una globalización en la quediferencia la dinámica de los estado-naciónde las de los territorios sociales, es la varia-ble fundamental en torno a la cual se van adecidir muchas de las posibilidades para laintervención estratégica en los escenariosabiertos posibles.

1.1.1.1.1. PRINCIPPRINCIPPRINCIPPRINCIPPRINCIPALES PROCESOS DEALES PROCESOS DEALES PROCESOS DEALES PROCESOS DEALES PROCESOS DEREORDENAMIENTO TERRITORIALREORDENAMIENTO TERRITORIALREORDENAMIENTO TERRITORIALREORDENAMIENTO TERRITORIALREORDENAMIENTO TERRITORIAL

Vivimos un periodo de cambio en la diná-mica territorial. Se esta agotando la estable-cida en el siglo XX hacia la Lima macrocefá-lica en torno a los ejes radiales del circuitonorte en torno a la panamericana norte y lasobras de irrigación, del circuito minero cen-tral y del circuito lanar del sur. Se diseña otradinámica organizada en torno a macro regio-nes nacionales y megaregiones de unidadsudamericana, en base a los ejes de desarro-llo vinculados a las rutas interoceánicas delNorte, Centro y Sur, y con articulacionesmacro regionales en torno al aprovechamien-to de los Recursos Naturales.

Existen procesos en curso, cuya ejecucióntiene que ver con opciones estratégicas algu-nas en responsabilidad del Estado, otras delsector privado nacional, otras del sector pri-vado internacional y algunas de complejas ne-

gociaciones entre Estados. El impacto terri-torial de estos procesos es de gran importan-cia para los escenarios planteados a futuro.

Los principales procesos en curso que im-pactaran en el reordenamiento territorial son:

a) El aprovechamiento del Gas de CamiseaEl aprovechamiento del Gas de CamiseaEl aprovechamiento del Gas de CamiseaEl aprovechamiento del Gas de CamiseaEl aprovechamiento del Gas de Camiseay la pugna por la exportación del gas aly la pugna por la exportación del gas aly la pugna por la exportación del gas aly la pugna por la exportación del gas aly la pugna por la exportación del gas almercado norteamericano. mercado norteamericano. mercado norteamericano. mercado norteamericano. mercado norteamericano. No solo cambiala base energética nacional y la posibili-dad de la industria petroquímica, sino queabre otras condiciones al desarrollo de lamacro región centro sur. El Proyecto Gasde Camisea esta en curso y sus impactosson previsibles en los próximos tres años.Constituye una opción estratégica multi-nacional la definición sobre el proyecto deexportación del gas licuado a los EE.UU.,lo que de darse, por el desarrollo de unaindustria petroquímica y los volúmenes detransporte del gas, tendría un poderosoimpacto en todo el país, en especial en elmacro sur y el centro del país.

b) La maduración de los proyectosLa maduración de los proyectosLa maduración de los proyectosLa maduración de los proyectosLa maduración de los proyectoshidroenergéticos en la costa, especialmen-hidroenergéticos en la costa, especialmen-hidroenergéticos en la costa, especialmen-hidroenergéticos en la costa, especialmen-hidroenergéticos en la costa, especialmen-te nortte nortte nortte nortte norte. Los cerca de 6 mil millones dedólares ya invertidos en estos proyectoshan dado curso a una agricultura con masde un millón y medio de has bajo riego re-gulado. Se está dando un mal uso al recu-so agua al manejarse los cultivos por inun-dación, fragmentarse extremadamente

ENFOQUE TERRITORIALENFOQUE TERRITORIALENFOQUE TERRITORIALENFOQUE TERRITORIALENFOQUE TERRITORIAL AUTONOMICOAUTONOMICOAUTONOMICOAUTONOMICOAUTONOMICOPPPPPARAARAARAARAARA LA LA LA LA LA REFORMA REFORMA REFORMA REFORMA REFORMA DESCENTRALIST DESCENTRALIST DESCENTRALIST DESCENTRALIST DESCENTRALISTAAAAA

LIC. SOCIOLOGÍAMANUEL DAMMERT EGO AGUIRRE

CAPITULO ICAPITULO ICAPITULO ICAPITULO ICAPITULO IVISION ESTRAVISION ESTRAVISION ESTRAVISION ESTRAVISION ESTRATEGICATEGICATEGICATEGICATEGICA TERRITORIAL TERRITORIAL TERRITORIAL TERRITORIAL TERRITORIAL

1 Dammert, Manuel, Estrategia de Desarrollo Terri-torial, 2001

2 Dammert, Manuel, Desborde Territorial Descentra-lista, 1998

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unidades productivas, salinizarse suelos,y no cubrirse las tarifas para manteni-miento. En estos áreas el Perú tiene laopción estratégica de convertirlas en labase de una poderosa agricultura, que cu-bra requerimientos nacionales y puedacompetir en el mercado mundial. Pone so-bre el tapete la urgencia de una adecuadagestión integral del agua y el manejo delas cuencas.

c) Las rutas Inter Oceánicas de Norte, Cen-Las rutas Inter Oceánicas de Norte, Cen-Las rutas Inter Oceánicas de Norte, Cen-Las rutas Inter Oceánicas de Norte, Cen-Las rutas Inter Oceánicas de Norte, Cen-tro y Surtro y Surtro y Surtro y Surtro y Sur, de integración continental. , de integración continental. , de integración continental. , de integración continental. , de integración continental. Es-tas rutas están en curso y los acuerdos delos Estados del Continente han consolida-do su ejecución. Los acuerdos adoptadosen la formación de la Comunidad de Na-ciones Suramericana en diciembre del2004 en Cusco, en los que se aprobó unprograma de IIRSA por inversiones de4,300 millones de dólares para los próxi-mos 5 años, así lo confirma. El Perú debeadoptar opciones estratégicas que permi-tan transformarla en ejes de desarrollo enla infraestructura básica y elemento cla-ve en la articulación macro regional de undesarrollo endógeno competitivo.

d) Los megaproyectos mineros en norte, cen-Los megaproyectos mineros en norte, cen-Los megaproyectos mineros en norte, cen-Los megaproyectos mineros en norte, cen-Los megaproyectos mineros en norte, cen-tro y sutro y sutro y sutro y sutro y sur. Existe una inversión creciente yes la principal inversión privada en laspróximas décadas. Se aprecia en la Cordi-llera del Oro del Norte y en la relación delos yacimientos Bayovar-Bagua-La Gran-ja, y en el yacimiento de Antamina, en elmacro norte; en los yacimientospolimetálicos del Sur y del Centro. En to-dos los casos existe una redefinición de usode recursos de agua, suelos y bosques, asícomo de la infraestructura de energía, vialy urbana Las opciones estratégicas entrela modalidad de enclave o la integraciónen conglomerados productivos con la eco-nomía regional, lo que va a marcar en bue-na medida las posibilidades y condicionesde las macro regiones.

e) El mercado eléctrico nacional, y el accesoEl mercado eléctrico nacional, y el accesoEl mercado eléctrico nacional, y el accesoEl mercado eléctrico nacional, y el accesoEl mercado eléctrico nacional, y el accesoa la energía la energía la energía la energía la energía. Con la formación del sistemainterconectado nacional, se ha constitui-do un mercado eléctrico nacional, en el quecompiten las generadoras de energía, lasque además van a sufrir cambios con la

entrada en operación de plantas de gene-ración de electricidad en base al gas. Estasituación se va a modificar en pocos años,con la interconexión eléctrica que ya exis-te en las partes norte y sur del continentey a la que el pais no tardara en incluirse,para formar un gran mercado continentalde electricidad. Esto cambia la disputa porel acceso regional a la energía, así como elsentido «patrimonial» de la inversión enactivos regionales estratégicos para orien-tarlos hacia otros activos estratégicos queabran nuevos cursos a su desarrollo, cons-tituyendo una de las opciones estratégi-cas claves a ser definidas.

f)f)f)f)f) Los procesos de Integración comercial.Los procesos de Integración comercial.Los procesos de Integración comercial.Los procesos de Integración comercial.Los procesos de Integración comercial. Elacceso al mercado USA con el APTADEAha funcionado y se ha incrementado lasexportaciones peruanas hacia EstadosUnidos, si bien no con las grandes expec-tativas iniciales, especialmente en lo quese refiere a camélidos. Vence pronto, y seha reformulado su contexto, pues estaacordado el tratado de libre comercio CANy MERCOSUR, que potencia la alianzaestratégica Perú Brasil, al tiempo que sedebate y pretende aprobar un TLC conEstados Unidos, cuyas formulaciones seanuncian muy negativas para el agro, laspropiedad intelectual y las compras publi-cas de las Pymes.

g)g)g)g)g) Crecimiento de ciudades intermedias y laCrecimiento de ciudades intermedias y laCrecimiento de ciudades intermedias y laCrecimiento de ciudades intermedias y laCrecimiento de ciudades intermedias y lamayor urbanización, lo que se produce mayor urbanización, lo que se produce mayor urbanización, lo que se produce mayor urbanización, lo que se produce mayor urbanización, lo que se produce altiempo que se mantiene el crecimientoabsoluto de la población en el área rural.

h) El acceso nacional a mejores condicionesEl acceso nacional a mejores condicionesEl acceso nacional a mejores condicionesEl acceso nacional a mejores condicionesEl acceso nacional a mejores condicionesde ciudadanía, de ciudadanía, de ciudadanía, de ciudadanía, de ciudadanía, con los sistemas de educa-ción, sobre todo la primaria; de informa-ción, a través de la telefonía; y de comuni-caciones, especialmente con la TV. Estosprocesos afianzan sentido de comunidadnacional, l, l, l, l, desarrolla liderazgos y comuni-dades políticas locales, y promueve laasociatividad como «hábitat» decisivo delos actores en los territorios. Estos cam-bios modifican la gestión del territorio, quede un Estado sectorializado, pase a bus-car formas que relacionen los órganos desoberanía jurisdiccional con las dinámicasde las cuencas, las cadenas productivas,

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los circuitos económicos y otras formas deaprovechamiento de los recursos natura-les, poniendo en entredicho la modalidadde enclaves.

i) Los acuerdos de integración continenta-Los acuerdos de integración continenta-Los acuerdos de integración continenta-Los acuerdos de integración continenta-Los acuerdos de integración continenta-les y fronterizos están dando origen ales y fronterizos están dando origen ales y fronterizos están dando origen ales y fronterizos están dando origen ales y fronterizos están dando origen amegaregiones continentales, megaregiones continentales, megaregiones continentales, megaregiones continentales, megaregiones continentales, a las que lasdinámicas territoriales nos acercan. De lasopciones estratégicas del país dependerási incorporamos las macro regiones nacio-nales como sujetos activos que disputanun lugar competitivo en base a su desa-rrollo endógeno, o nos incluimos como sa-télites subordinados y dislocando nuestrosespacios fronterizos.

2.2.2.2.2. ESCENARIOS ESCENARIOS ESCENARIOS ESCENARIOS ESCENARIOS Y OPCIONESY OPCIONESY OPCIONESY OPCIONESY OPCIONESTERRITORIALES TERRITORIALES TERRITORIALES TERRITORIALES TERRITORIALES ALALALALAL 2021 2021 2021 2021 2021

Considerando los procesos indicados, esposible distinguir escenarios territorialesdistintos:

a) si tomamos en cuenta la dinámicatendencial actual sin mayores variacionespara los eco sistemas y que se proyectanpara el territorio en su conjunto;

b) si tomamos en cuenta el impacto de megaproyectos de inversión en forma de encla-ves (minero, energético, pesquero, bosquesamazónicos, etc.);

c) si tomamos en cuenta las transformacio-nes territoriales de una política de desa-rrollo endógeno competitiva.

2.1 Escenario inercial2.1 Escenario inercial2.1 Escenario inercial2.1 Escenario inercial2.1 Escenario inercial

Continuidad «espontánea» de tendenciasactuales: brechas territoriales, desequilibrioambiental

aaaaa))))) Población creciente. Población creciente. Población creciente. Población creciente. Población creciente. La población segui-rá creciendo, aunque a un tasa mas mo-derada. Su crecimiento neto, especialmen-te urbano, pero también rural, llevara auna concentración en ciudades y a unmayor requerimiento de bienes y servi-cios proveniente del ámbito rural, asícomo a la producción de volúmenes ma-yores de residuos sólidos urbanos e indus-

triales, que en su gran mayoría no sontratados. El crecimiento neto de la pobla-ción rural se realizara en las zonasecológicamente mas frágiles de los andes,especialmente en valles y flancos orien-tales de los andes centrales y del norte, yen los valles y flancos occidentales de losandes del norte y del sur.

b) Mayor uso Mayor uso Mayor uso Mayor uso Mayor uso Agropecuario de la escasa tie-Agropecuario de la escasa tie-Agropecuario de la escasa tie-Agropecuario de la escasa tie-Agropecuario de la escasa tie-rra agrícola. rra agrícola. rra agrícola. rra agrícola. rra agrícola. Se estima el crecimiento en-tre 20 a 40 % del área agropecuaria de losandes, siendo la tierra apta para cultivono mas del 6 % de la superficie territorialnacional . La zona de mayor crecimientosera en las zonas de selva alta, especial-mente norte y central, con métodos de tras-lado de técnicas de cultivos de los Andes ala Amazonía. Esto afectara los eco siste-mas y la zona que es una de las que poseela mas alta riqueza biodiversa genéticarelativa del planeta. A esto debe sumarsela probable expansión de los cultivos ile-gales de la coca, la amapola y la marihua-na, que afecta estas zonas.

c)c)c)c)c) Bosques amazónicos depredados. Bosques amazónicos depredados. Bosques amazónicos depredados. Bosques amazónicos depredados. Bosques amazónicos depredados. Seincrementara la presión sobre la extrac-ción de la madera de nuestros bosques,especialmente amazónicas, a una tasa yen forma descontrolada, con graves efec-tos depredadores.

d) Improvisación ante el cambio climáticoImprovisación ante el cambio climáticoImprovisación ante el cambio climáticoImprovisación ante el cambio climáticoImprovisación ante el cambio climáticomundial y ocurrencia de mayores desas-mundial y ocurrencia de mayores desas-mundial y ocurrencia de mayores desas-mundial y ocurrencia de mayores desas-mundial y ocurrencia de mayores desas-tres naturales. tres naturales. tres naturales. tres naturales. tres naturales. Muchos científicos señalanque existen evidencias que estamos en elinicio de un periodo Inter-Glaciar, es de-cir, sometido a temperaturas crecientes,lo que es producido por fenómenos natu-rales y agravados por los efectos de losgases ocasionados por la actividad huma-na. Seremos afectados por los cambios enel grado de cobertura de nubes y el nume-ro de horas de luz solar. Son posibles tam-bién cambios en las ocurrencias de lluviasy sequías, y en la frecuencia de tormentasen las montañas. Esta situación podríaprovocar la sustitución de especies de laspartes de altura media de los andes porlas de las partes mas bajas. Una modifi-cación del ciclo de aguas, con derretimientomas rápido de hielo y nieves con mayores

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nevadas, afectando la disponibilidad de lasaguas en las principales cuencas. Y unacreciente tropicalización en la costa nor-te, por efecto de la mayor ocurrencia de ElNiño y la elevación de los niveles de hu-medad. La tendencia a un divorcio entrela ocupación humana y el entorno ambien-tal, podría agudizarse y llevar a serios pro-blemas en todas las eco regiones dehabitabilidad.

e) TTTTTensiones territoriales. ensiones territoriales. ensiones territoriales. ensiones territoriales. ensiones territoriales. La dinámica espon-tanea lleva al incremento de tensiones te-rritoriales que se manifestaran en los si-guientes problemas por el abuso de apro-vechamiento irracional de recursos natu-rales en condiciones de pobreza y depresion por la subsistencia:- La amazonía marginal a la nación.- Vertiente amazónica invadida, conflic-

tos con los nativos del bosque.- Litorización empobrecida, de ciudades

sin base productiva y con informali-dad sin productividad.

- Concentración en ciudades andinas,desligadas de base productiva, sin ser-vicios y trabada en sus potencialidades.

- Urbanización sin servicios, y en colap-so las infraestructuras existentes.

- Metropolización Rentista en torno aLima, que es principal mercado ysuccionador de rentas, al tiempo queprincipal centro con amplia capas depobreza.

- No integración del mar a la dinámicaterritorial, y depredación por sobreexplotación de algunas especies.

- Lima y el Norte adquieren dinámicasterritoriales mas sostenidas por susposibilidades de acumular excedentesregionales y ampliar sus mercados,respecto al resto de macro regionesafectadas por el empobrecimiento ydesarticulación de sus capacidades.

f)f)f)f)f) EEEEEspectador de corredores continentalespectador de corredores continentalespectador de corredores continentalespectador de corredores continentalespectador de corredores continentales.Mientras se construyen las infraestructu-ras de integración continental y se abrenlos mercados, el país no construye áreas dedesarrollo endógeno, quedando como espec-tador que ve el transito de las autopistas dela información y de los bienes y servicios delos transportes. Los espacios macro regio-

nales se articulan en forma subordinada alas megaregiones del continente.

2.2 Escenario con megaproyectos enclaves.2.2 Escenario con megaproyectos enclaves.2.2 Escenario con megaproyectos enclaves.2.2 Escenario con megaproyectos enclaves.2.2 Escenario con megaproyectos enclaves.

Se produce por el impacto de mega pro-yectos de inversión en forma de enclaves (mi-nero, energético, pesquero, bosques amazó-nicos, etc.) Los principales megaproyectos deaprovechamiento de recursos naturales pue-den adoptar diferentes modalidades para suejecución. En este escenario se adiciona alas características del inercial, la efectivaejecución de los megaproyectos pero bajo lamodalidad de enclaves, esto es, de formasde explotación que extraen el recurso con elmenor valor agregado posible, no se interre-lacionan sino en lo mínimo con las econo-mías regionales, y establecen diversos nive-les de efectos contaminantes de sus activi-dades. Bajo esta modalidad, la intensiva ex-plotación de recursos naturales no se rela-ciona con el capital social ni construye losrequerimientos ni adecuados stocks de in-fraestructura física, razón por lo cual losterritorios en los que están ubicados en vezde avanzar se ven afectados en sus posibili-dades de desarrollo.

Los megaproyectos mas importantes sonlos siguientes:

- Camisea y Gas Licuado Exportación,en Centro Sur.

- Megaproyectos mineros: centro, sur,norte.

- Hidrocarburos: noroeste y selva norte.- Explotación bosques amazónicos:

amazonía.- Pesquería marítima: litoral, de lagos

andina y amazonía.

La modalidad de enclave, pese a todo, po-dría generar algunas infraestructuras en di-versas localidades y redistribuir algunos re-cursos por vía de canon, adquisiciones , re-muneraciones e inversiones de apoyo social.Pero su condición básica de divorcio con laeconomía y la sociedad regional, agudizaríalas brechas territoriales y los desequilibriosambientales. Con ello, se reducirían las posi-bilidades de escenarios sustentados en un de-sarrollo endógeno competitivo.

126

2.3 Escenario con aglomeraciones macro2.3 Escenario con aglomeraciones macro2.3 Escenario con aglomeraciones macro2.3 Escenario con aglomeraciones macro2.3 Escenario con aglomeraciones macroregionalesregionalesregionalesregionalesregionales

En este escenario una intervención estra-tégica, gracias a la voluntad democrática dela nación, logra relacionar los stocks de ca-pital natural con los de capital social y cons-truir las infraestructuras físicas económicas,lo que permite sentar las bases para el de-sarrollo endógeno competitivo del territorio.Para esta intervención estratégica, se pro-pician en las macro regiones conglomeradosde desarrollo endógeno competitivo, en baseal aprovechamiento de RRN de los territo-rios estratégicos. Se establecen las condicio-nes para generar e incorporar en forma sos-tenida innovaciones a la producción y la vidasocial. Se incorpora tecnología y asociativi-dad en la elevación de la productividad dela producción y de la micro, pequeña y me-dianas empresas. Se articulan con infraes-tructuras de relación, vial, energética, de te-lecomunicaciones. Se eslabonan en cadenasproductivas las vocaciones principales ytambién los circuitos urbanos y rurales. Selogra así incorporar el aprovechamiento desus recursos naturales a las economías re-gionales, y elevar la productividad de sucapital social.

Estas políticas de opción estratégica per-miten orientar la construcción de un escena-rio territorial básico, en el cual se logren lossiguientes aspectos que son indispensablespara edificar una intervención estratégica dedesarrollo nacional.

a)a)a)a)a) Población creciente. Población creciente. Población creciente. Población creciente. Población creciente. Se mejorara la cali-dad de vida de la población que seguirácreciendo a un tasa mas moderada. Su cre-cimiento neto urbano se realizara en unsistema de ciudades con base productiva,ordenado y con servicios básicos, que per-mitirán abastecerlas y al mismo tiempotratar sus residuos sólidos y líquidos. Alelevarse la productividad del capital so-cial, podrá enfrentar mejor el reto de ac-tuar en zonas ecológicamente mas frági-les de los andes.

b)b)b)b)b) Mayor uso Mayor uso Mayor uso Mayor uso Mayor uso Agropecuario de la tierra agrí-Agropecuario de la tierra agrí-Agropecuario de la tierra agrí-Agropecuario de la tierra agrí-Agropecuario de la tierra agrí-colcolcolcolcola. Se estima el crecimiento entre 20 a40 % del área agropecuaria de los andes,

siendo la tierra apta para cultivo no masdel 6 % de la superficie territorial nacio-nal . Para las zonas de mayor crecimientoen las zonas de selva alta, especialmentenorte y central, se contara con métodos decultivos apropiados, que resguardan y dan-do uso ecoproductivo a la biodiversidad.

c) Bosques amazónicos. Bosques amazónicos. Bosques amazónicos. Bosques amazónicos. Bosques amazónicos. Se incrementara elaprovechamiento racional, ordenado y pro-ductivo de los bosques amazónicos, a finde convertirlos en el principal laboratoriobiogenético mundial, y en una fuente derecursos para el desarrollo diversificado.

c)c)c)c)c) Previsión ante el cambio climático mun-Previsión ante el cambio climático mun-Previsión ante el cambio climático mun-Previsión ante el cambio climático mun-Previsión ante el cambio climático mun-dial, dial, dial, dial, dial, estableciendo una nueva armoníaentre naturaleza y sociedad, ante las evi-dencias del inicio de un periodo Inter-Gla-ciar, es decir, sometido a temperaturascrecientes, lo que es producido por fenó-menos naturales y agravados por los efec-tos de los gases ocasionados por la activi-dad humana. Se podrá responder previ-soriamente a las modificaciones en laspartes altas y bajas de los andes. Tam-bién se ordenara el manejo de aguas ycuencas, a fin de evitar los problemasderivados de la colmatación de presas,deshielo de nevados y derroche en culti-vos. Se adoptaran previsiones en cultivos,manejo de especies, sistemas constructi-vos, adecuación de infraestructuras antela creciente tropicalización en la costanorte, por efecto de la mayor ocurrenciade El Niño y la elevación de los nivelesde humedad.

e) Equilibrios territorialeEquilibrios territorialeEquilibrios territorialeEquilibrios territorialeEquilibrios territoriales. La dinámica de-rivada de la intervención estratégica llevaa una nueva relación sociedad naturalezagracias al aprovechamiento racional de losrecursos naturales asociados al mejora-miento del capital social y la construcciónde adecuadas infraestructuras en los di-versos territorios. Esto se manifestara en:

- La inclusión de la Amazonía como cen-tro territorial de la nación integradaal continente.

- Desarrollo de la Vertiente amazónica,asociados los nativos del bosque conlos nuevos agricultores.

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- Despegue del Litoral, con ciudades debase productiva y con pymes que ele-van su productividad.

- Relación de ciudades andinas con suentorno agropecuario.

- Urbanización con servicios y articula-das las infraestructuras existentes alas macro regiones.

- Redefinición de Lima, principal mer-cado y promotor de capacidades, en elapoyo al desarrollo territorial equili-brado, como una mas de las macro re-giones territoriales de planeamiento.

- Integración del mar a la dinámica terri-torial nacional, y explotación de espe-cies para industria de consumo humanopara el país y el mercado mundial

- Nuevas Dinámicas territoriales. Limay el Norte adquieren dinamicas terri-toriales mas sostenidas por sus posi-bilidades de acumular excedentes re-gionales y ampliar sus mercados; laamazonía despunta como eje territo-rial; se articula macro sur como nue-vo centro de servicios modernos a laproducción, ligados a la megaregióncuatrinacional de Sudamérica; el cen-tro andino-amazónico se afianza comodespensa alimentaría nacional; y todoel país respalda equitativamente alcentro sur para su despegue en base aincorporar la asociatividad comunal yurbana como factor de desarrollo.

g)g)g)g)g) Protagonista promotor de ejes de desarro-Protagonista promotor de ejes de desarro-Protagonista promotor de ejes de desarro-Protagonista promotor de ejes de desarro-Protagonista promotor de ejes de desarro-llo bioceánicos continentalello bioceánicos continentalello bioceánicos continentalello bioceánicos continentalello bioceánicos continentales. La nación ysus áreas macro regionales de desarrolloendógeno, asumen protagonismo activopara potenciar sus recursos y capitales enrelación a las autopistas de la informacióny de los bienes y servicios de los transportesinteroceánicos, y se diseñan los circuitosviales y portuarios, en forma competitiva ymultimodal, en condiciones de permitirlo.

3.3.3.3.3. DESAFIOS DE POLITICADESAFIOS DE POLITICADESAFIOS DE POLITICADESAFIOS DE POLITICADESAFIOS DE POLITICATERRITORIALTERRITORIALTERRITORIALTERRITORIALTERRITORIAL

En función de la intervención estratégicaque permita construir el escenario deseable,es que se plantean los siguientes desafíos te-rritoriales, que forman parte de una política

mas amplia de Descentralización del Estado,reforma democrática del poder que modificasus relaciones con la sociedad y la naturaleza.

a) Usoa) Usoa) Usoa) Usoa) Uso

- Liberación de potencialidades en el apro-vechamiento de RRNN. Para esto, es de-cisivo articular el stock de capital naturaly sus potencialidades productivas con elstock de capital social de las localidades yregiones, construyendo además una ade-cuada infraestructura, y garantizandocomo núcleo dinámico sostenido la capa-cidad de innovación.

- Promover el Desarrollo endógeno compe-titivo en aglomeraciones macro regiona-les. La principal dinámica del desarrolloparte de impulsar en forma sinérgica susrecursos y capitales, articulándolos en elterritorio en macro regiones, a través deaglomeraciones de cadenas productivas ycircuitos urbano rurales.

- Incorporar la asociatividad como factor dedesarrollo. El divorcio entre las zonas conRRNN y pobreza y la zonas sin RRN peromayor desarrollo, es decisivo superarlo conla incorporación de la asociatividad comofactor clave entre el crecimiento del pro-ducto y el logro de una mejor calidad devida de las personas.

- Sostenibilidad ambiental. El manejo de losRRN y de los diversos aspectos del terri-torio debe incorporar las variables ambien-tales, para garantizar el uso sustentabledel mismo, en función de las actuales yfuturas generaciones. -Acceso a sistemasde información y comunicación. El uso delos RRNN y la potencialidad del capitalsocial requieren priorizar las infraestruc-turas de comunicación e información, queconstituyen el nuevo ambiente básico parael desarrollo en la globalización.

- Competitividad en la economía global. Eluso de las RRNN en forma de enclave dis-minuye la competitividad nacional,requiriéndose que al mismo tiempo que seselecciona los RRNN adecuados estén masbien articulados a la promoción de activi-

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dades económicas que generen empleo y ala elevación de la productividad con el in-cremento del capital social.

- Prevención ante cambio climático general.Las políticas deben incorporar disposicionesque tomen en cuenta los efectos e impactosdel cambio climático en curso y su desigualforma de incidir en los diversos territorios.

- Incentivar el poblamiento de los ejes te-rritoriales mas dinámicos en lapotenciación del aprovechamiento deRRNN en forma sostenible, y la organiza-ción de ciudades con servicios y articula-das a su aglomeración urbano-rural.

b) b) b) b) b) Articulación-InfraestructuraArticulación-InfraestructuraArticulación-InfraestructuraArticulación-InfraestructuraArticulación-Infraestructura

- Articulaciones socio económicas sinérgi-cas. Propender a una constante relaciónentre espacios urbanos y zonas producti-vas, de modo que se generen dinámicaspositivas, sinergias, en la combinaciónentre sus factores.

- Nuevos ejes de desarrollo transversales.Asentar los tres nuevos ejes de desarrollotransversal, en torno a los corredores in-teroceánicos Norte, Centro y Sur, asumi-dos como integrados al espacio territorialen el cual potenciar sus recursos produc-tivos, incrementar sus infraestructuras derelación, y elevar la productividad y aso-ciatividad de su capital social. Dar impor-tancia al Eje Transversal Central Lima-La Merced-Puerto Ocopa-Atalaya-Espe-ranza. Resolver los Nudos críticos de losejes transversales Norte y Sur.

- Concluir los ejes longitudinales : NacionalCostero, Longitudinal Andino, y Longitu-dinal Oriental

- Ciudades-Región, intermedias, liderandoarticulaciones urbano regionales. Priori-zar la consolidación urbana de las ciuda-des intermedias, como núcleos dinámicosen la incorporación regional de conoci-mientos e innovaciones, acceso a los siste-mas de información, plataformas de mer-cados, y centros de relación para servicios,bienes y atención de las personas.

- Ampliar las redes de acceso a las tecnolo-gías de información en todos los territorios

- Ampliar la frontera eléctrica en las zonasurbanas y rurales. Establecer la modali-dad adecuada para la generación y distri-bución de energía en la amazonía.

- Zonas de anclaje macro regional: En lasaglomeraciones macro regionales propiciarzonas de anclaje regional, con mejoramien-to de infraestructuras viales e interrela-ciones urbanas, que permiten la cohesióndel territorio, como lo constituyen los es-pacios Piura-Sullana, Trujillo-Chiclayo,Iquitos-Nauta, Arequipa-Juliaca, Cusco-Quillabamba, Casma-Huaraz, Huamanga-San Francisco- La Convención, Olmos-Yurimaguas, Tacna-Ilo, Huancayo-Satipo.

- Articular las zonas de frontera a la diná-mica nacional con una política de pobla-miento y promoción territorial.

- Integrar la dinámica del mar territorial yel aprovechamiento productivo de susRRNN a la del conjunto de la nación.

c) Jurisdicciónc) Jurisdicciónc) Jurisdicciónc) Jurisdicciónc) Jurisdicción

- Demarcación.Demarcación.Demarcación.Demarcación.Demarcación. Adoptar un plan desburo-cratizado y participativo para la demar-cación de distritos y provincias, que estánsin limites establecidos por norma alguna.

- AdministraciónAdministraciónAdministraciónAdministraciónAdministración. La Gestión del territoriose realiza a través de los órganos políticosadministrativos, de Distritos, Provincias,Departamentos y Regiones, los que moder-nizan sus formas y métodos de gestiónpara promover los aspectos económico-so-ciales y culturales del desarrollo territo-rial, con planes de ordenamiento territo-rial integrados.

- Autoridades Comunales- Indígenas.Autoridades Comunales- Indígenas.Autoridades Comunales- Indígenas.Autoridades Comunales- Indígenas.Autoridades Comunales- Indígenas. En lastierras de las Comunidades Indígenas,andinas y amazónicas, de actividadagropecuaria y de manejo del bosque, susautoridades socio culturales en el manejodel territorio tiene jurisdicción que seanormada por el Estado para integrarlasal sistema de gestión nacional.

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----- Planeamiento. Planeamiento. Planeamiento. Planeamiento. Planeamiento. Se configuran amplios te-rritorios macro regionales, como unidadesde planeamiento, de concurrencia de com-petencias entre el gobierno nacional y losgobiernos regionales, y en función de arti-cular sus principales infraestructuras ypotenciar competitivamente sus recursos.

d) Gestiónd) Gestiónd) Gestiónd) Gestiónd) Gestión

• Acceso e incorporación sostenida de in-novaciones tecnológicas y científicas. Elcentro de la gestión del territorio reposaen la generación sostenida de innovacio-nes, que debe ser priorizado por los dis-tintos actores sociales e institucionalesque activan en él.

• Gestión del Agua, nacional, regional y lo-cal. Es fundamental que exista un adecua-do sistema de gestión integral del agua,con el respectivo Instituto Nacional y susentidades desconcentradas macro regiona-les, que administre los derechos de agua ,las infraestructuras hidráulicas y apoyelos procesos de descentralización. Y queen las diversas cuencas se forman autori-dades de gestión del agua, con participande todos los actores sociales e institucio-nales comprometidos, para la gestión des-centralizada, asistidas técnicamente porel Instituto Nacional y sus entidades des-concentradas macro regionales.

• Mancomunidades de Desarrollo Local, porunidades geo económicas y cuencas. Launidad de base de desarrollo territorial esel espacio geo económico o ecoproductivo,en función de la respectiva cuenca. En fun-ción de esta unidad de base, se organizan

formas de gestión de mancomunidades lo-cales, de alianza entre los gobiernos mu-nicipales y las organizaciones de la socie-dad civil. El impulso de estas mancomu-nidades locales debe darse sobre todo enlas áreas rurales, con centros poblados demenos de 2,000 habitantes

• Territorios indígenas comunales. Estos te-rritorios deben incorporar a sus niveles deadministración cedida en la posesión ygestión de RRNN, las funciones de autori-dad delegadas por la legislación nacional.

• Areas metropolitanas urbanas. Debe exis-tir una promoción consciente de consoli-dar espacios, infraestructuras, poblamien-to y dotación de servicios en las áreas me-tropolitanas urbanas del interior del país,a fin de equilibrar los poderes públicos ylos núcleos poblacionales y posibilitar unamayor equidad en el desarrollo territorial.

• Plan Urbano Nacional. Es necesario adop-tar un plan nacional de desarrollo de lasciudades grandes, intermedias y peque-ñas, para zonificar el espacio urbano, ga-rantizar sus áreas físicas y equipamientos,mejorar sus servicios, y propiciar un ade-cuado equilibrio entre el uso publico y pri-vado de las áreas. En este plan debepriorizarse la consolidación de un sistemaurbano en el cual las Ciudades interme-dias correspondan y actúen en la promo-ción y desarrollo de una amplia aglome-ración urbano-rural sociedad civil. El im-pulso de estas mancomunidades localesdebe darse sobre todo en las áreas rura-les, con centros poblados de menos de2,000 habitantes

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1.1.1.1.1. Poder Republicano, TPoder Republicano, TPoder Republicano, TPoder Republicano, TPoder Republicano, TransiciónransiciónransiciónransiciónransiciónDemocrática, y Descentralización.Democrática, y Descentralización.Democrática, y Descentralización.Democrática, y Descentralización.Democrática, y Descentralización.

Hacia fines de 1990, las transiciones sud-americanas a la democracia habían supera-do su fase de máximo riesgo y alcanzado losumbrales de la consolidación, definida con-vencionalmente a partir del momento en queuna sucesión presidencial tenía lugar. Si los80 fueron los años de la transición, se espe-raba que los 90 fueran los de la consolida-ción. El cambio en la situación mundial, lle-vó a que la mayoría de países como el Perú,afrontáramos una doble transición: hacia lademocracia y hacia la economía de mercado.La experiencia tenida ha comprobado que lasnociones de libertad económica no son sinó-nimas de libertad política, y pueden inclusoimpedirla cuando se impone el mercado sal-vaje en reemplazo de la sociedad democráti-ca, sin lograr configurar una nueva relaciónadecuada entre Estado, mercado y sociedad.El peligro principal en estas condiciones, esque la transición democrática derive en mo-delos de democracias delegativas, con unfuerte componente autoritario, sustentadasen líderes antipartido, que impongan un es-tilo paternalista en la conducción política yafiancen los lazos de clientela, al incremen-tar la brecha social cuyos impactos desinte-gradores retrasan la incorporación ciudada-na de una amplia mayoría.

La actual transición democrática en elPerú se ha bloqueado y tiene constantes pro-blemas de gobernabilidad, debido, principal-mente, a que no ha resuelto el espinoso asun-to del pacto social que debe institucionalizarla gestión de los asuntos públicos. Este blo-queo dificulta construir una nueva basenacional para una vía autónoma competiti-va de desarrollo.

Sigue vigente la Constitución de 1993 ela-borada para el régimen Autocrático Presiden-cialista. La reforma parcial sobre el tema dela descentralización no cambia ni altera elsentido general de dicho régimen normativo,pues se trata de una operación completamen-

CAPITULO IICAPITULO IICAPITULO IICAPITULO IICAPITULO IIDESARROLLO TERRITORIALDESARROLLO TERRITORIALDESARROLLO TERRITORIALDESARROLLO TERRITORIALDESARROLLO TERRITORIAL Y DEMOCRACIAY DEMOCRACIAY DEMOCRACIAY DEMOCRACIAY DEMOCRACIA DESCENTRALIZADA DESCENTRALIZADA DESCENTRALIZADA DESCENTRALIZADA DESCENTRALIZADA33333

te epidérmica. El Congreso debatió el temaen forma esquiva y equivocada, y ha enviadoesos debates constitucionales al pasillo de lospasos perdidos.

El Perú carece de un marco constitutivofundamental respecto a los derechos ciuda-danos y sociales fundamentales, el trabajo yla producción, la estructura y funcionamien-to descentralizada y de los poderes públicos.

Estos y otros problemas, evidencian quelas reglas mafiosas y corruptas de la dicta-dura para el Poder Imagocrático4 y sus ex-tensas deformaciones corruptas neopatrimo-nialistas y clientelistas, impuestas al funcio-namiento del Estado, no han sido modifica-das sustantivamente en esta etapa de tran-sición sin cambios sociales. La política seconstriñe al escenario de un espectáculo enel cual vacilan, se atascan, cuando no nau-fragan, los esfuerzos democráticos que bus-can realizarse sin cambiar las reglas oligár-quicas y mafiosas, y sustentados en frágilesy precarias coaliciones parlamentarias, ais-lados de la mayoría ciudadana.

El poder en el cual se asentaba el régimenautocrático era el de las reglas de código delas mafias, lo que permitía imponer sus afa-nes disciplinarios a los sujetos sociales y a lasinstituciones, y saquear el país con la corrup-ción. El bloqueo de la transición democráticay los problemas de gobernabilidad se produ-cen actualmente, no sólo en el poder ejecutivosino para todos los poderes públicos, en lamedida que se pretende gobernar el Estadomanteniendo las estructuras y las normasheredados del régimen corrupto de la auto-

3 Dammert, Manuel, “Dimensiones de la descentra-lización: poder republicano, territorialidad e ini-ciativas autonómicas”, Publicado en “Quórum, re-vista Iberoamericana”, Universidad de Alcalá, Es-paña, 2004, y en el libro “ Nueva Republica Des-centralista”, del autor, 2004

4 Dammert, Manuel, El Estado Mafioso, El PoderImagocrático en las sociedades globalizadas, 2001

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cracia pero sin contar con lo que era fuente depoder mafiosa sino con una endeble coaliciónpolítica-social y un debilitado sistema de par-tidos divorciados de la sociedad.

Este entrampamiento en los poderes, evi-dencia la fragmentación que dispersa la so-ciedad, en una economía dual, con enclavesminero-energéticos y monopolios y oligopo-lios de los servicios públicos privatizados,mientras la mayoría nacional que trabaja enla producción mercantil simple, esta sumidaen el subempleo y el desempleo, con empo-brecimiento masivo, oscilando entre las de-mandas acrecentadas y el repliegue antipo-lítico a lo privado, pero, pese a todo, la ciuda-danía ha abierto en sus movilizaciones ciu-dadanas un curso a una emergente sociedademprendedora que pugna por cambios socia-les en democracia.

El bloqueo de la transición, trae de vuel-ta a escena al tema de la reforma del Estado,de las condiciones de la República.

El poder de la dictadura autocrática eraun poder totalitario, el cual no sólo destruíala frágil esfera pública democrática perua-na, sino que negaba la base misma de la vidasocial. Por ello, Fujimori se atrevió a resu-mir que estaba «inventando un país», y Mon-tesinos organizó el ejercicio del gobierno me-diante la corrupción, el chantaje, y el clien-telismo, las maniobras en las sombras, ycon pretensión de la centralización absolutasobre la soberanía de las personas, las insti-tuciones y las organizaciones sociales.

La dictadura de Fujimori no era una ree-dición de anteriores dictaduras civiles, mili-tares o cívico militares, con las que la viejaoligarquía gobernó el Perú y afirmó una so-ciedad señorial. La Autocracia fujimorista erauna perversa manera de resignificar los vie-jos métodos patrimonialistas y clientelares,haciéndolo vanguardia en las nuevas condi-ciones del poder mundial global, de las socie-dades de información y de las economías demercado. La Autocracia con su Estado Ma-fioso, pretendió construir un poder que seadelantara en el siglo XXI. De ahí que se sus-tentó en deformar a los ciudadanos como súb-ditos, con la despolitización de la vida social,

al generar el rechazo a la política como esfe-ra de asuntos públicos y fragmentar los inte-reses de la vida social. Extendió el clientelis-mo como medio público de resolver las nece-sidades sumergidas como privadas, y mani-puladas desde el gobierno que controlaba laimagen en la subjetividad. Al mismo tiempo,escondió el poder político real en el gobiernooculto, narco militar, aupado con el neo-pa-trimonialismo mercantilista, con el cual efec-tuó un sistemático saqueo gigantesco al era-rio público, lo que ha sido evidenciado conpruebas más que abundantes5 .

Pero esta dictadura autocrática no hubie-se sido posible sin la pervivencia y agrava-miento de los problemas que aquejaban a laconfiguración de la esfera pública peruana,los que le dieron forma a la república oligár-quica. Sus rasgos constitutivos son conocidos:

a) El poder organizado desde la discrimina-ción étnica social, que la colonia ha esta-tuido y la novel república mantenido comosociedad de señores, cuyos rasgos pervivenen contradicción con el ascenso ciudadano.6

b) El cuerpo de representación escindido dela mayoría nacional, con un largísimo pro-ceso de ampliación del derecho electoral alo largo de un siglo.

c) Las formas corporativas de asociación gre-mial asumen poderes en los asuntos pú-blicos, expresando los grupos de poder eco-nómico privilegiados.

d) Los encargados de los asuntos públicos,por elección o por designación, asumen lafunción como un patrimonio personal ycomo la entrada a un círculo de privile-gios y de privilegiados.

e) El reconocimiento formal de los derechosde los ciudadanos, conquistados en formapaulatina, los que además están divorcia-dos de su ejercicio efectivo, se construyenen una relación pública-privada en la cualla mayoría debe dedicarse a resolver susasuntos privados, mientras una elite pri-vilegiada es la que, por encargo, violencia

5 Dammert, Manuel, El Estado Mafioso, 2001, yComisiones Investigadoras del Congreso entre losaños 2001 y 2003

6 López, Sinesio, Ciudadanos Reales e Imaginarios

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o imposición, asume resolver los asuntospúblicos, ciertamente que para sus finesparticulares.

f) La separación de la ética de la política.

Esta esfera pública, esta res-pública, estacosa-pública, esta República Oligárquica,con su forma de Estado, junto a la sociedadde señores, entró en crisis terminal en losúltimos decenios del Siglo XX, pero conti-nuó bajo las formas perversas de la Auto-cracia y sus súbditos. La República en cri-sis, ha sostenido y expresado el sometimien-to dependiente al predominio del poder mun-dial occidental e industrialista, bajo los mo-delos de acumulación basados en la expor-tación de materias primas, o tras el modelosustitutorio de importaciones, buscando in-sertar y/o repetir en el país los modelos ypasos del desarrollo industrial del occiden-te euroamericano.

Esta esfera pública recortada entró en cri-sis, por diversos factores, debido sobre todoal ascenso de la democratización social, conla irrupción masiva de la ciudadanía y susmúltiples iniciativas autonómicas en todoámbito nacional. Entre estos factores de au-tonomías podemos señalar el mayor accesoal voto universal, las migraciones nacional yal mundo, el acceso a la educación y serviciosbásicos, la ampliación de los mercados hastala generalización de la actual producciónmercantil simple urbana y rural, la densidadde formas de cooperación y reciprocidad enla vida social, la afirmación de lo pluriétnicocultural como fuente de identidad y progresosocial, la incorporación a la sociedad mun-dial de la información y la ampliación de lasposibilidades de innovación y ejercicio de laslibertades por las personas.

La república oligárquica vive, además,desde fines el Siglo XX, esta situación ter-minal con la reformulación del rol del Esta-do Nación en el mundo global. Con los cam-bios globales, era necesario que el Estadoredefiniera sus funciones para ser promotorde una nueva expresión pluriétnica de la na-ción y lograr la nueva ubicación competitivade ésta en el mundo, pero en vez de ello elEstado se refuerza en el clientelismo y en elneo patrimonialismo de los grupos de privi-

legio. En estos años se amplían los vínculosentre los pueblos y economías andinas y ama-zónicas de Sudamérica, expresando las ten-siones y vías ante la multipolaridad global.En vez de afirmarse en ellos, más bien la per-vivencia del centralismo estatal administra-tivo disloca emergencias de los territorios. Seaísla el país buscando vanamente un «amoprotector», a la cola del poder mundial, al cualse le transfieren las condiciones de sobera-nía hasta amenazar con pretender reducir ydeformar al Estado transformado en una so-metida oficina de administración de un im-perio unipolar.

El desplome de la autocracia fujimorista,no ha significado el fin de ciertas reglas polí-ticas que lo sustentaban en la esfera pública.La continuación de algunas de estas reglasse presentan como «democracias delegativas».En la mayoría de repúblicas de América La-tina, al deformarse el progreso institucionaly acentuarse la ineficacia gubernamentalpara enfrentar las respectivas crisis socialesy económicas, se promueven estas «democra-cias delegativas».

Tienen las siguientes características: i) sefundamentan en la premisa básica de un pre-sidencialismo acrecentado: el que gana laselecciones está autorizado para gobernar elpaís como le parezca conveniente, y en lamedida que las relaciones de poder se lo per-mitan, ii) el presidencialismo es «paternal»en el cuidado de la nación, por lo que su ges-tión no se sustenta en los partidos políticosni en las organizaciones, sino que su basepolítica está en su relación directa con unaindefinida población cuyas formas políticasson de su propiedad; iii) el presidencialismoes propietario de su función, lo que hace ex-tensivo a su corte en las alturas del poder,por lo que no debe tener controles a su auto-ridad rindiendo cuentas al parlamento, alpoder judicial, a los medios de comunicacióny a la sociedad civil.

La afirmación sustantiva del ascenso ciu-dadano es base del poder de la sociedad de-mocrática. De ahí que las tendencias haciael poder organizado como una República Des-centralista, pone en agenda las siguientesdimensiones del desarrollo de la sociedad:

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a) La ruptura y superación de las jerarquíasétnico-coloniales, afirmando los espaciossociales e institucionales de un país pluri-étnico, con libertad de las personas soli-darias y que construye su unidad en ladiversidad de culturas y el aportecivilizatorio de los pueblos andinosamazónicos.

b) La multiplicación de las iniciativas defuerza de trabajo, en la denominada in-formalidad, que no es otra cosa que la pe-queña producción mercantil simple, some-tida a la precariedad y expoliación, y queplantea incorporar innovaciones, créditos,asociatividad y rutas de acceso a merca-dos de valor agregado.

c) La individuación de sujetos de derechosindividuales y sociales, superando lafragmentación y discriminación social,para multiplicar lazos de reciprocidad,de cooperación y de acción común en eldesarrollo solidario, afianzando las ha-bilitaciones de autonomías de las perso-nas, las organizaciones y los espaciospúblicos.

d) La incorporación de la dimensión ética enla política y los asuntos públicos.

e) La afirmación de la familia como núcleobásico social, sustentada en la igualdadde género, las relaciones horizontalesentre sus integrantes, y la responsabili-dad solidaria.

f) La organización de las actividades econó-micas bajo la forma empresarial de nuevotipo, con responsabilidad social, en la cualse transforman insumos para elaborarproductos, se organiza en base a procesosy resultados, y se establecen las respon-sabilidades en respeto democrático de susintegrantes.

g) El reconocimiento de las ComunidadesCampesinas y Nativas, de los andes y laamazonía, como organizaciones comuna-les de gestión territorial, con autoridadesde pueblos indígenas reconocidas comofuentes de poder.

h) El impulso a las organizaciones socialesy de autoemancipación, en redes socia-les y públicas, que construyen la densi-dad más sustantivas de la sociedad civildemocrática, en su trabajo creador y re-lación solidaria.

2. Democracia y Reforma del Estado2. Democracia y Reforma del Estado2. Democracia y Reforma del Estado2. Democracia y Reforma del Estado2. Democracia y Reforma del Estado

Algunos aíslan a la sociedad de la demo-cracia, y reducen ésta al voto periódico paraelegir gobernantes y a la norma de no-reelec-ción presidencial, como únicos elementos quetienen los ciudadanos para formar el cuerpode representantes y asegurar la responsabi-lidad de los mismos.7 Hacen de este cuerpode representantes y de la burocracia, las co-lumnas vertebrales del poder en el Estado. Yde este Estado, todo el poder.

Pero el Estado-Nación ha transitado porcambios sustanciales. En efecto, con el desa-rrollo de las sociedades de información, se hanampliado la dinámica y densidad de las re-des sociales.8 Se ha agotado la matriz Esta-do-céntrica, que afirmaba la soberanía delpoder como producto de un contrato de ce-sión de derechos a un cuerpo escindido de lasociedad. Se ha afirmado y recuperado, laperspectiva republicana que asume el podercomo expresión de la dinámica de intercam-bios y asignaciones de recursos en las rela-ciones sociales, y como una dimensión ambi-valente de creación-dominio en la actividadhumana.9 El contexto socio político está mar-cado por fenómenos como la secularización yla indeterminación de los límites de la políti-ca, la deslegitimización del Estado y las ins-tituciones políticas, la transnacionalizacióndel capital y de las decisiones económicas, laglobalización y el cambio técnico, la fragmen-tación social, y la emergencia de nuevos ac-tores socio culturales que buscan generarnuevos espacios para la afirmación de susrespectivas identidades.

La globalización constituye un escenarioen el cual pugnan los seres humanos por di-versos intereses. No es una ley escrita ni suforma actual es eterna, como pretendieron losfundamentalistas neo liberales. Es un esce-nario donde pugnan opciones distintas. Con-tra el llamado consenso neoliberal de Was-hington del imperio unipolar en Sudamérica

7 Sartori, G. Elementos de Teoría Política, 19928 Castells, Manuel, La Era de la Información, I, II,

III, 19999 Hardt, Michael, y Negri, Antonio, Imperio, 2002

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se ha formado el denominado Consenso deBuenos Aires, suscrito el 2003 por los Presi-dentes de Brasil y de Argentina, para unmundo con prosperidad, solidaridad y equi-dad, y que se ha consolidado con la forma-ción de la Comunidad de Naciones Surame-ricana en diciembre del 2004.

La administración Bush en USA, buscaestablecer el Imperio unipolar, de recorte delas libertades en su país y en el mundo. Esteimperio se afianza en la polarización social,alta concentración de recursos, capacidadesy riquezas, y que condena a la mayoría delmundo a la inviabilidad nacional, la caren-cia de derechos, la pobreza estructural, eldesempleo, y la exclusión del acceso y ejerci-cio de los códigos e instrumentos del avancede la humanidad.

Es necesario un mundo global solidario,en el cual todos los seres humanos y todaslas naciones tengan derecho a una vida dig-na y en condiciones de justicia e igualdad deoportunidades. Esta opción afianza el multi-lateralismo en las relaciones entre naciones.Promueve los agrupamientos continentales,como el de la Comunidad de Naciones deSudamérica. Impulsa los niveles de gobiernomundial solidario, como la Corte Penal In-ternacional, y los protocolos de protecciónambiental, y de defensa de los DDHH, inclui-dos los derechos económicos, laborales, socia-les y culturales. Afirma una relación demo-crática en las relaciones de género. Propug-na activamente la pluriculturalidad y el res-peto y promoción de los pueblos indígenas.Pugna por reducir el proteccionismo de lasgrandes potencias industriales, y permitir elacceso universal y desarrollo de los avanceshumanos en ciencia y tecnología.

La movilización ciudadana por ampliar laesfera pública forma parte de la lucha porenfrentar la globalización fragmentada delimperio unipolar y por conquistar un nuevomundo global solidario. Es necesaria unanueva relación entre Estado-sociedad-merca-do, que requiere de nuevos instrumentos yde políticas, tales como la ampliación y re-creación de la esfera de los asuntos públicos,no reduciendo ésta a lo estatal, y del impulsode la libre competencia en base a una nueva

esfera pública de regulación, planeamiento ypromoción. El Estado Nación en la era glo-bal se sustenta cada vez más en reglas deuna comunidad en la cual las personas seidentifican y unen por ser iguales como per-sonas jurídicas de derecho, para la igualdadde oportunidades y la solidaridad en la vidasocial10 . La nueva organización de los Esta-dos promueve los territorios con la descen-tralización como una mega tendencia, pueslos territorios locales y regionales amplían ydiversifican sus intercambios de relacionescon territorios de diversos Estados Naciona-les, en condiciones de integración continen-tal, como la que se vive en los pueblos andi-nos y amazónicos de Sudamérica.11

La ampliación de la esfera pública buscacrear un lugar de confluencia entre el Esta-do, la sociedad y el mercado, que acrecientelas mejores condiciones de representación,negociación e interlocución de los interesesdiversos de la sociedad. Esto exige crear es-cenarios de encuentro entre sus componen-tes; fortalecer los gobiernos locales en su ca-pacidad de convocatoria y concertación conlos agentes políticos; fortalecer a la socie-dad civil para que pueda ejercer su funcióncrítica y pueda incidir en la formulación delas políticas públicas; fortalecer el sistemapartidista para hacerlo plural y democráti-co, de manera que cumpla su función de in-termediación, canalización, agregación deintereses y formación ciudadana; fortalecerlos mecanismos y espacios de participaciónciudadana.

Esta sustantiva ampliación de la esferapública, expresa el cambio en la sociedad, eimpacta en el modelo de la representación ytambién en los modelos de la administración.Se incorporan las tecnologías de informacióncon cambios en los procesos y sistemas en lagestión. Se adaptan formas mixtas de gestión

10 Habermas, J, El Estado post Nacional11 CEPAL-Ilpes, con Boisier y otros autores han desa-

rrollado una amplia bibliografía sobre este enfoqueterritorial para la descentralización. Trato este as-pecto en mi libro Democracia Territorial, 2001, yen La Reforma Descentralista Peruana: un enfo-que territorial y autonómico, 2002.

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público-privada por resultados para moder-nizar la Administración pública. Se reconocela necesidad de la modernización y el desarro-llo de los sistemas administrativos para elejercicio efectivo del poder, el desarrollo delas funciones básicas, el planeamiento, laadministración de servicios, la regulación y elcontrol, la solución de conflictos y garantía deseguridad que corresponden al Estado.

En este contexto es que se formularon pro-puestas de reformas del Estado. Con el augedel pensamiento neo liberal se formuló la re-forma denominada de «primera generación».Su objetivo fue reducir al máximo el Estadoy su imperio público, para que «el mercadolibre» realice el ajuste de liberalización eco-nómica, y por esa vía resuelva los asuntospúblicos. Pensaban así cambiar el cuerpo derepresentación para imponer una elite ilus-trada de privilegiados, y hacer de la admi-nistración una maquina débil que registre loque haría «soberanamente» el mercado. Sufracaso ha sido estrepitoso en toda AméricaLatina y el mundo, y sus efectos fueron elcrecimiento de la pobreza estructural, laampliación sustancial del subempleo y eldesempleo, el neo patrimonialismo privatis-ta en las funciones y servicios públicos, y eldebilitamiento y precarización de las capaci-dades de gestión de la administración y delas diversas experiencias de ampliación dela esfera pública.

Evaluando las «restricciones» o «desas-tres» derivadas de las reformas neo libera-les, se ha planteado una «reforma de segun-da generación», pues es el ámbito público, laesfera estatal, lo que está en cuestión en surelación con la sociedad. A este respecto laspropuestas se debaten entre la restricción alo administrativo o, ir más allá, sustentandola reforma en la ampliación del poder socialautonómico de la ciudadanía.

Esta en agenda reconocer la importanciade revalorar la política, de incluir el podercomo relación social, y de asumir la amplia-ción de la esfera pública en la representacióny en la administración. Se plantea por elloresolver los cambios en las funciones del Es-tado, utilizando las modernas tecnologías deinformación, incorporando los avances de

administración privada, desarrollando lascapacidades de la gestión territorial, y so-bretodo potenciando la ampliación de la es-fera pública y la incorporación de mecanis-mos de democracia directa en el ejercicio delpoder de la democracia representativa. Es-tos cambios expresan la «Democracia Terri-torial»12 , en la cual lo territorial es parte sus-tancial del equilibrio entre los poderes fun-cionales clásicos de ejecutivo, legislativo yjudicial, al institucionalizar los procesos deautonomía en las personas, los sujetos socia-les y las áreas de gestión de gobierno nacio-nal, regional y local.

Algunos reducen los alcances de esta nue-va etapa de la reforma del Estado a la incor-poración de algunos avances de la adminis-tración privada a la esfera pública. El objeti-vo central que plantean es que la adminis-tración pública sea «receptiva», es decir quesea comprensible para los ciudadanos, res-ponda a las necesidades de ciudadanos quese reducen a clientes de servicios, y fomentela participación activa difusa. Los supuestosde esta propuesta, que están en varias de laspolíticas en América Latina sobre la reformadel Estado, son que la nueva administraciónse fundamente en una delegación de la tomade decisiones con una reducción de la cargade las reglas jerárquicas y mayor discreciónen las decisiones en los niveles inferiores dela jerarquía; en la orientación hacia el des-empeño, con una gestión por resultados; laorientación hacia el cliente ajustándose a susexpectativas y requerimientos; y orientaciónhacia el mercado, afirmando al ciudadanocomo un consumidor activo y poseedor dederechos específicos de los que debe respon-der la administración de acuerdo a las reglasdel mercado.

Esta perspectiva incluye instrumentospositivos, pero reduce la reforma del Esta-do a cambios en la esfera administrativa, al-gunos de los cuales son necesarios pero nosuficientes, y que por sí solos o aislados noconstituyen una nueva forma de represen-

12 Dammert, Manuel, Democracia Territorial, 2001, yLa Reforma Descentralista Peruana: un enfoqueterritorial y autonómico, 2002.

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tación sustentada en el cambio de la gestiónde la sociedad. La reforma del Estado vamucho más allá de un cambio técnico-admi-nistrativo. Supone un cambio económico so-cial, y expresa una nueva relación de podersocial y su representación. Reducirse a unareforma administrativa es unilateral, debi-do a que lo requerido por el desarrollo na-cional es pasar a una nueva etapa en el pac-to social que reconfigure el conjunto de laesfera pública, en la representación, redessociales y administración, partiendo de va-lorar el ciudadano como sujeto soberano yel derecho de ejercicio de las autonomías depersonas, organizaciones sociales y nivelesde gobierno en el Estado Unitario Descen-tralizado, es decir en pasar a un nuevo di-seño del Estado-Nación y a un avance sus-tancial de la sociedad democrática, a unaNueva República con Autonomías.

3. Desarrollo T3. Desarrollo T3. Desarrollo T3. Desarrollo T3. Desarrollo Territorial y Reformaerritorial y Reformaerritorial y Reformaerritorial y Reformaerritorial y ReformaInstitucionalInstitucionalInstitucionalInstitucionalInstitucional

La distribución del poder en el mundo glo-bal incluye la dimensión territorial. En el surdel planeta, en las áreas que la globalizaciónfragmentada busca subordinar y excluir, elterritorio es un decisivo recurso y capital si-nérgico, y constituye uno de sus estratégicosinstrumentos de poder.

El enfoque Territorial se asume como laconstrucción social en una geografía y eco-sistemas específicos. El ser humano no estadeterminado por su localización geográfica,como sostienen algunas teorías al considerarque para algunas poblaciones el clima tropi-cal establece sus potencialidades de produc-tividad. Tampoco el ser humano puede repro-ducirse en flujos inmateriales aislados detoda localización, en un fantástico ciberespa-cio mental. En las diversas situaciones de lageografía y los ecosistemas, los seres huma-nos se interrelacionan con los ciclos de lanaturaleza y organizan el territorio paraaprovechar sus recursos y capitales en fun-ción de crear un mayor valor para la repro-ducción de las sociedades.

En las nuevas sociedades del conocimien-to, el capital natural adquiere perspectivas

en función de su relación sinérgica con otrasformas de capital. El capital natural, defini-do como el stock de recursos naturales, no espor si un factor de primera importancia enlos procesos de crecimiento y desarrollo, sinoque adquiere significado según sea su rela-ción con el conjunto de factores de mayor va-lor producido socialmente.

Boisier13 lo denomina “capital sinergéti-co” y lo define como la capacidad societal depromover acciones en conjunto dirigidas afines colectiva y democráticamente acepta-dos, con el conocido resultado de obtenerseasí un producto final que es mayor que lasuma de los componentes. Este capital arti-cula los bienes físicos del crecimiento econó-mico con los activos intangibles, que puedenentenderse como la suma de lo que hemosapreciado como capital social, humano, cul-tural e institucional, que en conjunto forma-rían lo que sería el desarrollo en la organiza-ción social de un territorio.

Esta perspectiva es la que asume Boisieral identificar como distintas formas de capi-tal intangible las del capital cognitivo, sim-bólico (de las palabras), cultural (creencias,mitos y tradiciones, etc.), institucional, psi-cosocial, social (de actores organizados, cívi-co, de recursos humanos).

La relación entre el stock de capital na-tural y el capital intangible, se plantea comouno de los temas centrales de la articulaciónentre recursos naturales y desarrollo en lacual el aprovechamiento de recursos natura-les en un territorio determinado se transfor-me en algún tipo de activo capaz de generarriqueza en el futuro, sea este activo infraes-tructura, capital humano o instituciones.Esta es la base de sustento del enfoque terri-torial para la descentralización del poder.

Constituye uno de los rasgos de la actualglobalización la reformulación por la separa-ción de la relación entre el Estado–Nación yel territorio como construcción social. El sur-gimiento y apogeo del Estado Nación se ca-racterizo por que la nación como identidad

13 Boisier, Sergio, 2001

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socio cultural era la que establecía las reglasdel Estado y controlaba un territorio comosu jurisdicción de imperio normativo pleno.La simultaneidad de la información en todoel planeta, ha significado una relocalizacióna escala mundial de los procesos productivos,ha incrementado los flujos de comercio, y haconvertido a la circulación financiera en unacontecimiento inmaterial, de tráfico electró-nico en el cíber espacio, de valor masivo eincontrolable. Estas nuevas condiciones hanmodificado sustancialmente el viejo EstadoNación, en especial, al divorciarlo de lo queantes eran sus territorios bajo imperio nor-mativo, físico y económico, y ahora son terri-torios con sus propias dinámicas globaliza-das y con mayores espacios de ejercicio deautonomías.

Es necesario apreciar que estos nuevos ymás amplios espacios de autonomías, requie-ren ampliar los análisis relativos a las ca-pacidades de gestión territorial según suscapitales.

En el Perú se formuló un estudio pioneroy fundamental al respecto, en el trabajo: “Es-trategia para el Desarrollo Territorial”14 , queasumía esta perspectiva. Sirvió de base parael impulso a la actual reforma descentralistainiciada luego de la caída de la dictadura deFujimori el 2001. Plantea el estudio de lasrelaciones entre el capital natural y el capi-tal socio-cultural, con las mediaciones delcapital físico de infraestructura para apre-ciar las potencialidades, escenarios y opcio-nes del desarrollo territorial como sustentodel cambio en la distribución del poder y susreglas institucionales en un estado unitariocon autonomías.

Posteriormente, el Informe del PNUD-Perú sobre el Desarrollo Humano y las Po-tencialidades, del año 2002,15 realiza un pri-mer estimado de las potencialidades nacio-nales desde un enfoque territorial

Define las potencialidades como la parteno utilizada o inadecuadamente utilizada delos tres tipos de capital, sean natural, el físi-co o el humano, considerados como factoresde desarrollo. Se propone medir los diferen-tes tipos de capital no utilizados, tomando

en cuenta aquellas partes que se utilizan yaquellas partes que no se están aprovechan-do y que podrían explotarse o utilizarse. ElInforme PNUD estima como indicadores depotencialidades a la diferencia entre los re-cursos o capitales disponibles y los recursoso capitales utilizados, haciendo un estimadodepartamental de los mismos.

3.3.3.3.3. La ampliación de la esfera públicaLa ampliación de la esfera públicaLa ampliación de la esfera públicaLa ampliación de la esfera públicaLa ampliación de la esfera públicadescentralizada con la habilitacióndescentralizada con la habilitacióndescentralizada con la habilitacióndescentralizada con la habilitacióndescentralizada con la habilitacióninstitucional de las iniciativasinstitucional de las iniciativasinstitucional de las iniciativasinstitucional de las iniciativasinstitucional de las iniciativasautonómicasautonómicasautonómicasautonómicasautonómicas

Otra de las dimensiones básicas en lasnuevas condiciones de la descentralización,es la modificación de las relaciones entre lasociedad y el Estado, al influjo de las nuevascondiciones de las sociedades de la Informa-ción y el Conocimiento y del proceso de glo-balización planetaria16 . Las condiciones dela actividad humana amplían las caracterís-ticas de la democracia, por lo que se ampliael espacio público como terreno en el cual sedeliberan, intercambian y resuelven asuntoscomunes de la sociedad.

Esta ampliación quiere decir que los te-mas públicos van más allá del Estado, cons-tituyendo otra dimensión de la instituciona-lidad pública. Comprende distintas dimen-siones, entre las que resaltan:

- El empoderamiento ciudadano- La institucionalización de espacios auto-

nómicos de deliberación y gestión- La importancia del capital social en el

desarrollo- Le nueva gestión publica estatal- El entrelazamiento de la reforma

institucional con el desarrollo territorial.

Para apreciar esta sustantiva ampliaciónde la esfera pública y de las capacidades au-tonómicas, es necesario definir el alcance delas siguientes dimensiones:

14 Dammert, Manuel, y otros, Estrategia de Desarro-llo Territorial, Ministerio de la Presidencia, 2001

15 PNUD-Perú, Informe sobre el Desarrollo Humanoy las Potencialidades, 2002

16 Ver Castells, Manuel, La Era de la Información

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- Las competencias, incluyen la actividad delas personas, el conocimiento paraefectuarlas, y el sentido de las mismas, nosolo uno de estos aspecto aislados, consti-tuyendo capacidades todas las competen-cia, pero existiendo capacidades (psíqui-cas, etc.) que no son competencias.

- El poder, es una relación social de capaci-dades diferenciadas con la que se cambian,en algún sentido, las acciones y seredistribuyen los capitales.

- Los capitales, son activos que generan be-neficios y perduran en el tiempo, pudien-do elevar o reducir su productividad se-gún su característico desarrollo de capa-cidades, distinguiéndose las modalidadesde capital natural, físico-productivo, hu-mano, social y financiero.

- Los saberes territoriales, son capacidadesde gestión sinérgica (uniendo los variadoscapitales) del territorio y sus potenciali-dades de recursos y capitales.

- La gestión de lo público, requiere, en lopolítico y en lo administrativo, capacida-des relacionadas con la representación, laconcertación, el ejercicio de derechos, lacooperación, la confianza, la participaciónciudadana, la transparencia, y la produc-tividad en los resultados del ejercicio delas autonomías.

No es unidireccional el proceso de estaampliación del espacio público, en el cualse están formulando los problemas de la re-presentación y de la participación social. Lasrazones al respecto son variadas. Es posi-ble resumirlas, de acuerdo con Nuria Cuni-ll17 , como problemas relativos a los siguien-tes aspectos:

a. Las asimetrías en la representación sonfuente de iniquidades en las tareas distri-butivas del Estado y comprometen su capa-cidad para regular la economía y los centrosde poder privado, así como para lograr laafirmación de los derechos sociales.

b. La democratización de las institucionesclásicas de representación, en particularparlamentos y partidos políticos, es unacondición necesaria para atenuar lasasimetrías, pero requiere tanto ser impul-sada desde la sociedad como complemen-tadas por ella.

c. La recuperación de las funciones políticase la sociedad es clave para presionar so-bre la democratización de la representa-ción política y para pluralizar el proceso ylos contenidos de las políticas de Estado.

La versión republicana clásica de la de-mocracia afirma la igualdad y el pluralismopolítico así como la deliberación pública, bajoel trasfondo de la libertad. La democraciarepresentativa en las formas estatales depoder es su expresión. Pero las nuevas con-diciones de las sociedades de información, laglobalización, y en general la nueva etapa dela modernidad radicalizada o tardía18 , obli-gan a repensar cambios institucionales paraque puedan lograrse dichos fines. Se plan-tean entonces los instrumentos de la demo-cracia directa. Estos demandan un reexámenrespecto a la representación a través de aso-ciaciones de interés en los procesos de for-mación de la voluntad política.

Son diversas las formas de participaciónde estos intereses, individuales y de agrupa-ciones intermedias. Es necesaria la reflexiónde la ambivalencia en los paradigmas de ciu-dadanía relativos a la incorporación de inte-reses de grupos sociales en la decisión y ges-tión de lo público, para apreciar su potencialintegrar y sus peligros de exclusión de los másdébiles por razones socio económicas. Tam-bién, reflexionar respecto a la ampliación delas posibilidades de elección y control sobrelos servicios públicos por los ciudadanos entanto clientes y consumidores, que tiene comotrasfondo la tensión entre la mercantilizacióno politización de las relaciones sociales. Sepodrá apreciar así como las propuestas de li-bertad e igualdad puedan cumplirse en unanueva relación de la democracia representa-tiva con la democracia directa, en un redi-mensionamiento y redistribución del poder yde la influencia.

Luego de hacer un balance sobre las expe-riencias de ampliación del espacio público en

17 Cunill, Nuria, Repensando lo público a través dela sociedad, CLAD,

18 Giddens, Anthony, Consecuencias de la Moderni-dad; Habermas Jurgen, Facticidad y Validez; Bor-dieu, Pierre, Razones Prácticas

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América Latina las últimas décadas, NuriaCunill19 señala que estas líneas de reformainstitucional convergen en la reivindicaciónde la democracia participativa, consideradamayoritariamente como complementaria a larepresentativa. Analiza dos experiencias queson indispensables a tomar en cuenta en losprocesos de ampliación de la esfera pública:

a. Las instituciones de democracia directa:la iniciativa popular, el referendo y larevocatoria de mandato. Plantea que susefectos son magros y que pese a ello cons-tituyen una vía para la renovación del sis-tema político, pero señala que contienenuna dualidad que es necesario analizar enpor lo menos dos aspectos. El primero esque pueden servir para proteger como paralesionar los derechos de las minorías y enparticular de los excluidos social y políti-camente. El segundo, por los problemasde estos instrumentos directos en las res-tricciones de la deliberación pública, enespecial en su requerimiento del dialogorazonado en la interacción cara a cara,como fundamento de la participación po-lítica. Los problemas, las limitaciones ydebilidades del gobierno representativo enla formación de los espacios del poder pú-blico son analizados así en las experien-cias de democracia directa desde una óp-tica de participación ciudadana, que poneel acento en la auto representación socialy en la necesidad de la interacción comorequisito para la deliberación en la forma-ción de la voluntad política.

b. La intervención de los ciudadanos comoportadores de intereses y la participaciónde las organizaciones de intereses en lasdecisiones estatales. A este respecto NuriaCunnil señala tres vertientes, con expe-riencias prácticas en los contextos euro-peo y norteamericano y que tienen impor-tante influencia en las experiencias lati-noamericanas.b.1. El pluralismo integrativo, que tiene

tres premisas: la centralidad de losgrupos en la política, lo que puede cor-porativizar o democratizar el Estado;el que las asociaciones secundariascontrabalancean el poder político ycontribuyen a la igualdad; la funcio-

nalidad de la representación de gru-pos sociales en el Estado, con las fór-mulas de cooperación y acuerdo quemejoran la competencia del gobiernoy el rendimiento económico.

b.2 El control comunitario, con la partici-pación de las asociaciones interme-dias en las competencias gubernamen-tales de definición e instrumentaciónde políticas, lo que pone en discusiónlas líneas complejas de esta relaciónde categorías de interés entre elneocorporativismo y el pluralismo delas asociaciones. A este respecto, seevalúa que la primacía de la represen-tación funcional sobre la territorial,agudizaría las diferencias de recursosde poder de los desniveles socioeconó-micos, dado que la capacidad de orga-nización es un recurso de poder esca-so, lo que no es sólo cuantitativo sinocualitativo. Esta situación coloca comoeje de esta problemática la superaciónde un diseño tecnocrático o burocráti-co para una racionalidad que promue-va la comunicación de los actores enforma institucionalizada, reconocien-do le necesidad de un entorno habili-tante a la participación con reglas ins-titucionalizadas.

b.3 La participación como “elección de con-sumidores” o la “autogestión social”contrapuesta a los órganos de repre-sentación estatal del poder. Estas mo-dalidades amplían las formas de par-ticipación social, incorporando nuevasdimensiones a las formas de gestiónde lo público. Pero si se unilateralizanla experiencia muestra que puede lle-var a generar la ambigüedad de unciudadano que participa como usua-rio, como consumidor o co-administra-dor pero restringe la politización de laesfera pública. El resultado viene a ser,paradójicamente, la restricción de laparticipación real, debido al control delas mismas por los grupos con mayorcapacidad técnica-profesional de losasuntos en que son clientes o usuarios.

19 Cunnil, Nuria, ídem

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La evaluación de estas ambigüedades, ensu apertura de posibilidades y en las restric-ciones que presenta es lo que permite enten-der mejor la necesidad de asumir una nociónde lo público como sustento de la participa-ción ciudadana. La teoría social contempo-ránea tiene al respecto una amplia línea dereflexión que señala la dimensión del mundode la vida como origen de las dinámicas dedesarrollo humano, que recrean y cambianlas estructuras20, una nueva orientación so-cio céntrica del poder y de la política, quereconoce el poder como una relación social yal sistema político como la esfera de lo públi-co más amplia que sólo el Estado.

Esas consideraciones permiten una visiónde lo público que pone el acento en el ejerci-cio de la libertad no sólo de los individuossino de la propia sociedad a través de un prin-cipio de la autonomía. Este principio es defi-nido como relativo a que “los individuos de-berían disfrutar de los mismos derechos (ypor consiguiente de las mismas obligaciones)en el marco que genera y limita las oportuni-dades a su disposición para ellos” por lo que“deberían ser capaces de participar en condi-ciones de libertad e igualdad, en un procesode deliberación, abierto a todos, acerca de lascuestiones acuciantes de interés público”21

(Held, 1993).

Esta perspectiva plantea la construcciónde la ciudadanía como una dimensión políti-ca de la sociedad para el ejercicio de la liber-tad y la construcción de la igualdad.

Para ello requiere un adecuado contextoinstitucional, en el que se realice el principiode autonomía, permitiendo que esa partici-pación en los asuntos públicos incorpore lasubjetividad de la vida sociocultural. Paraque esta autonomía pueda ejercerse le es in-dispensable precisar los ámbitos de la políti-ca, incluyendo los del Estado así como lasdistintas esferas de la vida social, pero sinsuperponerlos o anular sus distinciones.

La ampliación de la esfera pública obede-ce a la búsqueda de esta mayor autodetermi-nación de la sociedad sobre sí misma, en unanueva relación con las instituciones que or-ganizan el poder. Existen funciones del Es-

tado, como las funciones de planeamientoestratégico público, redistributivas, mediado-ras en los conflictos y de seguridad, que nopueden ser asumidas solo o predominante-mente por la sociedad y menos por el merca-do. En el mundo globalizado y de sociedadesde información, estas funciones requieren serreformuladas considerando que tanto el Es-tado como la sociedad son públicas y políti-cas, habiéndose modificado cada una en dia-logo con la otra, así como por que existe unaesfera pública que al institucionalizarse ope-ra como un escenario indispensable para quelos sujetos sociales e individuales amplíen laparticipación que efectúan en los asuntoscomunes del poder.

La institucionalidad de la esfera pública,en las diversas expresiones de redes socia-les, solidaridad activa, formas de capital so-cial, comunidades de derechos cívicos, gru-pos temáticos de interés general (ambienta-listas, feministas, etc.), movimientos regio-nalistas, expresan esta profundidad de cam-bios que han reformulado tanto a la sociedadcomo al Estado. Uno de los aspectos clavesde esta institucionalización de la esfera pu-blica, es reconocer la diferenciación y amplia-ción en las funciones políticas, a fin de queaseguren una combinación adecuada entreautonomía social y responsabilidad pública,respecto a las funciones de producción de bie-nes públicos en base a intereses específicos.

La democracia representativa se enrique-ce así con la participación ciudadana, y sonnuevos los términos en que debe diseñarselos asuntos del poder publico para que losespacios de autonomía, donde tienen un pesodecisivo las relaciones de inter subjetividadsocio cultural, sean una habilitación institu-cional indispensable para ejercer la libertady alcanzar la justicia.

20 Habermas, J. en Teoría de la Acción Comunicativa,y Bordieau, P en Razones Prácticas, proponen es-tas perspectivas

21 Held, 1993, citado en Nuria Cunnil, ídem

141

En la Cumbre de Brasilia llevada a cabolos días 31 de agosto y 1 septiembre del 2001,los Presidentes de América del Sur, decidie-ron acelerar el proceso de integración, paralo cual aprobaron la llamada “Iniciativa parala Integración Regional de Sudamérica” (IIR-SA), dirigido por un Directorio integrado porlos Ministros de Infraestructura de Américadel Sur. La IIRSA, integra vías, energía ycomunicaciones, con 12 ejes multimodales.Está en curso, con el apoyo entusiasta del BIDy la CAF. En 10 o 15 años, el continente esta-rá físicamente integrado, y las megaregionesque ahora despuntan uniendo áreas de paí-ses, estarán articuladas, como una respues-ta al proceso de globalización, y en un redi-seño de sus potencialidades productivas y deservicios, el que es sustantivo para su res-pectivo proyecto nacional.

Esta Iniciativa IIRSA se sustenta en 3componentes fundamentales y necesarios:vialidad en cualquiera de sus formas (carre-tero, ferroviario o fluvial), líneas de transmi-sión de energía, y telecomunicaciones. De estaforma, convierte al Eje, y su nexo portuario,en un verdadero promotor del desarrollo encada uno de los territorios que atraviesa, sien-do uno de los elementos dinamizadores de lasmacro regiones del Perú.

1.1.1.1.1. Alianza Estrategica Perú Brasil,Alianza Estrategica Perú Brasil,Alianza Estrategica Perú Brasil,Alianza Estrategica Perú Brasil,Alianza Estrategica Perú Brasil,CAN-MERCOSURCAN-MERCOSURCAN-MERCOSURCAN-MERCOSURCAN-MERCOSUR

Un aspecto clave es la relación del Perú conBrasil, y a partir de ahí de las megaregionescontinentales, el Mercosur y la CAN, integran-do los dos Océanos Pacifico y Atlántico.

Son relaciones complejas, que no debenunilateralizarse, pues llevan a diferentesopciones estratégicas en torno a las cualesdeben adoptarse decisiones. Deben diferen-ciarse las oportunidades derivadas de econo-mías regionales complementarias en el con-tinente entre países fronterizos, de lo queconstituye el trazo de las rutas de la soyabrasileña en su viaje al Asia. Es necesario

CAPITULO IIICAPITULO IIICAPITULO IIICAPITULO IIICAPITULO IIILAS MACRO REGIONES EMERGENTES EN EL REDISEÑOLAS MACRO REGIONES EMERGENTES EN EL REDISEÑOLAS MACRO REGIONES EMERGENTES EN EL REDISEÑOLAS MACRO REGIONES EMERGENTES EN EL REDISEÑOLAS MACRO REGIONES EMERGENTES EN EL REDISEÑO

AUTONOMICO DEL TERRITORIOAUTONOMICO DEL TERRITORIOAUTONOMICO DEL TERRITORIOAUTONOMICO DEL TERRITORIOAUTONOMICO DEL TERRITORIO

un estudio más preciso de las decisiones es-tratégicas adoptadas por el empresariadobrasileño y el Estado de ese país, para lasrutas de la soya. Estas se están modificandoen forma muy significativa, y por tanto, afec-tan los estimados de los proyectos basadosen su curso hacia los puertos de la costa delpacífico sur como ruta al Asia.

En las rutas tiene un peso decisivo la eva-luación de los costos de las diversas modali-dades de transporte. La modalidad carrete-ra tiene costos de flete altos, y dificultadesde regresar con mercancías rentables. Elmodo hidrovial es más barato, y se esta tra-bajando técnicamente con dragados de ríos,como el Río Madeira en la conexión fluvialhacia el Amazonas. El modo ferroviario tie-ne fletes baratos, pero requiere grandes vo-lúmenes de carga seguros, de ida y de regre-so, y un fuerte financiamiento inicial, que solopuede ser logrado con un acuerdo de los sec-tores públicos y privados.

Brasil, es gran exportador de soya y otrosproductos, pero también un gran mercado.Para exportar sus millones de toneladas desoya, están reformulando vías y abaratan suscostos para llegar al Mercado del Asia-Pací-fico. Compiten los consorcios públicos-priva-dos que organizan y ejecutan las salidas dela carretera-ferrocarrilera-fluvial por Santosy la ampliada hidrovía por Madeira - Amazo-nas. En relación a ellos es que se estudianformulas competitivas intermodales en losejes por el norte de Chile, y por el sur, el cen-tro y norte de Perú.

Tema distinto es el de las economías com-plementarias entre los Estados fronterizos deBrasil con el Perú, como ocurre con los Esta-dos de Acre, Rondónia y Matto Groso con elSur del Perú, y el de Amazonas, con Manaos,en relación con el Norte y la Amazonía cen-tral y norte peruana.

El Perú, por su parte, es país central delcontinente en la cuenca del Pacifico, bisagra

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privilegiada entre el Mercosur y la Comuni-dad Andina, y tiene en sus macro regionespotencialidades de productos, desde los fosfa-tos, alimentos, manufacturas, cemento, mine-rales, etc., que son requeridos por la economíabrasileña, de los otros países de la región, y delmundo, que exigen articulaciones endógenaspara ser puestos en valor y sistemas adecua-dos de transporte para hacerlo posible.

2. Los Ejes de IIRSA2. Los Ejes de IIRSA2. Los Ejes de IIRSA2. Los Ejes de IIRSA2. Los Ejes de IIRSA

IIRSA comprende el desarrollo de 12 Ejes.Para el Perú, en función de una estrategiade desarrollo de sus territorios, los corredo-res por sí mismos no necesariamente articu-lan sus espacios pues pueden ser básicamen-te áreas de tránsito, si es que no se adoptanmedidas complementarias y se precisan y/omodifican trazos. Esto lo podemos apreciaren relación a los siguientes ejes que más di-rectamente influirán en el Perú.

• El Eje Andino, que une Venezuela,Colombia, Ecuador, Perú y Bolivia condos líneas paralelas: la carretera Pa-namericana y la Marginal de la Selva.

• El Eje Interoceánico que une los puer-tos de Matarani e llo (Perú), Arica eIquique (Chile) con los puertos de San-tos y Sepetiba (Brasil), pasando porPuerto Suárez (Bolivia) y Corumbá(Brasil), con un eje tributario que uneeste eje principal con la ciudad deCuiabá (Brasil).

• El Eje Perú-Brasil, que se inicia en lloy Matarani hasta Madre de Dios parallegar a los Estados de Acre yRondónia, y que a través del puertode Porto Velho, por vía fluvial del ríoMadeira podrá conectarse conItacoatiara en el norte (Manaus), demanera que puede ser un gran ejemultimodal.

• El Eje Fluvial Norte-Sur denomina-do Eje Multimodal Orinoco-Amazo-nas Plata.

• El Eje Multimodal del Amazonas:Paita-Yurimaguas-Iquitos-Manaos-Belén.

• El eje “logística marítima del Pacífico”.

3.3.3.3.3. Desafíos del Perú ante IIRSADesafíos del Perú ante IIRSADesafíos del Perú ante IIRSADesafíos del Perú ante IIRSADesafíos del Perú ante IIRSA

El Perú tiene la opción estratégica de sercentro logístico de Sudamérica, lo que gene-raría rentas estratégicas de localización, de-cisivas para el desarrollo nacional. Es unpunto de encuentro natural entre América delSur y la Cuenca del Pacífico, así como un lu-gar desde donde se puede llegar con ciertafacilidad a todos los países sudamericanos.La ubicación geográfica del Perú permitiríacrear un gran centro de distribución para eltransporte de personas y carga, lo que reque-riría de grandes inversiones y obras de in-fraestructura. Para lograr este objetivo esnecesario establecer corredores de transpor-te multimodal, combinando carreteras, ferro-carriles y puertos, así como expandir las fa-cilidades y servicios para el transporte aé-reo. Esto permitiría que el Perú sirva de nexoentre Brasil, Bolivia, el noroeste de Argenti-na y Paraguay, por un lado, y los países asiá-ticos, por otro. Asimismo, sería posible arti-cular el comercio fluvial en la cuenca delAmazonas con el litoral del Pacífico median-te una red de transporte multimodal que co-necte los departamentos de Amazonas, Ca-jamarca y San Martín con los puertos de lacosta norte. Adicionalmente, Lima es un cen-tro natural para las conexiones aéreas a todaAmérica del Sur.

El Perú tiene cinco desafíos macro regio-nales, que debieran dar curso a un Plan Es-tratégico de Infraestructura de Transportes,complementario a IIRSA, y para el desarro-llo de sus macro regiones competitivas.

Primero, redimensionar los diseños de lasinter-oceánicas, que corresponden al norte ysur del Perú, para articular las macro regio-nes y su complementariedad con las econo-mías nacionales vecinas. En el norte, priori-zar la vía Paita-Yurimaguas, que permite unamejor disposición de las potencialidades delos territorios. En el sur, considerar las tresrutas desde Iñambari (Cusco-San Juan Mar-cona, y por Puno a Matarani e Ilo), y rectifi-car el trazo de conexión de la marginal de laselva, pues el que se dispone por Camiseaatraviesa por áreas de reserva naturales pro-tegidas (la del Apurimac y la del Manu), de-biendo adoptarse el trazo que va de Puerto

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Ocopa a San Francisco y de ahí a Quillabam-ba y luego Cusco.

Segundo, afianzar el necesario corredorinter-oceánico central del Perú, que une Ca-llao con la Oroya-Pasco-Huancayo y llega aPucallpa. Y adicionar los tramos de la longi-tudinal de la sierra que va desde Huancayo-Huancavelica-Ayacucho-Abancay y Cusco, elque atraviesa el corazón de las poblacionesandinas del sur y permitirá desplegar suspotencialidades.

Tercero, modernizar los puertos costerosy fluviales, como nexos comerciales, centroslogísticos con valor agregado y ejes de desa-rrollo territorial.

Cuarto, interconectar las hidrovías ama-zónicas, para articular nuestra amazonía yparticipar de la gran ruta hidrovial Río Mag-dalena-Río La Plata, que con el Amazonasformarán la gran cruz de integración desdeel centro del continente.

Quinto, construir las vías de articulaciónde circuitos de carácter macro regional, quepotencien las rutas de la longitudinal coste-ra panamericana con la longitudinal de lamarginal de la selva.

4.4.4.4.4. Las Macro Regiones y lasLas Macro Regiones y lasLas Macro Regiones y lasLas Macro Regiones y lasLas Macro Regiones y lasInfraestructuras de Infraestructuras de Infraestructuras de Infraestructuras de Infraestructuras de ArticulaciónArticulaciónArticulaciónArticulaciónArticulación

En relación a las macro regiones del Perú,que deben articularse con IIRSA, tomandoen cuenta sus potencialidades e iniciativas ylas perspectivas de un Plan Nacional deTransporte Multimodal, existen desafíosplanteados para que las potencialidades delos territorios estén adecuadamente relacio-nadas con los ejes de desarrollo en transpor-te, energía y comunicaciones.

4.1 macro norte y amazonía4.1 macro norte y amazonía4.1 macro norte y amazonía4.1 macro norte y amazonía4.1 macro norte y amazonía

El Eje del Amazonas, se propone unir elnorte del Perú y sur del Ecuador con la rutadel Amazonas en Perú y Brasil. Sería el graneje Este-Oeste del continente. No hay dudade su importancia como ruta de comercio.Pero en Brasil, es la zona más pobre, tenien-

do su principal oportunidad en la relación conManaos, cuya cadena logística mundial cons-tituye una de las principales actividades di-namizadoras de este eje. En la costa pacífico,existen grandes potencialidades de intercam-bio, no puestas en valor plenamente todavía,como los fosfatos de Bayovar, las tierras deagro exportación de la costa norte del Perú yla riqueza hidrobiológica marítima.

Se requieren nuevos diseños multimoda-les para no ser mera zona de tránsito. Lasvías macro regionales deben articular la tran-sitabilidad de todo el norte con los puertosde costa y amazónico fluvial. El trazo princi-pal de la vía debe llegar al puerto amazónicode Yurimaguas, sobre el río Huallaga, en laruta hacia el Amazonas, incorporando la zonamás productiva y poblada del Perú en esaárea. Este año esta convocada la construc-ción de este tramo, lo que daría transitabili-dad a todo esta ruta de transporte multimo-dal Inter oceánico.

El eje formado en la relación Iquitos, Yu-rimaguas y Pucallpa, como centros de biodi-versidad, sería una de las zonas más diná-micas en la Amazonía, para lo cual es nece-sario una política de transformar el río ama-zonas y otros en hidrovías adecuadas.

Es necesario, asimismo, entrar a competircon los fletes de transporte, pues el Amazonasserá gran ruta para la Soya con la hidrovíapor el Río Madeira. La mejor modalidad paracostos competitivos, es la construcción delferrocarril del puerto de Paita a la Amazonía,sea a Tarapoto, Yurimaguas o en ruta máslarga hasta Pucallpa. Construirlo, sería unbeneficio para todas las partes. Es cierto quela inversión inicial es fuerte. Pero es una op-ción estratégica decisiva para Perú y paraBrasil. Para hacerlo, es necesario el acuerdoentre ambos Estados, y convocar a la inver-sión privada para ejecutarlo, con la CAF y elBID. Este esquema se usó para el gasoducto de3500 km. de Bolivia a Sao Paulo.

4.2 macro centro y Lima Metropolitana4.2 macro centro y Lima Metropolitana4.2 macro centro y Lima Metropolitana4.2 macro centro y Lima Metropolitana4.2 macro centro y Lima Metropolitana

El IIRSA no incluía inicialmente este ejemultimodal. Para el Perú, es un asunto vi-tal. Se ha logrado se incluya como parte del

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Eje del Amazonas, la ruta entre el Callao yPucallpa, y desde este puerto una hidrovíaal amazonas y otra vía multimodal haciaCruceiro do Sul para llegar a Río Branco yPorto Velho, en pleno circuito vial brasile-ño, uniendo Estados complementarios conla economía peruana y una de las opcionesde la ruta de la soya. Este Corredor no sólodesarrollará las principales potencialidadesproductivas del Perú en la macro región cen-tral, uniendo costa, sierra y amazonía, sinoque además afianzaría geoestratégicamen-te la cohesión del territorio nacional. Es unaruta en estudio que el ferrocarril Paita-Ama-zonía llegue hasta Pucallpa, o que se pro-longue el ferrocarril Lima-Pasco hasta Pu-callpa, lo que afianzaría este eje de integra-ción continental.

En este eje el Perú tiene el puerto másimportante, el Callao, el cual modernizadoestará entre los principales de la costa delpacífico sur, como megapuerto continentalpara el transporte en contenedores. Lima esuna gran plataforma de producción expor-tadora de pymes y de servicios logísticos, yun mercado importante. El tramo carreterocomprende la carretera Central y la vía al-terna por Pasco a Pucallpa. La ruta Pucall-pa hacia Cruceiro do Sul tiene serios pro-blemas en un tramo de 20 a 40 km. de Agua-jales. Con las técnicas de manejo de hidro-vías, que ya se usan en Brasil, se puede darsolución a esta dificultad, y así darle usomultimodal.

En esta zona, en la que se relacionan losejes del IIRSA del amazonas con el eje andi-no, es necesario adicionar los tramos de lalongitudinal de la sierra que va desde Huan-cayo-Huancavelica-Ayacucho-Abancay y Cus-co, que atraviesan el corazón de las poblacio-nes andinas del centro-sur y permitirá des-plegar sus potencialidades.

4.3 Macro sur4.3 Macro sur4.3 Macro sur4.3 Macro sur4.3 Macro sur

En esta área son dos los ejes. El Eje Brasil-Bolivia-Perú-Chile, en el trazo Ilo-La Paz-SaoPaulo, y el Eje Perú Brasil (Estados Acre-Ron-donia) en la ruta Ilo-(Cusco y Puno)-PteInanmbari-Porto Velho. En estos dos ejes exis-ten tres aspectos no siempre diferenciados.

Un aspecto, es que permite la complemen-tariedad cuatrinacional entre las economíasque unen Estados Brasileños como Acre yRondonia, con el sur de Perú, el norte de Chile,Bolivia y el Norte de Argentina, en lo que cons-tituye una mega región maritima-altiplanica-amazonica, la que es decisiva en su progresopara la estabilidad y la paz del continente.

Otro aspecto, es que constituye una de lasopciones de la ruta de la soya, en competen-cia con otros trazos, siendo más caros los fle-tes por carretera que los de ferrocarril y losde hidrovías.

Un tercer aspecto, es que relaciona el ma-cro sur peruano y esta megaregión cuatrina-cional continental, en la que están las mayo-res concentraciones de poblaciones quechuasy aymaras, con la parte más desarrollada deArgentina y de Brasil (el eje Río Sao Paulo,donde está localizado el 70% de su PBI).

La existencia de estos dos Ejes tiene quever con estos aspectos. En el Perú se ha pro-ducido una cierta confusión en este tema. Lodecisivo es que la macro región sur esté arti-culada y sus productos puedan ser colocadosen el gran mercado continental.

Existe complementariedad de economíasde la mega región continental. De ahí que lostrazos que unen el macro sur peruano conlos Estados complementarios de Brasil (Acre,Rondonia, Mato Grosso) desde Iñapari porCusco a San Juan y por Puno a Ilo-Matara-ni, son parte de la necesaria red vial nacio-nal/macroregional, la que esta financiadapara ser concluida los dos próximos años, loque exige perentoriamente la respectiva mo-dernización competitiva de los puertos. Delmismo modo, el Eje une la macro región surcon Bolivia y por esa ruta se relaciona con elresto de América del Sur. Es de gran impor-tancia el planteamiento peruano para la sa-lida del gas de Bolivia por el puerto de Ilo yel impulso de su transformación en la petro-química, pues afianzará una gran zona deintegración y desarrollo en los territorios deBolivia y Perú.

Es necesario, adicionalmente, rectificarel trazo de conexión de la marginal de la sel-

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va entre la amazonía y el sur del país y delcontinente. El que esta aprobado dispone eltrazo por Camisea, lo que atraviesa por áreasde reserva naturales protegidas, la del Apu-rimac y la del Manu, y además de ser muycostosa no conecta los principales centros depoblaciones y recursos a ser potenciados delos territorios. Se debe adoptar el trazo que

va de Puerto Ocopa a San Francisco y de ahíen la ruta Kimbiri - Quepashiato a Quilla-bamba y luego Cusco, abriendo valles ama-zónicos de selva alta de indudable potencia-lidad, y constituyendo la ruta mas adecuadapara conectar los dos grandes espacios conti-nentales y del Perú.

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SeminarioEl proceso de regionalización en el Perú:El proceso de regionalización en el Perú:El proceso de regionalización en el Perú:El proceso de regionalización en el Perú:El proceso de regionalización en el Perú:

realidades y desafíosrealidades y desafíosrealidades y desafíosrealidades y desafíosrealidades y desafíos 6 de diciembre del 2004 6 de diciembre del 2004 6 de diciembre del 2004 6 de diciembre del 2004 6 de diciembre del 2004

TTTTTemarioemarioemarioemarioemario

08:30 – 09:00 hrs. Palabras de bienvenidaPalabras de bienvenidaPalabras de bienvenidaPalabras de bienvenidaPalabras de bienvenidaFélix WongDirector del CEDEPPresentaciónPresentaciónPresentaciónPresentaciónPresentaciónFrancisco Guerra García

09:00 – 09:30 “El proceso de regionalización en el Perú: balance y perspectivas”Luis Thais

09:30 – 10:10 DiálogoDiálogoDiálogoDiálogoDiálogo

“La participación de la sociedad civil en el proceso de regionalización”10:10 – 10:25 Romeo Grompone10:25 – 10:40 Carlos Monge

10:40 – 11:20 DiálogoDiálogoDiálogoDiálogoDiálogo

11:20 – 11:40 Refrigerio

“El proceso de regionalización y la Reforma del Estado”“El proceso de regionalización y la Reforma del Estado”“El proceso de regionalización y la Reforma del Estado”“El proceso de regionalización y la Reforma del Estado”“El proceso de regionalización y la Reforma del Estado”11:40 – 11:55 Rudecindo Vega11:55 – 12:10 Mayen Ugarte

12:10 – 12:50 DiálogoDiálogoDiálogoDiálogoDiálogo

12:50 – 15:00 Almuerzo

15:00 – 15:30 “Los desafíos del proceso de regionalización”“Los desafíos del proceso de regionalización”“Los desafíos del proceso de regionalización”“Los desafíos del proceso de regionalización”“Los desafíos del proceso de regionalización”Francisco Santa Cruz

15:30 – 16:10 DiálogoDiálogoDiálogoDiálogoDiálogo

“Los procesos de transferencia y acreditación”“Los procesos de transferencia y acreditación”“Los procesos de transferencia y acreditación”“Los procesos de transferencia y acreditación”“Los procesos de transferencia y acreditación”16:10 – 16:25 Carlos Casas16:25 – 16:40 Federico Arnillas

16:40 – 17:20 DiálogoDiálogoDiálogoDiálogoDiálogo

“Los procesos de integración regional”“Los procesos de integración regional”“Los procesos de integración regional”“Los procesos de integración regional”“Los procesos de integración regional”17:20 – 17:35 Raúl Lizárraga17:35 - 17:50 Manuel Dammert

17:50 – 18:30 DiálogoDiálogoDiálogoDiálogoDiálogo

Vino de honor