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REGLAMENTACIÓN DEL AVALÚO CATASTRAL Y LAS RAZONES PARA EL
INCREMENTO DEL IMPUESTO PREDIAL
Edward Alexander Bermúdez M.1
Resumen
La investigación pretende hacer un análisis referente al avaluó catastral en la
ciudad de Bogotá, concretamente enfocado en las razones que se funda el
desmedido incremento que han tenido que soportar los ciudadanos propietarios de
bienes inmuebles al tener que soportar sumas descomunales en su impuesto predial
para ello se tendrán en cuenta variantes de origen reglamentario que permitirán
dilucidar de manera profunda las razones que generan que el valor del avaluó
catastral sea casi igual al valor comercial del inmueble.
Palabras clave: Avalúo catastral, incremento, impuesto predial, bienes inmuebles,
reglamentación, interpretación, valor.
Abstract
The research will test the property valuation in the city of Bogotá, specifically about
the reasons for the disproportionate increase citizens who have lived in the property
tax for real estate. All regulations regarding the property valuation shall be
considered and therefore, a deep understanding of each of the reasons that
generate the value of the property valuation is almost equal to the market value of
the property was made.
1 Egresado de la Facultad de Derecho en el 2014 de la Universidad Católica de Colombia en la ciudad de
Bogotá. Representante Legal de la Fundación Pensamiento Joven, Miembro activo del partido de la U, Politice
de la ciudad de Bogotá y asesor del H. Senado de la Republica.
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Keywords: Property valuation, increase, property tax, real estate, regulation,
interpretation, value.
Sumario
Introducción.- I. AVALUO CATASTRAL. –A. Concepto y origen. – B. Impuesto
predial. – II. REGLAMENTACION DEL AVALUO CATASTRAL. –A. Ley 14 de 1983.
–B. Decreto 3496 de 1983. –C. Ley 44 de 1990. –D. Resolución 070 de 2011. –E.
Ley 1450 de 2011. –III. RAZONES DEL INCREMENTO DEL IMPUESTO PREDIAL.
–A. Incremento del Avalúo Catastral y Actualización catastral. –B. Desaparición del
beneficio de ajuste –C. “La burbuja inmobiliaria” de Robert Shiller. –IV.
CONSECUENCIAS SOCIALES Y ECONOMICAS DEL INCREMENTO DEL
IMPUESTO PREDIAL. –V. CONCLUSIONES. – REFERENCIAS.
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Introducción
La presente investigación se reseña al estudio del avalúo catastral y con este el
desmedido incremento del impuesto predial; fenómeno que se ha venido
presentando en los últimos años para los ciudadanos propietarios de inmuebles en
la ciudad de Bogotá. El avalúo catastral es el factor que determina el costo de los
bienes inmuebles a través de diversos estudios realizados sobre el predio, teniendo
como referente características tales como el uso del suelo, las vías de
comunicación, zona o sector, el estrato social del barrio, tipo de sector (residencial,
industrial o comercial), cercanías a diferentes lugares de gran importancia social
como centros educativos, de salud, recreación o centros comerciales, entre otros;
por consiguiente, del avalúo catastral se desprende el impuesto predial que se
concibe como un gravamen de un inmueble el cual se recauda con el fin de
reinvertirlo en obras de la ciudad.
Los últimos años los ciudadanos de Bogotá han percibido un incremento excesivo
en el valor del impuesto predial, lo cual ha generado manifestaciones y protestas
contra este fenómeno, ya que los importes cancelados por este gravamen no se
compadecen con las obras realizadas en la ciudad
Con esta expectativa y tratando de dar claridad a este fenómeno, el desarrollo
plantado en el titulo primero estudia el avalúo catastral de forma general con su
noción y origen al igual que el impuesto predial y elementos propios de él. En el
titulo segundo se exponen los aspectos más importantes de la reglamentación del
avalúo catastral entre las cuales se encuentran la ley 14 de 1983, el decreto 3496
de 1983, la ley 44 de 1990, la resolución 070 de 2011 y la ley 1450 de 2011.
Consecuentemente, en el titulo tercero se encuentra el estudio de las razones del
incremento del impuesto predial donde principalmente se da el incremento del
Avalúo Catastral, la actualización catastral, la desaparición del beneficio de ajuste
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y, “La burbuja inmobiliaria” de Robert Shiller conocido como el aumento del monto
de los préstamos de hipotecas sobrepasando el ingreso de habitantes. Por último,
en el titulo cuarto se dan a conocer las consecuencias sociales y económicas del
incremento del impuesto predial.
Finalmente, en este artículo se concluye que el incremento del impuesto predial se
ha visto influenciado por el aumento del avalúo catastral en los últimos años en la
ciudad de Bogotá.
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I. AVALUO CATASTRAL
En la legislación Colombiana la carga tributaria se distribuye básicamente en
tributos a nivel central o de orden nacional, departamental y municipal, con el
propósito de promover mecanismos de descentralización y de autonomía
presupuestal de las regiones; en este sentido se debe resaltar que la Constitución
Política de 1991 propuso aumentar las responsabilidades de las autoridades
regionales y locales en diversos aspectos, y este tipo de medidas fueron
complementadas con mecanismos de descentralización fiscal (Junguito y Rincón,
2004). Por consiguiente, este artículo tiene como finalidad principal el estudio de
uno de los principales y reconocidos tributos, el impuesto predial unificado y su
desmedido aumento de los últimos tiempos en la ciudad de Bogotá.
Concepto y origen.
En primer lugar se debe señalar que el avaluó catastral se precisa como la acción
que determina el valor de los bienes inmuebles y predios; pues por medio del avaluó
catastral se realiza la determinación de valor de los mismos; lo cual se logra usando
mecanismos investigativos y estudios sobre la construcción o predio, acompañado
de un análisis y comparación del objeto de estudio con estadísticas del mercado
inmobiliario, (Rodríguez Muñoz, 2013) o en palabras de Forero Álvarez (1993).
El avalúo catastral se ha entendido como una exacción real que recae sobre los
bienes raíces tanto urbanos como rurales, situados bajo la jurisdicción de los
Municipios o Distritos del país. (Forero Álvarez, 1993). En el artículo 8º de la
Resolución No. 70, expedida por esta Dirección General del Instituto Geográfico
“Agustín Codazzi” se establece que “el avalúo catastral consiste en la determinación
del valor de los predios, obtenido mediante investigación y análisis estadístico del
mercado inmobiliario”. (Resolución número 70, expedida por esta Dirección General del
Instituto Geográfico Articulo 8)
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Para el Ministerio de Hacienda y Crédito Público (2013) El avalúo catastral es la
determinación del valor de los predios, obtenido mediante investigación y análisis
estadístico del mercado inmobiliario, el cual se determina por la adición de los
avalúos parciales practicados independientemente para los terrenos y para las
edificaciones en él comprendidos.
Para (Díaz Palacio, 2013), el avalúo catastral es el principal valor (insumo) que se
tiene en cuenta para posteriormente aplicarle las tarifas fijadas por el Concejo
municipal y terminar liquidando el monto o valor a pagar por concepto de impuesto
predial, es decir que, en la medida que se actualicen las condiciones físicas o
jurídicas de su propiedad se hace que el impuesto predial cambie. (Díaz Palacio,
Enero de 2013, P. 5).
Es muy importante resaltar que el avalúo catastral es diferente del impuesto predial,
pues como ya se ha mencionado el avalúo catastral consiste en la determinación
del valor de los predios obtenido mediante investigación y análisis estadístico del
mercado inmobiliario y está conformado por la adición de los avalúos parciales
practicados independientemente para los terrenos y las edificaciones existentes,
mientras que el impuesto predial es considerado como un tributo de carácter
municipal que deben pagar todas aquellas personas que tienen propiedades
urbanas o rurales, del cual se entrara en estudio más adelante.
Ahora bien, el avalúo catastral en su origen consideraba a los recolectores de
impuestos en personas extremamente valiosas, debido a que de ellos dependían
en gran medida los recursos económicos de los reyes (Carlson R. H, 2005). En
Colombia se origina en la década de los 30 del siglo XIX cuando se faculto a los
jueces políticos para poder formar Catastro General con fines fiscalistas.
En 1.905 en Santafé de Bogotá se consolidan las oficinas de Catastro con el
propósito de llevar el registro público y el valor de la propiedad raíz existente en su
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jurisdicción y es por esta razón que a través del artículo 64 del Acuerdo 1 de 1981
en forma imperativa se entrega la facultad al Director del Departamento de Catastro
Distrital para que mediante resolución fije el avalúo catastral. (Forero Álvarez, 1993)
El tema objeto de estudio versa sobre el monto a gravar el predio, si bien es cierto
el avalúo catastral sirve de base gravable para la liquidación del impuesto predial
debe ser el vigente a 1° de Enero de cada año fijado por la autoridad competente
(Ley 1450 de 2011, articulo 24) que en este caso es el Instituto Geográfico Agustín
Codazzi y los catastros independientes de Antioquia, Medellín, Cali y Bogotá, los
cuales aplican las normas del IGAC en la ejecución de sus procesos.
Impuesto predial
Del avalúo catastral se desprende el impuesto Predial que es considerado como un
tributo que se aplica al valor de los predios urbanos y rústicos (bienes inmuebles),
entendiendo los predios como los terrenos, las edificaciones (casas, edificios, etc.)
e instalaciones fijas y permanentes (piscina, losa, etc.) que constituyen partes
integrantes del mismo, que no puedan ser separados sin alterar, deteriorar o destruir
la edificación. (Servicios de Administración Tributaria, 2013).Para Serna (2013) el
impuesto predial es un tributo que deben pagar los propietarios de un inmueble
(vivienda, oficina, edificio o local comercial, lotes, bodegas) a los gobiernos
municipales. (Serna, 2013). Así mismo, el Articulo 60 de la Ley 1430 de 2010 define
expresamente que “El impuesto predial unificado es un gravamen real que recae
sobre los bienes raíces, podrá hacerse efectivo con el respectivo predio
independientemente de quien sea su propietario, de tal suerte que el respectivo
municipio podrá perseguir el inmueble sea quien fuere el que lo posea, y a cualquier
título que lo haya adquirido.” (Ley 1430 de 2010, articulo 60).
Ahora bien, el impuesto predial se aplica al millaje sobre el avalúo catastral de la
propiedad y de acuerdo al estrato donde se encuentre el inmueble, con el propósito
de invertir dichos valores en los planes de desarrollo. Es importante señalar que los
factores que determinan las tarifas son principalmente el estrato, la destinación del
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inmueble y el avalúo catastral. (Serna, 2013) o como bien lo señala Sachs (2005)
tendrían en principio la línea de la infraestructura (Sachs, 2005, P. 14).
Por otra parte, el artículo 338 de la Constitución Política de Colombia, (CPC Articulo
338) obliga a definir claramente los elementos del impuesto como el sujeto activo,
sujeto pasivo, hecho generador, base gravable y las tarifas. Por consiguiente, se
procede a estudiar cada uno de estos elementos.
En cuanto a la naturaleza del tributo es necesario mencionar que el impuesto predial
unificado es de carácter real, solamente a partir de la entrada en vigencia del artículo
60 de la Ley 1430 de 2010 cuando el legislador lo estableció expresamente, en
otras palabras, el impuesto recae sobre los bienes raíces (inmuebles), y la
obligación tributaria se hace efectiva con el correspondiente predio,
independientemente de quien figure como propietario o poseedor o el título a través
de cual lo hubiere adquirido. (Ministerio de Hacienda y Crédito Público, 2013)
El sujeto activo del impuesto predial unificado es el Estado; precisamente el
municipio o distrito donde se encuentra ubicado el inmueble o predio sobre el cual
recae el tributo, y es indispensable señalar que el Ministerio de Hacienda (2013)
expresa que,
“El artículo 317 de la Constitución Política de 1991 establece que solo los municipios
podrán gravar la propiedad inmueble, sin perjuicio de las sobretasas para la
autoridad ambiental autorizada en la misma norma. La Ley 14 de 1983 y el Decreto
Extraordinario 1333 de 1986 establecen que son los municipios y distritos los entes
en quienes reposan las facultades de recaudo, liquidación, determinación, cobro y
administración de este tributo. Por su parte, la Ley 44 de 1990 señaló en su artículo
2º que el impuesto predial unificado es un impuesto del orden municipal y su
administración, recaudo y control de este tributo corresponde a los respectivos
municipios.” (Ministerio de Hacienda y Crédito Público, 2013).
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En cuanto al sujeto pasivo (Ley 1430 de 2010, Artículo 54) cabe decir que son los
propietarios, poseedores y los usufructuarios de los bienes raíces ubicados en el
municipio o distrito. Sin embargo, con la vigencia de la Ley 1430 se señalan como
sujetos pasivos además de los ya mencionados las personas naturales, jurídicas,
sociedades de hecho y todas en quienes se concrete el hecho generador, y
específicamente estableció que son sujetos pasivos los tenedores de inmuebles
públicos a título de concesión. Conforme a lo anterior, se deben tener en cuenta
casos especiales de propiedad, como en el régimen de comunidad lo serán los
respectivos comuneros solidariamente, en la propiedad horizontal, el impuesto
predial sobre cada bien privado incorpora el correspondiente a los bienes comunes
del edificio o conjunto, en proporción al coeficiente de copropiedad respectivo y en
los patrimonios autónomos en quienes se configure el hecho generador, caso en el
cual los fideicomitentes y/o beneficiarios serán responsables por las obligaciones
formales y sustanciales del impuesto (Ley 1430 de 2010 Articulo 54).
De la misma manera, el hecho generador se concibe como el presupuesto legal que
de presentarse, da origen a la obligación tributaria a cargo del sujeto pasivo, y de
acuerdo a lo manifestado por la Corte Constitucional, el hecho generador del
impuesto predial es la existencia del predio y son sujetos pasivos quienes se
relacionen con este, en los términos que determine la ley,
“El impuesto predial no se demanda de manera exclusiva al derecho de
dominio, pues lo relevante es la existencia del inmueble y no las calidades
del sujeto que lo posee o ejerce ese derecho. Así, es frecuente encontrar
referencias legales al poseedor como sujeto pasivo del tributo. Por esta
razón, no le está vedada al legislador la posibilidad de la imposición de un
nuevo elemento del impuesto derivado de la mera tenencia del inmueble. En
el presente caso, los nuevos sujetos pasivos son los tenedores de bienes de
uso público a título de concesión, de manera que el hecho generador del
tributo es determinable, en tanto se deduce del contexto mismo de la norma
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que alude a la tenencia de dichos bienes, por lo que no se desconoció el
principio de legalidad tributaria” (Sentencia C-903 del 30 de noviembre de
2011).
La base gravable sobre la cual se liquida el impuesto predial unificado es el avalúo
catastral, o el auto avalúo cuando se establezca la declaración anual de dicho
impuesto conforme a la (Ley 44 de 1990 Artículo 3).
Además de lo ya expuesto del avalúo catastral debe decirse que la (Ley 44 de 1990
Artículo 8) establece en forma general los parámetros o medidas para el ajuste
anual de los avalúos catastrales que sirven de base gravable del impuesto predial
como un porcentaje determinado por el Gobierno Nacional, previo concepto del
Consejo Nacional de Política Económica y Social (Conpes, creado por la ley 19 de
1958) el cual no podrá ser superior a la meta de inflación para el año en que se
define el incremento.
No obstante, se encuentra dos disposiciones que son aplicables en las ciudades
que poseen catastros independientes que inciden en la determinación de la base
gravable, por ajuste anual del avalúo catastral, así:
En primer lugar por razones de dinámica económica, específicamente para Bogotá,
se aprobó en la (Ley 601 de 2000 Artículo 3) que Los avalúos catastrales de
conservación se reajustarán anualmente en el porcentaje que determine y publique
el Gobierno Distrital en el mes de diciembre de cada año conforme con los índices
de valoración inmobiliaria tanto urbana como rural y previo concepto del Consejo de
Política Económica y Fiscal (Confis), del periodo comprendido entre el primero de
septiembre del respectivo año y la misma fecha del año anterior.
En segundo lugar, se debe hacer mención de la reforma tributaria conforme a la
(Ley 1607 de 2012, Artículo 205) a la cual referencia un indicador diferencial de
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ajuste de avalúos catastrales, que en el artículo 205 se versifica que en el caso de
los catastros descentralizados se establece un nuevo índice de ajuste anual de los
avalúos catastrales a partir de la entrada en vigencia de la Ley mencionada en este
párrafo.
En cuanto al auto avalúo se debe decir que para el Ministerio de Hacienda y Crédito
Público (2013) el esquema de determinación privada en el impuesto predial, optativo
para los municipios, es un esquema en el cual el contribuyente establece la base
gravable del predio teniendo en cuenta que el valor a declarar no puede ser inferior
al avalúo catastral que fije la autoridad catastral respectiva. (Ministerio de Hacienda
y Crédito Público, 2013).
Finalmente, se estudia el último de los elementos del impuesto predial es decir, las
tarifas. Las tarifas deben ser fijadas por los concejos municipales dentro de los
rangos que fija la ley y deben establecerse de manera diferencial y progresiva
teniendo en cuenta los aspectos que esta señala, ahora bien, se debe entender por
diferencial la aplicación de diversas tarifas que atiendan, entre otros aspectos, a la
capacidad contributiva de los sujetos pasivos (Ley 44 de 1990 Artículo 4). De ello,
se logra inducir que la tarifa es la manifestación del principio de progresividad del
sistema tributario que aplicado al impuesto predial, todos los predios deben pagar
el impuesto, pero en proporciones diferentes conforme a los diferentes factores que
modifican los inmuebles, es decir, factores que denotan capacidad contributiva
como el estrato socioeconómico, el avalúo catastral, el uso del suelo, etc.
REGLAMENTACION DEL AVALUO CATASTRAL
Como ya se pudo observar, el impuesto predial es considerado como un tributo
municipal que grava la propiedad raíz (bienes inmuebles) en los avalúos catastrales
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que son establecidos por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC) y por las
oficinas de catastro ubicadas en las ciudades principales del país.
Inicialmente las normas que dieron lugar al impuesto predial fueron establecidas en
los primeros años del siglo pasado, pero fue con la ley 34 de 1920 la que genero la
tarifa máxima del 12 por mil que luego se incrementó en dos puntos durante la
década del cuarenta con el fin de financiar el Fondo de Fomento Municipal y la
Policía Rural, posteriormente, a comienzos de los años ochenta, la Misión de
Finanzas Intergubernamentales señalo algunos inconvenientes con el impuesto
predial relacionados con inelasticidad frente al PIB, las deficiencias en la
administración de los cobros, la desactualización de los avalúos y el gran número
de exenciones, que cobijaban en promedio hasta el 10% de los predios. (Iregui,
Melo y Ramos 2003, P. 13).
Siguiendo el informe del Banco de la Republica de Colombia de Iregui, Melo y
Ramos (2003), la Misión de Finanzas en el año de 1980 las tasas efectivas de
tributación fluctuaban entre 2 y 4 por mil para las capitales de departamento frente
a una tarifa nominal legal de 8 por mil, mientras que para el resto de municipios, la
tarifa promedio efectiva se estimó en 2.6 por mil frente al 4 por mil establecido en la
Ley, por esta razón, dicha Misión de Finanzas en 1981 encontró que Colombia era
uno de los países latinoamericanos con el rendimiento más bajo de tributación a la
propiedad. (Iregui, Melo y Ramos 2003, P.14).
Ley 14 de 1983
De acuerdo a todo lo anterior, se expidió la (Ley 14 de 1983) en la cual se fortalecen
los fiscos de las entidades territoriales y tiene la de elevar el nivel de los recaudos
municipales y para ello se introdujo modificaciones en el manejo de los impuestos
regionales y locales. En el impuesto predial la ley realizo tres importantes
modificaciones; ya que con este se cumplía el objeto de la ley, es decir, incrementar
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el nivel de los recaudos. La primera modificación de la es consistió en el
establecimiento del reajuste de los avalúos catastrales, la segunda radica en la
facultad que le otorga a los Concejos Municipales para fijar las tarifas del impuesto
dentro de un rango entre el 4 y 12 por mil y, finalmente, la tercera gran modificación
fue la definición de algunas sobretasas con destinación específica.
Decreto 3496 de 1983
El (decreto 3496 de 1983) principalmente añade la definición de avalúo catastral
como la determinación del valor de los predios, obtenido mediante investigación y
análisis estadístico del mercado inmobiliario y además faculta a las autoridades
catastrales sobre labores de formación, actualización y conservación de los
catastros, tendientes a la correcta identificación física, jurídica, fiscal y económica.
Ley 44 de 1990
La (ley 44 de 1990) es la norma principal del impuesto predial ya que tuvo grandes
aportes para la tributación en la legislación Colombiana. Entre los aportes más
importantes se pueden señalar tres fundamentales: en primer lugar, estableció el
impuesto predial unificado a través de la fusión del impuesto de parques y
arborización, el de estratificación socioeconómica y la sobretasa al levantamiento
catastral; en segundo lugar, esta ley definió que la base del impuesto predial
radicaría en el avalúo catastral o auto avalúo, una vez sea establecido el mecanismo
de la declaración anual del impuesto; y en tercer lugar modifico el rango de las tarifas
dando lugar entre el 1 y el 16 por mil, en otras palabras, deja abierta la posibilidad
de gravar con una tarifa hasta de 33 por mil los lotes urbanizables no urbanizados.
Además de ello, realizo muchas reformas de estructuración del impuesto predial,
pues en lo concerniente a los Concejos Municipales, esta ley aporto la definición de
tarifas, las cuales deben seguir los principios de progresividad y criterios tales como
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el estrato socioeconómico, el uso del suelo en el sector urbano y la antigüedad de
la formación o actualización de catastro.2
Asimismo, la ley 44 de 1990 estableció que al menos el 10% del recaudo del
impuesto predial debería ser destinado a la financiación de un fondo de habilitación
de vivienda para estratos bajos y a la adquisición de terrenos destinados a la
construcción de vivienda de interés social, adicionalmente, esta ley ordeno que el
gobierno nacional con antelación al concepto proferido por el CONPES debería fijar
incrementos anuales que no fuesen ni inferiores al 70% ni superiores al 100% del
IPC. (Iregui, Melo y Ramos, 2003, P. 16).
En conclusión, la Ley 44 de 1990 define algunos de los elementos estructurales del
tributo y crea reglas de administración, como la autoliquidación del tributo, que
tiende a optimizar el recaudo y la administración del impuesto predial. No obstante,
en los últimos años se introducen diferentes leyes que generaron modificaciones
que se estudiaran a continuación conforme a los elementos sustantivos y las
precisiones en materia de procedimiento tributario especial.
Resolución 070 de 2011
La (Resolución 070 de 2011) fue expedida el 4 de Febrero de 2011 con la finalidad
de garantizar que la normatividad que expide el Instituto Geográfico Agustín
Codazzi, este acorde a los avances tecnológicos y normativos. El aporte más
importante que se puede concebir de esta resolución fue la reglamentación técnica
2 En este punto, es de gran importancia mencionar que los Concejos Municipales en el transcurso del tiempo
han venido aportando tratamientos preferenciales que incluyen exclusiones, exenciones, y reducciones
especiales en la tarifa y en el valor del impuesto. Por ejemplo, en ciudades como Bogotá y Medellín los bienes
inmuebles excluidos del impuesto predial son los salones comunales de propiedad de las Juntas de Acción
Comunal, los predios de propiedad de las diferentes iglesias o comunidades religiosas destinados al culto y a
la vivienda, los predios de la Defensa Civil Colombiana, los predios definidos legalmente como parques
naturales o parques públicos de propiedad de entidades estatales y los edificios declarados como monumentos
nacionales, entre otros.
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de la formación catastral, la actualización de la formación catastral y la conservación
catastral, proporcionando seguridad jurídica, el uso de la tecnología como un medio
de intercambio de información y su aprovechamiento por parte de los usuarios y de
las autoridades catastrales.
No obstante, se deben señalar otros aspectos importantes de esta resolución tales
como la creación del sistema Único Nacional de Información, el cual consiste en la
integración de las bases de datos del Instituto Geográfico Agustín Codazzi con las
de los catastros descentralizados, permitiendo de esta manera realizar consultas y
trámites desde cualquier lugar del país; genera precisión de la conformación de la
memoria de los estudios de formación o actualización de la formación catastral;
amplia las instancias, competencias y notificaciones, conforme al código
contenciosos administrativo, incorpora los bienes de uso público en el censo
catastral y la introducción de imágenes de radar o satélite u otro producto que
cumpla con la misma función, a la escala adecuada y en medio digital, como insumo
en los procesos catastrales. (Ministerio de Hacienda, 2013)
Ley 1450 de 2011
La (ley 1450 de 2011) brinda diferentes avances entre los cuales se encuentra que
la tarifa del impuesto predial debe ser fijada por por los respectivos Concejos
municipales y distritales y oscilará entre el 5 por mil y el 16 por mil del respectivo
Avalúo; además, las autoridades catastrales se encuentran en la obligación de
formar los catastros o actualizarlos en todos los municipios del país dentro de
períodos máximos de cinco (5) años, todo esto con el propósito de revisar los
elementos físicos o jurídicos del catastro originados en mutaciones físicas,
variaciones de uso o de productividad, obras públicas o condiciones locales del
mercado inmobiliario.
De otra parte, esta ley concibe que el Instituto Geográfico Agustín Codazzi es el
encargado de formular una metodología que permita desarrollar la actualización
permanente con el apoyo de los catastros descentralizados.
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Finalmente, el último gran aporte de esta ley consiste en que el avalúo catastral de
los bienes inmuebles no puede ser inferior al sesenta por ciento (60%) de su valor
comercial.
II.RAZONES DEL INCREMENTO DEL IMPUESTO PREDIAL
En los últimos años, en la ciudad de Bogotá, se ha percibido un gran aumento en la
tarifa del impuesto predial unificado que ha generado gran controversia social y por
consiguiente, la sociedad ha manifestado su insatisfacción. Por esto, se acude al
estudio de las principales razones del incremento del impuesto predial.
Incremento del Avalúo Catastral y Actualización catastral
Lo primero que se debe decir acerca del incremento de las tarifas del avalúo
catastral es el artículo 4° de la Ley 44 de 1990, el cual fue modificado
posteriormente por la Ley 1450 de 2011, el cual señala que el valor total del
impuesto predial no puede exceder del 25% del monto liquidado por el mismo
concepto en el año anterior, salvo en los casos donde se presenten cambios de los
elementos físico o económicos que se identifique en procesos de actualización de
catastro.
La modificación que hizo la Ley 1450 fue el incremento del rango de las tarifas
estableciendo un tope para el incremento en el cobro del impuesto originado en las
nuevas tarifas; dicho tope debe entenderse conforme a la interpretación de la Corte
Constitucional, en otras palabras, el valor del impuesto predial liquidado en el año a
partir del cual entren en aplicación las modificaciones de las tarifas no podrá tener
un incremento mayor al 25% en relación con el monto liquidado por el mismo
concepto en el año anterior. (Catastro Distrital, 2014).
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Por otra parte, si se realiza una interpretación contraria, se conduciría directamente
a un argumento apagógico,3 es decir que, conllevaría a consecuencias ilógicas e
irracionales tales como entender que el impuesto predial liquidado, afectado por las
nuevas tarifas, correspondería a tan solo el 25% del liquidado en el año
inmediatamente anterior, con la consecuente reducción en los ingresos tributarios
de los municipios y distritos del país. (DIAN, 2012) Sin embargo, debe entenderse
que la limitación o tope no puede ser aplicado en los casos que correspondan a
cambios de los elementos físicos o económicos que se identifique en los procesos
de actualización del catastro, conforme lo señala la norma tantas veces
mencionada.
En cuanto respecta a la actualización del avaluó catastral se debe relacionar el
artículo 6° de la Ley 44 de 1990 que señala que a partir del año en el cual entre en
aplicación la formación o actualización catastral, el impuesto predial unificado
resultante con base en el nuevo avalúo no podrá exceder del doble del monto
liquidado por el mismo concepto en el año inmediatamente anterior, salvo los
predios que se incorporen por primera vez al catastro, los terrenos urbanizables no
urbanizados o urbanizados no edificados, y los predios que figuraban como lotes no
construidos y cuyo nuevo avalúo se origina por la construcción o edificación en él
realizada.
De esta manera, la regla general límite del impuesto predial se genera en los nuevos
avalúos establecidos por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi conforme a la
actualización catastral, la cual conlleva a que la administración pública debe
3 Acerca del argumento apagógico, puede consultarse el texto Fundamentos de la argumentación jurídica,
revisión de las teorías sobre la justificación de las decisiones judiciales, Eveline T. Feteris, Universidad
Externado de Colombia, 2007, pág. 99, citado en sentencias de la Corte Constitucional como la C-217 de 2011,
que señala: “El argumento apagógico, llamado también reductio ad absurdum, supone que el legislador es
racional y que no aceptaría una interpretación de la ley que tuviera consecuencias ilógicas o injustas. Si la
aplicación de una interpretación particular tiene un resultado inaceptable, se debe elegir otra interpretación que
tenga un resultado aceptable”
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respetar dicha limitación. Ahora bien, es importante hacer mención en que el artículo
6° de la Ley 44 de 1990 anteriormente referido en su contenido no estima acerca
de la restricción con las vigencias, por lo cual si el valor resultante del impuesto
predial (también llamado avalúo por tarifa) excede el doble del monto liquidado por
el mismo concepto por más de una vigencia, el límite del impuesto deberá
respetarse en cada una de ellas. (Catastro Distrital, 2014)
Como lo expresa la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital (2014), para
la vigencia siguiente a la de la aplicación inicial del límite (refiriéndose a la
actualización catastral), opera también la regla según la cual se deberá liquidar
hasta el doble del valor liquidado para el año inmediatamente anterior y así
sucesivamente hasta ajustar el impuesto resultante de aplicar la tarifa a la base
gravable. (Catastro Distrital, 2014)
No obstante, es necesario afirmar que el valor total del impuesto que debe pagar el
contribuyente es el resultado de la aplicación de las tarifas establecidas a la nueva
base gravable con ocasión de la formación o actualización catastral.
III. Desaparición del beneficio de ajuste
El ajuste por equidad tributaria es un beneficio consagrado en el Acuerdo Distrital
352 de 2008, que consiste en un elemento integral de la estructura tarifaria del
impuesto predial unificado, es decir, que se pierde si el impuesto no se paga dentro
de las fecha establecidas en el calendario tributario. Este ajuste por equidad
tributaria actúa en dos direcciones, la primera como límite en el crecimiento del valor
del impuesto a pagar cada año y la segunda, como un descuento aplicable al valor
del impuesto resultante de multiplicar la base gravable por la tarifa del mismo.
(Secretaria Distrital de Hacienda, Marzo de 2015).
21
Consecuentemente, ello permite que, aún por debajo del incremento máximo legal
del 100% del impuesto, se implemente un esquema de crecimiento gradual del
impuesto buscando para el contribuyente un equilibrio económico en relación con
su capacidad de pago. (Secretaria Distrital de Hacienda, Abril de 2015).
Ahora bien, para poder calcular el ajuste por equidad tributaria lo primero que se
debe hacer es comparar el avalúo del año anterior a la actualización catastral con
el avalúo resultante de la actualización catastral, de esta comparación subyace un
porcentaje máximo de crecimiento del impuesto, es decir, es el límite o tope del
impuesto (el limite depende de si se trata de predios residenciales o no
residenciales). Se debe aclarar que el ajuste por equidad tributaria no es procedente
para predios catalogados como lotes. (Secretaria Distrital de Hacienda, Junio de
2015).
Asimismo, el ajuste por equidad tributaria se brinda al contribuyente siempre y
cuando sea declarado y cancelado el impuesto predial unificado dentro de los plazos
señalados, de no ser así, el beneficio del ajuste se pierde lo cual implica que deberá
declarar y pagar el impuesto completo sin el límite contenido en dicho ajuste. Si este
ajuste es perdido por el contribuyente, no podrá ser recuperado tal y como lo
expresa la Secretaria Distrital de Hacienda (2015):
“En el caso de que se efectúe una nueva actualización catastral y en ese año
se declare y pague el impuesto de manera oportuna, puede tener derecho al
ajuste que corresponda a esa última actualización, mas no se retoma el
ajuste que tenía anteriormente y que se perdió por no cumplir con la
obligación de manera oportuna.” (Secretaria Distrital de Hacienda, Abril de
2015).
Por otra parte, el ex secretario de Hacienda de Bogotá, el Dr. Ricardo Bonilla
González (2015) expreso que una de las principales razones que viene
incrementando el impuesto predial unificado en la ciudad es la desaparición del
beneficio de ajuste por equidad tributaria que se está analizando, ya que si
22
disminuye el valor del ajuste en la liquidación del impuesto del contribuyente, se
estará pagando la tarifa plena del impuesto. (Bonilla González, 2015).
“La burbuja inmobiliaria” de Robert Shiller.
La burbuja inmobiliaria creada por Robert Shiller consiste en el acrecentamiento del
monto de los préstamos hipotecarios superior al ingreso de los habitantes, en otras
palabras, se refiere a los préstamos que realizan las entidades bancarias a los
ciudadanos con el fin de adquirir bienes inmuebles pero sus ingresos no alcanzan
a solventar la deuda a corto plazo; este fenómeno se ha dado en Colombia ya que
la modalidad de crédito aumento un 75% entre enero de 2012 y diciembre de 2014.
(Shiller Robert, 2008)
La burbuja inmobiliaria desde la perspectiva de Shiller (2008) funciona de la
siguiente manera: En un principio se realizan las construcciones de los bienes
inmuebles proporcionadas por grandes empresarios; luego la población, en gran
parte los jóvenes, buscan una vivienda en la cual puedan habitar, sin embargo, sus
ingresos no son suficientes para poder obtener un bien inmueble por lo que acuden
a las entidades bancarias; posteriormente, el banco realiza un préstamo a largo
plazo y el ciudadano acepta mediante la figura de la hipoteca. El punto en cuestión
radica en que al existir facilidad de acceder a los créditos de las entidades bancarias
los bienes inmuebles incrementan su valor de una forma absurda y por lo tanto, con
el tiempo se genera un déficit entre el monto de los créditos hipotecarios y los
ingresos de los habitantes, si bien es cierto, el Dr. Shiller (2008) lo describe así en
Estados Unidos:
“Un relajamiento de los estándares de otorgamiento de préstamos ayudó a
que las personas adquirieran viviendas a precios cada vez mayores antes de
2006. El que se prestara de manera menos exigente significó que la gente se
sentía más libre de ofrecer precios más altos por las propiedades, hasta llegar
23
a niveles ridículos. Había casuchas vendiéndose por un millón de dólares.”
(Shiller, Robert 2008).
Ahora bien, el país de Estados Unidos de América al estar enfrentado a la burbuja
inmobiliaria y tras enfrentar una gran crisis económica a raíz de ello, solvento el gran
problema económico del país cuando las entidades prestarías endurecieron sus
estándares para la adquisición de préstamos, y al encontrarse los ciudadanos en la
dificultad de la financiación de la adquisición de vivienda, los vendedores no
tuvieron otra alternativa que reducir el precio inicial. (Justo, 2013)
En la economía Colombiana, principalmente en la ciudad de Bogotá, se está
presentando el fenómeno de la burbuja inmobiliaria ya que los bienes inmuebles
vienen presentando un incremento del avalúo comercial de forma desmesurada y
las entidades prestamistas son muy pocos los requisitos que demandan para
otorgar préstamos, como lo manifiesta el Dr. Shiller (2013), los precios de la vivienda
en Colombia han aumentado 69% en términos reales desde el 2004 y la ganancia
recuerda el aumento de 131% en las 10 ciudades que sigue el Standard & Poor's/
Case-Shiller. (Shiller Robert, 2013).
La burbuja inmobiliaria es una de las razones fundamentales que incrementan tanto
el avalúo comercial, como el avalúo catastral y por lo tanto, el valor del impuesto
predial tiene un aumento desmedido.
24
IV.CONSECUENCIAS SOCIALES Y ECONOMICAS DEL INCREMENTO DEL
IMPUESTO PREDIAL
Se debe recordar que Colombia es un país tercermundista y respecto de los países
en vías de desarrollo, se sugiere un esquema para la definición de la política
tributaria basado en impuestos indirectos, similar a los implementados en países
desarrollados, con elementos como el impuesto al valor agregado, impuestos
penalizados sobre bienes de consumo como el alcohol y el tabaco, y la promoción
de algunas actividades económicas mediante impuestos negativos o subsidios
(Burguess y Stern, 1993, P. 762 - 830). Dichas hipótesis son llevadas al público por
el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional, que han recomendado
reemplazar los impuestos al comercio con impuestos domésticos al consumo, (Avi-
Yonah y Margalioth, 2006, P. 32). Otros estudios sugieren que en los países en vías
de desarrollo, dados los altos niveles de informalidad en sus economías, se lleve a
cabo la implementación de estructuras tributarias alejadas de las formas
tradicionales utilizadas en los países desarrollados, de forma que se ajusten más a
las realidades de cada país (Emran y Stiglitz, 2005, P. 89, 623), o siguiendo a Owens
y Parry (2009) los niveles excesivos de tributación pueden limitar el crecimiento
económico en países desarrollados, en los países en vías de desarrollo las políticas
de tributación débiles son una importante causa de la falta de gobernabilidad, en
tanto no se dispone de la autonomía presupuestal necesaria para implementar con
éxito los planes y programas de gobierno. (Owens, J y Carey, R. 2009, P. 8, 25-58.)
En el impuesto predial unificado de Colombia se sugieren que las transferencias
realizadas por la nación y el alto grado de dependencia que estas tienen un efecto
negativo en el recaudo del impuesto, situación que se ve acentuada con factores
propios de países tercermundistas tales como la violencia, la pobreza, la ubicación
geográfica de cada municipio y los ciclos políticos (Iregui, Melo y Ramos, 2005, P.
8, 25 - 58). De otra parte, se ha identificado el impuesto predial como el resultado
de decisiones complejas de orden político, ligadas directamente con el proceso de
25
descentralización; en este orden de ideas, se ha recomendado la consolidación de
normas más sólidas para la determinación de la base gravable del impuesto, con el
fin de superar las barreras políticas que impiden optimizar el recaudo del impuesto
(Uribe, 2006, P. 28 - 30).
En el 2015 en la ciudad de Bogotá, se ha podido observar un desmedido incremento
en el impuesto predial unificado, el cual ha generado en la ciudadanía efectos
sociales reprochables pues si bien es cierto se ha incrementado el valor de os
bienes inmuebles, del costo de vida pero no es proporcional al diminuto incremento
de los salarios. De acuerdo a Suarez Montoya (2015), los mayores crecimientos de
los avalúos catastrales y por ende, del valor del impuesto predial unificado se dan
en los estratos seis, uno, cinco, tres, dos y cuatro respectivamente, pues el recaudo
del valor catastral a nivel nacional pasó de $520 billones en 2010 a $1,058 billones
en 2014, de los cuales el 42%, $448 billones, pertenecen a Bogotá. (Suarez
Montoya, 2015). En consecuencia, muchos ciudadanos han acudido a los bancos
con el propósito de adquirir un préstamo para poder cancelar el valor del impuesto
predial ya que este valor es tan elevado que para muchos es no es posible
solventarlo con sus ingresos.
Simultáneamente, a nivel económico como ya se estudió en el titulo anterior, la
propiedad raíz seguirá aumentando en su avalúo catastral y comercial, por ende, su
valor del impuesto predial unificado, y consecuentemente si las entidades bancarias
siguen realizando préstamos a personas con poca solvencia económica y a largo
plazo, cuando se detengan existirá una crisis económica en el país tal como ha
ocurrido en países como Estados Unidos de América y España.
26
CONCLUSIONES
De este artículo se puede concluir en primer lugar que el avalúo catastral es la
determinación del valor de los predios urbanos y rurales obtenidos mediante una
investigación y un análisis estadístico del mercado inmobiliario.
De este avalúo catastral se desprende el impuesto predial que es concebido como
un tributo que se aplica al valor de los bienes inmuebles y se conciben como
elementos propios de este el Estado como sujeto activo, el contribuyente como
sujeto pasivo, la existencia del predio como hecho generador, el avalúo catastral,
del que subyacen el autoevalúo y el avalúo como base gravable y la tarifa la cual es
establecida por los Concejos Municipales. Cabe resaltar que el impuesto predial es
de naturaleza real, es decir, que recae sobre los bienes inmuebles.
En cuanto al marco normativo la norma que da un breve inicio a este tributo es la
Ley 14 de 1983, para posteriormente ser creado el Decreto 3496 de 1983 que
adiciona la determinación del valor de los predios. Seguidamente, nace al mundo
jurídico la Ley 44 de 1990 que define algunos de los elementos estructurales del
tributo y crea reglas de administración, como la autoliquidación del tributo, que
tiende a optimizar el recaudo y la administración del impuesto predial. En el 2011
llega la resolución 70 la cual brinda una reglamentación técnica de la formación,
actualización y conservación catastral y el avance tecnológico del Instituto
Geográfico Agustín Codazzi generando una base de datos para todo el país.
A continuación, la Ley 1450 de 2011proporciona diferentes avances entre los cuales
se encuentra que la tarifa del impuesto predial que debe ser fijada por los
respectivos Concejos municipales y distritales y oscilará entre el 5 por mil y el 16
por mil del respectivo avalúo; además, las autoridades catastrales se encuentran en
la obligación de formar los catastros o actualizarlos en todos los municipios del país
dentro de períodos máximos de cinco (5) años.
27
Ahora bien, del incremento del impuesto predial unificado que viven los ciudadanos
de Bogotá, cabe concluir que se da por tres factores fundamentales: el incremento
y la actualización del Avalúo Catastral, la desaparición material del beneficio de
ajuste por equidad tributario y, “La burbuja inmobiliaria” siendo este último el más
relevante ya que los préstamos de hipotecas sobrepasan el ingreso de habitantes,
generando un déficit y a futuro causando una crisis económica en el país.
Finalmente, se concluye que el incremento del valor del impuesto predial unificado
ha generado grandes consecuencias en la población Bogotana que muchos han
recurrido a la adquisición de préstamos de entidades financieras para poder cubrir
el pago del tributo, causando esto un fenómeno de aceleración para una crisis
económica.
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31
Ley 14 de 1983. Por la cual se fortalecen los fiscos de las entidades territoriales y
se dictan otras disposiciones
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Ley 44 de 1990.
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propiedad raíz, se dictan otras disposiciones de carácter tributario, y se conceden
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