REPORTS OF JUDGMENTS AND DECISIONS RECUEIL … · no 71251/01, arrêt du 7 juin 2007 ..... 349...

EUROPEAN COURT OF HUMAN RIGHTSCOUR EUROPÉENNE DES DROITS DE L’HOMME

REPORTSOF JUDGMENTS AND DECISIONS

RECUEILDES ARRÊTS ET DÉCISIONS

2007-II

REGISTRY OF THE COURT GREFFE DE LA COURCOUNCIL OF EUROPE CONSEIL DE L’EUROPE

STRASBOURG

CARL HEYMANNS VERLAG · KÖLN · MÜNCHEN

WK/Rec 2007-II #5399 09.12.2011, 09:08 Uhr – st –S:/3D/heymann/recueil/rec07_02/2007_02_001_Titelei.3D [S. 1/8] 2 5399_2007_02_001_...

Internet address of the Court/Adresse Internet de la Cour

Web: http://www.echr.coe.int

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2011 ISBN 978-3-452-27684-1Printed in Germany


From 1 November 1998, the Reports of Judgments and Decisions of the European Court ofHuman Rights contain a selection of judgments delivered and decisions adopted after theentry into force of Protocol No. 11 to the Convention for the Protection of Human Rightsand Fundamental Freedoms. All judgments and decisions of the Court (with the exceptionof decisions taken by committees of three judges pursuant to Article 28 of the Convention),including those not published in this series, are available in the Court’s case-law database(HUDOC) which is accessible via the Court’s website (http://www.echr.coe.int).

Note on citation

The form of citation for judgments and decisions published in this series from 1 November1998 follows the pattern: name of case (in italics), application number, paragraph number(for judgments), abbreviation of the European Court of Human Rights (ECHR), year andnumber of volume.

In the absence of any indication to the contrary the cited text is a judgment on the meritsdelivered by a Chamber of the Court. Any variation from that is added in brackets after thename of the case: “(dec.)” for a decision on admissibility, “(preliminary objections)” for ajudgment concerning only preliminary objections, “(just satisfaction)” for a judgmentconcerning only just satisfaction, “(revision)” for a judgment concerning revision,“(interpretation)” for a judgment concerning interpretation, “(striking out)” for ajudgment striking the case out, or “(friendly settlement)” for a judgment concerning afriendly settlement. “[GC]” is added if the judgment or decision has been given by theGrand Chamber of the Court.

Examples

Judgment on the merits delivered by a ChamberCampbell v. Ireland, no. 45678/98, § 24, ECHR 1999-II

Judgment on the merits delivered by the Grand ChamberCampbell v. Ireland [GC], no. 45678/98, § 24, ECHR 1999-II

Decision on admissibility delivered by a ChamberCampbell v. Ireland (dec.), no. 45678/98, ECHR 1999-II

Decision on admissibility delivered by the Grand ChamberCampbell v. Ireland (dec.) [GC], no. 45678/98, ECHR 1999-II

Judgment on preliminary objections delivered by a ChamberCampbell v. Ireland (preliminary objections), no. 45678/98, § 15, ECHR 1999-II

Judgment on just satisfaction delivered by a ChamberCampbell v. Ireland (just satisfaction), no. 45678/98, § 15, ECHR 1999-II

Judgment on revision delivered by a ChamberCampbell v. Ireland (revision), no. 45678/98, § 15, ECHR 1999-II

Judgment on interpretation delivered by a ChamberCampbell v. Ireland (interpretation), no. 45678/98, § 15, ECHR 1999-II

Judgment striking the case out delivered by a ChamberCampbell v. Ireland (striking out), no. 45678/98, § 15, ECHR 1999-II

Judgment on a friendly settlement delivered by a ChamberCampbell v. Ireland (friendly settlement), no. 45678/98, § 15, ECHR 1999-II


Depuis le 1er novembre 1998, le Recueil des arrêts et décisions de la Cour européenne desDroits de l’Homme renferme une sélection des arrêts rendus et des décisions adoptéesaprès l’entrée en vigueur du Protocole no 11 à la Convention de sauvegarde des Droits del’Homme et des Libertés fondamentales. Tous les arrêts et décisions de la Cour (àl’exception des décisions prises par des comités de trois juges en application de l’article 28de la Convention), y compris ceux et celles non publiés dans la présente série, se trouventdans la base de données sur la jurisprudence de la Cour (HUDOC), accessible sur le siteInternet de la Cour (http://www.echr.coe.int).

Note concernant la citation des arrêts et décisions

Les arrêts et décisions publiés dans la présente série à compter du 1er novembre 1998 sontcités de la manière suivante : nom de l’affaire (en italique), numéro de la requête, numéro duparagraphe (pour les arrêts), sigle de la Cour européenne des Droits de l’Homme (CEDH),année et numéro du recueil.

Sauf mention particulière, le texte cité est celui d’un arrêt sur le fond rendu par unechambre de la Cour. L’on ajoute après le nom de l’affaire « (déc.) » pour une décision sur larecevabilité, « (exceptions préliminaires) » pour un arrêt ne portant que sur des exceptionspréliminaires, « (satisfaction équitable) » pour un arrêt ne portant que sur la satisfactionéquitable, « (révision) » pour un arrêt de révision, « (interprétation) » pour un arrêtd’interprétation, « (radiation) » pour un arrêt rayant l’affaire du rôle, « (règlementamiable) » pour un arrêt sur un règlement amiable, et « [GC] » si l’arrêt ou la décision ontété rendus par la Grande Chambre de la Cour.

Exemples

Arrêt rendu par une chambre sur le fondDupont c. France, no 45678/98, § 24, CEDH 1999-II

Arrêt rendu par la Grande Chambre sur le fondDupont c. France [GC], no 45678/98, § 24, CEDH 1999-II

Décision rendue par une chambre sur la recevabilitéDupont c. France (déc.), no 45678/98, CEDH 1999-II

Décision rendue par la Grande Chambre sur la recevabilitéDupont c. France (déc.) [GC], no 45678/98, CEDH 1999-II

Arrêt rendu par une chambre sur des exceptions préliminairesDupont c. France (exceptions préliminaires), no 45678/98, § 15, CEDH 1999-II

Arrêt rendu par une chambre sur la satisfaction équitableDupont c. France (satisfaction équitable), no 45678/98, § 15, CEDH 1999-II

Arrêt de révision rendu par une chambreDupont c. France (révision), no 45678/98, § 15, CEDH 1999-II

Arrêt d’interprétation rendu par une chambreDupont c. France (interprétation), no 45678/98, § 15, CEDH 1999-II

Arrêt rendu par une chambre rayant l’affaire du rôleDupont c. France (radiation), no 45678/98, § 15, CEDH 1999-II

Arrêt rendu par une chambre sur un règlement amiableDupont c. France (règlement amiable), no 45678/98, § 15, CEDH 1999-II


Contents/Table des matières

PageSubject matter/Objet des affaires ............................................................. VII

Vilho Eskelinen and Others v. Finland [GC], no. 63235/00,judgment of 19 April 2007 ............................................................. 1Vilho Eskelinen et autres c. Finlande [GC], no 63235/00, arrêt du19 avril 2007 .................................................................................... 39

Gebremedhin [Gaberamadhien] c. France, no 25389/05, arrêt du26 avril 2007 .................................................................................... 79Gebremedhin [Gaberamadhien] v. France, no. 25389/05, judgment of26 April 2007 ................................................................................... 131

Ramsahai and Others v. the Netherlands [GC], no. 52391/99,judgment of 15 May 2007 .............................................................. 183Ramsahai et autres c. Pays-Bas [GC], no 52391/99, arrêt du15 mai 2007 ..................................................................................... 263

Parti nationaliste basque – Organisation régionale d’Iparralde c. France,no 71251/01, arrêt du 7 juin 2007 ................................................... 349Parti nationaliste basque – Organisation régionale d’Iparralde v. France,no. 71251/01, judgment of 7 June 2007 ......................................... 385


Subject matter/Objet des affaires

Article 2

Ineffectiveness of investigation into fatal shooting by policeRamsahai and Others v. the Netherlands [GC], p. 183

Ineffectivité d’une enquête relative à un tir mortel de la policeRamsahai et autres c. Pays-Bas [GC], p. 263

Article 5 § 1 (f)

Holding of asylum-seeker in airport waiting zone after the Court had indicated an interimmeasure under Rule 39 of the Rules of Court aimed at preventing his removal to his countryof origin

Gebremedhin [Gaberamadhien] v. France, p. 131

Maintien dans la zone d’attente d’un aéroport d’un demandeur d’asile après que la Cour apris une mesure provisoire au titre de l’article 39 de son règlement contre son renvoi vers sonpays d’origine

Gebremedhin [Gaberamadhien] c. France, p. 79

Article 6

Applicability of Article 6 to disputes involving civil servantsVilho Eskelinen and Others v. Finland [GC], p. 1

Applicabilité de l’article 6 aux litiges concernant des fonctionnairesVilho Eskelinen et autres c. Finlande [GC], p. 39

Article 11

Refusal to grant authorisation for a funding association of a political party that received mostof its funds from a foreign political party

Parti nationaliste basque – Organisation régionale d’Iparralde v. France, p. 385

Refus d’accorder un agrément à une association de financement d’un parti politique recevantessentiellement ses fonds d’un parti politique étranger

Parti nationaliste basque – Organisation régionale d’Iparralde c. France, p. 349

Article 13 in conjunction with Article 3/Article 13 combiné avec l’article 3

Lack of remedy with automatic suspensive effect for an asylum-seeker placed in an airportwaiting zone in respect of a decision refusing him leave to enter France and ordering hisremoval

Gebremedhin [Gaberamadhien] v. France, p. 131


Absence de recours suspensif de plein droit pour un demandeur d’asile placé en zoned’attente à l’aéroport contre la décision lui refusant l’accès au territoire français etordonnant son éloignement

Gebremedhin [Gaberamadhien] c. France, p. 79


VIII SUBJECT MATTER/OBJET DES AFFAIRES

VILHO ESKELINEN AND OTHERS v. FINLAND(Application no. 63235/00)

GRAND CHAMBER

JUDGMENT OF 19 APRIL 2007

WK/Rec 2007-II #5399 12.12.2011, 12:20 Uhr – st –S:/3D/heymann/recueil/rec07_02/2007_02_002_Innenteil.3d [S. 1/418] 3 5399_2007_02_002_...

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SUMMARY1

Applicability of Article 6 to disputes involving civil servants

Article 6 § 1

Applicability – Civil rights and obligations – Administrative proceedings – Applicability ofArticle 6 to disputes involving civil servants – Dispute regarding police personnel’s entitlementto a special allowance – Concept of “civil service” – Autonomous interpretation – Functionalcriterion abandoned – Presumption of applicability of Article 6 to ordinary labour disputes –Burden of proof placed on respondent Government – Whether access to court excluded undernational law on objective grounds in the State’s interests – Whether subject matter of disputerelated to the exercise of State power – Applicants not barred from access to court under nationallaw

** *

The applicants worked for a district police authority, five as police officers and oneas an office assistant. They were paid a special allowance for working in a remotearea. When the allowance was withdrawn, they were given individual wagesupplements to make up the difference. Subsequently, after being moved toanother duty station even further away from their homes, the applicants losttheir individual wage supplements. In 1993 they instituted unsuccessfulproceedings for compensation. They asked for an oral hearing to prove that theyhad been promised compensation. In 2000 the Supreme Administrative Courtfound that the applicants had no statutory right to the individual wagesupplements and that it was unnecessary to hold a hearing, given that the allegedpromises made by the provincial police command had no bearing on the case.

Held(1) Article 6 § 1: (a) Applicability – The Government questioned the applicabilityof Article 6 on two grounds. Firstly, the applicants had no “right” to the wagesupplement in question. Secondly, under the Court’s case-law disputesconcerning civil servants over their conditions of service were excluded from theambit of Article 6. As to the first point, the Court noted that individual wagesupplements had been granted in situations which were not entirely dissimilarfrom that of the applicants, who could therefore claim to have had a right onarguable grounds. There was therefore no bar to the applicability of Article 6 inthis respect. As to the second point, the Court noted that, with a view to removingcase-law uncertainty, in the judgment of Pellegrin v. France it had introduced afunctional criterion based on the nature of the employee’s duties andresponsibilities: the only disputes excluded from the scope of Article 6 § 1 werethose concerning public servants whose duties typified the specific activities of

1. This summary by the Registry does not bind the Court.


3VILHO ESKELINEN AND OTHERS v. FINLAND JUDGMENT

the public service in so far as the latter was acting as the depositary of publicauthority responsible for protecting the general interests of the State or otherpublic authorities. A manifest example of such activities was provided by thearmed forces and the police. The present case, however, had highlighted that theapplication of the functional criterion could itself lead to anomalous results. At thematerial time the original applicants had been employed by the Ministry of theInterior. Five of them had been police officers, entailing direct participation inthe exercise of powers conferred by public law and the performance of dutiesdesigned to safeguard the general interests of the State. The functions of theoffice assistant had been purely administrative, without any decision-makingcompetence or other exercise directly or indirectly of public power. Her functionshad not been distinguishable from any other office assistant in public or privateemployment. On a strict application of the Pellegrin approach it would appear thatthe latter applicant would enjoy the guarantees of Article 6 § 1, whereas there wasno doubt that the police-officer applicants would not. This would be so irrespectiveof the fact that the dispute was identical for all the applicants. Having reviewed theoperation of the functional criterion introduced in Pellegrin, the Court concludedthat it had not simplified the analysis of the applicability of Article 6 in proceedingsto which a civil servant was a party, or brought about a greater degree of certaintyin this area. Pellegrin should be understood in the light of the earlier case-law asconstituting a first step away from the previous principle that Article 6 did notapply to the civil service. It reflected the basic premise that certain civil servants,because of their functions, were bound by a special bond of trust and loyaltytowards their employer. It was evident from the cases decided since that in verymany Contracting States access to a court was accorded to civil servants, allowingthem to bring claims for salary and allowances, even in relation to dismissal orrecruitment, on a similar basis to employees in the private sector. The domesticsystem, in such circumstances, perceived no conflict between the vital interests ofthe State and the right of the individual to protection. The Court therefore decidedto adopt a new approach in this area, according to which in order for therespondent State to be able to rely on the applicant’s status as a civil servant toexclude the application of Article 6, two conditions had to be fulfilled. Firstly, theState in its national law must have expressly excluded access to a court for the postor category of staff in question. Secondly, the exclusion must be justified onobjective grounds in the State’s interest. The mere fact that the applicant was ina sector or department which participated in the exercise of power conferred bypublic law was not in itself decisive. In order for the exclusion to be justified, it wasnot enough for the State to establish that the civil servant in question participatedin the exercise of public power or that there existed a “special bond of trust andloyalty” between the civil servant and the State acting as his or her employer. TheState would also have to show that the subject matter of the dispute in issue wasrelated to the exercise of State power or that it had called the special bond intoquestion. Thus, there could in principle be no justification for the exclusion fromthe guarantees of Article 6 of ordinary labour disputes, such as those relating tosalaries, allowances or similar entitlements, on the basis of the special nature ofthe relationship between the particular civil servant and the State in question. Thepresumption would be that Article 6 applied. It would be for the respondentGovernment to demonstrate, firstly, that a civil-servant applicant did not have a


4 VILHO ESKELINEN AND OTHERS v. FINLAND JUDGMENT

right of access to a court under national law and, secondly, that the exclusion of therights under Article 6 for the civil servant was justified. In the case under review itwas not disputed that all of the applicants had had access to a court under nationallaw.Conclusion: Article 6 § 1 applicable (twelve votes to five).(b) Reasonable time – The proceedings had lasted over seven years.Conclusion: violation (fourteen votes to three).(c) Lack of an oral hearing – The administrative courts had given consideration tothe applicants’ request for an oral hearing and provided reasons for not granting it.Since the applicants had been given ample opportunity to put forward their case inwriting and to comment on the submissions of the other party, the requirements offairness had been complied with.Conclusion: no violation (unanimously).(2) Article 13: There had been no specific legal avenue whereby the applicantscould have complained of the length of the proceedings with a view to expeditingthe determination of their dispute.Conclusion: violation (fifteen votes to two).(3) Article 1 of Protocol No. 1, taken alone or in conjunction with Article 14 of theConvention: The applicants had not had a legitimate expectation of receiving anindividual wage supplement since, as a consequence of the change in duty station,their entitlement to the wage supplement had ceased. Nor was there any rightunder domestic law to be compensated for commuting costs. Their claim couldnot therefore be regarded as an “asset” attracting the protection of Article 1 ofProtocol No. 1. Consequently, Article 14 of the Convention was inapplicable.Conclusion: no violation (unanimously).Article 41: The Court made an award to each of the applicants in respect of non-pecuniary damage and of costs and expenses.

Case-law cited by the Court

Golder v. the United Kingdom, 21 February 1975, Series A no. 18Schmidt and Dahlstr�m v. Sweden, 6 February 1976, Series A no. 21Engel and Others v. the Netherlands, 8 June 1976, Series A no. 22K�nig v. Germany, 28 June 1978, Series A no. 27Abdulaziz, Cabales and Balkandali v. the United Kingdom, 28 May 1985, Series A no. 94Glasenapp v. Germany, 28 August 1986, Series A no. 104Pudas v. Sweden, 27 October 1987, Series A no. 125-ANeves e Silva v. Portugal, 27 April 1989, Series A no. 153-AFrancesco Lombardo v. Italy, 26 November 1992, Series A no. 249-BMassa v. Italy, 24 August 1993, Series A no. 265-BZumtobel v. Austria, 21 September 1993, Series A no. 268-AGaygusuz v. Austria, 16 September 1996, Reports of Judgments and Decisions 1996-IVNeigel v. France, 17 March 1997, Reports 1997-IIPhilis v. Greece (no. 2), 27 June 1997, Reports 1997-IVDe Santa v. Italy, 2 September 1997, Reports 1997-VLapalorcia v. Italy, 2 September 1997, Reports 1997-VAbenavoli v. Italy, 2 September 1997, Reports 1997-VNicodemo v. Italy, 2 September 1997, Reports 1997-V



Cazenave de la Roche v. France, 9 June 1998, Reports 1998-IIILe Calvez v. France, 29 July 1998, Reports 1998-VCouez v. France, 24 August 1998, Reports 1998-VBenkessiouer v. France, 24 August 1998, Reports 1998-VAhmed and Others v. the United Kingdom, 2 September 1998, Reports 1998-VIDomalewski v. Poland (dec.), no. 34610/97, ECHR 1999-VPellegrin v. France [GC], no. 28541/95, ECHR 1999-VIIIFrydlender v. France [GC], no. 30979/96, ECHR 2000-VIIKepka v. Poland (dec.), nos. 31439/96 and 35123/97, ECHR 2000-IXMaaouia v. France [GC], no. 39652/98, ECHR 2000-XKudła v. Poland [GC], no. 30210/96, ECHR 2000-XIZ and Others v. the United Kingdom [GC], no. 29392/95, ECHR 2001-VFerrazzini v. Italy [GC], no. 44759/98, ECHR 2001-VIIJanssen v. Germany, no. 23959/94, 20 December 2001Christine Goodwin v. the United Kingdom [GC], no. 28957/95, ECHR 2002-VIMeftah and Others v. France [GC], nos. 32911/96, 35237/97 and 34595/97, ECHR2002-VIIPosti and Rahko v. Finland, no. 27824/95, ECHR 2002-VIIKangasluoma v. Finland, no. 48339/99, 20 January 2004Perez v. France [GC], no. 47287/99, ECHR 2004-IKopecky v. Slovakia [GC], no. 44912/98, ECHR 2004-IXKjartan �smundsson v. Iceland, no. 60669/00, ECHR 2004-IXVere�ov� v. Slovakia (dec.), no. 70497/01, 1 February 2005Mamatkulov and Askarov v. Turkey [GC], nos. 46827/99 and 46951/99, ECHR 2005-IHellborg v. Sweden, no. 47473/99, 28 February 2006Martinie v. France [GC], no. 58675/00, ECHR 2006-VIKanayev v. Russia, no. 43726/02, 27 July 2006Jussila v. Finland [GC], no. 73053/01, ECHR 2006-XIV



In the case of Vilho Eskelinen and Others v. Finland,The European Court of Human Rights, sitting as a Grand Chamber

composed of:Jean-Paul Costa, President,Luzius Wildhaber,Christos Rozakis,Nicolas Bratza,Peer Lorenzen,Fran�oise Tulkens,Giovanni Bonello,Rıza T�rmen,Matti Pellonp��,Kristaq Traja,Mindia Ugrekhelidze,Anatoly Kovler,Lech Garlicki,Javier Borrego Borrego,Ljiljana Mijovic,Egbert Myjer,Danute Jociene, judges,

and Erik Fribergh, Registrar,Having deliberated in private on 20 September 2006 and on 21 February

2007,Delivers the following judgment, which was adopted on the last-

mentioned date:

PROCEDURE

1. The case originated in an application (no. 63235/00) against theRepublic of Finland lodged with the Court under Article 34 of theConvention for the Protection of Human Rights and FundamentalFreedoms (“the Convention”) on 19 October 2000 by eight Finnishnationals (“the applicants”): Senior Constable Vilho Eskelinen; SeniorConstable Arto Huttunen; Sergeant Markku Komulainen; OfficeAssistant Lea Ihatsu; Mr Toivo Pallonen (a police officer who retired on1 January 1993); and Mrs P�ivi Lappalainen, Mr Janne Lappalainen andMr Jyrki Lappalainen, who are the heirs of Mr Hannu Matti Lappalainen(a police officer who died on 22 August 1995).

2. The applicants, two of whom had been granted legal aid, wererepresented by Mr P.M. Pet�j� and by Mr P. Orava, both lawyerspractising in Haapaj�rvi. The Finnish Government (“the Government”)were represented by their Agent, Mr A. Kosonen of the Ministry ofForeign Affairs.



3. The applicants alleged, in particular, that they were denied an oralhearing in the proceedings concerning their salaries and that theproceedings were excessive in length.

4. The application was allocated to the Fourth Section of the Court(Rule 52 § 1 of the Rules of Court). On 29 November 2005 it wasdeclared admissible by a Chamber of that Section, composed of NicolasBratza, Giovanni Bonello, Matti Pellonp��, Kristaq Traja, Lech Garlicki,Javier Borrego Borrego and Ljiljana Mijovic, judges, and Michael O’Boyle,Section Registrar. The Chamber joined to the merits the question of theapplicability of Article 6 of the Convention. On 21 March 2006 theChamber relinquished jurisdiction in favour of the Grand Chamber,neither of the parties having objected to relinquishment (Article 30 ofthe Convention and Rule 72).

5. The composition of the Grand Chamber was determined accordingto the provisions of Article 27 §§ 2 and 3 of the Convention and Rule 24.Luzius Wildhaber, whose term of office expired after presiding over thehearing, continued to participate in the examination of the case(Article 23 § 7). Bo�tjan M. Zupancic, who was unable to attend thedeliberations on 21 February 2007, was replaced by Fran�oise Tulkens,substitute judge (Rule 24 § 3).

6. The applicants and the Government each filed a memorial on themerits. The parties replied in writing to each other’s observations.

7. A hearing took place in public in the Human Rights Building,Strasbourg, on 20 September 2006 (Rule 59 § 3).

There appeared before the Court:

(a) for the GovernmentMr A. KOSONEN, Ministry of Foreign Affairs, Agent,Mrs A. MANNER, Ministry of Justice,Mrs T. ER�NK�, Ministry of the Interior, Advisers;

(b) for the applicantsMr P. ORAVA, Counsel.

8. The Court heard addresses by Mr Kosonen and Mr Orava and theirreplies to questions put by judges.

THE FACTS

I. THE CIRCUMSTANCES OF THE CASE

9. The applicants were born in 1955, 1953, 1954, 1956, 1937, 1957, 1983and 1981 respectively and live in Sonkakoski and Sonkaj�rvi.



A. The incorporation of the Sonkaj�rvi Police District

10. The first five applicants and the late Mr Hannu MattiLappalainen worked in the Sonkaj�rvi Police District. Under a collectiveagreement concluded in 1986, they were entitled to a remote-areaallowance, which was added to their salaries as a bonus for working in aremote part of the country. The amounts of the allowance werecalculated on the basis of a given area’s remoteness. By a collectiveagreement concluded on 15 March 1988, the remote-area allowance wasabolished.This would have resulted in a reduction of the salary payable tocivil servants whose duty station was Sonkaj�rvi. In order to prevent sucha reduction, the collective agreement granted them monthlyindividualwage supplements from 1 March 1988.

11. On 1 November 1990 the Sonkaj�rvi Police District wasincorporated into the Iisalmi Police District by a decision of the Ministryof the Interior (sis�asiainministeri�, inrikesministeriet). Following theincorporation, the applicants’ duty station changed. They also lost theirindividual wage supplements and the length of their commute allegedlyincreased by up to 50 km per day as they had to travel from Sonkaj�rvi toIisalmi.

12. According to the applicants, following their request of 17 October1990 to that effect, the Kuopio Provincial Police Command (l��ninpoliisijohto, l�nspolisledningen) promised that their loss would becompensated.

13. On 25 March 1991 the Police Department of the Ministry of theInterior, at the request of the Provincial Police Command, submitted arequest for authorisation for the payment of monthly individual wagesupplements, amounting to between 500 and 700 Finnish marks (FIM)(84-118 euros) per person, to those police officers and other personnelwhose duty station had been changed from Sonkaj�rvi to Iisalmi. Therequest referred to an allegedly analogous case (the M�ntyharju case) inwhich the Ministry of Finance (valtiovarainministeri�, finansministeriet) hadgranted a request for individual wage supplements on 29 December1989. On 3 July 1991 the Ministry of Finance replied that it could notgrant such authorisation. It gave no reasons for its refusal.

14. On 1 October 1992 competence to decide on wage supplements inrespect of local police forces was transferred to the County AdministrativeBoards (l��ninhallitus, l�nsstyrelsen).

B. The proceedings before the Kuopio County AdministrativeBoard

15. On 19 March 1993 the applicants lodged an applicationrequesting that they be compensated for their loss. They referred to



the above decision in the M�ntyharju case. They also relied on theprinciple of equality as laid down in Article 5 of the Constitutionthen in force (Suomen hallitusmuoto, Regeringsform f�r Finland; Lawno. 94/1919).

16. Four years later, on 19 March 1997, the request was rejected by theKuopio County Administrative Board. It reasoned:

“The civil servants of the former Sonkaj�rvi Police District ... have ... requestedcompensation for the losses arising from the incorporation of police districts, inresponse to which the Provincial Police Command, endorsing the request,submitted documents to the Police Department of the Ministry of the Interior. Bya letter of 25 March 1991, the Ministry of the Interior recommended to theMinistry of Finance the retroactive payment from 1 November 1990 of individualwage supplements to those civil servants whose duty station, after theincorporation, is Iisalmi.

By a letter of 3 July 1991, [the Ministry of Finance] informed the Ministry of theInterior that it had found that it could not grant the request.

Following the [Ministry of Finance’s] decision, competence to decide on individualwage supplements was transferred to the County Administrative Boards. On28 January 1993, in a negotiation meeting held by the Provincial Police Command atwhich the applicants were represented by Mr Lappalainen, it was noted thatnegotiations were pending with regard to the Askola Police District in UusimaaCounty, which was a corresponding case. As [the Ministry of Finance], which had therelevant competence, had already decided the claims concerning the Sonkaj�rvi PoliceDistrict, it was concluded that, on grounds of fairness, the decision in Uusimaa would beadhered to in Kuopio County were it to depart from the view of the Ministry of Finance.The Uusimaa County Administrative Board rejected the application and the decisionwas upheld by the Supreme Administrative Court. No new grounds have beenpresented in the letter of 19 March 1993, or in Mr Pallonen’s [further and] separateclaim of 17 August 1994, to support the claims which have already been decided [by theMinistry of Finance].

The County Administrative Board has not learned of any positive decisions regardingcompensation in corresponding cases as regards the incorporation of police districtsanywhere in the country following the above-mentioned [Ministry of Finance’s] decision.

In 1990, when the incorporation took place, the Provincial Police Command lackedcompetence to make any binding promises as regards the compensation of costs. Itsview had been shown through its support of the application.

The County Administrative Board, using its discretion and basing itself on the earlierdecision by the competent authority, considers that the decision has acquired a certainres judicata effect. Emphasising the principles of equality and fairness, the CountyAdministrative Board also bases itself on the prevalent practice throughout thecountry.”

17. Meanwhile, in December 1996 one of the applicants lodged acomplaint with the Chancellor of Justice (oikeuskansleri, justitiekanslern)who, in his decision of 24 January 1997, drew attention to the fact thatthe applicants had still not received any answer to their application.



C. The proceedings before the Kuopio County AdministrativeCourt

18. On 25 April 1997 the applicants appealed against the CountyAdministrative Board’s decision and requested an oral hearing which,they asserted, would make it possible to establish the facts of the case, inparticular that a promise had been made by the Provincial PoliceCommand. The Kuopio County Administrative Court (l��ninoikeus,l�nsr�tten) received replies to the appeal from the Provincial PoliceCommand and the Provincial State Attorney (l��ninasiamies, l�nsombudet),and these were communicated to the applicants for comment.

19. By a decision of 8 June 1998, the County Administrative Courtreasoned:

“Rectification of wage increases affecting pensions falls outside the CountyAdministrative Court’s competence.

It is not necessary to receive oral testimony from the parties as regards the ProvincialPolice Command of the County Administrative Board’s promises concerning theincorporation of police districts, or on how the case has been otherwise handled, inorder to clarify the case.

In its letter of 25 March 1991, the Ministry of the Interior proposed to the Ministry ofFinance that the Sonkaj�rvi Police District be incorporated into the Iisalmi Police Districtfrom 1 November 1990 [in fact, the Ministry of the Interior recommended payment, notincorporation] and that the inconvenience caused by the change of duty station becompensated in the form of a wage supplement of FIM 500 to 700 per month,retroactively from 1 November 1990. In its letter of 3 July 1991, the Ministry of Financeconsidered that it could not grant the request. Negotiations were held between the PoliceDepartment of the Ministry of the Interior and the Police Association [Suomen Poliisiliittory] on 3 September 1992 and between the Provincial Police Command of the KuopioCounty Administrative Board and the applicants’ representative on 28 January 1993.

Pursuant to Article 9 § 2 of the State Collective Agreement Decree (as amended on18 September 1992), the County Administrative Board has competence to decide onwage supplements in respect of ... civil servants in the local police forces.

The County Administrative Board must be considered to have examined theapplicants’ ... submission dated 19 March 1993 as a rectification request, referred to insection 84 of the State Civil Servants Act. The rectification request has been lodgedwithin the time laid down by section 95(1) of the State Civil Servants Act, if calculatedfrom the Ministry of Finance’s decision of 3 July 1991.

In 1990 the Provincial Police Command of the County Administrative Board lackedcompetence to give any binding promises pertaining to compensation. Competence todecide the matter lay at that time with the Ministry of Finance, which in its letter of3 July 1991 had stated that it considered that it could not accede to the request. Since1 October 1992 the County Administrative Board has had competence to decide on thewages of local police.

The County Administrative Board has in its decision, subject to appeal, based itself onthe decision by the former competent authority and on the fact that after 3 July 1991 nocompensation had been awarded to personnel in other cases in which incorporation had



taken place. The decision is therefore based on the prevalent practice at that time in theentire country. The decision cannot be considered unreasonable in those circumstances.It has been possible to dismiss the request for rectification.”

D. The proceedings before the Supreme Administrative Court

20. On 7 July 1998 the applicants appealed further, requesting an oralhearing and emphasising that similar wage supplements had been grantedto personnel from other police districts in corresponding situations. Theyrelied, for example, on a decision of 10 January 1997 by the Pohjois-KarjalaCounty Administrative Board, granting a police officer an individual wagesupplement from 1 December 1996 following incorporation of the ValtimoPolice District into the Nurmes Police District.

21. On 27 April 2000 the Supreme Administrative Court (korkeinhallinto-oikeus, h�gsta f�rvaltningsdomstolen), having received observationsfrom the Provincial Police Command and the Provincial State Attorneyand having communicated them to the applicants for comment, upheldthe lower court’s decision. It reasoned:

“The Supreme Administrative Court has examined the case.

The promises made by the Provincial Police Command of the Kuopio CountyAdministrative Board as regards compensation for costs arising from the incorporationof police districts have no legal relevance to the case. Thus, the holding of an oralhearing is manifestly unnecessary. Accordingly, the Supreme Administrative Court,having regard to section 38(1) of the Administrative Judicial Procedure Act, refuses[the appellants’] request for an oral hearing.

In their letter of 19 March 1993, [the appellants] requested compensation in the formof individual wage supplements of costs arising from the incorporation of their policedistrict. On 1 October 1992 competence to decide on wages in respect of local policeforces was transferred to the County Administrative Board pursuant to section 9(2) ofthe State Collective Agreement Decree (as amended on 18 September 1992).

[The appellants] have no statutory right to the individual wage supplement in question.The Kuopio County Administrative Board has not overstepped its margin of appreciation.The County Administrative Board’s decision is not in breach of the law. Therefore, theSupreme Administrative Court, having regard to section 7(1) of the AdministrativeJudicial Procedure Act, finds that there is no reason to amend the outcome of the CountyAdministrative Board’s decision, which accordingly remains final.”

II. RELEVANT DOMESTIC LAW AND PRACTICE

A. Individual wage supplements

22. The implementing instruction of 26 April 1988 on the applicationof the collective agreement with regard to the payment of a cold-areaallowance to civil servants provided:



“A civil servant working (before 29 February 1988) in a municipality not covered bythe new collective agreement is entitled to an individual wage supplement ... as longas he or she is working in the municipality giving rise to an entitlement to such anallowance. Where a civil servant entitled to an individual wage supplement isordered, temporarily or as a substitute, to perform the duties of another civilservant, or where his or her duty station is transferred to a municipality in whichthe previous remote-area allowance has not been paid, the said civil servant will notbe paid the individual wage supplement during the period he or she is performingthose other duties because, in order to receive the wage supplement, the civilservant has to perform his or her duties in a municipality giving rise to entitlementto the wage supplement.”

According to the applicants, this instruction was not relevant to thepresent case, in that it allegedly concerned only temporary transfers,whereas the transfer of the applicants’ place of duty had been of apermanent nature.

23. In its request of 25 March 1991, the Police Department of theMinistry of the Interior referred to an allegedly analogous case in whichthe Ministry of Finance had on 29 December 1989 granted a request forindividual wage supplements following the incorporation of thePertunmaa Police District into that of the M�ntyharju Police District(the M�ntyharju case).

24. On 3 July 1991 the Ministry of Finance refused a request forcompensation for commuting costs lodged by a civil servant whose dutystation had changed following the incorporation of the Askola PoliceDistrict into that of the M�nts�l� and Porvoo Police District. Thedecision was upheld by the Uusimaa County Administrative Board andthe Supreme Administrative Court on 7 April 1993 and 7 December 1994respectively.

25. By a decision of 10 January 1997, the Pohjois-Karjala CountyAdministrative Board granted a police officer a cold-area allowance atlevel 1 plus an individual wage supplement compensating for thedifference between level 2 (Valtimo) and level 1 (Nurmes) of the cold-area allowance following the incorporation of the Valtimo Police Districtinto the Nurmes Police District (the Nurmes case).

B. Oral hearings

26. Section 38(1) of the Administrative Judicial Procedure Act(hallintolaink�ytt�laki, f�rvaltningsprocesslagen; Law no. 586/1996) providesthat an oral hearing must be held if requested by a private party. Anoral hearing may however be dispensed with if a party’s request isruled inadmissible or immediately dismissed or if an oral hearingwould be clearly unnecessary due to the nature of the case or othercircumstances.



27. The explanatory report on the Government Bill (no. 217/1995) forthe enactment of the Administrative Judicial Procedure Act examines theright to an oral hearing as provided by Article 6 of the Convention and thepossibility in administrative matters to dispense with the hearing when itwould be clearly unnecessary, as stated in section 38(1) of the said Act. Itnotes that an oral hearing contributes to a focused and immediateprocedure but since it does not always bring any added value, it must beensured that the flexibility and cost-effectiveness of the administrativeprocedure is not undermined. An oral hearing is to be held when it isnecessary for the clarification of the issues and the hearing can beconsidered beneficial for the case as a whole.

III. RELEVANT INTERNATIONAL LAW AND PRACTICE

28. The international law and practice from which the Court soughtguidance in Pellegrin v. France ([GC], no. 28541/95, ECHR 1999-VIII) hasbeen outlined in that judgment (see §§ 37-41).

29. Article 47 of the Charter of Fundamental Rights of the EuropeanUnion, proclaimed on 7 December 2000, on the right to an effectiveremedy and a fair trial, provides:

“Everyone whose rights and freedoms guaranteed by the law of the Union are violatedhas the right to an effective remedy before a tribunal in compliance with the conditionslaid down in this Article.

Everyone is entitled to a fair and public hearing within a reasonable time by anindependent and impartial tribunal previously established by law. Everyone shall havethe possibility of being advised, defended and represented.

Legal aid shall be made available to those who lack sufficient resources in so far assuch aid is necessary to ensure effective access to justice.”

30. The Explanations relating to the Charter of Fundamental Rights, originallyprepared under the authority of the Praesidium of the Convention which draftedthe Charter and finally integrated in the Final Act of the Treaty establishing aConstitution for Europe, do not have equal authority to the Charter. However,they are a “valuable tool of interpretation intended to clarify the provisions of theCharter”. They read as follows (extract):

“The second paragraph [of Article 47] corresponds to Article 6(1) of the ECHR whichreads as follows:

‘In the determination of his civil rights and obligations or of any criminal chargeagainst him, everyone is entitled to a fair and public hearing within a reasonable timeby an independent and impartial tribunal established by law. Judgment shall bepronounced publicly but the press and public may be excluded from all or part of thetrial in the interests of morals, public order or national security in a democratic society,where the interests of juveniles or the protection of the private life of the parties sorequire, or to the extent strictly necessary in the opinion of the court in specialcircumstances where publicity would prejudice the interests of justice.’



In Union law, the right to a fair hearing is not confined to disputes relating to civil lawrights and obligations. That is one of the consequences of the fact that the Union is acommunity based on the rule of law as stated by the Court in Case 294/83, ‘Les Verts’v. European Parliament (judgment of 23 April 1986, [1988] ECR 1339). Nevertheless, inall respects other than their scope, the guarantees afforded by the ECHR apply in asimilar way to the Union.”

It follows that Article 47, in the context of European Union law, is notconfined to civil rights and obligations or to criminal matters within themeaning of Article 6 of the Convention. In this respect the Chartercodified existing case-law of the Court of Justice of the EuropeanCommunities (see Marguerite Johnston v. Chief Constable of the Royal UlsterConstabulary, Case 222/84, [1986] ECR 1651, referred to in paragraph 60below).

THE LAW

I. ALLEGED VIOLATION OF ARTICLE 6 § 1 OF THE CONVENTION

31. The applicants complained under Article 6 § 1 of the Conventionabout the excessive length of the proceedings concerning the terms oftheir employment as civil servants and about the lack of an oral hearingbefore any of the domestic instances.

The relevant provision reads:

“In the determination of his civil rights and obligations ..., everyone is entitled to afair and public hearing within a reasonable time by [a] ... tribunal ...”

A. The parties’ submissions

1. The applicants

32. The applicants contested the Government’s contention thatArticle 6 did not apply to some of them in their capacity as police officers.They emphasised that their service and their salaries were not related tothe exercise of powers conferred by public law. What was at stake wastheir right to their salaries. That right was of a private-law character.The amount of their salaries was a contractual matter regulated by thecollective agreement between the employee and the employer. Theapplicants emphasised that they had not complained about the decisionto move their offices from one location to another. Neither did the caseconcern the use of public authority, hiring, career or termination ofemployment. The dispute also had relevance to the amount of theirpensions.



33. The applicants considered that the proceedings had begun on17 October 1990 when they had lodged their initial application. On3 July 1991 the Ministry of Finance had rendered its decision. On19 March 1993, after nearly two years of futile negotiations with theState, the applicants had petitioned the County Administrative Board.The procedures in the Ministry of the Interior and the CountyAdministrative Board were relevant because they had been a necessaryprerequisite for obtaining a decision in the case. The applicants could nothave seized the County Administrative Court without having obtained theBoard’s decision first. The proceedings ended on 27 April 2000. Theyrejected the Government’s contention that it had been imperative toawait the outcome of the Askola case, arguing that that case had not beencomparable to theirs. In any event, the resolution of that case had becomefinal on 7 December 1994. The applicants had acted speedily. The case hadconcerned their basic livelihood.

34. Lastly, the applicants maintained that a hearing should havebeen held with a view to taking oral testimony from them about theparticular facts of the case. The administration had promised themcompensation. In fact, section 38(1) of the Administrative JudicialProcedure Act required that a hearing be held since a hearing was notmanifestly unnecessary.

2. The Government

35. The Government contested the applicability of Article 6 on theground that the applicants’ duties, except for those of the officeassistant, entailed direct participation in the exercise of powersconferred by public law and duties designed to safeguard the generalinterests of the State (in this connection, they referred to Pellegrinv. France [GC], no. 28541/95, § 66, ECHR 1999-VIII). Whether theduties of the office-assistant applicant included indirect participationwas less obvious. However, the Government referred to the Court’sreasoning in Vere�ov� v. Slovakia ((dec.), no. 70497/01, 1 February2005) in which it found that Article 6 was inapplicable to a lawyerserving in the police and held that “having regard to the nature ofthe functions and responsibilities which [the police] incorporates, theapplicant’s employment can be regarded as a direct participation in[the] exercise of the public authority and functions aiming atsafeguarding the general interests of the State”. The rights andobligations of police officers had a distinctly “public” rather than a“civil” aspect for the purposes of Article 6. The alleged fact that theapplicants’ pecuniary interests were at stake did not suffice to bringthe proceedings within the ambit of Article 6 since “proceedings donot become ‘civil’ merely because they also raise an economic issue”



(see Pierre-Bloch v. France, 21 October 1997, § 51, Reports of Judgments andDecisions 1997-VI). Accordingly, the complaints were incompatibleratione materiae with the Convention.

36. The Government also contested applicability on the ground thatthere was no statutory right to the wage supplement in question. Theapplicants had no right or entitlement to the wage supplement based onthe collective agreement and the implementing instruction concerningthe payment of wage supplements instead of the earlier remote-areaallowance. Thus, the complaints of all the applicants were incompatibleratione materiae with the Convention in this regard.

37. Were the Court to hold otherwise, the Government submittedthat in any event there had been no breach of Article 6 § 1 of theConvention. In their view the proceedings had begun on 25 April1997 when the applicants had lodged their application with theCounty Administrative Court and had ended on 27 April 2000 withthe Supreme Administrative Court’s decision. The case had not beencomplex; the County Administrative Board had stayed the proceedingspartly because it had wished to wait for the outcome of the Askola casewith a view to treating personnel from different police districts in anequal manner, although the matter had already been decided inrespect of the applicants. The fact that it had taken the CountyAdministrative Board four years to examine the applicants’ requestcould not be taken into account, as that procedure had not amountedto court proceedings and was thus not relevant in calculating thelength of the proceedings. The case had not involved basicsubsistence and had not therefore, or on any other ground, beenparticularly urgent. There had been efforts to resolve the case by wayof negotiation between 3 July 1991 and 19 March 1993. During thenegotiations the applicants had been informed that a wagesupplement could only be granted if the Supreme AdministrativeCourt amended the decision of the lower court in the Askola case.

38. As to the lack of a hearing, the Government pointed out thatthe County Administrative Court had found that the facts which theapplicants wished to present in an oral hearing had no relevance forthe outcome of the case and that the Supreme Administrative Courthad found that the promises made by the Provincial Police Commandhad no legal relevance, both courts finding an oral hearingunnecessary. The applicants had been given an opportunity to provideadditional written observations. The issue at stake had been technicaland based on the relevant documents. There had been no questions offact or law that could not have been adequately resolved on the basisof the case file and the parties’ written submissions. No additionalinformation could have been gathered by hearing any of theapplicants in person.



B. The Court’s assessment

1. Applicability of Article 6

39. The Government have contested the applicability of Article 6 ontwo grounds, namely whether there was a “right” and whether it was“civil” in nature.

(a) Existence of a right

40. Firstly, the Court will examine whether there existed a “right” inthe present case. According to the principles enunciated in its case-law(see, inter alia, Pudas v. Sweden, 27 October 1987, § 31, Series A no. 125-A),the dispute over a “right”, which can be said at least on arguable groundsto be recognised under domestic law, must be genuine and serious; it mayrelate not only to the actual existence of a right but also to its scope andthe manner of its exercise; and, finally, the result of the proceedings mustbe directly decisive for the right in question.

41. The Court notes that it has not been disputed that the ProvincialPolice Command had promised the applicants compensation. The case filealso discloses that individual wage supplements were granted in situationswhich were not entirely dissimilar from that of the applicants. Nor did thenational courts dismiss the applicants’ claims as lacking any basis. While itis true that their claims were rejected, the Administrative Courts may beregarded as having examined the merits of the application and in so doingthey determined the dispute over their rights. The Court considers thatagainst such a background the applicants could claim to have a right onarguable grounds (see, inter alia, Neves e Silva v. Portugal, 27 April 1989, § 37,Series A no. 153-A).

(b) Civil nature of the right

42. Secondly, the Court has examined the Government’s argument,relying on Pellegrin (cited above), that Article 6 is not applicable sincedisputes raised by servants of the State such as police officers over theirconditions of service are excluded from its ambit. The present caseconcerns proceedings in which it was determined whether the first fiveapplicants, and the late Mr Hannu Matti Lappalainen, who were civilservants, were entitled to receive a wage supplement. In order todetermine this question, the Court must note the background to and theratio of the judgment in Pellegrin and how this has been applied in practicein subsequent cases.

(i) Summary of the case-law

43. Before the judgment in Pellegrin, the Court had held that disputesrelating to the recruitment, careers and termination of service of civil



servants were as a general rule outside the scope of Article 6 § 1. Thatgeneral principle of exclusion had however been limited and clarified in anumber of judgments. For example, in Francesco Lombardo v. Italy(26 November 1992, § 17, Series A no. 249-B) and Massa v. Italy(24 August 1993, § 26, Series A no. 265-B) the Court had considered thatthe applicants’ complaints related neither to the “recruitment” nor to the“careers” of civil servants and only indirectly to “termination of service” asthey consisted in claims for purely pecuniary rights arising in law aftertermination of service. In those circumstances and in view of the fact thatthe Italian State was not using “discretionary powers” in performing itsobligation to pay the pensions in issue and could be compared to anemployer who was a party to a contract of employment governed byprivate law, the Court had held that the applicants’ claims were “civil” innature within the meaning of Article 6 § 1.

44. On the other hand, in Neigel v. France (17 March 1997, § 44, Reports1997-II) the decision contested by the applicant, namely the refusal toreinstate her to a permanent post in the civil service, had been held bythe Court to concern “her ‘recruitment’, her ‘career’ and the‘termination of [her] service’”. Nor did the applicant’s claim for paymentof the salary she would have received if she had been reinstated renderArticle 6 § 1 applicable, as an award of such compensation by theadministrative court was “directly dependent on a prior finding that therefusal to reinstate [had been] unlawful”. The Court had accordinglydecided that the dispute did not concern a “civil” right within themeaning of Article 6 § 1.

45. According to other judgments, Article 6 § 1 had applied where theclaim in issue related to a “purely economic” right – such as payment ofsalary (see De Santa v. Italy, Lapalorcia v. Italy and Abenavoli v. Italy,2 September 1997, §§ 18, 21 and 16 respectively, Reports 1997-V) – or an“essentially economic” one (see Nicodemo v. Italy, 2 September 1997, § 18,Reports 1997-V) and did not mainly call in question “the authorities’discretionary powers” (see Benkessiouer v. France and Couez v. France,24 August 1998, §§ 29-30 and § 25 respectively, Reports 1998-V; Le Calvezv. France, 29 July 1998, § 58, Reports 1998-V; and Cazenave de la Roche v. France,9 June 1998, § 43, Reports 1998-III).

46. When the Court came to review the situation in Pellegrin (§ 60), itconsidered that the above-mentioned case-law contained a degree ofuncertainty for Contracting States as to the scope of their obligationsunder Article 6 § 1 in disputes raised by employees in the public sectorover their conditions of service. The Court sought to put an end to thatuncertainty by establishing an autonomous interpretation of the term“civil service” which would make it possible to afford equal treatment topublic servants performing equivalent or similar duties in the StatesParties to the Convention, irrespective of the domestic system of



employment and, in particular, whatever the nature of the legal relationbetween the official and the administrative authority.

47. To that end the Court introduced a functional criterion based onthe nature of the employee’s duties and responsibilities. The holders ofposts involving responsibilities in the general interest or participation inthe exercise of powers conferred by public law wielded a portion of theState’s sovereign power. The State therefore had a legitimate interest inrequiring of these officials a special bond of trust and loyalty. On the otherhand, in respect of other posts which did not have this “publicadministration” aspect, there was no such interest (see Pellegrin, citedabove, § 65). The Court therefore ruled that the only disputes excludedfrom the scope of Article 6 § 1 were those which were raised by publicservants whose duties typified the specific activities of the public servicein so far as the latter was acting as the depositary of public authorityresponsible for protecting the general interests of the State or otherpublic authorities. A manifest example of such activities was provided bythe armed forces and the police (§ 66). It concluded that no disputesbetween administrative authorities and employees who occupied postsinvolving participation in the exercise of powers conferred by public lawattracted the application of Article 6 § 1 (§ 67).

48. The Court observes that Pellegrin was categorical in its wording;where the post belonged to the said category, all disputes were excludedfrom Article 6 irrespective of their nature. It allowed only one exception:disputes concerning pensions all came within the ambit of Article 6 § 1because, on retirement, the special bond between the employees and theauthorities was broken; the employees then found themselves in asituation exactly comparable to that of employees under private law inthat the special relationship of trust and loyalty binding them to theState had ceased to exist and the employee could no longer wield aportion of the State’s sovereign power (see Pellegrin, cited above, § 67).

49. It is important to note that the Court emphasised that in applyinga functional criterion it must adopt a restrictive interpretation, inaccordance with the object and purpose of the Convention, of theexceptions to the safeguards afforded by Article 6 § 1 (§§ 64-67). Thiswas to limit the cases in which public servants could be denied thepractical and effective protection afforded to them (as confirmed inFrydlender v. France [GC], no. 30979/96, § 40, ECHR 2000-VII).

(ii) Whether there is a need for development of the case-law

50. The judgment in Pellegrin, which is the most recent significant linkin the chain of development of the case-law, was intended to provide aworkable concept by which it was to be ascertained, on a case-by-casebasis, whether the applicant’s post entailed – in the light of the nature ofthe duties and responsibilities appertaining to it – direct or indirect



participation in the exercise of powers conferred by public law and dutiesdesigned to safeguard the general interests of the State or of other publicauthorities. It then had to be determined whether the applicant, in theframework of one of these categories of posts, did indeed exercisefunctions which could be characterised as falling within the exercise ofpublic power, that is, whether the applicant’s position within the Statehierarchy was sufficiently important or elevated to speak of aparticipation in wielding State power.

51. The present case, however, highlights that the application of thefunctional criterion may itself lead to anomalous results. At the materialtime the applicants were employed by the Ministry of the Interior. Five ofthem were employed as police officers, which typifies the specific activitiesof the public service as defined above. This entailed participating directlyin the exercise of powers conferred by public law and the performance ofduties designed to safeguard the general interests of the State. Thefunctions of the office-assistant applicant were purely administrative,without any decision-making competence or other exercise directly orindirectly of public power. Her functions were thus not distinguishablefrom any other office assistant in public or private employment. As notedabove, Pellegrin expressly mentioned the police as a manifest example ofactivities belonging to the exercise of public authority, thus excluding awhole category of persons from the scope of Article 6. On a strictapplication of the Pellegrin approach it would appear that the office-assistant applicant in the present case would enjoy the guarantees ofArticle 6 § 1, whereas there is no doubt that the police-officer applicantswould not. This would be so irrespective of the fact that the dispute wasidentical for all the applicants.

52. Further, an examination of the cases decided since Pellegrin showsthat ascertaining the nature and status of the applicant’s functions hasnot been an easy task; nor has the category of public service in which theapplicant works always been clearly distinguishable on the basis of his orher actual role. In some cases it has not been apparent the extent to whichinclusion in a particular sector of public service was sufficient to removethe applicability of Article 6 without consideration of the nature of theindividual’s responsibilities.

For example, in Kepka v. Poland ((dec.), nos. 31439/96 and 35123/97,ECHR 2000-IX) the Court found that, although the applicant, unfit forfire-fighting duties, worked throughout his career in the national fireservice as a lecturer, his duties, which involved research and access toinformation of a sensitive nature, had to be regarded as falling within thesphere of national defence, in which the State exercised sovereign power,and as having entailed, at least indirectly, participation in theperformance of duties designed to safeguard the general interests of theState (contrast Frydlender, cited above, § 39). Accordingly, Article 6 was



inapplicable. By way of further example, in Kanayev v. Russia (no. 43726/02,§ 18, 27 July 2006), where the applicant was an active officer of the Russiannavy, a third-rank captain, and thus in that capacity “wielded a portion ofthe State’s sovereign power”, Article 6 § 1 was held not to apply, eventhough the dispute related to non-enforcement of a court judgment in hisfavour which related to disputed travel expenses. In Vere�ov� (cited above),Article 6 § 1 was excluded in respect of a lawyer working for the police onthe basis of the nature of the functions and responsibilities of the policeservice as a whole, without any apparent consideration of her ownindividual role in the organisation.

53. Furthermore, it is particularly striking that, taken literally, the“functional approach” requires that Article 6 be excluded fromapplication to disputes where the position of the applicant as a Stateofficial does not differ from the position of any other litigant, or, in otherwords, where the dispute between the employee and the employer is notespecially marked by a “special bond of trust and loyalty”.

54. That it was the applicant’s position and not the nature of thedispute which was decisive was, however, confirmed in Martinie v. France([GC], no. 58675/00, § 30, ECHR 2006-VI) where the Grand Chamberconcluded that Article 6 § 1 was applicable, as the Chamber had done(admissibility decision of 13 January 2004), but on the basis of differentreasoning. It had regard to the fact that the applicant was a civil servantwho worked as an accountant for a school, without any participation inthe exercise of public powers, whereas the Chamber had mainly hadregard to the nature of the dispute between the applicant and theState, namely his liability to repay unauthorised payments, in reachingthe conclusion that the obligations of the applicant were “civil” oneswithin the meaning of Article 6 § 1, with private-law featurespredominating in this case.

55. The Court can only conclude that the functional criterion, asapplied in practice, has not simplified the analysis of the applicability ofArticle 6 in proceedings to which a civil servant is a party or brought abouta greater degree of certainty in this area as intended (see, mutatis mutandis,Perez v. France [GC], no. 47287/99, § 55, ECHR 2004-I).

56. It is against this background and for these reasons that the Courtfinds that the functional criterion adopted in Pellegrin must be furtherdeveloped. While it is in the interests of legal certainty, foreseeabilityand equality before the law that the Court should not depart, withoutgood reason, from precedents laid down in previous cases, a failure by theCourt to maintain a dynamic and evolutive approach would risk renderingit a bar to reform or improvement (see, mutatis mutandis, Mamatkulov andAskarov v. Turkey [GC], nos. 46827/99 and 46951/99, § 121, ECHR 2005-I).

57. Pellegrin should be understood against the background of theCourt’s previous case-law and as constituting a first step away from the



previous principle of inapplicability of Article 6 to the civil service, towardspartial applicability. It reflected the basic premise that certain civilservants, because of their functions, are bound by a special bond of trustand loyalty towards their employer. However, it is evident from the casesdecided since that in very many Contracting States access to a court isaccorded to civil servants, allowing them to bring claims for salary andallowances, even dismissal or recruitment, on a similar basis toemployees in the private sector. The domestic system, in suchcircumstances, perceives no conflict between the vital interests of theState and the right of the individual to protection. Indeed, while neitherthe Convention nor its Protocols guarantee a right of recruitment to thecivil service, it does not follow that in other respects civil servants falloutside the scope of the Convention (see, mutatis mutandis, Abdulaziz,Cabales and Balkandali v. the United Kingdom, 28 May 1985, § 60, Series Ano. 94, and Glasenapp v. Germany, 28 August 1986, § 49, Series A no. 104).

58. Furthermore, Articles 1 and 14 of the Convention stipulate that“everyone within [the] jurisdiction” of the Contracting States must enjoythe rights and freedoms in Section I “without discrimination on anyground” (see, mutatis mutandis, Engel and Others v. the Netherlands, 8 June1976, § 54, Series A no. 22). As a general rule, the guarantees in theConvention extend to civil servants (see, mutatis mutandis, Schmidt andDahlstr�m v. Sweden, 6 February 1976, § 33, Series A no. 21; Engel andOthers, cited above, § 54; Glasenapp, cited above, § 49; and Ahmed and Othersv. the United Kingdom, 2 September 1998, § 56, Reports 1998-VI).

59. Adopting the restrictive interpretation of the functional criterionadvocated in Pellegrin itself, there should therefore be convincing reasonsfor excluding any category of applicant from the protection of Article 6 § 1.In the present case, where the applicants, police officers andadministrative assistant alike had, according to the national legislation,the right to have their claims for allowances examined by a tribunal, noground related to the effective functioning of the State or any other publicnecessity has been advanced which might require the removal ofConvention protection against unfair or lengthy proceedings.

60. Looking to European law generally, which provides useful guidance(see Christine Goodwin v. the United Kingdom [GC], no. 28957/95, §§ 43-45, 92and 100, ECHR 2002-VI; Posti and Rahko v. Finland, no. 27824/95, § 54,ECHR 2002-VII; and Meftah and Others v. France [GC], nos. 32911/96,35237/97 and 34595/97, § 45, ECHR 2002-VII), the Court notes thatPellegrin sought support in the categories of activities and posts listed bythe European Commission and by the Court of Justice of the EuropeanCommunities in connection with the exception to the freedom ofmovement (see Pellegrin, cited above, § 66). However, the Court wouldobserve that the Luxembourg Court itself applies a wider approach infavour of judicial control, as shown by its landmark judgment in



Marguerite Johnston v. Chief Constable of the Royal Ulster Constabulary (Case222/84, § 18, [1986] ECR 1651) brought by a female police officer on thebasis of the Directive on non-discrimination. The Luxembourg Courtreasoned:

“The requirement of judicial control stipulated [in Article 6 of Council Directiveno. 76/207] reflects a general principle of law which underlies the constitutionaltraditions common to the Member States. That principle is also laid down in Articles 6and 13 of the European Convention for the Protection of Human Rights andFundamental Freedoms of 4 November 1950. As the European Parliament, Counciland Commission recognised in their Joint Declaration of 5 April 1977 ... and as theCourt has recognised in its decisions, the principles on which that Convention is basedmust be taken into consideration in Community law.”

This and other case-law in areas having a connection with Communitylaw indicate that the scope of applicability of judicial control in EuropeanUnion law is wide. If an individual can rely on a material right guaranteedby Community law, his or her status as a holder of public power does notrender the requirements of judicial control inapplicable. Moreover, thebroad scope of the effective judicial control has been emphasised by theLuxembourg Court’s reference to both Articles 6 and 13 of theConvention (see the Marguerite Johnston case, cited above, and the case ofPanayotova and Others v. Minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie, Case C-327/02, [2004] ECR I-11055, § 27), as well as by the Charter onFundamental Rights (see above, §§ 29-30).

61. The Court recognises the State’s interest in controlling access to acourt when it comes to certain categories of staff. However, it is primarilyfor the Contracting States, in particular the competent nationallegislature, not the Court, to identify expressly those areas of publicservice involving the exercise of the discretionary powers intrinsic toState sovereignty where the interests of the individual must give way.The Court exerts its supervisory role subject to the principle ofsubsidiarity (see Z and Others v. the United Kingdom [GC], no. 29392/95,§ 103, ECHR 2001-V). If a domestic system bars access to a court, theCourt will verify that the dispute is indeed such as to justify theapplication of the exception to the guarantees of Article 6. If it does not,then there is no issue and Article 6 § 1 will apply.

It should be emphasised, however, that this situation is distinct fromother cases, which due to the claims being made are regarded as fallingoutside the civil and criminal heads of Article 6 § 1 of the Convention (see,inter alia, for the assessment of tax, Ferrazzini v. Italy ([GC], no. 44759/98,ECHR 2001-VII); for matters of asylum, nationality and residence in acountry, Maaouia v. France ([GC], no. 39652/98, ECHR 2000-X); and forthe adjudication of election disputes in respect of members ofparliament, Pierre-Bloch, cited above). The reasoning in this case istherefore limited to the situation of civil servants.



62. To recapitulate, in order for the respondent State to be able to relybefore the Court on the applicant’s status as a civil servant in excludingthe protection embodied in Article 6, two conditions must be fulfilled.Firstly, the State in its national law must have expressly excluded accessto a court for the post or category of staff in question. Secondly, theexclusion must be justified on objective grounds in the State’s interest.The mere fact that the applicant is in a sector or department whichparticipates in the exercise of power conferred by public law is not initself decisive. In order for the exclusion to be justified, it is not enoughfor the State to establish that the civil servant in question participates inthe exercise of public power or that there exists, to use the words of theCourt in Pellegrin, a “special bond of trust and loyalty” between the civilservant and the State, as employer. It is also for the State to show thatthe subject matter of the dispute in issue is related to the exercise ofState power or that it has called into question the special bond. Thus,there can in principle be no justification for the exclusion from theguarantees of Article 6 of ordinary labour disputes, such as those relatingto salaries, allowances or similar entitlements, on the basis of the specialnature of relationship between the particular civil servant and the State inquestion. There will, in effect, be a presumption that Article 6 applies. Itwill be for the respondent Government to demonstrate, firstly, that a civil-servant applicant does not have a right of access to a court under nationallaw and, secondly, that the exclusion of the rights under Article 6 for thecivil servant is justified.

63. In the present case it is common ground that the applicants all hadaccess to a court under national law. Accordingly, Article 6 § 1 isapplicable.

64. The Court would note that its conclusion concerning theapplicability of Article 6 is without prejudice to the question of how thevarious guarantees of that Article (for example, the scope of reviewrequired of the national courts: see Zumtobel v. Austria, 21 September1993, § 32, Series A no. 268-A) should be applied in disputes concerningcivil servants. In the present case, the Court needs to consider only twosuch guarantees, namely those relating to the length of the proceedingsand to oral hearings.

2. Compliance with Article 6

(a) Length of the proceedings

65. The Court reiterates that in civil matters the reasonable time maybegin to run, in some circumstances, even before the issue of the writcommencing proceedings before the court to which the plaintiff submitsthe dispute (see Golder v. the United Kingdom, 21 February 1975, § 32,



Series A no. 18). This is the situation in the applicants’ case, since theycould not seize the County Administrative Court before receiving, ontheir rectification request (see paragraph 19), a decision which could beappealed against (see, mutatis mutandis, K�nig v. Germany, 28 June 1978, § 98,Series A no. 27; Janssen v. Germany, no. 23959/94, § 40, 20 December 2001;and Hellborg v. Sweden, no. 47473/99, § 59, 28 February 2006).

66. Consequently, in the present case, the reasonable time stipulatedby Article 6 § 1 started to run on the day the applicants lodged theirapplication with the County Administrative Board, which they did on19 March 1993 (see the preceding paragraph). It is undisputed that theproceedings ended with the Supreme Administrative Court’s decision of27 April 2000. Thus, they lasted over seven years.

67. The Court will assess the reasonableness of the length of theproceedings in the light of the particular circumstances of the case andhaving regard to the criteria laid down in its case-law, in particular thecomplexity of the case and the conduct of the applicant and of therelevant authorities. On the latter point, what was at stake for theapplicant has also to be taken into account (see Philis v. Greece (no. 2),27 June 1997, § 35, Reports 1997-IV).

68. The Court agrees with the parties that the case was not a complexone. The issue at stake was unexceptional.

69. As to the conduct of the applicants, they did not prolong theproceedings. As concerns the conduct of the authorities, the Courtobserves that the County Administrative Board received the petition on19 March 1993. It received the responses to the application andsubsequently communicated them to the applicants for comments,rendering its decision on 19 March 1997. It thus took it four years toexamine the case. This lapse of time is explained neither by theprocedural steps taken nor by any perceived need to await the outcome ofthe Askola case which had already become final on 7 December 1994.

70. As to the proceedings before the County Administrative Court andthe Supreme Administrative Court, the Court finds that these twoinstances took some three years in total. It considers that theseproceedings do not give rise to any issues as such.

71. In sum, the Court concludes that there were delays in theproceedings before the County Administrative Board for which it hasfound no sufficient explanation. There has therefore been a violation ofArticle 6 § 1 of the Convention on account of the length of theproceedings.

(b) Oral hearing

72. The applicable principles are outlined in the Court’s judgment inJussila v. Finland ([GC], no. 73053/01, §§ 40-45, ECHR 2006-XIV).



73. In the present case, the applicants’ purpose in requesting a hearingwas to demonstrate that the police administration had promised themthat their economic loss would be compensated. The administrativecourts found in the circumstances that an oral hearing was manifestlyunnecessary as the alleged promise lacked relevance. The Court findsforce in the Government’s argument that any issues of fact and law couldbe adequately addressed in, and decided on the basis of, writtensubmissions.

74. The Court further observes that the applicants were not denied thepossibility of requesting an oral hearing, although it was for the courts todecide whether a hearing was necessary (see, mutatis mutandis, Martinie,cited above, § 44). The administrative courts gave such considerationwith reasons. Since the applicants were given ample opportunity to putforward their case in writing and to comment on the submissions of theother party, the Court finds that the requirements of fairness werecomplied with and did not necessitate an oral hearing.

75. There has, accordingly, been no violation of Article 6 § 1 of theConvention on account of the lack of an oral hearing.

II. ALLEGED VIOLATION OF ARTICLE 13 OF THE CONVENTION

76. The applicants claimed to be victims of a breach of Article 13 of theConvention, which reads:

“Everyone whose rights and freedoms as set forth in [the] Convention are violatedshall have an effective remedy before a national authority notwithstanding that theviolation has been committed by persons acting in an official capacity.”


1. The applicants

77. The applicants maintained that the lengthy proceedings had madetheir appeals ineffective. The avenue of appeal had thus not been aneffective one.

2. The Government

78. The Government considered that as there had been no violation ofArticle 6, there existed no arguable claim under Article 13. Should theCourt take another view, they submitted that the complaint wasunfounded as the applicants had appealed against the CountyAdministrative Board’s decision at two court levels. As to the length ofthe proceedings, the applicants had had an effective remedy, as proved



by the fact that one of the applicants lodged a successful complaint withthe Chancellor of Justice, who drew the Board’s attention to tardiness inthe proceedings. The Government also relied on the principle that,although no single remedy might itself entirely satisfy the requirementsof Article 13, the aggregate of remedies provided for under domestic lawmight do so (see, for example, X v. the United Kingdom, 5 November 1981,§ 60, Series A no. 46; Van Droogenbroeck v. Belgium, 24 June 1982, § 56,Series A no. 50; and Leander v. Sweden, 26 March 1987, §§ 77 and 81-82,Series A no. 116). In addition, the “authority” referred to in Article 13did not necessarily have to be a judicial authority.


79. The Court has interpreted the applicants’ complaint underArticle 13 to mean that they claim that they had no way of speeding upthe domestic proceedings. Since the Convention right asserted by theapplicants is the right to a “hearing within a reasonable time”guaranteed by Article 6 § 1, the Court must determine the scope of therespondent State’s obligation under Article 13 to provide the applicantswith “an effective remedy before a national authority”.

80. As the Court has held on many occasions, Article 13 of theConvention guarantees the availability at national level of a remedy toenforce the substance of the Convention rights and freedoms in whateverform they may happen to be secured in the domestic legal order. Theeffect of Article 13 is thus to require the provision of a domestic remedyto deal with the substance of an “arguable complaint” under theConvention and to grant appropriate relief. The scope of the ContractingStates’ obligations under Article 13 varies depending on the nature of theapplicant’s complaint; however, the remedy required by Article 13 must be“effective” both in law and in practice (see, among other authorities, Kudłav. Poland [GC], no. 30210/96, § 157, ECHR 2000-XI).

81. It remains for the Court to determine whether the means availableto the applicants in Finnish law for raising a complaint about the length ofproceedings in their case would have been “effective” in the sense either ofpreventing the alleged violation or its continuation, or of providingadequate redress for any violation that had already occurred.

82. There was no specific legal avenue whereby the applicants couldcomplain of the length of the proceedings with a view to expediting thedetermination of their dispute. The Court takes note of theGovernment’s argument that the complaint to the Chancellor of Justicespeeded up the proceedings. Indeed, it appears that the Chancellor’sdecision of 24 January 1997 may have had an impact on the CountyAdministrative Board, which rendered its decision in March 1997.



However, by the time the Chancellor of Justice took measures, theapplicants had been awaiting a decision for nearly four years. The Courtfinds that although the Chancellor’s intervention and its positive effect inthe present case must be acknowledged, a complaint to the Chancellor’sOffice does not meet the standard of “effectiveness” for the purposes ofArticle 13. The Government have previously admitted that mere delay wasnot as such a ground for compensation under Finnish law (see Kangasluomav. Finland, no. 48339/99, § 43, 20 January 2004).

83. The Court thus finds that there has been a violation of Article 13 ofthe Convention in that the applicants had no domestic remedy wherebythey could enforce their right to a hearing within a reasonable time asguaranteed by Article 6 § 1 of the Convention.

III. ALLEGED VIOLATION OF ARTICLE 1 OF PROTOCOL NO. 1TAKEN IN CONJUNCTION WITH ARTICLE 14 OF THECONVENTION

84. The applicants alleged a breach of Article 1 of Protocol No. 1,which reads:

“Every natural or legal person is entitled to the peaceful enjoyment of his possessions.No one shall be deprived of his possessions except in the public interest and subject tothe conditions provided for by law and by the general principles of international law.

The preceding provisions shall not, however, in any way impair the right of a State toenforce such laws as it deems necessary to control the use of property in accordance withthe general interest or to secure the payment of taxes or other contributions orpenalties.”

They also alleged a breach of Article 14 of the Convention, which reads:

“The enjoyment of the rights and freedoms set forth in [the] Convention shall besecured without discrimination on any ground such as sex, race, colour, language,religion, political or other opinion, national or social origin, association with a nationalminority, property, birth or other status.”


1. The applicants

85. The applicants asserted that they had initially been entitled to aremote-area allowance, which had subsequently been abolished. As aresult, the amount of money to which civil servants working in Sonkaj�rvihad been entitled had been reduced. In order to compensate for this dropin income, they had been granted individual wage supplements, forming afixed part of their salaries and expressly compensating for the decrease insalary. This had been in accordance with the State Administration’s



practice to the effect that acquired advantages should not be lost, whichwas demonstrated by subsequent directions (introduced in 2003) for theapplication of the pay system. This change had taken place prior to theincorporation of the districts, which had then resulted in a loss of part oftheir salaries (namely, the wage supplement). The applicants had anacquired right in money, which the State took from them by a unilateraldecision.

86. The applicants further submitted that the Nurmes case had beenidentical to theirs. In that case a police officer had been compensated forthe reduction in his salary following incorporation into the Nurmes PoliceDistrict (decision of the Pohjois-Karjala County Administrative Board)and, as a result, the salary of the police officer in question had beenmaintained at its previous level: the applicants’ salaries had not. TheAskola case had not been comparable to theirs, because police officers inAskola had never received a remote-area allowance, a cold-area allowanceor individual wage supplements. The applicants also referred to theM�ntyharju case, in which the civil servants’ commuting costs had beencompensated in the form of individual wage supplements following achange in duty station from Pertunmaa to M�ntyharju. The applicantshad received no such compensation.

87. The applicants rejected as irrelevant the implementing instructionreferred to by the Government below, as they were permanent civilservants in permanent posts, whereas the instruction applied only to acivil servant who was ordered temporarily or as a substitute to performduties that differed from his or her regular duties.

88. The applicants argued that it was evident from a SupremeAdministrative Court’s decision (issued on 30 June 1994), whichconcerned Senior Constable P.P.E. and his pension, that it was justifiedto compensate loss flowing from the incorporation in question.

2. The Government

89. The Government submitted that, as there was no “right” withinthe meaning of Article 6, there was equally no possession within themeaning of Article 1 of Protocol No. 1. Consequently, neither Article 1 ofProtocol No. 1 nor Article 14 of the Convention had any application to thecase. Were the Court to hold otherwise, the Government submitted thefollowing.

90. As to the allegation that the applicants had been treateddifferently from other personnel, the Government explained that,pursuant to a collective agreement, civil servants working in Sonkaj�rvihad been entitled to a remote-area allowance. By a subsequent collectiveagreement, in force until 29 February 1992, the remote-area allowancehad been replaced by a cold-area allowance and certain municipalities,



including Sonkaj�rvi, had been removed from the group for which thisallowance was to be paid. The loss of the wage supplement was based ona provision in the implementing instruction for the collective agreement,according to which it was paid only as long as the person concerned servedin the municipality where the entitlement to the supplement was given. Ifthe duty station changed, temporarily or permanently, the payment of thesupplement ceased. As to the Nurmes case, in which a wage supplement hadbeen granted because of a reduction in the cold-area allowance grading, itwas not comparable to the applicants’ case. A clearly negative positionconcerning compensation for the longer commute was taken by theMinistry of Finance in the Sonkaj�rvi and Askola cases (decisions of 3 July1991) and in the subsequent court proceedings, which in both casesresulted in a negative decision by the Supreme Administrative Court.The Ministry of the Interior had only applied for a wage supplement onthe basis of increased costs arising from the longer commute for tenpersons, including the applicants, referring to earlier practice applied bythe Ministry of Finance in the M�ntyharju case. Thus, the Ministry of theInterior did not lodge the application on the basis of the loss of the wagesupplement arising from the removal of the remote-area allowance.Accordingly, the applicants’ case was entirely comparable with the Askolacase. In fact, where police districts had been incorporated after 3 July1991, the practice had been not to award compensation in casescomparable to that of the applicants.

91. The Government submitted that the applicants, with oneexception (Mr Vilho Eskelinen, who already lived outside Sonkaj�rvi),had incurred some relatively minor commuting costs following theincorporation. These costs had been tax-deductible and some of theapplicants had used police-force vehicles for commuting until May1991. The competence of the County Administrative Board to decideon the wages of local officers entailed discretionary powers on a case-by-case basis. The policy had been to follow a uniform practice insimilar cases.

92. They pointed out that on 4 December 1996 the Ministry of theInterior issued an instruction on compensation in the form of a wagesupplement for reductions in wages arising from the changes concerningcold-area allowances and longer commutes as a result of the change inpolice district division. However, this instruction did not have retroactiveeffect.


93. The Court has understood that the applicants complain underArticle 1 of Protocol No. 1, taken either alone or in conjunction with



Article 14 of the Convention, that the national authorities and courtswrongfully applied the national law when refusing their application.

94. The Court notes that there is no right under the Convention tocontinue to be paid a salary of a particular amount (see, mutatis mutandis,Kjartan �smundsson v. Iceland, no. 60669/00, § 39, ECHR 2004-IX). It is notsufficient for the applicants to rely on the existence of a “genuine dispute”or an “arguable claim” (§§ 37-38). A claim may only be regarded as an“asset” for the purposes of Article 1 of Protocol No. 1 where it has asufficient basis in national law, for example where there is settled case-law of the domestic courts confirming it (see Kopecky v. Slovakia [GC],28 September 2004, §§ 45-52, ECHR 2004-IX). In the present case itfollows from the implementing instruction (see paragraph 22 above) thatthe applicants did not have a legitimate expectation to receive anindividual wage supplement following the incorporation since, as aconsequence of the change in duty station to a municipality outsideSonkaj�rvi, the entitlement to the wage supplement ceased. Nor wasthere under the domestic law any right to be compensated forcommuting costs.

95. As regards Article 14 of the Convention, it complements the othersubstantive provisions of the Convention and the Protocols. It has noindependent existence since it has effect solely in relation to “theenjoyment of the rights and freedoms” safeguarded by those provisions.Although the application of Article 14 does not presuppose a breach ofthose provisions – and to this extent it is autonomous – there can be noroom for its application unless the facts at issue fall within the ambit ofone or more of them (see Gaygusuz v. Austria, 16 September 1996, § 36,Reports 1996-IV, and Domalewski v. Poland (dec.), no. 34610/97, ECHR1999-V). In the present case, no other provisions of the Convention havebeen so engaged.

96. In the circumstances the Court finds that there has been noviolation of Article 1 of Protocol No. 1 taken either alone or inconjunction with Article 14 of the Convention.

IV. APPLICATION OF ARTICLE 41 OF THE CONVENTION

97. Article 41 of the Convention provides:

“If the Court finds that there has been a violation of the Convention or the Protocolsthereto, and if the internal law of the High Contracting Party concerned allows onlypartial reparation to be made, the Court shall, if necessary, afford just satisfaction tothe injured party.”



A. Damage

98. The applicants claimed as pecuniary damage 117.73 euros (EUR)per month from 1 November 1990 with 10% annual interest from the firstday of each month. The claims have been itemised below as regards eachapplicant in terms of the number of months accumulated by 30 September2006 (the date has been chosen by the applicants) and the total amountper applicant.Mr Vilho Eskelinen 191 months EUR 22,486.42Mr Arto Huttunen 191 months EUR 22,486.42Mr Markku Komulainen 191 months EUR 22,486.42Mr Toivo Pallonen* 26 months EUR 3,060.98Ms Lea Ihatsu** 116 months EUR 13,656.68The estate of Mr Hannu Lappalainen*** 58 months EUR 6,828.34* retired on 1 January 1993: the outcome of the case may affect the amount of his pension.** left the post on 1 July 2000.*** died on 22 August 1995: the outcome of the case may affect the amount of his widow’spension.

99. The applicants claimed EUR 10,000 each plus interest as non-pecuniary damage in respect of suffering and distress.

100. The Government pointed out that the applicants had requestedpecuniary compensation on two grounds, which should be separated:firstly, the loss of the individual wage supplement and, secondly, theincreased costs of commuting. The sums and interest claimed were basedon assumptions, the exact amount of which, with possible repercussions onpensions etc, should be determined separately after the Court’s principaljudgment, in agreement with the parties or in a separate judgment.

101. The Government considered the non-pecuniary claims excessiveas to quantum. Any compensation should not exceed EUR 1,000 perperson. The claims for interest should be rejected.

102. The Court finds that there is no causal link between the violationfound concerning the length of the proceedings and the alleged pecuniarydamage. Consequently, there is no justification for making any awardunder this head. The Court accepts that the applicants have certainlysuffered non-pecuniary damage, such as distress and frustrationresulting from the excessive length of the proceedings, which is notsufficiently redressed by the finding of a violation of the Convention.Making its assessment on an equitable basis, the Court awards eachapplicant EUR 2,500.

B. Costs and expenses

103. The applicants claimed EUR 1,622.11 as regards the complaintlodged with the Chancellor of Justice, EUR 1,226.88 for the appeal to the



County Administrative Court, EUR 1,688.57 for the appeal to theSupreme Administrative Court and EUR 12,963.40 as regards theConvention proceedings.

104. The Government considered that the costs before the Chancellorof Justice should not be compensated, since an extraordinary complaint isnot a prerequisite for lodging a complaint with the Court; that the costs inthe national court proceedings should not exceed EUR 2,000 (inclusive ofvalue-added tax); and that the costs in the Convention proceedings shouldnot exceed EUR 6,200.

105. The Court reiterates that an award under this head may be madeonly in so far as the costs and expenses were actually and necessarilyincurred in order to avoid, or obtain redress for, the violation found andare reasonable as to quantum (see, among other authorities, Hertelv. Switzerland, 25 August 1998, § 63, Reports 1998-VI).

In the present case the domestic proceedings were not relevant toexhaustion of the complaint concerning the length of the proceedings,save in so far as they concerned the complaint to the Chancellor ofJustice. The applicants’ claims can therefore only be sustained to thatlimited degree, in other words, EUR 1,622.11 (inclusive of value-addedtax).

The Court finds that the costs and expenses at Strasbourg have beennecessarily incurred in order to afford redress for the violation found.However, they cannot be awarded in full as the Court has dismissed theapplicants’ complaints in part. Having regard to all the circumstancesincluding the legal aid granted by the Council of Europe, the Courtawards EUR 8,000 (inclusive of value-added tax).

C. Default interest

106. The Court considers it appropriate that the default interestshould be based on the marginal lending rate of the European CentralBank, to which should be added three percentage points.

FOR THESE REASONS, THE COURT

1. Holds by twelve votes to five that Article 6 § 1 of the Convention isapplicable in the present case;

2. Holds by fourteen votes to three that there has been a violation ofArticle 6 § 1 of the Convention as regards the length of theproceedings;

3. Holds unanimously that there has been no violation of Article 6 § 1 ofthe Convention as regards the lack of an oral hearing;



4. Holds by fifteen votes to two that there has been a violation of Article 13of the Convention;

5. Holds unanimously that there has been no violation of Article 1 ofProtocol No. 1 taken alone or in conjunction with Article 14 of theConvention;

6. Holds by thirteen votes to four:(a) that the respondent State is to pay, within three months, thefollowing amounts:

(i) EUR 2,500 (two thousand five hundred euros) to each applicantin respect of non-pecuniary damage;(ii) EUR 9,622.11 (nine thousand six hundred and twenty-twoeuros and eleven cents) to the applicants jointly in respect of costsand expenses;(iii) any tax that may be chargeable on the above amounts;

(b) that from the expiry of the above-mentioned three months untilsettlement simple interest shall be payable on the above amounts at arate equal to the marginal lending rate of the European Central Bankduring the default period plus three percentage points;

7. Dismisses unanimously the remainder of the applicants’ claim for justsatisfaction.

Done in English and in French, and delivered at a public hearing in theHuman Rights Building, Strasbourg, on 19 April 2007.

Erik FriberghRegistrar

Jean-Paul CostaPresident

In accordance with Article 45 § 2 of the Convention and Rule 74 § 2 ofthe Rules of Court, the following dissenting opinions are annexed to thisjudgment:

(a) partly dissenting opinion of Judge Jociene;

(b) joint dissenting opinion of Judges Costa, Wildhaber, T�rmen,Borrego Borrego and Jociene.

J.-P.C.E.F.



PARTLY DISSENTING OPINION OF JUDGE JOCIENE

I voted against the application of Article 6 § 1 to this case and myopinion on this issue has been reflected in the joint dissenting opinion ofJudges Costa, Wildhaber, T�rmen, Borrego Borrego and myself.

In this partly dissenting opinion I should like to explain the main reasonwhy I voted against a finding that there has been a violation of Article 6 § 1of the Convention as regards the length of the proceedings and against afinding of a violation of Article 13. I also voted against making any awardsto the applicants in this particular case.

The main reason for my vote is the fact that Article 6 § 1 is notapplicable to the proceedings in issue. If Article 6 § 1 is not applicablethen, in my opinion, there cannot be any violation of Article 6 § 1 asregards the length of the proceedings.

The same conclusion can be drawn with regard to Article 13. On thisspecific point I totally agree with the Finnish Government’s firstargument, put forward in paragraph 78 of the Grand Chamberjudgment, to the effect that since there had been no violation of Article 6,there existed no arguable claim under Article 13. Article 13 of theConvention guarantees the availability at national level of a remedy toenforce the substance of the Convention’s rights and freedoms inwhatever form they happen to be secured in the domestic legal order.Thus the effect of Article 13 is to require the provision of a domesticremedy to deal with the substance of an “arguable complaint” under theConvention and to grant appropriate relief. In my opinion, if no such“arguable complaint” under the Convention exists at national level,Article 13 of the Convention cannot be considered to have been violatedeither.

Finally, I am unable to accept the application of Article 6 § 1 to the caseand cannot find any violation of the Convention. For that reason, I votedagainst any awards to be payable to the applicants.



JOINT DISSENTING OPINION OF JUDGES COSTA,WILDHABER, T�RMEN, BORREGO BORREGO AND

JOCIENE

(Translation)

1. The heart of this case concerns the applicability of Article 6 § 1 ofthe Convention to a dispute between individuals belonging to a policeservice and their employer, the State. The dispute centred on the refusalto pay them allowances arising from a change in their place of work; withone exception, an administrative assistant, the applicants were policeofficers.

2. Unlike our colleagues in the majority, we considered that Article 6§ 1 was not applicable in this case.

3. The reasoning on which we based our decision consisted in followingthe approach taken in Pellegrin v. France ([GC], no. 28541/95, ECHR1999-VIII).

4. Through this widely-commented and well-known judgment, theCourt had sought to “put an end to the uncertainty which surroundsapplication of the guarantees of Article 6 § 1 to disputes between Statesand their servants” (§ 61). To this end, it had abandoned criteria such asthat relating to the economic nature of the dispute, which “[left] scope fora degree of arbitrariness” (§ 60), in favour of “a functional criterion basedon the nature of the employee’s duties and responsibilities” (§ 64). Whileadopting a restrictive interpretation of the exceptions to the safeguardsafforded by Article 6 § 1, the Court decided that “the only disputesexcluded from the scope of Article 6 § 1 of the Convention are thosewhich are raised by public servants whose duties typify the specificactivities of the public service in so far as the latter is acting as thedepositary of public authority responsible for protecting the generalinterests of the State or other public authorities. A manifest example of suchactivities is provided by the armed forces and the police” (our emphasis) (§ 66).

5. It is well known that, in defining this functional criterion, the Courtrelied on the European Commission’s legal theory and the case-law of theCourt of Justice of the European Communities, reviewed in Pellegrin inparagraphs 37 to 41. In this respect, we disagree with the majority when,in the instant judgment, it refers, in paragraph 60, to a “landmarkjudgment” of the Court of Justice, namely that delivered in caseno. 222/84. Admittedly, that was indeed a landmark judgment, deliveredfollowing a request for a preliminary ruling, which held that judicialcontrol reflects a general principle of law (this ECJ judgment, MargueriteJohnston, is cited in the joint dissenting opinion of Judges Costa, Tulkens,



Fischbach, Casadevall and Maruste in the Athanassoglou and Othersv. Switzerland judgment ([GC], no. 27644/95, ECHR 2000-IV)). However,its scope differs from that which is presumed in the instant judgment. Theissue was not one of determining whether every dispute between the Stateand its agents fell within the scope of Article 6 of the Convention, butmerely of confirming that, by virtue of a general principle of law, everyact by a public authority must, in principle, be open to supervision of itslawfulness (such as the recours pour exc�s de pouvoir in French law).

6. In any event, we fail to see what theoretical or practical necessityrequired the Court to abandon the Pellegrin case-law in the present case.It has been applied by the Court for seven years without any real problemand, as could have been expected and desired, it has extended rather thanrestricted the application of the guarantees secured under Article 6 § 1.The categories of agents excluded from these guarantees, such as thepolice service in its entirety, are limited when compared with publicservice employees as a whole (for examples, see paragraph 52 of thejudgment). Legal certainty has certainly improved if we compare thesituation with that which obtained prior to the Pellegrin judgment. As tothe argument based on the existence of access to a domestic court, weare not convinced by it. As Article 53 of the Convention rightly pointsout, nothing prevents a High Contracting Party from recognising in itslaw freedoms or guarantees which go further than those set forth in theConvention; in addition, as legal systems vary from one State to another,the reasoning in the instant judgment is likely to have the effect of makingthe applicability of Article 6 § 1 to disputes between the State and itsagents dependent on there existing access to a court with jurisdiction todecide them within the domestic legal system. To sum up, instead of the“autonomous interpretation” (by the Court) that the latter considered itimportant to establish for the purposes of Article 6 § 1 (see Pellegrin, § 63),the instant judgment encourages a dependent and variable, not to sayuncertain, interpretation, in other words an arbitrary one. In our opinion,this is an inappropriate step back.

7. In conclusion, the Court has overturned its well-established case-law. Admittedly, it is entitled to do so (even if the case-law in question isrelatively recent). In general, however, the Court takes this step wherethere are new developments and where a new need arises. This is not thecase here. Abandoning a solid precedent in such conditions creates legaluncertainty and, in our opinion, will make it difficult for the States toidentify the extent of their obligations.


38 VILHO ESKELINEN AND OTHERS v. FINLAND JUDGMENT –JOINT DISSENTING OPINION

VILHO ESKELINEN ET AUTRES c. FINLANDE(Requ�te no 63235/00)

GRANDE CHAMBRE

ARRþT DU 19 AVRIL 2007


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SOMMAIRE1

Applicabilit� de l’article 6 aux litiges concernant des fonctionnaires

Article 6 § 1

Applicabilit – Droits et obligations de caract�re civil – Procdure administrative –Applicabilit de l’article 6 aux litiges concernant des fonctionnaires – Litige relatif au droit demembres de la police une indemnit spciale – Notion de « fonction publique » – Interprtationautonome – Abandon du crit�re fonctionnel – Prsomption d’applicabilit de l’article 6 auxconflits ordinaires du travail – Charge de la preuve incombant au gouvernement dfendeur –Question de savoir si le droit interne exclut l’acc�s un tribunal pour des motifs objectifs lis l’intr�t de l’Etat – Question de savoir si l’objet du litige est li l’exercice de l’autorit tatique– Requrants non emp�chs par le droit interne d’accder un tribunal

** *

Les requrants faisaient partie d’un service de police ; les cinq premiers taientpoliciers et la sixime assistante administrative. Ils touchaient une indemnitspciale du fait qu’ils travaillaient dans une zone recule du pays. Lorsque cetavantage fut supprim, ils per�urent en compensation des complments desalaire individuels. Par la suite, aprs avoir t affects � un autre service depolice encore plus loign de leurs domiciles, les intresss perdirent le bnficede ce complment de salaire. En 1993, ils soumirent une demande decompensation de leur prjudice, mais celle-ci fut rejete. Ils demandrent uneaudience afin de prouver qu’une compensation leur avait t promise. En 2000, laCour administrative supr�me estima que les requrants n’avaient pas de droitlgal aux complments de salaire individuels et que la tenue d’une audience taitinutile parce que les promesses qu’aurait faites la direction provinciale de la policen’avaient pas d’incidence sur l’affaire.

1. Article 6 § 1 : a) Applicabilit – Le Gouvernement a contest l’applicabilit del’article 6 pour deux motifs, � savoir premirement que les requrants n’avaientpas «droit» au complment de salaire en question, et deuximement que selon lajurisprudence de la Cour les contestations souleves par des agents publics quant �leurs conditions d’emploi sont exclues du champ d’application de cet article. Sur lepremier point, la Cour observe que des complments de salaire individuels ont taccords dans des situations qui n’taient pas totalement dissemblables de celledes intresss, lesquels peuvent donc prtendre de manire dfendable avoir undroit, et qu’il n’y a donc pas d’obstacle � l’applicabilit de l’article 6 � cet gard.Sur le second point, elle rappelle que, pour mettre un terme � l’incertitude quecomportait sa jurisprudence, elle a introduit dans l’arr�t Pellegrin c. France uncritre fonctionnel, fond sur la nature des fonctions et des responsabilits

1. Rdig par le greffe, il ne lie pas la Cour.


41ARRþT VILHO ESKELINEN ET AUTRES c. FINLANDE

exerces par l’agent : taient seuls soustraits au champ d’application de l’article 6§ 1 les litiges des agents publics dont l’emploi tait caractristique des activitsspcifiques de l’administration publique dans la mesure o celle-ci agissaitcomme dtentrice de la puissance publique charge de la sauvegarde des intr�tsgnraux de l’Etat ou des autres collectivits publiques. Un exemple manifeste detelles activits tait constitu par les forces armes et la police. Cependant, le casd’espce fait appara�tre que l’application du critre fonctionnel peut en soidboucher sur des anomalies. A l’poque considre, les requrants relevaient duministre de l’Intrieur. Cinq d’entre eux taient policiers, emploi impliquant uneparticipation directe � l’exercice de la puissance publique et � des fonctions visant� sauvegarder les intr�ts gnraux de l’Etat. Quant aux fonctions de l’assistante,elles taient purement administratives, dpourvues de comptence dcisionnelleou d’exercice direct ou indirect de la puissance publique ; elles ne pouvaient donc�tre distingues de celles de n’importe quelle autre assistante administrativetravaillant dans le secteur public ou dans le secteur priv. Il dcoulerait d’uneapplication stricte de l’« approche Pellegrin » que cette requrante bnficie desgaranties de l’article 6 § 1 alors que ce n’est assurment pas le cas pour lesrequrants policiers, m�me si le litige est identique pour l’ensemble desintresss. Aprs avoir pass en revue la manire dont s’applique le critrefonctionnel adopt dans l’arr�t Pellegrin, la Cour conclut qu’il n’a pas simplifil’examen de la question de l’applicabilit de l’article 6 aux procdures auxquellesun fonctionnaire est partie et qu’il n’a pas apport en la matire plus de certitude.L’arr�t Pellegrin doit �tre replac dans le contexte de la jurisprudence antrieurede la Cour et compris comme une premire distanciation d’avec l’ancien principed’inapplicabilit de l’article 6 � la fonction publique. Cet arr�t reflte le postulatde base selon lequel certains agents publics, en raison de leurs fonctions, ont unlien spcial de confiance et de loyaut avec leur employeur. Il ressort clairementdes affaires tranches depuis lors que dans de trs nombreux Etats contractantsl’accs � un tribunal est accord aux fonctionnaires, de sorte que ceux-ci peuventprsenter des revendications relativement au salaire ou aux indemnits, voire aulicenciement ou au recrutement, de la m�me fa�on que les salaris du secteurpriv. Dans ces conditions, le systme national ne discerne aucun conflit entre lesintr�ts essentiels de l’Etat et le droit de l’individu � une protection. La Cour adonc dcid d’adopter une nouvelle approche en la matire : pour que l’Etatdfendeur puisse invoquer le statut de fonctionnaire d’un requrant afin de lesoustraire � l’application de l’article 6, deux conditions doivent �tre remplies. Enpremier lieu, le droit interne de l’Etat concern doit avoir expressment exclul’accs � un tribunal s’agissant du poste ou de la catgorie de salaris en question.En second lieu, cette drogation doit reposer sur des motifs objectifs lis � l’intr�tde l’Etat. Le simple fait que l’intress relve d’un secteur ou d’un service quiparticipe � l’exercice de la puissance publique n’est pas en soi dterminant. Pourque l’exclusion des garanties de l’article 6 soit justifie, il ne suffit pas que l’Etatdmontre que le fonctionnaire en question participe � l’exercice de la puissancepublique ou qu’il existe un « lien spcial de confiance et de loyaut » entrel’intress et l’Etat employeur. Il faut aussi que l’Etat montre que l’objet du litigeest li � l’exercice de l’autorit tatique ou remet en cause ce lien spcial. Ainsi,rien en principe ne justifie de soustraire aux garanties de l’article 6 les conflitsordinaires du travail – tels ceux portant sur un salaire, une indemnit ou d’autres


42 ARRþT VILHO ESKELINEN ET AUTRES c. FINLANDE

droits de ce type – � raison du caractre spcial de la relation entre le fonctionnaireconcern et l’Etat en question. En effet, il y aura prsomption que l’article 6 trouve� s’appliquer, et il appartiendra � l’Etat dfendeur de dmontrer, premirement,que d’aprs le droit national un requrant fonctionnaire n’a pas le droit d’accder� un tribunal, et, deuximement, que l’exclusion des droits garantis � l’article 6 estfonde s’agissant de ce fonctionnaire. En l’espce, il ne pr�te pas � controverse queles requrants avaient tous accs � un tribunal en vertu du droit national.Conclusion : article 6 § 1 applicable (douze voix contre cinq).b) Dure raisonnable – La procdure a dur plus de sept ans.Conclusion : violation (quatorze voix contre trois).c) Absence d’audience – Les juridictions administratives ont examin la demandedes requrants relative � la tenue d’une audience et ont motiv leur refus. Lesrequrants ayant eu amplement l’occasion de prsenter leur thse par crit et derpondre aux conclusions de la partie adverse, les exigences d’quit ont tsatisfaites.Conclusion : non-violation (unanimit).2. Article 13 : il n’existait pas de voie de droit spcifique permettant auxrequrants de dnoncer la dure de la procdure en vue d’acclrer la rsolutionde leur litige.Conclusion : violation (quinze voix contre deux).3. Article 1 du Protocole no 1, pris isolment ou combin avec l’article 14 de laConvention : les requrants n’avaient pas d’esprance lgitime d’obtenir uncomplment de salaire individuel puisque, leur lieu d’affectation ayant chang, ilsne pouvaient plus prtendre � cet avantage. Par ailleurs, le droit interne nedonnait pas droit � la compensation des frais de dplacement entre domicile etlieu de travail. Ds lors, leur crance ne peut �tre considre comme une «valeurpatrimoniale » justifiant la protection de l’article 1 du Protocole no 1. Enconsquence, l’article 14 de la Convention est inapplicable.Conclusion : non-violation (unanimit).Article 41 : la Cour alloue un certain montant � chacun des requrants pourdommage moral et un autre montant pour frais et dpens.

Jurisprudence cit�e par la Cour

Golder c. Royaume-Uni, 21 fvrier 1975, srie A no 18Schmidt et Dahlstr�m c. Su�de, 6 fvrier 1976, srie A no 21Engel et autres c. Pays-Bas, 8 juin 1976, srie A no 22K�nig c. Allemagne, 28 juin 1978, srie A no 27Abdulaziz, Cabales et Balkandali c. Royaume-Uni, 28 mai 1985, srie A no 94Glasenapp c. Allemagne, 28 ao�t 1986, srie A no 104Pudas c. Su�de, 27 octobre 1987, srie A no 125-ANeves e Silva c. Portugal, 27 avril 1989, srie A no 153-AFrancesco Lombardo c. Italie, 26 novembre 1992, srie A no 249-BMassa c. Italie, 24 ao�t 1993, srie A no 265-BZumtobel c. Autriche, 21 septembre 1993, srie A no 268-AGaygusuz c. Autriche, 16 septembre 1996, Recueil des arr�ts et dcisions 1996-IVNeigel c. France, 17 mars 1997, Recueil 1997-IIPhilis c. Gr�ce (no 2), 27 juin 1997, Recueil 1997-IV



De Santa c. Italie, 2 septembre 1997, Recueil 1997-VLapalorcia c. Italie, 2 septembre 1997, Recueil 1997-VAbenavoli c. Italie, 2 septembre 1997, Recueil 1997-VNicodemo c. Italie, 2 septembre 1997, Recueil 1997-VCazenave de la Roche c. France, 9 juin 1998, Recueil 1998-IIILe Calvez c. France, 29 juillet 1998, Recueil 1998-VCouez c. France, 24 ao�t 1998, Recueil 1998-VBenkessiouer c. France, 24 ao�t 1998, Recueil 1998-VAhmed et autres c. Royaume-Uni, 2 septembre 1998, Recueil 1998-VIDomalewski c. Pologne (dc.), no 34610/97, CEDH 1999-VPellegrin c. France [GC], no 28541/95, CEDH 1999-VIIIFrydlender c. France [GC], no 30979/96, CEDH 2000-VIIKepka c. Pologne (dc.), nos 31439/96 et 35123/97, CEDH 2000-IXMaaouia c. France [GC], no 39652/98, CEDH 2000-XKudła c. Pologne [GC], no 30210/96, CEDH 2000-XIZ et autres c. Royaume-Uni [GC], no 29392/95, CEDH 2001-VFerrazzini c. Italie [GC], no 44759/98, CEDH 2001-VIIJanssen c. Allemagne, no 23959/94, 20 dcembre 2001Christine Goodwin c. Royaume-Uni [GC], no 28957/95, CEDH 2002-VIMeftah et autres c. France [GC], nos 32911/96, 35237/97 et 34595/97, CEDH 2002-VIIPosti et Rahko c. Finlande, no 27824/95, CEDH 2002-VIIKangasluoma c. Finlande, no 48339/99, 20 janvier 2004Perez c. France [GC], no 47287/99, CEDH 2004-IKopecky c. Slovaquie [GC], no 44912/98, CEDH 2004-IXKjartan �smundsson c. Islande, no 60669/00, CEDH 2004-IXVere�ov� c. Slovaquie (dc.), no 70497/01, 1er fvrier 2005Mamatkoulov et Askarov c. Turquie [GC], nos 46827/99 et 46951/99, CEDH 2005-IHellborg c. Su�de, no 47473/99, 28 fvrier 2006Martinie c. France [GC], no 58675/00, CEDH 2006-VIKana�ev c. Russie, no 43726/02, 27 juillet 2006Jussila c. Finlande [GC], no 73053/01, CEDH 2006-XIV



En l’affaire Vilho Eskelinen et autres c. Finlande,La Cour europenne des droits de l’homme, sigeant en une Grande

Chambre compose de :Jean-Paul Costa, prsident,Luzius Wildhaber,Christos Rozakis,Nicolas Bratza,Peer Lorenzen,Fran�oise Tulkens,Giovanni Bonello,Rıza T�rmen,Matti Pellonp��,Kristaq Traja,Mindia Ugrekhelidze,Anatoly Kovler,Lech Garlicki,Javier Borrego Borrego,Ljiljana Mijovic,Egbert Myjer,Danute Jociene, juges,

et de Erik Friberg, greffier,Aprs en avoir dlibr en chambre du conseil le 20 septembre 2006 et

le 21 fvrier 2007,Rend l’arr�t que voici, adopt � cette dernire date :

PROCÞDURE

1. A l’origine de l’affaire se trouve une requ�te (no 63235/00) dirigecontre la Rpublique de Finlande et dont huit ressortissants de cet Etat,M. Vilho Eskelinen (brigadier), M. Arto Huttunen (brigadier),M. Markku Komulainen (brigadier-chef), Mme Lea Ihatsu (assistanteadministrative), M. Toivo Pallonen (policier retrait depuis le1er janvier 1993), ainsi que Mme P�ivi Lappalainen, M. JanneLappalainen et M. Jyrki Lappalainen, hritiers de M. Hannu MattiLappalainen (policier dcd le 22 ao�t 1995), (« les requrants»), ontsaisi la Cour le 19 octobre 2000 en vertu de l’article 34 de la Conventionde sauvegarde des droits de l’homme et des liberts fondamentales (« laConvention»).



2. Les requrants, dont deux ont t admis au bnfice de l’assistancejudiciaire, ont t reprsents par Me P. M. Pet�j� et Me P. Orava, tousdeux avocats � Haapaj�rvi. Le gouvernement finlandais (« leGouvernement ») a t reprsent par son agent, M. A. Kosonen, duministre des Affaires trangres.

3. Les requrants allguaient en particulier qu’ils avaient t privsd’audience durant la procdure relative � leurs salaires, et que cetteprocdure avait t excessivement longue.

4. La requ�te a t attribue � la quatrime section de la Cour(article 52 § 1 du rglement). Par une dcision du 29 novembre 2005, unechambre de ladite section, compose des juges dont le nom suit : NicolasBratza, Giovanni Bonello, Matti Pellonp��, Kirstaq Traja, Lech Garlicki,Javier Borrego Borrego et Ljiljana Mijovic, ainsi que de Michael O’Boyle,greffier de section, a dclar la requ�te recevable. La chambre a dcid dejoindre au fond la question de l’applicabilit de l’article 6 de laConvention. Le 21 mars 2006, elle s’est dessaisie au profit de la GrandeChambre, ni l’une ni l’autre des parties ne s’y tant opposes (articles 30de la Convention et 72 du rglement).

5. La composition de la Grande Chambre a t arr�te conformmentaux articles 27 §§ 2 et 3 de la Convention et 24 du rglement.Luzius Wildhaber, dont le mandat est expir postrieurement �l’audience, qu’il avait prside, a continu de participer � l’examen del’affaire (article 23 § 7 de la Convention). Bo�tjan M. Zupancic n’ayantpu prendre part aux dlibrations, le 21 fvrier 2007, il a t remplacpar Fran�oise Tulkens, juge supplante (article 24 § 3 du rglement).

6. Tant les requrants que le Gouvernement ont dpos un mmoiresur le fond de l’affaire. Chacune des parties a rpondu par crit auxobservations de l’autre.

7. Une audience s’est droule en public au Palais des droits del’homme, � Strasbourg, le 20 septembre 2006 (article 59 § 3 durglement).

Ont comparu :

– pour le GouvernementM. A. KOSONEN, du ministre des Affaires trangres, agent,Mmes A. MANNER, du ministre de la Justice,

T. ER�NK�, du ministre de l’Intrieur, conseillers ;

– pour les requrantsMe P. ORAVA, conseil.

8. La Cour a entendu M. Kosonen et Me Orava en leurs dclarations,ainsi qu’en leurs rponses aux questions de certains juges.



EN FAIT

I. LES CIRCONSTANCES DE L’ESP½CE

9. Les requrants sont ns respectivement en 1955, 1953, 1954, 1956,1937, 1957, 1983 et 1981, et rsident � Sonkakoski et Sonkaj�rvi.

A. L’incorporation du district de police de Sonkaj�rvi

10. Les cinq premiers requrants et feu M. Hannu Matti Lappalainenfaisaient partie du service de police de Sonkaj�rvi. Un accord collectif de1986 leur donnait droit � une indemnit d’loignement gographique,qu’ils touchaient avec leur salaire – comme une prime – du fait qu’ilstravaillaient dans une zone recule du pays. Le montant de cetteindemnit tait fonction du degr d’loignement de la zone en question.Un nouvel accord collectif du 15 mars 1988 supprima cet avantage,impliquant une baisse de salaire pour les agents publics dont le lieud’affectation tait Sonkaj�rvi ; cependant, pour viter cette perte,l’accord allouait aux intresss � compter du 1er mars 1988 descomplments de salaire individuels mensuels.

11. Le 1er novembre 1990, le service de police de Sonkaj�rvi futrattach � celui d’Iisalmi en vertu d’une dcision du ministre del’Intrieur (sis�asiainministeri�, inrikesministeriet). En consquence, lesrequrants changrent de lieu d’affectation. De plus, ils perdirent lebnfice du complment de salaire individuel, et leurs trajets quotidiensentre domicile et lieu de travail augmentrent apparemment d’unedistance pouvant atteindre 50 kilomtres, parce qu’ils devaientdsormais faire la navette entre Sonkaj�rvi et Iisalmi.

12. Au dire des intresss, � la suite d’une demande qu’ils avaientprsente en ce sens le 17 octobre 1990, la direction provinciale de lapolice (l��nin poliisijohto, l�nspolisledningen) de Kuopio promit lacompensation du prjudice.

13. Le 25 mars 1991, � la demande de ladite direction, le dpartementde la police au ministre de l’Intrieur sollicita l’autorisation de verser auxpoliciers et aux autres membres du personnel dont le lieu d’affectationavait t transfr de Sonkaj�rvi � Iisalmi des complments de salaireindividuels allant de 500 � 700 marks finlandais (FIM) (84-118 euros) parpersonne et par mois. Cette requ�te s’appuyait sur une affaireapparemment similaire (l’affaire « M�ntyharju ») dans laquelle, � la datedu 29 dcembre 1989, le ministre des Finances (valtiovarainministeri�,finansministeriet) avait accueilli une demande de complment de salaireindividuel. Le 3 juillet 1991, le ministre des Finances rpondit qu’il nepouvait accorder pareille autorisation ; il n’exposa pas les motifs de sonrefus.



14. Le 1er octobre 1992, la comptence pour statuer sur lescomplments de salaire dans la police locale fut transfre auxprfectures (l��ninhallitus, l�nsstyrelsen).

B. La proc�dure devant la pr�fecture de Kuopio

15. Le 19 mars 1993, les requrants soumirent une demande aux finsd’obtenir la compensation de leur prjudice. Ils invoqurent la dcisionrendue dans l’affaire « M�ntyharju » susmentionne, ainsi que le principed’galit tel qu’nonc � l’article 5 de la Constitution alors en vigueur(Suomen hallitusmuoto, Regeringsform f�r Finland ; loi no94/1919).

16. Quatre ans plus tard, le 19 mars 1997, leur demande fut rejetepar la prfecture de Kuopio, qui tint le raisonnement suivant :

« Les agents publics de l’ancien service de police de Sonkaj�rvi (...) ont sollicit lacompensation du prjudice conscutif � un rattachement de services ; en rponse, ladirection provinciale de la police, qui appuyait cette demande, a soumis certainsdocuments au dpartement de la police au ministre de l’Intrieur. Par une lettre du25 mars 1991, ledit ministre a recommand au ministre des Finances le versementrtroactif – � compter du 1er novembre 1990 – de complments de salaire individuelsaux agents publics affects � Iisalmi � la suite du rattachement.

Par une lettre du 3 juillet 1991, [le ministre des Finances] a inform le ministre del’Intrieur qu’il ne pouvait accueillir pareille demande.

Par la suite, la comptence pour statuer en matire de complments de salaireindividuels a t transfre aux prfectures. Le 28 janvier 1993, lors d’une runion dengociation tenue par la direction provinciale de la police – � laquelle les requrantstaient reprsents par M. Lappalainen –, il a t relev que des ngociations taienten cours au sujet du service de police d’Askola, dans la province d’Uusimaa, pour uneaffaire quivalente. Puisque [le ministre des Finances], qui jouissait de la comptencepertinente, s’tait dj� prononc sur les demandes concernant le service de police deSonkaj�rvi, il a t rsolu, dans un souci d’quit, que la dcision prise dans la provinced’Uusimaa serait suivie dans la province de Kuopio si elle s’cartait de l’opinion duministre des Finances. La prfecture d’Uusimaa rejeta la demande, et cette dcisionfut confirme par la Cour administrative supr�me. Aucun moyen nouveau n’a tprsent, ni dans la lettre du 19 mars 1993 ni dans la demande [complmentaire et]distincte de M. Pallonen en date du 17 ao�t 1994, � l’appui des requ�tes dj� tranches[par le ministre des Finances].

La prfecture n’a connaissance d’aucune dcision positive qui aurait t rendue dansle pays, en matire de compensation et dans une affaire quivalente concernant unrattachement de services de police, postrieurement � la dcision susmentionne [duministre des Finances].

En 1990, anne de l’incorporation, la direction provinciale de la police n’tait pascomptente pour prendre des engagements contraignants en matire d’indemnisationde frais. L’avis de la direction ressort clairement du fait que celle-ci a soutenu la demande.

Faisant usage de son pouvoir discrtionnaire et se fondant sur la prcdente dcisionde l’autorit comptente, la prfecture estime que cette dcision est passe en force de



chose juge. Soulignant par ailleurs les principes d’galit et d’quit, la prfectures’appuie galement sur la pratique qui prvaut dans l’ensemble du pays.»

17. Dans l’intervalle, en dcembre 1996, l’un des requrants avait saisid’une plainte le chancelier de la Justice (oikeuskansleri, justitiekanslern). Parune dcision du 24 janvier 1997, celui-ci avait attir l’attention sur le faitque les intresss n’avaient toujours pas re�u de rponse � leur demande.

C. La proc�dure devant le tribunal administratif de la provincede Kuopio

18. Le 25 avril 1997, les requrants firent appel de la dcision de laprfecture et demandrent une audience, estimant que celle-ci leurpermettrait d’tablir les circonstances de la cause, notammentl’existence d’une promesse faite par la direction provinciale de la police.Le tribunal administratif de la province (l��ninoikeus, l�nsr�tten) de Kuopiore�ut au sujet du recours des observations manant de la directionprovinciale de la police et du procureur provincial (l��ninasiamies,l�nsombudet), pices qu’il communiqua aux requrants pour commentaires.

19. Dans sa dcision du 8 juin 1998, le tribunal administratif deprovince exposa comme suit son raisonnement :

« La rvision des augmentations de salaire affectant les pensions n’est pas du ressortdu tribunal administratif de province.

Il n’est pas ncessaire, pour obtenir des claircissements sur cette affaire, derecueillir les dpositions orales des parties sur les promesses faites par la directionprovinciale de la police, qui relve de la prfecture [de Kuopio], quant aurattachement des services de police ou sur le point de savoir comment l’affaire a parailleurs t traite.

Dans une lettre du 25 mars 1991, le ministre de l’Intrieur avait propos auministre des Finances de rattacher le service de police de Sonkaj�rvi � celui d’Iisalmi� compter du 1er novembre 1990 [en ralit, le ministre de l’Intrieur avaitrecommand le versement de sommes, et non le rattachement] et de compenser lesinconvnients causs par le changement de lieu d’affectation au moyen d’uncomplment de salaire mensuel d’un montant de 500 � 700 FIM, � verserrtroactivement � compter du 1er novembre 1990. Dans une lettre du 3 juillet 1991, leministre des Finances avait indiqu qu’il ne pouvait accueillir pareille demande. Desngociations avaient eu lieu le 3 septembre 1992 entre le dpartement de la police auministre de l’Intrieur et l’Association de la police [Suomen Poliisiliitto ry], et le28 janvier 1993 entre la direction provinciale de la police (...) et le reprsentant desrequrants.

En vertu de l’article 9 § 2 du dcret sur l’accord collectif engageant l’Etat (tel quemodifi le 18 septembre 1992), la prfecture est comptente pour statuer sur lescomplments de salaire en ce qui concerne (...) les agents de la police locale.

Il y a lieu de considrer que la prfecture a examin les arguments prsents par lesrequrants (...) le 19 mars 1993 comme une demande de rvision, action vise �



l’article 84 de la loi sur les agents de la fonction publique. Si l’on prend pour point dedpart la dcision du ministre des Finances du 3 juillet 1991, la demande de rvision at soumise dans le dlai prvu � l’article 95 § 1 de ladite loi.

En 1990, la direction provinciale de la police (...) n’tait pas comptente pour prendredes engagements contraignants en matire d’indemnisation. Le pouvoir de dcider dansce domaine appartenait alors au ministre des Finances, lequel dans sa lettre du 3 juillet1991 indiqua qu’il estimait ne pas pouvoir accueillir la demande. Depuis le 1er octobre1992, c’est la prfecture qui a comptence pour statuer sur les salaires dans la policelocale.

Dans sa dcision, susceptible de recours, la prfecture s’est fonde sur la dcisionrendue par l’autorit auparavant comptente et sur le fait qu’aprs le 3 juillet 1991aucune compensation n’avait t accorde � des membres du personnel dans d’autresaffaires o un rattachement avait eu lieu. La dcision de la prfecture repose donc sur lapratique qui prvalait � l’poque dans l’ensemble du pays. Dans ces conditions, elle nesaurait �tre juge draisonnable. La demande de rvision peut �tre rejete.»

D. La proc�dure devant la Cour administrative supr�me

20. Le 7 juillet 1998, les requrants formrent un nouveau recours, ensollicitant la tenue d’une audience et en soulignant que des complmentsde salaire similaires avaient t accords � des agents d’autres servicesde police dans des situations quivalentes. Ils s’appuyaient notammentsur une dcision de la prfecture de Carlie du Nord (Pohjois-Karjala) endate du 10 janvier 1997, en vertu de laquelle un policier s’tait vuoctroyer un complment de salaire individuel � compter du 1er dcembre1996, ce � la suite du rattachement du service de police de Valtimo �celui de Nurmes.

21. Le 27 avril 2000, la Cour administrative supr�me (korkein hallinto-oikeus, h�gsta f�rvaltningsdomstolen), aprs avoir re�u des observations de ladirection provinciale de la police et du procureur provincial et les avoircommuniques aux requrants pour commentaires, confirma la dcisionde la juridiction infrieure. Elle tint le raisonnement suivant :

« La Cour administrative supr�me a examin l’affaire.

Les promesses faites par la direction provinciale de la police (...) en ce qui concerne lacompensation des frais rsultant du rattachement de services de police n’ont pasd’intr�t juridique en l’espce. Ds lors, la tenue d’une audience est manifestementinutile. En consquence, la Cour administrative supr�me rejette, en vertu del’article 38 § 1 de la loi sur la procdure judiciaire en matire administrative, lademande d’audience soumise par [les intresss].

Dans leur lettre du 19 mars 1993, [les demandeurs] ont sollicit la compensation –sous forme de complments de salaire individuels – des frais dcoulant du rattachementde leur service de police. Le 1er octobre 1992, la comptence pour statuer sur les salairesdans la police locale avait t transfre aux prfectures en application de l’article 9 § 2du dcret sur l’accord collectif engageant l’Etat (tel que modifi le 18 septembre 1992).



[Les demandeurs] n’ont pas de droit lgal au complment de salaire individuel enquestion. La prfecture de Kuopio n’a pas outrepass sa marge d’apprciation et ladcision de celle-ci n’est pas contraire � la loi. En consquence, la Cour administrativesupr�me juge, eu gard � l’article 7 § 1 de la loi sur la procdure judiciaire en matireadministrative, qu’il n’y a pas lieu de modifier la conclusion formule dans la dcision dela prfecture, et que ladite dcision est ds lors dfinitive.»

II. LE DROIT ET LA PRATIQUE INTERNES PERTINENTS

A. Les compl�ments de salaire individuels

22. Concernant le versement � un agent public d’une indemnit derigueur climatique, la directive d’application de l’accord collectif, misele 26 avril 1988, disposait :

« Un agent public travaillant (avant le 29 fvrier 1988) dans une commune noncouverte par le nouvel accord collectif a droit � un complment de salaire individuel(...) tant qu’il travaille dans la commune ouvrant droit � ce complment. Si un agentpublic ayant droit � pareil avantage est charg d’assumer temporairement ou commerempla�ant les fonctions d’un autre agent public, ou si son lieu d’affectation esttransfr vers une commune o l’ancienne indemnit d’loignement gographiquen’tait pas verse, l’intress ne touche pas de complment de salaire individuelpendant la priode o il excute les t�ches en question, car pour bnficier d’un telcomplment il doit accomplir ses fonctions dans une commune ouvrant droit � cetavantage.»

Les requrants jugent cette directive non pertinente en l’espce, en cequ’elle concernerait uniquement les transferts provisoires, alors que leurchangement de lieu d’affectation rev�tait un caractre permanent.

23. Dans sa demande du 25 mars 1991, le dpartement de la police auministre de l’Intrieur voquait une affaire selon lui analogue danslaquelle le ministre des Finances avait accueilli, le 29 dcembre 1989,une demande de complment de salaire individuel faisant suite aurattachement du service de police de Pertunmaa � celui de M�ntyharju(affaire « M�ntyharju »).

24. Le 3 juillet 1991, le ministre des Finances rejeta une demande decompensation des frais de dplacement entre domicile et lieu de travail quiavait t forme par un agent public dont le lieu d’affectation avait changlors du rattachement du service de police d’Askola � celui de M�nts�l� etPorvoo. Cette dcision fut confirme par la prfecture d’Uusimaa le7 avril 1993, puis par la Cour administrative supr�me le 7 dcembre 1994.

25. Par une dcision du 10 janvier 1997, la prfecture de Carlie duNord octroya � un policier une indemnit de rigueur climatique deniveau 1, ainsi qu’un complment de salaire individuel compensantl’cart entre le niveau 2 (Valtimo) et le niveau 1 (Nurmes) de cetteindemnit � la suite du rattachement du service de police de Valtimo �celui de Nurmes (affaire « Nurmes»).



B. La tenue d’audiences

26. En vertu de l’article 38 § 1 de la loi sur la procdure judiciaire enmatire administrative (hallintolaink�ytt�laki, f�rvaltningsprocesslagen ; loino 586/1996), une audience doit avoir lieu si un justiciable en fait lademande. Toutefois, la juridiction comptente peut ne pas tenird’audience lorsque l’action introduite est juge irrecevable ou estimmdiatement rejete ou que, eu gard � la nature de l’affaire ou �d’autres circonstances, pareille mesure appara�t manifestement inutile.

27. Le rapport explicatif du projet de loi (no 217/1995) sur la procdurejudiciaire en matire administrative se penche sur le droit des justiciables� une audience au regard de l’article 6 de la Convention et sur lapossibilit, pour les tribunaux, de se dispenser de tenir audience enmatire administrative, comme le prvoit l’article 38 § 1 de la loi, lorsquepareille procdure para�t manifestement inutile. Le rapport indiquequ’une audience sert � circonscrire le litige et � en acclrer letraitement, mais que, comme elle n’est pas toujours d’un grand apport, ilfaut s’assurer qu’en tenir une ne nuirait pas � la souplesse et � l’conomiede la procdure administrative. Il y a lieu d’ordonner pareille mesurelorsqu’il faut clarifier les points en litige et qu’elle appara�t utile pourl’ensemble de l’affaire.

III. LE DROIT ET LA PRATIQUE INTERNATIONAUX PERTINENTS

28. Les lments du droit et de la pratique internationaux dont la Coura tir des orientations dans l’arr�t Pellegrin c. France ([GC], no 28541/95,CEDH 1999-VIII) sont prsents aux paragraphes 37 � 41 dudit arr�t.

29. L’article 47 de la Charte des droits fondamentaux de l’Unioneuropenne (proclame le 7 dcembre 2000), qui porte sur le droit � unrecours effectif et � l’accs � un tribunal impartial, dispose :

« Toute personne dont les droits et liberts garantis par le droit de l’Union ont tviols a droit � un recours effectif devant un tribunal dans le respect des conditionsprvues au prsent article.

Toute personne a droit � ce que sa cause soit entendue quitablement, publiquementet dans un dlai raisonnable par un tribunal indpendant et impartial, tablipralablement par la loi. Toute personne a la possibilit de se faire conseiller, dfendreet reprsenter.

Une aide juridictionnelle est accorde � ceux qui ne disposent pas de ressourcessuffisantes, dans la mesure o cette aide serait ncessaire pour assurer l’effectivit del’accs � la justice.»

30. Les explications relatives � la Charte des droits fondamentaux,initialement tablies sous la responsabilit du Prsidium de laConvention ayant rdig la Charte et finalement intgres dans l’Acte



final du Trait tablissant une Constitution pour l’Europe, n’ont pas lam�me autorit que la Charte elle-m�me. Elles constituent nanmoins un« outil prcieux d’interprtation destin � clarifier les dispositions de laCharte». Elles se lisent ainsi (extrait) :

« Le deuxime alina [de l’article 47] correspond � l’article 6, paragraphe 1, de laCEDH, qui se lit ainsi :

« Toute personne a droit � ce que sa cause soit entendue quitablement,publiquement et dans un dlai raisonnable, par un tribunal indpendant et impartial,tabli par la loi, qui dcidera, soit des contestations sur ses droits et obligations decaractre civil, soit du bien-fond de toute accusation en matire pnale dirige contreelle. Le jugement doit �tre rendu publiquement, mais l’accs de la salle d’audience peut�tre interdit � la presse et au public pendant la totalit ou une partie du procs dansl’intr�t de la moralit, de l’ordre public ou de la scurit nationale dans une socitdmocratique, lorsque les intr�ts des mineurs ou la protection de la vie prive desparties au procs l’exigent, ou dans la mesure juge strictement ncessaire par letribunal, lorsque dans des circonstances spciales la publicit serait de nature � porteratteinte aux intr�ts de la justice. »

Dans le droit de l’Union, le droit � un tribunal ne s’applique pas seulement � descontestations relatives � des droits et obligations de caractre civil. C’est l’une desconsquences du fait que l’Union est une communaut de droit, comme la Cour l’aconstat dans l’affaire 194/83, « Les Verts» contre Parlement europen (arr�t du23 avril 1986, Rec. 1988, p. 1339). Cependant, � l’exception de leur champd’application, les garanties offertes par la CEDH s’appliquent de manire similairedans l’Union. »

Il s’ensuit que l’article 47, dans le cadre du droit de l’Unioneuropenne, ne se limite pas aux droits et obligations de caractre civilou aux affaires pnales au sens de l’article 6 de la Convention. A cetgard, la Charte a codifi la jurisprudence existante de la Cour de justicedes Communauts europennes (Marguerite Johnston c. Chief Constable of theRoyal Ulster Constabulary, affaire 222/84, Rec. 1986, p. 1651, voque auparagraphe 60 ci-dessous).

EN DROIT

I. SUR LA VIOLATION ALLÞGUÞE DE L’ARTICLE 6 § 1 DE LACONVENTION

31. Sous l’angle de l’article 6 § 1 de la Convention, les requrants seplaignent de la dure excessive de la procdure relative � leurs conditionsd’emploi en tant qu’agents publics, et galement du fait qu’aucune desinstances nationales concernes n’ait tenu d’audience.



La disposition pertinente est ainsi libelle :

« Toute personne a droit � ce que sa cause soit entendue quitablement,publiquement et dans un dlai raisonnable, par un tribunal (...) qui dcidera (...) descontestations sur ses droits et obligations de caractre civil (...)»

A. Th�ses des parties

1. Les requrants

32. Les requrants contestent la thse du Gouvernement selonlaquelle l’article 6 ne s’applique pas � certains d’entre eux en leur qualitde policiers. Ils insistent sur le fait que leurs fonctions et salaires n’ont pasde rapport avec l’exercice de la puissance publique. Ce qui est en jeu, c’estleur droit � leur salaire, lequel relve du droit priv. Le montant de leurpaye est une question d’ordre contractuel rgie par l’accord collectif liantles employs et l’employeur. Les intresss soulignent qu’ils ne se sont pasplaints de la dcision de transfrer leur lieu d’affectation. L’affaire neporte pas non plus sur l’usage de l’autorit publique, le recrutement, lacarrire ou la cessation d’activit. Elle a par contre une incidence sur laquestion du montant de leurs pensions.

33. Les requrants estiment que la procdure a dbut le 17 octobre1990, date � laquelle ils ont soumis leur demande initiale. Le 3 juillet 1991,le ministre des Finances a rendu sa dcision. Le 19 mars 1993, aprspresque deux ans de vaines ngociations avec l’Etat, ils se sont adresss �la prfecture. Les procdures auprs du ministre de l’Intrieur et de laprfecture entrent en ligne de compte ds lors qu’elles constituaient unpralable indispensable pour obtenir une dcision dans leur affaire. Lesrequrants n’auraient pu saisir le tribunal administratif de province sansavoir eu auparavant une dcision de la prfecture. La procdure s’estacheve le 27 avril 2000. Les intresss contestent l’argument duGouvernement selon lequel il tait impratif d’attendre l’issue del’affaire «Askola », qui selon eux n’est pas comparable � leur cause. Quoiqu’il en soit, la dcision rendue dans l’affaire «Askola » est devenuedfinitive le 7 dcembre 1994. Les requrants ont agi avec clrit. Leurcause porte sur des questions de simple subsistance.

34. Enfin, les intresss soutiennent qu’il e�t fallu tenir une audienceafin de recueillir leur tmoignage oral sur les circonstances particuliresde l’affaire. L’administration leur avait promis une compensation. En fait,l’article 38 § 1 de la loi sur la procdure judiciaire en matireadministrative exigeait la tenue d’une audience ds lors que cela n’taitpas manifestement inutile.



2. Le Gouvernement

35. Le Gouvernement conteste l’applicabilit de l’article 6 au motifque les postes des requrants, except celui de l’assistanteadministrative, impliquaient une participation directe � l’exercice de lapuissance publique et aux fonctions visant � sauvegarder les intr�tsgnraux de l’Etat (il se rfre � cet gard au paragraphe 66 de l’arr�tPellegrin c. France [GC], no 28541/95, CEDH 1999-VIII). Il est moins aisde dterminer si les fonctions de l’assistante administrative impliquaientune participation indirecte. Cependant, le Gouvernement renvoie auraisonnement suivi dans l’affaire Vere�ov� c. Slovaquie ((dc.), no 70497/01,1er fvrier 2005), o la Cour a jug que l’article 6 tait inapplicable � unejuriste travaillant pour la police et a estim que « compte tenu de la naturedes fonctions et des responsabilits que [la police] comporte, l’emploi de larequrante [pouvait] �tre considr comme une participation directe �l’exercice de la puissance publique et aux fonctions visant � sauvegarderles intr�ts gnraux de l’Etat ». Aux fins de l’article 6, les droits etobligations des policiers ont une dimension clairement « publique» etnon «civile ». Que les intr�ts pcuniaires des requrants soient seloneux en jeu ne suffit pas � faire entrer les recours intents dans le champd’application de l’article 6, car « un contentieux n’acquiert pas une nature« civile » du seul fait qu’il soulve (...) une question d’ordre conomique »(Pierre-Bloch c. France, 21 octobre 1997, § 51, Recueil des arr�ts et dcisions1997-VI). En consquence, les griefs sont d’aprs le Gouvernementincompatibles ratione materiae avec la Convention.

36. Le Gouvernement conteste galement l’applicabilit au motif qu’iln’existe pas de droit lgal au complment de salaire en question. L’accordcollectif et la directive d’application sur le versement d’un complment desalaire � la place de l’ancienne indemnit d’loignement gographiquen’impliquent pas que les requrants avaient droit ou pouvaientprtendre � ce complment. A cet gard, les griefs de l’ensemble desrequrants seraient donc incompatibles ratione materiae avec laConvention.

37. Au cas o la Cour en jugerait autrement, le Gouvernementsoutient qu’en tout tat de cause il n’y a pas eu violation de l’article 6 § 1de la Convention. Il estime que la procdure a dbut le 25 avril 1997, date� laquelle les requrants ont saisi le tribunal administratif de province, ets’est acheve le 27 avril 2000, lorsque la Cour administrative supr�me astatu. L’affaire des requrants n’tait pas complexe ; si la prfecture asuspendu la procdure, c’est en partie parce qu’elle voulait attendre lednouement de l’affaire «Askola » afin de pouvoir assurer au personnelde diffrents services de police un traitement analogue, m�me si laquestion avait dj� t tranche � l’gard des requrants. Selon leGouvernement, on ne saurait prendre en compte le fait que l’examen de



la demande des intresss ait pris quatre ans � la prfecture, la procduredevant celle-ci n’quivalant pas � une procdure judiciaire et n’tant dslors pas pertinente dans le calcul de la dure. L’affaire ne portait pas surdes questions de simple subsistance et ne rev�tait donc un caractreparticulirement urgent ni pour un pareil motif ni pour aucun autre.Entre le 3 juillet 1991 et le 19 mars 1993, des efforts furent dploys pourrsoudre l’affaire par le biais de ngociations ; durant celles-ci, lesrequrants furent informs qu’un complment de salaire ne pourraitleur �tre accord que si la Cour administrative supr�me rformait ladcision de la juridiction infrieure dans l’affaire « Askola ».

38. Concernant l’absence d’audience, le Gouvernement souligne quele tribunal administratif de province a jug que les faits que lesrequrants voulaient exposer lors d’une audience taient dpourvusd’incidence sur l’issue de l’affaire, et que la Cour administrative supr�mea considr que les prtendues promesses de la direction provinciale de lapolice n’avaient pas de porte juridique ; les deux juridictions ont juginutile la tenue d’une audience. Les intresss ont eu la possibilit desoumettre des observations crites complmentaires. La questionsouleve tait technique et reposait sur l’examen des documentspertinents. Tous les points de fait et de droit pouvaient �tre tranchs demanire adquate sur la base du dossier et des critures des parties.L’audition de l’un ou l’autre des requrants n’aurait permis de recueilliraucune information complmentaire.

B. Appr�ciation de la Cour

1. Sur l’applicabilit de l’article 6

39. Le Gouvernement conteste l’applicabilit de l’article 6 pour deuxmotifs : il considre que l’on n’tait pas en prsence d’un « droit » ou que, sidroit il y avait, celui-ci n’tait pas «de caractre civil ».

a) Sur l’existence d’un droit

40. La Cour doit tout d’abord rechercher si en l’espce il existait un« droit ». Selon les principes dgags par sa jurisprudence (voir,notamment, Pudas c. Su�de, 27 octobre 1987, § 31, srie A no 125-A), unecontestation relative � un « droit » que l’on peut dire, au moins de maniredfendable, reconnu en droit interne, doit �tre relle et srieuse ; elle peutporter aussi bien sur l’existence m�me d’un droit que sur son tendue ouses modalits d’exercice ; enfin, l’issue de la procdure doit �tredirectement dterminante pour le droit en question.

41. La Cour observe qu’il n’est pas contest que la directionprovinciale de la police avait promis une compensation aux requrants.



De plus, le dossier montre que des complments de salaire individuels ontt accords dans des situations qui n’taient pas totalementdissemblables de celle des intresss. Les tribunaux nationaux n’ontd’ailleurs pas rejet les demandes des requrants pour dfaut defondement. S’il est vrai que ceux-ci ont t dbouts, on peut considrerque les juridictions administratives ont examin la demande au fond etont ce faisant statu sur la contestation relative aux droits des intresss.La Cour estime que dans ces conditions les requrants peuvent prtendrede manire dfendable avoir un droit (voir, notamment, Neves e Silvac. Portugal, 27 avril 1989, § 37, srie A no 153-A).

b) Sur le caract�re civil du droit

42. Ensuite, la Cour doit examiner l’argument du Gouvernement,fond sur l’arr�t Pellegrin (prcit), selon lequel l’article 6 est iciinapplicable au motif que les contestations souleves par des agentspublics tels que des policiers quant � leurs conditions d’emploi sontexclues de son champ d’application. La prsente affaire porte sur uneprocdure dans le cadre de laquelle on a recherch si les cinq premiersrequrants et feu M. Hannu Matti Lappalainen, fonctionnaires,pouvaient prtendre � un complment de salaire. Pour trancher cettequestion, la Cour doit rappeler la gense et le fondement de l’arr�tPellegrin, et la fa�on dont cette jurisprudence a t applique en pratiquedans des affaires ultrieures.

i. Rsum de la jurisprudence

43. Avant l’arr�t Pellegrin, la Cour avait dclar que les contestationsconcernant le recrutement, la carrire et la cessation d’activit desfonctionnaires sortaient, en rgle gnrale, du champ d’application del’article 6 § 1. Ce principe gnral d’exclusion avait toutefois t limit etexplicit dans un certain nombre d’arr�ts. Ainsi, dans les affaires FrancescoLombardo c. Italie (26 novembre 1992, § 17, srie A no 249-B) et Massa c. Italie(24 ao�t 1993, § 26, srie A no 265-B), la Cour avait estim que les griefsdes requrants ne portaient ni sur le « recrutement» ni sur la «carrire»des fonctionnaires, mais seulement, indirectement, sur la « cessationd’activit», car il s’agissait de demandes relatives � des droits decaractre purement pcuniaire ns de la loi aprs cessation des activits.Dans ces circonstances et compte tenu du fait que l’Etat italien n’usait pasde « prrogatives discrtionnaires » en s’acquittant de son obligation deverser les pensions en question et qu’il pouvait �tre compar � unemployeur partie � un contrat de travail rgi par le droit priv, la Couravait considr que les revendications des requrants taient « decaractre civil » au sens de l’article 6 § 1.



44. En revanche, dans l’affaire Neigel c. France (17 mars 1997, § 44,Recueil 1997-II), la Cour avait jug que la dcision conteste par larequrante, � savoir le refus de rintgrer celle-ci au poste dont elle taittitulaire dans la fonction publique, avait trait a son « recrutement », a sa« carrire » et a sa « cessation d’activit». Quant � la demande del’intresse tendant au paiement du traitement qu’elle aurait per�u sielle avait t rintgre, elle ne rendait pas davantage l’article 6 § 1applicable, l’allocation d’une indemnit de ce type par le jugeadministratif tant « directement subordonne au constat pralable del’illgalit du refus de rintgration ». Ds lors, la Cour avait conclu quela contestation en question ne portait pas sur un droit «de caractre civil »au sens de l’article 6 § 1.

45. Dans d’autres arr�ts, la Cour a jug que l’article 6 § 1 s’appliquaitlorsque la revendication de l’agent avait trait � un droit « purementpatrimonial » – tel le versement d’un salaire (De Santa c. Italie, Lapalorciac. Italie et Abenavoli c. Italie, 2 septembre 1997, respectivement § 18, § 21, et§ 16, Recueil 1997-V) – ou « essentiellement patrimonial» (Nicodemo c. Italie,2 septembre 1997, § 18, Recueil 1997-V) et ne mettait pas en cause« principalement des prrogatives discrtionnaires de l’administration »(Benkessiouer c. France et Couez c. France, 24 ao�t 1998, respectivement§§ 29-30, et § 25, Recueil 1998-V; Le Calvez c. France, 29 juillet 1998, § 58,Recueil 1998-V, et Cazenave de la Roche c. France, 9 juin 1998, § 43, Recueil1998-III).

46. Lorsque la Cour fut amene � faire le point sur la situation dansl’affaire Pellegrin (paragraphe 60 de l’arr�t Pellegrin), elle estima que cettejurisprudence comportait pour les Etats contractants un degrd’incertitude quant � l’tendue de leurs obligations au titre de l’article 6§ 1 en cas de contestations souleves par les employs du secteur public ausujet de leurs conditions de service. La Cour voulut mettre un terme �cette incertitude en dgageant une interprtation autonome de la notionde « fonction publique » qui perm�t d’assurer un traitement gal desagents publics occupant des fonctions quivalentes ou similaires dans lesEtats parties � la Convention, indpendamment du systme d’emploipratiqu sur le plan national et quelle que f�t en particulier la nature durapport juridique entre l’agent et l’administration.

47. A cette fin, la Cour adopta un critre fonctionnel, fond sur lanature des fonctions et des responsabilits exerces par l’agent. Ellereleva que les titulaires de postes comportant une mission d’intr�tgnral ou une participation � l’exercice de la puissance publiquedtenaient une parcelle de la souverainet de l’Etat. Celui-ci avait doncun intr�t lgitime � exiger de ces fonctionnaires un lien spcial deconfiance et de loyaut. Par contre, pour les autres postes, qui neprsentaient pas cette dimension d’« administration publique », cetintr�t faisait dfaut (Pellegrin, prcit, § 65). La Cour dcida en



consquence qu’taient seuls soustraits au champ d’application del’article 6 § 1 les litiges des agents publics dont l’emploi taitcaractristique des activits spcifiques de l’administration publiquedans la mesure o celle-ci agissait comme dtentrice de la puissancepublique charge de la sauvegarde des intr�ts gnraux de l’Etat ou desautres collectivits publiques. Un exemple manifeste de telles activitstait constitu par les forces armes et la police (Pellegrin, prcit, § 66).La Cour parvint � la conclusion que la totalit des litiges opposant �l’administration des agents qui occupaient des emplois impliquant uneparticipation � l’exercice de la puissance publique chappaient au champd’application de l’article 6 § 1 (Pellegrin, prcit, § 67).

48. La Cour observe que l’arr�t Pellegrin a t libell de fa�oncatgorique. Ds lors que le poste concern appartenait � la catgorievise, tous les litiges taient exclus du champ d’application de l’article 6,indpendamment de leur nature. Une seule exception tait prvue : leslitiges en matire de pensions, quant � eux, relevaient tous du domainede l’article 6 § 1 parce que, une fois que l’agent tait admis � la retraite,le lien particulier qui l’unissait � l’administration tait rompu; l’agent setrouvait alors dans une situation tout � fait comparable � celle d’un salaride droit priv : le lien spcial de confiance et de loyaut avec l’Etat avaitcess d’exister, et l’agent ne pouvait plus dtenir de parcelle de lasouverainet de l’Etat (Pellegrin, prcit, § 67).

49. Il est important d’observer que la Cour a soulign qu’enappliquant ce critre fonctionnel elle devait retenir, conformment �l’objet et au but de la Convention, une interprtation restrictive desexceptions aux garanties offertes par l’article 6 § 1 (Pellegrin, prcit,§§ 64-67). Il s’agissait de limiter les cas dans lesquels les agents publicsne pouvaient bnficier de la protection concrte et effective qui leur estofferte (ainsi que cela a t confirm dans l’arr�t Frydlender c. France [GC],no 30979/96, § 40, CEDH 2000-VII).

ii. Sur l’opportunit d’une volution de la jurisprudence

50. L’arr�t Pellegrin, dernier maillon important de la cha�ne queconstitue l’volution de la jurisprudence, devait fournir un conceptopratoire sur la base duquel on vrifierait, au cas par cas, si comptetenu de la nature des fonctions et des responsabilits qu’il comportaitl’emploi d’un requrant impliquait une participation directe ou indirecte� l’exercice de la puissance publique et aux fonctions visant � sauvegarderles intr�ts gnraux de l’Etat ou des autres collectivits publiques. Ilfallait ensuite dterminer si le requrant, dans le cadre de l’une de cescatgories de postes, occupait bien des fonctions pouvant �treconsidres comme relevant de l’exercice de la puissance publique, c’est-�-dire si la position de l’intress dans la hirarchie de l’Etat tait



suffisamment importante ou leve pour que l’on puisse dire qu’ilparticipait � l’exercice de l’autorit tatique.

51. Cependant, le cas d’espce fait appara�tre que l’application ducritre fonctionnel peut en soi dboucher sur des anomalies. A l’poqueconsidre, les requrants relevaient du ministre de l’Intrieur. Cinqd’entre eux taient policiers, emploi illustrant parfaitement les activitsspcifiques de l’administration publique telles que dfinies ci-dessus. Leurposte impliquait une participation directe � l’exercice de la puissancepublique et � des fonctions visant � sauvegarder les intr�ts gnraux del’Etat. Quant aux fonctions de l’assistante, elles taient purementadministratives, dpourvues de comptence dcisionnelle ou d’exercicedirect ou indirect de la puissance publique ; elles ne pouvaient donc �tredistingues de celles de n’importe quelle autre assistante administrativetravaillant dans le secteur public ou dans le secteur priv. Comme cela at observ plus haut, l’arr�t Pellegrin mentionnait expressment la policecomme exemple manifeste d’activits relevant de l’exercice de lapuissance publique, et soustrayait ainsi toute une catgorie de personnesdu champ d’application de l’article 6. Il dcoulerait d’une applicationstricte de l’« approche Pellegrin » que, dans la prsente affaire, l’assistanteadministrative bnficie des garanties de l’article 6 § 1 alors que ce n’estassurment pas le cas pour les requrants policiers, m�me si le litige estidentique pour l’ensemble des intresss.

52. En outre, l’examen des affaires tranches depuis l’arr�t Pellegrinmontre qu’il n’est pas ais de dterminer quels sont la nature et le statutdes fonctions d’un requrant ; de m�me, la catgorie � laquelle celui-ciappartient au sein de la fonction publique n’est pas toujours facile �distinguer sur la base de son r�le effectif. Dans certains cas, le degrd’appartenance � un secteur spcifique de la fonction publique qui suffitpour exclure l’applicabilit de l’article 6 indpendamment de la naturedes responsabilits de l’intress n’appara�t pas clairement.

Ainsi, dans l’affaire Kepka c. Pologne ((dc.), nos 31439/96 et 35123/97,CEDH 2000-IX), la Cour a estim que m�me si le requrant, dclardans l’incapacit de participer � la lutte contre les incendies, avaiteffectu toute sa carrire comme professeur dans le corps des sapeurs-pompiers, il fallait considrer que ses fonctions, qui comportaient desrecherches et un accs � des informations sensibles, relevaient dudomaine de la dfense nationale – o l’Etat exer�ait l’autorit souveraine– et impliquaient une participation, f�t-elle indirecte, � l’excution d’unemission visant � sauvegarder les intr�ts gnraux de l’Etat (voir, acontrario, Frydlender, prcit, § 39). L’article 6 tait ds lors inapplicable.Autre exemple : dans l’affaire Kana�ev c. Russie (no 43726/02, § 18, 27 juillet2006), o le requrant tait un officier d’active dans la marine russe, uncapitaine de troisime rang qui, � ce titre « [dtenait] une parcelle de lasouverainet de l’Etat », la Cour a jug que l’article 6 § 1 n’tait pas



applicable, m�me si le litige portait sur la non-excution d’un jugementrendu en faveur de l’intress au sujet de frais de dplacement contests.Dans la dcision Vere�ov� (prcite), la Cour a cart l’application del’article 6 § 1 � l’gard d’une juriste travaillant pour la police, en raisonde la nature des fonctions et responsabilits de l’ensemble du service depolice, apparemment sans tenir compte du r�le individuel de larequrante au sein de l’organisation.

53. Par ailleurs, il est particulirement frappant de constater que,prise � la lettre, l’« approche fonctionnelle » commande d’exclurel’application de l’article 6 dans des litiges o la situation d’un requrantfonctionnaire est semblable � celle de n’importe quel autre plaideur, c’est-�-dire o le conflit opposant le salari et l’employeur n’a pas spcialementtrait au « lien spcial de confiance et de loyaut ».

54. Le caractre dterminant de la fonction du requrant, et non de lanature du litige, a toutefois t confirm dans l’affaire Martinie c. France([GC], no 58675/00, § 30, CEDH 2006-VI), dans laquelle la GrandeChambre a conclu � l’applicabilit de l’article 6 § 1, comme l’avait fait lachambre (dcision sur la recevabilit du 13 janvier 2004) mais parun raisonnement diffrent. Tandis que la chambre s’tait fondeprincipalement sur la nature du litige opposant le requrant � l’Etat– � savoir l’obligation pour l’intress de rembourser des versements nonautoriss –, pour en tirer la conclusion que les obligations litigieusestaient de caractre «civil » au sens de l’article 6 § 1, les aspects de droitpriv prdominant en l’espce, la Grande Chambre a tenu compte du faitque le requrant tait un fonctionnaire qui tait agent comptable dans unlyce et ne participait pas � l’exercice de la puissance publique.

55. Force est � la Cour de conclure que le critre fonctionnel, telqu’appliqu en pratique, n’a pas simplifi l’examen de la question del’applicabilit de l’article 6 aux procdures auxquelles un fonctionnaireest partie, et que, contrairement aux attentes, il n’a pas apport en lamatire plus de certitude (voir, mutatis mutandis, Perez c. France [GC],no 47287/99, § 55, CEDH 2004-I).

56. Dans ce contexte et pour ces raisons, la Cour estime que lecritre fonctionnel adopt dans l’affaire Pellegrin doit �tre dveloppplus avant. Certes, il est dans l’intr�t de la scurit juridique, de laprvisibilit et de l’galit devant la loi que la Cour ne s’carte passans motif valable de ses prcdents ; toutefois, si elle devait faillir �maintenir une approche dynamique et volutive, pareille attituderisquerait de faire obstacle � toute rforme ou amlioration (voir,mutatis mutandis, Mamatkoulov et Askarov c. Turquie [GC], nos 46827/99 et46951/99, § 121, CEDH 2005-I).

57. L’arr�t Pellegrin doit �tre replac dans le contexte de lajurisprudence antrieure de la Cour et �tre compris comme unepremire distanciation d’avec l’ancien principe d’inapplicabilit de



l’article 6 � la fonction publique, et un premier pas vers l’applicabilitpartielle. Cet arr�t reflte le postulat de base selon lequel certainsagents publics, en raison de leurs fonctions, ont un lien spcial deconfiance et de loyaut avec leur employeur. Cependant, il ressortclairement des affaires tranches depuis lors que dans de trs nombreuxEtats contractants l’accs � un tribunal est accord aux fonctionnaires, desorte que ceux-ci peuvent prsenter des revendications relativement ausalaire ou aux indemnits, voire au licenciement ou au recrutement, dela m�me fa�on que les salaris du secteur priv. Dans ces conditions, lesystme national ne discerne aucun conflit entre les intr�ts essentiels del’Etat et le droit de l’individu � une protection. En effet, si ni la Conventionni ses Protocoles ne garantissent un droit d’accs � la fonction publique,cela ne signifie pas pour autant qu’� d’autres gards les fonctionnairessortent du champ d’application de la Convention (voir, mutatis mutandis,Abdulaziz, Cabales et Balkandali c. Royaume-Uni, 28 mai 1985, § 60, srie Ano 94, et Glasenapp c. Allemagne, 28 ao�t 1986, § 49, srie A no 104).

58. En outre, les articles 1 et 14 de la Convention prcisent que « toutepersonne relevant de [la] juridiction » des Etats contractants doit jouir,« sans distinction aucune », des droits et liberts numrs au titre I(voir, mutatis mutandis, Engel et autres c. Pays-Bas, 8 juin 1976, § 54, srie Ano 22). En rgle gnrale, les garanties de la Convention s’tendent auxfonctionnaires (voir, mutatis mutandis, Schmidt et Dahlstr�m c. Su�de, 6 fvrier1976, § 33, srie A no 21 ; Engel et autres, prcit, § 54, Glasenapp, prcit,§ 49, et Ahmed et autres c. Royaume-Uni, 2 septembre 1998, § 56, Recueil1998-VI).

59. Suivant l’interprtation restrictive du critre fonctionnelprconise par l’arr�t Pellegrin lui-m�me, il devrait donc y avoir desraisons convaincantes de soustraire telle ou telle catgorie de requrants� la protection offerte par l’article 6 § 1. Dans la prsente affaire, o lesrequrants – les policiers comme l’assistante administrative – avaient envertu de la lgislation nationale le droit de voir examiner leurs demandesd’indemnisation par un tribunal, aucun motif ayant trait aufonctionnement effectif de l’Etat ni aucun impratif d’ordre public n’ontt avancs qui soient de nature � commander la suppression de laprotection apporte par la Convention contre une procdure inquitableou excessivement longue.

60. Se tournant globalement vers le droit europen, source deprcieuses indications (Christine Goodwin c. Royaume-Uni [GC], no 28957/95,§§ 43-45, 92 et 100, CEDH 2002-VI, Posti et Rahko c. Finlande, no 27824/95,§ 54, CEDH 2002-VII, et Meftah et autres c. France [GC], nos 32911/96,35237/97 et 34595/97, § 45, CEDH 2002-VII), la Cour relve que l’arr�tPellegrin s’appuie sur les catgories d’activits et les emplois numrspar la Commission europenne et par la Cour de justice desCommunauts europennes s’agissant de la drogation au principe de la



libre circulation (paragraphe 66 de l’arr�t Pellegrin). Cependant, la Courobserve aussi que la Cour de justice suit elle-m�me une approche pluslarge en faveur du contr�le juridictionnel, comme l’atteste son arr�t deprincipe Marguerite Johnston c. Chief Constable of the Royal Ulster Constabulary(affaire 222/84, Rec. 1986, p. 1651, § 18). Dans cette affaire, dclenchepar une femme policier se prvalant de la directive 76/207 sur l’galit detraitement entre hommes et femmes, la Cour de justice a tenu leraisonnement suivant :

« Le contr�le juridictionnel impos par [l’article 6 de la directive 76/207 du Conseil]est l’expression d’un principe gnral de droit qui se trouve � la base des traditionsconstitutionnelles communes aux Etats membres. Ce principe a galement tconsacr par les articles 6 et 13 de la Convention europenne de sauvegarde des Droitsde l’Homme et des Liberts fondamentales, du 4 novembre 1950. Comme il a treconnu par la dclaration commune de l’Assemble, du Conseil et de la Commission,en date du 5 avril 1977 (...), et par la jurisprudence de la Cour, il convient de tenircompte des principes dont s’inspire cette Convention dans le cadre du droitcommunautaire. »

Ce prcdent ainsi que d’autres, dans des domaines lis au droitcommunautaire, montrent que dans le droit de l’Union europennel’tendue de l’applicabilit du contr�le juridictionnel est vaste. Lorsqu’unindividu peut se prvaloir d’un droit matriel garanti par le droitcommunautaire, son statut de dtenteur de la puissance publique n’a paspour effet de rendre inapplicables les exigences du contr�le juridictionnel.Par ailleurs, en se rfrant aux articles 6 et 13 de la Convention, la Courde justice a soulign la large porte d’un contr�le juridictionnel effectif(affaire Marguerite Johnston, susmentionne, et affaire Panayotova et autresc. Minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie, affaire C-327/02, Rec. 2004,p. I-11055, § 27), comme le fait aussi la Charte des droits fondamentaux(paragraphes 29 et 30 ci-dessus).

61. La Cour reconna�t l’intr�t qu’a l’Etat � limiter, pour certainescatgories de salaris, l’accs � un tribunal. C’est d’ailleurs au premierchef aux Etats contractants – en particulier au parlement nationalconcern – et non � la Cour qu’il appartient d’identifier expressment lessecteurs de la fonction publique impliquant l’exercice de prrogativesdiscrtionnaires inhrentes � la souverainet de l’Etat o les intr�ts del’individu doivent cder. La Cour exerce son contr�le dans le respect duprincipe de subsidiarit (Z et autres c. Royaume-Uni [GC], no 29392/95,§ 103, CEDH 2001-V). Lorsqu’un ordre interne emp�che l’accs � untribunal, la Cour vrifie que le litige est bien tel qu’il justifie unedrogation aux garanties de l’article 6. Si tel n’est pas le cas, aucunproblme ne se pose et l’article 6 § 1 trouve � s’appliquer.

Il convient toutefois de souligner que la prsente situation se distinguede celles en cause dans d’autres affaires qui, en raison des revendicationsformules, sont considres comme sortant des volets civil et pnal de



l’article 6 § 1 de la Convention (concernant le calcul du montant del’imp�t, voir notamment Ferrazzini c. Italie ([GC], no 44759/98, CEDH2001-VII) ; s’agissant d’asile, de nationalit et de sjour dans un pays,voir Maaouia c. France ([GC], no 39652/98, CEDH 2000-X) ; pour lerglement des diffrends lectoraux concernant des dputs, voir l’arr�tPierre-Bloch prcit). En l’espce, le raisonnement se limite donc � lasituation des fonctionnaires.

62. En rsum, pour que l’Etat dfendeur puisse devant la Courinvoquer le statut de fonctionnaire d’un requrant afin de le soustraire �la protection offerte par l’article 6, deux conditions doivent �tre remplies.En premier lieu, le droit interne de l’Etat concern doit avoirexpressment exclu l’accs � un tribunal s’agissant du poste ou de lacatgorie de salaris en question. En second lieu, cette drogation doitreposer sur des motifs objectifs lis � l’intr�t de l’Etat. Le simple faitque l’intress relve d’un secteur ou d’un service qui participe �l’exercice de la puissance publique n’est pas en soi dterminant. Pourque l’exclusion soit justifie, il ne suffit pas que l’Etat dmontre que lefonctionnaire en question participe � l’exercice de la puissance publiqueou qu’il existe – pour reprendre les termes employs par la Cour dansl’arr�t Pellegrin – un « lien spcial de confiance et de loyaut » entrel’intress et l’Etat employeur. Il faut aussi que l’Etat montre que l’objetdu litige est li � l’exercice de l’autorit tatique ou remet en cause le lienspcial susmentionn. Ainsi, rien en principe ne justifie de soustraire auxgaranties de l’article 6 les conflits ordinaires du travail – tels ceux portantsur un salaire, une indemnit ou d’autres droits de ce type – � raison ducaractre spcial de la relation entre le fonctionnaire concern et l’Etat enquestion. En effet, il y aura prsomption que l’article 6 trouve �s’appliquer, et il appartiendra � l’Etat dfendeur de dmontrer,premirement, que d’aprs le droit national un requrant fonctionnairen’a pas le droit d’accder � un tribunal, et, deuximement, quel’exclusion des droits garantis � l’article 6 est fonde s’agissant de cefonctionnaire.

63. En l’espce, il ne pr�te pas � controverse que les requrantsavaient tous accs � un tribunal en vertu du droit national. L’article 6 § 1est donc applicable.

64. La Cour fait observer que sa conclusion quant � l’applicabilit del’article 6 ne prjuge en rien de la rponse � la question de savoir commentles diverses garanties attaches � cet article (par exemple l’tendue ducontr�le requis des tribunaux nationaux ; voir Zumtobel c. Autriche,21 septembre 1993, § 32, srie A no 268-A) doivent s’appliquer aux litigesconcernant des fonctionnaires. En l’espce, la Cour n’a besoin d’examinerque deux de ces garanties : celle relative � la dure de la procdure et celleayant trait � la tenue d’une audience.



2. Sur l’observation de l’article 6

a) Sur la dur�e de la proc�dure

65. La Cour rappelle qu’en matire civile le dlai raisonnable peutcommencer � courir, dans certaines hypothses, avant m�me le dp�t del’acte introduisant l’instance devant le tribunal que le demandeur invite �trancher la contestation (Golder c. Royaume-Uni, 21 fvrier 1975, § 32,srie A no 18). Cela correspond � la situation des prsents requrants,qui ne pouvaient saisir le tribunal administratif de province tant qu’ilsn’avaient pas obtenu, au sujet de leur demande de rvision(paragraphe 19 ci-dessus), de dcision susceptible d’appel (voir, mutatismutandis, K�nig c. Allemagne, 28 juin 1978, § 98, srie A no 27 ; Janssenc. Allemagne, no 23959/94, § 40, 20 dcembre 2001, et Hellborg c. Su�de,no 47473/99, § 59, 28 fvrier 2006).

66. Ds lors, en l’espce, le dlai raisonnable prvu � l’article 6 § 1 acommenc � courir le jour o les requrants ont saisi la prfecture, c’est-�-dire le 19 mars 1993 (voir le paragraphe prcdent). Il n’est pas contestque la procdure s’est acheve par la dcision de la Cour administrativesupr�me en date du 27 avril 2000. La procdure a donc dur plus de septans.

67. La Cour apprciera le caractre raisonnable de la dure de laprocdure en fonction des circonstances de la cause et eu gard auxcritres consacrs par sa jurisprudence, en particulier la complexit del’affaire, le comportement des requrants et celui des autoritscomptentes. Sur ce dernier point, il faut aussi prendre en comptel’enjeu du litige pour les intresss (Philis c. Gr�ce (no 2), 27 juin 1997, § 35,Recueil 1997-IV).

68. La Cour convient avec les parties que l’affaire n’tait pascomplexe. L’enjeu ne rev�tait pas un caractre exceptionnel.

69. En ce qui concerne les requrants, ils n’ont pas eu uncomportement qui aurait eu pour effet de prolonger la procdure. Quantaux autorits, la Cour observe que la prfecture a re�u la demande desintresss le 19 mars 1993. La prfecture a recueilli des observations � cesujet, qu’elle a communiques aux requrants pour commentaires, et arendu sa dcision le 19 mars 1997. Il lui a donc fallu quatre ans pourexaminer l’affaire. Cet intervalle ne s’explique ni par les actes deprocdure accomplis ni par aucune ncessit per�ue d’attendre ladcision relative � l’affaire « Askola », dfinitive ds le 7 dcembre 1994.

70. S’agissant des procdures devant le tribunal administratif deprovince et la Cour administrative supr�me, la Cour constate que cesdeux juridictions ont mis au total trois ans pour statuer. Elle considreque les instances en question ne posent pas de problme en soi.



71. En somme, la Cour conclut que la procdure mene devant laprfecture a accus des retards, auxquels elle ne voit aucune explicationsatisfaisante. Ds lors, il y a eu violation de l’article 6 § 1 de la Convention� raison de la dure de la procdure.

b) Sur la tenue d’une audience

72. Les principes applicables sont prsents dans l’affaire Jussilac. Finlande ([GC], no 73053/01, §§ 40-45, CEDH 2006-XIV).

73. En l’espce, l’objectif que poursuivaient les requrants endemandant une audience tait de dmontrer que l’administrationpolicire leur avait promis la compensation de leur manque � gagner. Lesjuridictions administratives ont jug qu’au vu des circonstances uneaudience tait manifestement superflue puisque la promesse allguetait dpourvue d’intr�t. La Cour juge pertinent l’argument duGouvernement selon lequel tous les points de fait et de droit susceptiblesde surgir dans cette affaire pouvaient �tre examins et tranchs demanire adquate sur la base des critures des parties.

74. La Cour relve en outre que les intresss ne se sont pas vu refuserla possibilit de solliciter la tenue d’une audience, m�me s’il appartenaitaux tribunaux de dire si pareille mesure tait ncessaire (voir, mutatismutandis, Martinie, prcit, § 44), et que les juridictions administrativesont motiv leur dcision � cet gard. Les requrants ayant eu amplementl’occasion de prsenter leur thse par crit et de rpondre aux conclusionsde la partie adverse, la Cour estime que les exigences d’quit ont tsatisfaites et qu’elles n’impliquaient pas la tenue d’une audience.

75. Ds lors, il n’y a pas eu violation de l’article 6 § 1 de la Convention �raison de l’absence d’audience.

II. SUR LA VIOLATION ALLÞGUÞE DE L’ARTICLE 13 DE LACONVENTION

76. Les requrants se disent victimes d’une violation de l’article 13 dela Convention, lequel dispose :

« Toute personne dont les droits et liberts reconnus dans la (...) Convention ont tviols, a droit � l’octroi d’un recours effectif devant une instance nationale, alors m�meque la violation aurait t commise par des personnes agissant dans l’exercice de leursfonctions officielles. »




1. Les requrants

77. Les requrants soutiennent que la dure excessive de la procdurea rendu leurs recours ineffectifs. A leurs yeux, le systme des voies derecours n’a donc pas t effectif.

2. Le Gouvernement

78. Le Gouvernement estime que ds lors qu’il n’y a pas eu violation del’article 6, il n’existe pas de grief dfendable sous l’angle de l’article 13.Pour le cas o la Cour en jugerait autrement, il affirme qu’un tel griefest dnu de fondement puisque les requrants ont attaqu la dcisionde la prfecture � deux niveaux juridictionnels distincts. Concernant ladure de la procdure, les intresss ont dispos d’un recours effectif,comme en atteste le fait que l’un d’entre eux a saisi avec succs lechancelier de la Justice, lequel a attir l’attention de la prfecture sur lalenteur de la procdure. Par ailleurs, le Gouvernement s’appuie sur leprincipe selon lequel l’ensemble des recours offerts par le droit internepeut remplir les conditions de l’article 13 m�me si aucun d’entre eux n’yrpond en entier � lui seul (voir, par exemple, X c. Royaume-Uni,5 novembre 1981, § 60, srie A no 46 ; Van Droogenbroeck c. Belgique, 24 juin1982, § 56, srie A no 50, et Leander c. Su�de, 26 mars 1987, §§ 77 et 81-82,srie A no 116). De plus, l’« instance » dont parle l’article 13 n’a pasforcment besoin d’�tre une institution judiciaire.


79. Selon l’interprtation de la Cour, les requrants se plaignent sur leterrain de l’article 13 de n’avoir eu aucun moyen d’acclrer la procdureinterne. Le droit revendiqu par eux au regard de la Convention tant ledroit «� ce que [leur] cause soit entendue (...) dans un dlai raisonnable »,garanti par l’article 6 § 1, la Cour doit dterminer l’tendue de l’obligationincombant � l’Etat dfendeur, en vertu de l’article 13, d’offrir auxrequrants « un recours effectif devant une instance nationale ».

80. Ainsi que la Cour l’a dit � maintes reprises, l’article 13 de laConvention garantit l’existence en droit interne d’un recours permettantde s’y prvaloir des droits et liberts de la Convention tels qu’ils peuvents’y trouver consacrs. Cette disposition a donc pour consquence d’exigerun recours interne habilitant � examiner le contenu d’un « griefdfendable » fond sur la Convention et � offrir le redressementappropri. La porte de l’obligation que l’article 13 fait peser sur lesEtats contractants varie en fonction de la nature du grief du requrant.



Toutefois, le recours exig par l’article 13 doit �tre « effectif » en pratiquecomme en droit (voir, notamment, Kudła c. Pologne [GC], no 30210/96,§ 157, CEDH 2000-XI).

81. Il reste � la Cour � dterminer si les moyens dont les requrantsdisposaient en droit finlandais pour se plaindre de la dure de laprocdure suivie dans leur cause taient «effectifs », c’est-�-dire � m�med’emp�cher la survenance ou la continuation de la violation allgue ou defournir aux intresss un redressement appropri pour toute violations’tant dj� produite.

82. En fait, il n’existait pas de voie de droit spcifique permettant auxrequrants de dnoncer la dure de la procdure en vue d’acclrer larsolution de leur litige. La Cour prend acte de l’argument duGouvernement selon lequel la demande forme auprs du chancelier dela Justice a eu pour effet d’activer la procdure. Il appara�t en effet que ladcision rendue le 24 janvier 1997 par ce dernier a pu avoir une influencesur la prfecture, laquelle a statu en mars 1997. Cependant, � l’poqueo le chancelier a pris des mesures, les requrants attendaient unedcision depuis prs de quatre ans. La Cour estime que m�me s’il y a lieude prendre acte de l’intervention du chancelier et de son effet positif enl’espce, le dp�t d’une demande auprs de ses services ne rpond pas aucritre de l’« effectivit» au sens de l’article 13. Le Gouvernement a dj�admis par le pass qu’en droit finlandais un simple retard n’tait pas ensoi un motif d’indemnisation (Kangasluoma c. Finlande, no 48339/99, § 43,20 janvier 2004).

83. En consquence, la Cour considre qu’il y a eu violation del’article 13 de la Convention en ce que les requrants n’ont pas disposd’un recours interne qui leur e�t permis d’exercer leur droit de faireentendre leur cause dans un dlai raisonnable, tel que garanti parl’article 6 § 1 de la Convention.

III. SUR LA VIOLATION ALLÞGUÞE DE L’ARTICLE 1 DUPROTOCOLE NO 1, COMBINÞ AVEC L’ARTICLE 14 DE LACONVENTION

84. Les requrants allguent la violation de l’article 1 du Protocoleno 1, qui dispose :

« Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut �trepriv de sa proprit que pour cause d’utilit publique et dans les conditions prvues parla loi et les principes gnraux du droit international.

Les dispositions prcdentes ne portent pas atteinte au droit que possdent les Etatsde mettre en vigueur les lois qu’ils jugent ncessaires pour rglementer l’usage desbiens conformment � l’intr�t gnral ou pour assurer le paiement des imp�ts oud’autres contributions ou des amendes.»



Ils se plaignent galement d’une atteinte � l’article 14 de laConvention, ainsi libell :

« La jouissance des droits et liberts reconnus dans la (...) Convention doit �treassure, sans distinction aucune, fonde notamment sur le sexe, la race, la couleur, lalangue, la religion, les opinions politiques ou toutes autres opinions, l’origine nationaleou sociale, l’appartenance � une minorit nationale, la fortune, la naissance ou touteautre situation.»


1. Les requrants

85. Les requrants affirment qu’ils avaient initialement droit � uneindemnit d’loignement gographique. La suppression de celle-ci, parla suite, avait entra�n une diminution du montant auquel pouvaientprtendre les fonctionnaires travaillant � Sonkaj�rvi. Ces dernierss’taient alors vu octroyer un complment de salaire individuel, partiefixe de leur paye compensant expressment la baisse en question.Cette mesure tait conforme � la pratique de l’administration suivantlaquelle un avantage concd devait �tre maintenu, mise en videncepar la directive ultrieure (publie en 2003) sur l’application dusystme de rmunration. Ce changement tait intervenu avant lerattachement des services, lequel leur a fait perdre une partie de leursalaire (� savoir le complment individuel). Les requrants avaientacquis un droit de caractre pcuniaire, que l’Etat leur a retir pardcision unilatrale.

86. Les intresss ajoutent que l’affaire « Nurmes» est identique � leurcause. Dans l’affaire en question, un policier a obtenu une compensationpour la diminution de son salaire occasionne par son rattachement auservice de police de Nurmes (dcision de la prfecture de Carlie duNord), ce qui a permis de prserver son niveau de rmunration. Lessalaires des requrants, en revanche, n’ont pas t maintenus. L’affaire« Askola » n’est pas comparable � leur cause, car les policiers d’Askolan’ont jamais touch ni indemnit d’loignement gographique ou derigueur climatique, ni complment de salaire individuel. Les intresssmentionnent galement l’affaire « M�ntyharju », dans laquelle lesfonctionnaires concerns ont obtenu aprs leur transfert de Pertunmaa �M�ntyharju une compensation pour leurs frais de dplacement entredomicile et lieu de travail sous la forme d’un complment de salaireindividuel. Les requrants n’ont quant � eux bnfici d’aucunecompensation de ce type.

87. Ils cartent pour dfaut de pertinence la directive d’applicationmentionne par le Gouvernement (voir ci-dessous). Ils expliquent qu’ilstaient des fonctionnaires titulaires occupant des postes permanents,



alors que la directive ne s’applique qu’� un agent public charg d’assumertemporairement ou comme rempla�ant des fonctions distinctes de sesfonctions habituelles.

88. D’aprs les requrants, la Cour administrative supr�me, dans unarr�t du 30 juin 1994 concernant le brigadier P.P.E. et sa pension, aclairement indiqu qu’il est justifi de compenser une perte dcoulant durattachement en question.

2. Le Gouvernement

89. Le Gouvernement considre que ds lors qu’il n’y avait pas de« droit » au sens de l’article 6, il n’y avait pas non plus de biens au sens del’article 1 du Protocole no 1. En consquence, ni l’article 1 du Protocole no 1ni l’article 14 de la Convention ne trouvent � s’appliquer en l’espce. Pourle cas o la Cour en jugerait autrement, le Gouvernement prsente lesobservations qui suivent.

90. Concernant l’affirmation selon laquelle les requrants auraientt l’objet d’un traitement diffrent de celui rserv � d’autres membresdu personnel, le Gouvernement explique qu’en vertu d’un accord collectifles fonctionnaires travaillant � Sonkaj�rvi pouvaient prtendre � uneindemnit d’loignement gographique. Plus tard, un nouvel accordcollectif (qui fut en vigueur jusqu’au 29 fvrier 1992) rempla�a cetteindemnit par une indemnit de rigueur climatique, mais certainescommunes – notamment Sonkaj�rvi – furent retires de la liste descommunes ouvrant droit � cet avantage. La suppression du complmentde salaire dcoule d’une disposition de la directive d’application del’accord collectif, qui indiquait qu’un tel complment serait vers aussilongtemps que l’intress travaillerait dans la commune ouvrant droit �cet avantage, mais que si le lieu d’affectation changeait, � titre provisoireou dfinitif, le versement du complment cesserait. En ce qui concernel’affaire « Nurmes », dans laquelle un complment de salaire avait taccord en raison d’une baisse dans le barme de l’indemnit de rigueurclimatique, elle n’est pas comparable � la cause des requrants. Uneposition clairement ngative quant � une indemnisation pourallongement des trajets entre domicile et lieu de travail a t adoptepar le ministre des Finances dans les affaires «Sonkaj�rvi » et « Askola »(dcisions du 3 juillet 1991) et dans les procdures judiciaires ultrieures,qui dans les deux cas ont dbouch sur une dcision ngative de la Couradministrative supr�me. Si le ministre de l’Intrieur a demand l’octroid’un complment de salaire, c’est uniquement en raison d’uneaugmentation de frais occasionne � dix personnes – dont les requrants– par un allongement des distances, et sur la base de la positionprcdemment adopte par le ministre des Finances dans l’affaire« M�ntyharju ». Le ministre de l’Intrieur n’a donc pas fond sa



demande sur la perte du complment de salaire conscutive � lasuppression de l’indemnit d’loignement gographique. Enconsquence, la cause des requrants est absolument comparable �l’affaire « Askola ». En fait, dans les rattachements de services de policepostrieurs au 3 juillet 1991, la pratique a consist � ne pas accorder decompensation dans les cas semblables � celui des requrants.

91. Le Gouvernement estime qu’aprs leur transfert les requrants –except M. Vilho Eskelinen, qui auparavant rsidait dj� ailleurs qu’�Sonkaj�rvi – n’ont expos pour leurs dplacements entre domicile etlieu de travail que des frais relativement modestes, de surcro�tdductibles des imp�ts. De plus, jusqu’en mai 1991 certains d’entre euxont utilis pour ces trajets des vhicules de la police. La comptence dela prfecture pour statuer sur les salaires des membres de la policelocale impliquait des prrogatives discrtionnaires exerces au cas parcas. La ligne de conduite consistait � appliquer une pratique uniformeaux cas similaires.

92. Le Gouvernement souligne que, le 4 dcembre 1996, le ministrede l’Intrieur a mis une directive sur la compensation – par versementd’un complment – des baisses de salaire dues aux changements lis �l’indemnit de rigueur climatique et de l’allongement des trajets entredomicile et lieu de travail d� � la nouvelle rpartition des services depolice. Cette directive n’est toutefois pas rtroactive.


93. La Cour estime que les requrants se plaignent, sous l’angle del’article 1 du Protocole no 1, pris isolment ou combin avec l’article 14de la Convention, que les autorits et juridictions nationales aient malappliqu le droit national en rejetant leur demande.

94. Elle relve que la Convention ne confre pas de droit � continuer �percevoir un salaire d’un montant spcifique (voir, mutatis mutandis,Kjartan �smundsson c. Islande, no 60669/00, § 39, CEDH 2004-IX). Il nesuffit pas qu’un requrant se fonde sur l’existence d’une « contestationrelle » ou d’un «grief dfendable » (paragraphes 37-38). Une crance nepeut �tre considre comme une « valeur patrimoniale » aux fins del’article 1 du Protocole no 1 que lorsqu’elle a une base suffisante en droitinterne, par exemple lorsqu’elle est confirme par une jurisprudence bientablie des tribunaux (Kopecky c. Slovaquie [GC], no 44912/98, §§ 45-52,CEHD 2004-IX). En l’espce, il dcoule de la directive d’applicationvoque plus haut (paragraphe 22 ci-dessus) que les requrants n’avaientpas d’esprance lgitime d’obtenir un complment de salaire individuel �la suite du rattachement, car ils ne pouvaient plus prtendre � cetavantage si leur lieu d’affectation tait transfr hors de Sonkaj�rvi. Par



ailleurs, le droit interne ne donnait pas droit � la compensation des fraisde dplacement entre domicile et lieu de travail.

95. Quant � l’article 14 de la Convention, il complte les autresclauses normatives de la Convention et des Protocoles. Il n’a pasd’existence indpendante puisqu’il vaut uniquement pour « lajouissance des droits et liberts » que ces clauses garantissent. Certes,il peut entrer en jeu m�me sans un manquement � leurs exigences et,dans cette mesure, il possde une porte autonome, mais il ne sauraittrouver � s’appliquer si les faits du litige ne tombent pas sous l’emprisede l’une au moins desdites clauses (Gaygusuz c. Autriche, 16 septembre1996, § 36, Recueil 1996-IV, et Domalewski c. Pologne (dc.), no 34610/97,CEDH 1999-V). En l’espce, aucune autre disposition de la Conventionne se trouve ainsi en jeu.

96. Ds lors, la Cour estime qu’il n’y a pas eu violation de l’article 1 duProtocole no 1, pris isolment ou combin avec l’article 14 de laConvention.

IV. SUR L’APPLICATION DE L’ARTICLE 41 DE LA CONVENTION

97. Aux termes de l’article 41 de la Convention,

« Si la Cour dclare qu’il y a eu violation de la Convention ou de ses Protocoles, et si ledroit interne de la Haute Partie contractante ne permet d’effacer qu’imparfaitement lesconsquences de cette violation, la Cour accorde � la partie lse, s’il y a lieu, unesatisfaction quitable. »

A. Dommage

98. Les requrants demandent, pour prjudice matriel, 117,73 euros(EUR) par mois coul depuis le 1er novembre 1990. Ils majorent cettesomme d’un taux d’intr�t annuel de 10 % applicable � partir du premierjour de chaque mois. Ci-dessous, le dtail des prtentions montre, pourchaque requrant, le nombre de mensualits cumules au 30 septembre2006 (date choisie par les intresss) et le montant total.M. Vilho Eskelinen 191 mois 22 486,42 EURM. Arto Huttunen 191 mois 22 486,42 EURM. Markku Komulainen 191 mois 22 486,42 EURM. Toivo Pallonen* 26 mois 3 060,98 EURMme Lea Ihatsu** 116 mois 13 656,68 EURSuccession de M. Hannu Lappalainen*** 58 mois 6 828,34 EUR* � la retraite depuis le 1er janvier 1993 – l’issue de l’affaire pourrait avoir une incidence surle montant de sa pension** a quitt son poste le 1er juillet 2000*** dcd le 22 ao�t 1995 – l’issue de l’affaire pourrait avoir une incidence sur le montantde la pension alloue � sa veuve



99. Les requrants sollicitent chacun la somme de 10 000 EUR,majore d’un intr�t, pour prjudice moral en raison de la souffrance etde la dtresse qu’ils ont prouves.

100. En ce qui concerne le prjudice matriel, le Gouvernementsouligne que les requrants demandent une indemnisation pour deuxmotifs, qu’il y a lieu de distinguer : premirement, la perte ducomplment de salaire individuel et, deuximement, l’augmentationdes frais de dplacement entre domicile et lieu de travail. Les sommeset les intr�ts rclams reposent sur des valuations ; les montantsprcis (qui pourraient avoir une incidence sur les pensions,notamment) devront �tre dtermins sparment lorsque la Cour sesera prononce au fond, en accord avec les parties ou dans un arr�tdistinct.

101. S’agissant du prjudice moral, le Gouvernement considre que lesprtentions sont d’un montant excessif. Une ventuelle indemnit � cetitre ne devrait pas excder 1 000 EUR par personne. Quant � la partiede la demande concernant les intr�ts, elle devrait selon leGouvernement �tre rejete.

102. La Cour estime qu’il n’y a pas de lien de causalit entre laviolation constate au sujet de la dure de la procdure et le prjudicematriel allgu. En consquence, rien ne justifie l’octroi d’une somme �ce titre. En revanche, la Cour admet que les requrants ont d� subir undommage moral – dtresse et frustration en raison de la dure excessivede la procdure – et que celui-ci n’est pas suffisamment compens par leconstat de violation. Statuant en quit, elle alloue � chacun desrequrants 2 500 EUR.

B. Frais et d�pens

103. Les requrants rclament les montants suivants :1 622,11 EUR pour la demande forme auprs du chancelier de laJustice ; 1 226,88 EUR pour le recours devant le tribunal administratif deprovince ; 1 688,57 EUR pour le recours devant la Cour administrativesupr�me; 12 963,40 EUR pour la procdure fonde sur la Convention.

104. Le Gouvernement estime que les frais affrents � la demandeforme auprs du chancelier de la Justice ne doivent pas donner lieu� une indemnisation, l’exercice d’un recours extraordinaire n’tant pasune condition pralable pour pouvoir introduire une requ�te devant laCour ; que le remboursement des frais exposs dans le cadre de laprocdure interne ne doit pas excder 2 000 EUR (taxe sur la valeurajoute (TVA) comprise) ; que le remboursement des frais expossdans la procdure fonde sur la Convention ne doit pas dpasser6 200 EUR.



105. La Cour rappelle qu’elle n’octroie le remboursement que desfrais qui ont t rellement et ncessairement exposs pour prvenirou faire corriger la violation constate, et dont le montant estraisonnable (voir, notamment, Hertel c. Suisse, 25 ao�t 1998, § 63,Recueil 1998-VI).

Exception faite de la plainte auprs du chancelier de la Justice, laprocdure nationale en l’espce n’entre pas en ligne de comptes’agissant de savoir si le grief relatif � la dure de la procdure at vid. Les prtentions des requrants ne peuvent donc �treadmises que dans cette limite, c’est-�-dire dans la limite du montantde 1 622,11 EUR.

La Cour estime que les frais et dpens lis � la procdure devant elleont t ncessairement exposs pour faire corriger la violationconstate. Elle ne saurait toutefois en octroyer le remboursementintgral car elle a en partie rejet les griefs des requrants. Eu gard �l’ensemble des circonstances, notamment � l’assistance judiciaireaccorde par le Conseil de l’Europe, elle alloue aux intresss8 000 EUR (TVA incluse).

C. Int�r�ts moratoires

106. La Cour juge appropri de calquer le taux des intr�ts moratoiressur le taux d’intr�t de la facilit de pr�t marginal de la Banque centraleeuropenne major de trois points de pourcentage.

PAR CES MOTIFS, LA COUR

1. Dit, par douze voix contre cinq, que l’article 6 § 1 de la Convention estapplicable en l’espce ;

2. Dit, par quatorze voix contre trois, qu’il y a eu violation de l’article 6 § 1de la Convention � raison de la dure de la procdure ;

3. Dit, � l’unanimit, qu’il n’y a pas eu violation de l’article 6 § 1 de laConvention � raison de l’absence d’audience ;

4. Dit, par quinze voix contre deux, qu’il y a eu violation de l’article 13 dela Convention ;

5. Dit, � l’unanimit, qu’il n’y a pas eu violation de l’article 1 du Protocoleno 1, pris isolment ou combin avec l’article 14 de la Convention ;

6. Dit, par treize voix contre quatre,a) que l’Etat dfendeur doit verser, dans les trois mois, les sommessuivantes :



i. 2 500 EUR (deux mille cinq cents euros) � chaque requrant pourdommage moral,ii. 9 622,11 EUR (neuf mille six cent vingt-deux euros onzecentimes) aux requrants conjointement pour frais et dpens,iii. tout montant pouvant �tre d� � titre d’imp�t sur ces sommes ;

b) qu’� compter de l’expiration dudit dlai et jusqu’au versement, cesmontants seront � majorer d’un intr�t simple � un taux gal � celui dela facilit de pr�t marginal de la Banque centrale europenneapplicable pendant cette priode, augment de trois points depourcentage ;

7. Rejette, � l’unanimit, la demande de satisfaction quitable pour lesurplus.

Fait en fran�ais et en anglais, puis prononc en audience publique auPalais des droits de l’homme, � Strasbourg, le 19 avril 2007.

Erik FriberghGreffier

Jean-Paul CostaPrsident

Au prsent arr�t se trouve joint, conformment aux articles 45 § 2 de laConvention et 74 § 2 du rglement, l’expos des opinions suivantes :

– opinion partiellement dissidente de la juge Jociene ;– opinion dissidente commune aux juges Costa, Wildhaber, T�rmen,

Borrego Borrego et Jociene.

J.-P.C.E.F.



OPINION PARTIELLEMENT DISSIDENTEDE LA JUGE JOCIENE

(Traduction)

J’ai vot contre l’application de l’article 6 § 1 en l’espce, et monopinion � ce sujet se reflte dans l’opinion dissidente commune aux jugesCosta, Wildhaber, T�rmen, Borrego Borrego et Jociene.

Dans la prsente opinion, partiellement dissidente, je souhaiteexpliquer la raison essentielle pour laquelle je me suis prononce contreun constat de violation de l’article 6 § 1 de la Convention pour ce qui est dela dure de la procdure, et contre un constat de violation de l’article 13.De plus, j’ai vot contre l’octroi d’une somme quelconque aux requrantsdans cette affaire.

Le principal motif de mon vote tient au fait que l’article 6 § 1 n’est pasapplicable � la procdure en cause. Dans ces conditions, il ne saurait �mon sens y avoir violation de cette disposition en ce qui concerne ladure de la procdure.

La m�me conclusion vaut au sujet de l’article 13. Sur ce pointparticulier, j’approuve sans rserve le premier argument dugouvernement finlandais, au paragraphe 78 de l’arr�t de GrandeChambre, indiquant que ds lors qu’il n’y a pas eu violation de l’article 6,il n’existe pas de grief dfendable sous l’angle de l’article 13. Cettedernire disposition garantit l’existence en droit interne d’un recourspermettant de s’y prvaloir des droits et liberts de la Convention telsqu’ils peuvent s’y trouver consacrs. Elle a donc pour consquenced’exiger un recours interne habilitant � examiner le contenu d’un « griefdfendable » fond sur la Convention et � offrir le redressementappropri. A mon avis, si ce « grief dfendable » au regard de laConvention n’existe pas en droit interne, on ne peut pas non plusconsidrer que l’article 13 a t viol.

Enfin, je ne puis approuver l’application de l’article 6 § 1 � l’espce nidceler une quelconque violation de la Convention. C’est pourquoi je mesuis prononce contre l’octroi d’une somme quelconque aux requrants.



OPINION DISSIDENTE COMMUNE AUX JUGES COSTA,WILDHABER, T�RMEN, BORREGO BORREGO

ET JOCIENE

1. Le cœur de cette affaire concerne l’applicabilit de l’article 6 § 1 dela Convention � un litige opposant des personnes appartenant � un servicede police � leur employeur, l’Etat. Ce litige portait sur le refus de leurverser des indemnits lies � leur changement d’affectationgographique ; les requrants taient des policiers, sauf l’une d’entreeux, qui tait assistante administrative.

2. Contrairement � nos collgues de la majorit, nous avons considrque l’article 6 § 1 ne trouvait pas � s’appliquer en l’espce.

3. Le raisonnement sur lequel nous nous sommes fonds consiste �suivre la jurisprudence Pellegrin c. France ([GC], no 28541/95, CEDH1999-VIII).

4. Par cet arr�t trs comment et trs connu, la Cour avait souhait« mettre un terme � l’incertitude qui entoure l’application des garantiesde l’article 6 § 1 aux litiges entre l’Etat et ses agents » (§ 61). Pour ce faire,elle avait abandonn des critres tels que celui fond sur la naturepatrimoniale du litige, qui « laisse, quant � lui, place � une marged’arbitraire» (§ 60), au profit d’un « critre fonctionnel, fond sur lanature des fonctions et des responsabilits exerces par l’agent » (§ 64).Tout en retenant une interprtation restrictive des exceptions auxgaranties offertes par l’article 6 § 1, la Cour dcida que «sont seulssoustraits au champ d’application de l’article 6 § 1 de la Convention leslitiges des agents publics dont l’emploi est caractristique des activitsspcifiques de l’administration publique dans la mesure o celle-ci agitcomme dtentrice de la puissance publique charge de la sauvegarde desintr�ts gnraux de l’Etat ou des autres collectivits publiques. Unexemple manifeste de telles activits est constitu par les forces armes et la police »(c’est nous qui soulignons) (§ 66).

5. On sait que, pour dfinir ce critre fonctionnel, la Cour s’estinspire de la doctrine de la Commission europenne et de lajurisprudence de la Cour de justice des Communauts europennes,retraces dans Pellegrin aux paragraphes 37 � 41. A cet gard, noussommes en dsaccord avec la majorit lorsque, dans le prsent arr�t, elleinvoque, au paragraphe 60, un «arr�t de principe » de la Cour de justice,celui rendu dans l’affaire 222/84. Certes, il s’agit bien d’un arr�t deprincipe, rendu sur une demande de dcision prjudicielle, selon lequel lecontr�le juridictionnel est l’expression d’un principe gnral de droit (cetarr�t de la CJCE, Marguerite Johnston, est cit dans l’opinion dissidentecommune aux juges Costa, Tulkens, Fischbach, Casadevall et Maruste,



dans l’arr�t Athanassoglou et autres c. Suisse ([GC] no 27644/95, CEDH2000-IV)).

Mais sa porte n’est pas ce que le prsent arr�t semble croire. Il nes’agissait pas, en effet, de dterminer si tout litige entre l’Etat et sesagents entre dans le champ d’application de l’article 6 de la Convention,mais seulement d’affirmer qu’en vertu d’un principe gnral du droit toutacte de la puissance publique doit, en principe, pouvoir faire l’objet d’uncontr�le de lgalit (tel que le recours pour excs de pouvoir en droitfran�ais).

6. Quoi qu’il en soit, nous ne voyons pas quelle ncessit, thorique oupratique, obligeait � abandonner en l’espce la jurisprudence Pellegrin.Celle-ci a t depuis sept ans applique par la Cour, sans rellesdifficults et, comme on pouvait s’y attendre et le souhaiter, elle n’a pasrestreint, mais plut�t tendu l’application des garanties de l’article 6 § 1.Les catgories d’agents soustraits � ces garanties, telles que la police dansson ensemble, sont limites par rapport � la totalit des agents publics(pour des exemples, voir le paragraphe 52 de l’arr�t). La certitudejuridique a certainement progress, si on compare la situation avec celleantrieure � l’arr�t Pellegrin. Quant � se fonder sur l’argument tir del’existence d’un accs � un tribunal interne, il ne nous convainc pas.Comme l’indique � juste titre l’article 53 de la Convention, rienn’interdit � une Haute Partie contractante de reconna�tre dans son droitdes liberts ou des garanties suprieures � celles confres par laConvention ; en outre, comme les systmes juridiques varient d’un Etat �l’autre, le raisonnement du prsent arr�t risque d’avoir pour effet de fairedpendre l’applicabilit de l’article 6 § 1 aux litiges entre l’Etat et sesagents de l’accs � un tribunal pour ces litiges, tel qu’il existe ou nonselon le droit national. En somme, au lieu de l’« interprtationautonome » (par la Cour), que celle-ci estimait important de dgager,aux fins de l’article 6 § 1 (voir l’arr�t Pellegrin, § 63), le prsent arr�tpousse � une interprtation dpendante et variable, pour ne pas direalatoire, c’est-�-dire arbitraire. C’est � nos yeux un retour en arrirepeu opportun.

7. Pour conclure, la Cour a renvers une jurisprudence bien tablie.Elle a certes le droit de le faire (m�me si celle-ci tait relativementrcente). Mais, en gnral, elle procde ainsi lorsqu’il y a desdveloppements nouveaux, lorsqu’un besoin nouveau appara�t. Tel n’estpas le cas ici. Renoncer � un prcdent solide, dans de pareillesconditions, cre une incertitude juridique, et rendra � notre avis difficilepour les Etats de conna�tre l’tendue de leurs obligations.


78 ARRþT VILHO ESKELINEN ET AUTRES c. FINLANDE –OPINION DISSIDENTE COMMUNE

GEBREMEDHIN [GABERAMADHIEN] c. FRANCE(Requ�te no 25389/05)

DEUXI½ME SECTION

ARRþT DU 26 AVRIL 20071

1. Texte fran�ais original.


.


SOMMAIRE1

Absence de recours suspensif de plein droit pour un demandeur d’asileplac� en zone d’attente � l’a�roport contre la d�cision lui refusant l’acc�sau territoire fran�ais et ordonnant son �loignement

Article 13 combin� avec l’article 3

Recours effectif – Absence de recours suspensif de plein droit pour un demandeur d’asile plac enzone d’attente l’aroport contre la dcision lui refusant l’acc�s au territoire fran�ais etordonnant son loignement

Article 5 § 1 f)

Privation de libert – Voies lgales – Dtention rguli�re – Emp�cher l’entre irrguli�re sur leterritoire – Maintien dans la zone d’attente d’un aroport d’un demandeur d’asile apr�s que laCour a pris une mesure provisoire au titre de l’article 39 de son r�glement contre son renvoi versson pays d’origine

** *

Le requrant est un ressortissant rythren. En 1998, il a t dplac avec safamille d’Ethiopie en Erythre. Il y travailla comme reporter-photographe pourun journal indpendant. Arr�t avec le rdacteur en chef en 2000, en raisonsemble-t-il de leur activit journalistique, ils ont t incarcrs plusieurs mois. Enseptembre 2001, le journaliste fuit le pays. Arr�t et interrog au sujet de son ami,le requrant subit des mauvais traitements. Il fut emprisonn pendant six mois etrussit � s’vader de l’h�pital de la prison o il avait t transfr aprs avoircontract la tuberculose. Il fuit au Soudan d’o , estimant sa vie menace, ilcontinua vers l’Afrique du Sud. Muni d’un passeport soudanais qui n’tait pas �son nom et dpourvu de document de voyage, le requrant arriva � l’aroportfran�ais de Paris-Charles de Gaulle. Le 1er juillet 2005, il sollicita l’accs auterritoire fran�ais afin de pouvoir dposer une demande d’asile auprs desautorits fran�aises. Il a t plac dans la zone d’attente de l’aroport. Le 5 juillet2005, aprs audition du requrant, l’Office fran�ais de protection des rfugis etapatrides (OFPRA) mit un avis de non-admission sur le territoire fran�ais, aumotif qu’il existait des incohrences dans les propos du requrant incitant �penser qu’il tentait de s’approprier un vcu qui n’tait pas le sien. Le lendemain,le ministre de l’Intrieur refusa d’admettre le requrant sur le territoire au titrede l’asile et prescrivit son loignement vers l’Erythre ou tout autre pays o il seralgalement admissible. Dans l’hypothse o le requrant aurait obtenu unedcision d’admission sur le territoire, la police des frontires lui aurait dlivr unsauf-conduit l’autorisant � pntrer en France et � y sjourner durant huit jours en



81ARRþT GEBREMEDHIN [GABERAMADHIEN] c. FRANCE

vue de formuler une demande d’asile auprs de l’autorit comptente dans lecadre des procdures d’asile de droit commun. Une dcision de non-admission setraduit par le refoulement immdiat.Le requrant saisit en rfr le tribunal administratif d’une demande tendant � cequ’il soit admis sur le territoire en vue de pouvoir prsenter une demande d’asile. Ilredit avoir subi des perscutions et que sa vie avait t menace. Le juge desrfrs rejeta sa demande le lendemain, soit le 8 juillet 2005.Le requrant introduisit une requ�te devant la Cour, laquelle indiqua auGouvernement, le 15 juillet 2005, qu’en application de l’article 39 du rglement(mesures provisoires) il tait souhaitable provisoirement de ne pas procder aurenvoi du requrant vers l’Erythre. Ce dernier tait toujours maintenu dans lazone d’attente de l’aroport de Roissy. Le 20 juillet 2005, se fondant sur ladcision de la Cour europenne, les autorits fran�aises autorisrent le requrant� entrer sur le territoire national, et � y rester huit jours en vue de se prsenterauprs d’une prfecture pour y dposer une demande d’autorisation provisoire desjour en tant que demandeur d’asile (ce qu’il fit). C’est ainsi qu’il a pu obtenir uneautorisation de sjour sur le territoire fran�ais valable un mois, ce qui lui a permisde dposer sa demande d’asile devant l’OFPRA. En novembre 2005, l’OFPRA lui areconnu la qualit de rfugi.

1. Article 13 combin avec l’article 3 : en droit fran�ais, une dcision de refusd’admission sur le territoire fait obstacle au dp�t d’une demande d’asile ; elle esten outre excutoire, de sorte que l’intress peut �tre immdiatement renvoydans le pays qu’il dit avoir fui. En l’espce, � la suite de l’application de l’article 39du rglement, le requrant a finalement t admis sur le territoire. Il a enconsquence pu dposer une demande d’asile devant l’OFPRA, lequel lui areconnu la qualit de rfugi. La Convention de Genve du 28 juillet 1951relative au statut des rfugis fait dsormais obstacle � l’expulsion du requrant.Le requrant a alors perdu la qualit de victime de la violation allgue del’article 3.La Cour estime que les allgations du requrant quant � un risque de mauvaistraitement en Erythre avaient un degr de crdibilit suffisant, de sorte que legrief tir de l’article 3 est «dfendable ». Le requrant peut donc invoquerl’article 3 en combinaison avec l’article 13. Cet article requiert que l’tranger,frapp par une dcision de renvoi vers un pays o il y a des motifs srieux decroire qu’il court un risque de subir des mauvais traitements contraires �l’article 3, ait accs � un recours suspensif contre cette dcision. Pour ledemandeur d’asile qui soutient courir un tel risque et qui a dj� t autoris �accder au territoire fran�ais, le droit fran�ais offre une procdure prsentantcertaines de ces qualits. Tel n’est pas le cas pour celui qui, prtendant courir untel risque, se prsente � la frontire, � son arrive � un aroport par exemple. Eneffet, pour dposer une demande d’asile devant l’OFPRA, un tranger doit setrouver sur le territoire fran�ais. S’il se prsente � la frontire, il ne peut dposerune telle demande que s’il lui est pralablement donn accs au territoire. S’il estdmuni des documents requis � cet effet, il lui faut dposer une demande d’accsau territoire au titre de l’asile ; il est alors maintenu en «zone d’attente » durant letemps ncessaire � l’examen, par l’administration, du caractre «manifestementinfond » ou non de la demande d’asile qu’il entend dposer ; si l’administration


82 ARRþT GEBREMEDHIN [GABERAMADHIEN] c. FRANCE

juge la demande d’asile «manifestement infonde », elle rejette la demanded’accs au territoire. L’intress est alors d’office en position d’�tre loign, sansavoir eu la possibilit de saisir l’OFPRA de sa demande d’asile. Eu gard �l’importance de l’article 3 et � la nature irrversible du dommage susceptibled’�tre caus en cas de ralisation du risque de torture ou de mauvais traitements,dans le cas o un Etat partie dcide de renvoyer un tranger vers un pays o il y ades motifs srieux de croire qu’il court un risque de cette nature, l’article 13 exigeque l’intress ait accs � un recours de plein droit suspensif (un recours ayant uneffet suspensif « en pratique » ne suffit pas). Or le requrant n’a pas eu accs en«zone d’attente » � un tel recours.Conclusion : violation (unanimit).2. Article 5 § 1 f) : plac en «zone d’attente » � l’aroport le 1er juillet 2005, avantd’�tre autoris � pntrer sur le territoire fran�ais le 20, le requrant a subi une«privation de libert». Le 15 juillet, la Cour dcida d’indiquer au gouvernementfran�ais, en application de l’article 39 du rglement, qu’il serait souhaitable, dansl’intr�t des parties et du bon droulement de la procdure devant elle, de ne pasrenvoyer le requrant vers l’Erythre jusqu’au 30 ao�t 2005, minuit. Ainsi, sauf �mconna�tre les obligations pesant sur lui au titre de la Convention, leGouvernement ne pouvait, � partir du 15 juillet 2005, renvoyer le requrant versl’Erythre. Il n’y avait toutefois pas d’obstacle � l’envoi du requrant vers un autrepays que celui-l�, dans la mesure toutefois o il tait tabli que les autorits de cetautre pays ne l’achemineraient pas ensuite vers le pays vis par la Cour. Partant, lemaintien en dtention du requrant � une telle fin, aprs l’application del’article 39 du rglement, peut constituer une dtention «rgulire » d’unepersonne « contre laquelle une procdure d’expulsion ou d’extradition est encours » au sens de l’article 5 § 1 f) de la Convention. Par ailleurs lorsque, � lasuite de la mise en œuvre de l’article 39 du rglement, les autorits n’ont d’autreoption que d’envisager de mettre fin � la privation de libert dont l’intress faisaitl’objet en vue de son « expulsion », et que cela implique qu’il lui soit donn accs auterritoire, le maintien de celui-ci en dtention pendant le temps strictementncessaire aux vrifications permettant aux autorits de s’assurer de largularit de cet accs, peut constituer «une dtention rgulire d’une personnepour l’emp�cher de pntrer irrgulirement dans le territoire » au sens del’article 5 § 1 f). Le Gouvernement soutient que tel a t le cas en l’espce, et laCour ne relve aucun lment tendant � considrer qu’entre le 15 et le 20 juillet2005 le requrant aurait t arbitrairement priv de sa libert.Conclusion : non-violation (unanimit).Article 41 : la Cour estime que le constat de violation est suffisant � la rparationdu prjudice moral subi et accorde au requrant une somme au titre des frais etdpens.


Soering c. Royaume-Uni, 7 juillet 1989, srie A no 161Vilvarajah et autres c. Royaume-Uni, 30 octobre 1991, srie A no 215Amuur c. France, 25 juin 1996, Recueil des arr�ts et dcisions 1996-IIIRotaru c. Roumanie [GC], no 28341/95, CEDH 2000-VJabari c. Turquie, no 40035/98, CEDH 2000-VIII



Conka c. Belgique, no 51564/99, CEDH 2002-IMamatkoulov et Askarov c. Turquie [GC], nos 46827/99 et 46951/99, CEDH 2005-IChama�ev et autres c. Gorgie et Russie, no 36378/02, CEDH 2005-IIIAssociation SOS Attentats et de Bo ry c. France (dc.) [GC], no 76642/01, CEDH2006-XIV



En l’affaire Gebremedhin [Gaberamadhien] c. France,La Cour europenne des droits de l’homme (deuxime section),

sigeant en une chambre compose de :Andr�s Baka, prsident,Jean-Paul Costa,Ireneu Cabral Barreto,Antonella Mularoni,Elisabet Fura-Sandstr�m,Danute Jociene,Dragoljub Popovic, juges,

et de Sally Doll, greffi�re de section,Aprs en avoir dlibr en chambre du conseil les 16 janvier 2007 et

27 mars 2007,Rend l’arr�t que voici, adopt � cette dernire date :

PROCÞDURE

1. A l’origine de l’affaire se trouve une requ�te (no 25389/05) dirigecontre la Rpublique fran�aise et dont un ressortissant rythren,M. Asebeha Gebremedhin [Gaberamadhien] (« le requrant »), a saisi laCour le 14 juillet 2005 en vertu de l’article 34 de la Convention desauvegarde des droits de l’homme et des liberts fondamentales (« laConvention»). Le requrant indique que, tel qu’orthographi danscertains documents internes – « Gaberamadhien » – son nom correspond� la transcription phontique qu’en a fait la police de l’air et des frontiresfran�aises ; il prcise que les dclarations et documents rythrens tablisdans l’alphabet latin retiennent eux l’orthographe «Gebremedhin» ; ilajoute qu’� l’instar de nombreux journalistes rythrens, il usait d’un« pseudonyme de travail », « Yayneabeba » (« fleur de l’œil »).

2. Le requrant, qui a t admis au bnfice de l’assistance judiciaire, estreprsent par Me J.-E. Malabre, avocat � Limoges. Le gouvernementfran�ais (« le Gouvernement») est reprsent par son agent, Mme E. Belliard,directrice des affaires juridiques au ministre des Affaires trangres.

3. Le prsident de la chambre � laquelle l’affaire avait initialement tattribue, puis la chambre ont dcid d’appliquer l’article 39 durglement, indiquant au Gouvernement qu’il tait souhaitable dansl’intr�t des parties et du bon droulement de la procdure devant laCour de ne pas renvoyer le requrant vers l’Erythre.

4. Par une dcision du 10 octobre 2006, la chambre a dclar la requ�tepartiellement recevable.

5. Tant le requrant que le Gouvernement ont dpos desobservations crites complmentaires (article 59 § 1 du rglement). Desobservations avaient galement t re�ues de l’Association nationale



d’assistance aux frontires pour les trangers, que le prsident avaitautorise � intervenir dans la procdure crite (articles 36 § 2 de laConvention et 44 § 2 du rglement) ; les parties avaient rpondu � cescommentaires (article 44 § 5 du rglement).

6. Une audience s’est droule en public au Palais des droits del’homme, � Strasbourg, le 16 janvier 2007 (article 59 § 3 du rglement).

Ont comparu :

– pour le GouvernementMmes E. BELLIARD, directrice des affaires juridiques au

ministre des Affaires trangres, agent,A.-F. TISSIER, sous-directrice des droits de l’homme

� la direction des affaires juridiques du ministredes Affaires trangres,

M. ZISS, rdactrice � la sous-direction des droitsde l’homme � la direction des affaires juridiquesdu ministre des Affaires trangres,

M. MOUTON, sous-chef de la division des affairesjuridiques et internationales de l’OFPRA,

Mme F. DOUBLET, chef du bureau du droit europen,international et constitutionnel � la sous-directiondu conseil juridique et du contentieux � la directiondes liberts publiques et des Affaires juridiquesdu ministre de l’Intrieur,

M. J.-M. RIBES, direction centrale de la police de l’airet des frontires du ministre de l’Intrieur,

M. M. CAUSSARD, section du contentieuxdu Conseil d’Etat, conseils,

– pour le requrantMe J.-E. MALABRE, avocat, conseil.

Le requrant tait galement prsent.La Cour a entendu Me Malabre et Mme Belliard en leurs dclarations

ainsi qu’en leurs rponses � des questions poses par des juges.

EN FAIT


7. Le requrant est n en 1979 ; il est actuellement hberg � Paris parune organisation non gouvernementale.



8. En 1998, comme de nombreuses autres personnes, le requrant et safamille furent dplacs d’Ethiopie en Erythre. Il y travailla commereporter-photographe, principalement pour le journal indpendant KesteDebena, dont le rdacteur en chef tait Milkias Mihretab. Le requrantindique que ce dernier est connu comme un dfenseur de la presse libreen Erythre et que le rapport d’Amnesty International de 2002 expose soncas, soulignant en particulier les arrestations et dtentions arbitrairesqu’il a subies dans ce pays � raison de ses activits journalistiques. Lerequrant ajoute que, le 27 juin 2002, la section britannique d’AmnestyInternational a attribu � M. Milkias Mihretab son «prix spcial pour lapratique du journalisme des droits de la personne sous la menace».

Le requrant et M. Milkias Mihretab furent arr�ts en 2000 en raisonsemble-t-il de leur activit journalistique, et incarcrs dans la prison deZara durant huit et six mois respectivement.

Le requrant indique � cet gard qu’il est cit – sous le prnom« Yebio », diminutif de son pseudonyme « Yayneabeba » – sur un siteInternet consacr � la rforme en Erythre (www.awate.com), commetant l’un des six journalistes arr�ts le 14 octobre 2000 en m�me tempsque Milkias Mihretab.

9. Contrairement � M. Milkias Mihretab qui a fui au Soudan enseptembre 2001, le requrant resta en Erythre, � Asmara, pours’occuper de sa mre, veuve, ainsi que de ses quatre frres et sœurs.Quelque temps aprs le dpart de M. Milkias Mihretab – � une date qu’ilne prcise pas – la police l’interrogea sur ce dernier ; elle fouilla sondomicile et y trouva des photos qu’elle jugea compromettantes. Il futarr�t et subit des mauvais traitements dont il garderait des traces : desbr�lures de cigarettes et des squelles au dos dues � la position danslaquelle il fut maintenu durant une vingtaine de jours, ventre au sol etpieds et poings lis au-dessus du dos. Il fut ensuite emprisonn durant sixmois puis, malade, transfr dans un h�pital dont il s’enfuit en payant desgardes, avec l’assistance de proches de sa grand-mre maternelle qui ytravaillaient. Il se cacha alors chez cette dernire, � Areza, o unmdecin lui prodigua des soins. Une fois remis sur pieds, il fuit auSoudan o vivait un oncle. Il dcida de quitter ce pays au moment o unErythren y fut tu par balle, la communaut rythrenne au Soudanestimant que cet acte tait le fait d’agents du gouvernement rythren �la poursuite d’opposants.

10. Le requrant expose qu’il se rendit en Afrique du Sud et qu’avecl’aide d’un « passeur », muni d’un passeport soudanais qui n’tait pas � sonnom (mais au nom de « Mohammed Eider» ou quelque chosed’approchant) que ce dernier aurait conserv, il arriva le 29 juin 2005vers 5 h 30 � l’aroport de Paris-Charles de Gaulle � Roissy par un vol enprovenance de Johannesburg. Il soutient qu’il y fut maintenu en zoneinternationale jusqu’au 1er juillet 2005, ce qui l’aurait emp�ch de



dposer une demande d’admission au sjour. Huit heures aprs sonarrive, il se serait prsent au poste de police, indiquant qu’il taitrythren et sollicitait l’asile ; le policier lui aurait demand « d’avouer saprovenance, soutenant qu’il n’tait pas rythren mais pakistanais [et luiaurait] donc une premire fois refus de sortir de la zone internationale ».Pendant deux jours (du 29 juin au 1er juillet), il se serait vainement rendurgulirement au poste, � chaque changement de garde, soit environ huitfois, dans l’espoir de trouver un policier acceptant de prendre en comptecette demande. Il prcise que « ce n’est que le 1er juillet qu’un nouveaufonctionnaire de police qu’il n’avait pas rencontr auparavantenregistrera enfin sa demande».

Le Gouvernement dment cette version des faits. Il indique qu’il avrifi la liste des passagers des vols en provenance d’Afrique du Sudayant atterri � l’aroport de Roissy les 29 et 30 juin et le 1er juillet 2005 etqu’il n’y a aucune trace d’un dnomm Gebremedhin, Gaberamadhien ouEider. Il s’en remet au procs-verbal de la police de l’air et des frontiresde l’aroport du 1er juillet 2005 indiquant que l’intress fut interrog �11 heures ce jour-l�.

11. Le 1er juillet 2005, le requrant demanda � �tre autoris � entreren France au titre de l’asile ; il fut interrog � 11 heures par un officier depolice judiciaire assist d’un interprte anglophone ; le procs-verbal seborne � indiquer que « l’intress(e) n’apporte aucune preuve � l’appuide ses dclarations ». Le maintien de l’intress en zone d’attente futdcid par l’autorit administrative ces jour et heure-l�, pour une durede quarante-huit heures ; il sera prolong par la suite (paragraphe 18ci-dessous).

12. Le requrant expose qu’il fut entendu une premire fois le3 juillet 2005 par un agent de l’Office fran�ais de protection des rfugiset apatrides (OFPRA), lequel aurait rendu un avis favorable � sonadmission sur le territoire au titre de l’asile. Le Gouvernement soutientquant � lui qu’aucun avis n’a t pris le 3 juillet : le compte rendu de cetentretien et la proposition d’avis prpars par cet agent n’auraient pas tjugs satisfaisants par le suprieur hirarchique charg de les valider, cequi expliquerait que le requrant ait t entendu une seconde fois, parledit suprieur (assist d’un interprte), le 5 juillet 2005 ; c’est ce dernierqui aurait formul l’avis de non-admission ainsi libell :

« D�clarations recueillies en amharique avec l’aide d’interpr�te d’ISM

Motifs de la demande? Mes parents sont d’origine rythrenne, nous avions lanationalit thiopienne et vivions � Addis Abeba, en 1998, les autorits thiopiennes ontdit qu’on n’tait pas des Ethiopiens, nous avons t expulss d’Ethiopie vers l’Erythre, jedevais passer mon baccalaurat cette anne-l�, en Erythre, je n’ai pas pu le faire, j’aicommenc � travailler dans un garage pendant 6 mois, aprs j’ai fait mon servicenational, pendant mon service j’ai fait la connaissance d’un type qui tait journaliste,aprs mon service, j’ai travaill avec cet ami journaliste en tant que camraman et



photographe, nous partions en reportage, mon ami a eu des dm�ls avec les autorits et avoulu quitter le pays, ds mon retour, les autorits m’ont interrog sur mon ami et m’ontemprisonn, pendant ma dtention, les policiers ont fouill ma maison et ont trouv deuxphotos qu’ils considraient comme compromettantes, � partir de l�, ils m’ont tortur avecdes cigarettes, je suis rest en prison pendant 6 mois jusqu’� ce que je tombe malade, j’aiattrap la tuberculose, ils m’ont emmen � l’h�pital, par chance, � l’h�pital o des prochesde ma grand-mre maternelle travaillaient, ils ont soudoy les gardes, ont apport desv�tements, et m’ont aid � m’vader, je suis all chez ma grand-mre � Areza, j’y suisrest 4 mois pour me faire soigner, aprs j’ai quitt le pays clandestinement pour allerau Soudan, � Khartoum, j’y ai travaill tout de suite comme garagiste, mais il y avait desagents rythrens et un rythren qui travaillait pas loin a t tu, j’ai eu peur et suis all �Port Soudan o je travaillais comme porteur sur les quais, je suis rest en tout environdeux ans (8 mois � Khartoum, un an � Port Soudan et deux mois de nouveau � Khartoum)au Soudan, mon oncle a vendu sa voiture pour me payer le voyage, je suis all en Afriquedu sud avant de venir en France, c’est mon oncle qui avait trouv le rseau de passeurs, jene sais pas comment ils se sont organiss.

Comment se nomme votre ami et dans quelles circonstances avez-vous fait saconnaissance? Il s’appelle Milkias Mihretab, il est un ami de la famille, il connaissaitmes parents � Addis Abeba, quand nous sommes revenus � Asmara, j’ai fait mon servicependant 18 mois et aprs j’tais rserviste et travaillais dans un garage militaire mais jene portais plus d’uniforme, c’est � ce moment-l� que mon ami s’est dbrouill, en seportant garant, pour que j’aille travailler avec lui.

Pouvez-vous citer des exemples d’�v�nements que vous avez couverts? Nousavons couvert les grves estudiantines � Asmara en 2002 (sans plus de dtails).

Quel �tait le sujet des deux photos «compromettantes» trouv�es � votredomicile? Je ne sais pas, je ne me souviens plus.

Pour quel journal votre ami, Milkias Mihretab, travaillait-il? Keste Debena (Arc-en-Ciel). Quelle �tait sa fonction? Rdacteur en chef.

Connaissez-vous la nature des d�m�l�s de votre ami avec les autorit�s? Il y adeux raisons essentiellement, d’une part ce que mon ami tait en faveur d’uneconstitution et d’autre part, il y a eu 13 ministres qui ont t emprisonns et mon amiavait publi leurs biographies, ils ont t emprisonns juste aprs la grve des tudiantsen 2002.

A quelle date votre ami a-t-il quitt� le pays? C’tait en avril 2002, quand tous lesjournalistes ont t arr�ts.

Y a-t-il d’autres journalistes d’arr�t�s? Tous les journalistes rythrens sont enprison. Connaissez-vous d’autres journalistes de Keste Debena ayant fait l’objetd’arrestations?... (Ne rpond pas). D’autres photographes?... (Ne rpond pas).

Pouvez-vous apporter des pr�cisions concernant votre arrestation (date,circonstances, lieu de d�tention)? J’ai t arr�t en octobre ou novembre 2002, ilsm’ont emmen � la prison de Maytamanay o je suis rest 6 mois.

N’avez-vous pas �t� arr�t� «d�s votre retour» � Asmara? Non, j’ai continu �travailler pendant 6 mois � droite et � gauche.

Quid de votre famille? Mon pre est dcd de maladie avant l’expulsion de lafamille, ma mre et mes deux frres et deux sœurs vivent � Asmara, mes frres etsœurs font des tudes.



Quelles sont vos craintes en cas de retour? Quand j’ai t arr�t, ils voulaientsurtout savoir par quel rseau mon ami avait quitt le pays et je pense qu’ils sonttoujours � la recherche de cette information.

S’agit-il de votre v�ritable identit�? Oui, je n’en ai pas d’autre, je n’en ai jamais eu.

Avez-vous quelque chose � ajouter? Non.

Avis motiv�

De nationalit rythrenne, M. Gaberamadhien Asebeha dclare avoir travaill, entant que photographe, avec un ami de la famille, journaliste de profession. En avril2002, alors qu’ils taient en reportage � la frontire soudanaise, ledit journaliste auraitprofit de l’occasion pour quitter l’Erythre. De retour � Asmara, l’intress auraitcontinu � travailler, 6 mois durant, avant d’�tre interpell par les autorits de sonpays. Il aurait t plac en dtention pendant 6 mois et rgulirement interrog sur lesconditions de dpart de son ami et collgue journaliste. Ayant contract une pathologiegrave, il aurait t transfr dans un tablissement hospitalier d’o il aurait russi �s’vader, avec l’aide de membres de sa famille employs dans ce m�me tablissement,et aurait sjourn, 4 mois durant, chez sa grand-mre avant de quitter l’Erythre pour leSoudan o il aurait vcu et travaill pendant environ deux ans.

Considrant, toutefois, que les dclarations de l’intress comportent denombreuses inexactitudes et de mentions errones ne permettant pas de conclure� la ralit de ses affirmations ; qu’en effet, si l’pisode de l’arrestation de plusieursjournalistes � Asmara est un vnement trs connu et largement mdiatis, lesdclarations de l’intress ne correspondent nullement au droulement de cetteaffaire ; que les journalistes rythrens ont fait l’objet d’arrestation en septembre2001 et non en avril 2002 ; que l’intress ignore tout des motifs ayant entra�n lafermeture des journaux et l’arrestation des journalistes ; que le rdacteur en chef dujournal Keste Debena a galement quitt l’Erythre en septembre 2001 (qu’il sembleds lors impossible qu’il ait couvert des grves estudiantines en 2002) ; que lescirconstances de son dpart, en compagnie d’un autre reporter de ce m�mejournal, ne concordent pas non plus avec les dires de l’intress ; qu’il para�t pourle moins surprenant qu’exception faite du nom du rdacteur en chef du journalKeste Debena, l’intress ne soit en mesure de nommer aucun autre journal, frappd’interdiction, ou aucun autre journaliste ou photographe, apprhend par legouvernement rythren � l’poque ; de m�me qu’il est singulirement tonnantque l’intress ne puisse citer, de fa�on extr�mement sommaire et imprcise,qu’un seul vnement qu’il aurait couvert en tant que photographe ; que cesmconnaissances sont de nature de douter fortement de la ralit de ses activitsprofessionnelles ; que ces vnements ayant t largement mdiatiss � l’poque, ilsemble trange que l’identit de l’intress ne figure nulle part, ni parmi lescollaborateurs du journal Keste Debena, ni parmi les personnes arr�tes ; quel’ensemble de ces lments incite � penser que l’intress tente de s’approprier unvcu qui n’est pas le sien ;

L’Office fran�ais de Protection des Rfugis et Apatrides estime que la demanded’accs au territoire fran�ais prsente au titre de l’asile par M. GaberamadhienAsebeha peut �tre considr comme manifestement infonde, et est conduit � formulerun

AVIS DE NON-ADMISSION»



13. Le 6 juillet 2005, le ministre de l’Intrieur jugea la demanded’accs au territoire fran�ais formule au titre de l’asile par le requrant« manifestement infonde » et, en consquence, la rejeta, et dcida deracheminer celui-ci « vers le territoire de l’Erythre ou, le cas chant,vers tout pays o il sera lgalement admissible » (le requrant prciseque 93 % des demandes d’admission prsentes � l’aroport sont ainsirejetes). Cette dcision est rdige comme il suit :

« (...)

Vu la Convention de Genve du 28 juillet 1951 sur le statut des rfugis ;

Vu le code de l’entre et du sjour des trangers et du droit d’asile, notamment sesarticles L.221-1, L.213-4 ;

Vu le dcret no 82-442 du 27 mai 1982 modifi pris pour l’application de l’article 5 del’ordonnance du 2 novembre 1945 modifie en ce qui concerne l’admission sur le territoire fran�ais, etnotamment son article 12 ;

Vu la demande d’entre en France au titre de l’asile prsente � l’aroport de Roissyle 01/07/2005 par X ... se disant M. GABERAMADHIEN ASEBAHA ou ASEBEHA, n le15/03/1979, se disant de nationalit rythrenne ;

Vu le procs-verbal tabli par les services de la police aux frontires le 01/07/2005 ;

L’Office fran�ais de protection des rfugis et des apatrides consult le 05/07/2005 ;

Considrant que X ... se disant M. GABERAMADHIEN ASEBAHA ou ASEBEHA denationalit rythrenne dclare que pendant son service national, il aurait fait laconnaissance d’un journaliste, rdacteur en chef du journal Keste Debena (Arc-en-ciel),pour lequel il aurait travaill aprs son service en tant que cameraman etphotographe ; que ce dernier aurait eu des dm�ls avec les autorits, parce qu’il taiten faveur de la constitution et pour avoir publi les biographies de treize ministresemprisonns aprs les grves des tudiants en 2002 ; que son ami journaliste auraitquitt le pays en avril 2002 aprs qu’ils aient fait un reportage � la frontiresoudanaise ; que lui-m�me serait revenu � Asmara o il aurait continu � travailler ;qu’au bout de six mois, en octobre ou novembre 2002, les autorits l’auraient interrogsur les conditions de dpart de son ami et collgue journaliste ; que les policiers auraienttrouv � son domicile deux photos compromettantes ; qu’il aurait subi des svices ; qu’ilaurait t emprisonn pendant six mois puis serait tomb malade et aurait thospitalis dans l’h�pital o exer�aient des proches de sa grand-mre ; qu’il se seraitvad en soudoyant les gardes ; qu’il serait parti � Areza, o il serait rest quatre moisavant de se rendre au Soudan o il aurait vcu et travaill pendant deux ans ;

Considrant toutefois que les dclarations de l’intress comportent de nombreusesincohrences de nature � discrditer ses affirmations : en effet son rcit ne concorde pasavec le droulement de l’affaire qu’il voque, � savoir l’pisode de l’arrestation deplusieurs journalistes � Asmara, vnement trs connu et largement mdiatis ;qu’ainsi les journalistes rythrens ont fait l’objet d’arrestation en septembre 2001 etnon en avril 2002 ; qu’en outre il ignore tout des motifs ayant entra�n la fermeture desjournaux et l’arrestation des journalistes ; que de plus, le rdacteur en chef du journalKeste Debena a quitt l’Erythre en septembre 2001 et n’a pu donc couvrir des grvesestudiantines en 2002 comme il l’affirme ; que les circonstances du dpart de celui-cien compagnie d’un autre reporter de ce m�me journal ne concordent pas non plus avec



ses dires ; que par ailleurs, ses activits professionnelles ne sauraient �tre tablies : eneffet, il est trs surprenant qu’il ne puisse nommer aucun autre journal, frappd’interdiction, ou aucun autre journaliste ou photographe, apprhend par legouvernement rythren de l’poque; de m�me il est trs tonnant qu’il ne puisse citerque, de manire sommaire et imprcise, un seul vnement qu’il aurait couvert en tantque photographe ; qu’enfin, son identit ne figure nulle part, ni parmi les collaborateursdu journal Keste Debena ni parmi les personnes arr�tes, alors que ces vnements ont tlargement mdiatiss � l’poque ; que l’ensemble de ces lments est de nature � jeter lediscrdit sur la sincrit et le bien-fond de sa demande ;

Qu’en consquence la demande d’accs au territoire fran�ais formule au titre del’asile par X ... se disant M. GABERAMADHIEN ASEBAHA ou ASEBEHA doit �treregarde comme manifestement infonde ;

Considrant qu’il y a lieu en application de l’article L. 213-4 du code de l’entre et dusjour des trangers et du droit d’asile, de prescrire son racheminement vers leterritoire de l’Erythre ou, le cas chant, vers tout pays o il sera lgalementadmissible (...) »

14. Le 7 juillet 2005, le requrant saisit en rfr le tribunaladministratif de Cergy-Pontoise sur le fondement de l’article L. 521-2du code de justice administrative, d’une demande tendant � ce qu’il soitfait injonction au ministre de l’Intrieur de l’admettre sur le territoire envue de la prsentation d’une demande d’asile. Il exposait que ce refusd’entre portait une atteinte grave et manifestement illgale au droitd’asile – lequel a le caractre d’une libert fondamentale et a pourcorollaire le droit de solliciter le statut de rfugi, ce qui implique undroit au sjour provisoire sur le territoire – ainsi qu’au droit � la vie et� celui de ne pas subir des traitements inhumains ou dgradants au sensde l’article 3 de la Convention ; il soutenait � cet gard, notamment, quele ministre avait non seulement mconnu la porte de sa comptence enexaminant sur le fond sa demande d’asile, mais aussi commis une erreurd’apprciation en jugeant cette demande manifestement infonde,soulignant en particulier qu’en tant que cameraman et photographe ettravaillant pour un journaliste, il avait subi des perscutions dans sonpays d’origine o il avait t emprisonn � deux reprises et soumis � demauvais traitements, et s’tait rfugi au Soudan mais avait fui ce payso sa vie tait menace.

Le requrant produisit devant le juge des rfrs l’attestation suivante,tablie le m�me jour par l’organisation non gouvernementale Reporterssans frontires :

« (...) Reporters sans frontires, organisation internationale de dfense de libert dela presse, souhaite attirer votre attention sur le cas de Gaberamadhien Asebaha,journaliste de nationalit rythrenne.

Gr�ce au travail de nos correspondants permanents, nous sommes en mesure deconfirmer les activits de journaliste photographe de M. Gaberamadhien. Nous avonscontact le journaliste rythren, aujourd’hui exil aux Etats-Unis, MihretabYohannes Milkias, qui nous a confirm sa collaboration avec M. Gaberamadhien.



M. Mihretab nous a confirm qu’ils avaient t dtenus au m�me moment dans la prisonde Zara, l’une des plus dures du pays dans des conditions trs pnibles.

Consciente des dlais requis pour instruire ce dossier et effectuer les vrificationsncessaires, je tiens nanmoins � souligner que Reporters sans frontires soutient lademande d’asile politique de M. Gaberamadhien. Nous aimerions pouvoir lerencontrer afin de mieux tudier son dossier et apporter toutes les preuves ncessairespour cette demande. Nous vous serions extr�mement reconnaissants de bien vouloirl’admettre sur notre territoire (...) »

Il produisit en outre deux messages lectroniques de M. MihretabMilkias rdigs en anglais, galement dats du 7 juillet 2005, et adresss� Reporters sans frontires (M. Mihretab Milkias adressa un troisimemessage lectronique au conseil du requrant, similaire aux prcdents,le 11 juillet 2005), dans lesquels ce dernier confirme qu’il conna�t AsebehaGebremedhin depuis longtemps et (au vu d’une photographie) dclare lereconna�tre en la personne du requrant, qu’il s’agit d’un journaliste etd’un activiste dissident (dissident activist), qu’il a travaill commephotographe freelance pour le journal Keste Deban, et qu’ils ont tincarcrs ensemble plusieurs mois dans la prison de Zara. M. MihretabMilkias expose en outre que le requrant a beaucoup souffert et endur denombreuses preuves en raison de son activisme en faveur dechangements dmocratiques et de sa collaboration avec la presseindpendante et que, vu la situation actuelle en Erythre et le fait que lerequrant, ancien dtenu � la prison de Zara, est connu des autorits, il yserait sans aucun doute arr�t, que sa vie serait en danger, et qu’ilrisquerait pour le moins d’�tre tortur et de «dispara�tre » comme detrs nombreux journalistes, dissidents et autres activistes.

15. Le 8 juillet 2005, sans audience ni dbats, le juge des rfrs dutribunal administratif de Cergy-Pontoise rejeta la demande du requrantpar une ordonnance ainsi libelle :

« (...)

Considrant, d’une part, qu’aux termes de l’article L. 521-2 du code de justiceadministrative : « Saisi d’une demande en ce sens justifie par l’urgence, le juge desrfrs peut ordonner toutes mesures ncessaires � la sauvegarde d’une libertfondamentale � laquelle une personne morale de droit public ou un organisme de droitpriv charg de la gestion d’un service public aurait port dans l’exercice d’un de sespouvoirs, une atteinte grave et manifestement illgale. Le juge des rfrs se prononcedans un dlai de quarante-huit heures» ; qu’aux termes de l’article L. 522-1 du m�mecode : « Le juge des rfrs statue au terme d’une procdure contradictoire crite ouorale. Lorsqu’il lui est demand de prononcer les mesures vises aux articles L. 521-1et L. 521-2, de les modifier ou d’y mettre fin, il informe sans dlai les parties de la date etl’heure de l’audience publique (...) » ; qu’enfin, aux termes de l’article L. 522-3 duditcode : « Lorsque la demande ne prsente pas un caractre d’urgence ou lorsqu’ilappara�t manifeste, au vu de la demande, que celle-ci ne relve pas de la comptencede la juridiction administrative, qu’elle est irrecevable ou qu’elle est mal fonde, le jugedes rfrs peut la rejeter par une ordonnance motive sans qu’il y ait lieu d’appliquerles deux premiers alinas de l’article L. 522-1» ;



Considrant, d’autre part, qu’aux termes de l’article L. 221-1 du code de l’entre et dusjour des trangers et du droit d’asile : « L’tranger qui arrive en France par la voie (...)arienne et qui, soit n’est pas autoris � entrer sur le territoire fran�ais, soit demandeson admission au titre de l’asile, peut �tre maintenu dans une zone d’attente situe dans(...) un aroport pendant le temps strictement ncessaire � son dpart et, s’il estdemandeur d’asile, � un examen tendant � dterminer si sa demande n’est pasmanifestement infonde (...) » ; qu’aux termes de l’article 12 du dcret du 27 mai 1982modifi : « Lorsque l’tranger qui se prsente � la frontire demande � bnficier dudroit d’asile, la dcision de refus d’entre en France ne peut �tre prise que par leministre de l’intrieur, aprs consultation de l’Office fran�ais de protection desrfugis et apatrides» ;

Considrant qu’il ressort des pices du dossier que M. GABERAMADHIENASEBEHA, de nationalit rythrenne, est arriv en France par la voie arienne et aprsent une demande d’entre en France le 1er juillet 2005 au titre de l’asile ; qu’enapplication des dispositions prcites de l’article L. 221-1 du code de l’entre et dusjour des trangers et du droit d’asile, l’intress a t maintenu en zone d’attente envue de l’examen de sa demande d’asile ; qu’aprs consultation, le 5 juillet 2005, del’office fran�ais de protection des rfugis et apatrides, le ministre d’Etat, ministre del’intrieur et de l’amnagement du territoire a, par la dcision conteste en date du6 juillet 2005, refus � M. GABERAMADHIEN ASEBEHA l’autorisation d’entre enFrance en estimant que sa demande d’asile tait manifestement infonde ;

Considrant, il est vrai, que le droit d’asile et son corollaire le droit de solliciter lestatut de rfugi et, par suite, de demeurer en France le temps ncessaire � l’examende la demande d’asile constituent pour les trangers une libert fondamentale pour lasauvegarde de laquelle le juge des rfrs peut, en cas d’urgence, ordonner, sur lefondement des dispositions prcites de l’article L. 521-2 du code de justiceadministrative, toutes mesures ncessaires lorsque, dans l’exercice d’un de sespouvoirs, l’administration y a port une atteinte grave et manifestement illgale :que, toutefois, une telle atteinte ne saurait rsulter de la seule circonstance qu’enapplication de l’article L. 221-1 du code de l’entre et du sjour des trangers et dudroit d’asile, le ministre de l’intrieur a lui-m�me statu, en l’espce par la dcision du6 juillet 2005, sur la demande d’asile, l’office fran�ais de protection des rfugis etapatrides ne pouvant �tre saisi, en vertu de l’article L. 711-1 du m�me code, qued’une demande d’admission au statut de rfugi manant d’trangers admis �pntrer sur le territoire ; qu’en outre, il ne ressort d’aucune des pices verses audossier que le refus d’entre sur le territoire – en raison du caractre manifestementinfond de sa demande d’asile – qui a t oppos � M. GABERAMADHIEN ASEBEHAsoit entach d’illgalit manifeste ; qu’en particulier, le requrant n’apporte � l’appuide sa requ�te aucune prcision suffisante ou circonstancie concernant son identit, laprofession de cameraman et de photographe qu’il aurait exerce dans son paysd’origine, les faits de perscution qu’il allgue et leurs motifs ainsi que les risquesqu’il courrait effectivement dans le cas d’un retour dans son pays d’origine ou auSoudan o il a sjourn en dernier lieu, ni aucun commencement de preuve oulment de nature � dmontrer la ralit de ces risques ou � infirmer l’apprciationporte par le ministre de l’intrieur sur sa demande d’asile ; que les seuls documentsproduits par l’intress, notamment le tmoignage – trs peu circonstanci – d’unjournaliste rfugi aux Etats-Unis d’Amrique et une lettre manant de « Reporterssans frontires», ne suffisent � tablir qu’il courrait personnellement des risques encas de retour dans son pays ou au Soudan;



Considrant qu’il rsulte de tout ce qui prcde que la dcision du 6 juillet 2005 duministre d’Etat, ministre de l’intrieur et de l’amnagement du territoire refusantd’admettre M. GABERAMADHIEN ASEBEHA sur le territoire au titre de l’asile nesaurait �tre regarde comme ayant port � son droit de solliciter le statut de rfugiune atteinte grave et manifestement illgale justifiant le prononc de mesures sur lefondement de l’article L. 521-2 du code de justice administrative : que, ds lors et enapplication des dispositions prcites de l’article L. 522-3 du code de justiceadministrative, la requ�te de l’intress, qui est manifestement mal fonde, ne peutqu’�tre rejete (...) »

16. Le 7 juillet 2005, le requrant avait t conduit � l’ambassaded’Erythre par la police. Les autorits auraient remis son rcit dedemandeur d’asile – lequel prcisait les circonstances de sa fuite et lenom des personnes l’ayant aid – � l’ambassadrice d’Erythre, laquellel’aurait violemment pris � parti en rythren et aurait refus de lereconna�tre comme un national de ce pays et de dlivrer un laissez-passer.

Le Gouvernement dment que le rcit du requrant ait t remis �l’ambassadrice et que cette dernire aurait exprim ce jour-l� uneposition dfinitive quant � la dlivrance d’un laissez-passer (elle n’auraitinform les autorits fran�aises de sa position � cet gard que le15 juillet 2005).

17. Par une dcision du 20 juillet 2005, « vu [notamment] lademande de suspension du racheminement jusqu’au 30 ao�t 2005accorde par la Cour europenne des droits de l’homme, en applicationde l’article 39 de son rglement intrieur », le ministre de l’Intrieurautorisa le requrant � pntrer sur le territoire fran�ais.Simultanment, un sauf-conduit valable huit jours – visant galementla mesure provisoire indique au gouvernement dfendeur en vertu del’article 39 du rglement – lui fut dlivr en vue de se prsenter auprsd’une prfecture pour y formuler une demande d’autorisation provisoirede sjour en tant que demandeur d’asile. Assist par l’Associationnationale d’assistance aux frontires pour les trangers (l’ANAFÞ, uneorganisation non gouvernementale regroupant vingt associations etsyndicats) et Reporters sans frontires, il obtint de la prfecture deParis, le 26 juillet 2005, une autorisation de sjour provisoire valableun mois, en vue de dposer une demande d’asile devant l’OFPRA (cequ’il fit).

18. Comme indiqu prcdemment, le maintien de l’intress en zoned’attente avait t dcid par l’autorit administrative le 1er juillet 2005 �11 heures, pour une dure de quarante-huit heures (paragraphe 11ci-dessus), renouvele le 3 juillet pour quarante-huit heuressupplmentaires.

Le 5 juillet 2005, le juge des liberts et de la dtention du tribunal degrande instance de Bobigny – devant lequel avait comparu le requrant,assist d’un conseil et d’un interprte – avait autoris la prolongation du



maintien en rtention pour une priode de huit jours, par une ordonnanceainsi motive :

« Attendu que la demande d’asile politique de l’intress est en cours d’instruction ;qu’il y a lieu de le maintenir en zone d’attente.»

Le 13 juillet 2005, le m�me juge – devant lequel le requrant avaitcomparu une nouvelle fois, pareillement assist – avait autoris lemaintien en zone d’attente pour une dure de huit jours par uneordonnance motive comme suit :

« Attendu que la demande d’asile a t rejete le 6 juillet 2005 ; que l’intress estdmuni de passeport ; qu’il a t prsent � l’ambassade d’Erythre le 7 juillet 2005 ;que l’administration est dans l’attente de la dlivrance d’un laissez-passer ; que lemaintien en zone d’attente est ncessaire.»

19. Saisi par le requrant – le 18 juillet 2005 – d’une demanded’annulation de l’ordonnance du 8 juillet 2005, le Conseil d’Etat, par unedcision du 11 ao�t 2005, conclut au non-lieu � statuer en ces termes :

« (...)

Considrant (...) que M. Gaberamadhien Asebeha avait (...) saisi la Cour europennedes Droits de l’Homme; que cette Cour, par une dcision du 15 juillet 2005, a indiqu augouvernement fran�ais, en application de l’article 39 de son rglement intrieur, « qu’ilest souhaitable, dans l’intr�t des parties et du bon droulement de la procdure devantla Cour, de ne pas renvoyer le requrant vers l’Erythre jusqu’au 30 ao�t 2005, minuit» ;que, faisant suite � cette demande, le ministre, par une dcision du 20 juillet 2005,postrieure � l’introduction du pourvoi, a autoris l’intress � pntrer sur leterritoire fran�ais, lui permettant par l� m�me de prsenter une demande d’asile, cequ’il a d’ailleurs pu faire aprs avoir re�u le 26 juillet 2005 une autorisation provisoirede sjour ; que la mesure ainsi prise a le m�me effet que celle qui faisait l’objet de lademande d’injonction prsente au juge des rfrs et qui ne pouvait avoir qu’uncaractre provisoire ; que, dans ces conditions, les conclusions de la requ�te deM. Gaberamadhien Asebeha diriges contre l’ordonnance par laquelle cette demandea t rejete sont devenues sans objet ;

(...) »

20. Par une dcision du 7 novembre 2005, notifie le 9 novembre 2005,l’OFPRA reconnut au requrant la qualit de rfugi ; l’article 33 de laConvention de Genve du 28 juillet 1951 relative au statut des rfugisfait dsormais obstacle � toute mesure d’expulsion vers son paysd’origine. Le Gouvernement produit une note de l’adjoint au chef de ladivision des affaires juridiques et internationales de l’OFPRA certifiantceci ; il prcise que «par l� m�me, l’Office estimait, compte tenu, entreautres, des conditions inhumaines de l’incarcration dj� subie dans lepays d’origine, qu’un retour en Erythre l’exposerait � des perscutionsau sens de ladite Convention».

21. Le requrant indique que, durant son sjour dans la zoned’attente de l’aroport de Roissy, les autorits ont omis de le



soumettre � un examen mdical susceptible d’tablir si ses cicatrices etsquelles sont des consquences de mauvais traitements. Il a cependanteu la possibilit de rencontrer � plusieurs reprises (les 6, 7, 11 et 12juillet 2005) une salarie de l’ANAFÞ dans les locaux dont disposecette organisation non gouvernementale dans la zone d’attente del’aroport. L’ANAFÞ a tabli, le 15 juillet 2005, une attestation(produite par le requrant) certifiant qu’� l’occasion de ses entretiensavec lui, la salarie susmentionne a observ qu’il avait des traces debr�lures sur au moins un bras ; l’attestation ajoute que la salarie del’ANAFÞ a constat «un creux dans le bas [du] dos [du requrant,lequel] lui a expliqu que cela tait d� � la torture subie au camp deZara et a mim la position dans laquelle il avait t contraint de resterau cours de sa dtention : ventre au sol et pieds et poings lis au-dessusdu dos » ; le requrant produit galement une attestation tablie lem�me jour par ladite salarie elle-m�me. Par ailleurs, guid semble-t-il par l’ANAFÞ, le requrant a t examin le 17 juillet 2005 par leDocteur Lam (unit mdicale de Roissy du centre hospitalier RobertBallanger), lequel a dlivr un certificat mdical prcisant que l’tatde sant de l’intress ne ncessitait pas de soins particuliers maisnotant « des cicatrices squellaires sur le bras gauche, sur les genouxdroit et gauche».

II. LE DROIT ET LA PRATIQUE INTERNES PERTINENTS

A. Droit d’asile

22. Le quatrime alina du prambule de la Constitution est ainsirdig :

« Tout homme perscut en raison de son action en faveur de la libert a droit d’asilesur les territoires de la Rpublique.»

Le Conseil d’Etat a jug que le droit constitutionnel d’asile a lecaractre d’une libert fondamentale et a pour corollaire le droit desolliciter le statut de rfugi, lequel implique que l’tranger qui sollicitela reconnaissance de la qualit de rfugi soit en principe autoris �demeurer sur le territoire jusqu’� ce qu’il ait t statu sur sa demande ;il a en outre prcis que c’est seulement dans le cas o celle-ci est« manifestement infonde» (paragraphe 23 ci-dessous) que le ministre del’Intrieur peut, aprs avis de l’Office fran�ais de protection des rfugiset apatrides (OFPRA), lui refuser l’accs au territoire (voir, par exemple,Ministre de l’intrieur c. Mbizi Mpassi Gallis, ordonnance du 24 octobre2005).

23. Aux termes du code de l’entre et du sjour des trangers et dudroit d’asile :



Article L. 711-1

« La qualit de rfugi est reconnue � toute personne perscute en raison de sonaction en faveur de la libert ainsi qu’� toute personne sur laquelle le haut-commissariat des Nations unies pour les rfugis exerce son mandat aux termes desarticles 6 et 7 de son statut tel qu’adopt par l’Assemble gnrale des Nations unies le14 dcembre 1950 ou qui rpond aux dfinitions de l’article 1er de la convention deGenve du 28 juillet 1951 relative au statut des rfugis. Ces personnes sont rgies parles dispositions applicables aux rfugis en vertu de la convention de Genvesusmentionne.»

Article L. 712-1

« Sous rserve des dispositions de l’article L. 712-2, le bnfice de la protectionsubsidiaire est accord � toute personne qui ne remplit pas les conditions pour se voirreconna�tre la qualit de rfugi mentionnes � l’article L. 711-1 et qui tablit qu’elle estexpose dans son pays � l’une des menaces graves suivantes :

a) La peine de mort ;

b) La torture ou des peines ou traitements inhumains ou dgradants ;

c) S’agissant d’un civil, une menace grave, directe et individuelle contre sa vie ou sapersonne en raison d’une violence gnralise rsultant d’une situation de conflit arminterne ou international. »

Article L. 713-2

« Les perscutions prises en compte dans l’octroi de la qualit de rfugi et lesmenaces graves pouvant donner lieu au bnfice de la protection subsidiaire peuvent�tre le fait des autorits de l’Etat, de partis ou d’organisations qui contr�lent l’Etat ouune partie substantielle du territoire de l’Etat, ou d’acteurs non tatiques dans les cas o les autorits dfinies � l’alina suivant refusent ou ne sont pas en mesure d’offrir uneprotection.

Les autorits susceptibles d’offrir une protection peuvent �tre les autorits de l’Etatet des organisations internationales et rgionales.»

Article L. 713-3

« Peut �tre rejete la demande d’asile d’une personne qui aurait accs � uneprotection sur une partie du territoire de son pays d’origine si cette personne n’aaucune raison de craindre d’y �tre perscute ou d’y �tre expose � une atteinte graveet s’il est raisonnable d’estimer qu’elle peut rester dans cette partie du pays. Il est tenucompte des conditions gnrales prvalant dans cette partie du territoire, de la situationpersonnelle du demandeur ainsi que de l’auteur de la perscution au moment o il eststatu sur la demande d’asile. »

24. Aux termes de l’article 1 A 2) de la Convention de Genve du28 juillet 1951 (ratifie par la France le 23 juin 1954) et de l’article 1er duProtocole de New York du 31 janvier 1967 (auquel la France a adhr le3 fvrier 1971) relatifs au statut des rfugis, est «rfugi» toute personnequi, « craignant avec raison d’�tre perscute du fait de sa race, de sareligion, de sa nationalit, de son appartenance � un certain groupe



social ou de ses opinions politiques se trouve hors du pays dont elle a lanationalit et qui ne peut, ou du fait de cette crainte, ne veut se rclamerde la protection de ce pays ; ou qui, si elle n’a pas de nationalit et setrouve hors du pays dans lequel elle avait sa rsidence habituelle, nepeut, ou en raison de ladite crainte, ne veut y retourner ». L’article 33 decette m�me convention est ainsi libell :

Article 33 – D�fense d’expulsion et de refoulement

« 1. Aucun des Etats contractants n’expulsera ou ne refoulera, de quelque manireque ce soit, un rfugi sur les frontires des territoires o sa vie ou sa libert seraitmenace en raison de sa race, de sa religion, de sa nationalit, de son appartenance �un certain groupe social ou de ses opinions politiques. (...) »

B. La proc�dure de l’asile � la fronti�re et le maintien en zoned’attente

1. La procdure de l’asile la fronti�re

25. La procdure de l’asile � la frontire a pour objet d’autoriser ounon � pntrer sur le territoire fran�ais les trangers qui se prsententaux frontires aroportuaires dmunis des documents requis etdemandent d’y �tre admis au titre de l’asile. Elle relve de la comptencedu ministre de l’Intrieur, qui prend la dcision d’admettre ou non lesintresss aprs avis de l’OFPRA (dcret du 21 juillet 2004 modifiantl’article 12 du dcret du 27 mai 1982).

26. L’article L. 221-1 du code de l’entre et du sjour des trangers etdu droit d’asile prcise que «[l’]tranger qui arrive en France par la voieferroviaire, maritime ou arienne et qui, soit n’est pas autoris � entrersur le territoire fran�ais, soit demande son admission au titre de l’asile,peut �tre maintenu dans une zone d’attente (...) pendant le tempsstrictement ncessaire � son dpart et, s’il est demandeur d’asile, � unexamen tendant � dterminer si sa demande n’est pas manifestementinfonde.»

Le Gouvernement indique que les critres appliqus pour juger ducaractre «manifestement infond » ou non des demandes d’asileprsentes � la frontire s’inspirent de ceux dgags par les rsolutionsadoptes � Londres les 30 novembre et 1er dcembre 1992 par lesministres chargs de l’immigration des Etats membres de laCommunaut europenne, et sont tirs de l’exprience et des pratiquesde l’OFPRA. Il s’agirait des critres suivants : « les motifs invoqus sesituent en dehors de la problmatique de l’asile (motifs conomiques,raisons de pure convenance personnelle ...) ; la demande repose sur unefraude dlibre (l’intress se prvaut d’une nationalit qui n’estmanifestement pas la sienne, fait de fausses dclarations ...) ; les



dclarations sont dnues de toute substance, non personnalises, noncirconstancies ; l’intress se rfre � une situation gnrale trouble oud’inscurit, sans rapporter d’lments personnaliss ; les dclarationssont entaches d’incohrences rdhibitoires, d’invraisemblances ou decontradictions majeures qui �tent toute crdibilit au rcit. » Dans unarr�t d’Assemble du 18 dcembre 1996 (Rogers), le Conseil d’Etat aprcis que ces rsolutions sont dpourvues de valeur normative etqu’elles ne peuvent donc �tre invoques pour dterminer le caractre« manifestement infond » d’une demande d’asile.

27. L’tranger qui sollicite l’asile � la frontire peut le faire ds sonarrive ou � tout moment durant son maintien en zone d’attente, auprsde la police aux frontires, laquelle dresse un procs-verbal de demanded’admission au titre de l’asile et transmet le dossier au ministre del’Intrieur. Chaque demandeur est entendu par un agent du Bureau del’asile � la frontire de l’OFPRA (l’objet de l’entretien tant de conna�treles motifs de la demande), lequel transmet au ministre de l’Intrieur unavis crit sur le caractre manifestement infond ou non de sa dmarche.Le ministre prend ensuite la dcision d’admettre ou non l’intress sur leterritoire national.

En cas d’admission, la police aux frontires dlivre un sauf-conduit, quidonne huit jours � son bnficiaire pour formuler une demande d’asiledans le cadre des procdures d’asile de droit commun.

Une dcision de non-admission se traduit par le refoulement immdiatde l’intress vers son pays d’origine ou le pays d’o il provient.

28. Comme toutes dcisions administratives, les dcisions de non-admission sont susceptibles d’un recours en annulation devant lajuridiction administrative, lequel n’est pas suspensif.

Elles peuvent galement faire l’objet du « rfr suspension » ou du« rfr injonction » (ou « rfr libert») – non suspensifs – prvus parles articles L. 521-1 et L. 521-2 du code de justice administrative :

Article L. 521-1

« Quand une dcision administrative, m�me de rejet, fait l’objet d’une requ�te enannulation ou en rformation, le juge des rfrs, saisi d’une demande en ce sens, peutordonner la suspension de l’excution de cette dcision, ou de certains de ses effets,lorsque l’urgence le justifie et qu’il est fait tat d’un moyen propre � crer, en l’tat del’instruction, un doute srieux quant � la lgalit de la dcision.

Lorsque la suspension est prononce, il est statu sur la requ�te en annulation ou enrformation de la dcision dans les meilleurs dlais. La suspension prend fin au plus tardlorsqu’il est statu sur la requ�te en annulation ou en rformation de la dcision.»

Article L. 521-2

« Saisi d’une demande en ce sens justifie par l’urgence, le juge des rfrs peutordonner toutes mesures ncessaires � la sauvegarde d’une libert fondamentale �



laquelle une personne morale de droit public ou un organisme de droit priv charg de lagestion d’un service public aurait port, dans l’exercice d’un de ses pouvoirs, uneatteinte grave et manifestement illgale. Le juge des rfrs se prononce dans un dlaide quarante-huit heures.»

L’article L. 522-1 du m�me code prcise que le juge des rfrs statue enprincipe au terme d’une procdure contradictoire crite ou orale et que,lorsqu’il lui est demand de prononcer les mesures vises auxarticles L. 521-1 et L. 521-2, de les modifier ou d’y mettre fin, il informesans dlai les parties de la date et de l’heure de l’audience publique.L’article L. 522-3 prvoit cependant une procdure de «tri » qui autorise lejuge des rfrs � rejeter, par simple ordonnance motive, sans convoquerles parties ni tenir d’audience contradictoire, une requ�te qui ne prsentepas un caractre d’urgence ou lorsqu’il « appara�t manifeste, au vu de lademande, que celle-ci ne relve pas de la comptence de la juridictionadministrative, qu’elle est irrecevable ou qu’elle est mal fonde ».

L’appel est possible devant le conseil d’Etat dans les quinze jourssuivant la notification ; il se prononce dans un dlai de quarante-huitheures.

Le Conseil d’Etat a prcis que la notion de « libert fondamentale » ausens de l’article L. 521-2 du code de justice administrative « englobe,s’agissant des ressortissants trangers qui sont soumis � des mesuresspcifiques rglementant leur entre et leur sjour en France, et qui nebnficient donc pas, � la diffrence des nationaux, de la libert d’entresur le territoire, le droit constitutionnel d’asile qui a pour corollaire ledroit de solliciter le statut de rfugi, dont l’obtention est dterminantepour l’exercice par les personnes concernes des liberts reconnues defa�on gnrale aux ressortissants trangers » (ordonnance du juge desrfrs du 12 janvier 2001, Hyacinthe ; voir aussi l’ordonnance du24 octobre 2005, Mbizi Mpassi Gallis).

En application des principes du droit administratif fran�ais, l’exerciced’un rfr comme de tout recours juridictionnel ne suspend pasl’excution d’une dcision administrative. Le Gouvernement exposecependant que, « de manire trs gnrale, lorsque l’autoritadministrative a connaissance qu’un rfr a t demand au jugeadministratif, elle suspend l’excution de la mesure de refus d’asilejusqu’� ce que le juge se soit prononc».

2. Le maintien en zone d’attente

29. La dcision initiale de maintien en zone d’attente est prise parl’autorit administrative sous forme crite et motive, pour une durequi ne peut excder quarante-huit heures. Le placement peut �trerenouvel une fois dans les m�mes conditions et pour une m�me dure(article L. 221-3 du code de l’entre et du sjour des trangers et du droit



d’asile). Le juge des liberts et de la dtention intervient une premire foisau bout de quatre jours, pour dcider d’une prolongation d’un maximumde huit jours supplmentaires et une deuxime fois au terme de cettepriode, en vue d’une prolongation exceptionnelle d’encore huit joursmaximum (articles L. 222-1 et L. 222-2).

La dure maximale du maintien en zone d’attente est donc en principede vingt jours ; cependant, exceptionnellement, si une demande d’asile estformule entre le seizime et le vingtime jour du maintien, celui-ci peut�tre prolong de quatre jours par le juge des liberts et de la dtention, �compter de la demande (article L. 222-2).

Le juge des liberts et de la dtention statue par ordonnances, aprsaudition de l’intress, en prsence de son conseil s’il en a un, ou celui-cid�ment averti ; il peut accorder la prolongation ou la refuser en remettantl’tranger en libert ou en le pla�ant sous le rgime de l’assignation �rsidence. Il statue librement sur la demande de prolongation formulepar l’administration et peut carter les motifs avancs par elle pourjustifier cette demande et la rejeter en consquence (la Cour decassation a prcis que le maintien en zone d’attente « n’est qu’unefacult pour le juge» ; Cass. Civ. 2e, 8 juillet 2004). En principe, il statuepubliquement (article L. 222-4). Ses ordonnances sont susceptiblesd’appel devant le premier prsident de la cour d’appel ou son dlgu,lequel doit statuer dans les quarante-huit heures de sa saisine(article L. 222-6).

30. L’tranger maintenu en zone d’attente est inform, dans lesmeilleurs dlais, qu’il peut demander l’assistance d’un interprte et d’unmdecin, communiquer avec un conseil ou toute personne de son choix etquitter � tout moment la zone d’attente pour toute destination situe horsde France. Ces informations lui sont communiques dans une langue qu’ilcomprend (article L. 221-3).

L’tranger peut demander au juge qu’il lui soit dsign un conseild’office (article L. 222-4), dont l’Etat prend en charge les honoraires ensus des indemnits des interprtes dsigns pour assister l’tranger aucours de la procdure juridictionnelle de maintien en zone d’attente(article L. 222-7).

Le procureur de la Rpublique ainsi que, � l’issue des quatre premiersjours, le juge des liberts et de la dtention peuvent se rendre sur placepour vrifier les conditions du maintien en zone d’attente ; le procureur dela Rpublique visite les zones d’attente chaque fois qu’il l’estimencessaire et au moins une fois par an. La dlgation fran�aise du HautCommissariat des Nations unies pour les rfugis (HCR) et desassociations humanitaires ont accs � la zone d’attente, dans lesconditions fixes par le dcret no 95-507 du 2 mai 1995 modifi ; ellespeuvent en particulier s’entretenir confidentiellement avec lesdemandeurs d’asile qui y sont retenus (articles L. 221-1 et suivants du



code de l’entre et du sjour des trangers et du droit d’asile). LeGouvernement prcise qu’en application d’une convention signe entrel’Etat et l’ANAFÞ, cette dernire peut y �tre prsente vingt-quatreheures sur vingt-quatre et y assurer l’assistance juridique des trangers,et que la Croix-Rouge y assure une assistance humanitaire (galement enapplication d’une convention).

C. D�p�t et instruction de la demande, et voies de recours

31. L’OFPRA, un tablissement public dot de la personnalit civile etde l’autonomie financire et administrative, plac auprs du ministre desAffaires trangres (article L. 721-1 du code de l’entre et du sjour destrangers et du droit d’asile), est l’autorit comptente pour reconna�trela qualit de rfugi et accorder la protection subsidiaire (articles L. 713-1et L. 721-2).

Le demandeur doit se rendre dans une prfecture pour y obtenir uneautorisation provisoire de sjour – valable un mois – et remplir leformulaire de demande d’asile. A la rception du dossier, l’OFPRAadresse au demandeur une « lettre d’enregistrement » qui lui permetnotamment de bnficier d’un rcpiss constatant le dp�t d’unedemande d’asile, valable trois mois et renouvelable jusqu’� la dcision del’OFPRA et, le cas chant, de la commission des recours des rfugis.

L’OFPRA se prononce au terme d’une instruction unique au cours delaquelle le demandeur d’asile est mis en mesure de prsenter les lments� l’appui de sa demande et, en principe, aprs avoir entendu celui-ci(articles L. 723-2 et L. 723-3).

32. Les dcisions de rejet prises par l’OFPRA en application –notamment des articles L. 711-1 et L. 712-1 sont susceptibles de recoursdans un dlai d’un mois devant la commission des recours des rfugis(article L. 731-2), une juridiction administrative place sous l’autoritd’un prsident, membre du Conseil d’Etat, dsign par le vice-prsidentdu Conseil d’Etat (article L. 731-2) ; les intresss peuvent prsenter leursexplications � la commission des recours et s’y faire assister d’un conseil etd’un interprte (article L. 733-1).

En principe, ce recours est suspensif et l’autorisation provisoire desjour est renouvele jusqu’� l’intervention de la dcision de lacommission (article 9 de la loi du 25 juillet 1952 relative au droit d’asile).A cet gard, l’article L. 742-3 du code de l’entre et du sjour des trangerset du droit d’asile prcise ce qui suit :

« L’tranger admis � sjourner en France bnficie du droit de s’y maintenir jusqu’� lanotification de la dcision de l’OFPRA ou, si un recours a t form, jusqu’� lanotification de la dcision de la commission des recours. Il dispose d’un dlai d’un mois� compter de la notification du refus de renouvellement ou du retrait de son autorisationde sjour pour quitter volontairement le territoire fran�ais.»



Par ailleurs, le Conseil d’Etat a pos le principe du droit pour l’trangerqui sollicite la reconnaissance de la qualit de rfugi de demeurerprovisoirement sur le territoire jusqu’� ce qu’il ait t statu sur sademande, sous rserve des demandes abusives ou dilatoires (CE, ass.13 dcembre 1991, M.N.).

33. Les dcisions de la commission des recours des rfugis sontsusceptibles – dans un dlai de deux mois – de faire l’objet d’un pourvoien cassation devant le Conseil d’Etat. Ce pourvoi n’a cependant pas decaractre suspensif (CE, 6 mars 1991, M.D.).

34. L’tranger auquel la reconnaissance de la qualit de rfugi ou lebnfice de la protection subsidiaire a t dfinitivement refus et qui nepeut �tre autoris � demeurer sur le territoire � un autre titre, doit quitterle territoire fran�ais, sous peine de faire l’objet d’une mesure dereconduite � la frontire (article L. 742-7 du code). L’tranger qui faitalors l’objet d’un arr�t de reconduite � la frontire peut, dans lesquarante-huit heures suivant sa notification, lorsque l’arr�t est notifipar voie administrative, ou dans les sept jours, lorsqu’il est notifi parvoie postale, demander l’annulation de cet arr�t au prsident dutribunal administratif ; le prsident ou son dlgu statue dans un dlaide soixante-douze heures � compter de sa saisine (article L. 512-2 ducode). L’arr�t ne peut �tre excut avant l’expiration de ces m�mesdlais ou, si le prsident du tribunal administratif ou son dlgu estsaisi, avant qu’il ait statu (article L. 512-3 du code). Le jugement duprsident du tribunal administratif ou de son dlgu est susceptibled’appel dans un dlai d’un mois devant le prsident de la section ducontentieux du Conseil d’Etat ou un conseiller d’Etat dlgu par lui ; cetappel n’est pas suspensif (article L. 512-5 du code).

35. Aux termes de l’article L. 742-6 du code, en cas de reconnaissancede la qualit de rfugi ou d’octroi de la protection subsidiaire, l’autoritadministrative abroge l’arr�t de reconduite � la frontire qui a, le caschant, t pris. Elle dlivre sans dlai au rfugi la carte de rsidentprvue au paragraphe 8o de l’article L. 314-11 (valable dix ans etrenouvelable de plein droit) et au bnficiaire de la protectionsubsidiaire, la carte de sjour temporaire prvue � l’article L. 313-13(valable un an, renouvelable).

III. APER�U DES TRAVAUX EFFECTUÞS DANS LE CADRE DUCONSEIL DE L’EUROPE

A. Le Comit� des Ministres

36. Le 18 septembre 1998, le Comit des Ministres a adopt uneRecommandation (no R (98) 13) «sur le droit de recours effectif des



demandeurs d’asile dbouts � l’encontre des dcisions d’expulsion dans lecontexte de l’article 3 de la Convention europenne des droits del’homme», invitant les Etats membres � veiller � respecter les garantiesci-dessous dans leur lgislation ou leur pratique :

«1. Tout demandeur d’asile s’tant vu refuser le statut de rfugi et faisant l’objetd’une expulsion vers un pays concernant lequel il fait valoir un grief dfendableprtendant qu’il serait soumis � la torture ou � des peines ou traitements inhumainsou dgradants doit pouvoir exercer un recours effectif devant une instance nationale.

2. Dans le cadre de l’application du paragraphe 1 de la prsente recommandation,tout recours devant une instance nationale est considr effectif lorsque :

2.1. l’instance est juridictionnelle ; ou, si elle est quasi juridictionnelle ouadministrative, lorsqu’elle est clairement identifie et compose de membresimpartiaux jouissant de garanties d’indpendance ;

2.2. l’instance est comptente tant pour dcider de l’existence des conditions prvuespar l’article 3 de la Convention que pour accorder un redressement appropri ;

2.3. le recours est accessible au demandeur d’asile dbout ; et

2.4. l’excution de l’ordre d’expulsion est suspendue jusqu’� ce qu’une dcision soitrendue en vertu du paragraphe 2.2. »

Le 4 mai 2005, le Comit des Ministres a adopt « vingt principesdirecteurs sur le retour forc ». Le principe no 5 est ainsi libell :

« Principe 5. Recours contre une dcision d’loignement

1. Dans la dcision d’loignement ou lors du processus aboutissant � la dcisiond’loignement, la possibilit d’un recours effectif devant une autorit ou un organecomptent compos de membres impartiaux et jouissant de garanties d’indpendancedoit �tre offerte � la personne concerne. L’autorit ou l’organe comptent doit avoir lepouvoir de rexaminer la dcision d’loignement, y compris la possibilit d’en suspendretemporairement l’excution.

2. Le recours doit offrir les garanties de procdure requises et prsenter lescaractristiques suivantes :

– le dlai d’exercice du recours ne doit pas �tre draisonnablement court ;

– le recours doit �tre accessible, ce qui implique notamment que, si la personneconcerne par la dcision d’loignement n’a pas suffisamment de ressources pourdisposer de l’aide juridique ncessaire, elle devrait obtenir gratuitement cette aide,conformment � la lgislation nationale pertinente en matire d’assistance judiciaire ;

– si la personne fait valoir que son retour entra�nera une violation des droits del’homme viss au principe directeur 2.1, le recours doit prvoir l’examen rigoureux deces allgations.

3. L’exercice du recours devrait avoir un effet suspensif si la personne � loigner faitvaloir un grief dfendable prtendant qu’elle serait soumise � des traitementscontraires aux droits de l’homme viss au principe directeur 2.1 [risque rel d’�treexcute ou soumise � la torture ou � des traitements ou peines inhumains oudgradants ; risque rel d’�tre tue ou soumise � des traitements inhumains oudgradants par des agents non tatiques, si les autorits de l’Etat ou une portion



substantielle de son territoire, y compris les organisations internationales, n’ont pas lapossibilit ou la volont de fournir une protection adquate et efficace ; autres situationsqui, conformment au droit international ou � la lgislation nationale, justifieraientqu’une protection internationale soit accorde].»

B. L’Assembl�e parlementaire

37. Dj� dans une Recommandation (1236 (1994)) « relative au droitd’asile », adopte le 12 avril 1994, l’Assemble parlementairerecommandait au Comit des Ministres d’insister pour que lesprocdures d’examen des demandes d’asile prvoient que « pendant lerecours, le demandeur ne pourra pas �tre expuls ». Dans une autreRecommandation (1327 (1997)) adopte le 24 avril 1997, « relative � laprotection et au renforcement des droits de l’homme des rfugis et desdemandeurs d’asile en Europe », elle l’invite � « demander instammentaux Etats membres (...) de prvoir dans leur lgislation l’effet suspensifde tout recours juridictionnel ».

Dans sa Rsolution 1471 (2005) relative aux « procdures d’asileacclres dans les Etats membres du Conseil de l’Europe», adopte le7 octobre 2005, l’Assemble parlementaire souligne notamment qu’« ilconvient de trouver un quilibre entre la ncessit pour les Etats de traiterles demandes d’asile d’une manire rapide et efficace, et leur obligation,toutefois, de donner accs � une procdure quitable de dtermination del’asile aux personnes qui ont besoin d’une protection internationale»,spcifiant qu’« quilibre » ne signifie pas « compromis », car les Etats nepeuvent en aucun cas transiger avec leurs obligations internationalesdcoulant de la Convention de Genve de 1951 relative au statut desrfugis (...) et de son Protocole de 1967, ainsi que de la Conventioneuropenne des droits de l’homme de 1950 (...) et de ses Protocoles».

Par cette rsolution, l’Assemble parlementaire invite lesgouvernements des Etats membres du Conseil de l’Europe � prendre(notamment) les mesures suivantes :

« (...)

8.4. en ce qui concerne les demandeurs � la frontire :

8.4.1. veiller, conformment au principe de non-discrimination, � ce que tous lesdemandeurs d’asile soient enregistrs � la frontire et aient la possibilit de dposerune demande d’octroi du statut de rfugi ;

8.4.2. faire en sorte que tous les demandeurs d’asile, que ce soit � la frontire ou �l’intrieur du pays, bnficient des m�mes principes et garanties pour leur demanded’octroi du statut de rfugi ;

8.4.3. assurer l’adoption de lignes directrices claires et juridiquementcontraignantes sur le traitement des demandeurs d’asile aux frontires, dans le respectdu droit et des normes internationales des droits de l’homme et des rfugis ;



8.5. en ce qui concerne le droit de recours avec effet suspensif : faire en sorte que ledroit � un recours effectif de l’article 13 de la Convention europenne des droits del’homme soit respect, notamment le droit de faire appel d’une dcision ngative et ledroit de suspendre l’excution des mesures jusqu’� ce que les autorits nationales aientexamin leur compatibilit avec la Convention europenne des droits de l’homme;

(...) »

C. Le Commissaire aux droits de l’homme

38. Le Commissaire aux droits de l’homme a formul uneRecommandation « relative aux droits des trangers souhaitant entrersur le territoire des Etats membres du Conseil de l’Europe et �l’excution des dcisions d’expulsion » (CommDH(2001)19). Date du19 septembre 2001, elle souligne en particulier ce qui suit :

« 11. Il est indispensable de non seulement garantir, mais d’assurer en pratique ledroit d’exercer un recours judiciaire, au sens de l’article 13 de la CEDH, lorsque lapersonne concerne allgue que les autorits comptentes ont viol, ou risquent devioler, l’un des droits garantis par la CEDH. Ce droit � un recours effectif doit �tregaranti � tous ceux qui souhaitent contester une dcision de refoulement oud’expulsion du territoire. Ce recours doit �tre suspensif de l’excution d’une dcisiond’expulsion, au moins lorsqu’il est allgu une violation ventuelle des articles 2 et 3 dela CEDH.»

EN DROIT

I. SUR LA VIOLATION ALLÞGUÞE DE L’ARTICLE 13 DE LACONVENTION COMBINÞ AVEC L’ARTICLE 3

39. Le requrant, qui soutient qu’il aurait t expos � un risque desubir la torture ou des traitements inhumains ou dgradants en cas derenvoi en Erythre, dnonce l’absence en droit interne d’un recourssuspensif contre les dcisions de refus d’admission sur le territoire et deracheminement, que l’tranger concern soit ou non demandeur d’asileet quels que soient les risques allgus et encourus. Il invoque lesarticles 13 et 3 de la Convention combins, lesquels sont respectivementlibells comme il suit :

Article 13


Article 3

« Nul ne peut �tre soumis � la torture ni � des peines ou traitements inhumains oudgradants. »



A. Arguments des parties

1. Le requrant

40. Le requrant souligne en premier lieu qu’il ressort de lajurisprudence de la Cour qu’il n’est pas besoin d’tablir une violationeffective des droits et liberts reconnus par la Convention pour seplaindre d’une violation de l’article 13 : le droit � un recours effectifest reconnu � quiconque allgue une violation d’un de ces droits ouliberts ds lors que cette allgation est « dfendable » au regard de laConvention.

Il expose ensuite que dans son cas, postrieurement � l’exercice desrecours litigieux et aprs qu’un concours de circonstances (provenanceinconnue du requrant et refus de l’ambassade rythrenne de dlivrerun laissez-passer) puis la mesure provisoire dcide par la Cour ontemp�ch l’loignement prvu, la France lui a reconnu le statut de rfugiet dlivr un titre de sjour. Il note que la Cour en a dduit dans sadcision sur la recevabilit qu’il avait perdu la qualit de «victime» auregard de l’article 3, mais soutient que cela n’enlve rien ni au caractredfendable du grief tir de l’article 3, ni au fait que les personnes qui,comme il l’tait, sont demandeurs d’asile � la frontire, n’ont pas � leurdisposition un «recours effectif » au sens de l’article 13 permettantd’viter leur renvoi vers un pays o elles risqueraient d’�tre soumises � latorture ou � des peines ou traitements inhumains ou dgradants.

41. Le requrant expose ensuite qu’en droit seul le caractre« manifestement infond » d’une demande d’asile � la frontire peutjustifier un refus d’admission sur le territoire et un racheminement ; or,en l’absence d’un contr�le judiciaire effectif, l’administration ferait uneapplication abusive de cette notion ce qu’illustrerait son propre cas. Ilproduit un document intitul « Bilan chiffr de l’asile � la frontire,anne 2004 », manant du ministre de l’Intrieur fran�ais, dont ilressort que 92,3 % des demandes d’asile � la frontire ont t dclaresmanifestement infondes en 2004 (96,2 % en 2003 ; nanmoins, in concreto,presque un demandeur sur deux – 48 %, soit 1 247 personnes – a t admissur le territoire en 2004, en raison du refus d’embarquement de certains,de l’expiration du dlai lgal de maintien en zone d’attente ou de l’absencede vol de retour programmable, de l’absence de destination de renvoi, oud’ordonnances du juge des liberts favorables aux demandeurs). Quant �l’augmentation des avis positifs de l’OFPRA en 2005 dont se prvaut leGouvernement – relative, puisque prs de 88 % des demandes auraientnanmoins t rejetes comme tant «manifestement infondes » – elleserait due � un changement de la base de calcul du taux dereconnaissance et � l’arrive cette anne-l� � l’aroport de Roissy d’ungrand nombre de Tchtchnes et d’opposants cubains.



La rgle serait le renvoi forc et systmatique dans les heures suivant lerejet de la demande comme « manifestement infonde» ; la duremoyenne du sjour en zone d’attente serait ainsi de 1,82 jour, et 89 % desdemandes d’asile � la frontire seraient instruites dans les quatre jours. Ilconsidre que c’est « l’architecture m�me du systme de protectionjuridictionnelle des demandeurs d’asile � la frontire qui est dpourvued’efficacit et ne permet pas de garantir les droits fondamentaux ».

42. Quant aux recours pouvant �tre exercs contre une dcision derefus d’admission, le requrant souligne tout d’abord que la procdure derfr devant le prsident du tribunal administratif (articles L. 521-1 etL. 521-2 du code de justice administrative) – dont il a vainement us –n’est pas effective puisqu’elle est dnue d’effet suspensif et est soumise� des conditions trs strictes et strictement interprtes (l’intress doitcaractriser une atteinte grave et manifestement illgale � une libertfondamentale). Le systme fran�ais serait � cet gard similaire ausystme belge, que, dans l’affaire Conka c. Belgique (no 51564/99, CEDH2002-I), la Cour a, pour cette raison, jug insuffisant au regard desexigences de l’article 13. Le requrant soutient en outre que,contrairement � ce que prtend le Gouvernement, il n’existe pas depratique « constante» selon laquelle les autorits ne procderaient pas �l’loignement avant que le juge administratif des rfrs ait statu ; ilajoute, renvoyant � l’arr�t Conka (prcit, § 83), qu’en tout tat de causeune telle pratique, soumise au bon vouloir d’une partie et rvocable � toutmoment, «ne saurait se substituer � la garantie procduralefondamentale d’un recours suspensif ».

En outre, les magistrats de permanence du tribunal administratif deCergy-Pontoise (les premiers concerns par ce type de requ�tes puisqueles demandes d’asile � la frontire sont quasi exclusivement dposes �l’aroport de Roissy) useraient de manire assez systmatique du rejetdes requ�tes au « tri » pour « irrecevabilit manifeste », ce donttmoignerait le sort fait � sa demande en rfr. Le juge statuant alorssans audience publique ni contradictoire ni comparution de l’intress,sur la seule foi des pices produites par ce dernier (gnralement nontraduites) et des dcisions dfavorables et strotypes prises parl’administration.

Certes, en 2004, le juge des rfrs du tribunal administratif de Cergy-Pontoise a donn une suite favorable � 17 des 39 dossiers dont il a t saisi(soit 43,6 % des cas) ; il suffirait cependant de lire ces chiffres � l’aune des2 548 demandes d’asile enregistres en zone d’attente cette m�me annepour raliser qu’ils tmoignent plus du dni d’accs aux droits desdemandeurs d’asile maintenus en zone d’attente que de l’efficacit de laprocdure. De fait, il arriverait frquemment que les intresss soientrachemins avant qu’un juge administratif ne les ait m�me convoqus �l’audience.



Il serait au demeurant illusoire de penser qu’un tranger retenu enzone d’attente, sur le point d’�tre renvoy en application d’une dcisionexcutoire et excutable � tout moment, qui ne parle pas ncessairementle fran�ais et n’a pas accs � l’aide juridictionnelle, a le loisir de saisir lejuge administratif d’une telle requ�te, par lettre recommande ou dp�tau greffe, en quatre exemplaires, et de conduire une procdure aussitechnique. Ayant bnfici de l’intervention bnvole d’organisations nongouvernementales et d’un avocat, le requrant serait une exception � cetgard. A supposer m�me qu’un tel recours puisse �tre jug en principeeffectif au sens de l’article 13, il y aurait lieu de juger qu’il ne le fut pasen l’espce, la demande du requrant ayant t rejete immdiatement etsommairement, sans examen approfondi, instruction, audience,contradictoire, production et examen de pices.

Le seul recours possible contre la dcision du juge des rfrs est unpourvoi en cassation – non suspensif – devant le Conseil d’Etat ; or lepourvoi ne peut �tre fond que sur des moyens de forme ou de pur droit– ce qui exclut la mise en cause de l’apprciation souveraine des faitspar le juge du fond – et suppose l’intervention obligatoire d’un avocataux Conseils alors que l’obtention de l’aide juridictionnelle estquasiment impossible s’agissant de demandeurs d’asile : elle estsoumise � une condition de rsidence rgulire et habituelle sur leterritoire fran�ais, suppose le dp�t d’un formulaire de demande adhoc, rempli en fran�ais et assorti de justificatifs de revenus, et ladcision n’intervient qu’au bout de plusieurs mois. Ayant bnfici del’assistance bnvole d’un tel avocat gr�ce � l’intervention de sonconseil de premire instance et de l’ANAFÞ, le requrant serait l�aussi une exception. De toute fa�on, en l’espce, le Conseil d’Etat nes’est prononc que le 11 ao�t 2005, soit plus d’un mois aprs sasaisine, cela pour rendre une ordonnance de non-lieu.

43. Le m�me constat s’imposerait s’agissant du recours en excs depouvoir ou en annulation devant le juge administratif contre la dcisionde refus d’admission et de racheminement : un tel recours ne serait jugque plusieurs annes aprs son introduction et le juge se contenteraitvraisemblablement, conformment � la jurisprudence, de considrer qu’iln’y a plus lieu � statuer, le requrant ayant finalement t admis sur leterritoire gr�ce � la mesure provisoire indique par la Cour auGouvernement en vertu de l’article 39 de son rglement.

44. Le requrant raffirme sa conviction qu’il ne doit son salutqu’aux circonstances, en particulier le refus de l’ambassadriced’Erythre – � laquelle les autorits fran�aises auraient prsent sonrcit de demandeur d’asile, l’exposant ainsi davantage encore � desmesures de rtorsion en cas de renvoi dans ce pays – de dlivrer unlaissez-passer, et surtout, � la mise en œuvre de l’article 39 durglement.



2. Le Gouvernement

45. A titre principal, le Gouvernement affirme que l’article 13 de laConvention combin avec l’article 3 n’est pas applicable en l’espce.D’une part, depuis le 7 novembre 2005 (date � laquelle il a obtenu lestatut de rfugi), le requrant ne serait plus expos � un risqued’expulsion, de sorte que le grief tir de l’article 3 ne serait plus« dfendable » et que l’article 13 ne pourrait plus �tre combin avec cettedisposition. D’autre part, le requrant aurait perdu la qualit de victime,l’article 13 n’tant pas dissociable des articles auxquels il s’applique : nepouvant plus se dire victime d’une violation de l’article 3, il ne pourraitdavantage se dire victime d’une violation de l’article 13 combin aveccette disposition.

46. A titre subsidiaire, le Gouvernement soutient que le grief n’est pasfond.

47. Il expose que les procdures de «rfr suspension » (article L. 521-1du code de justice administrative) et de « rfr injonction » ou « rfrlibert» (article L. 521-2 du m�me code) offrent la possibilit de fairesurseoir � l’excution d’une mesure risquant d’entra�ner une violation del’article 3 de la Convention. Se rfrant en particulier aux arr�ts Soeringc. Royaume-Uni (7 juillet 1989, § 123, srie A no 161) et Vilvarajah et autresc. Royaume-Uni (30 octobre 1991, § 125, srie A no 215), il ajoute que lerecours requis n’a pas � �tre suspensif de plein droit : il suffirait qu’il ait uneffet suspensif « en pratique ». Or tel serait le cas de la saisine du jugeadministratif des rfrs, puisqu’en pratique les autorits neprocderaient pas � l’loignement avant que ledit juge ait statu.

Le Gouvernement indique que le requrant a pu exercer un tel recourscontre la dcision de non-admission prise contre lui et que, saisi le 7 juillet2005, le juge des rfrs a statu ds le lendemain. Il estime que lerequrant a ainsi bnfici d’un examen de sa cause, prsentant lesgaranties de srieux et d’indpendance exiges par la jurisprudence de laCour, le juge des rfrs ayant fond sa dcision sur des lments objectifssouverainement apprcis.

48. Par ailleurs, le Gouvernement indique que la proportion d’avispositifs mis par l’OFPRA � la frontire tait de 22,2 % en 2005, soit prsdu triple du taux d’admission dans le cadre de la procdure d’ligibilit aubnfice de l’asile la m�me anne (8,2 %). Selon lui, cet cart dmontrequ’� la frontire, le doute profite au demandeur. Il ajoute qu’il n’a pasconnaissance de cas o le renvoi d’un tranger aurait conduit a posteriori �ce qu’il subisse des traitements contraires � l’article 3 de la Convention ou� l’article 33 de la Convention de Genve.

Rpondant aux observations de l’ANAFÞ (ci-aprs), il ajoutenotamment que la procdure d’examen des demandes d’asile � lafrontire a t substantiellement rforme par la loi no 2003-1176 du



10 dcembre 2003, de sorte qu’il faut rapprocher le taux de 9,3 %d’admission des demandeurs d’asile � la frontire en 2004 et celuiprcdemment cit de 22,2 % en 2005. Quant � la dure d’examen desdemandes d’asile � la frontire, elle s’expliquerait par les dlais lgauxdu maintien en zone d’attente. Il souligne en outre que l’ANAFÞ n’atrouv que six cas d’avis ngatifs exprims � la frontire contredits par lasuite par une admission au statut de rfugi entre 1999 et 2005. Selon lui,il est en tout tat de cause difficile de faire un parallle entre la procdurede demande d’asile � la frontire et celle sur le territoire fran�ais, ds lorsqu’il s’agit de statuer sur des dossiers diffrents. Il indique qu’il ne disposepas de statistiques prcises sur ce point, mais prcise qu’en 2005 l’OFPRAa rendu 2 278 avis dans le cadre de la procdure de demande d’asile � lafrontire.

B. Les observations de l’ANAFÞ, tierce intervenante

49. Les observations de l’ANAFÞ – organisation non gouverne-mentale dont l’objet est de fournir une aide juridique et humanitaireaux trangers en difficult aux frontires fran�aises – portent sur lasituation des demandeurs d’asile � la frontire. L’ANAFÞ souligne enpremier lieu qu’elle a eu connaissance de plusieurs cas d’trangersayant eu de srieuses difficults � faire enregistrer leur demanded’admission en France au titre de l’asile (seize en 2006) : certainspeuvent rester plusieurs jours en « zone internationale», sans nourritureet dormant sur les siges, avant que la police de l’air et des frontiresn’accepte de prendre en compte leur demande et leur donne accs � la« zone d’attente».

L’ANAFÞ signale en outre les difficults de communication querencontrent les demandeurs � la frontire dans le cadre de la procdured’admission, dues � la mdiocrit et � l’inadaptation de l’interprtationfournie.

L’ANAFÞ commente ensuite les chiffres relatifs � la demande d’asile �la frontire publis par l’OFPRA : par rapport aux annes prcdentes, lenombre de demandes d’asile � la frontire a baiss de 57 % en 2004 et de9,4 % en 2005 ; 7,7 % des demandeurs ont t admis sur le territoire en2004, 22,2 % en 2005. Selon elle, cette baisse du nombre de demandeursd’asile � la frontire est le rsultat des moyens mis en œuvre par leGouvernement pour emp�cher les trangers de venir en France (enviolation de la Convention de Genve lorsqu’il s’agit de rfugis). Parmices moyens, elle cite le dveloppement du visa de transit aroportuaire(auquel sont soumis aujourd’hui les ressortissants d’une trentaine depays), les lourdes sanctions infliges aux transporteurs et les contr�lesaux portes des aronefs (il ne serait pas rare que les personnes ainsi



contr�les soient refoules avant m�me d’avoir eu l’occasion d’enregistrerune demande d’asile).

L’ANAFÞ ajoute qu’en 2005, selon les donnes transmises par leministre de l’Intrieur, 89 % des demandes d’asile � la frontire ont tinstruites en moins de quatre jours aprs leur enregistrement,l’instruction consistant en l’audition et la formulation d’un avis par unagent de l’OFPRA, puis une dcision du ministre de l’Intrieur (qui suitgnralement cet avis). Elle souligne que les demandeurs d’asile sontsouvent dpourvus de documents susceptibles d’tayer leur dossier et quecette rapidit laisse peu de possibilits de rassembler les pices ncessaires.Elle dnonce surtout le fait que, dans le cadre de la dtermination ducaractre «manifestement infond » ou non des demandes,l’administration procde � un examen au fond de celles-ci, alors qu’il nedevrait s’agir que de vrifier sommairement si les motifs voqus par lesdemandeurs correspondent � un besoin de protection, dans le butd’carter les personnes qui dsirent venir en France pour un autre motif(travail, regroupement familial, etc.) en s’affranchissant de la procdurede dlivrance de visas. Ce faisant, elle les prive des garanties de laprocdure de demande d’asile aprs admission sur le territoire (dcisionde l’OFPRA – qui dispose des moyens adquats pour effectuer lesrecherches et investigations ncessaires – prise � la suite d’un examencomplet de la demande, et susceptible de faire l’objet d’un recourssuspensif). Les cas de demandeurs d’asile dont la demande a t juge« manifestement infonde» � la frontire et qui ont pu pntrer sur leterritoire par un autre biais et se voir reconna�tre ensuite la qualit derfugi ne seraient pas rares. A l’appui de cette assertion, l’ANAFÞdtaille le cas de six personnes qui se sont trouves dans cette situation en2004 ou 2005 (certaines d’entre elles ayant entre-temps t sanctionnespnalement pour avoir refus d’obtemprer � leur loignement) etproduit une attestation du secrtaire gnral de la Cimade – uneorganisation non gouvernementale œcumnique d’entraide prsente dansles centres de rtention administrative – date du 19 avril 2006.

50. Par ailleurs, l’ANAFÞ produit un «Rapport sur la procdured’admission sur le territoire au titre de l’asile » tabli par ses soins, datdu 25 novembre 2003 et intitul «La roulette russe de l’asile � la frontire– zone d’attente : qui dtourne la procdure ? », dans lequel elle fait part deses « proccupations » quant � la procdure de l’asile � la frontire. Ellesouligne en particulier qu’une rponse ngative de l’administration est« sans appel» ds lors qu’en l’absence de recours suspensif le demandeurpeut �tre renvoy vers le pays de provenance sur la base de ce seul refus.Selon elle :

« (...) Ce filtre pratiqu � la frontire pour des milliers de personnes chaque anne,hors de tout contr�le efficace des juges administratifs, a toujours privilgi le contr�ledes flux migratoires au dtriment de la protection des rfugis. Mais depuis plus d’un



an, la machine administrative est devenu folle et des centaines de demandeurs d’asilesont refouls, parfois dans des charters organiss par le ministre de l’Intrieur, alorsqu’ils avaient de srieuses raisons de craindre des perscutions de la part des autoritsde leurs pays d’origine ou m�me parfois de celui par lequel ils ont transit pendant uncertain temps. S’ils ne sont pas renvoys, d’autres sont condamns � une peine de prisondu seul fait d’avoir refus d’excuter une dcision dont la lgalit et la lgitimit sontplus que contestables. Depuis quinze ans, l’ANAFÞ (...) tente d’apporter assistance � cesnaufrags du droit d’asile. Elle n’a pu que constater la drive des pratiquesadministratives vers de plus en plus de svrit, rduisant � une peau de chagrin ledroit constitutionnel de demander l’asile (...) »

Dans ce rapport, l’ANAFÞ observe une chute importante del’admission des demandeurs d’asile sur le territoire (de 60 % en 1995,le taux d’admission est pass � 20 % en 2001 et 2002, 18,8 % ennovembre 2002, et 3,4 % en mars 2003), qu’elle attribue � un choixdlibr des autorits. Elle dduit de l’analyse d’une srie de dcisionsde refus d’accs au territoire rendues au cours de l’anne 2003, que celaest d� � une « dangereuse drive » de l’administration dans sonapplication de la notion de «manifestement infonde » au sens del’article L. 221-1 du code de l’entre et du sjour des trangers et dudroit d’asile : les motifs retenus par l’administration seraient « bien loindes limites imposes par l’examen stricto sensu du caractre« manifestement infond» des demandes et contien[draient] desargumentations de plus en plus inacceptables pour tenter de justifier lerejet des demandes d’asile ». Selon l’ANAFÞ, il rsulte pourtant de lajurisprudence (elle se rfre � cet gard � une dcision du Conseilconstitutionnel du 25 fvrier 1992 – DC 92 307 – un arr�t d’assembledu Conseil d’Etat du 18 dcembre 1996 – Rogers, RFDA 1997-2, p. 281 –et une dcision du tribunal administratif de Paris du 5 mai 2005 – AvilaMartinez c. ministre de l’Intrieur) « que cet examen doit se limiter �une valuation superficielle visant � carter uniquement les demandesne relevant manifestement pas du droit d’asile, laissant ainsi le pouvoird’apprciation et de vrification � l’OFPRA » ; « la pratique [serait] trsloigne de cette thorie et de la jurisprudence ».

51. L’ANAFÞ indique que, le 5 mars 2004, elle a sign avec le ministrede l’Intrieur une convention (renouvele par la suite) qui lui a permisd’assurer, pour une priode exprimentale de six mois, une assistancergulire des trangers non admis sur le territoire fran�ais et maintenusen zone d’attente � l’aroport de Roissy. Elle produit un document intitul« La frontire et le droit : la zone d’attente de Roissy sous le regard del’ANAFÞ», qui fait le bilan dtaill de cette exprience de terrain. Outrenotamment les difficults exposes ci-dessus, ce document dnonce «unepolitique qui semble toute oriente vers un objectif scuritaire et decontr�le des frontires, au dtriment du respect des droits de lapersonne, notamment le droit d’asile, mais aussi le droit de ne pas subir



de traitements inhumains ou dgradants ou encore les droits spcifiquesdus aux mineurs », ainsi qu’une « pratique de refus quasi systmatiqued’admission au titre de l’asile, au mpris de la Convention de Genve » ;selon l’ANAFÞ, « la procdure de l’asile � la frontire s’inscrit dans unelogique renforce de rejet et s’oppose aux personnes en recherche deprotection ».

52. Enfin, l’ANAFÞ produit les conclusions et recommandations duComit des Nations unies contre la torture relatives � la France, du3 avril 2006 (adoptes le 24 novembre 2005 ; document CAT/C/FRA/CO/3). Sous les titres et sous-titres « Sujets de proccupation etrecommandations » et « Non-refoulement», le Comit se dit « proccuppar le caractre expditif de la procdure dite prioritaire, concernantl’examen des demandes [d’asile] dposes dans les centres de rtentionadministrative ou aux frontires, laquelle ne permet pas une valuationdes risques conforme � l’article 3 de la convention [contre la torture etautres peines ou traitements cruels, inhumains ou dgradants] »(« 1. Aucun Etat partie n’expulsera, ne refoulera ni n’extradera unepersonne vers un autre Etat o il y a des motifs srieux de croire qu’ellerisque d’�tre soumise � la torture. (...) »). Le point 7 de ce rapport est ainsirdig :

« 7. Tout en notant que, suite � l’entre en vigueur de la loi du 30 juin 2000, ladcision de refoulement («non-admission ») d’une personne peut faire l’objet d’unrfr-suspension ou d’un rfr-injonction, le Comit est proccup par le caractrenon suspensif de ces procdures, compte tenu du fait que « la dcision pronon�ant lerefus d’entre peut �tre excute d’office par l’administration» entre l’introduction durecours et la dcision du juge relative � la suspension de la mesure d’loignement.(Article 3)

Le Comit ritre sa recommandation (A/53/44, par. 145) qu’une dcision derefoulement («non-admission») entra�nant une mesure d’loignement puisse fairel’objet d’un recours suspensif, lequel devrait �tre effectif ds l’instant o il est dpos.Le Comit recommande galement que l’Etat partie prenne les mesures ncessairespour s’assurer que les personnes sujettes � une mesure d’loignement puissent faireusage de toutes les voies de recours existantes, y compris l’accs au Comit contre latorture par le moyen de l’article 22 de la convention.»

L’ANAFÞ ajoute que la Commission nationale consultative des droitsde l’homme a adopt une recommandation selon laquelle « tout refusd’entre sur le territoire entra�nant une mesure de refoulement dudemandeur d’asile doit �tre susceptible de recours suspensif devant lajuridiction administrative dans un dlai raisonnable ».

C. Appr�ciation de la Cour

53. La Cour rappelle en premier lieu les principes gnraux qui sedgagent de sa jurisprudence.



L’article 13 de la Convention garantit l’existence en droit interne d’unrecours permettant de s’y prvaloir des droits et liberts de la Conventiontels qu’ils peuvent s’y trouver consacrs. Cette disposition a donc pourconsquence d’exiger un recours interne habilitant � examiner lecontenu d’un «grief dfendable » fond sur la Convention et � offrir leredressement appropri. La porte de l’obligation que l’article 13 faitpeser sur les Etats contractants varie en fonction de la nature du grief durequrant. Toutefois, le recours exig par l’article 13 doit �tre « effectif »en pratique comme en droit. L’« effectivit» d’un «recours » au sens del’article 13 ne dpend pas de la certitude d’une issue favorable pour lerequrant. De m�me, l’« instance» dont parle cette disposition n’a pasbesoin d’�tre une institution judiciaire, mais alors ses pouvoirs et lesgaranties qu’elle prsente entrent en ligne de compte pour apprcierl’effectivit du recours s’exer�ant devant elle. En outre, l’ensemble desrecours offerts par le droit interne peut remplir les exigences del’article 13, m�me si aucun d’eux n’y rpond en entier � lui seul (voir,parmi beaucoup d’autres, l’arr�t Conka prcit, § 75).

54. Ensuite, la Cour relve qu’en droit interne une dcision de refusd’admission sur le territoire telle celle prise en la cause du requrant faitobstacle au dp�t d’une demande d’asile ; elle est en outre excutoire, desorte que l’intress peut �tre immdiatement renvoy dans le pays qu’ildit avoir fui. En l’espce cependant, � la suite de l’application de l’article 39du rglement, le requrant a finalement t admis sur le territoire. Il a enconsquence pu dposer une demande d’asile devant l’OFPRA, lequel lui areconnu la qualit de rfugi le 7 novembre 2005. L’article 33 de laConvention de Genve du 28 juillet 1951 relative au statut des rfugisfaisant dsormais obstacle � l’expulsion du requrant vers son paysd’origine, la Cour a conclu dans sa dcision sur la recevabilit du10 octobre 2006 (§ 36) qu’il avait perdu la qualit de victime de laviolation allgue de l’article 3. De cette conclusion sur le grief tir del’article 3, la Cour a dduit qu’« une question se pose [en l’espce] quant� l’applicabilit de l’article 13 pris en combinaison avec cette disposition »,question qu’elle a jointe au fond (voir la dcision sur la recevabilit, § 49).

55. Sur ce dernier point, le Gouvernement soutient que, depuis le7 novembre 2005 (date � laquelle il a obtenu le statut de rfugi), lerequrant n’est plus expos � un risque d’expulsion, de sorte que le grieftir de l’article 3 n’est plus « dfendable » et que l’article 13 ne peut doncplus �tre combin avec cette disposition.

La Cour ne partage pas ce point de vue. Elle rappelle, que dans sadcision sur la recevabilit (§ 49), elle a jug que la thse dveloppe parle requrant quant � un risque de mauvais traitement en Erythre avaitun degr suffisant de crdibilit pour qu’il soit considr qu’une questionsrieuse se pose sous l’angle de l’article 3. Il y a lieu d’en dduire que legrief tir de l’article 3 est « dfendable », de sorte que le requrant est en



principe en mesure d’invoquer cette disposition en combinaison avecl’article 13 (outre l’arr�t Rotaru c. Roumanie [GC], no 28341/95, § 67,CEDH 2000-V, cit dans la dcision sur la recevabilit, et l’arr�t Conkaprcit, §§ 75-76, voir, par exemple, l’arr�t Chama�ev et autres c. Gorgie etRussie, no 36378/02, §§ 444-445, CEDH 2005-III). Au demeurant, plut�tque de mettre en cause le caractre dfendable dudit grief, le fait quel’OFPRA a par la suite reconnu au requrant la qualit de rfugi leconfirme, tout comme la note de l’adjoint au chef de la division desaffaires juridiques et internationales de l’Office qui prcise que « par l�m�me, l’Office estimait, compte tenu, entre autres, des conditionsinhumaines de l’incarcration dj� subie dans le pays d’origine, qu’unretour en Erythre l’exposerait � des perscutions au sens de [la]Convention [de Genve] » (paragraphe 20 ci-dessus).

56. La Cour n’est pas davantage convaincue par la thse duGouvernement selon laquelle, l’article 13 tant indissociable des articlesde la Convention auxquels il se combine, le requrant ne peut plus se direvictime d’une violation de l’article 13 combin avec l’article 3 ds lors qu’iln’est plus victime de la violation allgue de cette dernire disposition.

D’une part, la violation allgue sur ce terrain (relative auxdfaillances de la procdure � laquelle ont accs les individus qui, � lafrontire, invoquent un risque de traitements prohibs par l’article 3 etdemandent l’accs au territoire en vue de dposer une demande d’asile)tait «consomme » au moment o le risque de renvoi vers l’Erythre a tlev (sur l’importance de cet lment, voir, mutatis mutandis, la dcisionAssociation SOS Attentats et de Bo ry c. France (dc.) [GC], no 76642/01, § 34,CEDH 2006-XIV). En effet, le requrant a obtenu le statut de rfugi le7 novembre 2005, soit bien aprs la dernire dcision rendue par lesjuridictions internes � la suite du recours qu’il a exerc et dont il dnoncel’ineffectivit devant la Cour, la dcision du Conseil d’Etat concluant aunon-lieu � statuer sur la demande d’annulation de l’ordonnance du jugeadministratif des rfrs du 8 juillet 2005 ayant t prononce le 11 ao�t2005 (paragraphe 19 ci-dessus).

D’autre part, comme la Cour l’a rappel dans sa dcision sur larecevabilit de la requ�te (§ 36), pour qu’une dcision ou une mesurefavorable au requrant suffise � lui retirer la qualit de victime, il faut enprincipe que les autorits nationales aient reconnu, explicitement ou ensubstance, puis rpar la violation allgue de la Convention. Il estmanifeste en l’espce que ces conditions ne sont pas remplies s’agissantdu grief tir des articles 13 et 3 combins. Il appara�t en fait que, si lerequrant n’a pas t rachemin vers l’Erythre, et a finalement puaccder au territoire fran�ais pour dposer une demande d’asile, cela estd� � la circonstance que l’ambassade d’Erythre n’a pas dlivr un laissez-passer puis � la mise en œuvre de l’article 39 du rglement par la Cour.Celle-ci relve d’ailleurs � cet gard que l’autorisation administrative



d’accs au territoire et le sauf-conduit dlivrs le 20 juillet 2005 ainsi quela dcision du Conseil d’Etat du 11 ao�t 2005 visent expressment cettedisposition et la mesure provisoire prise en son application(paragraphes 17 et 19 ci-dessus).

57. Il y a lieu en consquence de poursuivre l’examen au fond du grief.58. Il ressort de la jurisprudence que le grief d’une personne selon

lequel son renvoi vers un pays tiers l’exposerait � des traitementsprohibs par l’article 3 de la Convention « doit imprativement fairel’objet d’un contr�le attentif par une « instance nationale » (arr�tChama�ev et autres prcit, § 448 ; voir aussi l’arr�t Jabari c. Turquie,no 40035/98, § 39, CEDH 2000-VIII). Ce principe a conduit la Cour �juger que la notion de « recours effectif » au sens de l’article 13 combinavec l’article 3 requiert «un examen indpendant et rigoureux » de toutgrief soulev par une personne se trouvant dans une telle situation, auxtermes duquel « il existe des motifs srieux de croire � l’existence d’unrisque rel de traitements contraires � l’article 3 » et, d’autre part, « lapossibilit de faire surseoir � l’excution de la mesure litigieuse » (arr�tsprcits, § 460 et § 50 respectivement).

Plus prcisment, dans l’arr�t Conka (prcit, §§ 79 et suiv.) la Cour ajug, sur le terrain de l’article 13 combin avec l’article 4 du Protocole no 4(interdiction des expulsions collectives d’trangers), qu’un recours nerpond pas aux exigences de cette premire disposition s’il n’a pas d’effetsuspensif, soulignant notamment ce qui suit (§ 79) :

« La Cour considre que l’effectivit des recours exigs par l’article 13 suppose qu’ilspuissent emp�cher l’excution des mesures contraires � la Convention et dont lesconsquences sont potentiellement irrversibles (voir, mutatis mutandis, Jabari prcit,§ 50). En consquence, l’article 13 s’oppose � ce que pareilles mesures soient excutesavant m�me l’issue de l’examen par les autorits nationales de leur compatibilit avec laConvention. Toutefois, les Etats contractants jouissent d’une certaine marged’apprciation quant � la manire de se conformer aux obligations que leur faitl’article 13 (Chahal [c. Royaume-Uni, 15 novembre 1996], § 145, [Recueil des arr�ts etdcisions 1996-V]). »

Compte tenu de l’importance que la Cour attache � l’article 3 de laConvention et de la nature irrversible du dommage susceptible d’�trecaus en cas de ralisation du risque de torture ou de mauvaistraitements, cela vaut videmment dans le cas o un Etat partie dcidede renvoyer un tranger vers un pays o il y a des motifs srieux de croirequ’il courrait un risque de cette nature.

La Cour constate d’ailleurs que la ncessit pour les personnesexposes � un tel risque d’avoir accs � un recours suspensif contre lamesure d’loignement est mise en exergue tant par le Comit desMinistres du Conseil de l’Europe que par l’Assemble parlementaire duConseil de l’Europe et le Commissaire aux droits de l’homme(paragraphes 36-38 ci-dessus). Telle est galement l’approche du Comit



des Nations unies contre la torture (paragraphe 52 ci-dessus) et deplusieurs ONG dont la tierce intervenante. En outre, cette dernireexpose qu’au plan interne la Commission nationale consultative desdroits de l’homme a pris une recommandation selon laquelle « tout refusd’entre sur le territoire entra�nant une mesure de refoulement dudemandeur d’asile doit �tre susceptible de recours suspensif devant lajuridiction administrative dans un dlai raisonnable » (paragraphe 52ci-dessus).

59. S’agissant spcifiquement des demandeurs d’asile qui soutiennentcourir un risque de cette nature, le droit fran�ais met en place uneprocdure prsentant certainement ces qualits – qui s’articule autourd’un examen contradictoire de la demande d’asile par l’OFPRA(tablissement public) puis, en appel, par la commission des recours(organe juridictionnel), et de l’impossibilit de renvoyer le demandeurdurant la procdure – dont le requrant a finalement pu bnficier � lasuite de l’application de l’article 39 du rglement, aprs avoir tautoris � accder au territoire fran�ais.

La prsente affaire met cependant en lumire � cet gard une difficultparticulire, dans le cas o l’intress se prsente «� la frontire », � sonarrive � un aroport par exemple, comme ce fut le cas pour le requrant.

60. Pour dposer une demande d’asile devant l’OFPRA, un trangerdoit se trouver sur le territoire fran�ais. En consquence, s’il se prsente� la frontire, il ne peut dposer une telle demande que s’il lui estpralablement donn accs au territoire. S’il est dmuni des documentsrequis � cet effet, il lui faut dposer une demande d’accs au territoire autitre de l’asile ; il est alors maintenu en « zone d’attente» durant le tempsncessaire � l’examen, par l’administration, du caractre « manifestementinfond» ou non de la demande d’asile qu’il entend dposer ; sil’administration juge la demande d’asile « manifestement infonde», ellerejette la demande d’accs au territoire de l’intress lequel est d’office« racheminable » sans avoir eu la possibilit de saisir l’OFPRA de sademande d’asile.

61. Or, soulignent le requrant et la tierce intervenante, d’une part,cette apprciation du caractre «manifestement infond» se fait � l’issued’un examen rapide et succinct de la situation du demandeur (cequ’illustrerait la prsente espce) ; l’administration ne dispose en effetque de vingt jours au maximum pour � la fois apprcier le caractre« manifestement infond » de la demande et, le cas chant, procder auracheminement, ce qui donne peu de temps � l’intress pour rassemblerdes lments susceptibles d’tayer sa demande. (La tierce intervenantesouligne en particulier qu’en 2005 89 % des demandes ont t instruitesen moins de quatre jours, dcision ministrielle finale comprise). D’autrepart, l’administration fait une application « extensive» de cette notion,



allant bien au-del� d’une valuation superficielle visant � carteruniquement les demandes ne relevant manifestement pas du droit d’asile.

Sur ce second point, le Gouvernement indique que les critresappliqus par l’administration pour juger du caractre « manifestementinfond» s’inspirent de ceux, amples, dgags par les rsolutionsadoptes � Londres les 30 novembre et 1er dcembre 1992 par lesministres chargs de l’immigration des Etats membres de laCommunaut europenne (dont le Conseil d’Etat a cependant soulignl’absence de valeur normative dans un arr�t d’Assemble du 18 dcembre1996). Il s’agit des critres suivants : « les motifs invoqus se situent endehors de la problmatique de l’asile (motifs conomiques, raisons depure convenance personnelle ...) ; la demande repose sur une fraudedlibre (l’intress se prvaut d’une nationalit qui n’estmanifestement pas la sienne, fait de fausses dclarations ...) ; lesdclarations sont dnues de toute substance, non personnalises, noncirconstancies ; l’intress se rfre � une situation gnrale trouble oud’inscurit, sans rapporter d’lments personnaliss ; les dclarationssont entaches d’incohrences rdhibitoires, d’invraisemblances ou decontradictions majeures qui �tent toute crdibilit au rcit. »

Le cas du requrant tend � montrer que l’administration procde � uneapprciation de la valeur intrinsque de l’argumentation des intresssquant � leurs craintes de perscution, sur la base du dossier tel qu’il a pu�tre constitu en «zone d’attente».

62. La tierce intervenante dnonce une pratique administrativecontraire � la jurisprudence interne, aboutissant � substituerl’apprciation de l’administration � la procdure de demande d’asile etprivant en consquence les demandeurs des garanties que leur offre cetteprocdure au regard en particulier de l’valuation du risque qu’ilsencourent en cas de renvoi dans leur pays. Elle souligne qu’en l’absencede tout recours au fond suspensif nombre d’trangers sont ainsirachemins vers des pays dans lesquels ils ont des raisons srieuses decraindre des perscutions.

63. Les modalits de cette procdure (dite « procdure de l’asile � lafrontire ») ne sont en principe pas problmatiques au regard de laConvention lorsque celui qui se prsente comme un demandeur d’asilene prtend pas qu’il court un risque qualifiable sous l’angle de l’article 2ou de l’article 3 de la Convention dans son pays d’origine. Elles ne leseraient pas davantage si les personnes qui invoquent de maniredfendable un tel risque avaient la possibilit d’obtenir un contr�le de ladcision administrative relative au caractre « manifestement infond» deleur demande rpondant aux exigences susrappeles.

64. A cet gard, la Cour relve que les intresss ont la possibilit desaisir le juge administratif d’une demande d’annulation de la dcisionministrielle de non-admission. Un tel recours, qui permet sans nul



doute un examen au fond « indpendant et rigoureux » de la dcision, estcependant dpourvu de tout effet suspensif et n’est enferm dans aucundlai.

65. Depuis l’entre en vigueur de la loi no 2000-597 du 30 juin 2000, ilsont galement la possibilit de saisir le juge administratif d’une demandeen «rfr-suspension » (article L. 521-1 du code de justice administrative)ou en « rfr-injonction » (dit aussi « rfr-libert » ; article L. 521-2 dum�me code). Cette seconde procdure – dont le requrant a vainementus – permet au juge, lorsqu’il y a urgence d’ordonner «toutes mesuresncessaires � la sauvegarde d’une libert fondamentale» � laquellel’administration aurait port « une atteinte grave et manifestementillgale ». Elle para�t tout particulirement indique dans les cas dont ilest prsentement question, le Conseil d’Etat ayant jug que le droitd’asile a le caractre d’une libert fondamentale et a pour corollaire ledroit de solliciter le statut de rfugi, lequel implique que l’tranger quisollicite la reconnaissance de la qualit de rfugi soit en principe autoris� demeurer sur le territoire jusqu’� ce qu’il ait t statu sur sa demande :saisi en rfr d’un refus d’entre oppos � un demandeur d’asile � lafrontire au motif que la demande est « manifestement infonde », lejuge a la comptence d’apprcier ce motif et peut notamment enjoindre� l’administration d’admettre le requrant sur le territoire (dans ce sens :Conseil d’Etat, ordonnance du 25 mars 2003). Le juge des rfrs doitstatuer dans les quarante-huit heures et, en principe, au terme d’uneprocdure contradictoire incluant une audience publique � laquelle lesparties sont convies, ce qui permet notamment � l’intress deprsenter son cas directement au juge. L’appel est possible devant leConseil d’Etat, lequel statue dans les quarante-huit heures.

Le demandeur d’asile � la frontire dbout a donc � sa disposition uneprocdure qui prsente a priori des garanties srieuses.

La Cour constate cependant que la saisine du juge des rfrs n’a pasd’effet suspensif de plein droit, de sorte que l’intress peut, en toutelgalit, �tre rachemin avant que le juge ait statu, ce que critique leComit des Nations unies contre la torture notamment (paragraphe 52ci-dessus).

66. Sur ce point, comme indiqu prcdemment, se rfrant enparticulier aux arr�ts Soering et Vilvarajah et autres (prcits), leGouvernement soutient notamment que le recours requis n’a pas � �tresuspensif de plein droit : il suffirait qu’il ait un effet suspensif «enpratique ». Or tel serait le cas de la saisine du juge administratif desrfrs, puisque les autorits s’abstiendraient de procder �l’loignement avant que ledit juge ait statu. Le requrant rplique enparticulier qu’il n’existe pas de pratique «constante » dans ce sens, ceque confirme l’ANAFÞ. Il ajoute, se rfrant pour sa part � l’arr�t Conka(prcit), qu’en tout tat de cause une telle pratique, soumise au bon



vouloir d’une partie et rvocable � tout moment, «ne saurait se substituer� la garantie procdurale fondamentale d’un recours suspensif ».

La Cour marque son accord avec le requrant quant aux conclusions �tirer en l’espce de l’affaire Conka, dans laquelle elle a notammentexamin la conformit � l’article 13 de la Convention combin avecl’article 4 du Protocole no 4, du « rfr d’extr�me urgence » devant leConseil d’Etat de Belgique, auquel s’apparente le rfr devant le jugeadministratif fran�ais dont il est prsentement question. Dans son arr�t,aprs avoir relev l’absence d’effet suspensif de plein droit du « rfrd’extr�me urgence », la Cour a rejet la thse du gouvernement belgeselon laquelle ce recours rpondait nanmoins aux exigences des articlesprcits dans la mesure o il existait une pratique lui confrant un effetsuspensif. Elle a en particulier soulign � cet gard que « les exigences del’article 13, tout comme celles des autres dispositions de la Convention,sont de l’ordre de la garantie, et non du simple bon vouloir ou del’arrangement pratique [;] c’est l� une des consquences de laprminence du droit, l’un des principes fondamentaux d’une socitdmocratique, inhrente � l’ensemble des articles de la Convention »(§ 83). Elle a ensuite conclu � la violation au motif que «(...) le[demandeur] n’a[vait] aucune garantie de voir le Conseil d’Etat etl’administration se conformer dans tous les cas � la pratique dcrite, ni afortiori de voir le Conseil d’Etat statuer, ou m�me siger, avant sonexpulsion, ou l’administration respecter un dlai minimum raisonnable »(ibidem).

Compte tenu de l’importance que la Cour attache � l’article 3 de laConvention et de la nature irrversible du dommage susceptible d’�trecaus en cas de ralisation du risque de torture ou de mauvaistraitements, cela vaut videmment aussi dans le cas o un Etat partiedcide de renvoyer un tranger vers un pays o il y a des motifs srieuxde croire qu’il courrait un risque de cette nature : l’article 13 exige quel’intress ait accs � un recours de plein droit suspensif.

67. La Cour en dduit en l’espce que, n’ayant pas eu accs en «zoned’attente» � un recours de plein droit suspensif, le requrant n’a pasdispos d’un «recours effectif » pour faire valoir son grief tir de l’article 3de la Convention. Il y a donc eu violation de l’article 13 combin avec cettedisposition.

II. SUR LA VIOLATION ALLÞGUÞE DE L’ARTICLE 5 § 1 f) DE LACONVENTION

68. Le requrant se plaint d’avoir t priv de libert illgalement auregard du droit interne. Il invoque l’article 5 § 1 f) de la Convention, auxtermes duquel :



« 1. Toute personne a droit � la libert et � la s�ret. Nul ne peut �tre priv de salibert, sauf dans les cas suivants et selon les voies lgales :

(...)

f) s’il s’agit de l’arrestation ou de la dtention rgulires d’une personne pourl’emp�cher de pntrer irrgulirement dans le territoire, ou contre laquelle uneprocdure d’expulsion ou d’extradition est en cours. »

Il expose que le droit interne ne permet le maintien en zone d’attenteque pour une dure maximale de vingt jours. Or arriv � l’aroport deParis-Charles de Gaulle le 29 juin 2005, il fut retenu jusqu’au 20 juillet2005, soit durant vingt-deux jours. Il aurait en effet t maintenu en zoneinternationale les deux premiers jours suivant son arrive, la police de l’airet des frontires ayant � plusieurs reprises refus d’enregistrer sa demanded’admission au titre de l’asile et de lui donner accs � la «zone d’attente»(paragraphe 10 ci-dessus). Il ne serait malheureusement pas inhabituelque des trangers se trouvent dans une telle situation � la frontire.

Le requrant expose ensuite qu’alors que l’article L. 221-1 du code del’entre et du sjour des trangers et du droit d’asile ne prvoit leplacement en zone d’attente que « pendant le temps strictementncessaire � son dpart et, s’il est demandeur d’asile, � un examentendant � dterminer si sa demande n’est pas manifestement infonde»,il fut maintenu en zone d’attente aprs le rejet de sa demande d’admissionpar l’administration pour un tel motif (le 6 juillet 2005). Or, ds le 7 juillet2005, il tait clair que l’organisation de son renvoi ne pouvaitmatriellement avoir lieu ni vers l’Erythre ni vers un autre pays(solution qui n’aurait d’ailleurs pas t envisage par les autorits),puisqu’il n’avait pas de document de voyage (l’ambassade d’Erythreayant, � cette date, refus de le reconna�tre et de dlivrer un laissez-passer) et que sa provenance tait inconnue. Plus grave encore, il futmaintenu en zone d’attente aprs le 15 juillet 2005, date de la mesureprovisoire indique par la Cour au Gouvernement en application del’article 39 de son rglement, alors que, vu l’arr�t Mamatkoulov et Askarovc. Turquie ([GC], nos 46827/99 et 46951/99, CEDH 2005-I), cette mesurefaisait obstacle � son renvoi vers l’Erythre.

69. Le Gouvernement conteste que le requrant soit arriv le 29 juin2005 � l’aroport de Roissy (paragraphe 10 ci-dessus) et rest deux joursen zone internationale. Il ajoute qu’en tout tat de cause sa « privation delibert» au sens de l’article 5 § 1 n’aurait dbut que le 1er juillet 2005,date � laquelle il s’est fait conna�tre aux services de la police auxfrontires. Le Gouvernement estime en effet qu’il y aurait alors lieu deconsidrer que l’intress s’est en vrit abstenu de se prsenter auxautorits en zone internationale entre le 29 juin et le 1er juillet et s’y estdonc maintenu de son plein gr durant les deux jours litigieux ; or il n’y



aurait pas «privation de libert» en l’absence de contrainte exerce parles autorits.

La dure de la privation de libert du requrant n’aurait donc pasexcd le maximum lgal de vingt jours. De plus, elle rsulterait dedcisions prises sous le contr�le de l’autorit judiciaire : la dcisioninitiale fut prise par l’administration le 1er juillet 2005 puis,conformment � la loi, renouvele le 3 juillet, puis proroge les 5 et13 juillet par le juge des liberts du tribunal de grande instance deBobigny aprs audition de l’intress.

S’agissant en particulier du maintien du requrant en zoned’attente au-del� du 15 juillet 2005, le Gouvernement expose qu’undoute persistait sur l’identit du requrant, entretenu par le refus del’ambassadrice d’Erythre de le reconna�tre comme un ressortissant deson pays, et que les autorits se devaient de procder � desvrifications � cet gard avant de l’admettre sur le territoire. L� setrouverait la raison du maintien de ce dernier en zone d’attente entreles 15 et 20 juillet 2005. Selon le Gouvernement, une telle situation nepose pas de difficult au regard de la jurisprudence Mamatkoulov etAskarov prcite, ds lors qu’une mesure prise en application del’article 39 du rglement «a pour seul objet la suspension del’excution de la mesure de refoulement ou d’loignement dansl’attente d’une dcision de la Cour, en vue d’viter qu’un prjudiceirrparable ne soit caus � la victime de la violation allgue et qu’ilsoit port prjudice � l’intgrit et � l’effectivit de l’arr�t final [;] ellen’a pas pour objet, � ce stade de la procdure, de remettre en cause lavalidit de la dcision de refus d’entre ou d’loignement en elle-m�meni la validit de la privation de libert temporaire qui en dcoule [;] cesont seulement les effets de ces dcisions qui doivent �treprovisoirement « gels », dans l’attente de la dcision de la Cour,c’est-�-dire que l’loignement effectif du requrant ne peut �treprovisoirement ralis ».

70. La Cour relve en premier lieu que le requrant ne produit aucuncommencement de preuve � l’appui de l’allgation selon laquelle il seraitarriv � l’aroport de Paris-Charles de Gaulle le 29 juin 2005. Elle noteensuite que le Gouvernement, qui dment cette version des faits, indiquequ’il a vrifi la liste des passagers des vols en provenance d’Afrique duSud ayant atterri � l’aroport de Roissy les 29 et 30 juin et le 1er juillet2005 et qu’il n’y a pas trace d’un passager dnomm Gebremedhin,Gaberamadhien ou Eider (le nom qui, selon le requrant, figurait sur sonpasseport d’emprunt ; paragraphe 10 ci-dessus).

La Cour parvient en consquence � la m�me conclusion que leGouvernement sur ce point : les lments du dossier ne permettent pasde considrer que le requrant est arriv � l’aroport avant le 1er juillet2005 ; le seul document probant est le procs-verbal de la police de l’air et



des frontires de l’aroport tabli � cette date et indiquant que l’intressfut interrog � 11 heures ce jour-l�.

Dans ces conditions, il y a lieu de retenir que la «privation de libert»subie par le requrant a dbut � la date de son placement en « zoned’attente», le 1er juillet 2005. Ds lors qu’il est tabli qu’elle a pris fin le20 juillet 2005, date � laquelle le requrant fut autoris � pntrer sur leterritoire fran�ais (paragraphe 17 ci-dessus), l’on ne saurait dire qu’elle aexcd le maximum de vingt jours prvu en droit interne.

71. La Cour note ensuite que le requrant ne soutient pas qu’en tantque telle la mesure de placement en zone d’attente prise � son encontre le1er juillet 2005 a enfreint l’article 5 § 1 de la Convention : comme elle l’aconstat dans sa dcision sur la recevabilit du 10 octobre 2006 (§ 58) il seplaint uniquement de son maintien en zone d’attente pour une priodepostrieure � la dcision du 6 juillet 2005 rejetant sa demanded’admission sur le territoire.

72. S’agissant des tenants et aboutissants de la prsentation durequrant � l’ambassade d’Erythre le 7 juillet 2005, la Cour constateque le dossier ne comprend pas d’lment tayant la thse du requrant,dmentie par le Gouvernement, selon laquelle l’ambassadrice aurait cejour-l� dfinitivement refus de dlivrer un laissez-passer (paragraphe 16ci-dessus). Aucune conclusion ne peut donc �tre tire de cette allgationsur le terrain de l’article 5 § 1 de la Convention.

73. Il faut en revanche prendre en compte le fait que, le 15 juillet 2005,le prsident de la chambre � laquelle l’affaire avait t initialementattribue a dcid d’indiquer au Gouvernement, en application del’article 39 du rglement, qu’il serait souhaitable, dans l’intr�t desparties et du bon droulement de la procdure devant la Cour, de ne pasrenvoyer le requrant vers l’Erythre jusqu’au 30 ao�t 2005, minuit.

La Cour rappelle � cet gard que l’observation des mesures provisoiresindiques en vertu de l’article 39 s’impose aux Etats parties au titre desobligations leur incombant au regard de l’article 34 de la Convention (voirl’arr�t Mamatkoulov et Askarov prcit, §§ 99-129). Ainsi, en l’espce, sauf �mconna�tre les obligations pesant sur lui au titre de la Convention, leGouvernement ne pouvait, � partir du 15 juillet 2005, renvoyer lerequrant vers l’Erythre. Certes, les mesures ainsi prescrites neprsentent qu’un caractre provisoire. Cependant, d’une part, celle priseen l’espce par le prsident de la chambre � laquelle l’affaire avait tinitialement attribue tait applicable jusqu’au 30 ao�t 2005, soit au-del�du 20 juillet 2005 (date � laquelle le placement du requrant en zoned’attente a pris fin), et, d’autre part, entre le 15 juillet 2005 et cettedernire date, le Gouvernement n’a pas demand qu’elle soit leve.

74. La mise en œuvre d’une mesure provisoire aux termes de laquellela Cour indique � un Etat partie qu’il serait souhaitable qu’un individu nesoit pas renvoy vers un pays dtermin est, en elle-m�me, sans incidence



sur la conformit � l’article 5 § 1 de la Convention de la privation delibert dont ledit individu fait le cas chant l’objet.

Plus particulirement, l’application de l’article 39 du rglement nefaisant pas obstacle � l’envoi de l’intress vers un autre pays que celui-l�– dans la mesure toutefois o il est tabli que les autorits de cet autrepays ne l’achemineront pas ensuite vers le pays vis par la Cour –, sonmaintien en dtention � une telle fin est susceptible de constituer unedtention « rgulire» d’une personne «contre laquelle une procdured’expulsion ou d’extradition est en cours » au sens de l’article 5 § 1 f) dela Convention.

Par ailleurs, lorsque, � la suite de la mise en œuvre de l’article 39 durglement, les autorits de l’Etat partie en cause n’ont d’autre optionque d’envisager de mettre fin � la privation de libert dont l’intressfaisait l’objet en vue de son « expulsion » et que cela implique qu’il luisoit donn accs au territoire, le maintien de celui-ci en dtentionpendant le temps strictement ncessaire aux vrifications leurpermettant de s’assurer de la rgularit de cet accs peut constituer« une dtention rgulire d’une personne pour l’emp�cher de pntrerirrgulirement dans le territoire » au sens de l’article 5 § 1 f) de laConvention. On ne saurait au demeurant exclure que de tellesvrifications subsquentes puissent conduire les autorits � dcouvrirdes lments – relatifs par exemple � l’identit de l’intress –susceptibles de justifier que la Cour mette fin � la mesure provisoirequ’elle avait prise en application de l’article 39 du rglement. Il n’enreste cependant pas moins que, comme toute privation de libert, untel maintien en dtention doit �tre « rgulier » et conforme aux «voieslgales» au sens de l’article 5 § 1 : il doit non seulement �trestrictement encadr par la loi, notamment quant � sa dure – laquellene doit pas �tre draisonnable – mais aussi s’accorder avec le but del’article 5 : protger l’individu contre l’arbitraire (voir, par exemple,l’arr�t Amuur c. France du 25 juin 1996, § 50, Recueil des arr�ts et dcisions1996-III).

75. En l’espce, la Cour constate que la dcision du 6 juillet 2005rejetant la demande d’accs au territoire formule par le requrant neprescrivait pas son racheminement vers l’Erythre exclusivement maisaussi, « le cas chant, vers tout pays o il sera lgalement admissible »(paragraphe 13 ci-dessus). Le maintien en zone d’attente de l’intressentre le 15 et le 20 juillet 2005 en vue de son acheminement vers un paysautre que l’Erythre susceptible de l’accueillir e�t pu constituer uneprivation de libert en vue de son «dpart», conformment �l’article L. 221-1 du code de l’entre et du sjour des trangers et dudroit d’asile (voir la dcision sur la recevabilit du 10 octobre 2006, § 55),et dans le cadre d’une « procdure d’expulsion » au sens de l’article 5 § 1 f)de la Convention.



Le Gouvernement ne soutient cependant pas que tel tait l’objet de laprivation de libert subie par le requrant aprs le 15 juillet 2005.Soulignant qu’elle tait lgalement fonde sur des ordonnances du jugedes liberts et de la dtention, il prcise que, pour se conformer � lamesure prise par la Cour en application de l’article 39, les autorits« devaient (...) envisager d’admettre M. Gebremedhin sur le territoire etde le placer en rgime de pleine libert», mais que, un doute persistantquant � l’identit de ce dernier, elles se sont trouves obliges de procder� des vrifications afin de limiter le risque qu’il ne puisse plus �tre localisune fois autoris � pntrer sur le territoire fran�ais et qu’il y resteirrgulirement. Selon le Gouvernement, les autorits agissaient ainsidans le cadre du droit souverain des Etats parties de contr�ler l’entre, lesjour et l’loignement des non-nationaux que la jurisprudence de la Courleur reconna�t.

La Cour est convaincue par ces explications. Elle constate en effet queles autorits internes ont strictement suivi les voies lgales. D’une part,conformment au droit interne (articles L. 221-3, L. 222-1 et L. 222-2 ducode de l’entre et du sjour des trangers et du droit d’asile ;paragraphe 29 ci-dessus), la dcision initiale de placement du requranten zone d’attente du 1er juillet 2005 a t renouvele au bout de quarante-huit heures par l’autorit administrative comptente pour une durequivalente, puis par le juge des liberts et de la dtention du tribunal degrande instance de Bobigny, une premire fois le 5 juillet 2005 pour huitjours et une seconde fois le 13 juillet 2005, pour huit jours galement(paragraphe 18 ci-dessus). D’autre part, ds le vingtime jour suivant sonplacement en zone d’attente, le requrant s’est vu autoris � pntrer surle territoire fran�ais et dlivrer un sauf-conduit (paragraphe 17 ci-dessus),ce qui a mis fin � sa privation de libert. Ainsi, non seulement la dureglobale de la dtention qu’il a subie n’a pas excd le maximum lgal devingt jours, mais en plus, son maintien en zone d’attente du 15 au 20 juillet2005 reposait sur une dcision juridictionnelle : l’ordonnance du juge desliberts et de la dtention du 13 juillet 2005. Par ailleurs, le requranttant, selon ses propres dires, dpourvu de tout document de voyage, laCour ne voit pas de raison de douter de la bonne foi du Gouvernement ence qu’il affirme que l’admission du requrant sur le territoire ncessitaitque les autorits procdent pralablement � des vrifications quant � sonidentit. Enfin, la Cour estime que, dans les circonstances de la cause, ladure du maintien du requrant en zone d’attente � cette fin n’a pasexcd la limite du raisonnable.

Rien ne permet en consquence de considrer qu’entre le 15 et le20 juillet 2005 le requrant a t arbitrairement priv de sa libert.

En conclusion, la Cour admet que le maintien du requrant en zoned’attente aprs le 15 juillet 2005 constituait une «dtention rgulire»« d’une personne pour l’emp�cher de pntrer irrgulirement dans le



territoire » au sens de l’alina f) de l’article 5 § 1 de la Convention.Partant, il n’y a pas eu violation de cette disposition.

III. SUR L’APPLICATION DE L’ARTICLE 41 DE LA CONVENTION

76. Aux termes de l’article 41 de la Convention,


A. Dommage

77. Le requrant rclame 30 000 euros (EUR) pour prjudice moral.78. Le Gouvernement juge cette demande excessive. Il propose le

versement de 3 000 EUR au titre du prjudice subi par le requrant dufait de son maintien en zone d’attente, dans l’hypothse o la Courconstaterait une violation.

79. La Cour rappelle qu’elle conclut � la violation des articles 13 et 3de la Convention combins uniquement, au motif que, n’ayant pas euaccs en «zone d’attente » � un recours de plein droit suspensif, lerequrant n’a pas dispos d’un « recours effectif » pour faire valoir songrief tir de l’article 3 de la Convention. S’il n’est pas douteux que detelles circonstances sont de nature � gnrer angoisse et tension, la Courestime que, dans les circonstances de la cause, le prjudice moral dontpeut en consquence se prvaloir le requrant se trouve suffisammentrpar par le constat de violation auquel elle parvient.


80. Le requrant a bnfici de l’assistance judiciaire devant la Cour.Son conseil indique que, son client tant sans ressources, il a « fait l’avancedes frais et honoraires ». Il demande 18 657,60 EUR au titre des honoraireset prsente une facture pro forma date du 6 dcembre 2006, indiquantque cette somme correspond � 120 heures de travail au tarif de 130 EURhors taxes. Il demande en sus 800 EUR pour frais (copies, tlphone,courrier, etc.).

81. Le Gouvernement juge ces demandes excessives. Rappelant queles frais et dpens engags par les requrants devant la Cour ne sontsusceptibles d’�tre indemniss que sous rserve de la production desjustificatifs et dans la mesure o la Cour juge tablis leur ralit, leurncessit et leur caractre raisonnable, il propose la somme de 3 500 EUR.



82. La Cour rappelle qu’un requrant ne peut en principe obtenir unremboursement de ses frais et dpens que dans la mesure o se trouventtablis leur ralit, leur ncessit et le caractre raisonnable de leur taux.En outre, aux termes de l’article 60 §§ 2 et 3 du rglement, le requrantdoit soumettre des prtentions chiffres et ventiles par rubriques etaccompagnes des justificatifs pertinents, faute de quoi la chambre peutrejeter tout ou partie de celles-ci (voir, parmi d’autres prcdents, l’arr�tMazeli c. France, no 5356/04, § 38, 23 octobre 2006).

Vu la situation de demandeur d’asile puis de rfugi du requrant, laCour ne doute pas de la ralit de son impcuniosit. Elle estime que, dansces circonstances, il y a lieu d’allouer une somme au requrant au titre del’avance sur honoraires que son conseil lui a concde, et se satisfait � cetgard de la facture pro forma qu’il produit.

Il convient cependant de prendre en compte le fait que la Cour n’aconclu en l’espce � la violation de la Convention que pour l’un des griefsdvelopps par le requrant, celui tir des articles 13 et 3 de la Conventioncombins. Seuls sont recouvrables au titre de l’article 41 les frais et dpensraisonnables quant � leur montant et qui ont t rellement etncessairement engags pour tenter de faire corriger dans l’ordrejuridique interne la violation susmentionne et pour amener la Cour �constater la violation. La Cour rejette en consquence la demande pourle surplus (voir, par exemple, l’arr�t I.J.L. et autres c. Royaume-Uni, nos

29522/95, 30056/96 et 30574/96, § 151, CEDH 2000-IX).Cela tant, prenant en compte les diligences du conseil du requrant, la

Cour juge raisonnable d’accorder 10 000 EUR au titre des frais et dpens,moins les 1 699,40 EUR dj� per�us du Conseil de l’Europe par la voie del’assistance judiciaire, soit 8 300,60 EUR.



PAR CES MOTIFS, LA COUR, ð L’UNANIMITÞ,

1. Dit qu’il y a eu violation de l’article 13 de la Convention combin avecl’article 3 ;

2. Dit qu’il n’y a pas eu violation de l’article 5 § 1 f) de la Convention ;

3. Dit que le constat d’une violation fournit en soi une satisfactionquitable suffisante pour le dommage moral subi par le requrant ;



4. Dita) que l’Etat dfendeur doit verser au requrant, dans les trois mois �compter du jour o l’arr�t sera devenu dfinitif conformment �l’article 44 § 2 de la Convention, 8 300,60 EUR (huit mille trois centseuros soixante centimes) pour frais et dpens, plus tout montantpouvant �tre d� � titre d’imp�t ;b) qu’� compter de l’expiration dudit dlai et jusqu’au versement, cemontant sera � majorer d’un intr�t simple � un taux gal � celui de lafacilit de pr�t marginal de la Banque centrale europenne applicablependant cette priode, augment de trois points de pourcentage ;

5. Rejette la demande de satisfaction quitable pour le surplus.

Fait en fran�ais, puis communiqu par crit le 26 avril 2007, enapplication de l’article 77 §§ 2 et 3 du rglement.

Sally DollGreffire

Andr�s BakaPrsident



GEBREMEDHIN [GABERAMADHIEN] v. FRANCE(Application no. 25389/05)

SECOND SECTION

JUDGMENT OF 26 APRIL 20071

1. Translation; original French.


.


SUMMARY1

Lack of remedy with automatic suspensive effect for an asylum-seekerplaced in an airport waiting zone in respect of a decision refusing himleave to enter France and ordering his removal

Article 13 in conjunction with Article 3

Effective remedy – Lack of remedy with automatic suspensive effect for an asylum-seeker placedin an airport waiting zone in respect of a decision refusing him leave to enter France andordering his removal

Article 5 § 1 (f)

Deprivation of liberty – Legal remedies – Lawful detention – Preventing unauthorised entryinto country – Holding of asylum-seeker in airport waiting zone after the Court had indicatedan interim measure under Rule 39 of the Rules of Court aimed at preventing his removal to hiscountry of origin

** *

The applicant is an Eritrean national. In 1998 he and his family were displacedfrom Ethiopia to Eritrea, where he worked as a press photographer for anindependent newspaper. In 2000 he and the newspaper’s editor were arrested,apparently on account of their professional activities. Both men were imprisonedfor several months. In September 2001 the journalist fled the country. Theapplicant was arrested and questioned about his friend, and was subjected to ill-treatment. He spent six months in prison before managing to escape from theprison hospital, to which he had been transferred after contracting tuberculosis.He fled to Sudan from where, believing his life to be in danger, he travelledonwards to South Africa. Using a Sudanese passport in a different name andwithout any travel papers, the applicant arrived at the French airport of Paris-Charles de Gaulle. On 1 July 2005 he requested leave to enter French territory sothat he could lodge an asylum application with the French authorities. He wasplaced in the airport waiting zone. On 5 July 2005, after interviewing theapplicant, the French Agency for the Protection of Refugees and StatelessPersons (OFPRA) recommended that he should be refused leave to enter France,on account of inconsistencies in his claims which suggested that he was trying tofalsify his past. The following day, the Ministry of the Interior refused theapplicant leave to enter the country as an asylum-seeker and gave directions forhis removal to Eritrea or any other country where he might gain lawful entry. Hadthe applicant been granted leave to enter France, he would have been issued with asafe conduct by the border police, authorising him to enter the country and remain



133GEBREMEDHIN [GABERAMADHIEN] v. FRANCE JUDGMENT

there for eight days with a view to lodging an asylum application with the relevantauthority under the ordinary-law asylum procedure. Persons who were refusedleave to enter were removed immediately.The applicant made an urgent application to the administrative court seekingleave to enter the country with a view to applying for asylum. He reiterated hisclaims that he had been persecuted and that his life had been threatened. Theurgent-applications judge rejected his application on the following day, 8 July 2005.The applicant lodged an application with the Court, which on 15 July 2005indicated to the Government, under Rule 39 of the Rules of Court (interimmeasures), that it was desirable not to remove the applicant to Eritrea for thetime being. The applicant was still being held in the waiting zone at RoissyAirport. On 20 July 2005 the French authorities, on the basis of the Court’sdecision, granted the applicant leave to enter France and to remain there foreight days in order to report to a prefecture and apply for a temporary residencepermit as an asylum-seeker. The applicant duly did so, and obtained a one-monthresidence permit, enabling him to lodge his asylum application with OFPRA. InNovember 2005 OFPRA granted him refugee status.

Held(1) Article 13 in conjunction with Article 3: Under French law, a decision refusingleave to enter the country acted as a bar to lodging an application for asylum;moreover, such a decision was enforceable, with the result that the personconcerned could be removed immediately to the country he or she claimed tohave fled. In the instant case, following the application of Rule 39, the applicanthad ultimately been given leave to enter the country and had thus been able tolodge an asylum application with OFPRA, which had granted him refugee status.From that point on the Geneva Convention of 28 July 1951 relating to the Status ofRefugees had stood in the way of his expulsion, and the applicant no longer had thestatus of a victim of the alleged violation of Article 3.The Court considered that the applicant’s allegations as to the risk of ill-treatmentin Eritrea were sufficiently credible to make his complaint under Article 3 an“arguable” one. The applicant could therefore rely on Article 3 in conjunctionwith Article 13. The latter provision required that aliens whom it had beendecided to remove to a country where there was real reason to believe that theyran the risk of being subjected to ill-treatment contrary to Article 3 should haveaccess to a remedy with suspensive effect in respect of that decision. In the case ofasylum-seekers who claimed to run such a risk and who had already been grantedleave to enter France, French law provided for a procedure which certainlypossessed the relevant characteristics. This did not apply, however, to personsclaiming to run such a risk who presented themselves at the border, for instanceon arrival at an airport: in order to lodge an asylum application with OFPRA,aliens had to be on French soil. If they presented themselves at the border, theycould not apply for asylum unless they were first given leave to enter the country. Ifthey did not have the necessary documents to do so, they had to apply for leave toenter on grounds of asylum. They were then held in a “waiting zone” for the timeneeded by the administrative authorities to investigate whether their plannedasylum application was “manifestly unfounded”. If the authorities considered anapplication to be “manifestly unfounded”, they refused the person concerned leave


134 GEBREMEDHIN [GABERAMADHIEN] v. FRANCE JUDGMENT

to enter the country. He or she was then automatically liable to removal, withouthaving had the opportunity to make an asylum application to OFPRA. Given theimportance of Article 3 and the irreversible nature of the damage liable to becaused if the risk of torture or ill-treatment materialised, it was a requirement ofArticle 13 that, where a State Party decided to remove an alien to a country wherethere were serious reasons to believe that he or she ran such a risk, the personconcerned should have access to a remedy with automatic suspensive effect (aremedy with such effect “in practice” was not sufficient). The applicant had nothad access to such a remedy while in the waiting zone.Conclusion: violation (unanimously).(2) Article 5 § 1 (f): After being placed in the airport’s “waiting zone” on 1 July2005, and before being granted leave to enter French territory on 20 July, theapplicant had been subject to a “deprivation of liberty”. On 15 July the Court haddecided to indicate to the Government under Rule 39 that it was desirable in theinterests of the parties and the proper conduct of the proceedings before the Courtnot to remove the applicant to Eritrea before midnight on 30 August 2005.Accordingly, from 15 July 2005 onwards, the Government could not remove theapplicant to Eritrea without being in breach of their obligations under theConvention. However, there was nothing to prevent them from removing him toa different country, provided that it had been established that the authorities ofthat country would not send him on to the country referred to by the Court.Accordingly, the applicant’s detention for that purpose, after Rule 39 had beenapplied, could be said to amount to the “lawful” detention of a person “againstwhom action [was] being taken with a view to deportation or extradition” withinthe meaning of Article 5 § 1 (f) of the Convention. In addition, where, following theapplication of Rule 39, the authorities had no option but to take steps to end thedeprivation of liberty to which the person concerned had been subject with a viewto his deportation, and that implied granting him leave to enter the country, itcould prove necessary to keep him in detention for the time strictly necessary forthe authorities to verify whether his entry into the country was lawful. This couldamount to the “lawful detention of a person to prevent his effecting anunauthorised entry into the country” within the meaning of Article 5 § 1 (f). TheGovernment submitted that this had applied in the instant case and the Court sawno evidence to suggest that, between 15 and 20 July 2005, the applicant had beenarbitrarily deprived of his liberty.Conclusion: no violation (unanimously).Article 41: The Court considered that the finding of a violation was sufficient tocompensate the applicant for the non-pecuniary damage sustained and awardedhim an amount in respect of costs and expenses.


Soering v. the United Kingdom, 7 July 1989, Series A no. 161Vilvarajah and Others v. the United Kingdom, 30 October 1991, Series A no. 215Amuur v. France, 25 June 1996, Reports of Judgments and Decisions 1996-IIIRotaru v. Romania [GC], no. 28341/95, ECHR 2000-VJabari v. Turkey, no. 40035/98, ECHR 2000-VIIIConka v. Belgium, no. 51564/99, ECHR 2002-I



Mamatkulov and Askarov v. Turkey [GC], nos. 46827/99 and 46951/99, ECHR 2005-IShamayev and Others v. Georgia and Russia, no. 36378/02, ECHR 2005-IIIAssociation SOS Attentats and de Bo ry v. France (dec.) [GC], no. 76642/01, ECHR2006-XIV



In the case of Gebremedhin [Gaberamadhien] v. France,The European Court of Human Rights (Second Section), sitting as a

Chamber composed of:Andr�s Baka, President,Jean-Paul Costa,Ireneu Cabral Barreto,Antonella Mularoni,Elisabet Fura-Sandstr�m,Danute Jociene,Dragoljub Popovic, judges,

and Sally Doll, Section Registar,Having deliberated in private on 16 January and 27 March 2007,Delivers the following judgment, which was adopted on the last-

mentioned date:

PROCEDURE

1. The case originated in an application (no. 25389/05) against theFrench Republic lodged with the Court under Article 34 of theConvention for the Protection of Human Rights and FundamentalFreedoms (“the Convention”) by an Eritrean national, Mr AsebehaGebremedhin [Gaberamadhien] (“the applicant”), on 14 July 2005. Theapplicant stated that the spelling “Gaberamadhien”, which appeared insome internal documents, corresponded to the phonetic transcription ofhis name by the French airport and border police. The Eritreanstatements and documents written in the Roman alphabet, meanwhile,retained the spelling “Gebremedhin”. The applicant added that, like verymany Eritrean journalists, he used a “professional pseudonym”, namely“Yayneabeba” (“flower of my eye”).

2. The applicant, who had been granted legal aid, was represented byMr J.-E. Malabre, a lawyer practising in Limoges. The French Government(“the Government”) were represented by their Agent, Mrs E. Belliard,Director of Legal Affairs at the Ministry of Foreign Affairs.

3. The President of the Chamber to which the case was originallyassigned, and subsequently the Chamber, decided to apply Rule 39 of theRules of Court, indicating to the Government that it was desirable in theinterests of the parties and the proper conduct of the proceedings beforethe Court not to remove the applicant to Eritrea.

4. By a decision of 10 October 2006, the Chamber declared theapplication partly admissible.

5. The applicant and the Government each filed further observations(Rule 59 § 1). In addition, third-party comments were received from theNational Association for Assisting Aliens at Borders, which had been given



leave by the President to intervene in the written procedure (Article 36 § 2of the Convention and Rule 44 § 2). The parties replied to those comments(Rule 44 § 5).

6. A hearing took place in public in the Human Rights Building,Strasbourg, on 16 January 2007 (Rule 59 § 3).


(a) for the GovernmentMrs E. BELLIARD, Director of Legal Affairs, Ministry of

Foreign Affairs, Agent,Ms A.-F. TISSIER, Head of the Human Rights Section,

Legal Affairs Department, Ministry of Foreign Affairs,Ms M. ZISS, Drafting Secretary, Human Rights Section,

Legal Affairs Department, Ministry of Foreign Affairs,Mr MOUTON, Deputy Head, Legal and International Affairs

Division, OFPRA,Ms F. DOUBLET, Head of the European, International and

Constitutional Law Bureau, Legal Advice and LitigationSection, Department of Civil Liberties and Legal Affairs,Ministry of the Interior,

Mr J.-M. RIBES, Central Office of the Airport and Border Police,Ministry of the Interior,

Mr M. CAUSSARD, Litigation Section, Conseil d’Etat, Counsel,

(b) for the applicantMr J.-E. MALABRE, lawyer, Counsel.

The applicant was also present. The Court heard addresses byMr Malabre and Mrs Belliard and their replies to judges’ questions.

THE FACTS


7. The applicant was born in 1979. He is currently in accommodationin Paris provided by a non-governmental organisation.

8. In 1998, like many other persons, the applicant and his family weredisplaced from Ethiopia to Eritrea. In Eritrea, the applicant worked as areporter and photographer, chiefly for the independent newspaper KesteDebena, whose editor-in-chief at the time was Mr Milkias Mihretab. Theapplicant stated that the latter was well known as a champion of the freepress in Eritrea and that his case had been dealt with in AmnestyInternational’s 2002 report, which referred in particular to the fact that



he had been arrested and arbitrarily detained in that country on morethan one occasion on account of his work as a journalist. The applicantadded that on 27 June 2002 the British Section of Amnesty Internationalhad awarded Mr Mihretab its “Special Award for Human RightsJournalism under Threat”.

The applicant and Mr Mihretab were arrested in 2000, apparently onaccount of their professional activities. They were held in Zara Prison foreight months and six months respectively.

In that connection the applicant stated that he had been referred to– under the name of “Yebio”, a diminutive form of his pseudonym“Yayneabeba” – on a website dedicated to reform in Eritrea(www.awate.com) as one of the six journalists arrested on 14 October2000 at the same time as Milkias Mihretab.

9. Unlike Mr Mihretab, who fled to Sudan in September 2001, theapplicant remained in Eritrea, in Asmara, in order to take care of hiswidowed mother and his four brothers and sisters. Some time afterMr Mihretab’s departure – on an unspecified date – the policequestioned the applicant about him. Police officers searched his homeand found photographs which they considered to be compromising. Theapplicant was arrested and was subjected to ill-treatment, signs of whichallegedly persist in the form of cigarette burns and injuries to his backcaused by the position in which he was held for about twenty days, lyingface down with his feet and hands tied above his back. He wassubsequently imprisoned for six months before falling ill and beingtransferred to hospital, from where he escaped by paying the guards,with the help of relatives of his maternal grandmother who worked there.He then hid in his grandmother’s home in Areza, where he was treated bya doctor. As soon as he had recovered he fled to Sudan where one of hisuncles lived. When an Eritrean was shot dead in Sudan he decided to leavethe country, as the Eritrean community there believed the killing hadbeen carried out by Eritrean government agents in pursuit of opponentsof the government.

10. The applicant stated that he had travelled to South Africa and,with the help of a smuggler and using a Sudanese passport (in the nameof “Mohammed Eider” or similar), which had been kept by the smuggler,had arrived in Paris-Charles de Gaulle Airport in Roissy at around5.30 a.m. on 29 June 2005 on a flight from Johannesburg. He submittedthat he had been held in the airport’s international zone until 1 July 2005and had thus been unable to apply for leave to enter the country. Eighthours after his arrival he reported to the police station, saying that hewas Eritrean and wished to apply for asylum. The police officer askedhim to “prove where [he] had come from, claiming that [he] was notEritrean but Pakistani, and for the first time refused [him] permission toleave the international zone”. According to the applicant, over a period of



two days (between 29 June and 1 July), he went regularly to the policestation – at each change of shift, or approximately eight times – in thevain hope of finding a police officer who would deal with his application.He said that “it was not until 1 July that a new police officer whom [he]had not seen previously finally registered [his] application”.

The Government contested this version of the facts. They said that theyhad checked the passenger lists for flights from South Africa which landedat Roissy Airport on 29 and 30 June and 1 July 2005 and that there hadbeen no mention of anyone by the name of Gebremedhin,Gaberamadhien or Eider. They referred to the report by Roissy airportand border police dated 1 July 2005, which stated that the applicant hadbeen questioned at 11 a.m. that day.

11. On 1 July 2005 the applicant applied for leave to enter France as anasylum-seeker. He was questioned at 11 a.m. by a senior police officer(officier de police judiciaire) assisted by an English-speaking interpreter.The record of the interview simply states that “the interviewee did notprovide any evidence in support of his statements”. The decision to holdthe applicant in the waiting zone was taken by the administrativeauthority on that date and time, for an initial period of forty-eight hours,which was subsequently extended (see paragraph 18 below).

12. The applicant said that he had been interviewed for the first timeon 3 July 2005 by an official from the French Agency for the Protection ofRefugees and Stateless Persons (OFPRA), who had recommended thatthe applicant be granted leave to enter the country as an asylum-seeker.The Government, for their part, contended that no recommendation hadbeen issued on 3 July. The record of the interview and the proposedrecommendation, both drafted by the official concerned, had beenconsidered unsatisfactory by the official’s immediate superior, who wasresponsible for approving them. For that reason the applicant had beeninterviewed a second time, on 5 July 2005, by the latter official (assistedby an interpreter). The official concerned issued the followingrecommendation that the applicant be refused leave to enter:

“Statement taken in Amharic through an ISM interpreter

Reason for the application? My parents are of Eritrean origin. We had Ethiopiannationality and lived in Addis Ababa. In 1998 the Ethiopian authorities told us we werenot Ethiopians. We were expelled from Ethiopia to Eritrea. I was supposed to sit myschool-leaving exams that year, but was unable to sit them in Eritrea. I worked in agarage for six months, and then did my national service. While I was there I met a guywho was a journalist. When I’d finished my service I worked with this journalist friend asa cameraman and photographer, and we travelled together on reporting assignments.My friend was having problems with the authorities and wanted to leave the country. Assoon as I got back the authorities questioned me about my friend and put me in prison.While I was in prison the police searched my house and found two photos which theyconsidered compromising. Then they started torturing me with cigarettes. I stayed in



prison for six months until I fell ill with tuberculosis. They took me to hospital. Bychance, it was the hospital where some of my maternal grandmother’s relativesworked. They bribed the guards, brought me clothes and helped me to escape. I wentto my grandmother’s place in Areza and stayed there for four months while I was beingtreated. Then I left the country secretly for Sudan. I found work straight away in agarage in Khartoum, but there were Eritrean agents around, and an Eritrean whoworked not far away was killed. I was afraid and went to Port Sudan, where I worked asa porter on the quays. I stayed in Sudan for about two years in all (eight months inKhartoum, a year in Port Sudan and another two months in Khartoum). My uncle soldhis car to pay for my trip. I travelled to South Africa before coming to France. My unclefound the network of people smugglers. I don’t know how they organised things.

What is your friend called and how did you meet him? His name is MilkiasMihretab, he’s a friend of the family, he knew my parents in Addis Ababa. When wemoved back to Asmara, I spent eighteen months doing my national service. After that Iwas in the reserves and worked in an army garage but didn’t wear a uniform. That waswhen my friend arranged for me to go and work for him, by acting as a guarantor for me.

Can you give some examples of events you covered? We covered the studentstrikes in Asmara in 2002 (no further details given).

What were the two “compromising” photos found at your home? I don’t know, Ican’t remember.

What newspaper did your friend Milkias Mihretab work for? Keste Debena(Rainbow). What was his job? Editor-in-chief.

Do you know what kind of problems your friend had with the authorities? Therewere two main reasons. Firstly, my friend was in favour of a Constitution and, secondly,thirteen ministers were imprisoned and my friend had published their biographies. Theywere put in prison just after the students’ strike in 2002.

When did your friend leave the country? It was in April 2002, when all thejournalists were arrested.

Have other journalists been arrested? All the Eritrean journalists are in prison.Do you know other journalists from Keste Debena who were arrested? (No reply).Other photographers? (No reply).

Can you give more details about your arrest (date, circumstances, place ofdetention)? I was arrested in October or November 2002. They took me toMaytamanay Prison, where I spent six months.

Were you not arrested “as soon as you got back” to Asmara? No, I continuedworking here and there for six months.

What has become of your family? My father became ill and died before the familywas expelled. My mother and my two brothers and two sisters live in Asmara. Mybrothers and sisters are studying.

What are you afraid of if you go back? When I was arrested, the main thing theywanted to know was what network my friend had used to leave the country. I thinkthey’re still trying to get that information.

Is this your real name? Yes, I don’t have any other name, I never have had.

Have you anything to add? No.



Reasoned recommendation

Mr Asebeha Gaberamadhien, an Eritrean national, has stated that he worked as aphotographer with a family friend who is a journalist. According to Mr Gaberamadhien,in April 2002, while they were on a reporting assignment on the Sudanese border, thejournalist took the opportunity to leave Eritrea. On his return to Asmara,Mr Gaberamadhien continued to work for six months before being arrested by theEritrean authorities. He was placed in detention for six months and was regularlyquestioned about the circumstances surrounding the departure of his friend andcolleague. After contracting a serious illness he was transferred to hospital, fromwhere he managed to escape with the help of family members working there. He thenstayed with his grandmother for four months before leaving Eritrea for Sudan, where helived and worked for about two years.

However, Mr Gaberamadhien’s account contains a large number of inaccuraciesand erroneous references which cast doubt on the truth of his statements. While theepisode in which several journalists were arrested in Asmara is very well known andreceived widespread media coverage, Mr Gaberamadhien’s account bears no relationto what actually happened. The Eritrean journalists were arrested in September2001, not in April 2002, and the applicant displays no knowledge of the reasonsleading to the closing-down of the newspapers and the arrest of the journalists. Theeditor-in-chief of the newspaper Keste Debena also left Eritrea in September 2001 (ittherefore seems impossible that he could have covered the student strikes in 2002).The circumstances of his departure, accompanied by another reporter from the samenewspaper, do not tally either with Mr Gaberamadhien’s statements. It seemssurprising to say the least that, apart from the editor-in-chief of Keste Debena, he isunable to name any other journalist or photographer arrested by the Eritreangovernment of the day, or to name any other newspaper that was banned. Likewise,it is extremely surprising that Mr Gaberamadhien is only able to cite – in a verysketchy and imprecise way – one event which he covered as a photographer. Hislack of knowledge is such that it raises serious doubts as to whether he was actuallyengaged in this activity. Given the widespread media coverage of the events at thetime, it seems strange that Mr Gaberamadhien’s name does not appear anywhere,either as a member of staff of Keste Debena or as one of the persons arrested. Allthese factors taken together suggest that Mr Gaberamadhien is attempting tofalsify his past.

The French Agency for the Protection of Refugees and Stateless Persons takes theview that the application for leave to enter France as an asylum-seeker made byMr Asebeha Gaberamadhien should be considered as manifestly unfounded, andtherefore issues a

RECOMMENDATION TO REFUSE LEAVE TO ENTER”

13. On 6 July 2005 the Ministry of the Interior held that the applicant’sapplication for leave to enter French territory as an asylum-seeker was“manifestly unfounded”. It therefore rejected the application anddecided to remove him “to Eritrea, or if need be to any country where hemay be legally admissible” (the applicant claimed that 93% of theapplications made at the airport were rejected in this way). The decisionread as follows:



“...

Having regard to the Geneva Convention of 28 July 1951 relating to the Status ofRefugees;

Having regard to the Immigration and Asylum Code, and in particularArticles L. 221-1 and L. 213-4 thereof;

Having regard to Decree no. 82-442 of 27 May 1982 as amended implementingsection 5 of the Ordinance of 2 November 1945, as amended in respect of leave to enterFrench territory, and in particular Article 12 thereof;

Having regard to the application for leave to enter France as an asylum-seeker madeat Roissy Airport on 1 July 2005 by X, purporting to be Mr Asebaha or AsebehaGaberamadhien, born on 15 March 1979 and of Eritrean nationality;

Having regard to the report drawn up by the border police on 1 July 2005;

Having consulted the French Agency for the Protection of Refugees and StatelessPersons on 5 July 2005;

X, who purports to be Mr Asebaha or Asebeha Gaberamadhien, an Eritrean national,has stated that during his national service he met a journalist, editor-in-chief of thenewspaper Keste Debena (Rainbow), for whom he worked as a cameraman andphotographer after completing his service. The latter had had problems with theauthorities because of his support for a Constitution and because he had publishedbiographies of thirteen ministers imprisoned after the student strikes in 2002. Hisjournalist friend left the country in April 2002 after they had carried out a reportingassignment on the Sudanese border. He himself returned to Asmara and continuedworking. After six months, in October or November 2002, the authorities questionedhim on the circumstances in which his friend and colleague had left the country. Thepolice found two compromising photographs at his home and he was later subjected toill-treatment. He was imprisoned for six months and, after falling ill, was transferred tothe hospital where relatives of his grandmother worked. He escaped from the hospital bybribing the guards and went to Areza, staying there for four months before travelling toSudan, where he lived and worked for two years.

However, X’s statements contain numerous inconsistencies which detract fromtheir credibility. His account does not tally with the actual events to which he refers,namely the arrest of several journalists in Asmara, which was very well known andreceived widespread media coverage. The Eritrean journalists were arrested inSeptember 2001, not in April 2002, and X displays no knowledge of the reasonsleading to the closing-down of the newspapers and the arrest of the journalists.Moreover, the editor-in-chief of the newspaper Keste Debena left Eritrea in September2001 and could not therefore have covered the student strikes in 2002 as X claims.The circumstances of the editor’s departure, together with another reporter from thesame newspaper, do not tally either with X’s statements. In addition, there is no proofof his professional activity: it is very surprising that he is unable to name any othernewspaper that was banned or any other journalist or photographer arrested by theEritrean government of the day. It is also astonishing that X is able to cite only oneevent which he covered as a photographer, and in a very sketchy and imprecise way.Finally, his name does not appear anywhere, either as a member of staff of KesteDebena or as one of the persons arrested, despite the widespread media coverage ofthe events at the time. All these factors taken together cast doubt on the sincerity ofhis application and whether it is well founded.



Consequently, the application for leave to enter France for the purposes of asylummade by X ..., purporting to be Mr Asebaha or Asebeha Gaberamadhien, is to beconsidered manifestly unfounded.

Under Article L. 213-4 of the Immigration and Asylum Code, directions are to begiven for his removal to Eritrea, or if need be to any country where he may be legallyadmissible ...”

14. On 7 July 2005 the applicant made an urgent application to theCergy-Pontoise Administrative Court under Article L. 521-2 of theAdministrative Courts Code, seeking an order requiring the Minister ofthe Interior to grant him leave to enter France in order to lodge anapplication for asylum. He argued that the refusal to grant him leave toenter amounted to a serious and manifestly unlawful breach of the right ofasylum – a fundamental freedom whose corollary was the right to apply forrefugee status, entailing the right to temporary residence in the country –and of the right to life and the right not to be subjected to inhuman ordegrading treatment within the meaning of Article 3 of the Convention.In that regard the applicant maintained, in particular, that the Ministryhad not only exceeded the scope of its powers in examining the substanceof his asylum application, but had also committed an error of assessmentin finding the application manifestly unfounded. He stressed in particularthat, as a cameraman and photographer working for a journalist, he hadbeen subjected to persecution in his country of origin, where he had beenimprisoned twice and subjected to ill-treatment, before seeking refuge inSudan, from where he had fled as his life had been in danger.

The applicant submitted to the urgent-applications judge the followingstatement, drawn up the same day by the non-governmental organisationReporters without Borders (Reporters sans fronti�res):

“... Reporters without Borders, an international organisation dedicated to defendingfreedom of the press, wishes to draw your attention to the case of AsebahaGaberamadhien, a journalist and Eritrean national.

Thanks to the efforts of our permanent correspondents, we are in a position toconfirm that Mr Gaberamadhien worked as a cameraman and journalist. We havecontacted the Eritrean journalist Yohannes Milkias Mihretab, now in exile in theUnited States, who confirmed that he worked with Mr Gaberamadhien. He alsoconfirmed that the two men were held at the same time in Zara Prison, one of theharshest prisons in the country, in very difficult conditions.

While mindful of the deadlines which must be met in examining this case andcarrying out the necessary checks, I would nevertheless stress that Reporters withoutBorders supports Mr Gaberamadhien’s application for political asylum. We wouldwelcome the opportunity to meet with him in order to study the case more closely andfurnish all the evidence required for the purposes of his application. We would be greatlyobliged if you would grant him leave to enter France ...”

In addition, the applicant produced two e-mails in English sent byMr Mihretab to Reporters without Borders on 7 July 2005 (Mr Mihretab



sent a third, similar, e-mail to the applicant’s counsel on 11 July 2005). Inthe two e-mails, Mr Mihretab confirmed that he had known AsebehaGebremedhin for a long time. Having been shown a photograph of theapplicant, he stated that it was indeed Mr Gebremedhin, a journalist anddissident activist who had worked as a freelance photographer for thenewspaper Keste Debena, and that they had been detained together forseveral months in Zara Prison. Mr Mihretab added that the applicanthad suffered a great deal and had undergone numerous ordeals onaccount of his involvement in campaigning for democratic change and hiswork with the independent press. In view of the current situation inEritrea and the fact that the applicant, who had been held in ZaraPrison, was known to the authorities, he would undoubtedly be arrestedin that country. His life would be in danger and he would run the risk atthe very least of being tortured and of “disappearing” like very manyjournalists, dissidents and other activists.

15. On 8 July 2005 the urgent-applications judge of the Cergy-PontoiseAdministrative Court issued an order rejecting the applicant’sapplication, without holding a hearing. The order read as follows:

“...

Article L. 521-2 of the Administrative Courts Code states as follows: ‘Where such anapplication is submitted to him or her as an urgent matter, the urgent-applicationsjudge may order whatever measures are necessary to protect a fundamental freedomwhich has been breached in a serious and manifestly unlawful manner by a public-lawentity or an organisation under private law responsible for managing a public service, inthe exercise of their powers. The urgent-applications judge shall rule within forty-eighthours.’ Article L. 522-1 of the same Code provides: ‘The urgent-applications judge shallgive a ruling following written or oral adversarial proceedings. Where the judge isrequested to order the measures referred to in Articles L. 521-1 and L. 521-2, to amendthem or bring them to an end, he or she shall inform the parties without delay of thedate and time of the public hearing ... Lastly, Article L. 522-3 of the Code provides:‘Where the application is not urgent or where it is clear from examination of theapplication that it does not fall within the jurisdiction of the administrative courts, isinadmissible or is unfounded, the urgent-applications judge may reject it in a reasonedorder, without applying the first two paragraphs of Article L. 522-1.’

Article L. 221-1 of the Immigration and Asylum Code, meanwhile, states as follows:‘An alien who arrives in France by ... air and who (a) is refused leave to enter Frenchterritory or (b) applies for asylum may be held in a waiting zone situated in ... an airport,for the time strictly necessary to arrange his departure and, if he is an asylum-seeker, toinvestigate whether his application is manifestly unfounded ...’ Article 12 of the Decreeof 27 May 1982 as amended states: ‘Where an alien arriving at the border applies forasylum, a decision to refuse him or her leave to enter France may be taken only by theMinister of the Interior, after consultation with the French Agency for the Protection ofRefugees and Stateless Persons.’

The documents in the file show that Mr Asebeha Gaberamadhien, an Eritreannational, arrived in France by air and on 1 July 2005 requested leave to enter thecountry as an asylum-seeker. In accordance with the provisions of Article L. 221-1 of



the Immigration and Asylum Code, cited above, Mr Gaberamadhien was held in thewaiting zone while his application for asylum was examined. After consulting theFrench Agency for the Protection of Refugees and Stateless Persons on 5 July 2005, theMinister of the Interior and Regional Development, in the impugned decision of6 July 2005, refused Mr Asebeha Gaberamadhien leave to enter France on the groundthat his asylum application was manifestly unfounded.

It is true that the right of asylum and its corollary, the right to request refugee statusand, accordingly, to remain in France for the time necessary for the asylum applicationto be examined, constitute a fundamental freedom for aliens and that, in urgent cases,the urgent-applications judge may order whatever measures are necessary to protectthat freedom on the basis of the above-mentioned provisions of Article L. 512-2 of theAdministrative Courts Code, where the administrative authorities, in the exercise oftheir powers, have breached it in a serious and manifestly unlawful manner. However,such a breach cannot result solely from the fact that, in accordance with Article L. 221-1of the Immigration and Asylum Code, the Minister of the Interior personally took adecision on the asylum application, in this case in the form of the decision of 6 July2005, since under Article L. 711-1 of the same Code the French Agency for theProtection of Refugees and Stateless Persons can consider only applications for refugeestatus made by aliens who have been granted leave to enter the country. Moreover, thereis nothing in the case file to suggest that the refusal to grant Mr AsebehaGaberamadhien leave to enter the country – on account of the manifestly unfoundednature of his asylum application – was manifestly unlawful. In particular, the applicantdid not provide sufficient and substantiated details as to his identity, his allegedprofessional activity as a cameraman and photographer in his country of origin, thepersecution he alleged and the reasons for it, or the risks he would actually run werehe to return to his country of origin or to Sudan, where he was last resident, or anyprima facie evidence capable of substantiating those risks or altering the Minister ofthe Interior’s assessment of the asylum application. The only documents produced byMr Gaberamadhien, namely the testimony from a journalist who is a refugee in theUnited States, which contains very little detail, and a letter from Reporters withoutBorders, are insufficient to establish that he was at personal risk if he returned to hisown country or to Sudan.

It follows from all the above considerations that the decision of 6 July 2005 of theMinister of the Interior and Regional Development refusing Mr AsebehaGaberamadhien leave to enter France as an asylum-seeker cannot be said to havebreached his right to request refugee status in a serious and manifestly unlawfulmanner such as to justify ordering measures under Article L. 521-2 of theAdministrative Courts Code. Consequently, and in accordance with the above-mentioned provisions of Article L. 522-3 of the Administrative Courts Code, theapplicant’s application must be rejected as manifestly unfounded ...”

16. On 7 July 2005 the applicant was accompanied to the Eritreanembassy by police officers. The applicant claimed that the authoritieshad presented his account of the events surrounding his asylumapplication – giving details of the circumstances in which he had fled andthe names of the persons who had helped him – to the Eritreanambassador. The ambassador had launched a violent verbal attack onhim in her own language and refused to recognise him as a national ofEritrea and issue him with a laissez-passer.



The Government denied that the applicant’s account of events hadbeen presented to the ambassador or that she had expressed a definiteopinion on that occasion as to whether the applicant should be issuedwith a laissez-passer (she had not informed the French authorities of herposition on the matter until 15 July 2005).

17. In a decision of 20 July 2005, “in view [among other considerations]of the request made by the European Court of Human Rights underRule 39 of its Rules of Court to suspend the applicant’s removal until30 August 2005”, the Ministry of the Interior granted the applicant leaveto enter France. At the same time the applicant was issued with a safeconduct valid for eight days – which referred also to the interim measureindicated to the respondent Government under Rule 39 – to enable him toreport to the prefecture and apply for a temporary residence permit as anasylum-seeker. With the help of the National Association for AssistingAliens at Borders (ANAFÞ – a non-governmental organisation made upof twenty associations and trade unions) and Reporters without Borders,he obtained a one-month residence permit from the Paris Prefecture on26 July 2005, with a view to his lodging an asylum application with OFPRA(which he duly did).

18. As stated above, the decision to hold the applicant in the waitingzone for forty-eight hours was taken by the administrative authority on1 July 2005 at 11 a.m. (see paragraph 11 above). The measure wasextended for a further forty-eight hours on 3 July.

On 5 July 2005 the liberties and detention judge (juge des liberts et de ladtention) of the Bobigny tribunal de grande instance – before whom theapplicant had appeared, assisted by a lawyer and an interpreter –authorised the holding of the applicant for a further eight days, in anorder giving the following reasons:

“Mr Gaberamadhien’s application for political asylum is under consideration. Heshould continue to be held in the waiting zone.”

On 13 July 2005 the same judge – before whom the applicant had againappeared, assisted as before – authorised the holding of the applicant inthe waiting zone for another eight days, in an order giving the followingreasons:

“The asylum application was rejected on 6 July 2005. Mr Gaberamadhien does nothave a passport. He was taken to the Eritrean embassy on 7 July 2005 and theauthorities are waiting for him to be issued with a laissez-passer. He should continueto be held in the waiting zone.”

19. In a decision of 11 August 2005, following an appeal lodged bythe applicant on 18 July 2005 against the order of 8 July 2005, theConseil d’Etat held in the following terms that it was unnecessary togive a ruling:



“...

... Mr Asebeha Gaberamadhien ... lodged an application with the European Court ofHuman Rights which, in a decision of 15 July 2005, indicated to the French governmentunder Rule 39 of its Rules of Court that it was ‘desirable, in the interests of the parties andof the proper conduct of the proceedings before it, not to remove the applicant to Eritreabefore midnight on 30 August 2005’. In response to that request the Minister, in a decisionof 20 July 2005 taken after this appeal had been lodged, granted Mr Gaberamadhien leaveto enter France, thus enabling him to make an application for asylum. The appellant dulydid so, having been issued on 26 July 2005 with a temporary residence permit. Themeasure thus enacted has the same effect as the measure requested in the applicationto the urgent-applications judge, which was by definition temporary. In thecircumstances, the arguments set out in Mr Gaberamadhien’s appeal against the orderrejecting his application have become devoid of purpose.

...”

20. By a decision of 7 November 2005 served on 9 November 2005,OFPRA granted the applicant refugee status. As a result, from that pointon, Article 33 of the Geneva Convention of 28 July 1951 relating to theStatus of Refugees acted as a bar to the applicant’s expulsion to hiscountry of origin. The Government produced a memorandum from theDeputy Head of the Legal and International Affairs Division of OFPRAattesting to this. The memorandum stated that “the Agency thereforeconsidered in view, among other considerations, of the inhumanconditions of imprisonment to which [the applicant] had already beensubjected in his country of origin, that his removal to Eritrea would placehim at risk of persecution within the meaning of the Geneva Convention”.

21. The applicant stated that, during his time in the waiting zone inRoissy Airport, the authorities had omitted to carry out a medicalexamination capable of establishing whether his scars and injuries werethe result of ill-treatment. However, he had been able on several occasions(on 6, 7, 11 and 12 July 2005) to meet with an employee from ANAFÞ in theorganisation’s office in the airport waiting zone. On 15 July 2005 ANAFÞdrew up a written statement (produced by the applicant) certifying thatthe employee in question, in the course of her interviews with him, hadobserved traces of burns on one of his arms at least. The statement addedthat she had noted “a hollow in the [applicant’s] lower back, which heexplained had resulted from the torture inflicted on him in the Zara camp.He demonstrated the position in which he had been forced to remain duringhis detention, lying face down and with his feet and hands tied above hisback”. The applicant also produced a statement written on the same day bythe employee herself. In addition, apparently under the guidance of ANAFÞ,the applicant was examined on 17 July 2005 by Dr Lam of the Roissy medicalunit of Robert Ballanger Hospital, who issued a medical certificate statingthat the applicant did not require any specific medical treatment, but notingthe presence of “old scars on the left arm and the right and left knees”.



II. RELEVANT DOMESTIC LAW AND PRACTICE

A. Right of asylum

22. The fourth paragraph of the Preamble to the French Constitutionreads as follows:

“Any person persecuted on account of his or her actions in furtherance of freedomshall have a right of asylum within the territories of the Republic.”

The Conseil d’Etat has ruled that the constitutional right of asylum is afundamental freedom and has as its corollary the right to apply for refugeestatus. This implies that aliens who request refugee status are authorisedin principle to remain on French soil pending a ruling on their application.The Conseil d’Etat has also specified that only if an asylum application is“manifestly unfounded” (see paragraph 23 below) may the Minister ofthe Interior refuse leave to enter the country, after consulting the FrenchAgency for the Protection of Refugees and Stateless Persons (OFPRA)(see, for example, Ministry of the Interior v. Mbizi Mpassi Gallis, order of24 October 2005).

23. Under the terms of the Immigration and Asylum Code:

Article L. 711-1

“Refugee status shall be granted to any person persecuted on account of his or heractivities in furtherance of freedom and to any person in respect of whom the Office ofthe United Nations High Commissioner for Refugees exercises its mandate under theterms of Articles 6 and 7 of its Statute as adopted by the United Nations GeneralAssembly on 14 December 1950, or who meets the criteria laid down in Article 1 of theGeneva Convention of 28 July 1951 relating to the Status of Refugees. Such persons shallbe governed by the applicable provisions concerning refugees laid down in the above-mentioned Geneva Convention.”

Article L. 712-1

“Subject to the provisions of Article L. 712-2, subsidiary protection shall be afforded topersons who do not satisfy the criteria for obtaining refugee status referred to inArticle L. 711-1 but who demonstrate that they would be exposed to the followingserious threats in their country:

(a) the death penalty;

(b) torture or inhuman or degrading treatment or punishment;

(c) in the case of civilians, a serious, direct and individual threat to their life orpersonal safety on account of widespread violence resulting from domestic orinternational armed conflict.”

Article L. 713-2

“The persecution taken into account in granting refugee status and the seriousthreats which may result in the granting of subsidiary protection may emanate fromthe State authorities, parties or organisations which control the State or a substantial



part of the territory of the State, or from non-State agents in cases where the authoritiesdefined in the following paragraph are unwilling or unable to afford protection.

The authorities in a position to afford protection may be the State authorities orinternational and regional organisations.”

Article L. 713-3

“Persons who have access to protection in part of the territory of their country of originmay have their asylum application refused if they have no reason to fear persecution or aserious threat there and if it is reasonable to consider that they can remain in that part ofthe country. Account shall be taken of the overall conditions prevailing in that part of thecountry and of the personal situation of the applicant and the perpetrator of thepersecution at the time a decision is taken on the asylum application.”

24. Under the terms of Article 1 A (2) of the Geneva Convention of28 July 1951 (ratified by France on 23 June 1954) and Article 1 of theNew York Protocol of 31 January 1967 relating to the Status of Refugees(to which France acceded on 3 February 1971), a “refugee” is any personwho “owing to well-founded fear of being persecuted for reasons of race,religion, nationality, membership of a particular social group or politicalopinion, is outside the country of his nationality and is unable, or owing tosuch fear, is unwilling to avail himself of the protection of that country; orwho, not having a nationality and being outside the country of his formerhabitual residence as a result of such events, is unable or, owing to suchfear, is unwilling to return to it”. Article 33 of the Geneva Conventionreads as follows:

Article 33 – Prohibition of expulsion or return (“refoulement”)

“1. No Contracting State shall expel or return (‘refouler’) a refugee in any mannerwhatsoever to the frontiers of territories where his life or freedom would be threatenedon account of his race, religion, nationality, membership of a particular social group orpolitical opinion.

...”

B. Procedure for claiming asylum at the border and holding ofpersons in the waiting zone

1. Procedure for claiming asylum at the border

25. The purpose of the procedure for claiming asylum at the border isto grant or refuse leave to enter France to aliens who arrive at the borderby air without the necessary documents and request leave to enter thecountry as asylum-seekers. The procedure falls within the sphere ofcompetence of the Ministry of the Interior, which takes the decisionwhether or not to grant leave to enter, after consulting OFPRA (decreeof 21 July 2004 amending Article 12 of the decree of 27 May 1982).



26. Article L. 221-1 of the Immigration and Asylum Code states that“[a]n alien who arrives in France by rail, sea or air and who (a) is refusedleave to enter French territory or (b) applies for asylum may be held in awaiting zone ... for the time strictly necessary to arrange his departureand, if he is an asylum-seeker, to investigate whether his application ismanifestly unfounded”.

The Government indicated that the criteria applied in assessingwhether or not requests for asylum made at the border were “manifestlyunfounded” were based on those contained in the resolutions adopted bythe ministers responsible for immigration of the member States of theEuropean Communities, meeting in London on 30 November and1 December 1992, and on OFPRA’s experience and practice. The criteriawere as follows: “the grounds of the application are not asylum-related(economic grounds, pure personal convenience, etc.); the application isbased on deliberate fraud (the applicant makes manifestly false claims asto his nationality, makes false statements, etc.); the applicant’s statementsare devoid of any substance, do not contain any personal information orprovide insufficient detail; the applicant refers to a general situation ofunrest or insecurity, without providing evidence relating to his personalsituation; his statements are fundamentally inconsistent or improbable orcontain major contradictions, depriving his account of any credibility.” In ajudgment adopted in plenary on 18 December 1996 in the case of Rogers, theConseil d’Etat held that the above resolutions did not have legal effect andcould not therefore be relied on in assessing whether an asylum applicationwas “manifestly unfounded”.

27. Aliens who apply for asylum at the border may do so on arrival or atany time while in the waiting zone. The application is to be made to theborder police, who draw up an asylum-application report and forward thefile to the Ministry of the Interior. All applicants are interviewed by anofficial from OFPRA’s border asylum office with a view to establishingthe reasons for the application. The office sends the Ministry of theInterior a written recommendation stating its opinion as to whether ornot the application is manifestly unfounded. The Ministry then decideswhether or not to grant the applicant leave to enter France.

If leave to enter is granted, the border police issue a safe conduct whichgives the person concerned eight days in which to submit an asylumapplication under the ordinary-law procedure.

If entry is refused, the person concerned is immediately returned to hisor her country of origin or the country of provenance.

28. As with all administrative decisions, an application may be made tothe administrative court seeking the setting-aside of a decision refusingleave to enter. The application does not have suspensive effect.

An “urgent application for a stay of execution” (rfr suspension) or an“urgent application for an order to protect the applicant’s interests” (rfr



injonction) (also known as an “urgent application for the protection of afundamental freedom” (rfr libert)) – neither of which has suspensiveeffect – may also be made under Articles L. 521-1 and L. 521-2 of theAdministrative Courts Code, which provide:

Article L. 521-1

“When an application is made to set aside or vary an administrative decision,including a refusal, the urgent-applications judge may order that execution of thedecision or certain of its effects be stayed where the urgent nature of the matterwarrants it and where grounds are advanced capable of raising serious doubts, as theevidence stands, as to the lawfulness of the decision.

Where an order is made staying execution, a ruling shall be given as soon as possibleon the application to have the decision set aside or varied. The stay of execution shallend at the latest when a decision is taken on the application to have the decision setaside or varied.”

Article L. 521-2

“Where such an application is submitted to him or her as an urgent matter, theurgent-applications judge may order whatever measures are necessary to protect afundamental freedom which has been breached in a serious and manifestly unlawfulmanner by a public-law entity or an organisation under private law responsible formanaging a public service, in the exercise of their powers. The urgent-applicationsjudge shall rule within forty-eight hours.”

Article L. 522-1 of the Code states that the urgent-applications judgemust in principle give a ruling following written or oral adversarialproceedings. Where the judge is requested to order the measuresreferred to in Articles L. 521-1 and L. 521-2 or to amend or discontinuesuch measures, he must inform the parties without delay of the date andtime of the public hearing. However, Article L. 522-3 provides for a“filtering” procedure which allows the urgent-applications judge, simplyby means of an order giving reasons, to reject an application withoutgiving the parties notice to appear or holding an adversarial hearing, ifthe matter is not urgent or if “it is clear from examination of theapplication that it does not fall within the jurisdiction of theadministrative court, is inadmissible or is unfounded”.

An appeal may be lodged with the Conseil d’Etat within fifteen days ofthe decision being served. The Conseil d’Etat must rule within forty-eighthours.

The Conseil d’Etat has specified that the notion of “fundamentalfreedom” within the meaning of Article L. 521-2 of the AdministrativeCourts Code “encompasses, in the case of non-nationals who are thesubject of specific measures governing their entry into and residence inFrance and who therefore, unlike French nationals, do not have freeentry into the country, the constitutional right of asylum and its



corollary, the right to apply for refugee status, the granting of which isdecisive for the exercise by those persons of the freedoms enjoyed by non-nationals generally” (order of 12 January 2001 by the urgent-applicationsjudge in Hyacinthe; see also the order of 24 October 2005 in Mbizi MpassiGallis).

In accordance with the principles of French administrative law, anurgent application, like any application to the courts, does not result inthe immediate suspension of an administrative decision. However, theGovernment stated that “in very general terms, where theadministrative authority [was] aware that an urgent application ha[d]been made to the administrative courts, it suspend[ed] the measurerefusing asylum until the judge ha[d] given a ruling”.

2. Holding of persons in the waiting zone

29. The initial decision to hold a person in the waiting zone is madeby the administrative authority in writing and giving reasons, for aperiod not exceeding forty-eight hours. The measure may be extendedonce on the same basis and for the same period (Article L. 221-3 of theImmigration and Asylum Code). The liberties and detention judgeintervenes for the first time after four days in order to decide whetheror not to extend the measure by a maximum of eight days. He or sheintervenes again at the end of that period to rule on whether anexceptional extension of a further maximum of eight days should begranted (Articles L. 222-1 and L. 222-2).

In principle, therefore, the maximum period for which a person can beheld in the waiting zone is twenty days. In exceptional cases, however, if anasylum application is made between the sixteenth and twentieth day, theliberties and detention judge may order an extension of four days from thedate of the application (Article L. 222-2).

The liberties and detention judge gives a ruling in the form of an order,after hearing evidence from the person concerned, in the presence of hisor her lawyer if he or she has one, or after the latter has been dulyinformed. The judge may order extension of the measure or may refusethe request for extension and either release the person in question orplace him or her under house arrest. The judge has discretion to rule onthe application to extend made by the administrative authorities and maydismiss the grounds advanced by the authorities for the application andreject it accordingly (the Court of Cassation has specified that holding aperson in the waiting zone “is simply one option open to the judge”; Courtof Cassation, Second Civil Division, 8 July 2004). Normally speaking, theruling is given in public (Article L. 222-4). An appeal lies against such anorder to the President of the Court of Appeal or his or her delegate, whomust rule within forty-eight hours (Article L. 222-6).



30. Aliens held in the waiting zone must be informed as soon aspossible that they may request the assistance of an interpreter and adoctor, may speak to a lawyer or any other person of their choosing andmay leave the waiting zone at any time for a destination outside France.This information must be conveyed to them in a language they understand(Article L. 221-3).

The alien may request the judge to appoint a lawyer to represent himor her (Article L. 222-4). The State pays the lawyer’s fees and those ofthe interpreters appointed to assist the alien during the courtproceedings concerning his or her confinement in the waiting zone(Article L. 222-7).

State Counsel and, after the first four days have elapsed, the libertiesand detention judge, may visit the waiting zone to inspect the conditions inwhich the person concerned is being held. State Counsel may visit thewaiting zones whenever he or she deems necessary and must do so atleast once a year. The French delegation to the Office of the UnitedNations High Commissioner for Refugees (UNHCR), as well as somehumanitarian associations, have access to the waiting zone as provided byDecree no. 95-507 of 2 May 1995 as amended. In particular, they may holdtalks in confidence with asylum-seekers being held there (Articles L. 221-1et seq. of the Immigration and Asylum Code). The Government informedthe Court that, in accordance with an agreement concluded between theState and ANAFÞ, the latter was entitled to be present round the clock inorder to provide legal assistance to aliens; the Red Cross was also on handto provide humanitarian assistance (likewise under the terms of anagreement).

C. Lodging and examination of the asylum application andappeals

31. OFPRA, a public agency with legal personality and financial andadministrative autonomy attached to the Ministry of Foreign Affairs(Article L. 721-1 of the Immigration and Asylum Code) is the authorityresponsible for granting refugee status and subsidiary protection(Articles L. 713-1 and L. 721-2).

The asylum-seeker must report to a prefecture in order to obtain atemporary residence permit (autorisation provisoire de sjour) valid for onemonth and to fill out the asylum application form. On receipt of the file,OFPRA sends the asylum-seeker a “letter of registration” which enableshim or her, among other things, to obtain an acknowledgment of receipt ofthe asylum application. This is valid for three months and can be reneweduntil such time as a decision has been taken by OFPRA and, as the casemay be, by the Refugee Appeals Board.



OFPRA gives its decision after a single examination procedure duringwhich the asylum-seeker is given the opportunity to submit evidence insupport of his or her claim and, as a rule, after evidence has been heardfrom the asylum-seeker (Articles L. 723-2 and L. 723-3).

32. A decision by OFPRA refusing an application taken underArticles L. 711-1 and L. 712-1 in particular may be appealed within onemonth before the Refugee Appeals Board (Article L. 731-2), anadministrative court with a president who is a member of the Conseild’Etat and is appointed by the latter’s vice-president (Article L. 731-2).The persons concerned may make representations to the Appeals Boardand be assisted by a lawyer and an interpreter (Article L. 733-1).

In principle, this appeal has suspensive effect and the temporaryresidence permit is renewed until the Board has reached its decision(section 9 of the Asylum Act of 25 July 1952). In that connection,Article L. 742-3 of the Immigration and Asylum Code states as follows:

“Aliens who are granted leave to enter France shall have the right to remain untilOFPRA’s decision has been served or, where an appeal is lodged, until the decision ofthe Appeals Board has been served. They shall have one month from the date of serviceof the decision not to extend or to withdraw their residence permit in which to leaveFrench territory of their own accord.”

The Conseil d’Etat has also established the principle whereby aliensseeking refugee status have the right to remain in the countrytemporarily until a decision has been taken on their application, providedthe application is not vexatious or submitted with undue delay (Conseild’Etat plenary, 13 December 1991, M.N.).

33. An appeal on points of law against the decision of the RefugeeAppeals Board may be lodged with the Conseil d’Etat within two months.However, such appeal does not have suspensive effect (Conseil d’Etat,6 March 1991, M.D.).

34. An alien whose application for refugee status or for subsidiaryprotection has been the subject of a final refusal and who is notauthorised to remain in France on any other basis must leave the countryor face removal (Article L. 742-7 of the Code). Aliens facing removal may,within forty-eight hours of the order for their removal being served (if it isserved by means of administrative procedure) or within seven days (if it isserved by post), apply to the president of the administrative court to havethe order set aside. The president or his or her delegate must rule on theapplication within seventy-two hours (Article L. 512-2 of the Code). Theorder may not be enforced before these time-limits have expired or, wherean application is made to the president of the administrative court or hisor her delegate, until he or she has given a ruling (Article L. 512-3). Anappeal against the judgment of the president of the administrative courtor his or her delegate may be made within one month to the president of



the Judicial Division of the Conseil d’Etat or a member of the Conseil d’Etatto whom he or she delegates his or her powers; such appeal does not havesuspensive effect (Article L. 512-5 of the Code).

35. Under Article L. 742-6 of the Code, if the person concerned isgranted refugee status or subsidiary protection, the administrativeauthority must repeal any order made for his or her removal. In the caseof refugees, it must immediately issue the residence permit provided for inArticle L. 314-11, point 8 (valid for ten years and automaticallyrenewable); in the case of persons granted subsidiary protection, it mustimmediately issue the temporary residence permit provided for inArticle L. 313-13 (valid for one year, renewable).

III. OVERVIEW OF COUNCIL OF EUROPE ACTIVITIES

A. The Committee of Ministers

36. On 18 September 1998 the Committee of Ministers adoptedRecommendation No. R (98) 13 on the right of rejected asylum-seekersto an effective remedy against decisions on expulsion in the context ofArticle 3 of the European Convention on Human Rights, in which itcalled on member States to ensure that the following guarantees werecomplied with in their legislation or practice:

“1. An effective remedy before a national authority should be provided for anyasylum-seeker, whose request for refugee status is rejected and who is subject toexpulsion to a country about which that person presents an arguable claim that he orshe would be subjected to torture or inhuman or degrading treatment or punishment.

2. In applying paragraph 1 of this recommendation, a remedy before a nationalauthority is considered effective when:

2.1. that authority is judicial; or, if it is a quasi-judicial or administrative authority, itis clearly identified and composed of members who are impartial and who enjoysafeguards of independence;

2.2. that authority has competence both to decide on the existence of the conditionsprovided for by Article 3 of the Convention and to grant appropriate relief;

2.3. the remedy is accessible for the rejected asylum-seeker; and

2.4. the execution of the expulsion order is suspended until a decision under 2.2. istaken.”

On 4 May 2005 the Committee of Ministers adopted “TwentyGuidelines on Forced Return”. Guideline 5 reads as follows:

“Guideline 5. Remedy against the removal order

1. In the removal order, or in the process leading to the removal order, the subject ofthe removal order shall be afforded an effective remedy before a competent authority orbody composed of members who are impartial and who enjoy safeguards of



independence. The competent authority or body shall have the power to review theremoval order, including the possibility of temporarily suspending its execution.

2. The remedy shall offer the required procedural guarantees and present thefollowing characteristics:

– the time-limits for exercising the remedy shall not be unreasonably short;

– the remedy shall be accessible, which implies in particular that, where the subjectof the removal order does not have sufficient means to pay for necessary legal assistance,he/she should be given it free of charge, in accordance with the relevant national rulesregarding legal aid;

– where the returnee claims that the removal will result in a violation of his or herhuman rights as set out in Guideline 2.1., the remedy shall provide rigorous scrutiny ofsuch a claim.

3. The exercise of the remedy should have a suspensive effect when the returnee hasan arguable claim that he or she would be subjected to treatment contrary to his or herhuman rights as set out in Guideline 2.1. [real risk of being executed, or exposed totorture or inhuman or degrading treatment or punishment; real risk of being killed orsubjected to inhuman or degrading treatment by non-State actors, if the authorities ofthe State of return, parties or organisations controlling the State or a substantial part ofthe territory of the State, including international organisations, are unable or unwillingto provide appropriate and effective protection; other situations which would, underinternational law or national legislation, justify the granting of internationalprotection].”

B. The Parliamentary Assembly

37. As far back as 12 April 1994, the Parliamentary Assembly adoptedRecommendation 1236 (1994) on the right of asylum, in which itrecommended that the Committee of Ministers insist that asylumprocedures provide that “while appeals [were] being processed, asylum-seekers [could] not be deported”. In Recommendation 1327 (1997) onthe protection and reinforcement of the human rights of refugees andasylum-seekers in Europe, adopted on 24 April 1997, it called upon theCommittee of Ministers “to urge the member States ... to provide intheir legislation that any judicial appeal should have suspensive effect”.

In its Resolution 1471 (2005) on accelerated asylum procedures inCouncil of Europe member States, adopted on 7 October 2005, theParliamentary Assembly stressed in particular that “[t]he need for Statesto process asylum applications in a rapid and efficient manner must ... beweighed against the obligation to provide access to a fair asylumdetermination procedure for those who are in need of internationalprotection”. It specified that this “balancing of interests” did “not imply inany circumstances that States may compromise with respect to theirinternational obligations, including under the 1951 Geneva Conventionrelating to the Status of Refugees ... and its 1967 Protocol and the 1950European Convention on Human Rights ... and its Protocols”.



In that Resolution, the Parliamentary Assembly called on thegovernments of the Council of Europe member States to take thefollowing measures (among others):

“...

8.4. as regards border applicants, to:

8.4.1. ensure, in accordance with the principle of non-discrimination, that all asylum-seekers are registered at the border and given the possibility of lodging a claim forrefugee status;

8.4.2. ensure that all asylum-seekers, whether at the border or inside the country,benefit from the same principles and guarantees in terms of their request for refugeestatus;

8.4.3. ensure adoption of clear and binding guidelines on treatment of asylum-seekers at border points, in accordance with international human rights and refugeelaw and standards;

8.5. as regards the right of appeal with suspensive effect: to ensure that the right toan effective remedy under Article 13 of the European Convention on Human Rights isrespected, including the right to lodge an appeal against a negative decision and theright to suspend the execution of measures until the national authorities haveexamined their compatibility with the European Convention on Human Rights;

...”

C. The Commissioner for Human Rights

38. The Commissioner for Human Rights issued a recommendationconcerning the rights of aliens wishing to enter a Council ofEurope member State and the enforcement of expulsion orders(CommDH(2001)19). The recommendation, dated 19 September 2001,stresses in particular the following:

“11. It is essential that the right of judicial remedy within the meaning of Article 13of the ECHR be not only guaranteed in law but also granted in practice when a personalleges that the competent authorities have contravened or are likely to contravene aright guaranteed by the ECHR. The right of effective remedy must be guaranteed toanyone wishing to challenge a refoulement or expulsion order. It must be capable ofsuspending enforcement of an expulsion order, at least where contravention ofArticles 2 or 3 of the ECHR is alleged.”

THE LAW

I. ALLEGED VIOLATION OF ARTICLE 13 OF THE CONVENTIONTAKEN IN CONJUNCTION WITH ARTICLE 3

39. The applicant, who submitted that he would run a risk of torture orinhuman or degrading treatment if he were removed to Eritrea,



complained of the absence in domestic law of a remedy with suspensiveeffect in respect of decisions refusing aliens leave to enter the countryand ordering their removal, whether or not they were asylum-seekersand whatever the risks, alleged or real. He relied on Article 13 of theConvention taken in conjunction with Article 3, which provide:

Article 13


Article 3

“No one shall be subjected to torture or to inhuman or degrading treatment orpunishment.”


1. The applicant

40. The applicant submitted first of all that, according to the Court’scase-law, it was not necessary to establish that there had been an actualviolation of the rights and freedoms recognised by the Convention in orderto complain of a violation of Article 13: the right to an effective remedywas recognised to any person who claimed that one of those rights orfreedoms had been violated provided the claim was “arguable” for thepurposes of the Convention.

He further pointed out that in his case – after the remedies in issue hadbeen exercised and after a combination of circumstances (lack ofknowledge as to his origins and refusal by the Eritrean embassy to issue alaissez-passer), followed by the interim measure indicated by the Court,had prevented his being removed as planned – the French authorities hadgranted him refugee status and issued him with a residence permit. Henoted that the Court had deduced from this, in its admissibility decision,that he had lost his status as “victim” with regard to Article 3. However, inthe applicant’s view, that did nothing to detract either from the arguablenature of the complaint under Article 3 or from the fact that persons whosought asylum at the border, as he had done, did not have available tothem an “effective remedy” within the meaning of Article 13 by which toavoid removal to a country where they ran the risk of being subjected totorture or inhuman or degrading treatment or punishment.

41. Next, the applicant submitted that, in law, only if an applicationfor asylum at the border was “manifestly unfounded” could the personconcerned be refused leave to enter and be removed. In the absence ofeffective review by the courts, however, the administrative authorities



were applying this concept improperly, as his own case illustrated. Heproduced a document from the French Ministry of the Interior entitled“Asylum at the border – 2004 figures”, which showed that 92.3% ofasylum claims lodged at border points had been declared manifestlyunfounded in 2004. (The figure for 2003 had been 96.2%; nevertheless, inpractice, almost one applicant in two – 48%, or 1,247 persons – had beengranted leave to enter in 2004, either because the person concerned hadbeen refused permission to board, the legal time-limit for holding theperson in the waiting zone had expired, no return flight could bescheduled, there had been nowhere to send the person to or an order inthe person’s favour had been made by the liberties and detention judge.)As to the rise in the number of favourable recommendations made byOFPRA in 2005, referred to by the Government – a rise which had to beseen in context, as almost 88% of the applications had nevertheless beenrejected as “manifestly unfounded” – this had been due to a change in theway the proportion of favourable decisions was calculated and to thearrival that year at Roissy Airport of large numbers of Chechens andCuban dissidents.

Forced and systematic return of applicants within hours of theirapplication being rejected as “manifestly unfounded” was the rule.Hence, the average stay in the waiting zone was 1.82 days, and 89% ofclaims for asylum at the border were dealt with in four days or less. Theapplicant considered that “the very structure of the system of courtprotection for asylum-seekers at the border [was] ineffective and fail[ed]to guarantee fundamental rights”.

42. As to the avenues of appeal against a decision refusing admission,the applicant submitted first of all that the procedure involving an urgentapplication to the president of the administrative court (Articles L. 521-1and L. 521-2 of the Administrative Courts Code) – of which he had madeuse, without success – was ineffective as it did not have suspensive effectand was subject to very stringent conditions which were strictlyinterpreted (the person concerned had to prove the existence of a seriousand manifestly unlawful breach of a fundamental freedom). The Frenchsystem was similar in that regard to the Belgian system which the Court,in Conka v. Belgium (no. 51564/99, ECHR 2002-I), had found to be in breachof the requirements of Article 13 for that reason. The applicant furthersubmitted that, contrary to the Government’s assertions, there was no“consistent” practice whereby the authorities refrained from removingthe person concerned pending a ruling by the urgent-applications judge.Referring to the judgment in Conka (cited above, § 83), the applicantadded that in any event such a practice, which was dependent on thegoodwill of one party and could be ended at any time, “was no substitutefor the fundamental procedural guarantee offered by a remedy withsuspensive effect”.



In addition, the judges on duty at the Cergy-Pontoise AdministrativeCourt (who were those most immediately concerned, since requests forasylum at the border were made almost exclusively at Roissy Airport)made more or less systematic use of the “filtering” procedure to rejectapplications as “manifestly unfounded”; this was demonstrated by theresponse to the applicant’s own urgent application. In such cases thejudge gave a ruling without a public or adversarial hearing being heldand without the presence of the person concerned, relying solely on thedocuments produced by the latter (which were usually not translated)and on unfavourable, stereotyped decisions by the administrativeauthorities.

It was true that in 2004 the urgent-applications judge of the Cergy-Pontoise Administrative Court had given a favourable decision in 17 ofthe 39 cases submitted to him (43.6%). However, one had only to look atthese figures in the light of the 2,548 requests for asylum recorded in thewaiting zones that year to realise that they reflected not so much theeffectiveness of the procedure as a denial of the rights of asylum-seekersin the waiting zones. Indeed, the persons concerned were frequentlyremoved before an administrative judge had even given them notice toattend the hearing.

Furthermore, it would be unrealistic to imagine that a foreigner beingheld in a waiting zone pending his or her removal in accordance with anenforceable decision which could be enforced at any time, who did notnecessarily speak French and did not have access to legal aid, would be ina position to make an application of this kind to the administrative court,submit four copies of it by registered letter or by depositing it with theregistry, and manage such a technically complex procedure. Theapplicant was an exception in that regard, having received voluntaryassistance from non-governmental organisations and from a lawyer. Evenassuming that a remedy of this kind could be considered in principle to beeffective within the meaning of Article 13, it could not be said to have beeneffective in the present case, since the applicant’s application had beenrejected immediately and in summary fashion, without there having beena detailed examination, an investigation, a hearing, adversarialproceedings or production and examination of evidence.

The only possible appeal against the decision of the urgent-applicationsjudge was an appeal on points of law to the Conseil d’Etat which did nothave suspensive effect. Such an appeal could be based only on formal orpurely legal grounds (meaning that the assessment of the facts by thetribunal of fact in the exercise of its unfettered discretion could not becalled into question), and required the participation of a prescribedspecialist lawyer. It was virtually impossible for asylum-seekers to obtainlegal aid, as applicants had to be legally and habitually resident in Franceand had to submit an ad hoc application form in French accompanied by



proof of income, and a decision was not given for several months. Hereagain, the applicant had been an exception, as he had been assisted freeof charge by a specialist lawyer thanks to the intervention of his counsel atfirst instance and of ANAFÞ. In any event, in the instant case, the Conseild’Etat had not given a decision until 11 August 2005, that is to say, over amonth after the appeal had been lodged, and had then held that it wasunnecessary to give a ruling.

43. The same would have been true had the applicant applied to theadministrative courts for judicial review of the decision refusing him leaveto enter and ordering his removal. It would have taken several years toobtain a decision on such an application and the court would in alllikelihood have found, in line with existing case-law, that it was no longernecessary to give a ruling since the applicant had ultimately been grantedleave to enter the country thanks to the interim measure indicated to theGovernment by the Court under Rule 39.

44. The applicant reaffirmed his belief that he had been saved only bythe circumstances, in particular by the refusal of the Eritrean ambassador– to whom the French authorities had presented the applicant’s account ofevents surrounding his asylum application, thereby making him evenmore vulnerable to retaliatory measures if he was removed to Eritrea –to issue a laissez-passer and, above all, by the application of Rule 39.

2. The Government

45. The Government’s main argument was that Article 13 of theConvention taken in conjunction with Article 3 did not apply in theinstant case. Firstly, since 7 November 2005 (the date on which he hadobtained refugee status), the applicant no longer faced a risk ofdeportation, with the result that the complaint under Article 3 was nolonger “arguable” and Article 13 could no longer be relied on inconjunction with that Article. Secondly, the Government argued, theapplicant had lost his status as victim, as Article 13 could not bedissociated from the Articles to which it applied. As he could no longerclaim to be the victim of a violation of Article 3, neither could he claim tobe the victim of a violation of Article 13 taken in conjunction with thatArticle.

46. In the alternative, the Government submitted that the complaintwas unfounded.

47. They submitted that the “urgent application for a stay ofexecution” procedure (Article L. 521-1 of the Administrative CourtsCode) and the procedure involving an “urgent application for an orderto protect the applicant’s interests” or “urgent application for theprotection of a fundamental freedom” (Article L. 521-2 of the Code)made it possible to obtain a stay of execution of a measure liable to



result in a violation of Article 3 of the Convention. Referring, inparticular, to the judgments in Soering v. the United Kingdom (7 July 1989,§ 123, Series A no. 161) and Vilvarajah and Others v. the United Kingdom(30 October 1991, § 125, Series A no. 215), the Government added thatthe required remedy did not have to have automatic suspensive effect: itwas sufficient for it to have suspensive effect “in practice”. This was thecase with urgent applications to the administrative courts since, inpractice, the authorities did not proceed with deportation until theurgent-applications judge had given a ruling.

The Government submitted that the applicant had exercised thisremedy in respect of the decision refusing him leave to enter and thatthe application of 7 July 2005 to the urgent-applications judge hadresulted in a ruling the following day. They considered that theapplicant’s case had therefore received a hearing which offered theguarantees of reliability and independence required by the Court’s case-law, as the urgent-applications judge had based his decision on objectiveevidence assessed in the exercise of his unfettered discretion.

48. The Government further stated that the proportion offavourable recommendations issued by OFPRA concerning applicationsmade at border points had been 22.2% in 2005, that is, almost threetimes the rate of admission for that year under the procedure forclaiming eligibility for asylum (8.2%). In their view, this differencedemonstrated that applicants at the border were given the benefit ofthe doubt. They were not aware of any cases in which the removal ofan alien had led subsequently to his or her being subjected to treatmentcontrary to Article 3 of the Convention or Article 33 of the GenevaConvention.

Replying to the observations made by ANAFÞ (see below), theGovernment added, in particular, that the procedure for examiningasylum applications at the border had been substantially overhauled byLaw no. 2003-1176 of 10 December 2003; the 9.3% rate of admission ofasylum-seekers at border points in 2004 should therefore be viewed inrelation to the 2005 figure of 22.2%, previously cited. As to the length oftime taken to examine asylum applications made at the border, this wasexplained by the legal time-limits for holding persons in the waiting zones.The Government further stressed that ANAFÞ had found only six casesbetween 1999 and 2005 in which an unfavourable recommendation issuedat the border had been subsequently overturned and the person concernedgranted refugee status. In their view, it was in any case difficult to draw aparallel between the procedures for requesting asylum at the border andon French soil, since the decisions taken concerned different cases. Theydid not have precise statistics on this point but stated that in 2005, OFPRAhad issued 2,278 recommendations under the procedure for claimingasylum at the border.



B. Observations of the third-party intervener ANAFÞ

49. The observations made by ANAFÞ – a non-governmentalorganisation dedicated to providing legal and humanitarian assistance toaliens in difficulty at French border points – related to the situation ofpersons seeking asylum at the border. The organisation first made thepoint that it was aware of several cases (sixteen in 2006) in which alienshad encountered serious difficulties in registering their requests for leaveto enter France in order to claim asylum. Some had to wait several days inthe “international zone”, without food and sleeping on seats, before theairport and border police agreed to deal with their request and gavethem access to the “waiting zone”.

ANAFÞ also referred to the communication problems encountered byasylum-seekers at the border in seeking admission, due to the poorstandard and unsuitable nature of the interpretation provided.

The organisation went on to comment on the figures for asylum claimsat the border published by OFPRA. The number of asylum applications atthe border had fallen by 57% in 2004 and by 9.4% in 2005; 7.7% ofapplicants had been given leave to enter the country in 2004, and 22.2%in 2005. In ANAFÞ’s view, this reduction in the numbers seeking asylum atthe border was a result of the measures implemented by the Governmentto prevent foreigners from coming to France (in violation of the GenevaConvention when the persons concerned were refugees). As examples ofthese measures, the organisation cited the increased use of airport transitvisas (which were now required from nationals of some thirty countries),the severe penalties imposed on carriers and the checks on leaving theaircraft (it was not uncommon for persons to be refused entry followingsuch checks before they had even had a chance to register an asylumrequest).

ANAFÞ added that in 2005, according to the data provided by theMinistry of the Interior, 89% of asylum claims made at the border hadbeen dealt with within four days of being lodged. The investigationconsisted of an interview and the drafting of a recommendation by anofficial from OFPRA, followed by a decision by the Ministry of theInterior (which was generally in line with the recommendation). ANAFÞstressed that asylum-seekers often did not have any documents tosubstantiate their claim and that the speed with which claims wereprocessed made it difficult for them to obtain the necessary papers. Theorganisation complained in particular of the fact that the administrativeauthorities, in determining whether or not an application was “manifestlyunfounded”, examined its merits in detail, whereas they were supposedjust to check briefly whether the reasons given by the asylum-seekermeant that he or she required protection, in order to screen out personswishing to enter France for other reasons (work, family reunion and so



forth) without following the visa procedure. By doing this, the authoritieswere denying asylum-seekers the guarantees offered by the procedure forrequesting asylum after leave to enter the country had been granted.(This entailed a decision by OFPRA – which had the resources needed toconduct the research and investigation required – taken following acomprehensive examination of the application and amenable to anappeal with suspensive effect.) It was not uncommon for asylum-seekerswhose application at the border had been declared “manifestlyunfounded” to gain entry to the country by another means andsubsequently obtain refugee status. In support of this assertion, ANAFÞdescribed the cases of six persons who had found themselves in thissituation in 2004 or 2005 (some of whom had been the subject of criminalsanctions in the meantime for failing to comply with the order for theirremoval). It also produced a statement dated 19 April 2006 by theSecretary General of Cimade, an ecumenical non-governmental mutual-aid organisation which worked in administrative detention centres.

50. In addition, ANAFÞ produced a report it had published on25 November 2003 on the procedure governing admission to the countryas an asylum-seeker, entitled “The Russian roulette of asylum at theborder – the waiting zones: who is misapplying the procedure?” (Laroulette russe de l’asile la fronti�re – zone d’attente: qui dtourne la procdure ?), inwhich it outlined its “concerns” with regard to the procedure for seekingasylum at the border. It stressed in particular that there was “no appeal”against an unfavourable decision by the administrative authorities since,in the absence of a remedy with suspensive effect, applicants could beremoved to the country they had come from solely on the basis of thatrefusal. According to ANAFÞ:

“... This filtering, which is carried out at the border in relation to thousands of peopleeach year without any effective review by the administrative courts, has always givenpriority to controlling the flow of migrants rather than protecting refugees. But forover a year now the administrative machinery has gone into overdrive and hundreds ofasylum-seekers are being removed, sometimes on charter flights organised by theMinistry of the Interior, although they have serious reasons to fear persecution by theauthorities in their country of origin or, in some cases, even in the country where theywere in transit for a certain length of time. Others are not removed from the country butare sentenced to imprisonment purely for refusing to comply with a decision whoselawfulness and legitimacy are, to say the least, debatable. For fifteen years ANAFÞ ...has been attempting to assist these persons clinging to the wreckage of the right ofasylum. It has observed the drift towards ever harsher administrative practices, whichare reducing to nothingness the constitutional right to claim asylum ...”

In its report, ANAFÞ observed a substantial drop in the proportion ofasylum-seekers being granted leave to enter the country (falling from 60%in 1995 to 20% in 2001 and 2002, 18.8% in November 2002 and 3.4% inMarch 2003), which it attributed to a deliberate policy on the part of the



authorities. Analysing a series of decisions refusing access to the countryduring 2003, it concluded that this was the result of a “dangerousmisapplication” by the administrative authorities of the notion of“manifestly unfounded” within the meaning of Article L. 221-1 of theImmigration and Asylum Code. The reasons given by the administrativeauthorities “[went] far beyond the confines of a strict examination as towhether applications [were] ‘manifestly unfounded’ and contain[ed]arguments of an increasingly unacceptable nature aimed at justifying therejection of asylum applications”. According to ANAFÞ, it was clear fromthe case-law “that such examination should be confined to a superficialassessment exclusively designed to filter out applications whichmanifestly [did] not fall within the scope of the right of asylum, henceleaving the task of assessing and checking applications to OFPRA” (itreferred in that regard to Constitutional Council decision DC 92 307 of25 February 1992 and the judgment of the Conseil d’Etat, sitting as a fullcourt, of 18 December 1996 in Rogers (Revue fran�aise de droit administratif,1997-2, p. 281) and to a decision by the Paris Administrative Court of5 May 2005 in Avila Martinez v. the Ministry of the Interior). In ANAFÞ’sview, “what happened in practice [was] very far removed from this theoryand from the case-law”.

51. ANAFÞ stated that on 5 March 2004 it had signed an agreementwith the Minister of the Interior (which was subsequently renewed)allowing it, for a six-month trial period, to provide regular assistance toforeigners who had been refused entry into France and were being heldin the waiting zone in Roissy Airport. It produced a document entitled“The border and the law: the Roissy waiting zone as observed by ANAFÞ”(La fronti�re et le droit: la zone d’attente de Roissy sous le regard de l’ANAFÞ),giving a detailed account of its experiences on the ground. In addition tothe difficulties outlined above, the document criticised “a policy whichappears to be wholly driven by considerations of security and bordercontrol to the detriment of human rights, in particular the right ofasylum but also the right not to be subjected to inhuman or degradingtreatment and the specific rights of minors”, and also a “practice ofalmost systematically refusing leave to enter the country for asylumpurposes, in breach of the Geneva Convention”. According to ANAFÞ,“the procedure for seeking asylum at the border [was] increasingly likelyto result in rejection and [was] inimical to the interests of the personsseeking protection”.

52. Lastly, ANAFÞ produced the conclusions and recommendations ofthe United Nations Committee against Torture of 3 April 2006 concerningFrance, adopted on 24 November 2005 (document CAT/C/FRA/CO/3).Under the heading “Subjects of concern and recommendations” and thesub-heading “Non-refoulement”, the Committee said it was “concernedabout the summary nature of the so-called priority procedure for



consideration of applications filed in administrative holding centres or atborders, which does not enable the risks covered by Article 3 of theConvention [against Torture and other Cruel, Inhuman or DegradingTreatment or Punishment] to be assessed. ...” (According to Article 3,“[n]o State Party shall expel, return (‘refouler’) or extradite a person toanother State where there are substantial grounds for believing that hewould be in danger of being subjected to torture ...”.) Point 7 of thereport reads as follows:

“7. While noting that, following the entry into force of the Act of 30 June 2000, adecision on the refoulement of a person (refusal of admission) may be the subject of aninterim suspension order or an interim injunction, the Committee is concerned thatthese procedures are non-suspensive, in that ‘the decision to refuse entry may beenforced ex officio by the administration’ after the appeal has been filed but before thejudge has taken a decision on the suspension of the removal order (art. 3).

The Committee reiterates its recommendation (A/53/44, para. 145) that a refoulementdecision (refusal of admission) that entails a removal order should be open to asuspensive appeal that takes effect the moment the appeal is filed. The Committeealso recommends that the State party should take the necessary measures to ensurethat individuals subject to a removal order have access to all existing remedies,including referral of their case to the Committee against Torture under Article 22 ofthe Convention.”

ANAFÞ added that the National Advisory Committee on HumanRights had adopted a recommendation in which it stated that “anydecision refusing admission which entail[ed] the return of the asylum-seeker concerned must be open to a suspensive appeal lodged with theadministrative courts within a reasonable time”.

C. The Court’s assessment

53. First of all, the Court reiterates the general principles arising outof its case-law.

Article 13 of the Convention guarantees the availability at nationallevel of a remedy to enforce the substance of the Convention rights andfreedoms in whatever form they may happen to be secured in the domesticlegal order. The effect of Article 13 is thus to require the provision of adomestic remedy to deal with the substance of an “arguable complaint”under the Convention and to grant appropriate relief. The scope of theContracting States’ obligations under Article 13 varies depending on thenature of the applicant’s complaint; however, the remedy required byArticle 13 must be “effective” in practice as well as in law. The“effectiveness” of a “remedy” within the meaning of Article 13 does notdepend on the certainty of a favourable outcome for the applicant. Nordoes the “authority” referred to in that provision necessarily have to be ajudicial authority; but if it is not, its powers and the guarantees which it



affords are relevant in determining whether the remedy before it iseffective. Also, even if a single remedy does not by itself entirely satisfythe requirements of Article 13, the aggregate of remedies provided forunder domestic law may do so (see, among many other authorities,Conka, cited above, § 75).

54. Next, the Court notes that under domestic law a decision to refuseleave to enter the country such as that taken in the applicant’s case acts asa bar to lodging an application for asylum; moreover, such a decision isenforceable, with the result that the individual concerned can beremoved immediately to the country he or she claims to have fled. In theinstant case, however, following the application of Rule 39, the applicantwas eventually granted leave to enter France. As a result, he was able tolodge an asylum application with OFPRA, which granted him refugeestatus on 7 November 2005. Since, under Article 33 of the GenevaConvention of 28 July 1951 relating to the Status of Refugees, theapplicant could then no longer be deported to his country of origin, theCourt concluded in its admissibility decision of 10 October 2006 (§ 36)that he had lost his status as a victim of the alleged violation of Article 3.On the basis of this finding in relation to the complaint under Article 3,the Court concluded that “a question [arose in the instant case] as to theapplicability of Article 13 taken in conjunction with that Article”. It joinedthat question to the merits (see admissibility decision, § 49).

55. On this last point the Government submitted that, since7 November 2005 (the date on which he had been granted refugeestatus), the applicant no longer faced any threat of deportation, with theresult that the complaint under Article 3 was no longer “arguable” andArticle 13 could therefore no longer be relied on in conjunction with thatArticle.

The Court does not share this point of view. It points out that in itsadmissibility decision (§ 49), it found that the applicant’s argument as tothe risk of ill-treatment in Eritrea was sufficiently credible for the Courtto consider that it raised an issue of substance under Article 3. It followsthat the complaint under Article 3 is “arguable”, with the result that theapplicant is entitled in principle to rely on that provision in conjunctionwith Article 13 (in addition to Rotaru v. Romania ([GC], no. 28341/95, § 67,ECHR 2000-V), cited in the admissibility decision, and Conka, cited above,§§ 75-76, see, for example, Shamayev and Others v. Georgia and Russia,no. 36378/02, §§ 444-45, ECHR 2005-III). Moreover, far from calling intoquestion the arguable nature of this complaint, the fact that OFPRAsubsequently granted the applicant refugee status confirms it, as doesthe memorandum from the Deputy Head of OFPRA’s Legal andInternational Affairs Division, which stated that “the Agency thereforeconsidered in view, among other considerations, of the inhumanconditions of imprisonment to which [the applicant] had already been



subjected in his country of origin, that his removal to Eritrea would placehim at risk of persecution within the meaning of the Geneva Convention”(see paragraph 20 above).

56. The Court is not persuaded either by the Government’s argumentthat, as Article 13 was inextricably linked to the Articles of the Conventionwith which it was combined, the applicant could no longer claim to be avictim of a violation of Article 13 taken in conjunction with Article 3, giventhat he was no longer a victim of the alleged violation of the latterprovision.

Firstly, the alleged violation in this respect (relating to shortcomings inthe procedure available to individuals who, on arrival at the border, claimthat they face a risk of treatment prohibited by Article 3 and request leaveto enter the country in order to lodge an asylum application) had alreadyoccurred at the time the threat of the applicant’s removal to Eritrea waslifted (as to the importance of this factor see, mutatis mutandis, AssociationSOS Attentats and de Bo ry v. France (dec.) [GC], no. 76642/01, § 34, ECHR2006-XIV). The applicant was granted refugee status on 7 November2005, that is, quite some time after the last decision by the domesticcourts on the appeal whose ineffectiveness he complained of before theCourt (the Conseil d’Etat having decided on 11 August 2005 that it wasunnecessary to rule on the appeal against the order of 8 July 2005 givenby the urgent-applications judge (see paragraph 19 above)).

Secondly, as the Court reiterated in its decision on the admissibility ofthe application (§ 36), a decision or measure favourable to the applicant isnot in principle sufficient to deprive him of his status as a victim unless thenational authorities have acknowledged, either expressly or in substance,and then afforded redress for, the alleged breach of the Convention. It isquite clear in the instant case that those conditions have not been met inrelation to the complaint under Articles 13 and 3 taken together. The factthat the applicant was not removed to Eritrea and was eventually able toenter France to lodge an asylum application appears to have been due tohis not being issued with a laissez-passer by the Eritrean embassy andthen to the application by the Court of Rule 39. Furthermore, the Courtobserves in this regard that the administrative authorisation to enter thecountry and the safe conduct issued on 20 July 2005, and also the decisionof the Conseil d’Etat of 11 August 2005, referred expressly to Rule 39 and tothe interim measure taken in accordance with that provision (seeparagraphs 17 and 19 above).

57. The Court will therefore proceed with its examination of themerits of the complaint.

58. According to the Court’s case-law, an applicant’s complaintalleging that his or her removal to a third country would haveconsequences contrary to Article 3 of the Convention “must imperativelybe subject to close scrutiny by a ‘national authority’” (see Shamayev and



Others, cited above, § 448; see also Jabari v. Turkey, no. 40035/98, § 39,ECHR 2000-VIII). On the basis of this principle, the Court has held thatthe notion of an “effective remedy” under Article 13 taken in conjunctionwith Article 3 requires “independent and rigorous scrutiny” of a claim byany individual in such a situation that “there exist substantial grounds forfearing a real risk of treatment contrary to Article 3” and also “thepossibility of suspending the implementation of the measure impugned”(see the judgments cited above, § 460 and § 50 respectively).

More specifically, in Conka (cited above, §§ 79 et seq.), the Court held,in relation to Article 13 taken in conjunction with Article 4 of ProtocolNo. 4 (prohibition of collective expulsion of aliens), that a remedy did notsatisfy the requirements of the first of these provisions if it did not havesuspensive effect. It found, in particular (§ 79):

“The Court considers that the notion of an effective remedy under Article 13 requiresthat the remedy may prevent the execution of measures that are contrary to theConvention and whose effects are potentially irreversible (see, mutatis mutandis, Jabari,cited above, § 50). Consequently, it is inconsistent with Article 13 for such measures tobe executed before the national authorities have examined whether they are compatiblewith the Convention, although Contracting States are afforded some discretion as to themanner in which they conform to their obligations under this provision (see Chahal [v. theUnited Kingdom, 15 November 1996], § 145[, Reports of Judgments and Decisions 1996-V]).”

Given the importance which the Court attaches to Article 3 of theConvention and to the irreversible nature of the damage liable to becaused if the risk of torture or ill-treatment materialises, this findingobviously applies in a case where a State Party decides to remove an aliento a country where there are substantial grounds for believing that he orshe would run such a risk.

The Court further observes that the need for persons who run such arisk to have access to a remedy with suspensive effect in respect of theremoval measure has been highlighted by the Committee of Ministersand the Parliamentary Assembly of the Council of Europe and by theCommissioner for Human Rights (see paragraphs 36-38 above). Thesame approach is taken by the United Nations Committee againstTorture (see paragraph 52 above) and by several NGOs, including thethird-party intervener. In addition, according to the latter, the FrenchNational Advisory Committee on Human Rights adopted arecommendation in which it stated that “any decision refusing admissionwhich entail[ed] the removal of the asylum-seeker concerned must beopen to a suspensive appeal lodged with the administrative courts withina reasonable time” (see paragraph 52 above).

59. With specific reference to asylum-seekers who claim to run a riskof this nature, French law provides for a procedure which undoubtedlypossesses these characteristics, as it is based on adversarial examinationof the asylum application by OFPRA (a public agency) and, on appeal, by



the Refugee Appeals Board (a judicial body), and prohibits the removal ofthe asylum-seeker during the procedure. The applicant was ultimatelyable to take advantage of this procedure, having been granted leave toenter France after Rule 39 of the Rules of Court had been applied.

However, the present case highlights a particular difficulty in thatregard, concerning cases such as that of the applicant in which theperson concerned reports to the authorities at a border point, forexample at an airport.

60. In order to lodge an asylum application with OFPRA, aliens mustbe on French soil. Consequently, after arriving at the border, they cannotsubmit an application unless they have first been granted leave to enterthe country. If they do not have the documents required for that purpose,they must apply for leave to enter the country as asylum-seekers; they arethen held in a “waiting zone” for the time needed for the administrativeauthorities to examine whether or not their planned asylum application is“manifestly unfounded”. If the administrative authorities deem theapplication to be “manifestly unfounded”, they refuse leave to enter thecountry and the individual concerned automatically faces removal withouthaving had the opportunity to lodge an asylum application with OFPRA.

61. The applicant and the third-party intervener made the point,firstly, that the assessment of whether an application was “manifestlyunfounded” was made following a brief examination of the asylum-seeker’s situation (as illustrated by the present case). The administrativeauthorities had only twenty days at most in order both to assess whetherthe application was “manifestly unfounded” and, if it was so decided, toremove the individual concerned; this gave the latter little time to gatherevidence in support of his or her application. (The third-party intervenermade the point in particular that, in 2005, 89% of applications had beendealt with in less than four days, including the final ministerial decision.)In addition, the authorities applied this concept broadly, going wellbeyond a superficial assessment intended solely to filter out applicationswhich manifestly did not fall within the scope of the right of asylum.

On the latter point, the Government stated that the criteria applied bythe administrative authorities in assessing whether an application was“manifestly unfounded” were based on the detailed criteria emergingfrom the resolutions adopted in London on 30 November and 1 December1992 by the ministers responsible for immigration of the member States ofthe European Communities (which, however, were found by the Conseild’Etat in a judgment adopted in plenary on 18 December 1996 to bewithout legal effect). The criteria were as follows: “the grounds of theapplication are not asylum-related (economic grounds, pure personalconvenience, etc.); the application is based on deliberate fraud (theapplicant makes manifestly false claims as to his nationality, makes falsestatements, etc.); the applicant’s statements are devoid of any substance,



do not contain any personal information or provide insufficient detail; theapplicant refers to a general situation of unrest or insecurity, withoutproviding evidence relating to his personal situation; his statementsare fundamentally inconsistent or improbable or contain majorcontradictions, depriving his account of any credibility.”

The applicant’s case suggests that the administrative authorities assessthe intrinsic value of individuals’ arguments concerning their fear ofpersecution on the basis of the file put together in the “waiting zone”.

62. The third-party intervener complained of an administrativepractice it regarded as contrary to domestic case-law and whichamounted to substituting the administrative authorities’ assessment forthe asylum application procedure, thereby depriving asylum-seekers ofthe guarantees afforded by that procedure, particularly when it came toassessing the risk they would run if they were returned to their country.The intervener stressed that, in the absence of any appeal on the meritswith suspensive effect, a large number of aliens were being removed in thisway to countries where they had real reason to fear persecution.

63. The way in which this procedure (known as the “procedure forclaiming asylum at the border”) operates is not in principle a source ofproblems with regard to the Convention in cases where the personseeking asylum does not claim to run a risk falling within the scope ofArticle 2 or Article 3 of the Convention in his or her country of origin.Nor would it be a source of problems if persons who made an arguableclaim that they ran such a risk had the possibility of obtaining a review ofthe administrative decision concerning the “manifestly unfounded”nature of their application which satisfied the requirements set outabove.

64. In that connection the Court observes that the persons concernedmay apply to the administrative courts to have the ministerial decisionrefusing them leave to enter set aside. Such an application, while itundoubtedly makes it possible to conduct “independent and rigorous”scrutiny of the decision, is without suspensive effect and is not governedby any time-limits.

65. Since the entry into force of Law no. 2000-597 of 30 June 2000, thepersons concerned also have the possibility of making an “urgentapplication for a stay of execution” (Article L. 521-1 of theAdministrative Courts Code) or an “urgent application for an order toprotect the applicant’s interests” (also known as an “urgent applicationfor the protection of a fundamental freedom”) (Article L. 521-2 of theCode) to the administrative courts. The latter procedure – of which theapplicant made use without success – allows the judge, where the matteris urgent, to order “whatever measures are necessary to protect afundamental freedom” which has been “breached in a serious andmanifestly unlawful manner” by the administrative authorities. It



appears particularly appropriate in cases of the kind under considerationhere, as the Conseil d’Etat has ruled that the right to asylum is afundamental freedom whose corollary is the right to request refugeestatus. This implies that aliens who request that status should, as a rule,be granted leave to remain in the country until a decision has been takenon their request. When an urgent application is made in respect of arefusal of leave to enter the country issued to an asylum-seeker at theborder on the ground that the asylum application is “manifestlyunfounded”, the judge has the power to examine that ground and may,inter alia, instruct the administrative authorities to grant the personconcerned leave to enter (see the order of the Conseil d’Etat of 25 March2003). The urgent-applications judge must give a ruling within forty-eighthours and, as a rule, following adversarial proceedings including a publichearing at which the parties are invited to appear. This allows the personconcerned, in particular, to present his or her case to the judge directly.An appeal lies to the Conseil d’Etat, which must rule within forty-eighthours.

An individual whose asylum claim at the border has been rejectedtherefore has access to a procedure which, on the face of it, provides solidguarantees.

The Court notes, however, that the application to the urgent-applications judge does not have automatic suspensive effect, with theresult that the individual concerned could, quite legally, be removedbefore the judge has given a decision. This has been the subject ofcriticism by, among others, the United Nations Committee againstTorture (see paragraph 52 above).

66. On this point, as indicated previously, and referring in particularto the judgments in Soering and Vilvarajah and Others (cited above), theGovernment submitted, among other arguments, that the remedyrequired did not have to have automatic suspensive effect: it wassufficient for it to have suspensive effect “in practice”. This, they argued,was the case with applications to the urgent-applications judge, since theauthorities refrained from removing the person concerned until the judgehad given a decision. The applicant replied, in particular, that no“consistent” practice existed to that effect, an assertion confirmed byANAFÞ. He added, referring to the judgment in Conka (cited above), thatin any event such a practice, which was dependent on the goodwill of oneparty and could be ended at any time, “was no substitute for thefundamental procedural guarantee offered by a remedy with suspensiveeffect”.

The Court agrees with the applicant as to the conclusions to be drawnin the present case from the judgment in Conka, in which the Courtexamined, among other issues, the compatibility of the “extremelyurgent procedure” before the Belgian Conseil d’Etat with Article 13 of the



Convention taken in conjunction with Article 4 of Protocol No. 4. Theprocedure in question is similar to the urgent-application procedurebefore the French administrative courts which is under considerationhere. In its judgment, having observed that applications under the“extremely urgent procedure” did not have automatic suspensive effect,the Court rejected the Belgian Government’s argument that the remedyin question nonetheless satisfied the requirements of the Articles citedabove since it had suspensive effect in practice. In that regard the Courtstressed in particular that “the requirements of Article 13, and of theother provisions of the Convention, take the form of a guarantee and notof a mere statement of intent or a practical arrangement. That is one ofthe consequences of the rule of law, one of the fundamental principles of ademocratic society, which is inherent in all the Articles of the Convention”(§ 83). It went on to find a violation on the ground that “... the [applicant]ha[d] no guarantee that the Conseil d’Etat and the authorities [would]comply in every case with that practice, that the Conseil d’Etat [would]deliver its decision, or even hear the case, before his expulsion, or thatthe authorities [would] allow a minimum reasonable period of grace”(ibid.).

In view of the importance which the Court attaches to Article 3 of theConvention and the irreversible nature of the damage which may result ifthe risk of torture or ill-treatment materialises, this finding obviouslyapplies also to cases in which a State Party decides to remove an alien toa country where there are substantial grounds for believing that he or shefaces a risk of that nature: Article 13 requires that the person concernedshould have access to a remedy with automatic suspensive effect.

67. The Court therefore concludes in the instant case that, as theapplicant did not have access in the “waiting zone” to a remedy withautomatic suspensive effect, he did not have an “effective remedy” inrespect of his complaint under Article 3 of the Convention. There hastherefore been a violation of Article 13 of the Convention taken inconjunction with Article 3.

II. ALLEGED VIOLATION OF ARTICLE 5 § 1 (f) OF THECONVENTION

68. The applicant complained that he had been unlawfully deprived ofhis liberty in breach of domestic law. He relied on Article 5 § 1 (f) of theConvention, which provides:

“Everyone has the right to liberty and security of person. No one shall be deprived ofhis liberty save in the following cases and in accordance with a procedure prescribed bylaw:

...



(f) the lawful arrest or detention of a person to prevent his effecting an unauthorisedentry into the country or of a person against whom action is being taken with a view todeportation or extradition.”

The applicant submitted that, under domestic law, persons could beheld in the waiting zone for a maximum period of twenty days. However,he had arrived at Paris-Charles de Gaulle Airport on 29 June 2005 and hadbeen held until 20 July 2005, in other words, for twenty-two days. He had infact been held in the international zone for the first two days after hisarrival, as the airport and border police had repeatedly refused toregister his request for leave to enter as an asylum-seeker and to allowhim access to the “waiting zone” (see paragraph 10 above).Unfortunately, it was not uncommon for aliens to find themselves in thisposition at border points.

The applicant further submitted that, although Article L. 221-1 of theImmigration and Asylum Code provided for an individual to be held in thewaiting zone only “for the time strictly necessary to arrange his departureand, if he is an asylum-seeker, to investigate whether his application ismanifestly unfounded”, he had been held there after the administrativeauthorities had rejected his request for leave to enter on those grounds(on 6 July 2005). By 7 July 2005 it had become clear that his removal toEritrea or any other country (an option which, moreover, had not beenconsidered by the authorities) would not be physically possible since hehad no travel papers (the Eritrean embassy having refused on that day torecognise him and issue him with a laissez-passer) and it was not knownwhere he had come from. Even more seriously, he had been held in thewaiting zone after 15 July 2005, the date of the interim measureindicated to the Government by the Court under Rule 39 of the Rules ofCourt, despite the fact that, in the light of the judgment in Mamatkulov andAskarov v. Turkey ([GC], nos. 46827/99 and 46951/99, ECHR 2005-I), thatmeasure acted as a bar to his removal to Eritrea.

69. The Government disputed the assertion that the applicant hadarrived at Roissy Airport on 29 June 2005 (see paragraph 10 above) andhad remained in the international zone for two days. They added that, inany event, his “deprivation of liberty” within the meaning of Article 5 § 1had begun only on 1 July 2005, the date on which he had made himselfknown to the border police. The Government took the view that theapplicant had in reality failed to report to the authorities in theinternational zone between 29 June and 1 July and had thereforeremained there of his own free will for the two days in question; therecould be no “deprivation of liberty” in the absence of any compulsion onthe part of the authorities.

The duration of the applicant’s deprivation of liberty had therefore notexceeded the statutory maximum of twenty days. Moreover, it had been



the result of decisions taken under the supervision of the judicialauthority: the initial decision had been taken by the administrativeauthorities on 1 July 2005 and extended, in accordance with the law, on3 July. It had been further extended on 5 and 13 July by the liberties anddetention judge of the Bobigny tribunal de grande instance after evidence hadbeen heard from the applicant.

With particular reference to the holding of the applicant in the waitingzone after 15 July 2005, the Government submitted that doubts hadremained as to his identity, perpetuated by the refusal of the Eritreanambassador to recognise him as a national of that country, and that theauthorities had been obliged to carry out checks in that regard beforegranting him leave to enter France. That was why the applicant hadcontinued to be held in the waiting zone between 15 and 20 July 2005. Inthe Government’s view, this situation did not give rise to any difficultieswith regard to the case-law established by Mamatkulov and Askarov, citedabove, since measures under Rule 39 “[were] aimed solely at stayingexecution of the ‘refoulement’ or removal measure pending a decision bythe Court, in order to prevent irreversible damage to the victim of thealleged violation and prevent the integrity and effectiveness of the finaljudgment being undermined[;] they [were] not designed, at that stage inthe proceedings, to question the validity of the decision to refuse entry orremove the person concerned, or of the resulting temporary deprivation ofliberty[;] the effects of these decisions [were] merely ‘frozen’ temporarilypending the Court’s decision, meaning that the actual removal of theapplicant [could] not take place for the time being”.

70. The Court observes first of all that the applicant did not produceany prima facie evidence to support his assertion that he arrived at Paris-Charles de Gaulle Airport on 29 June 2005. It further notes that theGovernment, who contested this version of events, stated that they hadchecked the passenger lists for flights arriving in Roissy Airport fromSouth Africa on 29 and 30 June and 1 July 2005 and that there had beenno trace of a passenger by the name of Gebremedhin, Gaberamadhien orEider (the name which, according to the applicant, was on the passport hehad borrowed – see paragraph 10 above).

The Court therefore comes to the same conclusion as the Governmenton this point, namely that the information in the case file provides noindication that the applicant arrived in the airport before 1 July 2005 andthat the only reliable document is the report drawn up by the airport andborder police on 1 July stating that the applicant was questioned at 11 a.m.that day.

In the circumstances, the “deprivation of liberty” to which the applicantwas subjected should be considered to have begun on the date on which hewas placed in the “waiting zone”, namely 1 July 2005. Given that it isestablished that it ended on 20 July 2005, the date on which the applicant



was granted leave to enter France (see paragraph 17 above), it cannot besaid to have exceeded the maximum period of twenty days laid down indomestic law.

71. The Court further notes that the applicant did not contend that hisplacement in the waiting zone on 1 July in itself breached Article 5 § 1 ofthe Convention. As it observed in its admissibility decision of 10 October2006 (§ 58), he complained only that he had been held in the waiting zonefor a period of time subsequent to the decision of 6 July 2005 refusing himleave to enter the country.

72. As regards the details of the applicant’s visit to the Eritreanembassy on 7 July 2005, the Court notes that there is no evidence in thecase file to support the applicant’s assertion, which was denied by theGovernment, that the ambassador had on that occasion refused once andfor all to issue him with a laissez-passer (see paragraph 16 above). Noconclusions can therefore be drawn from this allegation as regardsArticle 5 § 1 of the Convention.

73. However, account must be taken of the fact that on 15 July 2005the President of the Chamber to which the case was initially assigneddecided to indicate to the Government, under Rule 39 of the Rules ofCourt, that it was desirable in the interests of the parties and of theproper conduct of the proceedings before the Court not to remove theapplicant to Eritrea before midnight on 30 August 2005.

The Court reiterates in that regard that the Contracting States areobliged under Article 34 of the Convention to comply with the interimmeasures indicated under Rule 39 (see Mamatkulov and Askarov, citedabove, §§ 99-129). Hence, in the instant case, the Government could nothave removed the applicant to Eritrea from 15 July 2005 onwards withoutbeing in breach of their obligations under the Convention. It is true thatthe measures indicated under Rule 39 are only temporary in nature.However, the measure indicated in the instant case by the President ofthe Chamber to which the case was initially assigned was valid until30 August 2005, that is to say, beyond 20 July 2005 (the date on which theapplicant left the waiting zone). Furthermore, the Government did notrequest that the measure be lifted between 15 and 20 July.

74. The implementation of an interim measure following an indicationby the Court to a State Party that it would be desirable not to return anindividual to a particular country does not in itself have any bearing onwhether the deprivation of liberty to which that individual may besubject complies with Article 5 § 1 of the Convention.

More specifically, as the application of Rule 39 does not prevent theperson concerned from being sent to a different country – provided it hasbeen established that the authorities of that country will not send him orher on to the country referred to by the Court – his or her detention forthat purpose may amount to the “lawful” detention of a person “against



whom action is being taken with a view to deportation or extradition”within the meaning of Article 5 § 1 (f) of the Convention.

Furthermore, where, after Rule 39 has been applied, the authorities inthe State Party concerned have no option but to end the deprivation of theperson’s liberty with a view to his “deportation”, and this involves grantinghim leave to enter the country, keeping him in detention for the time strictlynecessary for the authorities to check whether his entry into the country islawful may amount to the “lawful detention of a person to prevent hiseffecting an unauthorised entry into the country” within the meaning ofArticle 5 § 1 (f). It cannot be ruled out, moreover, that in the course of suchsubsequent checks the authorities may uncover information – relating, forinstance, to the identity of the person concerned – which might justify theCourt’s lifting the interim measure it indicated under Rule 39.Nevertheless, detention of this kind, like any deprivation of liberty, mustbe “lawful” and “in accordance with a procedure prescribed by law” withinthe meaning of Article 5 § 1. Not only must it have a strictly defined statutorybasis, in particular as regards its duration – which must not be unreasonable– but it must also be in keeping with the purpose of Article 5, namely toprotect the individual from arbitrariness (see, for example, Amuur v. France,25 June 1996, § 50, Reports of Judgments and Decisions 1996-III).

75. In the instant case the Court notes that the decision of 6 July 2005refusing the applicant leave to enter the country did not stipulate that hewas to be removed exclusively to Eritrea, but “if need be, to any countrywhere he may be legally admissible” (see paragraph 13 above). Theholding of the applicant in the waiting zone between 15 and 20 July 2005with a view to his removal to a country other than Eritrea which mighthave admitted him could amount to a deprivation of liberty with a viewto his “departure”, in accordance with Article L. 221-1 of theImmigration and Asylum Code (see the admissibility decision of10 October 2006, § 55) and within the context of “deportation”proceedings for the purpose of Article 5 § 1 (f) of the Convention.

The Government did not, however, contend that this was the object ofthe deprivation of liberty to which the applicant was subjected after 15 July2005. Stressing that it had a legal basis in the orders of the liberties anddetention judge, they pointed out that, in order to comply with themeasure indicated by the Court under Rule 39, the authorities “had to ...take steps to grant Mr Gebremedhin leave to enter the country and remainthere at complete liberty”. However, as doubts persisted concerning theapplicant’s identity, they had been obliged to carry out checks in order tominimise the risk that he might become untraceable once he had beengranted leave to enter and remain in the country illegally. In theGovernment’s submission, the authorities had acted in accordance withthe sovereign right of States Parties to control the entry, residence andexpulsion of aliens conferred on them by the Court’s case-law.



The Court is satisfied by these explanations, noting that the domesticauthorities acted in strict compliance with the legal procedures. Firstly, inaccordance with domestic law (Articles L. 221-3, L. 222-1 and L. 222-2 ofthe Immigration and Asylum Code (see paragraph 29 above)), the initialdecision to place the applicant in the waiting zone on 1 July 2005 wasextended after forty-eight hours by the competent administrativeauthorities for the same period, and subsequently by the liberties anddetention judge of the Bobigny tribunal de grande instance, first on 5 July2005 for eight days and a second time on 13 July 2005 for a further eightdays (see paragraph 18 above). Secondly, on the twentieth day after he hadbeen placed in the waiting zone, the applicant was granted leave to enterFrance and was issued with a safe conduct (see paragraph 17 above),putting an end to his deprivation of liberty. Hence, not only did theoverall period of detention not exceed the legal maximum of twenty days,but the holding of the applicant in the waiting zone between 15 and 20 July2005 was also based on a court decision in the form of the order by theliberties and detention judge of 13 July 2005. Moreover, since theapplicant by his own admission had no travel papers, the Court sees noreason to doubt the Government’s good faith in stating that theauthorities had to conduct checks as to his identity before granting himleave to enter the country. Lastly, the Court considers that the length oftime for which the applicant was held in the waiting zone for that purposedid not exceed what was reasonable in the circumstances of the case.

There are therefore no grounds for considering that, between 15 and20 July 2005, the applicant was arbitrarily deprived of his liberty.

In conclusion, the Court accepts that the holding of the applicant in thewaiting zone after 15 July 2005 amounted to “lawful detention of a personto prevent his effecting an unauthorised entry into the country” within themeaning of Article 5 § 1 (f) of the Convention. Accordingly, there has beenno violation of that provision.

III. APPLICATION OF ARTICLE 41 OF THE CONVENTION



A. Damage

77. The applicant claimed 30,000 euros (EUR) in respect of non-pecuniary damage.



78. The Government considered this claim excessive. They proposed apayment of EUR 3,000 to the applicant for the damage sustained onaccount of his being held in the waiting zone, should the Court find aviolation.

79. The Court points out that it has found a violation only ofArticle 13 of the Convention taken in conjunction with Article 3 on theground that since the applicant, while in the “waiting zone”, did not haveavailable to him a remedy with automatic suspensive effect, he did nothave an “effective remedy” in respect of his complaint under Article 3 ofthe Convention. While such circumstances are indisputably liable tocause anxiety and tension, the Court considers that the finding of aviolation constitutes adequate redress, in the circumstances of the case,for the non-pecuniary damage which the applicant can claim to havesustained.


80. The applicant received legal aid for the proceedings before theCourt. His lawyer stated that, as his client had no funds, he had“advanced the costs and fees” on his behalf. He claimed EUR 18,657.60for fees and submitted a pro forma invoice dated 6 December 2006stating that the sum in question corresponded to 120 hours’ work at anhourly rate of EUR 130 excluding tax. He claimed a further EUR 800 forcosts (copies, telephone, postage and so forth).

81. The Government considered these claims to be excessive. Pointingout that costs and expenses incurred by applicants before the Court wereeligible for reimbursement only if the relevant vouchers were producedand the Court found it established that they had been actually andnecessarily incurred and were reasonable, they proposed a sum ofEUR 3,500.

82. The Court reiterates that, as a rule, applicants’ costs and expensesmay be reimbursed only if they have been actually and necessarilyincurred and are reasonable as to quantum. In addition, under Rule 60§§ 2 and 3 of the Rules of Court, the applicant must submit itemisedparticulars of all claims, together with any relevant supportingdocuments, failing which the Chamber may reject the claim in whole orin part (see, among other authorities, Mazeli v. France, no. 5356/04, § 38,23 October 2006).

Given that the applicant was first an asylum-seeker and then a refugee,the Court does not doubt that he was short of funds. It considers that, inthe circumstances, the applicant should be awarded an amount in respectof the advance paid on his behalf by his lawyer. In that connection it findsthe pro forma invoice produced by the lawyer to be satisfactory.



However, it must be borne in mind that the Court has found a violationof the Convention in the instant case in respect of only one of theapplicant’s complaints, namely his complaint under Article 13 taken inconjunction with Article 3. Only those costs and expenses which arereasonable as to quantum and which have been actually and necessarilyincurred in order to seek through the domestic legal system redress ofthe aforesaid violation and to have the same established by theConvention institutions are recoverable under Article 41. Accordingly,the Court dismisses the remainder of the claim (see, for example, I.J.L.and Others v. the United Kingdom, nos. 29522/95, 30056/96 and 30574/96,§ 151, ECHR 2000-IX).

Having said that, and taking into account the diligence of theapplicant’s counsel, the Court deems it reasonable to award EUR 10,000for costs and expenses, less the EUR 1,699.40 already paid by the Councilof Europe in legal aid, giving a sum of EUR 8,300.60.

C. Default interest

83. The Court considers it appropriate that the default interest shouldbe based on the marginal lending rate of the European Central Bank, towhich should be added three percentage points.

FOR THESE REASONS, THE COURT UNANIMOUSLY

1. Holds that there has been a violation of Article 13 of the Conventiontaken in conjunction with Article 3;

2. Holds that there has been no violation of Article 5 § 1 (f) of theConvention;

3. Holds that the finding of a violation constitutes in itself sufficient justsatisfaction for the non-pecuniary damage sustained by the applicant;

4. Holds(a) that the respondent State is to pay the applicant, within threemonths from the date on which the judgment becomes final inaccordance with Article 44 § 2 of the Convention, EUR 8,300.60 (eightthousand three hundred euros and sixty cents) in respect of costs andexpenses, plus any tax that may be chargeable;(b) that from the expiry of the above-mentioned three months untilsettlement simple interest shall be payable on the above amount at arate equal to the marginal lending rate of the European Central Bankduring the default period plus three percentage points;



5. Dismisses the remainder of the applicant’s claim for just satisfaction.

Done in French, and notified in writing on 26 April 2007, pursuant toRule 77 §§ 2 and 3 of the Rules of Court.

Sally DollRegistrar

Andr�s BakaPresident



RAMSAHAI AND OTHERS v. THE NETHERLANDS(Application no. 52391/99)

GRAND CHAMBER

JUDGMENT OF 15 MAY 20071

1. Judgment delivered by the Grand Chamber following referral of the case in accordancewith Article 43 of the Convention.


.


SUMMARY1

Ineffectiveness of investigation into fatal shooting by police

Article 2

Right to life – Use of force – Absolutely necessary – Procedural obligation – Ineffectiveness ofinvestigation into fatal shooting by police – Shortcomings and risk of collusion underminingadequacy of investigation – Involvement in investigation of colleagues of suspected police officers– Connection between work of public prosecutor supervising investigation who decided not toprosecute and that of suspected police officers – Extent of applicants’ involvement ininvestigation – Non-public character of proceedings brought by applicants for review ofdecision not to prosecute police officer presumed responsible for fatal shooting

** *

The application concerned the death of Moravia Ramsahai, the applicants’ son andgrandson, who was shot dead by a police officer in Amsterdam, at the age ofnineteen and a half, in the following circumstances. One Saturday night during afestival, Moravia Ramsahai stole a motor scooter. He rode away on it afterthreatening the owner with a pistol. The police were informed of the theft.Two uniformed policemen in a patrol car, Officers Brons and Bultstra, noticed ascooter driven by an individual fitting the reported description. One officer rantowards the suspect and tried to arrest him but after a brief struggle MoraviaRamsahai managed to break free. The officer saw him take a pistol out fromunder his belt, upon which he drew his own service pistol and ordered MoraviaRamsahai to drop his weapon. The youth refused to comply. In the meantime thesecond officer had left the patrol car and approached the scene. Moravia Ramsahaithen apparently raised his weapon and pointed it in the direction of that officer,who drew his gun and fired. The victim was struck in the neck and died on thearrival of the ambulance. Moravia Ramsahai’s pistol was recovered at the scene;it was found to be loaded and ready to fire. A criminal investigation was openedand, for the first fifteen and a half hours, conducted by the police force to whichOfficers Brons and Bultstra belonged. It was subsequently placed under theresponsibility of a Detective Chief Superintendent of the State CriminalInvestigation Department and taken over by that Department. TheSuperintendent sent his report to the public prosecutor – the very prosecutor whowas in charge of criminal investigations at the police station where Officers Bronsand Bultstra worked. The public prosecutor concluded that the fatal shot had beenfired in self-defence and that it was not therefore appropriate to prosecute theofficer presumed to have fired. The applicants obtained a right of access to thecase file. They challenged the public prosecutor’s decision not to prosecute the



185RAMSAHAI AND OTHERS v. THE NETHERLANDS JUDGMENT

officer, but that decision was upheld by the court of appeal, whose proceedings anddecision were not public.

HeldArticle 2:Fatal shot by a police officer: The Grand Chamber had concerns about theindependence and quality of the investigation into the death. As regards theidentity of the officer who fired the fatal shot, there was some discrepancybetween the version of the officers present at the scene and that of the officerscontacted by radio after the shooting, and the first part of the investigation hadbeen undertaken by police officers who, like Officers Brons and Bultstra, belongedto the local police force. However, the facts as established in the Chamberjudgment had not seriously been called into question by the parties. In addition,the description of Moravia Ramsahai’s conduct, as given by Officers Brons andBultstra, was consistent with the other established facts and in particular withthe report that, previously that day, he had already brandished a pistol tothreaten other people. In those circumstances, the Grand Chamber decided toexamine the case in the light of the facts as established by the Chamber andfound, like the Chamber, that the fatal shot had not exceeded what was“absolutely necessary”.Conclusion: no violation (unanimously).Effectiveness of the investigation into the circumstances surrounding the death:(a) Adequacy of the investigation: The Grand Chamber considered, unlike theChamber, that the adequacy of the investigation had been undermined by certainshortcomings, namely: failure to test the hands of Officers Brons and Bultstra forgunshot residue; failure to stage a reconstruction of the incident; apparent lack ofexamination of the officers’ weapons or ammunition; and lack of an adequatepictorial record of the injury caused to the victim’s body by the fatal bullet. Inaddition, Officers Brons and Bultstra had not been kept separated after theincident and had not been questioned until nearly three days later. Althoughthere was no evidence that they had colluded with each other or with theircolleagues, the mere fact that appropriate steps had not been taken to reduce therisk of such collusion had been a significant omission. Those shortcomings were allthe more regrettable as, apart from Officers Brons and Bultstra, there were nowitnesses who had seen the fatal shot fired from close by.Conclusion: violation on account of the inadequacy of the investigation(thirteen votes to four).(b) Independence of the police investigation: Fifteen and a half hours had passedfrom the time of the death until the State Criminal Investigation Department hadbecome involved. During that time, essential parts of the investigation had beencarried out by the same force to which Officers Brons and Bultstra belonged. TheGovernment had not pointed to any special circumstances that had necessitatedimmediate action by the local police force in the present case going beyond thesecuring of the area in question. Since the State Criminal InvestigationDepartment could arrive at a crime scene within, on average, no more than anhour and a half, a delay of fifteen and a half hours was unacceptable. As to theother investigations by the local police force, at the request and under theresponsibility of the State Criminal Investigation Department after it had taken


186 RAMSAHAI AND OTHERS v. THE NETHERLANDS JUDGMENT

over the investigation, the Department’s role did not suffice to remove the taint ofthe local force’s lack of independence.Conclusion: violation in that the police investigation was not sufficientlyindependent (sixteen votes to one).(c) Role of the public prosecutor: The police investigation was supervised by thepublic prosecutor under whom Officers Brons and Bultstra and their colleagueswere working. The same public prosecutor had taken the decision not toprosecute, under authority delegated to her by the Chief Public Prosecutor.Public prosecutors inevitably relied on the police for information and support.This did not in itself suffice to conclude that they lacked sufficient independencevis--vis the police. Problems might arise, however, if a public prosecutor had aclose working relationship with a particular police force. In the present case, itwould have been better if the investigation had been supervised by a publicprosecutor unconnected to the local police force, especially given the involvementof that force in the investigation itself. Even so, note had to be taken of the degreeof independence of the Netherlands Public Prosecution Service and the fact thatultimate responsibility for the investigation was borne by the Chief PublicProsecutor. Moreover, the possibility of review by an independent tribunal existedand the applicants had actually made use of it.Conclusion: no violation as regards the position of the public prosecutor whosupervised the investigation (thirteen votes to four).Extent of the applicants’ involvement in the investigation: The Grand Chamberconsidered, like the Chamber, that the applicants had been granted access to theinformation yielded by the investigation to a degree sufficient for them toparticipate effectively in proceedings aimed at challenging the decision not toprosecute the police officer.Conclusion: no violation (unanimously).Proceedings in the court of appeal: The Grand Chamber agreed with the Chamber thatthe proceedings did not have to be open to the public. Unlike the Chamber,however, it took the view that the court of appeal’s decision was not required tobe made public either. The applicants had been allowed full access to theinvestigation file, had been able to participate effectively in the court of appeal’shearing and had been provided with a reasoned decision. There was thus littlelikelihood that any relevant information might have been concealed from thecourt of appeal or from the applicants. In addition, given that the applicants hadnot been prevented from making the decision public themselves, the requirementof publicity was satisfied to an extent sufficient to obviate the danger of any cover-up by the authorities.Conclusion: no violation (fifteen votes to two).Article 41: The Court awarded the applicants a sum in respect of non-pecuniarydamage and costs and expenses.


Ogur v. Turkey [GC], no. 21594/93, ECHR 1999-IIIMcKerr v. the United Kingdom, no. 28883/95, ECHR 2001-IIIHugh Jordan v. the United Kingdom, no. 24746/94, 4 May 2001Anguelova v. Bulgaria, no. 38361/97, ECHR 2002-IV



Aktas v. Turkey, no. 24351/94, 24 April 2003Tahsin Acar v. Turkey [GC], no. 26307/95, ECHR 2004-IIIRomijn v. the Netherlands (dec.), no. 62006/00, 3 March 2005Nachova and Others v. Bulgaria [GC], nos. 43577/98 and 43579/98, ECHR 2005-VIIRamsahai and Others v. the Netherlands, no. 52391/99, 10 November 2005



In the case of Ramsahai and Others v. the Netherlands,The European Court of Human Rights, sitting as a Grand Chamber

composed of:Jean-Paul Costa, President,Luzius Wildhaber,Christos Rozakis,Nicolas Bratza,Peer Lorenzen,Loukis Loucaides,Ireneu Cabral Barreto,Nina Vajic,Snejana Botoucharova,Antonella Mularoni,Stanislav Pavlovschi,Elisabet Fura-Sandstr�m,Khanlar Hajiyev,Dean Spielmann,Danute Jociene,Dragoljub Popovic, judges,Wilhelmina Thomassen, ad hoc judge,

and Michael O’Boyle, Deputy Registrar,Having deliberated in private on 18 October 2006 and on 21 February

2007,Delivers the following judgment, which was adopted on the last-

mentioned date:

PROCEDURE

1. The case originated in an application (no. 52391/99) against theKingdom of the Netherlands lodged with the Court under Article 34 ofthe Convention for the Protection of Human Rights and FundamentalFreedoms (“the Convention”) by three Netherlands nationals,Mr Renee Ghasuta Ramsahai, Mrs Mildred Viola Ramsahai andMr Ricky Moravia Ghasuta Ramsahai (“the applicants”), on8 September 1999.

2. The applicants were represented by Mr G.P. Hamer, a lawyerpractising in Amsterdam. The Netherlands Government (“theGovernment”) were represented by their Agents, Mr R.A.A. B�cker andMrs J. Schukking of the Netherlands Ministry of Foreign Affairs.

3. The applicants alleged, in particular, that the circumstances of thedeath of Mr Moravia Siddharta Ghasuta Ramsahai, grandson of the firsttwo applicants and son of the third applicant, who was shot dead by apolice officer, were constitutive of a violation of Article 2 of the



Convention. They also alleged that the subsequent investigationproceedings had been insufficiently effective and independent.

4. The application was allocated to the Court’s Second Section (Rule 52§ 1 of the Rules of Court). Within that Section, the Chamber that wouldconsider the case (Article 27 § 1 of the Convention) was constituted asprovided in Rule 26 § 1.

5. On 1 November 2004 the Court changed the composition of itsSections (Rule 25 § 1). This case was assigned to the newly composedThird Section (Rule 52 § 1). Egbert Myjer, the judge elected in respect ofthe Netherlands, withdrew from sitting in the case (Rule 28). TheGovernment accordingly appointed Wilhelmina Thomassen to sit as anad hoc judge (Article 27 § 2 of the Convention and Rule 29 § 1).

6. By a decision of 3 March 2005, a Chamber of that Section declaredthe application admissible.

7. On 10 November 2005 the Chamber, composed of Bo�tjanM. Zupancic, President, John Hedigan, Lucius Caflisch, MargaritaTsatsa-Nikolovska, Vladimiro Zagrebelsky, Dav�d Th�r Bj�rgvinsson,judges, and Wilhelmina Thomassen, ad hoc judge, and Vincent Berger,Section Registrar, delivered a judgment (“the Chamber judgment”) inwhich it held, by a majority, that there had been a violation of Article 2of the Convention in respect of failings in the investigative proceduresconcerning the death of Moravia Ramsahai; unanimously, that therehad been no violation of Article 2 of the Convention for theremainder; unanimously, that Article 6 of the Convention was notapplicable; and unanimously, that there was no separate issue underArticle 13 of the Convention. The partly dissenting opinion ofWilhelmina Thomassen and Vladimiro Zagrebelsky was annexed tothat judgment.

8. In a letter of 9 February 2006, the Government requested, inaccordance with Article 43 of the Convention and Rule 73, that the casebe referred to the Grand Chamber. A panel of the Grand Chamberaccepted that request on 12 April 2006.

9. The composition of the Grand Chamber was determinedaccording to the provisions of Article 27 §§ 2 and 3 of the Conventionand Rule 24.

On 19 January 2007 Luzius Wildhaber’s term as President of theCourt came to an end. Jean-Paul Costa succeeded him in that capacityand took over the presidency of the Grand Chamber in the present case(Rule 9 § 2).

10. The Government, but not the applicants, filed a memorial on themerits. The applicants referred to their submissions in the proceedingsbefore the Chamber.

11. A hearing took place in public in the Human Rights Building,Strasbourg, on 18 October 2006 (Rule 59 § 3).




(a) for the GovernmentMr R.A.A. B�CKER, Agent,Mr M. KUIJER,Ms T. DOPHEIDE, Advisers;

(b) for the applicantsMr G.P. HAMER, Counsel,Ms M. VAN DELFT, Co-Counsel.

The Court heard addresses by Mr Hamer, Mr B�cker and Mr Kuijer aswell as their replies to questions put by judges.

THE FACTS


12. The first two applicants, Mr Renee Ghasuta Ramsahai andMrs Mildred Viola Ramsahai, are the grandfather and grandmother ofMr Moravia Siddharta Ghasuta Ramsahai (“Moravia Ramsahai”),deceased. They were both born in 1938. They were their grandson’sguardians until he reached his majority at the age of 18. The thirdapplicant, Mr Ricky Moravia Ghasuta Ramsahai, born in 1960, is thefather of the late Moravia Ramsahai.

13. Moravia Ramsahai was born on 6 December 1979. He died on19 July 1998.

A. The circumstances of the case

1. The circumstances surrounding Moravia Ramsahai’s death and subsequentevents

14. On the evening of Sunday 19 July 1998, during the “Kwakoe”festival in the Bijlmermeer district of Amsterdam (a celebration by theSurinamese immigrant community of the abolition of slavery inSuriname 135 years earlier), Moravia Ramsahai forced the owner of ascooter, one Mr Vinodkumar Hoeseni, at gunpoint to give up his vehicle.Having gained control of the scooter, he then made off with it.

15. Mr Hoeseni notified two police officers patrolling on foot, whoreported the theft to the duty police officer at Flierbosdreef policestation by radio. The duty police officer in turn alerted policepatrolling in the area. In the meantime Mr Hoeseni and the two police



officers had set off in pursuit of Moravia Ramsahai and the scooter butfailed to catch him.

16. Afterwards it was a matter of controversy between the two policeofficers and Mr Hoeseni whether Mr Hoeseni had mentioned the fact thatMoravia Ramsahai had a firearm. Mr Hoeseni stated that he had giventhis information but had been misheard. The two police officers statedthat they had been unaware of it and so had not been able to pass on thisinformation to the police station.

17. Some five minutes later, two uniformed police officers, OfficersBrons and Bultstra, patrolling in a marked police car, saw a scooter beingdriven by a person fitting the description given to them stopping near ahigh-rise building called “Huigenbos”. They stopped the car and got out.Officer Bultstra ran towards the person whom they had seen riding thescooter, later identified as Moravia Ramsahai, and tried to arrest him.There was a brief struggle from which Moravia Ramsahai was able toextricate himself.

18. Officer Bultstra saw Moravia Ramsahai draw a pistol from histrouser belt. Officer Bultstra then dropped a two-way radio which he hadbeen holding in his hand, drew his service pistol and ordered MoraviaRamsahai to drop his weapon. Moravia Ramsahai failed to do so. OfficerBrons, the driver of the patrol car, then approached. It was statedafterwards that Moravia Ramsahai raised his pistol and pointed it in thedirection of Officer Brons, who also drew his service pistol and fired.Moravia Ramsahai was hit in the neck.

19. The confrontation between Moravia Ramsahai and Officers Bronsand Bultstra was observed from nearby by only a single witness, Mr Petrusvan den Heuvel, who was able to follow the incident from the fifth-floorwalkway of the Huigenbos building. However, when he saw pistols beingdrawn, Mr Van den Heuvel dived for cover behind the parapet; hetherefore did not see the shot fired.

20. Several other people witnessed the confrontation and the shootingfrom a distance of at least fifty metres. None of these witnessessubsequently reported seeing Moravia Ramsahai’s pistol.

21. At 10.03 p.m. one of the two police officers, later stated to havebeen Officer Brons, radioed Flierbosdreef police station to say that hehad shot someone and asked for an ambulance to be sent.

22. When the ambulance arrived on the scene, at approximately10.15 p.m., the ambulance crew declared Moravia Ramsahai already dead.

23. Upon his return to Flierbosdreef police station, Officer Brons wasseen by the Commanding Officer of the Amsterdam/Amstelland policeforce, Police Commissioner Van Riessen, who offered comfort andsupport. Subsequently, the applicants alleged, Police Commissioner VanRiessen was quoted in the mass circulation daily newspaper De Telegraaf ashaving stated: “Whatever kind of committee of inquiry may be set up in



addition, I will not let them in.” (“Wat voor een onderzoekscommissie erdaarnaast ook wordt ingesteld, ze komen er bij mij niet in.”)

24. The Amsterdam coroner (lijkschouwer) viewed Moravia Ramsahai’sbody before it was removed. In his report to the public prosecutor, heexpressed the provisional opinion that the cause of death had been a shotfrom a firearm injuring vital neck organs or structures.

25. Officers Brons and Bultstra were back on duty a few days after theincident.

2. Investigative measures by the Amsterdam/Amstelland police force

26. Local police arrived on the scene, cordoned off the scene of theshooting and took the names of Mr Van den Heuvel and others who hadwitnessed the confrontation.

27. Forensic experts from the Amsterdam/Amstelland police forcesecured evidence, mainly in the form of photographs, which wasafterwards added to the investigation file. They found the bullet, whichhad passed through Moravia Ramsahai’s body and had destroyed a glasswindow but which had left no other mark, and Moravia Ramsahai’s pistol,which had been loaded and ready to fire.

28. Later that night a special operations unit (Mobiele Eenheid, “MobileUnit”) of the Amsterdam/Amstelland police questioned all residents ofthe Huigenbos building whom they found at home. In one flat there wasa 12-year-old girl, Miss Sangeeta Edwina Pamela Mungra, who stated thatwhen she had taken the lift down to the ground floor the door of the lifthad struck a scooter lying on the floor. As she had got out of the lift shehad heard a bang. She had seen two police officers and heard one of themsay: “I fired my weapon.” She had seen a male victim lying on the ground.

29. Over the following days, officers of the Amsterdam/Amstellandpolice force took various witness statements, which are summarisedbelow.

(a) Mr Hoeseni

30. Mr Vinodkumar Hoeseni reported the theft of his scooter to theAmsterdam/Amstelland police on 19 July 1998.

31. Mr Hoeseni had purchased the scooter earlier that week. On thenight of 19 July he had ridden it to the Kwakoe festival where he had methis girlfriend. While he was with her, a youth unknown to him had comeup to him and said: “Get off. Get off. I’ll shoot you, I’ll shoot you.” (“Deraf.Deraf. Ik schiet jou, ik schiet jou.”) Mr Hoeseni had felt something beingpushed against his right side. Looking down, he had recognised the objectas a lady’s pistol. He had been unwilling to give up the scooter but hisgirlfriend had advised him to do so lest he be shot. He had then let go ofthe scooter and run towards the first policemen he saw.



32. Mr Hoeseni had told one of them that his scooter had been stolenat gunpoint and that they should run after it. He had given a description ofthe scooter and the thief. Mr Hoeseni and the two police officers presenthad gone after the thief, but he had ridden off.

33. Mr Hoeseni had later heard, on the police officers’ two-way radio,that the scooter had been found. Together with the police officers he hadgone and identified it as his.

(b) Ms Bhondoe

34. Ms Anita Andjiedewie Bhondoe, Mr Hoeseni’s girlfriend, wasquestioned on 19 July 1998. She had gone with her brother to the Kwakoefestival, where she had met Mr Hoeseni. Mr Hoeseni had just bought anew scooter. Ms Bhondoe’s brother had gone to fetch something to drinkfor the three of them. After about fifteen minutes she and Mr Hoeseni hadbeen approached by a youth whom she had noticed looking at her and thescooter. The youth had said to Mr Hoeseni: “Get off, get off” (“Stap af, stapaf”) and had pressed an object resembling a firearm against Mr Hoeseni’sstomach. She had thought at first that this was a friend of Mr Hoeseni’splaying a prank, but realised from the latter’s facial expression that thiswas not the case.

35. She had prevailed on her boyfriend to get off the scooter when theyouth had said: “Get off, get off, or I will shoot” (“Ga eraf, ga eraf, anders ga ikschieten”). Mr Hoeseni had then run off to get help, whilst the youth bump-started the scooter and made off with it. Mr Hoeseni had returned withtwo police officers and the three of them had set off in pursuit of the youthon the scooter. Ms Bhondoe had joined them for a while but had beencalled back by her brother. Together they had run in the direction takenby the police officers. Arriving at the Huigenbos building, they had seen alarge number of cars. Mr Hoeseni had told them that the youth had beencaught and that the police had shot him.

(c) Mr Van den Heuvel

36. Mr Petrus van den Heuvel was questioned on 19 July 1998. Hestated that he lived on the fifth floor of the Huigenbos building.

37. Happening to look down from the walkway, he had seen apoliceman run towards the doorway. He had seen a coloured man with ashaved head come out of the doorway. He had seen the policeman try tograb the coloured man by his arm. The coloured man had made a sidewaysmovement with his arm, as if to indicate that he did not want to go alongwith the policeman, and the policeman had not been able to hold on tohim.

38. The coloured man had then drawn a pistol or a revolver, whetherout of his pocket or out of his trouser band Mr Van den Heuvel could not



see. The weapon was of a silver-grey colour with a dark-coloured grip.Mr Van den Heuvel’s instinctive reaction had been to dive for coverbehind the balustrade of the walkway. As he glanced over briefly out ofcuriosity, it had appeared to him that the policeman had taken a fewsteps sideways. The coloured man was still holding the weapon in hishand. He was not pointing it in any particular direction, but had notdropped it either. All this happened very quickly, perhaps in less thanhalf a minute.

39. In the meantime a second policeman had come running up. He hadheard “Drop it” being shouted very loudly at least four times. Thecoloured man must have heard it, but ignored it. Mr Van den Heuvel didnot remember seeing the second policeman standing still after he hadreached the scene of events. He had heard a bang and seen the colouredman collapse. The weapon had fallen to the ground a few metres away.The first policeman had walked up to the coloured man to inspect him.The second policeman had spoken into some device or other, after whichhelp had arrived. He had tried to call the police on his telephone, but hadbeen told that help was on its way. He had stood and watched a littlelonger before going down and giving his name to the police as a witness.

(d) Officer Dekker

40. Police Officer Bas Dekker was questioned on 20 July 1998. Ataround 10.05 p.m. the night before, he had been patrolling the Kwakoefestival with Officer Boonstra.

41. Officer Dekker had been addressed by a young man whom he didnot know, who told him that he had been dragged off his scooter and thathis scooter had been taken from him; this had happened less than aminute earlier. The young man had given him the scooter’s insurancepapers and indicated the direction in which the thief had made off withthe scooter. Officers Dekker and Boonstra, together with the young man,had run in the direction indicated by the latter. While running OfficerDekker had radioed through the description of the scooter to other policeofficers. At this point he had not been aware that the thief had used aweapon; the owner of the scooter had not mentioned it. Officer Dekkerhad assumed that the thief had used physical force only, the owner of thescooter having stated that he had been dragged off his vehicle.

42. The thief had managed to start the scooter as they caught sight ofhim. They had continued running but the scooter had been going too fast.Officer Dekker had radioed through his own description of the scooter andits rider, the possible directions in which they might have gone and theinsurance plate number. They had continued running; upon reaching thepedestrian underpass Officer Dekker had heard, on his radio set, anotherpoliceman reporting a shooting and shortly afterwards calling an



ambulance. Officer Dekker estimated that approximately one minute hadelapsed from when he transmitted his description of the scooter until thereport of the shooting, but he could not be sure.

43. As Officers Dekker and Boonstra stood wondering whether therewas any connection between the shooting and the theft of the scooter, theowner of the scooter, who had apparently overheard the police radio, hadtold them that the thief had a small silver-coloured pistol.

44. Officers Dekker and Boonstra and the owner of the scooter hadmade their way to the scene of the shooting in front of the Huigenbosbuilding. They had seen a person lying supine on the ground, with twouniformed police officers kneeling beside him. They had advanced andrecognised the scooter.

(e) Officer Braam

45. Police Officer Paulus Antonius Braam was questioned on 20 July1998. His work consisted of, among other things, monitoring and dealingwith two-way radio traffic.

46. On 19 July 1998 at 9.55 p.m. Officer Braam had been sitting at hisplotting table when he had heard a report come in by two-way radio from asurveillance police officer to say that he was following a youth who had juststolen a scooter. A little later the officer had radioed in to say that thethief had managed to bump-start the scooter, and to give an indication ofthe direction in which the thief had gone. The officer had soundedunemotional, as if it were nothing more than an “ordinary” theft of ascooter.

47. As the officer was on foot, he had requested the assistance of amotorised colleague. In so doing he had given a description of thescooter. Officer Braam had asked a colleague on a motorcycle to go inthe direction indicated.

48. As the motorcycle policeman had been about to leave the policestation forecourt, Officer Braam had heard Officer Bultstra from hismarked police car report that he had seen the scooter with the thiefenter the doorway leading to the third lift of the Huigenbos building andwould go after him. Officer Bultstra too had sounded unemotional.

49. Four or five minutes later, perhaps less, Officer Braam had heardOfficer Bultstra saying: “The suspect has been shot, I need anambulance.” Again, Officer Bultstra had sounded calm and professional.Officer Braam had then called for the appropriate services.

50. Officer Braam had not heard Officer Brons take part in the radioconversation. This reflected standard practice, namely that the driver of apolice car – in this case Officer Brons – had his two-way radio set to thefrequency of the central incident room, whereas the “passenger” – OfficerBultstra – had his radio set to the frequency used by the local team.



(f) Officer Van Daal

51. Police Officer Renate Quirina van Daal was questioned on 20 July1998.

52. Officer Van Daal was a uniformed police officer on the basic policeassistance staff. The previous night she had been seated at the plottingtable from 8.15 p.m. until midnight. Until the shooting it had been aquiet night. She had sat there with Officer Braam and SuperintendentCasper Sikking.

53. At around 10 p.m. she had heard, on the radio frequency used bythe district police, that a police officer was chasing a scooter, and alsowhich direction the scooter had taken. She did not remember the precisewords used, nor any description given of the rider.

54. Shortly afterwards she had heard the voice of Officer Bultstra,reporting the sighting of the scooter. A second or two later OfficerBultstra had reported seeing the scooter in one of the doorways of theHuigenbos building.

55. Superintendent Sikking had called by radio: “All right boys,everyone go to Huigenbos” (“Jongens met z’n allen naar Huigenbos”).

56. Very shortly afterwards Officer Bultstra had said: “I need anambulance, I fired my weapon” (“Ik heb geschoten”). SuperintendentSikking had asked him to repeat that. Officer Bultstra had repeated: “Ifired my weapon.” Most of the police officers present had then gone outand Officers Van Daal and Braam had contacted the appropriateemergency services.

57. Officer Van Daal had later heard Officer Brons say that theambulance was needed urgently because the suspect was in a very badway.

58. It was only later that Officer Van Daal had been informed by otherpolice officers that it was in fact Officer Brons who had fired the shot.

(g) Officer Van Dongen

59. Police Officer Bruin Jan van Dongen was questioned on 20 July1998. He was a police-dog handler whose duty station was Flierbosdreefpolice station. He had been on duty the previous night, with his policedog.

60. He had heard, on his two-way radio, that a scooter had been stolenat the Kwakoe festival. The direction in which the thief had driven off wasgiven. The description was of a coloured male, dressed in black, riding ared scooter. Officer Van Dongen had gone in the direction indicated.

61. Officer Van Dongen’s car was passed by a marked police car inwhich there were two police officers. He had recognised the driver,Officer Brons, but not the passenger. He had seen the car being parkedand the passenger emerge.



62. Officer Van Dongen had also parked his car, intending to look forthe thief if he could. He had been getting the police dog out when he hadheard a pistol shot.

63. He had run with the dog in the direction from which the sound ofthe shot had come. Having reached the Huigenbos building, he had metOfficer Brons coming towards him. He had seen Officer Bultstra kneelingnear the head of a man who was lying flat on the ground.

64. He had asked Officer Brons what had happened. Officer Brons hadreplied that a shot had been fired. Officer Van Dongen had asked who hadfired the shot. Officer Brons had replied that a pistol had been aimed atthem and the police had fired.

65. Officer Brons had pointed out a silver-coloured pistol lying on theground close to the man. Officer Bultstra had been administering first aid.Officer Van Dongen had not been able to see any injury. He had had tokeep his distance from the man because of the dog.

66. The man on the ground fitted the description given of the personwho had stolen the scooter. There had been a red scooter in the doorway ofthe building and so Officer Van Dongen had understood that this was theperson suspected of having committed the theft.

67. Officer Van Dongen had heard Officer Brons notify the localhealth authority and the police superintendent on duty. Officer VanDongen had guarded the area until the arrival of the criminalinvestigators (recherche) and the forensic experts. He had stayed on thescene until they had finished and had returned to the police station atmidnight.

(h) Officer Boonstra

68. Police Officer Klaas Boonstra was questioned on 20 July 1998. Hehad been assigned, together with Police Officer Bas Dekker, to patrol theKwakoe festival, their task being to observe and to maintain a preventivepresence. At some point, a Hindustani1 male had come running up tothem and had beckoned them to follow him. Because the Hindustani hadgiven the impression that something was the matter, they had followedhim. While running he had told Officer Dekker what the matter was.Officer Boonstra had been following at a distance of about ten metres.

69. Officer Boonstra had heard on his two-way radio that a scooter hadbeen stolen. It had not been immediately clear to him that the scooterbelonged to the Hindustani.

1. Hindustani: a Surinamese (or a member of the Surinamese immigrant community in theNetherlands) who is descended from indentured labourers recruited from the Indiansubcontinent in the nineteenth century.



70. At one point they had seen the scooter thirty metres ahead ofthem, being ridden slowly. Officer Dekker had told Officer Boonstra thatthat was the scooter which had been stolen. The person riding the scooterhad noticed the police officers but instead of stopping, had increased hisspeed. While moving in the direction of the Huigenbos building, they hadheard it reported on the two-way radio that there had been a shooting.They had not immediately linked the shooting to the stealing of thescooter. Still accompanied by the Hindustani, they had continued in thedirection of the Huigenbos building, where they had noticed three or fourpolice cars. The Hindustani had recognised his scooter.

(i) Ms Boujedaine

71. Ms Najima Boujedaine was questioned on 21 July 1998. She workedas chief cashier at a Burger King restaurant located on the Leidseplein inAmsterdam. On 19 July 1998 she had been on the night shift, from6.30 p.m. until 5 a.m. the following day.

72. Ms Boujedaine had noticed the presence of a particular youth from6.30 p.m. onwards. She described him as being of Surinamese or Antilleandescent, 18 years old, bald-headed with two golden teeth, dressed in ablack tee shirt and trousers and black shoes and wearing a golden chainaround his neck. From 7.30 p.m. onwards she had noticed him distractingone of the cashiers, a young woman called Nancy.

73. Taken to task for failing to concentrate on her work, Nancy hadexplained to Ms Boujedaine that the youth was her boyfriend. The youthhad reacted angrily, telling Ms Boujedaine to go easy on Nancy or else.

74. After telling Nancy, jokingly, that she might have to stay a littlelonger, Ms Boujedaine had seen the youth staring at her fixedly. This hadfrightened her, but she had not wished to show fear. Just before she hadturned around to pour a soft drink she had seen his right hand movetowards the band of his trousers.

75. Ms Boujedaine’s sister Mimount (or Mimout), who also worked atthat restaurant, had then said: “Najima, he was pointing a pistol at you!”Ms Boujedaine had turned around and seen the youth stick somethingdown the band of his trousers. Mimount had later described the pistol asa small silver-grey model known as a “ladykiller”.

76. A Surinamese girl had then asked the youth a question in her ownlanguage and he had replied. She had then told Ms Boujedaine that shehad asked the youth whether he was carrying a pistol, to which he hadreplied in the affirmative.

77. The youth had looked as though he might have been smokingcannabis, but Ms Boujedaine could not be sure of that.

78. He had continued to bother Nancy in her work. He had left severaltimes and come back. At one point he had returned on a brand new silver-grey scooter.



79. The youth had struck up a conversation with Ms Boujedaine inwhich he had indicated that he wanted to clear out the safe after closingtime; he wanted her to give him the codes for the safe. In the course of thisconversation he had been eyeing the drawers of the cash registers.

80. Several times he had repeated that it was already 9 p.m. andMs Boujedaine should close Nancy’s cash register.

81. Ms Boujedaine had felt uncomfortable and frightened, particularlyafter the youth had indicated his intention “to wring the manager’s neck”.

82. The youth had become angry again at 9 p.m., when Ms Boujedainehad terminated the conversation. Ms Boujedaine had then locked upNancy’s cash register and secured the tray. She had seen him and Nancyleave at around 9.30 p.m., on the scooter on which he had arrived earlier.

(j) Mr De Getrouwe

83. Mr Ronald de Getrouwe had come forward after hearing of theshooting at the Huigenbos building. He was questioned on 22 July 1998.He wished to report having been threatened.

84. On Sunday 19 July 1998 at 8.15 p.m. he had been at the Kwakoefestival site with his wife and some friends. There had been a group ofyouths behind them, one of whom had been seated on a scooter or moped(bromfiets). Mr De Getrouwe described the vehicle as having a blue fairing.At one point the youth had started the engine and repeatedly opened thethrottle, releasing large quantities of exhaust fumes. This had given riseto complaints from Mr De Getrouwe’s group. Mr De Getrouwe himselfhad then gone up to the youth and asked him either to ride off or to turnoff his engine, because he was poisoning everyone with his noxious fumes.The youth had turned off the engine and approached Mr De Getrouwe,saying: “You’re smoking [a cigarette], you’re going to die too.” Mr DeGetrouwe had thought that the youth wanted to discuss the matter like areasonable person. Instead, the youth had taken a small metal-colouredpistol out of his right-hand trouser pocket and said: “Nobody’s going totell me what to do. I do as I please, we’re all going to die anyway.”

85. Mr De Getrouwe’s wife, greatly upset by the sight of the pistol, hadpulled him away. The youth had got back onto the scooter.

86. None of the bystanders, who had been numerous, had offered anyassistance. They had clearly been deterred by the sight of the pistol.

(k) Mr Bhondoe

87. Mr Sanchaai Kumar Bhondoe, the brother of Mr Hoeseni’sgirlfriend, was questioned on 22 July 1998.

88. On Sunday 19 July 1998, between 8.30 p.m. and 10 p.m., he had beenat the Kwakoe festival in the company of his sister and Mr Hoeseni. He hadleft them to fetch something to drink for the three of them. He had heard



shouting, and he had seen Mr Hoeseni run towards some police officerspresent. He had run after Mr Hoeseni and asked him what the matter was.Mr Hoeseni had answered that he would tell him later. He had found hissister in tears and asked her what had happened. She had told him howMr Hoeseni had been forced at gunpoint to hand over his scooter.

3. The investigation by Detective Chief Superintendent Van Duijvenvoorde ofthe National Police Internal Investigations Department

89. Detective Chief Superintendent of the National Police InternalInvestigations Department (hoofdinspecteur van politie-rijksrecherche) VanDuijvenvoorde was put in charge of the investigation. His investigationreport states that after 1.30 p.m. on 20 July 1998 the Amsterdam/Amstelland police force only carried out investigations “in the periphery”of Moravia Ramsahai at the request of the National Police InternalInvestigations Department. He reported his findings to Public ProsecutorDe Vries, who was the public prosecutor in charge of criminalinvestigation work carried out at Flierbosdreef police station.

90. Detective Chief Superintendent Van Duijvenvoorde tookstatements from a number of witnesses, including some alreadyquestioned by officers of the Amsterdam/Amstelland police. These aresummarised below.

(a) Mr Van den Heuvel

91. Mr Petrus van den Heuvel was questioned a second time on 21 July1998, this time by Detective Chief Superintendent Van Duijvenvoorde.

92. Supplementing his earlier statement, Mr Van den Heuveldescribed what he had seen from the fifth-floor walkway of the high-risebuilding. He had seen a uniformed police officer running towards thedoorway. He had seen a coloured male go to meet the policeman fromthe doorway. This man had been walking very slowly, at a snail’s pace.The police officer had wanted to grab hold of the man, by his left arm, asit appeared to Mr Van den Heuvel. The coloured man had made a gestureas if to push away the police officer. He had hit the police officer, knockinghim off balance somewhat, which enabled the coloured man to pass.

93. After he had passed the police officer, the coloured man had drawna pistol or a revolver, a firearm at any rate, which he had held in his righthand. He had held his arm slanted downwards, thus pointing the pistoltowards the ground, and had tried to continue on his way. Mr Van denHeuvel had not seen the police officers draw their pistols. Feelingthreatened by the pistol which the coloured man had drawn and notwishing to be hit by a stray bullet, he had dived for cover. He hadtherefore not witnessed the actual shooting, but he had heard shouts of“Drop it” several times.



(b) Officer Brons

94. Officer Brons, by then under investigation as a suspectedperpetrator of a criminal act, was questioned under caution by DetectiveChief Superintendent Van Duijvenvoorde in the afternoon of 22 July 1998.The lawyer retained for him and Officer Bultstra, Mr Van Kleef, waspresent.

95. Officers Brons and Bultstra had completed some assignments andhad been on their way back to the police station. They were in a markedpolice car, with Officer Brons driving. They had then received the radiocall about the theft of the scooter. They had been told the make of thescooter and its colour and had been given a summary description of thethief and the direction in which he had fled. They had not been told thathe was armed.

96. Driving in the direction reported, Officers Brons and Bultstra hadseen a scooter and a driver fitting the description given to them turninginto the doorway of a lift in the Huigenbos block of flats. This hadsurprised them, because they would have expected him to try and evadearrest on noticing that he was being followed by a marked police car.

97. Officers Brons and Bultstra had agreed that Officer Bultstra wouldgo after the thief while Officer Brons parked the car. Officer Bultstra hadrun towards the doorway holding a two-way radio. When Officer Bultstrawas at a distance of between twenty and twenty-five metres from thedoorway, the thief had emerged and run for a short distance. He hadstopped and raised his hands when he had seen Officer Bultstra andshouted something unintelligible. Officer Bultstra had taken hold of thethief with both hands and had tried to turn him towards the building. Thethief, however, had resisted. Officer Bultstra had shouted something tohim which Officer Brons had been unable to understand.

98. Officer Brons had understood that the thief would not comequietly and that Officer Bultstra needed help; he had therefore left thecar and run towards them. He had reached a point about five or sevenmetres from the thief when the thief managed to tear himself loose andended up at a distance of about three metres from Officer Bultstra.Suddenly Officer Brons had seen the thief holding a silver-colouredweapon which he had not seen him draw. It was a small pistol and it waspointed towards the ground. Officer Brons had not seen whether or notthe pistol was cocked. It had seemed to him that Officer Bultstra hadalso seen the pistol, because Officer Bultstra had stepped backwards,drawing his service pistol and adopting a defensive posture. He hadheard Officer Bultstra shouting “Drop that weapon. Don’t be silly, man”(“Laat vallen dat wapen. Doe nou normaal man”) at least twice.

99. The thief had not reacted by dropping his pistol, much to thesurprise of Officer Brons seeing that Officer Bultstra had him covered.



Given that the thief was armed and apparently had no intention ofdoing as he was told, Officer Brons had considered that OfficerBultstra was under threat. He had considered it highly possible thatthe thief would use his weapon against Officer Bultstra. He had beencompletely focused on the thief. He had seen only the thief, holding apistol with his finger on the trigger. At that point Officer Brons had notyet considered it necessary to draw his own service pistol because thethief was covered by Officer Bultstra. His hand had been close to, butnot on, the holster.

100. Officer Brons had then seen the thief turn to the right, towardshim, and turn the front of his body in his direction at a distance of five toseven metres. He had seen the thief raise his pistol and point it in hisdirection. Afraid that the thief would fire at him, Officer Brons haddrawn his pistol from its holster with lightning speed (bliksemsnel) andhad immediately fired one shot at the thief. He had had no time to aimat any particular part of the body. He remained convinced that if he hadnot fired first, the thief would have shot him.

101. Officer Brons had thought at the time that he had hit the thiefhigh in the chest. Only later had he learned that he had hit the thief in theneck. The thief had remained on his feet for a short while longer; he hadthen tottered and collapsed, dropping the pistol. He had tried to stand up,milling his arms about. Officer Brons had pushed the thief’s pistol awaywith his foot to prevent him from grabbing it.

102. Officer Bultstra had approached the man as he lay on theground. Seeing that the thief was no longer a threat, he had put hispistol away.

103. Officer Brons had contacted the police station by two-way radioand had asked for the intervention of the local health authority(Gemeentelijke Geneeskundige en Gezondheidsdienst). Feeling that they weretaking a long time to arrive, he had again called the police station andasked them to hurry up.

104. Officer Bultstra had concerned himself with the victim. As forOfficer Brons, he had removed himself from the scene. He had seen aman trying to enter the doorway and had asked him not to do so becausethe area had to be cordoned off for investigation.

105. Officers Brons and Bultstra had been taken back to the policestation by a fellow officer. Officer Brons had handed in his pistol there.Officers Brons and Bultstra had received assistance and comfort fromfellow officers and superiors and had been informed about the furtherprocedure.

106. Officer Brons had only fired once. It had never been hisintention to shoot to kill but only to end the life-threatening situation.He felt that he had had no choice. He greatly regretted that the thiefhad died.



(c) Officer Bultstra

107. Like Officer Brons, Officer Bultstra was interviewed by DetectiveChief Superintendent Van Duijvenvoorde on 22 July 1998 in the presenceof the lawyer Mr Van Kleef.

108. He and Officer Brons had been on their way back to Flierbosdreefpolice station after completing an assignment when they had receivedword by two-way radio that another policeman was pursuing on foot athief who had just stolen a scooter. They had heard the description of thescooter and the thief, and the direction the thief had taken. It had notbeen mentioned that the thief was armed. They had then gone tointercept the thief.

109. Seeing a person and a vehicle matching the description giventravelling towards a particular high-rise building, they had decided topark the car and arrest him. They had agreed that Officer Bultstra wouldleave the car immediately and pursue the man, after which Officer Bronswould lock up the car and join Officer Bultstra.

110. Officer Bultstra had seen the man on the scooter ride into thedoorway of the building. Having got within twenty metres of the building,Officer Bultstra had seen the man come running out of the doorway.Seeing Officer Bultstra, the man had called: “So what’s the matter then?What’s the matter then?” (“En wat nou? En wat nou?”). His arms had beendangling next to his body. He had raised them slightly when asking thatquestion. Officer Bultstra and the man had approached each other. Theman had glanced to the right and left, apparently looking for a way toevade capture. His preference appeared to be for an underpass throughthe building, so Officer Bultstra had gone to head him off. His intentionhad been to grab the man and arrest him.

111. Officer Bultstra had grabbed the man by his left arm and pushedhim bodily against the building. He had had the impression that the manwas aggressive because of his posture and his way of talking, and that heappeared intent on resisting arrest. He had managed to tear himself looseand turn around. He had then taken two steps backwards, towards thedoorway. His hands had been close to his body and his body had beenangled forwards, his posture threatening.

112. The man had then brought his right hand towards the left of hischest or his belly, as a person would who was about to draw a firearm fromthere. He had looked Officer Bultstra straight in the eye and said: “Sowhat’s the matter then?” (“En wat nou?”). Officer Bultstra had not seenhim stick his hand inside his clothing. Seeing the gesture, OfficerBultstra had thought that the man was acting like someone who wasabout to draw a weapon. His common sense had told him to be on hisguard. He had stepped backwards and placed his right hand on hisservice pistol, releasing the holster clip at the same time. He had not



drawn his service pistol but had positioned himself so as to be able to do soimmediately. Pointing to the man with his left hand, he had called out:“Show me your hands. Don’t be silly” (“Laat je handen zien. Doe normaal”).The man had then dropped his hand and resumed his earlier posture, hisarms dangling next to his body. He had said: “So what is it then? What is itthen?” (“En wat dan? En wat dan?”) and had walked away from OfficerBultstra. His body had still been angled towards Officer Bultstra and hiseyes still directed towards him. Officer Bultstra had remained in the sameposition.

113. The man had again brought his right hand towards his body, tothe same place as before, and had taken hold of something. OfficerBultstra had not been able to see what it was. After the man had movedhis hand some distance away from his body, Officer Bultstra had seen thathe was holding a small silver-coloured pistol in his fist.

114. The situation was now so threatening that Officer Bultstra haddrawn his service pistol to protect himself. In view of the man’s behaviourhe was afraid that the man might fire. Officer Bultstra had taken hold ofhis service weapon in both hands and, adopting a defensive position, hadaimed at the man’s chest. He remembered shouting “Drop it” (“Laatvallen”) several times. He might have shouted other things, but he didnot remember having shouted anything other than “Don’t be silly. Dropit” (“Doe normaal. Laat vallen”). He had seen the man lower the handholding the pistol alongside his body, so that the barrel was pointingtowards the ground. The man had kept the front of his body turnedtowards Officer Bultstra, his legs slightly apart and his arms out – thatis, not hanging limp – and he had kept moving his hands so that thepistol also kept changing direction. The barrel had however been keptaimed at the ground. Officer Bultstra described the man’s posture asthat of a cowboy who could start shooting at any moment. He had feltthreatened to the point where he had decided to fire should the manpoint his pistol at him.

115. As far as he could recall, this situation had lasted for about fourseconds, during which time he had called out to the man twice to drop hispistol. The man had not done so. Things had happened very quickly; heestimated that the time from the moment he grabbed the man until thefatal shot had been no more than fifteen or twenty seconds.

116. Officer Bultstra had seen the man suddenly react to something.Still in his cowboy-like position the man had made a quarter turn to theleft. Officer Bultstra could not remember how long this had taken but thetime involved had been very short. The man had raised his right arm withthe pistol somewhat, in a manner in which he had not yet acted. This hadcaused Officer Bultstra to think: “Now I will shoot.” Since the man wasraising his hand and arm, Officer Bultstra was convinced that he wasabout to shoot; he had been building up tension in his right hand to pull



the trigger of his service pistol when he had heard, on his right, a loudreport that he had recognised as a pistol shot. He had immediatelythought: “[Officer Brons] has got him.” Officer Bultstra had felt sothreatened that he would have fired if Officer Brons had not done so.

117. Officer Bultstra had seen immediately that the man had beenhit. The man had moved his upper torso somewhat. His knees had thenbuckled and he had fallen to the ground. He had dropped his pistol infalling. He had tried, unsuccessfully, to get up. Officers Brons andBultstra had approached the man from two sides while still keepinghim covered. Having reached the man, Officer Bultstra had put up hisservice pistol and grabbed the man by his shoulder. He had wished toprevent the man from getting up and possibly picking up the pistol. Hehad been sitting next to the man. The man had been lying with his backagainst Officer Bultstra’s knees. At that point Officer Bultstra had seenOfficer Brons approaching from his right. He could not remember ifOfficer Brons had still had his service pistol in his hand. Officer Bronshad pushed the man’s pistol away with his foot so that the man couldnot reach it.

118. Using his two-way radio, Officer Brons had radioed the policestation to ask for urgent assistance from the local health authority.Officers Brons and Bultstra had left the scene of the incident as it wasuntil other police officers arrived. Officer Bultstra had, however,loosened the man’s clothing to see where he had been hit. He had beenhit in the neck and his shirt was saturated with blood. Officer Bultstrahad tried to get him to give his name, but had received no answer. Theman had gargled. He had been beyond help. He had died quickly.

119. After the other police officers had arrived, Officers Brons andBultstra had been taken back to Flierbosdreef police station where theystayed for some time, estimated by Officer Bultstra as three hours.Officer Brons had been required to hand in his service weapon. They hadhad talks with a number of fellow police officers, including PoliceCommissioner Van Riessen, the district chief of police (districtschef) andthe self-help team (zelfhulpteam).

120. Officer Bultstra stated that the man himself had been incontrol of events (zelf het scenario heeft bepaald). He had had everyopportunity not to draw his weapon, or to drop it after doing so.Officer Bultstra had shouted warnings to him repeatedly. He had notresponded. Instead, he had stood in front of Officer Bultstra in athreatening posture with a pistol ready for immediate use. OfficerBultstra had had no other option but to draw his service weapon toprotect himself. The situation had been so threatening that OfficerBultstra would have fired himself to put the man out of action, thuseliminating the danger to himself and possibly others. As it was, thathad proved unnecessary because Officer Brons had fired first.



(d) Ms Rijssel

121. Ms Henna Emelita Rijssel, questioned on 24 July 1998, was asocial worker living in Amsterdam.

122. On 19 July at around 10 p.m. she and her daughter, Ms SyreetaMichelle Lieveld, had been walking home from the festival. In anunderpass they had had to make way for a scooter driven by a personwhom she described as a Negroid youth without a crash helmet. Theyhad seen him proceed on his way and then turn towards one of thedoorways of a high-rise building. They had observed that he was drivingunusually slowly but had paid no further attention. They had, however,seen the youth come out of the doorway and noticed the scooter inside.Although some distance away, they had had a good view; it had not beendark yet.

123. They had seen the youth come out of the doorway and had seen apoliceman run towards him. They had then noticed a police car which theyhad not seen or heard until then.

124. They had seen the youth holding his right hand inside his jacketor shirt. The hand had been on his stomach, just above his trouser band.They had decided to move closer because something was obviouslyhappening.

125. Ms Rijssel had seen the youth walk towards the policeman. Shehad seen him raising his arms in a non-verbal “What do you want?”gesture. She had heard no words spoken. The policeman had grabbedhold of the youth’s arm and forced it behind his back. She had had theimpression that the youth was being arrested. She had seen thepoliceman trying to push the youth with his face towards the wall. Theyouth, however, had torn himself loose.

126. She had then seen the youth again putting his hand inside hisshirt, in the same gesture she had witnessed before. She had not seenhim pull anything out; she had not at any time seen the youth draw afirearm.

127. The policeman had stayed where he was and had not moved closerto the youth. The youth had stepped sideways. Ms Rijssel had not seen thepoliceman draw his firearm.

128. Another policeman had come running up. He had stood still at adistance of about six metres. The youth had still had his hand inside hisshirt near his trouser belt. She had then seen the second police officerdraw his pistol and aim it at the youth. She had heard a shout of “Put itdown” (“Leg neer”), once, which in her opinion had come from the policeofficer who was keeping the youth covered. This had happened after thepoliceman had drawn his pistol on the youth. Immediately after the shoutof “Put it down” she had heard one shot fired. The youth had collapsedimmediately.



129. Ms Rijssel stated categorically that she had not at any time seenthe youth aim a pistol or anything similar at the policeman. Sheremembered the youth holding his hand inside his shirt, close to histrouser belt. She was sure of that, despite the speed with which eventshad unfolded.

130. Immediately after the shot had been fired she had run towardsthe place where the youth had collapsed. She had shouted to thepolicemen: “I saw what you did. That’s a human being” (“Ik heb gezien watjullie hebben gedaan. Het is een mensenkind”).

131. The policeman had felt the youth’s pulse. The youth’s arm hadfallen limp.

132. More police officers had arrived, including one on a motorcyclewho had asked her to make a statement. She had refused because she didnot wish to make a statement that could be used against the youth andbecause her words could be misinterpreted. She had told two policeofficers, a man and a woman, who were cordoning the area off, that theydid not need to rope off such a wide area. One of the police officers hadaccused her of trying to stir up trouble and had told her that she did notknow what had caused the incident. She had replied that she was notaware of the cause of the incident but did know what had happened, andhad asked if the police were not supposed to fire a warning shot beforefiring at a person. She might well have said more than that in heremotional state.

133. On 20 July 1998 Ms Rijssel had returned to the place where theyouth had been shot to leave some flowers. She had met the youth’s familythere and spoken with them. They had told her that they had retained thelawyer Mr Hamer and she had given them her telephone number. She hadlater been contacted by Mr Hamer, who had asked her to make astatement to Chief Superintendent Van Duijvenvoorde.

(e) Ms Lieveld

134. Ms Syreeta Michelle Lieveld, questioned on 24 July 1998, was aschoolgirl born in 1983 and the daughter of Ms Rijssel. The pair of themhad been walking home from the Kwakoe festival on the evening of 19 July1998 at around 10 p.m. While walking through a pedestrian underpassthey had been passed by a youth on a scooter. The youth had beendressed in black. He was dark-skinned, but not completely black. He hadworn his hair flat. He had not been wearing a crash helmet. Ms Lieveldcould not describe the scooter.

135. The youth had run the scooter off the path and across the grasstowards the Huigenbos building. Ms Lieveld had not seen him ride thescooter into the doorway.

136. Ms Lieveld’s mother had then said: “Look, the police are here.”Ms Lieveld had seen a police officer standing in front of the building, close



by the youth. She and her mother had then gone towards them. Ms Lieveldhad seen the police officer trying to arrest the youth, grabbing hold of himand pushing his face against the wall. The youth, however, had tornhimself loose. He had made a gesture with his arms as if to say: “What doyou want with me?”

137. The youth had moved one of his hands, Ms Lieveld could notremember which, towards his trouser band. It had seemed as though hehad a pistol there, but she had been sure it was a bluff.

138. A second police officer had come running. Ms Lieveld had heard“Drop it” shouted; she remembered hearing it once. She had seen the twopolice officers with drawn service pistols. She had seen the first policeofficer, the one who had tried to arrest the youth, with his pistol drawnbut she had not seen him point it at the youth. She had not seen theyouth with a pistol or anything like that.

139. The other police officer had also had his service pistol in his hand.He had aimed at the youth. She thought that the shot had been firedimmediately after the shout of “Drop it”. After the shot the youth hadturned around some way and collapsed. She had seen him dropsomething; she thought it had been a mobile telephone. Later, havingcome closer to the scene of events, she had seen a mobile telephone lyingnear the youth; she assumed that the youth had dropped it.

140. Ms Lieveld could not give an estimate of how far it had beenfrom where she stood to the place where the youth had collapsed, but ithad been some distance. Things had happened very quickly, as if in aflash.

141. The official record states that the witness made her statement inthe presence of her mother in view of her emotional state.

(f) Mr Van Rij

142. Mr Merlijn van Rij, questioned on 24 July 1998, was a schoolboyborn in 1982 and resident in the Huigenbos building.

143. On 19 July 1998 at around 10 p.m. he had been at home with hisfather, in the lounge of their first-floor apartment. It had been a warmnight and the windows had been open.

144. At some point he had heard someone shout “Stand still” once. Nomore than a second after that, he had heard a bang from the direction ofthe doorway which had sounded like a pistol shot. In view of the shout of“Stand still”, which was unlikely to have come from a criminal, he hadconcluded that the shot had been fired by police. He had wanted to goand watch, but his mother had not let him because she considered it inbad taste to take an interest in other people’s misfortune. Later thatnight his father had gone to take the dog out; he had seen lots of policeand someone lying underneath a sheet.



(g) Mr Oostburg

145. Mr Matthew Jiri Oostburg, questioned on 24 July 1998, was aschoolboy born in 1983.

146. On 19 July 1998 at around 10 p.m. he and his father had beenwalking from the Kwakoe festival towards the Huigenbos building, wherehis father’s girlfriend lived. They had noticed the presence of police onmotorcycles, apparently looking for something or someone.

147. Just before entering a pedestrian underpass, they had heard asound identified by Mr Oostburg’s father as a pistol shot. It came fromthe direction of the Huigenbos building. They had seen police goingtowards the Huigenbos building but had been too far away to see whatwas happening.

148. On the way towards the building they had been stopped by policewho were cordoning off the area.

149. Having entered the building through a different entrance, theyhad gone to the first floor and Mr Oostburg had looked down. He hadseen a coloured youth with a bald head lying motionless in front of theentrance to the doorway. He had seen a small shiny pistol lying by theyouth’s feet. He had heard others say that they had initially thought thatthe youth had taken out a mobile telephone and that the police had firedmistaking it for a pistol. But it had definitely been a pistol.

150. Mr Oostburg and others had assumed that the youth had drawn apistol and aimed it at the police and that the police had fired for that reason.

151. He had later seen the emergency services arrive. It had beenapparent that the youth was dead because they had covered him with awhite sheet.

(h) Officer Boonstra

152. Police Officer Boonstra was interviewed by Detective ChiefSuperintendent Van Duijvenvoorde on 27 July 1998.

153. He stated that he and his colleague Police Officer Dekker hadbeen unaware of the fact that Moravia Ramsahai was armed. He andOfficer Dekker had been approached by a coloured youth, who had askedthem to follow him and had run on. Since he and Officer Dekker had notimmediately run after him, the youth had turned around and gestured tothem to follow him. This had led them to assume that there wassomething the matter and they had followed. It had been Officer Dekker,who had been closer to the youth than Officer Boonstra, who had spokenwith him. It had also been Officer Dekker who had radioed through thelicence plate number and possibly the colour of the scooter as well as thepolice officers’ precise location and the direction in which they wereheading with the youth, but he did not recall Officer Dekker giving adescription of the thief.



154. After they had lost sight of the scooter, they had heard it reportedby radio that there had been a shooting at the Huigenbos building.Officers Boonstra and Dekker had gone there to see if they could be ofassistance. Not realising that the person who had stolen the scooter wasarmed, they had not connected the shooting to the theft.

155. Only when they and the owner of the scooter had reached the sceneof the shooting and the owner had recognised his vehicle did they ask himprecisely what had happened. That had been when the owner of the scooterhad told them that he had been forced at gunpoint to surrender control ofthe scooter. Officer Boonstra had told him that he ought to have mentionedthat earlier (“Dat had je wel eens eerder mogen zeggen”).

156. Officer Dekker had told Officer Boonstra later that he too hadbeen unaware that the thief had been carrying a firearm and had beenjust as indignant at not having been told. Both officers countedthemselves lucky not to have been fired at during the pursuit.

(i) Mr Hoeseni

157. Mr Hoeseni was interviewed by Detective Chief SuperintendentVan Duijvenvoorde on 31 July 1998. He was asked to make a furtherstatement as to when he had mentioned the firearm to Officer Dekker.

158. Mr Hoeseni stated that his scooter had been stolen from him atthe Kwakoe festival site on 19 July 1998 between 9 and 10 p.m. A colouredyouth had forced him to hand it over at gunpoint. He recognised the pistolon a photograph bearing the number 10 (see below for a description of thephotographs) as the pistol with which he had been threatened. He hadnoticed that the pistol was cocked and ready to fire. This had frightenedhim into giving up the scooter.

159. Spotting two police officers, he had run up to them and askedthem to follow him. They had not done so immediately but only after hehad waved at them a second time. While running he had told them aboutthe theft of the scooter and given them the scooter’s insurance documentsand a description of the scooter and the thief.

160. Mr Hoeseni had told the police officers about the firearm at thesame time as he had handed the insurance papers to them.

161. When he had heard, over the police officers’ two-way radio, thatthere had been a shooting, he had immediately connected it with the theftof his scooter. He had then told the police officers that the thief had had asmall silver-coloured pistol.

(j) Mr Chitanie

162. Mr Wladimir Mohammed Abzell Ali Chitanie, questioned byDetective Chief Superintendent Van Duijvenvoorde on 3 August 1998,was a civil servant born in 1945.



163. On 19 July 1998 at around 10 p.m. he had been driving his car alongthe Huntumdreef. He had seen a marked police car following in his rear-view mirror. The police car had stopped suddenly, at which point a policeofficer had emerged and run in the direction of the doorway of theHuigenbos building. Thinking that something was happening,Mr Chitanie had decided to have a look for himself. He had parked his car,got out and walked towards the doorway towards which the policeman hadheaded. The street lights were on. It was twilight. He estimated thedistance from where he was to the doorway of the Huigenbos building tohave been between seventy-five and a hundred metres.

164. He had seen a youth aged about 20, dressed in dark-colouredclothing, emerge from the doorway. He had not seen any scooter in thedoorway. There had been a policeman standing opposite the youth,separated by a distance of about six metres. The police officer had beenpointing a pistol at the youth. The youth had been holding some dark-coloured object, which Mr Chitanie had not been able to make out, in hisright hand and had been pointing it towards the police officer. The policeofficer had gestured to the youth with one hand, apparently ordering himto throw away whatever it was he had in his hand, while keeping the youthcovered with his service pistol in his other hand. He had not heardanything shouted or said, the distance being too great. He had seen theyouth throw away the unidentified object in his right hand.

165. While the first police officer was keeping the youth covered,Mr Chitanie had seen a second police officer come running towards hiscolleague with the apparent intention of providing assistance. Thissecond police officer had drawn his service pistol and had held it in bothhands, levelled at the youth’s head. He had heard a shot firedimmediately. The shot had been fired after the youth had thrown theobject away. Events had unfolded very quickly: the lapse of time betweenthe youth throwing away the object and the firing of the shot had been afew fractions of a second. The youth had moved in the direction of thelamp post and then collapsed.

166. At that point panic had broken out. Police had arrived in cars andon motorcycles. After the shooting, more people had joined Mr Chitanie.The police had ordered them to leave; Mr Chitanie and the others had left.Mr Chitanie had asked a police officer why no ambulance was beingordered. The police officer had replied: “We will see about that later.”

167. Having entered the Huigenbos building and looked down onto thescene of events from the second floor, Mr Chitanie had seen the victimcovered with a white sheet. He had not seen a pistol lying next to thebody. He had heard from bystanders that the youth had thrown away amobile telephone, but he had not seen that.

168. It had taken Mr Chitanie six or seven minutes to reach the secondfloor of the building. He had seen numbered markers being set out and



photographs being taken. It appeared that the bystanders had not beenmeant to see that, because police officers were holding a large sheet abovethe body and taking photographs underneath. Mr Chitanie thought thatthe youth might at that moment still have been alive, because he hadheard a rattling sound, as if the youth’s throat was full of blood.

169. Mr Chitanie estimated the time needed for the ambulance toarrive at thirty minutes or more. He had seen someone with medicalequipment examine the victim, together with a person who appeared tobe a public prosecutor.

170. In Mr Chitanie’s opinion, any threat had disappeared after theyouth had thrown away the object. He had not witnessed what hadhappened before.

(k) Officer Brons

171. On 3 August 1998 Detective Chief Superintendent VanDuijvenvoorde confronted Officer Brons with the statement byMr Chitanie to the effect that Moravia Ramsahai had thrown somethingaway before the fatal shot. Officer Brons denied this. In view of the threatposed by the thief, Officer Brons’s attention had been focused on thethief’s hands. Until the thief drew the pistol, he had had nothing in them.

(l) Officer Dekker

172. On 3 August 1998 Detective Chief Superintendent VanDuijvenvoorde asked Officer Dekker for further information as to whenhe had become aware that the theft of the scooter had taken place atgunpoint.

173. Mr Hoeseni had told Officer Dekker that he had been pulled offthe scooter but had not mentioned the fact that a firearm had been used.Both he and Officer Boonstra had therefore assumed that only physicalforce had been used.

174. Mr Hoeseni had given Officer Dekker the scooter’s insurancepapers immediately and of his own motion and had at the same timegiven a description of the thief. Officers Dekker and Boonstra, joined byMr Hoeseni, had run after the thief. However, they had lost him. OfficerDekker had then passed on the thief’s presumed direction of flight and theregistration number via his two-way radio.

175. At no time while they were running had he heard Mr Hoeseni saythat the thief was armed. He had noticed, however, that Mr Hoeseni wasfrightened and spoke in a soft tone of voice. It was therefore quite possiblethat Mr Hoeseni had mentioned the fact but that he had not heard it whilethey were running.

176. Only after the report of the shooting had come through hadOfficer Dekker heard Mr Hoeseni say: “He had a small silver-coloured



pistol.” They had then gone towards the Huigenbos building. OfficerDekker had asked Mr Hoeseni: “Why did you not tell us that before?” butMr Hoeseni had not given a clear reply. He had appeared very upset.

177. Afterwards Officers Dekker and Boonstra had reflected on theirluck at not having been shot. Had Officer Dekker been told at an earlierstage that the thief had used a pistol to steal the scooter, he would havepassed that information on immediately and before all else. In addition, heand Officer Boonstra would not have run after the thief: their supervisoryduties at the festival had required them to be unarmed themselves.

(m) Officer Bultstra

178. Detective Chief Superintendent Van Duijvenvoorde confrontedOfficer Bultstra with the statement by Mr Chitanie on 4 August 1998.Officer Bultstra consented to being questioned without his counselpresent.

179. Officer Bultstra considered it unlikely that Mr Chitanie couldhave parked his car and walked back to the place from which he claimedto have witnessed the events in such a short time. Officer Bultstra himselfhad needed up to ten seconds to run the fifty metres from where the policecar had been parked to Moravia Ramsahai and Officer Brons.

180. It appeared that Mr Chitanie had missed the struggle withMoravia Ramsahai; he had not mentioned it in his statement. Thatwould be consistent with the distance between where Mr Chitanie hadparked his car and the scene of events.

181. It was incorrect that Officer Brons had held his service weapon inone hand. It took two hands to hold it in the defensive position. OfficerBrons had made gestures, but that had happened before MoraviaRamsahai drew his pistol.

182. Moravia Ramsahai had had nothing in his hands until he haddrawn his pistol. He had, however, not pointed it at Officer Bultstra; hehad pointed it at the ground. He had held it in his hand continuously. Hehad definitely not thrown anything away or dropped anything. He had onlylet go of the pistol once Officer Brons had shot him, but even then only ashe collapsed.

183. Officer Bultstra had held his two-way radio set in his left hand ashe had left the police car. He had kept hold of it until he dropped it. He didnot remember when that had been, but it must have been no later thanwhen he drew his service pistol because in the defensive position he hadneeded both his hands to hold it. He could not remember either whetherhe had already dropped the radio at the time of the struggle. He had,however, later seen it lying on the ground, level with Moravia Ramsahai’schest and about sixty centimetres away from him. He had left it there.

184. The ambulance had been called for immediately, not once buttwice. Officer Bultstra had not seen it arrive. By that time he and Officer



Brons were being taken to the police station, having spent five to sevenminutes at the scene of the events.

185. Officer Bultstra had heard Moravia Ramsahai’s death rattle.That had stopped already before he and Officer Brons had left. It hadappeared to Officer Bultstra that Moravia Ramsahai’s lungs were fillingwith blood, but Officer Bultstra could do nothing to stop that.

(n) Mr Van den Heuvel

186. Detective Chief Superintendent Van Duijvenvoorde decided toquestion Mr Petrus van den Heuvel again in the light of the statement ofMr Chitanie. This he did on 4 August 1998.

187. Mr Van den Heuvel reiterated that he had been focused on thecoloured man with the firearm. He had clearly seen the coloured manhold a firearm in his right hand, which he had pointed downwards. Thecoloured man’s other hand had been empty.

188. Mr Van den Heuvel had not witnessed the actual shooting, havingtaken cover behind the balustrade. He had looked to see what hadhappened right after the shot had been fired. This had been only afraction of a second later. He had not seen the coloured man’s pistol fallto the ground. When Mr Van den Heuvel had looked, the pistol had beenlying on the ground, next to the coloured man, as shown on a photographtaken at the scene of the incident. The pistol shown on anotherphotograph was very similar to that which Mr Van den Heuvel had seenin the coloured man’s hand.

189. For the remainder, Mr Van den Heuvel confirmed his earlierstatement.

(o) Officer Van Dongen

190. Police Officer Bruin Jan van Dongen was questioned by DetectiveChief Superintendent Van Duijvenvoorde on 4 August 1998. He had beendriving a police car with a police dog along the Huntumdreef. Officer VanDongen had heard that a scooter had been stolen at the Kwakoe festivaland had heard the description given of the scooter and the thief. He waslooking for the thief. There was no information that the theft had takenplace at gunpoint.

191. Officer Van Dongen had been passed by another police car. Hehad recognised the driver as Officer Brons. He had seen the police carpull up and the passenger emerge.

192. He had parked his car and got out. In so doing he had seen OfficerBrons get out of his car. Going around the back of the car to get out thepolice dog, Officer Van Dongen had heard a pistol shot from the directionof the Huigenbos building. The dog had reacted furiously to the sound. Ithad been necessary to handle the dog with particular care, because in itsexcitement the dog might have attacked people.



193. He had met Officer Brons and had asked him what had happened.Officer Brons had replied that a pistol had been aimed at the police and ashot had been fired by the police, but had not named the officer who hadfired the shot.

194. Officer Van Dongen had walked up to the victim lying on theground, stopping at a distance of two metres because of theunpredictable reaction of the dog. The victim had been motionless,except for opening and closing his mouth a few times. Officer VanDongen had heard no death rattle.

195. When Officer Van Dongen arrived at the scene, there hadbeen only the two police officers and the victim. He had not seenanyone else close by. The dog would have reacted if anyone else hadbeen present.

(p) Ms Hup

196. Ms Lambertina Helena Hup was interviewed by Detective ChiefSuperintendent Van Duijvenvoorde on 5 August 1998. She had been thedriver of the ambulance which had been sent out to collect MoraviaRamsahai after he had been shot.

197. At 10.02 p.m. the ambulance crew had received an instruction todrive to the Huigenbos building because someone had been shot. Theambulance had left at 10.04 p.m. and arrived on the scene at 10.14 p.m.,well within the time allowed, which was fifteen minutes.

198. Ms Hup and the other member of the ambulance crew, Mr VanAndel, had taken out the stretcher, which was given to police officers.Ms Hup and Mr Van Andel had then taken their equipment and had runtowards the victim. There had been a small silver-coloured pistol lyingnext to him, which she and Mr Van Andel had had to avoid touchingwhile doing their work.

199. Ms Hup had not heard the victim’s death rattle or him make anyother sound. She had assisted Mr Van Andel as he gave first aid. They hadconnected the victim to the heart monitor. Mr Van Andel had checked eyepupil reflexes by shining a light into each eye but had got no reaction andhad noted the absence of a pulse and breathing. From the informationthus obtained Mr Van Andel had concluded that the victim had died onthe spot.

200. Ms Hup and Mr Van Andel had seen the wound where the bullethad entered, which was in the neck on the right. They had not seen theexit wound.

201. Ms Hup and Mr Van Andel had then covered the body with awhite sheet. They had then spent some time talking with police officers.They had not removed the body, which had been picked up later by aspecial vehicle.



(q) Mr Van Andel

202. Mr Leendert van Andel, a paramedic, had been the other memberof the crew of the ambulance driven by Ms Hup. Detective ChiefSuperintendent Van Duijvenvoorde questioned him on 5 August 1998.

203. At around 10.02 p.m. they had received instructions to go to theHuigenbos building where someone had been shot. They had been given aroute to take. They had left at 10.04 p.m. The blue flashing light and thesiren had been switched on continuously. They had arrived at the scene at10.14 p.m.

204. Ms Hup and he had run quickly towards the victim. Police officershad carried the stretcher, he and Ms Hup the other equipment.

205. A police officer had told him that the youth had been shot. He hadseen the entry wound in the neck but no exit wound. There had been asmall pistol lying close by the victim. Mr Van Andel had not noticed atwo-way radio lying on the ground.

206. The victim had had no signs of life. There had not been any rattle.Mr Van Andel had checked his vital functions and had noted the absenceof any heart function (checked with a heart monitor) or pupil reaction.This, combined with the gunshot wound, had led Mr Van Andel toconclude that the youth was dead. After conferring briefly with one of thepolice officers present and telling him that there was nothing more to bedone, he and Ms Hup had covered the body with a sheet.

207. Mr Van Andel and Ms Hup had then returned to the ambulanceand had reported themselves ready for further duty at 10.35 p.m. The bodyhad been removed later.

(r) Mr Pel

208. Mr John Pel, whom Detective Chief Superintendent VanDuijvenvoorde questioned on 7 August 1998, was a police forensicinvestigator (technisch rechercheur). He had been on call on the evening of19 July 1998. He had been instructed to go to the Huigenbos buildingwhere there had been a shooting. He had arrived after the ambulancehad left. On his arrival at the scene, he had seen a white sheet coveringthe victim and a pistol lying on the ground.

209. Mr Pel and a colleague, Mr Popping, had identified itemsof evidence and marked them with numbered markers beforephotographing them. He had also examined the body of the victim and inparticular his hands for traces of gunshot residue (schotrestbemonstering).This had required the lifting of the sheet covering the body.

(s) Ms Jalink

210. Ms Hlen Milian Jalink was questioned by Detective ChiefSuperintendent Van Duijvenvoorde on 11 August 1998. She was amaternal great-aunt of Moravia Ramsahai.



211. On Monday 20 July 1998 an aunt of Moravia Ramsahai’s had toldher that Moravia had stolen a scooter and had been shot dead for thatreason by the police. That evening, between 6 and 7 p.m., she and otherrelatives of the deceased had held a prayer meeting at the place where ithad happened.

212. During this prayer meeting, two persons were presented to herwho had allegedly witnessed the events. They had told her that, whendriving by in a car, they had seen a parked police car with the doors open,one policeman standing near the Huigenbos building and anotherpoliceman running in the same direction. They had seen a youth, whohad apparently come out of the doorway, walking with his hands raised.She had not been told how high he had raised his arms, but they had toldher that he had raised them. They had not told her of any strugglebetween the youth and the police officer. They had not told her that thefirst police officer had kept the youth covered with his service pistol. Thesecond police officer, the one who had come running, had shot the youthdown. They had not seen the youth with any firearm; they had beendefinite about that. They had seen the youth being hit and collapsing.They had seen him covered with a sheet.

213. Some persons present had mentioned a mobile telephone whichthe police had said was a pistol.

214. The two persons who had said that they had witnessed theshooting had been evasive when asked whether they were prepared tomake statements to the police. They had been more willing to talk to alawyer. An appointment had been made for this purpose with Mr Hamer,the applicants’ representative in the proceedings now pending before theCourt, but they had failed to turn up. Ms Jalink had been told that theyhad gone to Germany.

215. These two individuals were Gypsies who spoke limited Dutch andEnglish. Ms Jalink had no idea why they were so reluctant to cooperatefully.

(t) Mr Chitanie

216. Detective Chief Superintendent Van Duijvenvoorde interviewedMr Chitanie a second time on 17 August 1998.

217. Mr Chitanie repeated that he had not witnessed any strugglebetween the victim and the first police officer.

218. Asked whether he had seen a policeman with a dog, he answeredthat he had not paid attention to anything other than what was happeningwhere the victim lay. He had, however, seen police officers with dogs; hedid not remember how many. There had also been civilians with dogs. Nopolice officer with a dog had passed close by him as he was standing stillwitnessing events from a distance.



219. Mr Chitanie remembered a police officer telling him that “they” –meaning the police – would decide when the ambulance would come; thatalthough the victim could no longer talk, “they” could; and that there wereother wounded persons, who had fled.

220. Mr Chitanie had seen Gypsies and had been told that they hadseen everything. However, they would not cooperate because they weremembers of a criminal organisation.

(u) The applicants

221. On 7 August 1998 Detective Chief Superintendent VanDuijvenvoorde interviewed the applicants. They told him that they werenot aware that Moravia Ramsahai had had a pistol and could not imaginethis to be the case. Moravia Ramsahai had, however, possessed a mobiletelephone, which was nowhere to be found. The third applicant also toldDetective Chief Superintendent Van Duijvenvoorde that he had heard oftwo Gypsies who had witnessed the shooting, but who were unwilling toprovide information because they were residing illegally in the Netherlands.

4. The autopsy and toxicological examination

222. An autopsy was performed on Moravia Ramsahai’s body on 20 July1998 by a pathologist at the Forensic Laboratory (Laboratorium voorGerechtelijke Pathologie) in Rijswijk. The pathologist drew up a detailedreport, according to which Moravia Ramsahai had been hit by one bulletin the neck area. The bullet had ruptured major blood vessels and organs,including the brachiocephalic (innominate) artery and vein, and the rightlung. These injuries had led to Moravia Ramsahai’s death.

223. According to the report of the toxicological examination (dated23 December 1998), a blood sample taken from Moravia Ramsahai’s bodycontained 0.85 mg of alcohol per litre, a urine sample contained 1.51 mg perlitre, the vitreous humour of the left eye contained 1.53 mg per litre and thatof the right eye contained 1.55 mg per litre. The presence of amphetaminesin the urine sample was initially suspected but could not be confirmed bysubsequent testing. Other substances found in the urine sample includedpsilocine (an alkaloid compound found in certain hallucinogenicmushrooms – genus Psilocybe – known colloquially as “magic mushrooms”).The concentration of psilocine in the blood was too low to be determined.

224. No drawings or photographs were appended to the autopsy reportas contained in the investigation file.

5. Other investigative measures

225. On 29 July 1998 Detective Chief Superintendent VanDuijvenvoorde telephoned the Royal Netherlands Meteorological



Institute enquiring after the weather conditions on the evening of 19 July.He was given the following information:

“Warm day and evening; somewhat overcast

9.45 p.m.: Sunset

10 p.m.: Twilight

10.30 p.m.: Dark”

226. On 30 July 1998 Detective Chief Superintendent VanDuijvenvoorde interviewed the 12-year-old Miss Sangeeta EdwinaPamela Mungra. She confirmed what she had stated to members of themobile special operations unit on the night of 19 July. She added that shehad only looked outside after hearing the bang. Moravia Ramsahai wasalready lying on the ground. She had not seen the police officers properly.She had gone back up, glanced down from the seventh floor and goneinside.

227. Detective Chief Superintendent Van Duijvenvoorde had returnedto the scene of the incident with Ms Rijssel and Ms Lieveld and withMr Chitanie and his wife after taking their respective statements. Theyhad shown him where they had been standing and Detective ChiefSuperintendent Van Duijvenvoorde had paced the distance to the lamppost where Moravia Ramsahai had lain. This had been about fifty-sevenmetres in the case of Ms Rijssel and Ms Lieveld and about fifty-eightmetres in the case of Mr and Mrs Chitanie.

228. Detective Chief Superintendent Van Duijvenvoorde had alsogone back with Officer Bultstra, who had shown him where hethought Officer Brons had parked the car. This was about forty-eightmetres away from the lamp post. He had asked Officer Bultstra to runthat distance and timed him with a stopwatch. It had taken him9.4 seconds. Detective Chief Superintendent Van Duijvenvoorde notedin his report that the distance from where the car was parked hadactually been measured on the night of the shooting and found to befifty-six metres.

6. Other police records

229. Senior Detective Jacob Cornelis Peter Schultz, a police officerserving at Flierbosdreef police station, officially seized the body where itlay at 10.02 p.m. and provisionally identified it as Moravia Ramsahai’sfrom identity documents found in his clothing. According to a furtherofficial record, also by Senior Detective Schultz, the body was shown toMrs Ruth Helen Versteeg-Tewari, Moravia Ramsahai’s mother, andMr Carlitto Marciano Farook Alihusain, his cousin, on 20 July 1998 at2.15 p.m. They both recognised the body and identified it as MoraviaRamsahai’s.



230. A report drawn up by forensic investigators (technisch rechercheurs)John Pel and Jan Popping describes the action taken following the incidentto secure information and evidence at the scene of the shooting. It recordsthe location of the body. Next to it Officers Pel and Popping had found aBeretta 950 B pistol, calibre 6.35 mm, with the hammer cocked. They hadalso found a spent cartridge. They had found the scooter in the doorway.Next to the doorway there was a staircase, closed from the outside by tallwindows. In one of these windows they had found a bullet hole. Under thebullet hole they had found a bullet lying on the floor. No ricochet markshad been found in the stairway. This had made it impossible to determinethe bullet’s precise trajectory. Twenty-nine photographs were appended tothis record, photocopies of which – in black and white – are contained inthe Court’s file.

231. On 4 August 1998 Police Superintendent Ronald Groenewegen ofthe Amsterdam/Amstelland police drew up a record describing the eventswhich he himself had witnessed. On the evening of 19 July 1998Superintendent Groenewegen had been out in uniform, in charge of thepolice detachment monitoring the Kwakoe festival. At 9.55 p.m. he hadheard on his two-way radio that two surveillance officers were pursuing athief who had stolen a scooter. From other messages he concluded thatother officers had also set off in pursuit, including Officers Brons andBultstra in a police car. At around 10 p.m. Superintendent Groenewegenhad heard that Officers Brons and Bultstra were pursuing the thief in thedirection of the Huigenbos building. Shortly afterwards, he had heard thatthere had been shooting and that an ambulance was needed.Superintendent Groenewegen had immediately made his way to theHuigenbos building. Upon arrival, he had seen a man lying on the ground,wounded in the neck. He had seen a silver-coloured pistol lying on theground, about one metre from the man’s feet. He had also spotted a policetwo-way radio lying on the ground, about one metre from the body at hiplevel. The ambulance had arrived at approximately 10.20 p.m. and its crewhad emerged with a stretcher. Shortly afterwards, someone had thrust atwo-way radio set into Superintendent Groenewegen’s hands, telling himthat it was Officer Bultstra’s. Superintendent Groenewegen hadunderstood that this was the set which he had seen lying on the ground.

232. The file contains an official record of the seizure of a tape-recording made of police two-way radio conversations on the night of19 July 1998 and a transcript. According to the transcript, Officer Dekkerreported the theft of the scooter, giving a description of it and the thief.This report is answered by an unknown police officer on a motorcycle andOfficer Bultstra. Officer Bultstra reports, using his two-way radio, that ascooter matching the description given has been spotted. The policeofficer who reports that he has fired his weapon and requests anambulance is stated to be Officer Brons.



233. Another official record states that video recordings made by aclosed-circuit television system in the Burger King restaurant onLeidseplein, shortly before the time of the shooting, show MoraviaRamsahai misbehaving.

234. Further official records drawn up by police officers describepersonal effects found on Moravia Ramsahai’s body – clothing, jewellery,the contents of his pockets – and their return to his next-of-kin, the returnto Vinodkumar Hoeseni of the scooter taken from him by MoraviaRamsahai, and the opening of a temporary document register for the case.

235. The file also contains a printout giving the results of the firearmstraining undergone by Officer Brons in the year before 19 July 1998. Itshows that during this period Officer Brons had fired 390 practicerounds, scoring an average 88.80% hits, and had undergone refreshertraining on 10 July 1998.

236. The file contains no record of any examination of the serviceweapons carried by Officers Brons and Bultstra at the relevant time or ofthe spent cartridge and the bullet found at the scene of the incident.

B. Proceedings brought by the applicants

237. On 11 September 1998 the public prosecutor wrote to the parentsof Moravia Ramsahai informing them that she had come to the conclusionthat the shooting had been an act of self-defence and had thereforedecided not to bring a prosecution against Officer Brons. On23 September 1998 Mr Hamer wrote to the public prosecutor announcingthe intention of the third applicant to seek a court order for theprosecution of Officer Brons.

238. The applicants were granted access to the investigation file. On2 October 1998 they applied for such an order to the Amsterdam Court ofAppeal (gerechtshof) by means of a complaint about the failure to bring aprosecution (Article 12 of the Code of Criminal Procedure (Wetboek vanStrafvordering) – see below). The application was signed by Mr Hamer asthe applicants’ representative and by each of the applicants individually.They stated that the information available did not admit of the conclusionthat the shooting of Moravia Ramsahai by Officer Brons was sufficientlyjustified. They also pointed out that certain key parts of the investigationafter the shooting had been carried out by the Amsterdam/Amstellandpolice force – that is, Officer Brons’s direct colleagues – and argued onthat ground that the investigation had not been “effective” and“independent”. Further complaints addressed the failure to questionOfficers Brons and Bultstra until several days after the event, the failureto question all the police officers who had arrived at the scene after theshooting about what had been said by Officers Brons and Bultstra, the



failure to determine the precise trajectory of the bullet (which theapplicants submitted would have been possible), the failure to securegunshot residue samples from the hands of Officers Brons and Bultstra,the failure to conduct a reconstruction of the incident, and the absencefrom the autopsy report of drawings or photographs showing theentrance and exit wounds caused by the bullet. Reference was also madeto Police Commissioner Van Riessen’s statement, as reported in thenewspaper De Telegraaf, to the effect that he would not allow anindependent inquiry, and to the fact that the Chief Public Prosecutor(hoofdofficier van justitie) of Amsterdam retained overall responsibility forthe investigation and any decision to prosecute.

239. On 8 January 1999 the Acting Procurator General(plaatsvervangend procureur-generaal) at the Amsterdam Court of Appealsubmitted an opinion in response to the applicants’ complaint aboutthe failure to prosecute Officer Brons. He considered it sufficientlyclear from the evidence available that Officer Brons had acted in self-defence and was not convinced that Public Prosecutor De Vries, whohad decided not to prosecute, was in any way biased. Although perhapssome might have preferred the non-prosecution decision to have beentaken by an official body further removed from the Amsterdam police,that was not a wish which needed to be taken into account by thecourts. It followed that the applicants’ complaint of 2 October 1998was unfounded.

240. On 23 February 1999, Mr Hamer, having been informed of thedate on which a hearing would be held to consider the applicants’ saidcomplaint, wrote to the Court of Appeal asking for the hearing to bepublic.

241. On the same day Mr Hamer wrote to the Acting ProcuratorGeneral at the Court of Appeal, complaining about the failure of theregistry of that court to provide him with copies of the complete case fileand asking for this failure to be redressed. He made a similar request tothe President of the Court of Appeal.

242. The Registrar of the Court of Appeal replied on 24 February1999, pointing out that the question to be decided was whether to holda public hearing; in such circumstances it was appropriate forparticipants in the hearing to be allowed to view the file, but for reasonsof caution copies were refused. By a separate letter of the same date, theRegistrar informed Mr Hamer that the hearing in question would not bepublic, but that Mr Hamer could raise the issue at the hearing if he sodesired.

243. The Acting Procurator General replied on 25 February 1999 thathe was not an appellate body competent to review decisions of theRegistrar of the Court of Appeal to withhold documents. In any event,Mr Hamer had been able to see all available documents.



244. The applicants’ complaint under Article 12 of the Code ofCriminal Procedure was heard in chambers by a “judge delegate”(raadsheer-commissaris) on 1 March 1999. Mr Hamer made extensive oralsubmissions on the applicants’ behalf.

245. On 19 March 1999, with the consent of the Advocate General incharge of the case, Mr Hamer wrote to the judge presiding over thechamber of the Court of Appeal which was to hear the applicants’complaint about the failure to prosecute, referring to an allegedinconsistency between the statements of Officers Brons and Bultstraand the statements of other police officers, as reported in the pressrelease, which in his submission would justify a further criminalinvestigation.

246. On 26 April 1999 the Court of Appeal dismissed theapplicants’ complaint against the public prosecutor’s decision not toprosecute. In its reasoning it endorsed the decision of the “judgedelegate” not to hold a public hearing. It found that, in the light ofthe applicable legal provisions, it would go beyond the powers of thejudiciary to develop the law if a hearing, the purpose of which was todecide whether a particular person should be put on public trial, wereitself held in public. Moreover, that would defeat the purpose of theapplicable legal provisions.

247. As to the merits of the case, the Court of Appeal was satisfiedthat Officer Brons had acted to avert a threat of harm by a deadlyweapon and had acted in legitimate self-defence. It based this findingon the statements of Officers Brons and Bultstra and Mr Van denHeuvel. It added that if there had been more time, it might have beenpossible to avoid inflicting a lethal wound; however, an immediatereaction had been required in the circumstances, as had subsequentlybeen borne out by the fact that Moravia Ramsahai’s pistol had had around chambered and its hammer cocked in the firing position. Thisconclusion was reinforced by the available information that earlier thatday he had stolen a vehicle at gunpoint and used the pistol in athreatening way on at least one other occasion, as well as by theretrospective finding of traces of alcohol and the active ingredient ofhallucinogenic mushrooms in Moravia Ramsahai’s body. The otherwitness statements available were either plainly incorrect (as in thecase of Mr Chitanie and Ms Rijssel), or irrelevant, or did not materiallyaffect the above findings.

248. Although the Court of Appeal agreed with the applicants that areconstruction would have been desirable, it found nothing to suggestthat the evidence available had not been investigated conscientiously.Nor could the fact, as alleged by the applicants, that they or theircounsel had been denied access to certain documents lead to anydifferent conclusion.



II. RELEVANT DOMESTIC LAW

A. Criminal procedure

249. At the time of the events complained of, the relevant provisions ofthe Code of Criminal Procedure provided as follows.

Article 12

“1. If the perpetrator of a punishable act is not prosecuted, or if the prosecution isnot pursued to a conclusion, then anyone with a direct interest [rechtstreeks belanghebbende]may lodge a written complaint with the Court of Appeal within whose area ofjurisdiction the decision has been taken not to prosecute or not to pursue theprosecution to a conclusion.

...”

Article 12d

“1. The Court of Appeal shall not take its decision without first having heardrepresentations from the complainant, or at least after having properly summoned thecomplainant ...”

Article 12e

“1. The Court of Appeal may summon the person whose prosecution is being soughtin order to afford him the opportunity to present observations on the request made inthe statement of complaint and the grounds on which it is based. Such summons shalleither be accompanied by a copy of the statement of complaint or contain an indicationof the facts to which the complaint relates.

2. No order of the kind referred to in Article 12i shall be given unless and until theperson whose prosecution is being sought has been heard by the Court of Appeal, or hasat least been properly summoned.”

Article 12f

“1. The complainant and the person whose prosecution is being sought may beassisted before judges sitting in chambers. They may be represented by counsel ...

2. The President of the Court of Appeal shall ... allow the complainant and theperson whose prosecution is being sought, as well as their counsel or authorisedrepresentatives [gemachtigden], to inspect the case file if a request is made to thateffect. Inspection shall take place in the manner determined by the President. ThePresident may, of his own motion or at the request of the Procurator General,exempt particular documents from inspection in the interests of privacy, theinvestigation, the prosecution of criminal acts, or on significant general-interestgrounds.”

Article 12g

“The person whose prosecution is being sought shall not be obliged to answerquestions put to him in chambers. He shall be so informed before the hearing beginsand that fact shall be mentioned in the official record.”



Article 12i

“1. If the complaint falls within the Court of Appeal’s jurisdiction, the complainantcan be admitted [de klager ontvankelijk is], and if the Court of Appeal finds that aprosecution ought to have been brought or pursued to a conclusion, the Court ofAppeal shall order the prosecution to be brought or pursued in respect of the fact towhich the complaint relates.

2. The Court of Appeal may also refuse to give such an order for reasons relating tothe general interest.

3. The order may also include the direction [last] that the public prosecutor shallmake the request referred to in Article 181 or Article 237 § 3 [namely, a request to theinvestigating judge [rechter-commissaris] to initiate or continue a preliminary judicialinvestigation [gerechtelijk vooronderzoek]] or that the person whose prosecution is beingsought shall be summoned for trial. The first-mentioned order may also be given bythe Court of Appeal if the public prosecutor has already had the person whoseprosecution is being sought officially notified of the decision of closure of a preliminaryjudicial investigation or if the time-limit prescribed in Article 237 § 3 has alreadyexpired.

4. In all other cases the Court of Appeal shall ... dismiss the complaint.”

Article 24

“1. Reasons shall be given for any decision taken in chambers. If a public hearing inchambers is prescribed, such decision shall be delivered in open court.

...

4. Unless otherwise provided, the decision shall be notified to the suspect and theother participants in the proceedings without delay.”

B. The Public Prosecution Service

1. The Judiciary (Organisation) Act

250. At the time of the events complained of, the relevant provisions ofthe Judiciary (Organisation) Act (Wet op de rechterlijke organisatie) providedas follows.

Article 4

“The Public Prosecution Service shall have exclusive responsibility for upholding thelaws, prosecuting all criminal acts and ensuring the execution of all criminal judgments....”

Article 5

“Officials of the Public Prosecution Service shall follow the orders given to them inthe course of their official duties, in the name of the Monarch, by the competentauthority.”



Article 5a

“... [P]ublic prosecutors and acting public prosecutors shall, in their official duties,report to the Head of the public prosecution department [parket] in which they carryout their duties.”

2. The Code of Criminal Procedure

251. Relevant provisions of the Code of Criminal Procedure providedas follows.

Article 140

“1. The Procurator General at the Court of Appeal shall, within the area ofjurisdiction of the Court of Appeal to which he is appointed, ensure the properinvestigation of the criminal acts which are triable by the regional courts[arrondissementsrechtbanken] or the district courts [kantongerechten]. ...

2. To that end, he shall give orders to the Heads of the public prosecutiondepartments appointed to the regional courts.”

Article 148

“1. The public prosecutor shall be charged with the investigation of criminal actswhich are triable by the regional court to which he is appointed and by the districtcourts within the area of that regional court’s jurisdiction, as well as the investigation,within the area of that regional court’s jurisdiction, of criminal acts triable by otherregional courts or district courts.

2. To that end, he shall give orders to the other persons charged with [such]investigation. ...”

C. Authority over the police

252. The Police Act 1993 (Politiewet), in its relevant parts, provides asfollows.

Article 12

“1. If the police act in a municipality to maintain public order and to carry out theirtask of assisting the public [hulpverleningstaak], they shall be under the authority of theburgomaster.

2. The burgomaster shall be empowered to give the police officers directions incarrying out the tasks referred to in the first paragraph.”

Article 13

“1. If the police act to maintain legal order through criminal law enforcement, orcarry out tasks in support of the administration of justice, they shall be under theauthority of the public prosecutor.



2. The public prosecutor shall be empowered to give the police officers directions incarrying out the tasks referred to in the first paragraph.”

D. Instruments governing the use of force by the police

1. The Police Act 1993

253. Article 8 § 1 of the Police Act 1993 provides as follows:

“A police officer appointed to carry out the tasks of the police force shall be authorisedto use force in the lawful exercise of his duties when it is justified by the purpose therebyintended to be served, also taking into account the dangers involved in such use of force,and when that purpose cannot otherwise be served. Use of force shall be preceded, ifpossible, by a warning.”

2. The Standing Orders 1994

254. At the relevant time, the Standing Orders for the Police, theRoyal Military Constabulary and officers invested with specialinvestigative powers (Ambstinstructie voor de politie, de KoninklijkeMarechaussee en de buitengewone opsporingsambtenaar) provided as follows.

Section 7

“1. Use of a firearm, other than a firearm suitable for automatic fire or long-rangeprecision fire, is permitted only:

(a) to arrest a person who poses a firearms hazard [vuurwapengevaarlijk persoon];

(b) to arrest a person who is trying to evade, or has evaded, being arrested or broughtbefore the competent legal authority [die zich aan zijn aanhouding of voorgeleiding tracht teontrekken of heeft onttrokken] and who is suspected or has been convicted of a seriousindictable offence [ernstig misdrijf] which must in addition be considered a seriousdisruption of legal order.

...

3. In the cases referred to in the first paragraph under (a) and (b), the firearm shallnot be used if the identity of the person to be arrested is known and it may reasonably beassumed that delaying the arrest will not jeopardise legal order in a manner that may beconsidered unacceptable. ...”

Section 12

“1. Immediately before he uses a firearm, other than a firearm suitable forautomatic fire or long-range precision fire, the officer shall issue a warning, in a loudvoice or in another form that cannot be misunderstood, that he will open fire if the orderis not followed without delay. Such a warning, which may if necessary be replaced by awarning shot, shall be omitted only if the circumstances do not admit of it.

2. A warning shot shall be fired in such a way as to avoid, as far as possible,endangering persons or property.”



3. The Police Weapons Rules 1994

255. While on duty, uniformed police in the Netherlands may bearmed with a semi-automatic pistol. Police officers are required tomaintain proficiency in the use of their firearms, failing which they arenot allowed to carry any.

E. Instruments governing the National Police InternalInvestigations Department

1. The Police Act 1993

256. Article 43 of the Police Act provides as follows:“1. For tasks determined by the Minister of Justice, after consultation with the

Minister of Internal Affairs, the Procurator General shall have special-duty policeofficers [bijzondere ambtenaren van politie] ... at his disposal.

2. The Minister of Justice shall be charged with the management of the policeofficers referred to in the first paragraph. These police officers shall ... be appointed,promoted, suspended and dismissed by the Minister of Justice.”

2. Rules governing the organisation of the operational divisions of the PublicProsecution Service

257. According to Rule 1 of the Rules governing the organisation of theoperational divisions of the Public Prosecution Service (Organisatieregelingdienstonderdelen Openbaar Ministerie), the National Police InternalInvestigations Department (Rijksrecherche) is a nationwide service placeddirectly under the primary collective responsibility of the ProcuratorsGeneral at the Courts of Appeal. Its day-to-day affairs are managed by aDirector who reports to the Procurators General (Rule 3).

F. Domestic legal developments since the Chamber judgment

1. Parliamentary questions

258. The Chamber judgment received considerable media attention inthe Netherlands. On 23 November 2005 two members of the Lower House(Tweede Kamer) of Parliament, Mr P. Straub and Mr A. Wolfsen, asked theMinister of Justice to state his views on the Chamber judgment and theresulting need for changes in domestic law and practice.

259. The Minister of Justice’s reply was received in Parliament on16 December 2005 (Tweede Kamer der Staten-Generaal, Aanhangsel van deHandelingen – Lower House of Parliament, Appendix to the parliamentaryrecord – 2005-06, no. 567, pp. 1209-10). The following is an excerpt from it:



“2. It is important to note that there is no question of a substantive violation ofArticle 2 of the Convention; the Court is unanimous in finding that the police officeracted in self-defence. The Court concludes that there has been a procedural violationof Article 2 of the Convention on two points: the (excessively) late involvement of theNational Police Internal Investigations Department in the investigation and the factthat the decision under Article 12 of the Code of Criminal Procedure not to prosecutethe policemen involved was not [given in] public. As to the involvement of the NationalPolice Internal Investigations Department, a few matters should be noted. The Courtdoes not criticise the position of the National Police Internal Investigations Departmentin relation to the police as such; it finds explicitly that that position is consonant with theindependence required by Article 2 of the Convention. However, in this case theinvestigation into the shooting was carried out during the first fifteen hours by policeofficers belonging to the same police force as the police officer who had fired the fatalshot. Only afterwards was the investigation taken over by the National Police InternalInvestigations Department. The Court finds that the (independent) National PoliceInternal Investigations Department became involved in the investigation too late inthis specific case. Since the decision of the Amsterdam Court of Appeal of 23 June 2004in the Mercatorplein case (unpublished), the duty system of the National Police InternalInvestigations Department has been improved [aangescherpt], so that they can be at theplace of the incident sooner. The National Police Internal Investigations Departmentnow reaches the scene of events within, on average, one hour to one hour and a halfafter the incident is reported. It is therefore no longer possible to conclude that theprocedures now followed in the Netherlands as regards investigations into fatalshootings involving police officers are not compatible with the Convention. I amtherefore of the opinion that structural changes in the existing procedures are notneeded. It is, however, useful to make the procedure more precise on some points, inparticular as regards the involvement of the National Police Internal InvestigationsDepartment. To this end, the Board of Procurators General [College van procureurs-generaal] is drawing up a new ‘Instruction on how to act in the event of the use of forceby a (police) officer’ [Aanwijzing handelwijze bij geweldsaanwending (politie) ambtenaar,hereafter ‘the Instruction’], to replace [an earlier instruction]. This Instruction willexplicitly provide that the National Police Internal Investigations Department shall beinformed immediately [terstond] in cases where there has been use of force by a policeofficer, and that the duty officer concerned from the National Police InternalInvestigations Department shall proceed to the scene of the incident as quickly aspossible. Until he arrives, the local police force shall only act to freeze the situation, forexample by cordoning off the scene of the incident. However, the local force will, inprinciple, not carry out investigative measures. This Instruction is expected to enterinto force early next year.

3. In a decision such as provided for in Article 12 of the Code of Criminal Procedure,the complainant’s interest in publicity is opposed to the interest in secrecy of the personwhose prosecution is sought. The starting point, for the present, is that during the phasein which a decision has yet to be taken as to whether a person is to be prosecuted, thatperson’s interest in avoiding publicity outweighs the complainant’s interest in publicity.Since a decision under Article 12 of the Code of Criminal Procedure does not concern a‘criminal charge’ in the sense of Article 6 of the Convention, the requirement ofpublicity for such decisions does not flow from that Article. In the relevant judgment ofthe European Court of Human Rights, the requirement of publicity is however derivedfrom Article 2 of the Convention. The Court takes the view that the decision should havebeen given in public, in view of the seriousness of the case and the fact that it concerned



a person invested with public authority. It will not be possible to give effect to thejudgment without amending Article 12 of the Code of Criminal Procedure.

At the moment we are still examining the question whether to introduce a request forreferral to the Grand Chamber under Article 43 of the Convention. I will inform you ofthe outcome early next year.

4. The Court finds that the Public Prosecution Department’s position in relation tothe police is sufficiently independent. The fact that a public prosecutor is dependent onthe police for the provision of information and support does not affect this finding. TheCourt notes in addition that the actions of the public prosecutor are subject toindependent supervision by the courts. In this case the public prosecutor in charge ofthe case was a public prosecutor with particular responsibility for the area withinwhich the work was carried out at Flierbosdreef police station, at which station thepolice officer concerned worked. I share the Court’s view that it is undesirable (fromthe point of view of independence) for a public prosecutor to maintain excessively closeties with the police force to which the police officers concerned belong. In thatconnection I refer to the said Instruction of the Board of Procurators General. ThisInstruction will provide that in cases such as the present the investigation will in nocircumstances be led by a public prosecutor who maintains close ties with the districtto which the police officers belong, for example the district public prosecutor. I note inaddition that the Advisory Board on Police Use of Firearms [Adviescommissie Politi elVuurwapengebruik] gives advice on the follow-up to investigations into police use offirearms actually involving firing and where investigations have actually been carriedout by the National Police Internal Investigations Department. The Chief PublicProsecutor is obliged to submit to the Advisory Board the decision he proposes to take.In that way a kind of ‘second opinion’ is built into such cases.”

2. Instruction on how to act in the event of the use of force by a (police) officer

260. The new Instruction of the Board of Procurators General, whichthe Minister announced for early 2006, was in fact published on 26 July2006 (Official Gazette – Staatscourant – 2006, no. 143). The Board ofProcurators General constitutes the highest body of the PublicProsecution Service and is answerable, through its chairman, to theMinister of Justice.

261. An explanatory note states that the Instruction is intended as afollow-up to, inter alia, the Chamber judgment in Ramsahai and Others, inorder better to clarify the investigative tasks of the National PoliceInternal Investigations Department and the role of the local police force.

262. The Instruction covers not only police officers but also otherofficials with police powers, including the Royal Military Constabulary(Koninklijke marechaussee) and members of the armed forces exercisingpolice duties. It is applicable in cases involving the use of firearmscausing death or injury and other cases in which the use of force hasresulted in death or serious injury.

263. Whenever an incident has taken place to which the Instructionapplies, the investigation will be carried out by the National Police



Internal Investigations Department. The regional police force is to informthat department of the incident immediately. The duty officer from theNational Police Internal Investigations Department will proceed to thescene of the incident as quickly as possible. The local police are to takeany necessary urgent measures, such as cordoning off the areaconcerned, caring for any casualties and taking down the names of anywitnesses; they are not themselves to carry out any investigations unlessand to the extent that their involvement is unavoidable.

264. Any investigations that cannot be carried out by the NationalPolice Internal Investigations Department itself are done by the InternalInvestigations Bureau (Bureau Interne Onderzoeken) of the police regionconcerned or by members of a neighbouring police force. For anytechnical investigations the assistance of forensic investigators fromanother police region will be sought.

265. The presumption is that a police officer who needs to resort toforce in the exercise of his duty is normally entitled to claim justificationthrough superior orders or self-defence. A police officer in such a positionis therefore not viewed as a criminal suspect unless it is clear at the outsetthat there is reasonable doubt on this point; he will be questioned as awitness, though under caution that he is not obliged to incriminatehimself.

266. The Chief Public Prosecutor, who bears the ultimateresponsibility for the investigation and the decision whether to bring aprosecution, is required to ensure that the investigation is not under anycircumstances supervised by a public prosecutor who maintains close linkswith the police unit to which any police officers concerned belong; everyappearance of a lack of independence is to be avoided.

267. If the violent incident has involved the use of a firearm, thenbefore deciding whether or not to bring a prosecution the Chief PublicProsecutor is required to submit the decision he proposes to take and thesupporting documents to the Advisory Board on Police Use of Firearms,which will give an advisory opinion within seven working days.

THE LAW

I. ALLEGED VIOLATION OF ARTICLE 2 OF THE CONVENTION

268. Article 2 of the Convention provides as follows:

“1. Everyone’s right to life shall be protected by law. No one shall be deprived of hislife intentionally save in the execution of a sentence of a court following his conviction ofa crime for which this penalty is provided by law.

2. Deprivation of life shall not be regarded as inflicted in contravention of this Articlewhen it results from the use of force which is no more than absolutely necessary:



(a) in defence of any person from unlawful violence;

(b) in order to effect a lawful arrest or to prevent the escape of a person lawfullydetained;

(c) in action lawfully taken for the purpose of quelling a riot or insurrection.”

269. The applicants raised a number of complaints under Article 2 ofthe Convention.

270. They submitted, firstly, that the death of Moravia Ramsahai hadnot been absolutely necessary for any of the purposes set out in the secondparagraph of that Article.

They submitted, secondly, that the investigation following MoraviaRamsahai’s death had been deficient. More specifically, they arguedthat:

(a) the investigation could not be considered “independent”, sinceessential parts of it had been carried out by the Amsterdam/Amstellandpolice force, the very force to which Officers Brons and Bultstra belonged;

(b) after the first door-to-door search for witnesses in the Huigenbosbuilding itself, no further efforts had been made to find civilian witnesses,and in fact some had even been turned away;

(c) Officers Brons and Bultstra had not been questioned until severaldays after the fatal shooting, during which time they had had theopportunity to discuss the incident with others and with each other;

(d) several forensic investigations which one would normally expect ina case such as the present had not been carried out: thus, no attempt hadbeen made to establish the precise trajectory of the bullet (which theapplicants submitted would have been possible), the hands of OfficersBrons and Bultstra had not been tested for gunshot residue, no report ofany examination of Officer Brons’s service weapon and ammunition or ofthe spent cartridge was contained in the investigation file, and there hadbeen no reconstruction of the incident;

(e) Police Commissioner Van Riessen’s refusal to cooperate with anyfurther investigation was evidence of subjective bias;

(f) the National Police Internal Investigations Department could notbe considered independent and impartial, since at the time it reported tothe local Chief Public Prosecutor, who was also responsible for the localpublic prosecution service and the local police;

(g) Officers Brons and Bultstra had been provided with a singlelawyer, which was contrary to normal practice in the Netherlands;

(h) the decision not to prosecute Officer Brons had been taken by anAmsterdam public prosecutor who was specifically responsible for thepolice work carried out at Flierbosdreef police station and who wasdependent on the officers based there for assistance and information.

271. The applicants complained under both Article 2 and Article 6 ofthe Convention that the investigation had not been independent and



effective. They raised the following complaints about the procedurefollowed by the Court of Appeal:

(a) the hearing had not been public, nor had the decision beenpronounced in open court;

(b) certain documents had been denied them, including an officialreport by the public prosecutor, which however had been available to theActing Procurator General at the Court of Appeal and the Court of Appealitself;

(c) requests for Officers Brons and Bultstra to be examined in public,for access to Officer Brons’s service record (including any complaintsagainst him), and for a reconstruction of the incident involving OfficersBrons and Bultstra, had not been entertained;

(d) the Court of Appeal had undertaken no independent investigationof its own, but had relied on information provided by the Amsterdam/Amstelland police force and the National Police Internal InvestigationsDepartment;

(e) the hearing had been held before a single judge, whereas thedecision had apparently been given by three judges;

(f) as far as could be established, no official record had been kept ofthe Court of Appeal’s hearing, which was contrary to the law.

272. The Government denied that there had been any violation ofArticle 2.

A. The death of Moravia Ramsahai

1. Establishment of the facts

273. In assessing evidence, the Court applies the standard of proof“beyond reasonable doubt”. However, such proof may follow from thecoexistence of sufficiently strong, clear and concordant inferences or ofsimilar unrebutted presumptions of fact (see, among other authorities,Salman v. Turkey [GC], no. 21986/93, § 100, ECHR 2000-VII, and Cyprusv. Turkey [GC], no. 25781/94, §§ 112-13, ECHR 2001-IV).

274. The Chamber established the facts surrounding the death ofMoravia Ramsahai as follows (§§ 356-71 of the Chamber judgment):

“356. It is necessary for the Court to establish the facts concerning the death ofMoravia Ramsahai.

357. The Court is sensitive to the subsidiary nature of its role and recognises that itmust be cautious in taking on the role of a first-instance tribunal of fact, where this isnot rendered unavoidable by the circumstances of a particular case. Nonetheless, whereallegations are made under Article 2 of the Convention, the Court must apply aparticularly thorough scrutiny even if certain domestic proceedings and investigationshave already taken place (see Aktas v. Turkey, no. 24351/94, § 271, 24 April 2003).



358. Without prejudice to its findings under Article 2 in its procedural aspect, theCourt would note that the official investigation undertaken into the events at issueappears to have been thorough and that its findings were recorded in considerabledetail. The investigation comprised interviews with the police officers involved in thematter and with a large number of civilian witnesses including some brought forwardon behalf of the applicants, as well as the gathering of forensic evidence. The Court willbase its own examination of the case on the factual information which it has gleanedfrom the official documents submitted, as paraphrased above, qualified as necessary byinformation from other sources.

359. The evidence shows that before the fatal shooting Moravia Ramsahai twicedisplayed threatening behaviour involving the use of a pistol. The first such incidentoccurred in the Burger King restaurant on the Leidseplein, when Moravia Ramsahaipointed a pistol at Ms Najima Boujedaine. The second happened at the Kwakoefestival site, when he forced Mr Vinodkumar Hoeseni at gunpoint to hand over hisscooter.

360. Mr Hoeseni reported the theft of his scooter to the first policemen he saw,Officers Dekker and Boonstra, who were on surveillance duty and unarmed. Togetherthe three of them set off in pursuit. However, the scooter was going too fast for them tocatch up. The officers then reported the theft by radio to the local police station, giving adescription of the thief and the scooter and the direction the thief had taken. The dutyofficer immediately ordered all available police personnel to pursue the thief.

361. Afterwards, Officers Dekker and Boonstra stated that Mr Hoeseni had not toldthem until later that Moravia Ramsahai had a gun; had they known, being unarmedthemselves they would never have gone after him and they would certainly havewarned their colleagues. Mr Hoeseni, however, maintained that he had in factmentioned the pistol but had been misheard. Whatever the accuracy of Mr Hoeseni’sstatement, the Court accepts that Officers Dekker and Boonstra did not hear himmention that Moravia Ramsahai was armed.

362. Of the police officers in the vicinity, the first able to respond to the order wereOfficers Brons and Bultstra who were patrolling the Bijlmermeer district together in amarked police car. They spotted Moravia Ramsahai riding towards the Huigenbosbuilding and gave chase.

363. Officers Brons and Bultstra saw Moravia Ramsahai ride the scooter into adoorway of the Huigenbos building. Officer Brons, the driver, parked the car.Meanwhile, Officer Bultstra got out and ran towards the doorway. He was holding aportable two-way radio set.

364. Moravia Ramsahai’s behaviour was defiant and he resisted arrest. He tried toget away. Officer Bultstra tried to grab hold of him. There was a brief struggle, fromwhich Moravia Ramsahai managed to break loose. At a distance of several metres fromOfficer Bultstra, Moravia Ramsahai adopted a threatening posture and drew his pistol.

365. The Court discounts the statements of civilian witnesses who stated thatMoravia Ramsahai was in fact unarmed. It is apparent that these persons witnessedthe events from considerable distances and in failing light. Moreover, these statementsare inconsistent with the subsequent finding of the pistol, with the evidence showingMoravia Ramsahai to have drawn a pistol fitting the description of the one foundagainst two other persons before the fatal incident, and with the statement of Mr Vanden Heuvel, who witnessed part of the events from close by.



366. Seeing Moravia Ramsahai’s pistol and feeling threatened, Officer Bultstradropped or threw away his two-way radio, drew his service pistol and in a loud voiceordered Moravia Ramsahai at least once to drop his gun. Moravia Ramsahai thenpointed his pistol towards the ground, but in a manner which Officer Bultstra foundthreatening, and tried to walk away.

367. By this time Officer Brons had parked and locked the car and had arrived tohelp Officer Bultstra. He saw Moravia Ramsahai holding a pistol, which, despite beingcovered by Officer Bultstra and in defiance of the order to drop it, he did not let go of.

368. The pistol which Moravia Ramsahai held in his hand was cocked and loadedwith five live rounds, one of which was chambered, and was ready to fire.

369. Both Officer Brons and Officer Bultstra saw Moravia Ramsahai turning andraising the hand holding the pistol. Officer Brons saw Moravia Ramsahai point thepistol in his direction. He therefore drew his service pistol – which he had not yet done– and fired once.

370. Officer Brons did not shoot to kill; in fact, he did not aim at any particular partof Moravia Ramsahai’s body. His concern was to end a threatening situationimmediately.

371. The bullet fired by Officer Brons pierced Moravia Ramsahai’s brachiocephalic(innominate) artery, an artery which branches off from the aortic arch and ultimatelyprovides half of the brain’s blood supply, and a major vein in the neck. MoraviaRamsahai lost consciousness in seconds and bled to death in minutes.”

275. As will appear below, the Court has concerns about theindependence and quality of the investigation into Moravia Ramsahai’sdeath. In particular, there is an apparent discrepancy between thestatements of Officers Brons and Bultstra themselves, who both statedthat it had been Officer Brons who had fired the fatal shot (seeparagraph 18 above), and Officers Braam and Van Daal, the policeofficers in charge of monitoring police radio traffic, who both stated thatthey had heard Officer Bultstra report that he had fired the shot and callfor an ambulance (see paragraphs 49 and 56 above). Moreover, the earlystages of the investigation were handled by colleagues of Officers Bronsand Bultstra on the Amsterdam/Amstelland police force.

276. However, the Chamber’s establishment of the facts has not beenseriously contested: the Government have not commented on it, and theapplicants have been content merely to refer in general terms to theirfactual statements to the Chamber without pointing to inaccuracies in theChamber’s findings of fact or suggesting an alternative version of events.

277. The account of Moravia Ramsahai’s behaviour given by OfficersBrons and Bultstra is consistent with the known facts of MoraviaRamsahai’s drawing a pistol in the Burger King restaurant onLeidseplein (see the statement made by Ms Boujedaine, paragraphs 75-76above) and his using a pistol to threaten Mr De Getrouwe (see hisstatement, paragraph 84 above) and to rob Mr Hoeseni of his scooter(see his statements, paragraphs 31 and 158 above, and the statement



made by Ms Bhondoe, paragraph 34 above). It is also consistent with thestatements of the witness Mr Van den Heuvel (see paragraphs 37-38 and93 above).

278. Against this background the Court sees no reason to call intoquestion the accounts given by Officers Brons and Bultstra. It acceptstherefore that Officer Bultstra dropped his two-way radio to draw hisservice pistol. It may well be that Officers Braam and Van Daal misheardand that it was in fact Officer Brons who called for an ambulance. The factthat until the afternoon of the day following the shooting the investigationwas in the hands of the Amsterdam/Amstelland police force will beconsidered separately below.

279. In the circumstances, and given the position taken by the partiesas regards the establishment of the facts by the Chamber, the Court willconsider the case in the light of those facts.

2. The Chamber judgment

280. The Chamber found that Officers Brons and Bultstra had beenentirely unaware that Moravia Ramsahai was armed, and that they hadthus had no reason to believe that they would be called upon to effectanything other than a routine arrest.

281. The Chamber also found that Officer Bultstra had drawn hisservice weapon only after Moravia Ramsahai had drawn his pistol, andthat Officer Brons had drawn his service weapon and fired only afterMoravia Ramsahai, defying unambiguous warnings to give up hisweapon, had begun to raise his pistol towards him.

282. Having thus established the facts, the Chamber was unable tofind that Officers Brons and Bultstra ought to have sought furtherinformation or called for reinforcement. It went on to hold that the use oflethal force had not exceeded what was “absolutely necessary” for thepurposes of effecting the arrest of Moravia Ramsahai and protecting thelives of Officers Brons and Bultstra and that, consequently, the shooting ofMoravia Ramsahai by Officer Brons did not constitute a violation ofArticle 2 of the Convention.

3. The parties’ submissions

(a) The applicants

283. In the applicants’ submission, even assuming that the violenceinflicted on Moravia Ramsahai had been intended to effect his “lawfularrest”, Officers Brons and Bultstra had acted without proper planning.They had neglected to ask for relevant information, further instructions orreinforcement, all of which might have minimised any risk to life to thegreatest extent possible.



(b) The Government

284. The Government relied on the findings of the Amsterdam Courtof Appeal. That court had found that Moravia Ramsahai had threatenedOfficer Brons with a lethal weapon – a cocked pistol with a roundchambered – and had thus himself created the situation in which the useof force, even lethal force if need be, became no less than an absolutenecessity.

285. The Government further stated that appropriate care had beentaken to ensure that any risk to life was minimised and that the policeofficers concerned had not been negligent in their course of action. It wasinappropriate to discuss with the benefit of hindsight the merits ofalternative tactics.

4. The Court’s assessment

286. The Court reiterates that the exceptions delineated inparagraph 2 of Article 2 of the Convention indicate that this provisionextends to, but is not concerned exclusively with, intentional killing. Thetext of Article 2, read as a whole, demonstrates that paragraph 2 does notprimarily define instances where it is permitted to kill an individualintentionally, but describes the situations where it is permitted to “useforce” which may result, as an unintended outcome, in the deprivation oflife. The use of force, however, must be no more than “absolutelynecessary” for the achievement of one of the purposes set out in sub-paragraphs (a), (b) or (c) (see Ogur v. Turkey [GC], no. 21594/93, § 78,ECHR 1999-III).

287. In this respect the use of the term “absolutely necessary” inArticle 2 § 2 indicates that a stricter and more compelling test ofnecessity must be employed than that normally applicable whendetermining whether State action is “necessary in a democratic society”under the second paragraph of Articles 8 to 11 of the Convention. Inparticular, the force used must be strictly proportionate to theachievement of the aims set out in sub-paragraphs 2 (a), (b) and (c) ofArticle 2 (ibid.).

288. The Court has already decided to accept the Chamber’sassessment of the facts surrounding the death of Moravia Ramsahai,which was not seriously challenged (see paragraphs 276-79 above).Having done so, the Court cannot find fault with the Chamber’s findingthat the fatal shot fired by Officer Brons was “no more than absolutelynecessary” as that term is to be understood for the purposes of Article 2of the Convention.

289. The Court is therefore satisfied that the shooting of MoraviaRamsahai did not violate Article 2 of the Convention.



B. The investigation following the shooting


(a) Effectiveness of the investigation

290. The Chamber did not find it established that the domesticauthorities had turned away or failed to seek out witnesses who mighthave contributed accurate and relevant information to the investigationfile, as the applicants alleged.

291. The Chamber agreed with the applicants that certaininvestigative measures of which no report was contained in theinvestigation file – namely, the determination of the precise trajectory ofthe fatal bullet; the testing of the police officers’ hands for gunshotresidue; the examination of the weapon used, its ammunition and thespent cartridge; and the reconstruction of the incident – should normallybe features of investigations into gunshot deaths. However, in the presentcase there had never been any doubt about the identity of the suspect andthe circumstances of the incident could be adequately established withoutthose examinations; their omission had therefore not impaired theeffectiveness of the investigation as a whole.

292. The Chamber agreed that statements could and should have beentaken from Officers Brons and Bultstra sooner, so that they could bechecked against each other and subsequently against the forensicevidence as necessary. Even so, it was not possible to find that OfficersBrons and Bultstra had colluded with each other or with other policeofficers to obstruct the proper course of the investigation.

293. In conclusion, the Chamber found no violation of Article 2 as faras the effectiveness of the investigation was concerned.

(b) Independence of the investigation

294. The Chamber accepted that the National Police InternalInvestigations Department, a nationwide service with its own chain ofcommand and answerable to the country’s highest prosecuting authority,the Procurators General, had sufficient independence for the purposes ofArticle 2 of the Convention.

295. It found, however, that essential parts of the investigation hadbeen carried out by the same force, acting under its own chain ofcommand, to which Officers Brons and Bultstra belonged (theAmsterdam/Amstelland police force), namely, the forensic examinationof the scene of the shooting, the door-to-door search for witnesses andthe initial questioning of witnesses, including police officers who alsobelonged to the Amsterdam/Amstelland police force. It further notedthat other investigations had been undertaken by the Amsterdam/



Amstelland police force at the behest of the National Police InternalInvestigations Department.

296. That being so, and considering also that supervision even by anindependent body was not sufficient to ensure full independence of theinvestigation, the Chamber held that there had been a violation ofArticle 2 in its procedural aspect.

(c) Involvement of the applicants

297. The Chamber observed that disclosure or publication of policereports and investigative materials might involve sensitive issues withpossible prejudicial effects for private individuals or other investigations.It could not therefore be regarded as an automatic requirement underArticle 2 that the surviving next-of-kin be kept abreast of theinvestigations as they went along. Similarly, the investigating authoritiescould not be required to indulge every wish of a surviving relative asregards investigative measures. In any event, the Chamber had found theinvestigation into the death of Moravia Ramsahai to be sufficientlyeffective.

298. The Chamber did not find it established that the applicants hadbeen denied access to certain documents entirely.

299. Consequently, the Chamber held that the applicants had beengranted access to the information yielded by the investigation to a degreesufficient for them to participate effectively in proceedings aimed atchallenging the decision not to prosecute Officer Brons.

(d) Procedure followed by the Court of Appeal

300. The Chamber held that the proceedings before the Court ofAppeal did not have to include a public hearing. It agreed with theGovernment that a person whom it was not appropriate to put ontrial should be spared the unpleasantness of being made a publicspectacle.

301. The fact that the Court of Appeal’s decision was not given inpublic was another matter. Where it was decided that a person investedwith public authority at whose hands a human being had died should notface criminal proceedings, Article 2 required, in the Chamber’s opinion,that the decision be open to public scrutiny.

(e) The role of the public prosecutor

302. The Chamber expressed concern about the appointment of thepublic prosecutor connected to the same police station as Officers Bronsand Bultstra themselves to supervise the investigation into the shooting.Even so, it found that the public prosecutor’s measure of independence,when considered together with the possibility for the applicants to seek



review by the Court of Appeal of the decision not to prosecute, satisfiedthe requirements of Article 2.

2. The parties’ submissions

(a) The applicants

303. The applicants essentially restated the position which they hadput to the Chamber.

304. In the applicants’ submission, a violation of the proceduralrequirements of Article 2 was constituted by the Court of Appeal’sfailure to consider statements made by persons other than Officers Bronsand Bultstra and Mr Van den Heuvel. Mr Van den Heuvel had not evenseen the actual shot fired. Evidence had not been taken from otherwitnesses, in particular Ms Lieveld, Ms Rijssel, Mr Chitanie and Mr VanRij, in spite of the applicants’ requests that they be examined by the Courtof Appeal, and their statements had been ignored.

305. Certain investigative measures that were normally to be expectedin a case such as the present had been omitted, including testing forgunshot residue on the police officers’ hands and presumably elsewhere,and a reconstruction of the events and of the bullet’s trajectory. Alsomissing were the drawings or photographs made at the autopsy, showingthe entry and exit wounds left by the bullet.

306. A major part of the investigation, including some investigativemeasures which could not readily be repeated afterwards, had beenundertaken by police officers belonging not only to the same police forceas Officers Brons and Bultstra – the Amsterdam/Amstelland force – buteven to the same police station, Flierbosdreef in Amsterdam, andtherefore clearly belonging to the same chain of command. This, in theapplicants’ submission, was all the more regrettable in view of the factthat officers appearing at the scene had turned away material witnesses,Ms Rijssel and Ms Lieveld, and perhaps others whose names had not beenrecorded. It had been left to the applicants and their counsel to find themagain later.

307. As regards the National Police Internal InvestigationsDepartment, before the Grand Chamber the applicants accepted that itwas under the authority of the highest prosecuting authorities and did notcall into question its independence vis--vis the Amsterdam/Amstellandpolice force. However, the National Police Internal InvestigationsDepartment’s investigation had not taken place under the responsibilityof a prosecuting authority unrelated to the Amsterdam/Amstelland policeforce. It had taken place under the responsibility of Public ProsecutorDe Vries, whose position in relation to the Amsterdam/Amstelland policeforce could hardly be regarded as independent.



308. It was true that the National Police Internal InvestigationsDepartment had interviewed Officers Brons and Bultstra. However, thishad been done long after the shooting and after Officers Brons andBultstra had had the opportunity to discuss the case with others –including Police Commissioner Van Riessen. In addition, Officers Bronsand Bultstra had been allowed to resume their duties while theinvestigation was still pending and while important information was stillbeing committed to paper by officers of their own police station,Flierbosdreef.

309. As long as the investigation was pending, the applicants had beendenied any involvement or access to the case file, despite requests made ontheir behalf by counsel. This situation continued until after the publicprosecutor had decided that a prosecution should not be brought.Moreover, it was only after the public prosecutor had notified theapplicants of this decision that she had agreed to see the applicants.

310. The proceedings before the Court of Appeal had not involved theapplicants sufficiently for their interests to be safeguarded. Reasonablerequests, including a request for copies of certain documents from thecase file and for certain investigative measures, had been refused. Nor, inthe applicants’ submission, was it at all clear why these proceedings couldnot have been public.

(b) The Government

311. The Government maintained that Article 2 of the Convention didnot contain a free-standing obligation to conduct an effective andindependent investigation after a death had occurred at the hands ofState agents, in the sense that procedural standards should beconsidered separately from the circumstances of such a death.

312. In any case, the Chamber’s finding that the shooting of MoraviaRamsahai did not constitute a violation of Article 2 of the Convention,based as it was on the findings of the police investigation, showed thatthat investigation had not been flawed to the extent that it had failed tomeet the procedural standards required by that Article.

313. The investigation following Moravia Ramsahai’s death had beenconscientious and thorough. The local police had immediately secured allevidence at the scene and collected all necessary information. TheChamber’s judgment, in finding a violation of Article 2 in thatinvestigative measures had been undertaken by the local police force,had overlooked the crucial importance of securing evidence immediatelyafter an incident. If the local police were forced to wait passively for theNational Police Internal Investigations Department to arrive, importantinformation could be lost: witnesses could leave before their names couldbe taken down, and physical traces could disappear owing to weatherconditions or simply because of people walking by.



314. Since in most cases the local police could be present before theNational Police Internal Investigations Department, it was in fact normalpractice for the local police to secure the available evidence and hand overthe investigation to the Department as soon as its officers arrived. Thelatter would then take any necessary further measures.

315. The National Police Internal Investigations Department hadadmittedly made use of investigation reports prepared by the localpolice force to which Officer Brons himself belonged. However, theNational Police Internal Investigations Department itself hadundertaken extensive additional investigations and had repeated thework of the local police to the extent that it was necessary andworthwhile to do so.

316. It was true that complaint proceedings under Article 12 of theCode of Criminal Procedure were not public. The Government explainedthat this was in order to protect individuals the prosecuting authoritiesmight not intend to prosecute – who very possibly did not deserve to beprosecuted and might even have been falsely accused – from beingstigmatised in public. Given, in particular, the presumption of innocence,it was reasonable that the balance between the interests of the personseeking the prosecution of another and the person whose prosecution wassought should come down in favour of the latter.

317. This applied all the more in cases involving public servants. Astatutory duty to make public the outcome of proceedings underArticle 12 of the Code of Criminal Procedure in cases involving themmight harm their subsequent effectiveness.

318. Any publicity requirement was sufficiently met by theinvolvement of the complainant in the proceedings and by the possibilityfor the complainant to bring the issue to public notice as the applicantsthemselves had done.

319. It was also true that there had been neither a reconstruction ofthe events nor a ballistics report, but none had been needed. It wasestablished that the bullet which killed Moravia Ramsahai had been firedfrom Officer Brons’s service pistol; Officer Brons had never denied firingthe fatal shot. The absence of a reconstruction of the events and of aballistics report had not prevented the Court of Appeal from finding thatOfficer Brons had fired in self-defence.

320. There had admittedly been a delay of two days after theincident before Officers Brons and Bultstra were questioned. Thisreflected a decision to interview them only once the forensic evidenceand the first witness statements had been obtained. If necessary, theofficers could then have been confronted with these and thusquestioned more effectively. In any event, there had been no reason toregard Officers Brons and Bultstra as likely to evade questioning or toabscond.



3. The Court’s assessment

(a) Applicable principles

321. The Court has stated the applicable principles as follows (see, as arecent authority, Nachova and Others v. Bulgaria [GC], nos. 43577/98and 43579/98, §§ 110 and 112-13, ECHR 2005-VII, case-law referencesomitted):

“110. The obligation to protect the right to life under Article 2 of the Convention, readin conjunction with the State’s general duty under Article 1 of the Convention to ‘secure toeveryone within [its] jurisdiction the rights and freedoms defined in [the] Convention’,requires by implication that there should be some form of effective official investigationwhen individuals have been killed as a result of the use of force ... The essential purpose ofsuch an investigation is to secure the effective implementation of the domestic lawssafeguarding the right to life and, in those cases involving State agents or bodies, toensure their accountability for deaths occurring under their responsibility ...

...

112. For an investigation into alleged unlawful killing by State agents to be effective,the persons responsible for and carrying out the investigation must be independent andimpartial, in law and in practice ...

113. The investigation must also be effective in the sense that it is capable of leadingto a determination of whether the force used was or was not justified in thecircumstances and to the identification and punishment of those responsible ... Theauthorities must have taken the reasonable steps available to them to secure theevidence concerning the incident, including, inter alia, eyewitness testimony andforensic evidence. The investigation’s conclusions must be based on thorough, objectiveand impartial analysis of all relevant elements and must apply a standard comparable tothe ‘no more than absolutely necessary’ standard required by Article 2 § 2 of theConvention. Any deficiency in the investigation which undermines its capability ofestablishing the circumstances of the case or the person responsible is liable to fall foulof the required measure of effectiveness ...”;

and also as follows (see, among many other authorities, Anguelovav. Bulgaria, no. 38361/97, § 140, ECHR 2002-IV):

“140. There must be a sufficient element of public scrutiny of the investigation or itsresults to secure accountability in practice as well as in theory, maintain publicconfidence in the authorities’ adherence to the rule of law and prevent any appearanceof collusion in or tolerance of unlawful acts. The degree of public scrutiny required maywell vary from case to case. In all cases, however, the next-of-kin of the victim must beinvolved in the procedure to the extent necessary to safeguard his or her legitimateinterests ...”

322. The Court would observe at this point that the obligation to carryout a prompt and effective investigation when individuals have been killedas a result of the use of force, and to bring, or enable, such proceedings asmay be appropriate to the case, is not dependent on whether the said useof force itself is ultimately found to constitute a violation of Article 2 of theConvention.



(b) Effectiveness of the investigation

323. The Court finds it opportune to clarify the scope and content of itsexamination of the effectiveness of the investigation.

324. In order to be “effective” as this expression is to be understood inthe context of Article 2 of the Convention, an investigation into a deaththat engages the responsibility of a Contracting Party under that Articlemust firstly be adequate. That is, it must be capable of leading to theidentification and punishment of those responsible. This is not anobligation of result, but one of means. The authorities must have takenthe reasonable steps available to them to secure the evidence concerningthe incident. Any deficiency in the investigation which undermines itsability to identify the perpetrator or perpetrators will risk falling foul ofthis standard (see Tahsin Acar v. Turkey [GC], no. 26307/95, § 223, ECHR2004-III).

325. Secondly, for the investigation to be “effective” in this sense itmay generally be regarded as necessary for the persons responsible for itand carrying it out to be independent from those implicated in the events.This means not only a lack of hierarchical or institutional connection butalso a practical independence (see Tahsin Acar, cited above, § 222). What isat stake here is nothing less than public confidence in the State’smonopoly on the use of force.

(i) Adequacy of the investigation

326. The applicants correctly pointed out that several forensicexaminations which one would normally expect in a case such as the presenthad not been carried out: thus, no attempt had been made to determine theprecise trajectory of the bullet (which the applicants submitted would havebeen possible); the hands of Officers Brons and Bultstra had not been testedfor gunshot residue; no report of any examination of Officer Brons’s serviceweapon and ammunition or of the spent cartridge was contained in theinvestigation file; the autopsy report, as filed, did not comprise anydrawings or photographs showing the entry and exit wounds caused by thefatal bullet; and there had been no reconstruction of the incident. Lastly,Officers Brons and Bultstra had not been questioned until several daysafter the fatal shooting, during which time they had had the opportunity todiscuss the incident with others and with each other.

327. It is true that no attempt was made to establish the trajectory ofthe bullet. It may be questioned whether this could have been determinedon the basis of the information available, since after hitting MoraviaRamsahai, the bullet left no trace apart from a shattered pane of glass(see paragraph 230 above).

328. However, the Court considers that the other failings pointed outby the applicants impaired the adequacy of the investigation. On thispoint its findings differ from those of the Chamber.



329. The failure to test the hands of the two officers for gunshotresidue and to stage a reconstruction of the incident, as well as theapparent absence of any examination of their weapons (seeparagraph 236 above) or ammunition and the lack of an adequatepictorial record of the trauma caused to Moravia Ramsahai’s body by thebullet (see paragraph 224 above), have not been explained.

330. What is more, Officers Brons and Bultstra were not keptseparated after the incident and were not questioned until nearly threedays later (see paragraphs 94 and 107 above). Although, as alreadynoted, there is no evidence that they colluded with each other or withtheir colleagues on the Amsterdam/Amstelland police force, the merefact that appropriate steps were not taken to reduce the risk of suchcollusion amounts to a significant shortcoming in the adequacy of theinvestigation.

331. These lacunae in the investigation are all the more regrettable inthat there were no witnesses who saw the fatal shot fired from close by,except for Officers Brons and Bultstra themselves. The Court has alreadydrawn attention to the inconsistency between the statements of OfficersBrons and Bultstra, who stated that the fatal shot was fired by OfficerBrons, and those of Officers Braam and Van Daal, who both stated thatthey had heard Officer Bultstra report that it was he who had fired andcall for an ambulance (see paragraph 275 above).

332. There has accordingly been a violation of Article 2 of theConvention in that the investigation into the circumstances surroundingthe death of Moravia Ramsahai was inadequate.

(ii) Independence of the police investigation

333. The independence of the National Police Internal InvestigationsDepartment has not been questioned before the Grand Chamber, whichfor its part sees no reason to reach a different conclusion from that of theChamber on this point.

334. However, fifteen and a half hours passed from the time ofMoravia Ramsahai’s death until the National Police InternalInvestigations Department became involved in the investigation (seeparagraph 89 above). No explanation for this delay has been given.

335. It has not been disputed that essential parts of the investigationwere carried out by the same force to which Officers Brons and Bultstrabelonged, the Amsterdam/Amstelland police force: namely, the forensicexamination of the scene of the shooting, the door-to-door search forwitnesses and the initial questioning of witnesses, including policeofficers who also belonged to the Amsterdam/Amstelland police force(see paragraphs 26-88 above).

336. After the National Police Internal Investigations Departmenttook over, further investigations were undertaken by the Amsterdam/



Amstelland police force, although at the National Police InternalInvestigations Department’s behest and under its responsibility (seeparagraph 89 above).

337. The Court has had occasion to find a violation of Article 2 in itsprocedural aspect in that an investigation into a death in circumstancesengaging the responsibility of a public authority was carried out bydirect colleagues of the persons allegedly involved (see Aktas, citedabove, § 301). Supervision by another authority, however independent,has been found not to be a sufficient safeguard for the independence ofthe investigation (see Hugh Jordan v. the United Kingdom, no. 24746/94,§ 120, 4 May 2001, and McKerr v. the United Kingdom, no. 28883/95,§ 128, ECHR 2001-III).

338. Whilst it is true that to oblige the local police to remain passiveuntil independent investigators arrive may result in the loss or destructionof important evidence, the Government have not pointed to any specialcircumstances that necessitated immediate action by the local policeforce in the present case going beyond the securing of the area inquestion; there is no need for the Court to consider this question in theabstract.

339. What is more, in another case that has come to the Court’s noticeand which involves the same respondent Party, the National PoliceInternal Investigations Department appeared four and a half hours aftera fatal shooting had taken place (see Romijn v. the Netherlands (dec.),no. 62006/00, 3 March 2005). In addition, as stated by the Minister ofJustice to Parliament, the National Police Internal InvestigationsDepartment are able to appear on the scene of events within, on average,no more than an hour and a half. Seen in this light, a delay of no less thanfifteen and a half hours is unacceptable.

340. As to the investigations of the Amsterdam/Amstelland policeforce after the National Police Internal Investigations Departmenttook over, the Court finds that the Department’s subsequentinvolvement cannot suffice to remove the taint of the force’s lack ofindependence.

341. On these grounds alone the Court therefore finds that there hasbeen a violation of Article 2 of the Convention in that the policeinvestigation was not sufficiently independent.

(iii) The role of the public prosecutor

342. The police investigation was carried out under the supervision ofan Amsterdam public prosecutor who was specifically responsible for thepolice work carried out at Flierbosdreef police station (see paragraph 89above). The same public prosecutor took the decision not to prosecuteOfficer Brons under authority delegated to her by the Chief PublicProsecutor (see paragraph 237 above).



343. In the Netherlands the Public Prosecution Service, although itdoes not enjoy full judicial independence (see paragraph 250 above), hasa hierarchy of its own, separate from the police, and in operationalmatters of criminal law and the administration of justice the police areunder its orders (see paragraphs 251 and 252 above).

344. Public prosecutors inevitably rely on the police for informationand support. This does not in itself suffice to conclude that they lacksufficient independence vis--vis the police. Problems may arise, however,if a public prosecutor has a close working relationship with a particularpolice force.

345. In the present case, it would have been better if the investigationhad been supervised by a public prosecutor unconnected to theAmsterdam/Amstelland police force, especially given the involvement ofthe Amsterdam/Amstelland police force in the investigation itself. Evenso, note must be taken of the degree of independence of the NetherlandsPublic Prosecution Service and the fact that ultimate responsibility for theinvestigation was borne by the Chief Public Prosecutor. What is more, thepossibility of review by an independent tribunal existed and the applicantsactually made use of it.

346. There has not therefore been a violation of Article 2 on this point.

(c) Involvement of the applicants

347. The disclosure or publication of police reports and investigativematerials may involve sensitive issues with possible prejudicial effects forprivate individuals or other investigations. It cannot therefore be regardedas an automatic requirement under Article 2 that a deceased victim’ssurviving next-of-kin be granted access to the investigation as it goesalong. The requisite access of the public or the victim’s relatives may beprovided for in other stages of the available procedures (see, among otherauthorities, McKerr, cited above, § 129).

348. The Court does not consider that Article 2 imposes a duty on theinvestigating authorities to satisfy every request for a particularinvestigative measure made by a relative in the course of theinvestigation.

349. The Chamber found that the applicants had been granted accessto the information yielded by the investigation to a degree sufficient forthem to participate effectively in proceedings aimed at challenging thedecision not to prosecute Officer Brons. The Court notes that neitherparty has offered any further argument on this subject; for its part, itagrees with the Chamber and sees no reason to take a different view ofthe matter.

350. There has not therefore been a violation of Article 2 in thisregard.



(d) Procedure followed by the Court of Appeal

351. Argument before the Grand Chamber was focused on whetherthe proceedings and the decision of the Court of Appeal should havebeen public.

352. The Court will deal below with the question whether Article 6 ofthe Convention applies to proceedings under Article 12 of the NetherlandsCode of Criminal Procedure. For the purposes of Article 2 of theConvention, however, it agrees with the Chamber that such proceedingsare not to be equated with a prosecution but are intended solely to allow adecision not to prosecute to be challenged.

353. Article 2 does not go so far as to require all proceedings followingan inquiry into a violent death to be public. As stated in, for example,Anguelova (cited above, see paragraph 321), the test is whether there is asufficient element of public scrutiny in respect of the investigation or itsresults to secure accountability in practice as well as in theory, maintainpublic confidence in the authorities’ adherence to the rule of law andprevent any appearance of collusion in or tolerance of unlawful acts. Itmust be accepted in this connection that the degree of public scrutinyrequired may well vary from case to case.

354. Turning to the facts of the present case, the Court agrees with theChamber that the Court of Appeal’s proceedings did not have to be opento the public. Unlike the Chamber, however, the Court takes the view thatthe Court of Appeal’s decision was not required to be made public either.The applicants were allowed full access to the investigation file and wereenabled to participate effectively in the Court of Appeal’s hearing; theywere provided with a reasoned decision. There was thus little likelihoodthat any authority involved in the case might have concealed relevantinformation from the Court of Appeal or the applicants. In addition,given that the applicants were not prevented from making the decisionpublic themselves, the Court takes the view that the requirement ofpublicity was satisfied to an extent sufficient to obviate the danger of anyimproper cover-up by the Netherlands authorities.

355. There has accordingly not been a violation of Article 2 as regardsthe procedure followed by the Court of Appeal.

(e) Conclusion

356. The investigation into the death of Moravia Ramsahai has beenshown to have fallen short of the applicable standards, in that it wasflawed to the extent of impairing its adequacy (see paragraph 332 above)and in that part of it was left to the police force to which Officers Bronsand Bultstra belonged (see paragraph 341 above). To that extent therehas been a failure to comply with the procedural obligation imposed byArticle 2 of the Convention.



357. There has not, however, been a violation of Article 2 in that theinvestigation was supervised by the public prosecutor to whose authorityOfficers Brons and Bultstra and their colleagues were subject (seeparagraph 346 above), nor as regards the conditions of the applicants’access to the investigation (see paragraph 350 above), nor in that theproceedings under Article 12 of the Code of Criminal Procedure were notpublic, nor in that the Court of Appeal’s decision of 26 April 1999 was notmade public (see paragraph 355 above).

II. ALLEGED VIOLATION OF ARTICLE 6 OF THE CONVENTION

358. The relevant part of Article 6 of the Convention provides:

“1. In the determination of his civil rights and obligations or of any criminal chargeagainst him, everyone is entitled to a fair and public hearing within a reasonable time byan independent and impartial tribunal established by law. Judgment shall bepronounced publicly but the press and public may be excluded from all or part of thetrial in the interests of morals, public order or national security in a democratic society,where the interests of juveniles or the protection of the private life of the parties sorequire, or to the extent strictly necessary in the opinion of the court in specialcircumstances where publicity would prejudice the interests of justice.

...”


359. The Chamber found that proceedings under Article 12 of theNetherlands Code of Criminal Procedure were not in any way decisive ofcivil rights or obligations and did not affect a party’s standing to bring civilproceedings; Article 6 of the Convention was not therefore applicableunder its civil head. Nor was Article 6 applicable under its criminal head,the wording itself of that provision (“against him”) indicating that incriminal cases its guarantees protected the person facing the criminalcharge.

2. The Court’s decision

360. Neither the applicants nor the Government submitted anyargument on this point to the Grand Chamber. For its part, the Courtsees no reason to come to a different conclusion from that of theChamber; it accordingly holds that Article 6 is not applicable.

III. ALLEGED VIOLATION OF ARTICLE 13 OF THE CONVENTION

361. Article 13 of the Convention provides as follows:





362. The Chamber, noting that the applicants’ complaints under thisprovision coincided with their complaints under Article 2 in relation to theprocedure followed, confined itself to its findings in respect of the latter. Itconsidered that there was no separate issue under Article 13.


363. Like the Chamber, the Grand Chamber sees no separate issueunder Article 13 of the Convention.

IV. APPLICATION OF ARTICLE 41 OF THE CONVENTION



A. Damage


365. The Chamber awarded the applicants collectively 20,000 euros(EUR) in respect of non-pecuniary damage.

2. The applicants’ claims

366. As they had before the Chamber, the applicants claimedEUR 30,000 in respect of non-pecuniary damage. They submitted noclaim in respect of pecuniary damage.

367. The Government considered the applicants’ claims excessive.They also considered the Chamber’s award too high, given that theviolation found had been procedural only.


368. Deciding on an equitable basis, the Court awards the applicantsjointly EUR 20,000 plus any tax that may be chargeable in respect of non-pecuniary damage.





369. The Chamber awarded the applicants EUR 8,000 less the sum ofEUR 701 they had received by way of legal aid from the Council of Europe,plus any tax that might be chargeable.

2. The applicants’ claims; arguments before the Grand Chamber

370. The applicants claimed EUR 1,818.18 including value-added tax(VAT) in respect of the domestic proceedings, that being the sum incurredup to the decision of the Court of Appeal. In respect of the proceedingsbefore the Chamber, they claimed EUR 11,872.10 including VAT, lessthe EUR 701 they had received by way of legal aid from the Council ofEurope.

371. They additionally claimed EUR 1,800 for lawyers’ fees incurred inthe Grand Chamber proceedings, plus EUR 900 for the costs of travel andsubsistence necessary for attending the Grand Chamber’s hearing.

372. The total amount claimed is thus EUR 15,682.28, from which thelegal aid received from the Council of Europe in respect of the Chamberand Grand Chamber proceedings falls to be deducted.

373. The Government did not comment on these amounts.


374. The Grand Chamber endorses the Chamber’s award as regardsthe costs and expenses incurred in the proceedings up until the Chamberjudgment.

375. Rule 60 of the Rules of Court provides, in relevant part:

“...

2. The applicant must submit itemised particulars of all claims, together with anyrelevant supporting documents, within the time-limit fixed for the submission of theapplicant’s observations on the merits unless the President of the Chamber directsotherwise.

3. If the applicant fails to comply with the requirements set out in the precedingparagraphs the Chamber may reject the claims in whole or in part.

...”

376. The applicants’ claims in respect of the Grand Chamberproceedings were received after the time-limit laid down in Rule 60 § 2.No reason has been given as to why that time-limit was not met. TheCourt therefore rejects those claims.

377. An award can thus only be made in respect of the costs andexpenses incurred up until the proceedings before the Chamber. The



Court considers the Chamber’s own award under this head reasonable,that is, EUR 8,000 less the EUR 701 received by way of legal aid. Itshould also be noted that the applicants have received additional legalaid towards the costs of the present proceedings.

378. The Court thus awards the applicants EUR 7,299 under the headof costs and expenses, plus any tax that may be chargeable.

C. Default interest

379. The Court considers it appropriate that the default interestshould be based on the marginal lending rate of the European CentralBank, to which should be added three percentage points.


1. Holds unanimously that the shooting of Moravia Ramsahai did notconstitute a violation of Article 2 of the Convention;

2. Holds by thirteen votes to four that there has been a violation ofArticle 2 of the Convention in that the investigation into the death ofMoravia Ramsahai was inadequate;

3. Holds by sixteen votes to one that there has been a violation of Article 2of the Convention in that the investigation concerning the death ofMoravia Ramsahai was insufficiently independent;

4. Holds by thirteen votes to four that there has been no violation ofArticle 2 of the Convention as regards the position of the publicprosecutor supervising the police investigation into the death ofMoravia Ramsahai;

5. Holds unanimously that there has been no violation of Article 2 of theConvention as regards the extent of the involvement of the relatives ofMoravia Ramsahai in the investigation;

6. Holds by fifteen votes to two that there has been no violation of Article 2of the Convention as regards the procedure before the Court ofAppeal;

7. Holds by thirteen votes to four that Article 6 of the Convention is notapplicable;

8. Holds unanimously that no separate issue arises under Article 13 of theConvention;



9. Holds by sixteen votes to one(a) that the respondent State is to pay the applicants jointly, withinthree months, the following amounts:

(i) EUR 20,000 (twenty thousand euros) in respect of non-pecuniary damage;(ii) EUR 7,299 (seven thousand two hundred and ninety-nineeuros) in respect of costs and expenses;(iii) any tax that may be chargeable on the above amounts;

(b) that from the expiry of the above-mentioned three months untilsettlement simple interest shall be payable on the above amounts at arate equal to the marginal lending rate of the European Central Bankduring the default period plus three percentage points;

10. Dismisses unanimously the remainder of the applicants’ claims for justsatisfaction.

Done in English and in French, and delivered at a public hearing in theHuman Rights Building, Strasbourg, on 15 May 2007.

Michael O’BoyleDeputy Registrar

Jean-Paul CostaPresident

In accordance with Article 45 § 2 of the Convention and Rule 74 § 2 ofthe Rules of Court, the following separate opinions are annexed to thisjudgment:

(a) joint partly dissenting opinion of Judges Rozakis, Bratza, Lorenzenand Vajic;

(b) joint partly dissenting opinion of Judges Costa, Bratza, Lorenzenand Thomassen;

(c) joint partly dissenting opinion of Judges Cabral Barreto,Botoucharova, Mularoni and Jociene;

(d) joint partly dissenting opinion of Judges Jociene and Popovic;(e) partly dissenting opinion of Judge Thomassen.

J.-P.C.M.O.B.



JOINT PARTLY DISSENTING OPINION OF JUDGESROZAKIS, BRATZA, LORENZEN AND VAJIC

1. We voted against the finding of the majority that Article 6 of theConvention was not applicable in the present case.

2. Before the Chamber the applicants restated their proceduralcomplaints under Article 2 of the Convention and argued that they gaverise additionally to a breach of Article 6. The Chamber rejected thecomplaint, finding Article 6 to be inapplicable under both its civil andcriminal limbs. Before the Grand Chamber neither party submitted anyargument under said Article. The majority of the Court followed theChamber in finding Article 6 not to be applicable. Since the complaintdoes not appear to have been pursued before the Grand Chamber andsince it does not in any event add anything to the complaint which hasalready been considered under Article 2, we would have preferred to findmerely that it was unnecessary to examine the case separately underArticle 6.



JOINT PARTLY DISSENTING OPINION OF JUDGESCOSTA, BRATZA, LORENZEN AND THOMASSEN

1. We are unable to agree with the majority of the Grand Chamberthat the procedural requirements of Article 2 of the Convention wereviolated on the grounds that the investigation into the death of MoraviaRamsahai was inadequate.

2. The principles governing the procedural requirements of Article 2are well established in the Court’s case-law. The obligation to protect theright to life, combined with the States’ general duty under Article 1 tosecure the rights and freedoms defined in the Convention, requires byimplication that there should be some form of effective officialinvestigation when individuals have been killed as a result of the use offorce. For an investigation into a killing to be “effective”, the personresponsible for carrying out the investigation must be independent andimpartial in law and in practice. However, the investigation must also be“effective” in the sense that it is capable of leading to a determination ofwhether the use of force was justified in the circumstances and to theidentification of those responsible for the death and to their punishmentif it was not. It is this latter aspect of the requirement of “effectiveness”(which is characterised in the judgment as one of the “adequacy” of theinvestigation) which the majority of the Court find not to have beensatisfied in the present case.

3. As emphasised in the judgment, the procedural obligation inArticle 2 is not one of result but of means. What is also clear from theCourt’s case-law is that an investigation may satisfy the Conventionrequirements of effectiveness or adequacy even if it has not been shownthat all possible investigative measures have been taken. A lacuna ordeficiency in an investigation will give rise to a breach of the proceduralobligation only if it is such as to undermine its capability of establishingthe facts surrounding the killing or the liability of the persons responsible.Whether it does so must be assessed in the light of the particularcircumstances of each case.

4. Before the Grand Chamber the applicants relied on six allegeddeficiencies in the forensic and other investigations which were carriedout into the death: (i) the lack of any attempt to determine the precisetrajectory of the bullet; (ii) the failure to test the hands of Officers Bronsand Bultstra for gunshot residue; (iii) the lack of evidence of anyexamination of Officer Brons’s service weapon and ammunition or of thespent cartridge; (iv) the absence from the autopsy report of any drawingsor photographs showing the entry and exit wounds caused by the fatalbullet; (v) the lack of any reconstruction of the incident; and (vi) the factthat Officers Brons and Bultstra were not questioned for several days



after the fatal shooting, during which time they had the opportunity todiscuss the incident between themselves and with others.

5. Both the Chamber and the Grand Chamber, correctly in our view,rejected the applicants’ first criticism on the grounds that it wasquestionable whether the trajectory of the bullet could have beendetermined on the basis of the information available since, after strikingMoravia Ramsahai, the bullet left no trace apart from a shattered pane ofglass.

6. As to the other alleged deficiencies, the findings of the GrandChamber differ from those of the Chamber, the majority concluding,without more detailed reasoning, that the failings had not beenexplained (paragraph 329) and that they “impaired the adequacy of theinvestigation” (paragraph 328).

7. While we can agree that forensic examinations of the kind indicatedin (ii) and (iii) above are not only in general of value but will often be anindispensable feature of an effective investigation into gunshot deaths, weshare the view of the Chamber that, in the particular circumstances of thepresent case, the lack of any such examinations did not undermine theadequacy of the investigation into the death. Despite the apparentinconsistency between the statements of the two officers directlyconcerned and those of Officers Braam and Van Daal to which referenceis made in paragraph 331 of the judgment, it was clearly established by theinvestigation, and has not been disputed, that one round only was firedduring the incident which resulted in the death, that it was fired byOfficer Brons and that his service weapon, still loaded with seven out ofthe total of eight rounds, together with one spent cartridge was handedover to the Forensic Laboratory in Rijswijk (see paragraphs 234-38 and263 of the Chamber’s judgment). In these circumstances, it is not clearto us what a forensic examination of the hands of the two officers or oftheir weapons could have revealed.

8. A reconstruction of the scene of an incident resulting in death mayalso prove an important element of an effective investigation, particularlywhere there are or may have been several eyewitnesses of an incidentresulting in death, whose memory of the events may be refreshed orclarified by a reconstruction. However, like the Chamber, we do not findthat in the particular circumstances of the present case such areconstruction was an indispensable part of the investigation or that itsomission rendered the investigation inadequate.

9. The lack of any adequate pictorial record of the trauma caused toMoravia Ramsahai’s body by the bullet does not appear to have beenexpressly relied on by the applicants before the Chamber and is certainlynot reflected in the Chamber’s judgment. The judgment of the GrandChamber records, in paragraph 224, that “no drawings or photographswere appended to the autopsy report as contained in the investigation


257RAMSAHAI AND OTHERS v. THE NETHERLANDS JUDGMENT –JOINT PARTLY DISSENTING OPINION

file”. While this is true, it is not the case that the investigation was devoidof photographic evidence. As noted in the Chamber’s judgment(paragraphs 255-80), a total of twenty-nine photographs were taken atthe scene of the incident, including four photographs of the body ofMoravia Ramsahai. Moreover, a detailed description of the bullet woundsustained by him was contained both in the provisional conclusion of thepathologist (see paragraph 252 of the Chamber’s judgment) and in theautopsy report itself (see paragraphs 222-23 of the Grand Chamber’sjudgment). While it might have been desirable that the photographs ofthe bullet wound were appended to the report to confirm the findings ofthe pathologist, we cannot find that the omission to do so in any wayundermined the effectiveness of the investigation.

10. The omission to separate Officers Brons and Bulstra or to questionthem until nearly three days after the incident is, in our view, moreproblematic. While, as noted in the Chamber’s judgment, there is noevidence that there was any collusion between the officers themselves orbetween the officers and other police officers, it was in our view clearlyimportant that steps should have been taken to prevent any risk ofcollusion and that the statements of both officers should have beenpromptly obtained by an authority independent of the police. However,we see this deficiency as one related less to the adequacy of theinvestigation as a whole than to the lack of independence of the initialpolice investigation and to the failure of the National Police InternalInvestigations Department to assume control over the investigation atthe earliest opportunity – a matter which has led to the separate findingof a procedural violation of Article 2.

11. Having examined in their totality the steps taken at the variousstages of the investigation, which are summarised in the judgment, weare unable to share the view of the majority that the alleged deficiencies,whether considered individually or cumulatively, undermined theinvestigation as a whole, or rendered it inadequate.


258 RAMSAHAI AND OTHERS v. THE NETHERLANDS JUDGMENT –JOINT PARTLY DISSENTING OPINION

JOINT PARTLY DISSENTING OPINION OF JUDGESCABRAL BARRETO, BOTOUCHAROVA, MULARONI

AND JOCIENE

1. We regret we are unable to follow the majority as regards theposition of the public prosecutor supervising the police investigation intothe death of Moravia Ramsahai (point 4 of the operative provisions).

2. We observe that the police investigation was carried out under thesupervision of an Amsterdam public prosecutor who was responsibleprecisely for the police work done at Flierbosdreef police station. Thesame public prosecutor took the decision not to prosecute Officer Bronsunder authority delegated to her by the Chief Public Prosecutor.

3. We agree with the majority that public prosecutors are inevitablydependent on the police for information and support and that thiscircumstance does not in itself suffice to conclude that they lacksufficient independence vis--vis the police. Problems may arise, however,if a public prosecutor has a close working relationship with a particularpolice force (see paragraph 344 of the judgment).

4. The Court has underlined in previous cases the importance not onlyof hierarchical and institutional independence but also of practicalindependence (see Mastromatteo v. Italy [GC], no. 37703/97, § 91, ECHR2002-VIII, and Paul and Audrey Edwards v. the United Kingdom, no. 46477/99,§ 70, ECHR 2002-II).

5. The Court has found in the present case that the investigationlacked independence in that important parts of it were carried out bydirect colleagues of the police officers implicated in the death of MoraviaRamsahai (see paragraphs 333-41 of the judgment). We consider that thesame conclusion must follow from the finding that the investigation wassupervised by the very public prosecutor to whose authority theFlierbosdreef police station, to which Officers Brons and Bulstrabelonged, was subject in its day-to-day work.

6. We conclude that there has accordingly also been a violation ofArticle 2 in this regard.



JOINT PARTLY DISSENTING OPINION OF JUDGESJOCIENE AND POPOVIC

1. We regret that we are unable to follow the position of the majoritythat there has not been a violation of Article 2 of the Convention asregards the procedure before the Court of Appeal.

2. The applicants’ complaint under Article 12 of the Code of CriminalProcedure was heard in chambers by a “judge delegate” (raadsheer-commissaris) on 1 March 1999. Mr Hamer made extensive oralsubmissions on the applicants’ behalf. These included a request for anadjournment in order to add the official report of Public ProsecutorDe Vries and Officer Brons’s service record (including, especially, somecomplaints recorded against him) to the file.

3. On 26 April 1999 the Court of Appeal dismissed the applicants’complaint against the public prosecutor’s decision not to prosecute. Thisdecision was not made public.

4. As has been mentioned above, the Court of Appeal’s hearing was notpublic. We agree with the Grand Chamber’s ruling (see paragraph 353)that Article 2 does not go so far as to require all proceedings following aninquiry into a violent death to be public. When examining this point, wecan follow the Chamber’s position as expressed in its judgment of10 November 2005 (see paragraph 421) and also the Grand Chamber’sposition (see paragraph 354) that the Court of Appeal’s proceedings didnot have to be open to the public.

5. But, when analysing this aspect, we still share the doubts of theapplicants mentioned in the judgment of the Grand Chamber (seeparagraph 310) that “[t]he proceedings before the Court of Appealhad not involved the applicants sufficiently for their interests to besafeguarded ... Nor, in the applicants’ submission, was it at all clearwhy these proceedings could not have been public”. Nevertheless, wecan agree with the Chamber (see paragraph 421 of the Chamber’sjudgment) that a person whom it is not appropriate to put on trialshould also be spared the unpleasantness of being made a publicspectacle.

6. However, the lack of publicity of the Court of Appeal’s decision isanother matter. To find a violation as regards the procedure before theCourt of Appeal is the most important aspect for us. We totally agreewith the Chamber’s position in its judgment of 10 November 2005 (seeparagraph 422) that “[w]here it is decided that a person vested withpublic authority at whose hands a human being has died should not facecriminal proceedings, Article 2 requires the decision to be open to publicscrutiny (see Finucane [v. the United Kingdom, no. 29178/95], § 79[, ECHR2003-VIII])”.



7. For the same reasons, there must be a sufficient element of publicscrutiny of the investigation or its results to secure accountability inpractice as well as in theory. The degree of public scrutiny required maywell vary from case to case. In all cases, however, the next-of-kin of thevictim must be involved in the procedure to the extent necessary tosafeguard his or her legitimate interests (see G�le� v. Turkey, 27 July 1998,§ 82, Reports of Judgments and Decisions 1998-IV, and McKerr v. the UnitedKingdom, no. 28883/95, § 148, ECHR 2001-III, etc.).

8. Turning to the facts of the present case, we cannot agree with theposition of the Grand Chamber (see paragraph 354 of the judgment):“... the Court takes the view that the Court of Appeal’s decision was notrequired to be made public either. ... In addition, given that the applicantswere not prevented from making the decision public themselves, theCourt takes the view that the requirement of publicity was satisfied to anextent sufficient to obviate the danger of any improper cover-up by theNetherlands authorities.”

9. We still think that a prompt and public decision given by theauthorities in investigating the use of lethal force is essential inmaintaining public confidence in their adherence to the rule of law andin preventing any appearance of collusion in or tolerance of unlawful acts(see, for example, Hugh Jordan v. the United Kingdom, no. 24746/94, §§ 108and 136-40, 4 May 2001). And in our opinion, an obligation to make thedecision public cannot be placed on the applicants. In such a sensitive caseonly a public decision could enable the applicants to protect theirlegitimate interests properly, if necessary by mounting legal challengesto the decision, and only a public decision could exclude any negativeallusion concerning the actions taken by the authorities when examininga matter of such crucial importance. We also share the position of theapplicants expressed in the Grand Chamber’s judgment (seeparagraph 309) that the family had been denied any involvement in theinvestigation or access to the case file, which impaired their ability toprotect their interests properly.

10. And in our opinion there has accordingly been a violation ofArticle 2 as regards the procedure followed by the Court of Appeal andespecially the fact that the decision of the Court of Appeal was not madepublic.


261RAMSAHAI AND OTHERS v. THE NETHERLANDS JUDGMENT –JOINT PARTLY DISSENTING OPINION

PARTLY DISSENTING OPINION OF JUDGE THOMASSEN

1. I voted with the majority of the Grand Chamber on all aspects of thecase, except for the finding that there had been a violation of theprocedural limb of Article 2 of the Convention.

2. To the extent that this finding is based on the inadequacy of theinvestigation, I disagree with the majority for the reasons set out in thejoint partly dissenting opinion of Judges Costa, Bratza, Lorenzen andmyself.

3. However, I also disagree with the majority’s conclusion that therehad been a violation of Article 2 because the investigation had not beencarried out with the requisite independence.

4. Even if I share the view that the National Police InternalInvestigations Department should have taken control of the investigationsooner and the two police officers should have been separated andquestioned at an earlier stage, in my opinion the question whether thesedeficiencies gave rise to a breach of the procedural obligations underArticle 2 should be assessed in the light of the particular circumstancesof the case.

5. As the Chamber rightly noted, there was no evidence of anycollusion between the officers themselves. Furthermore, as soon as theNational Police Internal Investigations Department took over, severalinvestigative acts which had been performed by the Amsterdam/Amstelland police force were reviewed and a further, thoroughinvestigation carried out. This investigation enabled the Court of Appeal,an independent tribunal, to establish the facts of the case and to concludethat Officer Brons had acted in self-defence. It equally allowed the GrandChamber to rule unanimously that Article 2 had not been violated underits substantive limb.

6. In other words, in the particular circumstances of this case thedeficiencies at issue did not have any bearing on the effectiveness of theinvestigation or on the Court’s conclusion that no substantive violation ofArticle 2 had occurred. Having regard to all the steps taken at the variousstages of the investigation, the effectiveness of the investigation as a wholewas not undermined. In my view there has not, therefore, been a violationof Article 2.



RAMSAHAI ET AUTRES c. PAYS-BAS(Requ�te no 52391/99)

GRANDE CHAMBRE1

ARRþT DU 15 MAI 2007

1. Arr�t rendu par la Grande Chambre � la suite du renvoi de l’affaire en application del’article 43 de la Convention.


.


SOMMAIRE1

Ineffectivit� d’une enqu�te relative � un tir mortel de la police

Article 2

Vie – Recours la force – Absolument ncessaire – Obligation procdurale – Ineffectivit d’uneenqu�te relative un tir mortel de la police – Dficiences et risque de collusion ayant affaiblil’adquation de l’enqu�te – Participation l’enqu�te des coll�gues des policiers soup�onns –Lien entre le travail du procureur charg de superviser l’enqu�te et ayant dcid de ne paspoursuivre et celui des policiers soup�onns – Degr de participation des requrants l’enqu�te– Absence de publicit de la procdure engage par les requrants contre la dcision de ne paspoursuivre le policier auteur prsum du coup de feu

** *

La requ�te porte sur le dcs du petit-fils et fils des requrants, MoraviaRamsahai, abattu par un policier � l’�ge de dix-neuf ans et demi, � Amsterdam,dans les circonstances suivantes. Un samedi soir, pendant un festival, MoraviaRamsahai vola un scooter en mena�ant son propritaire avec un pistolet ets’enfuit. La police fut informe du vol. Deux policiers en uniforme, les agentsBrons et Bultstra, qui patrouillaient en voiture, reprrent un scooter conduit parune personne correspondant � la description qu’on leur avait transmise. Unpolicier courut vers le suspect et tenta de l’apprhender. Au terme d’une brvelutte, Moravia Ramsahai russit � se dgager. Le policier le vit sortir un pistoletde sa ceinture ; il dgaina son pistolet de service et ordonna � Moravia Ramsahai deposer son arme. Ce dernier refusa d’obtemprer. Le second policier, entre-tempssorti de la voiture qu’il conduisait, s’tait approch. Moravia Ramsahai aurait alorslev son arme et l’aurait pointe en direction de ce policier, qui dgaina et tira. Lavictime fut atteinte au cou ; elle tait dcde lorsque l’ambulance arriva. Lepistolet de Moravia Ramsahai fut retrouv sur les lieux, charg et pr�t � l’emploi.Une enqu�te pnale fut ouverte. Pendant les quinze premires heures et demie,elle fut mene par le corps de police auquel les agents Brons et Bultstraappartenaient. Elle fut ensuite place sous la responsabilit d’un inspecteur enchef de l’Inspection gnrale de la police nationale et prise en charge par ceservice. L’inspecteur en chef adressa son rapport au procureur, qui n’tait autreque le magistrat responsable des enqu�tes pnales effectues par le commissariato travaillaient les agents Brons et Bultstra. Le procureur conclut que l’auteur ducoup de feu avait agi en tat de lgitime dfense et qu’aucune poursuite ne devaitdonc �tre intente contre lui. Les requrants se virent reconna�tre le droitd’accder au dossier. Ils contestrent la dcision du procureur refusant depoursuivre le policier. La dcision fut confirme par la cour d’appel au termed’une procdure non publique cl�ture par une dcision non publique.



265ARRþT RAMSAHAI ET AUTRES c. PAYS-BAS

Article 2 :Le tir mortel de la police – La Grande Chambre a des proccupations concernantl’indpendance et la qualit de l’enqu�te mene au sujet du dcs : l’auteur ducoup de feu n’est pas le m�me selon que l’on se fie � la version des policiersprsents sur les lieux du drame ou � celles des policiers joints par radio aprsle coup de feu, et la premire partie de l’enqu�te fut mene par les policiersqui, comme les agents Brons et Bultstra, appartenaient � la police locale. Celatant, l’tablissement des faits tel qu’il rsulte de l’arr�t de la chambre n’a past srieusement remis en cause par les parties. De plus, la description ducomportement de Moravia Ramsahai fournie par les agents Brons et Bultstraest compatible avec d’autres faits tablis, notamment le fait que MoraviaRamsahai avait, au cours de la m�me journe, exhib un pistolet pourmenacer d’autres personnes. Dans ces conditions, la Grande Chambre dcided’examiner la cause � la lumire des faits tels qu’tablis par la chambre.Comme celle-ci, elle considre que le tir mortel n’a pas excd ce qui tait«absolument ncessaire ».Conclusion : non-violation (unanimit).Effectivit de l’enqu�te mene au sujet des circonstances ayant entour le dc�s –a) Adquation de l’enqu�te : la Grande Chambre estime, contrairement � lachambre, que certaines dficiences ont affaibli l’adquation de l’enqu�te. Il s’agitde la non-recherche de traces rsiduelles de tir sur les mains des agents Brons etBultstra, de la non-reconstitution de l’incident, de l’apparente absence de toutexamen des armes et munitions des agents concerns et d’un descriptif adquatdes traumatismes causs � la victime par la balle fatale. Qui plus est, les agentsBrons et Bultstra n’ont pas t tenus spars aprs l’incident et ils n’ont tinterrogs que pratiquement trois jours plus tard. Si rien ne suggre qu’ils sesoient entendus entre eux ou avec leurs collgues, le simple fait que lesdmarches appropries n’aient pas t accomplies pour rduire le risque depareille collusion s’analyse en une lacune importante. Ces dfauts sont d’autantplus regrettables qu’en dehors des agents Brons et Bultstra il n’y a aucun tmoinqui ait vu de prs la scne du coup fatal.Conclusion : violation � raison du caractre inadquat de l’enqu�te (treize voixcontre quatre).b) Indpendance de l’enqu�te de police : quinze heures et demie s’coulrententre le dcs et l’intervention de l’Inspection gnrale de la police nationale.Dans ce dlai, des parties essentielles de l’enqu�te ont t menes par le corps depolice m�me auquel les agents Brons et Bultstra appartenaient. Le Gouvernementn’a mis en exergue aucune circonstance spciale qui en l’espce exige�t de la policelocale une action immdiate excdant la scurisation des lieux. Dans la mesure o l’Inspection gnrale de la police nationale est capable, en moyenne, d’arriver surles lieux en moins d’une heure et demie, un dlai de quinze heures et demie estinacceptable. Quant aux autres investigations menes par la police locale � lademande et sous la responsabilit de l’Inspection gnrale de la police nationaleaprs que ce dernier service eut assum la direction de l’enqu�te, le r�le jou parl’Inspection gnrale ne peut suffire � purger le vice rsultant de l’absenced’indpendance de la police locale.Conclusion : violation � raison du caractre insuffisamment indpendant del’enqu�te de police (seize voix contre une).


266 ARRþT RAMSAHAI ET AUTRES c. PAYS-BAS

c) Le r�le du procureur : l’enqu�te de police fut supervise par le procureur sousl’autorit duquel les agents Brons et Bultstra et leurs collgues se trouvaientplacs. La dcision de ne pas poursuivre fut prise par le m�me procureur, envertu des pouvoirs qui lui avaient t dlgus par le procureur en chef. Lesprocureurs s’appuient invitablement sur la police pour obtenir informations etassistance. Cela ne suffit pas en soi pour justifier la conclusion qu’ils manquentd’indpendance � l’gard de la police. Des problmes peuvent surgir, toutefois, siun procureur a une relation de travail troite avec un corps de police particulier.En l’espce, il e�t t prfrable que l’enqu�te f�t supervise par un procureurn’ayant aucun lien avec la police locale, spcialement eu gard � la participationde la police locale � l’enqu�te. Cela tant, il convient de tenir compte du degrd’indpendance du ministre public nerlandais et du fait que c’tait leprocureur en chef qui assumait la responsabilit ultime de l’enqu�te. De plus, ilexistait la possibilit, dont les requrants ont fait usage, d’un contr�le par untribunal indpendant.Conclusion : non-violation relativement � la position du procureur qui supervisaitl’enqu�te (treize voix contre quatre).Degr de participation des requrants l’enqu�te – La Grande Chambre estime, comme lachambre, que les requrants ont bnfici d’un accs aux informations produitespar l’enqu�te � un degr suffisant pour leur permettre de participer de manireeffective � la procdure visant � faire invalider la dcision de ne pas poursuivrel’agent de police.Conclusion : non-violation (unanimit).Procdure suivie devant la cour d’appel – Comme la chambre, la Grande Chambreconsidre que cette procdure n’avait pas � rev�tir un caractre public.Toutefois, � la diffrence de la chambre, elle estime que la dcision de la courd’appel n’avait pas davantage � �tre rendue publique. Les requrants ont puavoir accs � l’intgralit du dossier d’enqu�te, ils ont pu participer demanire effective � l’audience devant la cour d’appel et ils se sont vu notifierune dcision motive. Il y avait donc trs peu de chances que des informationspertinentes pussent avoir t dissimules � la cour d’appel ou aux requrants.En plus, rien n’emp�chait les requrants de rendre la dcision publique eux-m�mes, de sorte que l’exigence de publicit a t satisfaite dans une mesuresuffisante pour obvier au danger d’un ventuel touffement de l’affaire par lesautorits.Conclusion : non-violation (quinze voix contre deux).Article 41 : la Cour alloue aux requrants une somme pour dommage moral et uneautre pour frais et dpens.


Ogur c. Turquie [GC], no 21594/93, CEDH 1999-IIIMcKerr c. Royaume-Uni, no 28883/95, CEDH 2001-IIIHugh Jordan c. Royaume-Uni, no 24746/94, 4 mai 2001Anguelova c. Bulgarie, no 38361/97, CEDH 2002-IVAktas c. Turquie, no 24351/94, 24 avril 2003Tahsin Acar c. Turquie [GC], no 26307/95, CEDH 2004-IIIRomijn c. Pays-Bas (dc.), no 62006/00, 3 mars 2005



Natchova et autres c. Bulgarie [GC], nos 43577/98 et 43579/98, CEDH 2005-VIIRamsahai et autres c. Pays-Bas, no 52391/99, 10 novembre 2005



En l’affaire Ramsahai et autres c. Pays-Bas,La Cour europenne des droits de l’homme, sigeant en une Grande

Chambre compose de :Jean-Paul Costa, prsident,Luzius Wildhaber,Christos Rozakis,Nicolas Bratza,Bo�tjan M. Zupancic,Peer Lorenzen,Loukis Loucaides,Ireneu Cabral Barreto,Nina Vajic,Snejana Botoucharova,Antonella Mularoni,Stanislav Pavlovschi,Elisabet Fura-Sandstr�m,Khanlar Hajiyev,Dean Spielmann,Danute Jociene,Dragoljub Popovic, juges,Wilhelmina Thomassen, juge ad hoc,

et de Michael O’Boyle, greffier adjoint,Aprs en avoir dlibr en chambre du conseil les 18 octobre 2006 et

21 fvrier 2007,Rend l’arr�t que voici, adopt � cette dernire date :

PROCÞDURE

1. A l’origine de l’affaire se trouve une requ�te (no 52391/99) dirigecontre le Royaume des Pays-Bas et dont trois ressortissants nerlandais,M. Renee Ghasuta Ramsahai, Mme Mildred Viola Ramsahai et M. RickyMoravia Ghasuta Ramsahai (« les requrants »), ont saisi la Cour le8 septembre 1999 en vertu de l’article 34 de la Convention desauvegarde des droits de l’homme et des liberts fondamentales (« laConvention»).

2. Les requrants ont t reprsents par Me G.P. Hamer, avocatinscrit au barreau d’Amsterdam. Le gouvernement nerlandais (« leGouvernement ») a t reprsent par ses agents, M. R.A.A. B�cker etMme J. Schukking, du ministre nerlandais des Affaires trangres.

3. Les requrants allguaient en particulier que les circonstances dudcs de M. Moravia Siddharta Ghasuta Ramsahai, petit-fils des deuxpremiers requrants et fils du troisime, qui avait t abattu par unpolicier, avaient emport violation de l’article 2 de la Convention. Ils



soutenaient galement que la procdure d’enqu�te subsquente avaitmanqu d’effectivit et d’indpendance.

4. La requ�te a t attribue � la deuxime section de la Cour(article 52 § 1 du rglement). Au sein de celle-ci, la chambre charged’examiner l’affaire (article 27 § 1 de la Convention) a t constitueconformment � l’article 26 § 1 du rglement.

5. Le 1er novembre 2004, la Cour a modifi la composition de sessections (article 25 § 1 du rglement). La prsente espce est alors chue� la troisime section telle que nouvellement compose (article 52 § 1).Aprs que Egbert Myjer, le juge lu au titre des Pays-Bas, se fut dport(article 28), le Gouvernement a dsign Wilhelmina Thomassen poursiger en qualit de juge ad hoc (article 27 § 2 de la Convention etarticle 29 § 1 du rglement).

6. Par une dcision du 3 mars 2005, une chambre de ladite section adclar la requ�te recevable.

7. Le 10 novembre 2005, la chambre, compose de Bo�tjanM. Zupancic, prsident, John Hedigan, Lucius Caflisch, MargaritaTsatsa-Nikolovska, Vladimiro Zagrebelsky, Dav�d Th�r Bj�rgvinsson,juges, Wilhelmina Thomassen, juge ad hoc, et Vincent Berger,greffier de section, a rendu un arr�t (« l’arr�t de la chambre »)dans lequel elle concluait � la majorit qu’il y avait eu violation del’article 2 de la Convention � raison des dficiences releves dans lesprocdures d’investigation relatives au dcs de Moravia Ramsahai ;� l’unanimit qu’il n’y avait pas eu violation de l’article 2 de laConvention pour le surplus ; � l’unanimit que l’article 6 de laConvention n’tait pas applicable et, � l’unanimit, qu’aucunequestion distincte ne se posait sur le terrain de l’article 13 de laConvention. Au texte de l’arr�t se trouvait annex l’expos del’opinion partiellement dissidente de Wilhelmina Thomassen etVladimiro Zagrebelsky.

8. Par une lettre du 9 fvrier 2006, le Gouvernement, s’appuyant surl’article 43 de la Convention et sur l’article 73 du rglement, a demand lerenvoi de l’affaire � la Grande Chambre. Un collge de la GrandeChambre a accueilli cette demande le 12 avril 2006.

9. La composition de la Grande Chambre a t dtermineconformment aux dispositions de l’article 27 §§ 2 et 3 de la Conventionet de l’article 24 du rglement.

Le 19 janvier 2007, le mandat de prsident de la Cour exerc par LuziusWildhaber est arriv � expiration. Ayant succd � M. Wildhaber en cettequalit, Jean-Paul Costa a assum la prsidence de la Grande Chambre enl’espce (article 9 § 2 du rglement).

10. Seul le Gouvernement a dpos un mmoire sur le fond. Lesrequrants se sont borns � renvoyer aux observations qu’ils avaientsoumises dans le cadre de la procdure suivie devant la chambre.



11. Une audience a eu lieu en public au Palais des droits de l’homme, �Strasbourg, le 18 octobre 2006 (article 59 § 3 du rglement).

Ont comparu :

– pour le GouvernementMM. R.A.A. B�CKER, agent,

M. KUIJER,Mme T. DOPHEIDE, conseillers ;

– pour les requrantsMe G.P. HAMER, conseil,Mme M. VAN DELFT, co-conseil.

La Cour a entendu en leurs observations ainsi qu’en leurs rponses �des questions poses par des juges Me Hamer, M. B�cker et M. Kuijer.

EN FAIT


12. Les deux premiers requrants, M. Renee Ghasuta Ramsahai etMme Mildred Viola Ramsahai, sont le grand-pre et la grand-mrerespectivement de feu M. Moravia Siddharta Ghasuta Ramsahai (ci-aprs Moravia Ramsahai). Tous deux sont ns en 1938. Ils furent lestuteurs de Moravia Ramsahai jusqu’� ce que ce dernier atteign�t samajorit, � l’�ge de dix-huit ans. Le troisime requrant, M. RickyMoravia Ghasuta Ramsahai, n en 1960, est le pre de MoraviaRamsahai.

13. Moravia Ramsahai naquit le 6 dcembre 1979. Il est dcd le19 juillet 1998.

A. Les circonstances de l’esp�ce

1. Les circonstances du dc�s de Moravia Ramsahai et les vnementssubsquents

14. Le soir du samedi 19 juillet 1998, pendant le festival «Kwakoe »(clbration par la communaut surinamaise de l’abolition de l’esclavageau Surinam, 135 ans plus t�t), qui se tenait dans le quartier Bijlmermeerd’Amsterdam, Moravia Ramsahai for�a le propritaire d’un scooter, uncertain Vinodkumar Hoeseni, � lui cder son vhicule en le mena�antd’une arme � feu. Il sauta ensuite sur l’engin et prit la fuite.



15. M. Hoeseni rapporta les faits � deux policiers qui patrouillaient �pied. Ceux-ci signalrent alors le vol par radio au policier de garde ducommissariat de police de la Flierbosdreef. Le policier de garde avertit �son tour les policiers qui patrouillaient dans le secteur. Dans l’intervalle,M. Hoeseni et les deux policiers s’taient lancs, mais sans succs, � lapoursuite de Moravia Ramsahai et du scooter.

16. Une controverse s’leva par la suite entre les deux policiersprcits et M. Hoeseni au sujet de la question de savoir si ce dernieravait mentionn le fait que Moravia Ramsahai tait porteur d’une arme� feu. M. Hoeseni assurait qu’il avait donn cette information mais qu’ellen’avait pas t entendue. Les deux policiers affirmaient pour leur part quecette information ne leur avait pas t communique et qu’ils n’avaientdonc pas pu la transmettre au commissariat.

17. Cinq minutes plus tard environ, deux policiers en uniforme, lesagents Brons et Bultstra, qui patrouillaient � bord d’une voiture de policesignalise, aper�urent un scooter conduit par une personne correspondant� la description qui leur avait t donne s’arr�ter � c�t d’une barred’habitation appele « Huigenbos ». Ils immobilisrent leur vhicule et ensortirent. L’agent Bultstra courut en direction de la personne qu’ilsavaient vue conduire le scooter et qu’ils identifirent plus tard commetant Moravia Ramsahai et tenta de l’apprhender. Une brve luttes’ensuivit alors, � l’issue de laquelle Moravia Ramsahai russit � sedgager.

18. L’agent Bultstra vit Moravia Ramsahai sortir un pistolet de laceinture de son pantalon. Il laissa alors tomber un metteur-rcepteurradio qu’il tenait dans sa main, dgaina son pistolet de service et ordonna� Moravia Ramsahai de l�cher son arme. Moravia Ramsahai refusad’obtemprer. L’agent Brons, le conducteur de la voiture de patrouille,s’tait sur ces entrefaites approch. D’aprs une dposition livreultrieurement, Moravia Ramsahai aurait alors lev son pistolet etl’aurait point en direction de l’agent Brons, qui aurait dgain sonpistolet de service et aurait fait feu. Moravia Ramsahai fut touch au cou.

19. La confrontation entre Moravia Ramsahai et les agents Brons etBultstra ne fut observe de prs que par un seul tmoin, M. Petrus vanden Heuvel, qui suivit l’incident de la galerie extrieure du cinquimetage de l’immeuble Huigenbos. Lorsqu’il vit sortir les pistolets,l’intress s’accroupit toutefois derrire le parapet pour se mettre �l’abri ; il n’a donc pas vu la scne du coup de feu.

20. Plusieurs autres personnes assistrent � la confrontation et � lascne du coup de feu, � une distance d’au moins cinquante mtres.Aucun de ces tmoins ne dclara par la suite avoir vu le pistolet deMoravia Ramsahai.

21. A 22 h 3, l’un des deux policiers – d’aprs une dposition livreultrieurement, il s’agissait de l’agent Brons – avertit par radio le



commissariat de la Flierbosdreef qu’il avait tir sur quelqu’un et demandal’envoi d’une ambulance.

22. Lorsque l’ambulance arriva sur les lieux, vers 22 h 15, le personnelmdical qui tait � son bord ne put que constater le dcs de MoraviaRamsahai.

23. A son retour au commissariat de la Flierbosdreef, l’agent Bronsrendit compte de l’incident au prfet de police Van Riessen, chef de lapolice d’Amsterdam/Amstelland, qui pronon�a des mots de rconfort etde soutien. D’aprs les requrants, le prfet de police Van Riessenaurait par la suite t cit dans le quotidien � grand tirage DeTelegraaf comme ayant dclar : « Ils peuvent mettre en place lacommission d’enqu�te qu’ils veulent, elle n’entrera pas chez moi »(« Wat voor een onderzoekscommissie er daarnaast ook wordt ingesteld, ze komener bij mij niet in »).

24. Le mdecin d’tat civil (lijkschouwer) d’Amsterdam examina ladpouille de Moravia Ramsahai avant qu’elle ne soit enleve. Dans sonrapport au procureur, il formula l’avis provisoire que le dcs avaitrsult d’un tir d’arme � feu qui avait endommag des organes vitaux oudes structures vitales du cou.

25. Les agents Brons et Bultstra reprirent leurs fonctions quelquesjours aprs l’incident.

2. Les mesures d’investigation effectues par la police d’Amsterdam/Amstelland

26. Des agents de la police locale arrivrent sur les lieux, tablirent uncordon de scurit et prirent les noms de M. Van den Heuvel et d’autrespersonnes qui avaient t tmoins de la confrontation.

27. Des experts en police technique et scientifique de la policed’Amsterdam/Amstelland recueillirent les preuves, essentiellement sousla forme de clichs photographiques qui furent par la suite verss audossier de l’enqu�te. Ils trouvrent la balle qui avait travers le corps deMoravia Ramsahai et avait dtruit une vitre mais qui n’avait laiss aucuneautre marque, ainsi que le pistolet de Moravia Ramsahai, charg et pr�t �l’emploi.

28. Plus tard dans la nuit, une unit mobile (Mobiele Eenheid) de lapolice d’Amsterdam/Amstelland interrogea l’ensemble des rsidents del’immeuble Huigenbos qui se trouvaient � leur domicile. Dans unappartement, elle trouva une fillette �ge de douze ans, Mlle SangeetaEdwina Pamela Mungra, qui dclara que lorsqu’elle tait sortie del’ascenseur au rez-de-chausse la porte de l’ascenseur avait heurt unscooter qui tait allong par terre. En sortant de l’ascenseur, elle avaitentendu une dtonation. Elle avait vu deux policiers et avait entendul’un d’eux dire : « J’ai tir. » Elle avait vu un jeune homme allong surle sol.



29. Les jours suivants, des agents de la police d’Amsterdam/Amstelland recueillirent diverses dpositions de tmoins, qui se trouventreproduites sous une forme condense ci-dessous.

a) M. Hoeseni

30. M. Vinodkumar Hoeseni signala le vol de son scooter � la policed’Amsterdam/Amstelland le 19 juillet 1998.

31. M. Hoeseni avait achet son scooter quelques jours plus t�t. Lanuit du 19 juillet 1998, il l’avait enfourch pour aller au festival Kwakoe,o il avait retrouv sa petite amie. Alors qu’il se trouvait avec elle, unjeune qu’il ne connaissait pas s’tait approch de lui et lui avait dit :« Descends. Descends. Je te bute. Je te bute » (« Deraf. Deraf. Ik schiet jou, ikschiet jou »). M. Hoeseni avait senti qu’on lui enfon�ait quelque chose dansle c�t droit. Baissant la t�te, il avait identifi l’objet comme tant unpistolet de femme. Il avait d’abord refus d’abandonner le scooter maissa petite amie l’avait press de cder plut�t que d’�tre abattu. Il avaitensuite laiss partir le scooter et avait couru vers les premiers policiersqu’il avait aper�us.

32. Il avait dclar � l’un d’eux qu’il s’tait fait voler son scooter sous lamenace d’une arme � feu et lui avait demand, � lui et au collgue quil’accompagnait, de se lancer � la poursuite du voleur. Il avait fourni unedescription du scooter et du voleur. M. Hoeseni et les deux agents depolice s’taient ensuite lancs � la poursuite du voleur et du scooter maisceux-ci avaient disparu.

33. M. Hoeseni avait alors entendu, gr�ce � l’metteur-rcepteur despoliciers, que le scooter avait t retrouv. Avec les policiers, il s’taitrendu sur place et avait identifi l’engin comme tant le sien.

b) Mlle Bhondoe

34. Mlle Anita Andjjiewie Bhondoe, la petite amie de M. Hoeseni, futentendue le 19 juillet 1998. Elle s’tait rendue avec son frre au festivalKwakoe, o elle avait retrouv M. Hoeseni. Celui-ci venait d’acheter unnouveau scooter. Le frre de Mlle Bhondoe tait parti chercher quelquechose � boire pour eux trois. Aprs une quinzaine de minutes, M. Hoeseniet elle avaient t accosts par un jeune homme dont elle avait remarququ’il l’observait, elle, lorgnant par ailleurs le scooter. Le jeune hommeavait dit � M. Hoeseni : « Descends, descends» (« Stap af, stap af »), et ilavait appuy un objet ressemblant � une arme � feu contre le ventre deM. Hoeseni. Elle avait tout d’abord pens qu’il s’agissait d’un ami deM. Hoeseni qui faisait une blague, puis elle s’tait rendu compte envoyant l’expression du visage de M. Hoeseni que ce n’tait pas le cas.

35. Elle avait press son petit ami d’abandonner le scooter lorsquel’intrus avait dit : « Descends, descends, sinon je vais tirer» (« Ga eraf, ga



eraf, anders ga ik schieten »). M. Hoeseni avait ensuite couru pour chercherde l’aide, cependant que le jeune homme faisait dmarrer le scooter etse sauvait avec. M. Hoeseni tait revenu avec deux policiers et tous troiss’taient lancs � la poursuite du jeune homme et du scooter.Mlle Bhondoe les avait un moment rejoints, puis son frre lui avait ditde faire demi-tour. Ensemble, ils avaient couru dans la directionemprunte par les policiers. Arrivs devant l’immeuble Huigenbos, ilsavaient aper�u un grand nombre de voitures. M. Hoeseni leur avaitdclar que le jeune homme avait t intercept et que la police l’avaitabattu.

c) M. Van den Heuvel

36. M. Petrus van den Heuvel fut entendu le 19 juillet 1998. Il dclaraqu’il habitait au cinquime tage de l’immeuble Huigenbos.

37. Alors qu’il se trouvait sur la galerie extrieure d’accs auxappartements de son tage, il avait vu un policier courir vers l’entre del’immeuble. Il avait aper�u un homme de couleur au cr�ne ras qui sortaitde l’immeuble. Il avait vu le policier tenter d’agripper l’homme de couleurpar le bras. L’homme de couleur avait fait un mouvement de c�t avec sonbras, comme pour dire qu’il ne voulait pas obtemprer, et le policiern’avait pu l’attraper.

38. L’homme de couleur avait alors sorti un pistolet ou un revolver dela poche ou de la ceinture de son pantalon, M. Van den Heuvel n’avait pudistinguer. L’arme tait de couleur gris argent et la crosse tait de couleurfonce. La raction instinctive de M. Van den Heuvel avait t de seprotger en s’accroupissant derrire la balustrade de la galerie. Parcuriosit il avait ensuite jet un bref regard vers la scne et il lui avaitsembl que le policier s’tait cart de quelques pas. L’homme decouleur avait toujours l’arme dans sa main. Il ne la pointait pas dans unedirection particulire, mais il ne l’avait pas jete non plus. Tout cela s’taitpass trs vite, peut-�tre en moins de trente secondes.

39. Dans l’intervalle, un second policier tait arriv en courant. Letmoin avait alors entendu quelqu’un crier trs fort au moins quatre fois« L�che �a. » L’homme de couleur devait avoir entendu cette injonctionmais il l’avait ignore. M. Van den Heuvel ne se souvenait pas avoir vu lesecond policier demeurer immobile une fois qu’il avait atteint le th�trede l’incident. Il avait entendu une dtonation et avait vu l’homme decouleur s’effondrer. L’arme tait tombe sur le sol quelques mtres plusloin. Le premier policier avait march en direction de l’homme de couleurpour le palper. Le second policier avait parl dans une sorte d’appareil,aprs quoi des renforts taient arrivs. Le tmoin avait essay d’appelerla police sur son tlphone mais on lui avait rpondu que les secourstaient en chemin. Il avait continu de regarder la scne pendant un



moment, puis il tait descendu et avait donn son nom aux policiers enleur prcisant qu’il tait pr�t � tmoigner.

d) L’agent Dekker

40. L’agent de police Bas Dekker fut entendu le 20 juillet 1998. Vers22 h 5 la nuit d’avant, il tait en train de patrouiller avec l’agent Boonstrasur le site du festival Kwakoe.

41. Il avait t accost par un jeune homme qu’il ne connaissait pas.Celui-ci lui avait dit qu’il avait t agress par un jeune homme quil’avait oblig � descendre de son scooter et tait parti avec. Cela s’taitproduit moins d’une minute plus t�t. Le jeune homme lui avait donnles papiers d’assurance du scooter et lui avait indiqu la direction danslaquelle le voleur tait parti avec le scooter. Les agents Dekker etBoonstra, accompagns du jeune homme, avaient couru dans ladirection indique par ce dernier. Tout en courant, l’agent Dekkeravait transmis par radio la description du scooter � d’autres policiers. Ace moment, il ne savait pas que le voleur avait utilis une arme; lepropritaire du scooter ne l’avait pas prcis. L’agent Dekker avaitsuppos que le voleur avait seulement fait usage de la force physique,le propritaire du scooter ayant dclar qu’il avait t arrach de samachine.

42. Le voleur avait russi � dmarrer le scooter lorsqu’ils l’avaientaper�u. Ils avaient continu � courir, mais le scooter avait t plusrapide. L’agent Dekker avait communiqu par radio sa propredescription du scooter et de son conducteur, les directions que ce dernierpouvait avoir prises et le numro de la plaque d’assurance de l’engin. Ilsavaient continu � courir. Lorsqu’ils avaient atteint le passage pitonsouterrain, l’agent Dekker avait entendu sur son metteur-rcepteur unautre policier qui faisait tat d’un incident o un coup de feu avait t tiret qui, peu aprs, appelait une ambulance. L’agent Dekker estima �environ une minute le temps qui s’tait coul entre sa transmission dela description du scooter et l’annonce concernant le coup de feu, mais ilprcisa qu’il n’tait pas s�r de son valuation.

43. Alors que les agents Dekker et Boonstra se demandaient s’il y avaitun lien quelconque entre le coup de feu et le vol du scooter, le propritairede celui-ci, qui avait apparemment entendu l’annonce faite sur la radio dela police, leur avait dit que le voleur tait en possession d’un petit pistoletde couleur argente.

44. Les agents Dekker et Boonstra et le propritaire du scooters’taient alors rendus � l’endroit o avait t tir le coup de feu, devantl’immeuble Huigenbos. Ils avaient vu une personne gisant par terre sur ledos, deux policiers en uniforme agenouills � ses c�ts. Ils s’taientavancs et avaient reconnu le scooter.



e) L’agent Braam

45. L’agent de police Paulus Antonius Braam fut entendu le 20 juillet1998. Son travail consistait notamment � suivre et � traiter les messagesenvoys par metteur-rcepteur.

46. Le 19 juillet 1998 � 21 h 55, l’agent Braam se trouvait assis � sa tabletra�ante lorsqu’il avait intercept le message d’un policier qui, sur sonmetteur-rcepteur, signalait qu’il tait � la poursuite d’un jeune hommequi venait de voler un scooter. Peu aprs, le m�me agent avait signal parradio que le voleur avait russi � faire dmarrer le scooter et avait indiqu ladirection dans laquelle le voleur s’tait enfui. Le ton de sa voix tait neutre,comme s’il s’agissait d’un vol tout � fait « ordinaire» de scooter.

47. Comme l’agent tait � pied, il avait demand l’assistance d’uncollgue motoris. Par la m�me occasion, il avait fourni une descriptiondu scooter. L’agent Braam avait demand � un collgue � moto de roulerdans la direction qui avait t indique.

48. Alors que l’agent � moto s’appr�tait � quitter la cour ducommissariat, l’agent Braam avait, depuis sa voiture de police signalise,entendu l’agent Bultstra indiquer qu’il avait vu le voleur pntrer avec lescooter dans le hall d’entre donnant accs au troisime ascenseur del’immeuble Huigenbos et qu’il allait essayer de l’apprhender. L’agentBultstra avait lui aussi parl sur un ton neutre.

49. Quatre ou cinq minutes plus tard, peut-�tre moins, l’agent Braamavait entendu l’agent Bultstra dire : « Le suspect a t abattu, il me fautune ambulance. » L� encore, l’agent Bultstra s’tait exprim de manirecalme et professionnelle. L’agent Braam avait alors averti les servicesappropris.

50. L’agent Braam n’avait pas entendu l’agent Brons participer � laconversation radio. Cela correspondait � la pratique habituelle, suivantlaquelle le conducteur d’une voiture de police – en l’espce l’agent Brons– avait son metteur-rcepteur rgl sur la frquence du bureau centraldes incidents, le « passager » – en l’espce l’agent Bultstra – ayant quant �lui son metteur-rcepteur rgl sur la frquence utilise par l’quipelocale.

f) L’agente Van Daal

51. L’agente Renate Quirina van Daal fut entendue le 20 juillet 1998.52. Agente en uniforme, elle faisait partie du personnel de soutien

gnral de la police. La nuit prcdente, elle s’tait trouve � la tabletra�ante de 20 h 15 � minuit. Jusqu’� l’incident du coup de feu, la nuitavait t calme. Dans la salle se trouvaient galement l’agent Braam etle commissaire Casper Sikking.

53. Vers 22 heures, elle avait entendu sur la frquence radio utilisepar la police du quartier qu’un agent avait pris en chasse un scooter et



galement quelle direction le scooter avait prise. Elle ne se souvenait pasdes termes exacts utiliss ni d’une quelconque description qui aurait tdonne du conducteur du scooter.

54. Peu aprs, elle avait entendu la voix de l’agent Bultstra quidclarait avoir repr le scooter. Une ou deux secondes plus tard, l’agentBultstra avait indiqu qu’il apercevait le scooter dans un des halls d’entrede l’immeuble Huigenbos.

55. S’exprimant sur le canal radio, le commissaire Sikking avait dit :« Okay, les gars, tout le monde au Huigenbos » (« Jongens met z’n allen naarHuigenbos »).

56. Trs peu de temps aprs, l’agent Bultstra avait dit : « Il me faut uneambulance, j’ai tir » (« Ik heb geschoten »). Le commissaire Sikking lui avaitdemand de rpter. L’agent Bultstra avait rpt : « J’ai tir. » L�-dessus,la plupart des agents de police qui taient prsents taient sortis ducommissariat et les agents Van Daal et Braam avaient averti les servicesd’urgence appropris.

57. L’agente Van Daal avait ultrieurement entendu l’agent Bronsdire que l’ambulance devait partir d’urgence car le suspect tait dans untat trs grave.

58. Ce n’tait que plus tard que l’agente Van Daal avait t informepar d’autres agents que c’tait en fait l’agent Brons qui avait tir.

g) L’agent Van Dongen

59. L’agent de police Bruin Jan van Dongen fut entendu le 20 juillet1998. Bas au commissariat de la Flierbosdreef, ce ma�tre-chien au gradede brigadier tait de garde la nuit prcdente avec son chien policier.

60. Il avait entendu sur son metteur-rcepteur qu’un scooter avait tvol au festival Kwakoe. L’auteur du message avait indiqu la directiondans laquelle le voleur s’tait enfui. Il avait galement donn unedescription de l’intress : il s’agissait d’un homme de couleur, habill ennoir, qui conduisait un scooter rouge. L’agent Van Dongen avait fait routedans la direction indique.

61. La voiture de l’agent Van Dongen avait t dpasse par unevoiture de police signalise � bord de laquelle se trouvaient deux agents.Il avait reconnu le conducteur, l’agent Brons, mais non le passager. Il avaitvu la voiture se garer et le passager en sortir.

62. L’agent Van Dongen avait lui aussi gar sa voiture, dans l’intentiond’aider � trouver le voleur s’il en avait la possibilit. Il tait en train desortir son chien lorsqu’il avait entendu un coup de feu.

63. Il s’tait prcipit avec le chien dans la direction de la dtonation.Une fois arriv devant l’immeuble Huigenbos, il avait rencontr l’agentBrons, qui venait vers lui. Il avait aper�u l’agent Bultstra agenouill �c�t de la t�te d’un homme allong sur le sol.



64. Il avait demand � l’agent Brons ce qui s’tait pass. L’agent Bronslui avait rpondu qu’un coup de feu avait t tir. L’agent Van Dongen luiavait demand qui avait tir. L’agent Brons lui avait rpondu qu’unpistolet avait t braqu sur eux et qu’ils avaient tir.

65. L’agent Brons avait point du doigt un pistolet de couleur argentequi se trouvait par terre non loin de l’homme. L’agent Bultstra avaitadministr les premiers soins � la victime. L’agent Van Dongen n’avaitpu voir aucune blessure. Il n’avait pu s’approcher de l’homme � cause duchien.

66. L’homme allong sur le sol correspondait � la description donnede la personne qui avait vol le scooter. Il y avait un scooter rouge dansl’entre de l’immeuble, et l’agent Van Dongen avait ainsi compris qu’ils’agissait de la personne qu’on soup�onnait d’avoir commis le vol.

67. L’agent Van Dongen avait entendu l’agent Brons avertir lesservices de sant locaux et le commissaire de police de garde. L’agentVan Dongen avait gard la zone jusqu’� l’arrive des enqu�teurs(recherche) et des experts en police technique et scientifique. Il tait restsur les lieux jusqu’� ce qu’ils eussent termin leur travail et tait rentr aucommissariat � minuit.

h) L’agent Boonstra

68. L’agent de police Klaas Boonstra fut entendu le 20 juillet 1998. Ilavait t charg, avec l’agent Bas Dekker, de patrouiller dans l’enceintedu festival Kwakoe. Il s’agissait pour eux d’effectuer un travaild’observation et d’assurer une prsence prventive. A un certainmoment, un Hindoustani1 avait accouru vers eux et les avait invits � lesuivre. Comme l’Hindoustani leur avait donn l’impression que quelquechose s’tait produit, ils l’avaient suivi. Tout en courant, l’intress avaitindiqu � l’agent Dekker de quoi il s’agissait. L’agent Boonstra les suivait� une distance d’une dizaine de mtres.

69. L’agent Boonstra avait entendu sur son metteur-rcepteur qu’unscooter avait t vol. Il n’avait pas compris immdiatement que le scooterappartenait � l’Hindoustani.

70. A un certain moment, ils avaient aper�u, trente mtres devant eux,le scooter, qui roulait � faible allure. L’agent Dekker avait indiqu �l’agent Boonstra qu’il s’agissait du scooter qui avait t vol. La personnequi conduisait le scooter avait aper�u les policiers, mais au lieu des’arr�ter elle avait acclr. Alors qu’ils se dirigeaient vers l’immeubleHuigenbos, ils avaient entendu sur leur metteur-rcepteur qu’un coup

1. Hindoustani : Surinamais (ou membre de la communaut surinamaise immigre auxPays-Bas) descendant de travailleurs sous contrat recruts dans le sous-continent indien auXIXe sicle.



de feu avait t tir. Ils n’avaient pas immdiatement fait le lien entre lecoup de feu et le vol du scooter. Toujours accompagns de l’Hindoustani,ils avaient poursuivi leur chemin vers l’immeuble Huigenbos, o ilsavaient not la prsence de trois ou quatre voitures de police.L’Hindoustani avait reconnu son scooter.

i) Mme Boujedaine

71. Mme Najima Boujedaine fut entendue le 21 juillet 1998. Elletravaillait comme responsable de la caisse dans un restaurant BurgerKing situ sur la Leidseplein � Amsterdam. Le 19 juillet 1998, elle faisaitpartie de l’quipe de nuit, dont le travail commen�ait � 18 h 30 pour seterminer � 5 heures le lendemain matin.

72. A partir de 18 h 30 elle avait not la prsence d’un certain jeunehomme. Elle le dcrivit comme tant d’origine surinamaise ou antillaise,�g de dix-huit ans, chauve, avec deux dents en or, v�tu d’un tee-shirt etd’un pantalon noirs ainsi que de chaussures noires et portant une cha�neen or autour du cou. A partir de 19 h 30 elle l’avait vu distraire l’une descaissires, une jeune femme appele Nancy.

73. Invite � se concentrer sur son travail, Nancy avait expliqu �Mme Boujedaine que le jeune homme tait son petit ami. Le jeunehomme avait ragi de manire agressive, disant � Mme Boujedaine qu’elleferait bien de laisser Nancy tranquille.

74. Aprs avoir dit � Nancy en plaisantant qu’elle pourrait avoir �rester un peu plus longtemps, Mme Boujedaine avait vu le jeune hommela regarder fixement. Cela l’avait effraye mais elle n’avait pas voulumontrer sa peur. Juste avant qu’elle ne se retourne pour verser un soda,elle avait vu la main droite du jeune homme se diriger vers la ceinture deson pantalon.

75. La sœur de Mme Boujedaine, Mimount (ou Mimout), qui travaillaitelle aussi au restaurant, avait alors dit : « Najima, il t’a vise avec unpistolet ! » Mme Boujedaine s’tait retourne et elle avait alors vu le jeunehomme rentrer quelque chose dans la ceinture de son pantalon. Mimountavait plus tard dcrit le pistolet comme tant un petit modle gris argentgnralement qualifi de « ladykiller ».

76. Une fille surinamaise avait ensuite pos une question au jeunehomme dans sa propre langue et l’intress y avait rpondu. La fille avaitalors dit � Mme Boujedaine qu’elle avait demand au jeune homme s’ilavait un pistolet sur lui, � quoi il avait rpondu par l’affirmative.

77. Le jeune homme donnait l’impression d’avoir peut-�tre fum ducannabis, mais Mme Boujedaine n’tait pas s�re.

78. Le jeune homme avait continu � emb�ter Nancy dans son travail.Il tait parti � plusieurs reprises mais tait chaque fois revenu. A uncertain moment il tait rapparu sur un tout nouveau scooter gris argent.



79. Le jeune homme avait entam une conversation avecMme Boujedaine, � laquelle il avait indiqu qu’il avait l’intention de viderle coffre aprs la fermeture. Il lui avait demand de lui donner lacombinaison du coffre. Au cours de cette conversation il avait observ lestiroirs des caisses enregistreuses.

80. Plusieurs fois il avait dit � Mme Boujedaine qu’il tait dj� 21 heureset qu’elle devait fermer la caisse enregistreuse de Nancy.

81. Mme Boujedaine s’tait sentie mal � l’aise et avait eu peur,particulirement aprs que le jeune homme eut dit qu’il avait l’intentionde «tordre le cou au grant».

82. Le jeune homme s’tait f�ch une nouvelle fois � 21 heures, lorsqueMme Boujedaine avait mis fin � la conversation. Mme Boujedaine avaitensuite ferm � cl la caisse enregistreuse de Nancy et mis � l’abri lecontenu du tiroir. Elle avait vu le jeune homme et Nancy quitter les lieuxvers 21 h 30 sur le scooter au guidon duquel le jeune homme tait arrivun peu plus t�t.

j) M. De Getrouwe

83. M. Ronald de Getrouwe s’tait prsent aprs avoir eu vent del’incident qui avait eu lieu prs de l’immeuble Huigenbos. Souhaitantdclarer qu’il avait t menac, il fut entendu le 22 juillet 1998.

84. Le dimanche 19 juillet 1998 � 18 h 15, il se trouvait sur les lieux dufestival Kwakoe avec sa femme et quelques amis. Derrire eux se trouvaitun groupe de jeunes, dont un tait assis sur un scooter ou un vlomoteur(bromfiets). M. De Getrouwe dcrivit le vhicule comme ayant un carnagebleu. A un certain moment, le jeune homme en question avait mis lemoteur en marche, ouvrant � fond � plusieurs reprises la poigne desgaz, faisant ainsi sortir du pot d’chappement de grandes quantits defume, ce qui avait provoqu des rcriminations au sein du groupe deM. De Getrouwe. M. De Getrouwe lui-m�me s’tait alors dirig vers lejeune homme et lui avait demand soit de partir, soit d’teindre lemoteur de son scooter parce qu’il empoisonnait tout le monde avec sesfumes toxiques. Le jeune avait teint le moteur et s’tait approch deM. De Getrouwe, auquel il avait dit : «Tu fumes [une cigarette], tu vasaussi mourir. » M. De Getrouwe avait pens que le jeune hommesouhaitait discuter comme une personne raisonnable. Au lieu de cela, lejeune homme avait sorti de la poche droite de son pantalon un petitpistolet de couleur mtallise et il avait dit : « Personne ne va me dire ceque j’ai � faire. Je fais ce qu’il me pla�t, nous allons tous mourir de toutefa�on. »

85. Terriblement effraye � la vue du pistolet, la femme de M. DeGetrouwe avait agripp son mari et l’avait fait rejoindre le groupe. Lejeune homme avait renfourch le scooter.



86. Aucune des personnes prsentes, et il y en avait beaucoup, n’avaitoffert son aide. Elles en avaient manifestement t dissuades par la vuedu pistolet.

k) M. Bondhoe

87. M. Sanchaai Kumar Bhondoe, frre de la petite amie deM. Hoeseni, fut entendu le 22 juillet 1998.

88. Le dimanche 19 juillet 1998 entre 20 h 30 et 22 heures, il s’taittrouv au festival Kwakoe en compagnie de sa sœur et de son amiM. Hoeseni. Il les avait quitts pour aller chercher quelque chose � boirepour eux trois. Il avait entendu des cris et avait vu M. Hoeseni se diriger encourant vers des policiers qui se trouvaient sur place. Il avait couru aprsM. Hoeseni et lui avait demand ce qui se passait. Vinod lui avait rponduqu’il lui expliquerait plus tard. Il avait trouv sa sœur en larmes et luiavait demand ce qui s’tait pass. Elle lui avait racont commentM. Hoeseni avait t forc, sous la menace d’une arme, d’abandonner sonscooter.

3. L’enqu�te mene par l’inspecteur en chef Van Duijvenvoorde, de l’Inspectiongnrale de la police nationale

89. L’inspecteur en chef Van Duijvenvoorde, de l’Inspection gnralede la police nationale (hoofdinspecteur van politie-rijksrecherche), fut charg del’enqu�te. A l’issue de celle-ci, il tablit un rapport dans lequel il indiquaitqu’aprs 13 h 30 le 20 juillet 1998 la police d’Amsterdam/Amstelland,agissant � la demande de l’Inspection gnrale de la police nationale,s’tait borne � mener des investigations « dans l’entourage » de MoraviaRamsahai. Il adressa le document au procureur De Vries, qui tait lemagistrat responsable des enqu�tes pnales effectues par les agents ducommissariat de la Flierbosdreef.

90. L’inspecteur en chef Van Duijvenvoorde recueillit les dpositionsd’un certain nombre de tmoins, dont certains avaient dj� t entenduspar des agents de la police d’Amsterdam/Amstelland. Ces dpositions sontrsumes ci-dessous.

a) M. Van den Heuvel

91. M. Petrus van den Heuvel fut � nouveau entendu le 21 juillet 1998,cette fois par l’inspecteur en chef Van Duijvenvoorde.

92. Compltant sa dclaration antrieure, il dcrivit ce qu’il avait vude la galerie extrieure du cinquime tage de l’immeuble Huigenbos. Ilavait aper�u un agent de police en uniforme qui courait vers l’entre del’immeuble. Il avait vu un homme de couleur sortir de l’entre del’immeuble et s’avancer vers le policier. L’homme marchait trs



lentement, � l’allure d’un escargot. Le policier avait cherch � agripperl’homme par le bras gauche, autant que M. Van den Heuvel p�t s’ensouvenir. L’homme de couleur avait fait un geste comme pour repousserle policier. Il avait touch le policier, lui faisant perdre un peu l’quilibre,ce qui lui avait permis de passer.

93. Aprs �tre pass il avait sorti, en utilisant sa main droite, unpistolet ou un revolver, une arme � feu en tout cas. Il avait gard son brasballant, pointant ainsi le pistolet vers le sol et il avait tent de poursuivreson chemin. M. Van den Heuvel n’avait pas vu les policiers sortir leurspistolets. Se sentant menac par le pistolet qu’il avait vu l’homme decouleur sortir, et peu dsireux d’�tre touch par une balle perdue, ils’tait accroupi pour se mettre � l’abri. Il n’avait ainsi pas vu comment lecoup de feu avait t tir mais il avait � plusieurs reprises entendu crier« L�che �a. »

b) L’agent Brons

94. L’agent Brons, qui entre-temps faisait l’objet d’une enqu�tecomme auteur prsum d’un acte criminel, fut entendu par l’inspecteuren chef Van Duijvenvoorde dans l’aprs-midi du 22 juillet 1998, non sansavoir t averti que ses dclarations pourraient �tre retenues contre lui.L’avocat qui avait t commis pour lui et pour l’agent Bultstra, Me VanKleef, tait prsent.

95. L’agent Brons et l’agent Bultstra taient en train de revenir vers lecommissariat aprs avoir men � bien les t�ches qui leur avaient tassignes. Ils se trouvaient � bord d’une voiture de police signalise.C’tait l’agent Brons qui conduisait. C’est alors qu’ils avaient entendul’appel radio concernant le voleur du scooter. On leur avait indiqu lamarque du scooter et sa couleur, on leur avait donn une brvedescription du voleur et on leur avait prcis la direction dans laquelle ilavait pris la fuite. On ne leur avait pas dit qu’il tait arm.

96. Alors qu’ils roulaient dans la direction qui leur avait t indique,les agents Brons et Bultstra avaient aper�u un scooter et son conducteurcorrespondant � la description qui leur avait t donne tourner versl’immeuble Huigenbos et pntrer dans le hall donnant accs � l’un desascenseurs de l’immeuble. Cela les avait surpris, car ils se seraient plut�tattendus � voir l’individu chercher � se soustraire � l’arrestation une foisqu’il s’tait rendu compte qu’il tait suivi par une voiture de policesignalise.

97. Les agents Brons et Bultstra taient convenus que l’agent Bultstracourrait aprs le voleur tandis que l’agent Brons garerait la voiture.L’agent Bultstra avait couru vers l’entre de l’immeuble, tenant � lamain un metteur-rcepteur. Alors qu’il se trouvait encore � unedistance d’environ vingt � vingt-cinq mtres de l’entre de l’immeuble, le



voleur tait sorti de celui-ci et avait effectu quelques pas en courant. Ils’tait ensuite arr�t et avait lev les mains lorsqu’il avait vu l’agentBultstra et avait cri quelque chose d’inintelligible. L’agent Bultstraavait empoign le voleur des deux mains et avait tent de lui faire fairedemi-tour vers l’immeuble. Le voleur avait toutefois rsist. L’agentBultstra lui avait cri quelque chose, que l’agent Brons n’avait pas saisi.

98. L’agent Brons avait compris que le voleur ne se rendrait pas sansrsister et que l’agent Bultstra avait besoin d’aide ; il avait donc laiss lavoiture et avait couru vers eux. Alors qu’il lui restait environ cinq � septmtres � faire pour rejoindre le voleur, celui-ci avait russi � se dgager ets’tait retrouv � une distance d’environ trois mtres de l’agent Bultstra.Soudain l’agent Brons avait vu le voleur tenir une arme de couleurargente qu’il ne l’avait pas vu sortir. Il s’agissait d’un petit pistolet et iltait point vers le sol. L’agent Brons n’avait pas vu si le pistolet tait ounon arm. Il avait eu l’impression que l’agent Bultstra avait lui aussiaper�u le pistolet car il l’avait vu faire un pas en arrire, sortir sonpistolet de service et adopter une posture dfensive. Il l’avait entenducrier au moins � deux reprises : « L�che cette arme. Sois raisonnable, mongars » (« Laat vallen dat wapen. Doe nou normaal man »).

99. A la surprise de l’agent Brons, qui avait vu l’agent Bultstra pointerson arme en direction du voleur, celui-ci n’avait pas ragi en l�chant sonpistolet. Vu que le voleur tait arm et qu’apparemment il n’avait pasl’intention d’obtemprer, l’agent Brons avait considr que l’agentBultstra tait menac. Il avait jug trs possible que le voleur utilise sonarme contre l’agent Bultstra. Il avait t obnubil par le voleur. Il avaitseulement vu que le voleur tenait un pistolet, le doigt sur la dtente. A cemoment l’agent Brons n’avait pas encore jug ncessaire de sortir sapropre arme de service, car l’agent Bultstra avait son arme dirige contrel’intress. Il avait la main proche de l’tui de son pistolet, mais non posedessus.

100. L’agent Brons avait alors vu le voleur se tourner vers la droite danssa direction et lui faire face, � une distance de cinq � sept mtres. Il avait vule voleur lever son pistolet et le pointer dans sa direction. De crainte que levoleur ne lui tire dessus, l’agent Brons avait � toute vitesse (bliksemsnel) sortison pistolet de sa gaine et avait immdiatement fait feu sur le voleur. Iln’avait pas eu le temps de viser un point prcis du corps de l’intress. Iltait convaincu que s’il n’avait pas tir, le voleur aurait tir le premier.

101. Sur le moment, l’agent Brons avait pens qu’il avait touch levoleur en haut de la poitrine. Ce n’est qu’aprs qu’on lui avait dit qu’ilavait touch le voleur dans le cou. Le voleur tait rest un instant campsur ses pieds, puis il avait titub et s’tait effondr en l�chant le pistolet. Ilavait tent de se relever tout en faisant d’amples mouvements avec lesbras. L’agent Brons avait d’un coup de pied loign le pistolet du voleurafin d’emp�cher que celui-ci ne s’en saisisse � nouveau.



102. L’agent Bultstra s’tait approch de l’homme alors qu’il gisait surle sol. Constatant que le voleur ne reprsentait plus une menace, il avaitrengain son pistolet.

103. L’agent Brons avait joint le commissariat sur son metteur-rcepteur et avait demand l’intervention du service mdical de lacommune (Gemeentelijke Geneeskundige en Gezondheidsdienst). Comme il avaitl’impression que le personnel mdical tardait � venir il avait rappel lecommissariat pour insister sur le caractre urgent de l’interventiondemande.

104. L’agent Bultstra s’tait occup de la victime. L’agent Brons,quant � lui, avait quitt la scne. Il avait aper�u un homme tenterd’entrer dans le hall de l’immeuble et il l’avait invit � rester dehors, luiexpliquant qu’il fallait disposer un cordon de scurit autour de la zonepour l’enqu�te.

105. Les agents Brons et Bultstra avaient t ramens aucommissariat par un de leurs collgues. L’agent Brons avait dpos sonpistolet au commissariat. Les agents Brons et Bultstra avaient bnficide l’assistance et du rconfort de leurs collgues et de leur suprieurs eton les avait informs de la manire dont la procdure allait se poursuivre.

106. L’agent Brons n’avait tir qu’une seule fois. Il n’avait jamais eul’intention de tirer pour tuer. Son seul but avait t de mettre fin � unesituation dans laquelle sa vie se trouvait menace. Il n’avait pas eu lechoix. Il regrettait profondment que le voleur f�t dcd.

c) L’agent Bultstra

107. Comme l’agent Brons, l’agent Bultstra fut entendu parl’inspecteur en chef Van Duijvenvoorde le 22 juillet 1998, en prsence del’avocat Me Van Kleef.

108. Avec l’agent Brons, ils taient en train de revenir vers lecommissariat de la Flierbosdreef aprs avoir accompli une missionlorsqu’ils avaient entendu sur leur metteur-rcepteur qu’un autrepolicier poursuivait � pied un individu qui venait de voler un scooter. Ilsavaient entendu la description du scooter et du voleur et la directionemprunte par le voleur. Il n’avait pas t prcis que le voleur taitarm. Ils avaient alors chang d’itinraire pour intercepter le voleur.

109. Apercevant un individu et un vhicule qui correspondaient � ladescription donne se diriger vers un immeuble dtermin, ils avaientdcid de garer la voiture et d’apprhender l’intress. Ils taientconvenus que l’agent Bultstra sortirait immdiatement de la voiture etpoursuivrait le suspect, tandis que l’agent Brons fermerait la voiture etrejoindrait l’agent Bultstra.

110. L’agent Bultstra avait vu l’homme pntrer au guidon du scooterdans le hall d’entre de l’immeuble. Alors qu’il s’tait approch � une



distance d’une vingtaine de mtres de l’immeuble, l’agent Bultstra avaitvu l’homme sortir de l’entre en courant. Apercevant l’agent Bultstra,l’homme avait cri : « Et alors, qu’est-ce qu’il y a ? Qu’est-ce qu’il y a ? »(« En wat nou ? En wat nou ? ») L’intress avait les bras ballants. Il les avaitlgrement levs lorsqu’il avait pos la question. L’agent Bultstra etl’homme s’taient rapprochs l’un de l’autre. L’homme avait gliss unregard furtif vers la droite puis vers la gauche, apparemment dansl’espoir de trouver une issue et d’chapper � l’arrestation. Comme saprfrence semblait aller � un passage souterrain menant de l’autre c�tde l’immeuble, l’agent Bultstra s’tait avanc pour lui barrer le chemin.Son intention tait de se saisir de l’homme et de l’arr�ter.

111. L’agent Bultstra avait empoign l’homme par le bras gauche etl’avait pouss avec son corps contre l’immeuble. L’homme lui avait faitune impression agressive, compte tenu de sa posture et de sa manire deparler, et il avait sembl dtermin � rsister � l’arrestation. Il avait russi� se dgager de l’treinte du policier et � se retourner. Il avait alors reculde deux pas vers l’entre de l’immeuble. Ses mains taient tout prs de soncorps, qui tait inclin vers l’avant, et sa posture tait mena�ante.

112. L’homme avait alors dirig sa main droite vers la gauche de sapoitrine ou de son ventre, comme s’il s’appr�tait � en sortir une arme. Ilavait regard l’agent Bultstra droit dans les yeux et avait dit : «Et alors,qu’est-ce qu’il y a ? » (« En wat nou ? ») Voyant le geste, l’agent Bultstraavait pens que l’homme agissait comme quelqu’un qui s’appr�tait �sortir une arme. Son bon sens lui avait command d’�tre sur ses gardes. Ilavait recul et avait plac sa main droite sur son pistolet de service,dfaisant en m�me temps la fermeture de la gaine. Il n’avait pas sorti sonpistolet de service mais il s’tait positionn de manire � pouvoir le faireimmdiatement. Pointant sa main gauche vers l’homme, il avait cri :« Montre tes mains. Sois raisonnable » (« Laat je handen zien. Doe normaal »).L’homme avait alors baiss sa main et repris sa posture antrieure, les brasballants le long du corps. Il avait dit : « Et alors ? Et alors ? (« En wat dan ? Enwat dan ? ») et il s’tait loign de l’agent Bultstra. Son corps tait toujoursinclin vers l’agent Bultstra et ses yeux taient toujours dirigs vers lui.L’agent Bultstra tait demeur dans la m�me position.

113. L’homme avait une nouvelle fois port sa main droite vers soncorps, au m�me endroit qu’auparavant, et il avait saisi quelque chose.L’agent Bultstra avait t incapable de voir de quoi il s’agissait.L’homme avait alors cart lgrement sa main de son corps et l’agentBultstra avait vu qu’il tenait dans son poing un petit pistolet de couleurargente.

114. Devant le caractre mena�ant de la situation, l’agent Bultstraavait sorti son pistolet de service afin de se protger. Vu l’attitudeadopte par l’homme, il craignait que celui-ci ne f�t feu. L’agent Bultstraavait saisi son arme de service des deux mains puis, adoptant une posture



dfensive, l’avait dirige vers la poitrine de l’homme. Il se souvenait avoircri «L�che �a » (« Laat vallen ») � plusieurs reprises. Il avait peut-�tre crid’autres choses encore, mais il ne se souvenait pas avoir dit autre choseque « Sois raisonnable. L�che �a » (« Doe normaal. Laat vallen »). Il avait vul’homme descendre le long de son corps la main qui tenait le pistolet, lecanon pointant dsormais vers le sol. L’homme faisait toujours face �l’agent Bultstra, les jambes lgrement cartes et les bras non ballants,et il ne cessait de remuer les mains, si bien que le pistolet changeait luiaussi de direction. Le canon tait toutefois demeur dirig vers le sol.L’agent Bultstra dcrivit la posture de l’homme comme celle tant d’uncow-boy qui pouvait commencer � tirer � tout moment. Il s’tait sentimenac, au point qu’il avait dcid de tirer si l’homme pointait sonpistolet vers lui.

115. Autant qu’il p�t s’en souvenir, cette situation avait dur environquatre secondes, temps pendant lequel il avait par deux fois cri �l’homme de laisser tomber son pistolet. L’homme n’en avait rien fait. Leschoses s’taient passes trs rapidement. L’agent Bultstra estimait �quinze � vingt secondes au maximum le temps qui s’tait coul depuisle moment o il avait agripp l’homme jusqu’au coup de feu fatal.

116. L’agent Bultstra avait vu l’homme ragir soudain � quelque chose.Toujours dans sa position de cow-boy, l’homme avait effectu un quart detour vers la gauche. L’agent Bultstra tait incapable de se souvenir dutemps que cela avait pris, mais cela avait t trs rapide. L’homme avaitlgrement soulev son bras droit, celui au bout duquel il tenait sonpistolet, d’une manire qu’il n’avait pas encore adopte auparavant. Celaavait amen l’agent Bultstra � penser : «Maintenant je tire. » Commel’homme soulevait sa main et son bras, l’agent Bultstra avait tconvaincu qu’il s’appr�tait � tirer. L’agent Bultstra avait accumul dans samain droite une certaine tension pour presser la dtente de son pistolet deservice lorsqu’il avait entendu sur sa droite un bruit qu’il avait reconnucomme tant celui d’un tir de pistolet. Il avait immdiatement pens :« [L’agent Brons] lui a tir dessus. » L’agent Bultstra s’tait senti simenac qu’il aurait lui-m�me tir si l’agent Brons ne l’avait pas fait.

117. Il avait vu immdiatement que l’homme avait t touch.L’homme avait lgrement boug le torse. Ses genoux s’taient plis et ils’tait effondr sur le sol. Dans sa chute, il avait laiss tomber son pistolet.Il avait en vain tent de se relever. Les agents Brons et Bultstra s’taientapprochs de part et d’autre de l’homme tout en ne cessant de le viser.Une fois qu’il avait rejoint l’homme, l’agent Bultstra avait rengain sonpistolet et saisi l’homme par l’paule. Son intention tait d’emp�cherl’homme de se relever et de s’emparer du pistolet. Il s’tait assis � c�tde l’homme. L’homme tait allong, le dos contre les genoux de l’agentBultstra. A ce moment, l’agent Bultstra avait vu l’agent Bronss’approcher sur sa droite. Il ne se souvenait pas si l’agent Brons avait



toujours son pistolet de service dans sa main. L’agent Brons avait cartdu pied le pistolet de l’homme, de manire que celui-ci ne p�t plus s’ensaisir.

118. Faisant usage de son metteur-rcepteur, l’agent Brons avaitappel le commissariat pour qu’il sollicite d’urgence l’aide du servicemdical de la commune. Les agents Brons et Bultstra avaient laiss leslieux tels quels jusqu’� l’arrive d’autres policiers. L’agent Bultstra avaittoutefois desserr les v�tements de l’homme afin de voir o il avait ttouch. L’homme avait t touch au cou, et sa chemise tait macule desang. L’agent Bultstra avait tent de lui faire dcliner son identit mais iln’avait re�u aucune rponse. L’homme avait gargouill. Il tait trop tard.Il tait dcd rapidement.

119. Aprs l’arrive d’autres policiers, les agents Brons et Bultstraavaient t ramens au commissariat de la Flierbosdreef, o ils taientdemeurs un moment, que l’agent Bultstra estimait � trois heures.L’agent Brons avait t invit � remettre son arme de service. L’agentBultstra et l’agent Brons avaient parl avec une srie de collgues, ycompris avec le prfet de police Van Riessen, le chef de la police dudistrict (districtschef), et avec l’quipe de l’auto-assistance (zelfhulpteam).

120. L’agent Bultstra dclara que c’tait l’homme lui-m�me qui avaitdtermin le scnario (zelf het scenario heeft bepaald). Il avait eu le choix de nepas sortir son arme, ou encore de la laisser tomber une fois qu’il l’avaitsortie. L’agent Bultstra lui avait adress plusieurs avertissements.L’intress n’y avait pas rpondu. Au lieu de cela, il s’tait camp face �l’agent Bultstra dans une posture mena�ante, avec un pistolet pr�t � tirer.L’agent Bultstra n’avait eu d’autre choix que de sortir son arme de serviceafin de se protger. La situation tait tellement mena�ante que l’agentBultstra aurait tir afin de neutraliser l’homme et ainsi liminer ledanger que l’intress reprsentait pour lui-m�me et ventuellementpour d’autres. Cela n’avait toutefois pas t ncessaire car l’agent Bronsavait tir le premier.

d) Mme Rijssel

121. Mme Henna Emelita Rijssel, entendue le 24 juillet 1998, tait uneassistante sociale domicilie � Amsterdam.

122. Le 19 juillet vers 22 heures, avec sa fille Syreeta Michelle Lieveld,elle rentrait � pied du festival Kwakoe. Alors qu’elles traversaient unpassage souterrain, elles avaient d� s’carter pour laisser passer unscooter que conduisait une personne que Mme Rijssel dcrivit commetant un jeune ngro�de qui ne portait pas de casque. Elles l’avaient vupoursuivre sa route, puis tourner vers l’une des entres d’un immeuble �appartements. Elles avaient not qu’il conduisait d’une manireinhabituellement lente, mais elles n’avaient pas fait autrement



attention. Elles avaient toutefois vu le jeune homme ressortir du halld’entre de l’immeuble, dans lequel elles avaient aper�u le scooter. Bienqu’elles fussent � une certaine distance, elles avaient clairement pudistinguer le scooter, car il ne faisait pas encore sombre.

123. Elles avaient vu le jeune homme sortir du hall d’entre et avaientvu un policier courir vers lui. Elles avaient alors not la prsence d’unevoiture de police, qu’elles n’avaient ni vue ni entendue jusqu’alors.

124. Elles avaient vu le jeune homme sortir du hall d’entre del’immeuble en tenant sa main droite � l’intrieur de sa veste ou de sachemise. Il avait la main sur le ventre juste au-dessus de la ceinture dupantalon. Elles avaient dcid de s’approcher car il se passaitapparemment quelque chose.

125. Mme Rijssel avait vu le jeune homme s’avancer en marchant versle policier. Elle l’avait vu lever les bras d’une manire qui signifiait :« Qu’est-ce que vous voulez ? » Elle n’avait entendu prononcer aucuneparole. Le policier avait saisi le jeune homme par le bras, ramenantcelui-ci dans le dos de l’intress. Mme Rijssel avait eu l’impression que lepolicier procdait � l’arrestation du jeune homme. Elle avait vu le policiertenter de pousser le jeune homme face au mur. Le policier n’y taittoutefois pas parvenu car le jeune homme avait russi � se dgager.

126. Mme Rijssel avait vu une nouvelle fois le jeune homme glisser samain � l’intrieur de sa chemise, comme elle l’avait vu faire auparavant.Elle ne l’avait pas vu sortir quoi que ce soit de sa chemise. A aucunmoment elle n’avait vu le jeune homme sortir une arme � feu.

127. Le policier tait demeur l� o il tait, et il ne s’tait pas approchdu jeune homme. Celui-ci avait fait quelques pas de c�t. Mme Rijsseln’avait pas vu le policier sortir son arme � feu.

128. Un autre policier s’tait approch en courant. Il s’taitimmobilis � une distance d’environ six mtres. Le jeune homme avaittoujours sa main � l’intrieur de sa chemise non loin de la ceinture deson pantalon. Mme Rijssel avait alors vu le second policier sortir sonpistolet et le diriger vers le jeune homme. Elle avait alors entendu crierune fois « L�che �a » (« Leg neer »). Elle pensait que l’injonction avait tlance par le policier qui avait son arme dirige vers le jeune homme.L’injonction avait t lance aprs que le policier eut sorti son pistolet etl’eut dirig vers le jeune homme. Immdiatement aprs que l’injonction« L�che �a » eut t lance, Mme Rijssel avait entendu un coup de feu. Lejeune homme s’tait immdiatement effondr.

129. Mme Rijssel dclara catgoriquement qu’elle n’avait � aucunmoment vu le jeune homme diriger un pistolet ou un autre objetanalogue vers le policier. Elle se souvenait que le jeune homme avait lamain � l’intrieur de sa chemise tout prs de la ceinture de son pantalon.Elle en tait certaine, malgr la rapidit avec laquelle les vnementss’taient succd.



130. Immdiatement aprs que le coup de feu eut t tir, elle avaitcouru vers l’endroit o le jeune homme s’tait effondr. Elle avait cri auxpoliciers : « J’ai vu ce que vous avez fait. C’est un �tre humain » (« Ik hebgezien wat jullie hebben gedaan. Het is een mensenkind »).

131. Le policier avait pris le pouls du jeune homme. Le bras du jeunehomme tait retomb inerte.

132. D’autres policiers taient arrivs, dont un � moto, qui l’avaitinvite � faire une dposition. Elle s’y tait refuse au motif qu’ellen’avait pas envie de faire une dclaration susceptible d’�tre utilisecontre le jeune homme et de crainte que ses paroles pussent �tre malinterprtes. Elle avait dit � deux policiers, un homme et une femme quitaient en train de disposer un cordon de scurit autour des lieux, qu’ilsn’avaient pas besoin de couvrir une zone aussi tendue. L’un des policiersl’avait accuse d’essayer de semer le trouble et lui avait dit qu’elle nesavait pas ce qui avait provoqu l’incident. Elle avait rpliqu qu’elle neconnaissait pas la cause de l’incident mais qu’elle avait vu ce qui s’taitpass et avait demand si les policiers n’taient pas censs tirer un coupde sommation avant de tirer sur une personne. Il tait fort possible que,sous le coup de l’motion, elle e�t dit d’autres choses encore.

133. Le 20 juillet 1998, Mme Rijssel tait venue dposer des fleurs �l’endroit o le jeune homme avait t abattu. Elle avait rencontr desmembres de la famille du jeune homme et avait parl avec eux. Ils luiavaient dit qu’ils avaient pris comme avocat Me Hamer, et elle leur avaitdonn son numro de tlphone. Elle avait plus tard t approche parMe Hamer, qui l’avait invite � faire une dclaration � l’inspecteur enchef Van Duijvenvoorde.

e) Mlle Lieveld

134. Mlle Syreeta Michelle Lieveld, entendue le 24 juillet 1998, taitcollgienne � l’poque. Ne en 1983, elle tait la fille de Mme Rijssel. Le19 juillet 1998 vers 22 heures, elle rentrait � pied du festival Kwakoe avecsa mre. Alors qu’elles traversaient un passage piton souterrain, ellesavaient t dpasses par un jeune homme qui conduisait un scooter. Lejeune homme tait habill en noir. Il tait fonc de peau mais pas tout �fait noir. Il portait ses cheveux � plat. Il ne portait pas de casque.Mlle Lieveld ne put dcrire le scooter.

135. Le jeune homme avait quitt le sentier au guidon de son scooteret avait travers la pelouse sparant le chemin de l’immeuble Huigenbos.Mlle Lieveld ne l’avait pas vu rentrer le scooter dans le hall d’entre del’immeuble.

136. La mre de Mlle Lieveld avait alors dit : « Regarde, il y a la police. »Mlle Lieveld avait aper�u un policier qui se tenait debout face �l’immeuble, non loin du jeune homme. Avec sa mre elles s’taient alors



approches de la scne. Mlle Lieveld avait vu le policier tenter de procder� l’arrestation du jeune homme. Il l’avait saisi et avait tent de lui plaquerle visage contre le mur. Le jeune homme avait toutefois russi � sedgager. Il avait fait un geste des bras comme pour dire : « Qu’est-ce quevous me voulez ? »

137. Le jeune homme avait alors port l’une de ses mains, Mlle Lieveldne se souvenait pas laquelle, vers la ceinture de son pantalon. Il avait ainsidonn l’impression d’avoir un pistolet dissimul � cet endroit mais ils’agissait bien s�r d’un coup de bluff.

138. Un second policier tait arriv en courant. Mlle Lieveld avaitentendu crier « L�che �a. » Elle se souvenait avoir entendu l’injonctionune seule fois. Elle avait vu les deux policiers tenir chacun son pistolet deservice dans la main. Elle avait vu le premier policier, celui qui avait tentd’arr�ter le jeune homme, avoir son pistolet sorti, mais elle ne l’avait pasvu le diriger vers le jeune homme. Elle n’avait pas vu le jeune homme tenirun pistolet ou quelque chose du genre.

139. L’autre policier tenait lui aussi son pistolet de service dans lamain. Il l’avait dirig vers le jeune homme. Mlle Lieveld pensait que lecoup avait t tir immdiatement aprs l’injonction «L�che �a. » Unefois le coup tir, le jeune homme avait lgrement tourn sur lui-m�meet s’tait effondr. Elle l’avait vu l�cher quelque chose. Elle pensait qu’ils’agissait d’un tlphone portable. Plus tard, aprs s’�tre approche de lascne, elle avait aper�u sur le sol � c�t du jeune homme un tlphoneportable. Elle supposait que c’tait le jeune homme qui l’avait laisstomber.

140. Mlle Lieveld fut incapable d’estimer la distance � laquelle elle setrouvait lorsque le jeune homme s’tait effondr mais elle dclara qu’ellene se trouvait pas � proximit immdiate. Les choses s’taient passes trsvite, comme dans un clair.

141. D’aprs le procs-verbal, le tmoin, vu son tat motionnel, signasa dposition en prsence de sa mre.

f) M. Van Rij

142. N en 1982, M. Merlijn van Rij tait � l’poque des faits collgienet rsident de l’immeuble Huigenbos. Il fut entendu le 24 juillet 1998.

143. Le 19 juillet 1998 vers 22 heures, il se trouvait chez lui avec sonpre dans le salon de leur appartement, situ au premier tage. La nuittait chaude et les fen�tres taient ouvertes.

144. A un certain moment il avait entendu crier une fois « Ne bougepas. » Une seconde plus tard, ou peut-�tre moins, il avait entendu unclaquement qui provenait de l’entre de l’immeuble et qui ressemblait �un tir de pistolet. Comme il avait entendu l’injonction «Ne bouge pas »,qui avait peu de chances d’avoir t prononce par un dlinquant, il en



avait conclu que le coup avait t tir par la police. Il avait voulu aller voirmais sa mre ne l’avait pas laiss faire car elle jugeait de mauvais go�t des’intresser au malheur des autres. Plus tard dans la nuit, son pre taitsorti promener le chien. Il avait vu de nombreux policiers et une personneallonge sous un drap.

g) M. Oostburg

145. N en 1983, M. Matthew Jiri Oostburg tait collgien � l’poquedes faits. Il fut entendu le 24 juillet 1998.

146. Le 19 juillet 1998 vers 22 heures, il revenait � pied avec son predu festival Kwakoe et se dirigeait vers l’immeuble Huigenbos, o habitaitla petite amie de son pre. Ils avaient relev la prsence de policiers �moto qui cherchaient apparemment quelque chose ou quelqu’un.

147. Juste avant de pntrer dans un passage piton souterrain, ilsavaient entendu un bruit, que le pre de M. Oostburg avait identificomme tant celui d’un coup de pistolet. Il venait de la direction del’immeuble Huigenbos. Ils avaient vu des policiers se diriger versl’immeuble Huigenbos, mais ils se trouvaient trop loin pour voir ce qui sepassait.

148. Alors qu’ils s’approchaient de l’immeuble, ils avaient t stoppspar des policiers qui disposaient un cordon de scurit.

149. Ils avaient alors pntr dans l’immeuble en empruntant uneautre entre. Ils taient monts au premier tage et M. Oostburg avaitalors regard la scne d’en haut. Il avait aper�u un jeune homme chauvede couleur fonce qui gisait sur le sol, devant l’entre de l’immeuble. Ilavait vu un petit pistolet brillant devant les pieds du jeune homme. Ilavait entendu d’autres personnes dire qu’elles avaient tout d’abord pensque le jeune homme avait sorti un tlphone portable et que la police avaitfait feu au motif qu’elle avait pris ce tlphone portable pour un pistolet.Mais en vrit il s’agissait bien d’un pistolet.

150. M. Oostburg et d’autres personnes avaient suppos que le jeunehomme avait sorti un pistolet et l’avait dirig vers les policiers et queceux-ci avaient fait feu pour ce motif.

151. Un peu plus tard, M. Oostburg avait vu arriver les servicesd’urgence. Il tait manifeste que le jeune homme tait mort, car onl’avait recouvert d’un drap blanc.

h) L’agent Boonstra

152. L’agent de police Boonstra fut entendu par l’inspecteur en chefVan Duijvenvoorde le 27 juillet 1998.

153. Il dclara que lui-m�me et son collgue Dekker ignoraient le faitque Moravia Ramsahai tait arm. Lui-m�me et l’agent Dekker avaientt abords par un jeune homme de couleur, qui les avait invits � le



suivre en courant. Comme lui-m�me et l’agent Dekker ne s’taient pasimmdiatement mis � courir, le jeune homme s’tait retourn et leuravait fait signe de le suivre. Cela leur avait donn � penser que quelquechose tait en train de se passer, et ils avaient suivi le jeune homme.C’tait l’agent Dekker qui avait parl avec le jeune homme, car il setrouvait plus prs de lui que l’agent Boonstra. C’tait galement l’agentDekker qui avait communiqu par radio le numro d’immatriculation, etpeut-�tre la couleur du scooter, ainsi que la position prcise des agentsDekker et Boonstra et la direction dans laquelle ils couraient avec lejeune homme. L’agent Boonstra dclara ne pas se souvenir si l’agentDekker avait donn une description du voleur.

154. Une fois le scooter perdu de vue, ils avaient entendu sur leurmetteur-rcepteur qu’un coup de feu avait t tir prs de l’immeubleHuigenbos. Les agents Boonstra et Dekker s’taient rendus sur placeafin d’offrir leur aide. Ne sachant pas que la personne qui avait vol lescooter tait arme, ils n’avaient pas tabli de lien entre le coup de feu etle vol.

155. Ce n’tait que lorsque eux-m�mes et le propritaire du scooteravaient atteint les lieux de l’incident et que le propritaire avait reconnuson vhicule qu’ils lui avaient demand ce qui s’tait prcisment pass.C’tait � ce moment que le propritaire du scooter leur avait dit qu’il avaitt contraint, sous la menace d’une arme, de cder son vhicule. L’agentBoonstra lui avait alors reproch de ne pas avoir dit cela plus t�t (« Dat hadje wel eens eerder mogen zeggen »).

156. L’agent Dekker avait ultrieurement dit � l’agent Boonstra quelui aussi ignorait que le voleur tait porteur d’une arme � feu, et il avait luiaussi t indign de ne pas avoir t averti. Les deux agents s’estimaientheureux qu’on ne leur e�t pas tir dessus pendant la poursuite.

i) M. Hoeseni

157. M. Hoeseni fut entendu par l’inspecteur en chefVan Duijvenvoorde le 31 juillet 1998. Il fut invit � prciser quand il avaitparl de l’arme � feu � l’agent Dekker.

158. M. Hoeseni dclara que son scooter lui avait t vol sur le site dufestival Kwakoe le 19 juillet 1998 entre 21 heures et 22 heures. Un jeunehomme de couleur l’avait contraint sous la menace d’une arme � lui cderle vhicule. Il identifia sur une photographie portant le numro 10 (pourune description des photographies, voir ci-dessous) le pistolet avec lequelil avait t menac. Il avait relev que le pistolet tait arm et pr�t � tirer.Cela l’avait effray et il avait abandonn le scooter.

159. Apercevant deux policiers il s’tait prcipit vers eux et les avaitinvits � le suivre. Ils ne s’taient pas excuts immdiatement, maisseulement quand il leur avait fait signe une deuxime fois. Tout en



courant, il leur avait parl du vol du scooter, leur avait donn les papiersd’assurance du vhicule, ainsi qu’une description de celui-ci et du voleur.

160. M. Hoeseni avait parl de l’arme � feu aux policiers en m�metemps qu’il leur avait remis ses papiers d’assurance.

161. Lorsqu’il avait entendu sur l’metteur-rcepteur des policiersqu’un coup de feu avait t tir, il avait immdiatement tabli un lienavec le vol de son scooter. Il avait alors dit aux policiers que le voleurtait porteur d’un petit pistolet de couleur argente.

j) M. Chitanie

162. N en 1945, M. Wladimir Mohammed Abzell Ali Chitanie taitfonctionnaire � l’poque des faits. Il fut entendu par l’inspecteur en chefVan Duijvenvoorde le 3 ao�t 1998.

163. Le 19 juillet 1998 vers 22 heures, il roulait dans la Huntumdreefau volant de sa voiture lorsqu’il avait aper�u dans son rtroviseur unevoiture de police signalise qui le suivait. La voiture de police avait alorsbrutalement stopp, un policier en tait sorti et avait couru en directionde l’entre de l’immeuble Huigenbos. Se doutant que quelque chose taiten train de se passer, M. Chitanie avait dcid d’aller voir par lui-m�me. Ilavait gar sa voiture, en tait sorti et s’tait dirig en marchant vers laporte d’entre vers laquelle le policier s’tait dirig. L’clairage publictait allum. C’tait le crpuscule. Il estima � soixante-quinze � centmtres la distance qui le sparait de l’entre de l’immeuble Huigenbos.

164. Il avait aper�u un jeune homme �g d’une vingtaine d’annesv�tu de couleur sombre sortir de l’entre de l’immeuble. Il n’avait pas vude scooter dans l’embrasure de la porte. Il y avait un policier qui se tenaitdebout face au jeune homme, les deux tant spars d’environ six mtres.Le policier pointait un pistolet vers le jeune homme. Celui-ci tenait danssa main droite un objet de couleur sombre que M. Chitanie ne pouvaitdistinguer et il le pointait vers le policier. D’une main le policier avaitfait un geste en direction du jeune homme, apparemment pour luiordonner de jeter ce qu’il tenait dans sa main, tout en continuant depointer son pistolet de service dans sa direction. M. Chitanie n’avait pasentendu dire ou crier quoi que ce soit, la distance tant trop grande. Ilavait vu le jeune homme jeter l’objet non identifi qu’il tenait dans samain droite.

165. Alors que le premier policier avait toujours son arme pointe versle jeune homme, M. Chitanie avait vu un second policier s’approcher encourant de son collgue, apparemment dans l’intention de lui pr�ter sonaide. Ce second policier avait sorti son pistolet de service et, le tenant �deux mains, l’avait dirig vers la t�te du jeune homme. M. Chitanie avaitentendu immdiatement un coup de feu. Celui-ci avait t tir aprs quele jeune homme eut jet l’objet qu’il tenait dans sa main. Les vnements



s’taient drouls trs rapidement : il ne s’tait coul que quelquesfractions de secondes entre le moment o le jeune avait jet l’objet et lecoup de feu. Le jeune homme avait esquiss quelques mouvements endirection du lampadaire et s’tait croul.

166. A ce moment, cela avait t la panique. Des policiers taientarrivs en voiture et � moto. Aprs le coup de feu, des personnes s’taientagglutines autour de M. Chitanie. La police leur avait ordonn de quitterles lieux, ce qu’ils avaient fait. M. Chitanie avait demand � un policierpourquoi on n’avait pas demand une ambulance. Le policier lui avaitrpondu : « On s’occupera de �a plus tard. »

167. Une fois rentr dans l’immeuble Huigenbos, M. Chitanie avaitobserv la scne du haut du deuxime tage et avait vu la victimerecouverte d’un drap blanc. Il n’avait pas vu de pistolet � c�t du corps. Ilavait entendu dire par des personnes qui se trouvaient l� que le jeunehomme avait jet un tlphone portable, mais cela il ne l’avait pas vu.

168. Il avait fallu six � sept minutes � M. Chitanie pour atteindre ledeuxime tage de l’immeuble. Il avait vu les policiers disposer desindications chiffres et prendre des photographies. Apparemment, lescurieux n’taient pas censs voir ce qui se passait car les policiers tenaientun grand drap tendu au-dessus du corps tandis que leurs collgues prenaientleurs photos sous le drap. M. Chitanie pensait que le jeune homme tait peut-�tre toujours en vie � ce moment parce qu’il avait entendu un r�lement,comme si la gorge du jeune homme tait remplie de sang.

169. M. Chitanie estima � trente minutes, voire plus, le temps qu’ilavait fallu pour qu’une ambulance arrive. Il avait vu quelqu’un quipd’instruments mdicaux examiner la victime, accompagn d’unepersonne qu’il avait prise pour un membre du ministre public.

170. D’aprs M. Chitanie, toute menace avait disparu une fois que lejeune homme avait jet l’objet qu’il tenait � la main. Il n’avait pas ttmoin de ce qui s’tait pass par la suite.

k) L’agent Brons

171. Le 3 ao�t 1998, l’inspecteur en chef Van Duijvenvoorde confrontal’agent Brons avec la dposition du tmoin Chitanie aux termes delaquelle Moravia Ramsahai avait jet un objet avant que le coup fatal nesoit tir. L’agent Brons dmentit cette version des faits. Compte tenu de lamenace pose par le voleur, l’agent Brons avait focalis son attention surles mains du voleur. Jusqu’� ce que le voleur sorte son pistolet il n’avaitrien eu dans les mains.

l) L’agent Dekker

172. Le 3 ao�t 1998, l’inspecteur en chef Van Duijvenvoorde demandades informations complmentaires � l’agent Dekker. Il voulait notamment



savoir quand l’intress avait appris que le vol du scooter avait eu lieu sousla menace d’une arme � feu.

173. L’agent Dekker dclara que M. Hoeseni lui avait dit qu’on l’avaitarrach de son scooter mais sans mentionner le fait qu’une arme � feuavait t utilise. Tant l’agent Dekker que l’agent Boonstra avaient dslors suppos qu’il avait seulement t fait usage de la force physique.

174. M. Hoeseni avait immdiatement et de son propre chef donn� l’agent Dekker les papiers d’assurance du scooter, et il avait enm�me temps donn une description du voleur. Les agents Dekker etBoonstra, rejoints par M. Hoeseni, avaient couru aprs le voleur. Ilsl’avaient toutefois perdu de vue. L’agent Dekker avait alorscommuniqu, via son metteur-rcepteur, la direction dans laquellele voleur s’tait probablement enfui ainsi que le numrod’immatriculation du scooter.

175. A aucun moment pendant qu’ils couraient M. Hoeseni n’avaitprcis que le voleur tait arm. L’agent Dekker avait toutefoisremarqu que M. Hoeseni tait effray et qu’il parlait � voix basse. Iltait donc fort possible que M. Hoeseni e�t mentionn le fait mais quel’agent Dekker ne l’e�t pas entendu parce qu’ils taient en train de courir.

176. Ce n’est qu’aprs que l’information concernant le coup de feu eutt communique que l’agent Dekker avait entendu M. Hoeseni dire : « Ilavait un petit pistolet de couleur argente. » Ils s’taient alors tous dirigsvers l’immeuble Huigenbos. L’agent Dekker avait demand � M. Hoeseni :« Pourquoi ne nous as-tu pas dit cela plus t�t ? » Mais M. Hoeseni n’avaitpas donn de rponse claire. Il avait l’air boulevers.

177. Par la suite, les agents Dekker et Boonstra avaient pens qu’ilsavaient eu de la chance de ne pas se faire tirer dessus. Si l’agent Dekkeravait su plus t�t que le voleur avait fait usage d’un pistolet pour voler lescooter, il aurait communiqu cette information immdiatement et avanttoute chose. Par ailleurs, lui et l’agent Boonstra n’auraient pas couruaprs le voleur : ils taient partis non arms effectuer leur mission desurveillance au festival.

m) L’agent Bultstra

178. L’inspecteur en chef Van Duijvenvoorde confronta l’agentBultstra avec la dposition du tmoin Chitanie le 4 ao�t 1998. L’agentBultstra consentit � �tre entendu hors la prsence de son avocat.

179. Il jugea peu probable que M. Chitanie p�t en aussi peu de tempsavoir gar sa voiture et �tre revenu en marchant � l’endroit d’o ilaffirmait avoir t tmoin de l’incident. L’agent Bultstra lui-m�me avaiteu besoin de peut-�tre dix secondes pour franchir en courant les cinquantemtres qui sparaient l’endroit o la voiture de police avait t gare deMoravia Ramsahai et de l’agent Brons.



180. Apparemment, M. Chitanie n’avait pas assist � la lutte avecMoravia Ramsahai : il n’en avait rien dit dans sa dclaration. Celapouvait s’expliquer, compte tenu de la distance qui sparait l’endroit o M. Chitanie avait gar sa voiture du th�tre des vnements.

181. Il n’tait pas vrai que l’agent Brons tenait son arme de serviced’une main. Il fallait les deux mains pour tenir l’arme en posturedfensive. L’agent Brons avait fait des gestes, mais c’tait avant queMoravia Ramsahai ne sorte son pistolet.

182. Moravia Ramsahai n’avait rien eu en mains jusqu’au moment o il avait sorti son pistolet. Il n’avait toutefois pas dirig celui-ci vers l’agentBultstra : il l’avait point vers le sol. Il l’avait eu en permanence dans lamain. Il n’avait absolument rien jet ni rien laiss tomber. Il avaitseulement l�ch le pistolet une fois que l’agent Brons lui avait tirdessus, et encore seulement une fois qu’il s’tait effondr.

183. L’agent Bultstra tenait son metteur-rcepteur dans la maingauche une fois qu’il avait quitt la voiture de police. A un momentdonn, il l’avait l�ch. Il ne pouvait plus dire quand cela s’tait produitmais c’tait au plus tard lorsqu’il avait sorti son pistolet de service, car enposition dfensive il fallait les deux mains pour tenir l’arme. Il ne sesouvenait pas non plus s’il avait dj� l�ch la radio au moment de la lutteentre son collgue et Moravia Ramsahai. Il l’avait toutefois aper�ue plustard sur le sol � hauteur de la poitrine de Moravia Ramsahai, � unesoixantaine de centimtres du corps de la victime. Il ne l’avait pasramasse.

184. L’ambulance avait t appele immdiatement. Pas une fois,mais deux. L’agent Bultstra ne l’avait pas vue arriver. A ce moment, descollgues taient en train de les reconduire, l’agent Brons et lui-m�me, envoiture au commissariat. Ils avaient pass entre cinq et sept minutes sur lascne de l’incident.

185. L’agent Bultstra avait entendu le r�le de mort de MoraviaRamsahai. Les r�lements avaient cess avant que l’agent Bultstra etl’agent Brons ne quittent les lieux. L’agent Bultstra avait eu l’impressionque les poumons de Moravia Ramsahai se remplissaient de sang mais il nepouvait rien faire pour arr�ter cela.

n) M. Van den Heuvel

186. L’inspecteur en chef Van Duijvenvoorde dcida d’entendre cetmoin une seconde fois, � la lumire de la dposition de M. Chitanie.L’audition eut lieu le 4 ao�t 1998.

187. Le tmoin raffirma qu’il avait eu son attention absorbe parl’homme de couleur, qui portait une arme � feu. Il avait clairement vul’homme de couleur tenir une arme � feu dans sa main droite et lapointer vers le sol. L’autre main de l’homme de couleur tait vide.



188. M. Van den Heuvel n’avait pas vu le policier tirer car il s’tait mis� l’abri derrire la balustrade. Il avait regard pour voir ce qui s’tait passjuste aprs le coup de feu. Cela s’tait pass quelques fractions de secondeplus tard. Il n’avait pas vu le pistolet de l’homme de couleur tomber parterre. Lorsque M. Van den Heuvel avait regard la scne, le pistolet gisaitsur le sol, � c�t de l’homme de couleur, comme le montrait unephotographie prise sur les lieux de l’incident. Le pistolet que montraitune autre photographie tait trs similaire � celui que M. Van denHeuvel avait vu dans la main de l’homme de couleur.

189. Pour le reste, M. Van den Heuvel confirma sa dclarationantrieure.

o) L’agent Van Dongen

190. L’agent de police Bruin Jan van Dongen fut entendu parl’inspecteur en chef Van Duijvenvoorde le 4 ao�t 1998. Il tait en train deconduire une voiture de police avec � son bord un chien policier sur laHuntumdreef quand il avait entendu sur son metteur-rcepteur qu’unscooter avait t vol sur le site du festival Kwakoe. Il avait cout ladescription donne du scooter et du voleur et s’tait mis � la recherchedu voleur. Il n’avait pas t prcis que le vol avait eu lieu sous la menaced’une arme � feu.

191. L’agent Van Dongen avait t dpass par une autre voiture depolice. Il avait identifi le conducteur comme tant l’agent Brons. Il avaitvu la voiture de police s’arr�ter et le passager en sortir.

192. Il avait gar sa voiture et en tait sorti. Ce faisant, il avait vul’agent Brons sortir de sa voiture. Alors qu’il se dirigeait vers l’arrire dela voiture pour faire sortir le chien policier, l’agent Van Dongen avaitentendu un coup de pistolet provenant de l’immeuble Huigenbos. Lechien avait ragi furieusement lorsqu’il avait entendu la dtonation. Ilavait fallu que l’agent Van Dongen se montre particulirement vigilantavec le chien, qui, dans son excitation, aurait pu attaquer des gens.

193. Il avait rencontr l’agent Brons et lui avait demand ce qui s’taitpass. L’agent Brons lui avait rpondu qu’un pistolet avait t dirigcontre les policiers et qu’un coup de feu avait t tir par les policiers,mais il n’avait pas prcis quel agent avait tir.

194. L’agent Van Dongen avait march en direction de la victime, quigisait sur le sol. Il s’tait arr�t � une distance de deux mtres, comptetenu du caractre imprvisible de la raction que pouvait avoir le chien.La victime tait immobile, hormis le fait qu’elle avait ouvert et ferm labouche � plusieurs reprises. L’agent Van Dongen n’avait entendu aucunr�le de mort.

195. Lorsque l’agent Van Dongen tait arriv sur les lieux, seuls ytaient prsents les deux agents de police et la victime. L’agent Van



Dongen n’avait vu personne d’autre � proximit. Le chien aurait ragi s’ily avait eu quelqu’un d’autre.

p) Mme Hup

196. Mme Lambertina Helena Hup fut entendue par l’inspecteur enchef Van Duijvenvoorde le 5 ao�t 1998. Elle tait la conductrice del’ambulance qui avait t dp�che sur place pour prendre en chargeMoravia Ramsahai, touch par le coup de feu.

197. A 22 h 2, l’quipage de l’ambulance avait re�u instruction de serendre � l’immeuble Huigenbos au motif que quelqu’un y avait t abattu.L’ambulance tait partie � 22 h 4 et tait arrive sur les lieux � 22 h 14,c’est-�-dire nettement dans le dlai autoris, qui tait de quinze minutes.

198. Mme Hup et l’autre membre de l’quipage de l’ambulance, M. VanAndel, avaient alors sorti la civire et l’avaient donne � des policiers.Mme Hup et M. Van Andel avaient ensuite sorti leur quipement etavaient couru vers la victime. Sur le sol, � c�t d’elle, se trouvait un petitpistolet de couleur argente, que Mme Hup et M. Van Andel avaient d�prendre soin de ne pas toucher en faisant leur travail.

199. Mme Hup n’avait pas entendu la victime mettre de r�lement niquelque autre bruit que ce soit. Mme Hup avait assist M. Van Andel dansl’administration des premiers soins. Elle avait branch le moniteurcardiaque sur la victime. M. Van Andel avait vrifi les rflexespupillaires en projetant un faisceau lumineux dans chaque œil mais iln’avait dcel aucune raction et avait relev l’absence de pouls et derespiration. Des informations ainsi obtenues M. Van Andel avait concluque la victime tait dcde sur-le-champ.

200. Mme Hup et M. Van Andel avaient vu la blessure qu’avaitprovoque la balle en pntrant sur le c�t droit du cou de la victime. Ilsn’avaient pas vu la blessure de sortie.

201. Mme Hup et M. Van Andel avaient recouvert le corps d’un drapblanc. Ils avaient ensuite pass un moment � parler avec les policiers. Ilsn’avaient pas enlev le corps, qu’un vhicule spcial tait venu chercherultrieurement.

q) M. Van Andel

202. M. Leendert van Andel, qui tait auxiliaire mdical, tait l’autremembre de l’quipage de l’ambulance conduite par Mme Hup. Il futentendu par l’inspecteur en chef Van Duijvenvoorde le 5 ao�t 1998.

203. Vers 22 h 2, ils avaient re�u instruction de se rendre � l’immeubleHuigenbos, o quelqu’un avait t abattu. On leur avait indiqu unitinraire. Ils taient partis � 22 h 4. Le flash bleu clignotant et la sirnetaient rests activs d’un bout � l’autre du trajet. L’quipage tait arrivsur les lieux � 22 h 14.



204. Mme Hup et M. Van Andel avaient couru rapidement vers lavictime. Les policiers avaient port la civire et Mme Hup et M. VanAndel le reste de l’quipement.

205. Un policier lui avait dit que le jeune homme avait t abattu. Ilavait vu la blessure d’entre dans le cou mais pas de blessure de sortie. Unpetit pistolet se trouvait sur le sol � c�t de la victime. M. Van Andeln’avait pas remarqu d’metteur-rcepteur sur le sol.

206. La victime n’avait donn aucun signe de vie. M. Van Andel n’avaitpas entendu de r�le. Il avait vrifi les fonctions vitales de la victime etavait not l’absence de toute fonction cardiaque (vrifie � l’aide d’unmoniteur cardiaque) et de raction pupillaire. Combines avec lablessure occasionne par le coup de pistolet, ces donnes avaient amenM. Van Andel � conclure que le jeune homme tait mort. Aprs s’�treentretenus brivement avec l’un des policiers prsents et lui avoir ditqu’il n’y avait plus rien � faire, M. Van Andel et Mme Hup avaientrecouvert le corps d’un drap.

207. M. Van Andel et Mme Hup taient alors retourns � l’ambulanceet s’taient dclars pr�ts pour une autre mission � 22 h 35. La dpouillemortelle avait t enleve plus tard.

r) M. Pel

208. Entendu par l’inspecteur en chef Van Duijvenvoorde le 7 ao�t1998, M. John Pel tait un agent de police technique (technisch rechercheur).Appel le soir du 19 juillet 1998, il avait re�u pour instruction de se rendre� l’immeuble Huigenbos, o un coup de feu avait t tir. Il tait arrivaprs le dpart de l’ambulance. Lorsqu’il tait arriv sur les lieux, il avaitvu un drap blanc recouvrant la victime et un pistolet sur le sol.

209. M. Pel et un collgue, M. Popping, avaient identifi les pices �conviction et leur avaient attribu des numros avant de lesphotographier. M. Pel avait galement examin le corps de la victime, enparticulier ses mains, afin de vrifier s’il n’y avait pas des tracesrsiduelles du coup de feu (schotrestbemonstering). Il avait fallu pour celasoulever le drap qui recouvrait la victime.

s) Mme Jalink

210. Mme Hlen Milian Jalink tait une grand-tante du c�t maternelde Moravia Ramsahai. Elle fut entendue par l’inspecteur en chef VanDuijvenvoorde le 11 ao�t 1998.

211. Le lundi 20 juillet 1998, elle avait t informe par une tante deMoravia Ramsahai que son petit-neveu avait vol un scooter et que lapolice l’avait abattu pour ce motif. Le soir du 20 juillet, entre 18 et19 heures, avec d’autres proches du dfunt elle avait organis unerunion de prire � l’endroit o l’incident s’tait produit.



212. Au cours de cette runion de prire, on lui avait prsent deuxpersonnes qui disaient avoir t tmoins des vnements. Ces personneslui avaient dit qu’alors qu’elles passaient en voiture elles avaient vu unevoiture de police dont les portes taient ouvertes, un policier qui se tenaitdebout � proximit de l’immeuble Huigenbos et un autre qui courait dansla m�me direction. Elles avaient vu un jeune homme, qui taitapparemment sorti de l’entre de l’immeuble, marcher les mains leves.Ces personnes n’avaient pas dit � Mme Jalink � quelle hauteur son petit-neveu avait les bras levs mais elles lui avaient dit qu’il les avait levs.Elles ne lui avaient pas parl d’une quelconque lutte entre le jeunehomme et le policier. Elles ne lui avaient pas dit que le premier policieravait son pistolet de service point sur le jeune homme. Le second policier,celui qui tait arriv en courant, avait abattu le jeune homme. Lespersonnes en question n’avaient pas vu le jeune homme tenir unequelconque arme � feu. Elles avaient t catgoriques sur ce point. Ellesavaient vu le jeune homme �tre touch et s’crouler. Elles avaient vuqu’on le recouvrait d’un drap.

213. Certaines personnes prsentes avaient parl d’un tlphoneportable, dont la police avait dit qu’il s’agissait d’un pistolet.

214. Les deux personnes qui avaient dit avoir assist � l’incidenttaient demeures vasives lorsqu’on leur avait demand si elles taientpr�tes � faire des dpositions � la police. Elles s’taient montresdavantage disposes � parler � un avocat. Rendez-vous avait t pris � ceteffet avec Me Hamer, le reprsentant des requrants dans la procdureaujourd’hui pendante devant la Cour, mais les personnes en questionn’taient pas venues au rendez-vous. On avait dit � Mme Jalink qu’ellestaient parties en Allemagne.

215. Les deux personnes concernes taient des Tsiganes qui parlaientun nerlandais et un anglais limits. Mme Jalink n’avait aucune ide desraisons pour lesquelles elles s’taient montres si rticentes � cooprerpleinement.

t) M. Chitanie

216. L’inspecteur en chef Van Duijvenvoorde entendit M. Chitanieune seconde fois, le 17 ao�t 1998.

217. M. Chitanie rpta qu’il n’avait pas t tmoin d’une quelconquelutte entre la victime et le premier policier.

218. A la question de savoir s’il avait vu un policier avec un chien, ilrpondit qu’il avait seulement fait attention � ce qui se passait � l’endroito gisait la victime. Il avait toutefois vu des policiers avec des chiens. Il nese souvenait pas du nombre. Il y avait galement des civils avec des chiens.Aucun policier avec un chien n’tait pass tout prs de lui car il se tenait �l’cart pour observer la scne.



219. M. Chitanie se souvenait qu’un policier lui avait dit qu’« ils » –c’est-�-dire la police – dcideraient du moment o l’ambulance devraitvenir, que si la victime ne pouvait plus parler « eux » en taient encorecapables, et qu’il y avait d’autres blesss qui avaient fui.

220. M. Chitanie avait vu des Tsiganes et on lui avait dit qu’ils avaienttout vu. Ils s’taient toutefois montrs rticents � cooprer car ils faisaientpartie d’une association de malfaiteurs.

u) Les requ�rants

221. Le 7 ao�t 1998, l’inspecteur en chef Van Duijvenvoorde entenditles requrants. Ceux-ci lui dirent qu’� leur connaissance MoraviaRamsahai n’avait pas de pistolet et qu’ils ne pouvaient pas imaginer qu’ilp�t en avoir un. En revanche, Moravia Ramsahai avait un tlphoneportable, qui n’avait pas t retrouv. Le troisime requrant dclaragalement � l’inspecteur en chef Van Duijvenvoorde qu’il avait entenduparler de deux Tsiganes qui avaient assist � l’incident mais qu’ils nesouhaitaient pas fournir d’informations au motif qu’ils rsidaient demanire illgale aux Pays-Bas.

4. L’autopsie et l’examen toxicologique

222. Le 20 juillet 1998, une autopsie fut pratique sur le corpsde Moravia Ramsahai au laboratoire de pathologie judiciaire(Laboratorium voor Gerechtelijke Pathologie) de Rijswijk. Le mdecinpathologiste tablit un rapport dtaill aux termes duquel MoraviaRamsahai avait t touch dans la rgion du cou par une balle quiavait perfor des vaisseaux sanguins et des organes importants,notamment l’artre et la veine brachiocphaliques (innomines) ainsique le poumon droit. Le rapport concluait que le dcs tait rsultdesdites blessures.

223. Un examen toxicologique fut par ailleurs effectu. Dat du23 dcembre 1998, le rapport indique que l’chantillon sanguinprlev sur le corps de Moravia Ramsahai contenait 0,85 mg d’alcoolpar litre, l’chantillon d’urine 1,51 mg par litre, l’humeur vitreuse del’œil gauche 1,53 mg par litre et celle de l’œil droit 1,55 mg par litre.Initialement suspecte, la prsence d’amphtamines dans l’chantillonurinaire ne fut pas confirme par l’analyse effectue ultrieurement.L’chantillon d’urine rvla par ailleurs des traces de psilocine (uncompos alcalo�de prsent dans certains champignons hallucinognes –type Psilocybe – communment appels «champignons magiques »). Laconcentration de psilocine dans le sang tait trop faible pour pouvoir�tre dtermine.

224. Le rapport d’autopsie tel qu’il fut vers au dossier d’enqu�te necomportait en annexe ni croquis ni clichs photographiques.



5. Autres mesures d’enqu�te

225. Le 29 juillet 1998, l’inspecteur en chef Van Duijvenvoordetlphona � l’Institut royal mtorologique nerlandais pour conna�treles conditions mtorologiques qui rgnaient le soir du 19 juillet. On luidonna les renseignements suivants :

« Chaud en journe et en soire ; ciel lgrement couvert

21 h 45, coucher du soleil

22 heures, crpuscule

22 h 30, nuit»

226. Le 30 juillet 1998, l’inspecteur en chef Van Duijvenvoordeentendit Sangeeta Edwina Pamela Mungra, qui tait �ge de douze ans.La fillette confirma ce qu’elle avait dit aux membres de l’unit mobile lanuit du 19 juillet. Elle ajouta qu’elle avait seulement regard � l’extrieuraprs avoir entendu la dtonation. A ce moment, Moravia Ramsahai gisaitdj� sur le sol. Elle n’avait pas bien vu les policiers. Elle tait remonte,avait jet un coup d’œil du septime tage et tait rentre chez elle.

227. L’inspecteur en chef Van Duijvenvoorde tait revenu sur les lieuxde l’incident avec Mmes Rijssel et Lieveld et avec M. Chitanie et son pouse,aprs avoir pris leurs dpositions respectives. Les intresss lui avaientmontr o ils se trouvaient au moment des faits et l’inspecteur en chefVan Duijvenvoorde avait mesur la distance qui les sparait dulampadaire auprs duquel Moravia Ramsahai s’tait effondr. Ladistance tait d’environ cinquante-sept mtres dans le cas de Mmes Rijsselet Lieveld et d’environ cinquante-huit mtres dans le cas de M. etMme Chitanie.

228. L’inspecteur en chef Van Duijvenvoorde tait galementretourn sur les lieux avec l’agent Bultstra, qui lui avait montr o ilpensait que l’agent Brons avait gar la voiture. L’endroit tait situ �environ quarante-huit mtres du lampadaire. L’inspecteur en chef VanDuijvenvoorde avait demand � l’agent Bultstra de parcourir cettedistance en courant et l’avait chronomtr au moyen d’une montrechronomtre. Il avait fallu 9,4 secondes � l’agent Bultstra pour parcourirla distance. L’inspecteur en chef Van Duijvenvoorde nota dans son rapportque la distance � laquelle se trouvait l’endroit o la voiture avait t gareavait en fait t mesure la nuit de l’incident et que le chiffre not �l’poque avait t de cinquante-six mtres.

6. Autres rapports de police

229. L’inspecteur de police principal Jacob Cornelis Peter Schultz, quitait bas au commissariat de la Flierbosdreef, opra la saisie officielle ducorps � l’endroit o celui-ci gisait � 22 h 2 et identifia provisoirement la



dpouille comme tant celle de Moravia Ramsahai � partir des documentsd’identit trouvs dans les v�tements de la victime. Un procs-verbaltabli ultrieurement par le m�me inspecteur principal Schultz indiqueque le 20 juillet 1998 � 14 h 15 la dpouille fut montre � Mme RuthHelen Versteeg-Tewari, la mre de Moravia Ramsahai, et M. CarlittoMarciano Farook Alihusain, cousin de ce dernier. Tous deux reconnurentle corps et l’identifirent comme tant celui de Moravia Ramsahai.

230. Un rapport tabli par les agents de police technique (technischrechercheurs) John Pel et Jan Popping dcrit les actes accomplis � la suitede l’incident pour recueillir les informations et lments de preuvedisponibles sur le lieu de l’incident et indique l’emplacement du corps. Ac�t du corps, lesdits agents avaient trouv un pistolet de type Beretta950 B, de calibre 6,35 mm, dont le chien tait arm. Ils avaientgalement trouv une cartouche usage. Ils avaient constat la prsencedu scooter dans l’entre de l’immeuble. A c�t de la porte d’entre, il yavait une cage d’escalier qui donnait sur l’extrieur et qui tait fermepar de grandes fen�tres. Dans une de ces fen�tres lesdits agents avaientdcouvert un trou de balle. Sous ce trou de balle ils avaient trouv uneballe sur le sol. Ils n’avaient trouv aucune marque de ricochet dans lacage d’escalier. Il leur avait de ce fait t impossible de dterminer latrajectoire prcise de la balle. Vingt-neuf photographies taientannexes au rapport, dont des photocopies – en noir et blanc – sontcontenues dans le dossier de la Cour.

231. Le 4 ao�t 1998, le commissaire Ronald Groenewegen, de la policed’Amsterdam/Amstelland, rdigea un rapport dcrivant les vnementsdont lui-m�me avait t tmoin. Le soir du 19 juillet 1998, il tait sorti enuniforme car il commandait le dtachement de police charg de surveillerle festival Kwakoe. A 21 h 55, il avait entendu sur son metteur-rcepteurque deux agents de son quipe taient en train de poursuivre un individuqui avait vol un scooter. De messages diffuss ultrieurement il avaitconclu que d’autres agents s’taient galement lancs � la poursuite del’individu, notamment les agents Brons et Bultstra � bord d’une voiturede police. Vers 22 heures, le commissaire Groenewegen avait entenduque les agents Brons et Bultstra taient en train de pourchasser le voleurdans la direction de l’immeuble Huigenbos. Peu aprs, il avait entenduune information aux termes de laquelle un coup de feu avait t tir etune ambulance requise. Le commissaire Groenewegen s’taitimmdiatement dirig vers l’immeuble Huigenbos. A son arrive, il avaitvu un homme allong sur le sol avec une blessure au cou. Il avait vu gisantpar terre � une distance d’un mtre environ des pieds de l’homme unpistolet de couleur argente. Il avait galement relev la prsence sur lesol d’un metteur-rcepteur de police � une distance de plus ou moins unmtre du corps de l’individu, � hauteur de hanche. L’ambulance taitarrive vers 22 h 20 et l’quipage en tait sorti avec une civire. Peu



aprs, quelqu’un avait jet un metteur-rcepteur dans les mains ducommissaire Groenewegen en lui disant que c’tait l’metteur-rcepteurde l’agent Bultstra. Le commissaire avait suppos que l’metteur-rcepteur en question tait celui qu’il avait vu sur le sol.

232. Le dossier contient un procs-verbal de saisie d’une banded’enregistrement de conversations ayant eu lieu entre des policiersutilisant leur metteur-rcepteur la nuit du 19 juillet 1998, ainsi qu’unetranscription de ces conversations. D’aprs cette transcription, c’estl’agent Dekker qui signala le vol, en donnant une description de l’enginet du voleur et c’est un policier � moto, dont le nom n’est pas prcis, etl’agent Bultstra qui lui rpondirent. Il ressort du document que l’agentBultstra, utilisant son metteur-rcepteur, annon�a qu’un scootercorrespondant � la description donne avait t repr, et que c’estl’agent de police Brons qui dclara qu’il avait tir et qu’il avait besoind’une ambulance.

233. Un autre procs-verbal prcise qu’une bande vido enregistrepar la tlvision en circuit ferm du restaurant Burger King de laLeidseplein peu avant l’incident fatal montre le comportementintempestif de Moravia Ramsahai.

234. D’autres procs-verbaux dresss par des policiers dcrivent leseffets personnels trouvs sur le corps de Moravia Ramsahai – v�tements,bijoux, contenu des poches – et leur restitution aux proches de la victime,la restitution � Vinodkumar Hoeseni du scooter que lui avait pris MoraviaRamsahai et l’ouverture d’un registre temporaire de documents pourl’affaire.

235. Le dossier contient galement un listing donnant les rsultats desentra�nements aux armes � feu subis par l’agent Brons dans la priode du1er janvier au 19 juillet 1998. Ce listing montre que pendant la priodeconsidre l’agent Brons avait tir 390 balles d’entra�nement, obtenantun score moyen de 88,80 % de cibles touches, et que l’intress avaitsubi un entra�nement de remise � niveau le 10 juillet 1998.

236. Le dossier ne comporte aucun rapport attestant de la ralisationd’un examen des armes de service que portaient les agents Brons etBultstra au moment des faits, de la cartouche usage ou de la balletrouve sur les lieux de l’incident.

B. Proc�dures intent�es par les requ�rants

237. Le 11 septembre 1998, le procureur crivit aux parents deMoravia Ramsahai pour les informer qu’il tait parvenu � la conclusionque l’auteur du coup de feu avait agi en tat de lgitime dfense etqu’aucune poursuite ne serait donc intente contre l’agent Brons. Le23 septembre 1998, Me Hamer crivit au magistrat pour lui annoncer



l’intention du troisime requrant de solliciter une ordonnance judiciaireprescrivant l’ouverture de poursuites � l’encontre de l’agent Brons.

238. Les requrants se virent reconna�tre le droit d’accder au dossier.Le 2 octobre 1998, ils sollicitrent pareille ordonnance auprs de la courd’appel d’Amsterdam, au travers d’une plainte contre la dcision de ne paspoursuivre (article 12 du code de procdure pnale – Wetboek vanStrafvordering ; voir ci-dessous). La requ�te tait signe de Me Hamer enqualit de reprsentant des requrants et de chacun des requrantsindividuellement. Les intresss plaidaient que l’on ne pouvait, au vu desinformations disponibles, admettre la conclusion selon laquelle le coup defeu tir par l’agent Brons contre Moravia Ramsahai tait suffisammentjustifi. Ils faisaient galement observer que certaines parties cls del’enqu�te mene aprs l’incident l’avaient t par la police d’Amsterdam/Amstelland – c’est-�-dire par les collgues directs de l’agent Brons – etestimaient que dans ces conditions l’enqu�te n’avait pas t « effective »et « indpendante ». D’autres griefs visaient le fait que les agents Bronset Bultstra n’avaient t interrogs que plusieurs jours aprs l’incident,le fait que tous les policiers qui taient arrivs sur les lieux aprsl’incident n’avaient pas t interrogs au sujet de ce qu’avaient dit lesagents Brons et Bultstra, le fait que la trajectoire prcise de la ballen’avait pas t dtermine (ce qui, d’aprs les requrants, auraitpourtant t possible), le fait que la prsence de traces rsiduelles ducoup de feu n’avait pas t recherche sur les mains des agents Brons etBultstra, le fait qu’il n’y avait pas eu de reconstitution de l’incident etl’absence dans le rapport d’autopsie vers au dossier de croquis ouphotographies montrant les blessures d’entre et de sortie provoquespar la balle fatale. La demande se rfrait galement � la dclaration duprfet de police Van Riessen, telle qu’elle avait t rapporte dans lejournal De Telegraaf, selon laquelle l’intress n’autoriserait pas uneenqu�te indpendante, ainsi qu’au fait que le procureur en chef(hoofdofficier van justitie) d’Amsterdam assumait la responsabilit globalede l’enqu�te et de toute dcision d’ouverture de poursuites.

239. Le 8 janvier 1999, le procureur gnral adjoint (plaatsvervangendprocureur-generaal) prs la cour d’appel d’Amsterdam soumit un avis enrponse au grief des requrants relatif � la dcision de ne pas poursuivrel’agent Brons. Le magistrat y dclarait estimer suffisamment clair au vudes preuves disponibles que l’agent Brons avait agi en tat de lgitimedfense et se disait non convaincu que le procureur De Vries, qui avaitdcid de ne pas poursuivre, e�t de quelconques prjugs. M�me sicertains auraient pu prfrer que la dcision de ne pas poursuivre f�tprise par un organe officiel plus loign de la police d’Amsterdam, c’taitl� un souhait qui n’avait pas � �tre pris en compte par les tribunaux. Lemagistrat concluait que dans ces conditions le grief des requrantsformul le 2 octobre 1998 tait dpourvu de fondement.



240. Le 23 fvrier 1999, Me Hamer, qui avait t inform de la date �laquelle une audience pourrait se tenir pour l’examen dudit grief desrequrants, crivit � la cour d’appel pour demander que l’audience soitpublique.

241. Le m�me jour, Me Hamer crivit au procureur gnral adjointprs la cour d’appel pour se plaindre de ce que le greffe de cettejuridiction ne lui e�t pas fourni copie de l’intgralit du dossier et pourdemander que cette lacune f�t rpare. Il adressa une demandeanalogue au prsident de la cour d’appel.

242. Le greffier de la cour d’appel rpondit le 24 fvrier 1999,indiquant que la question � trancher tait celle de savoir s’il y avait lieude tenir une audience. En pareil cas, il conviendrait que les comparantsfussent autoriss � consulter le dossier, mais pour des raisons deprudence il avait t dcid de ne pas communiquer de copies du dossier.Par une lettre distincte date du m�me jour, le greffier informa Me Hamerque l’audience ne serait pas publique mais que l’avocat pourrait souleverla question � l’audience s’il le souhaitait.

243. Le procureur gnral adjoint rpondit le 25 fvrier 1999,indiquant qu’il n’tait pas un organe d’appel comptent pour contr�lerles dcisions du greffier de la cour d’appel de ne pas communiquer desdocuments. Il faisait observer qu’en tout tat de cause Me Hamer avaitpu consulter l’ensemble des documents disponibles.

244. Le grief des requrants fond sur l’article 12 du code deprocdure pnale fut examin en chambre du conseil par un juge dlgu(raadsheer-commissaris) le 1er mars 1999. Me Hamer formula oralement aunom des requrants des observations dtailles.

245. Le 19 mars 1999, avec le consentement de l’avocat gnral chargde l’affaire, Me Hamer crivit au juge prsidant la chambre de la courd’appel qui devait examiner le grief des requrants dirig contre ladcision de ne pas poursuivre, pointant ce qu’il jugeait �tre uneincohrence entre les dclarations des agents Brons et Bultstra et lesdclarations des autres policiers telles qu’elles avaient t rapportesdans le communiqu de presse, incohrence qui d’aprs lui justifiait uncomplment d’enqu�te pnale.

246. Le 26 avril 1999, la cour d’appel rejeta la plainte forme par lesrequrants contre la dcision du procureur de ne pas poursuivre. Elleprcisa dans les motifs de son arr�t qu’elle approuvait la dcision prisepar le juge dlgu de ne pas tenir une audience publique. Elle dclaraqu’eu gard aux dispositions lgales applicables le pouvoir judiciaireexcderait son pouvoir de dvelopper le droit s’il dcidait de tenir enpublic une audience prcisment cense permettre de dterminer si unjusticiable doit ou non �tre jug en public. Elle ajouta que, de surcro�t,cela contrecarrerait le but poursuivi par les dispositions lgalesapplicables.



247. Quant au fond de l’affaire, la cour d’appel se dit convaincue quel’agent Brons avait agi dans le but de parer au risque de subir undommage susceptible d’�tre provoqu par une arme mortelle et en tatde lgitime dfense. Elle fonda ses conclusions sur les dclarations desagents Brons et Bultstra et sur la dposition de M. Van den Heuvel. Elleajouta que si l’agent Brons avait dispos de plus de temps il lui auraitpeut-�tre t possible d’viter l’infliction d’une blessure mortelle, maisqu’il lui avait t ncessaire de ragir � cette vitesse, d’autant qu’il avaitt constat par la suite que l’arme de la victime avait une balle dans lachambre et que le chien en tait en position de tir. Pour la cour d’appel,cette conclusion se trouvait renforce par les informations selonlesquelles l’intress avait plus t�t dans la journe vol un vhicule enmena�ant son propritaire d’un pistolet et avait par ailleurs utilisl’arme en question d’une manire mena�ante au moins en une autreoccasion, ainsi que par les traces d’alcool et de la substance active dechampignons hallucinognes dcouvertes ultrieurement dans le corpsde Moravia Ramsahai. Selon la cour d’appel, les autres tmoignagesdisponibles taient manifestement inexacts (comme dans le cas deM. Chitanie et de Mme Van Rijssel) ou dpourvus de pertinence, ou ilsn’taient pas de nature � infirmer sur des points essentiels lesconstatations ci-dessus.

248. Tout en souscrivant � l’avis des requrants selon lequel unereconstitution des vnements aurait t souhaitable, la cour d’appelconclut � l’absence d’lments donnant � penser que les preuvesdisponibles n’avaient pas fait l’objet d’un examen consciencieux. Elleestima par ailleurs que l’allgation selon laquelle les plaignants et leuravocat s’taient vu refuser l’accs � certains documents ne pouvait mener� une conclusion diffrente.

II. LE DROIT INTERNE PERTINENT

A. Proc�dure p�nale

249. A l’poque des vnements incrimins, les dispositionspertinentes du code de procdure pnale taient ainsi libelles :

Article 12

« 1. Si un acte punissable n’est pas poursuivi ou si les poursuites ne sont pasmenes � leur terme, toute personne directement intresse [rechtstreeksbelanghebbende] peut adresser une plainte crite � la cour d’appel dans le ressort delaquelle a t prise la dcision de ne pas poursuivre ou de ne pas mener lespoursuites � leur terme.

(...) »



Article 12d

« 1. La cour d’appel ne statue qu’aprs avoir d’abord entendu le plaignant, ou tout aumoins aprs l’avoir d�ment convoqu (...) »

Article 12e

« 1. La cour d’appel peut convoquer la personne dont la poursuite est sollicite afinde lui donner l’occasion de formuler des observations sur la demande faite dans ladclaration de plainte et sur les motifs qui la sous-tendent. Pareille convocations’accompagne d’une copie de la dclaration de plainte ou comporte une indication dufait auquel la plainte se rapporte.

2. Une ordonnance du type vis � l’article 12i ne peut �tre rendue tant que lapersonne dont la poursuite est sollicite n’a pas t entendue par la cour d’appel, outout au moins tant qu’elle n’a pas t d�ment convoque.»

Article 12f

« 1. Le plaignant et la personne dont la poursuite est sollicite peuvent �tre assistsen chambre du conseil. Ils peuvent �tre reprsents par un avocat (...)

2. Le prsident de la cour d’appel (...) autorise le plaignant et la personne dont lapoursuite est sollicite ainsi que leurs avocats ou reprsentants autoriss[gemachtigden] � consulter les pices du dossier s’il est saisi d’une demande � ceteffet. La consultation des pices a lieu de la manire dtermine par le prsident.Le prsident peut, d’office ou � la demande du procureur gnral, et dans l’intr�t dela protection de l’intimit de la vie prive, de l’enqu�te ou de la poursuite d’actescriminels ou pour des motifs importants d’intr�t gnral, exclure certaines picesde la consultation. »

Article 12g

« La personne dont la poursuite est sollicite n’est pas oblige de rpondre auxquestions qui lui sont poses en chambre du conseil. Elle doit recevoir cetteinformation avant d’�tre interroge. Le fait qu’elle a re�u l’information en questiondoit �tre consign dans le procs-verbal. »

Article 12i

« 1. Si la plainte est du ressort de la cour d’appel, que le plaignant est recevable � lasoumettre [de klager ontvankelijk is] et que la cour d’appel estime que des poursuitesauraient d� �tre ouvertes ou que celles ouvertes auraient d� �tre menes � leur terme,la cour d’appel ordonne l’ouverture ou la continuation des poursuites relativement aufait auquel la plainte se rapporte.

2. La cour d’appel peut galement refuser, pour des motifs tenant � l’intr�t gnral,de rendre pareille ordonnance.

3. L’ordonnance peut galement enjoindre au procureur de formuler la demandevise � l’article 181 ou � l’article 237 § 3 [demande invitant le juge d’instruction(rechter-commissaris) � ouvrir ou � continuer respectivement une enqu�te judiciaireprliminaire (gerechtelijk vooronderzoek)] ou prvoir que la personne dont la poursuite estsollicite doit �tre renvoye en jugement. La premire injonction cite peut galement�tre prononce par la cour d’appel si le procureur a dj� fait notifier � la personne dont



la poursuite est sollicite la dcision de cl�ture d’une enqu�te judiciaire prliminaire ousi le dlai prescrit � l’article 237 § 3 a dj� t dpass.

4. Dans tous les autres cas, la cour d’appel (...) rejette la plainte.»

Article 24

« 1. La dcision de la chambre du conseil est motive. Si un examen public par lachambre du conseil est prescrit, la dcision est rendue en public.

(...)

4. Sauf disposition contraire, la dcision est notifie sans dlai au suspect et auxautres participants � la procdure.»

B. Le minist�re public

1. La loi sur l’organisation judiciaire

250. A l’poque des vnements incrimins, les dispositionspertinentes de la loi sur l’organisation judiciaire (Wet op de rechterlijkeorganisatie) taient ainsi libelles :

Article 4

« Le ministre public assume la responsabilit exclusive du maintien de l’ordrejuridique, de la poursuite de l’ensemble des actes dlictueux et de l’excution del’ensemble des dcisions de justice rendues au pnal. (...) »

Article 5

« Les membres du ministre public obissent aux ordres qui leur sont donns au nomdu monarque par l’autorit comptente dans le cadre de leurs fonctions officielles.»

Article 5a

« (...) [L]es procureurs et les procureurs adjoints sont, dans le cadre de leurs fonctionsofficielles, subordonns au chef du parquet [parket] dans le cadre duquel ils exercentleurs fonctions. »

2. Le code de procdure pnale

251. Les dispositions pertinentes du code de procdure pnale taientainsi libelles :

Article 140

« 1. Le procureur gnral prs la cour d’appel veille, dans le ressort de la cour d’appelauprs de laquelle il officie, � ce que les infractions qui sont du ressort des tribunauxd’arrondissement [arrondissementsrechtbanken] ou des tribunaux cantonaux [kanton-gerechten] fassent l’objet des enqu�tes ncessaires. (...)



2. A cet effet, il donne des ordres aux chefs de parquet officiant prs les tribunauxd’arrondissement.»

Article 148

« 1. Le procureur est charg d’enqu�ter sur les infractions qui sont du ressort dutribunal d’arrondissement auprs duquel il officie et des tribunaux de canton qui setrouvent dans le ressort de ce tribunal d’arrondissement, et d’enqu�ter dans le ressortde ce tribunal d’arrondissement sur les infractions qui sont du ressort d’autrestribunaux d’arrondissement ou de canton.

2. A cet effet, il donne des ordres aux autres personnes charges de ces enqu�tes.(...) »

C. Autorit� sur la police

252. La loi de 1993 sur la police (Politiewet) comportait les dispositionssuivantes :

Article 12

« 1. Lorsque la police agit dans une commune pour maintenir l’ordre public etexcuter sa mission d’assistance au public [hulpverleningstaak], elle se trouve sousl’autorit du maire.

2. Le maire est habilit � donner aux policiers concerns des instructions quant � lamanire d’excuter les t�ches mentionnes au premier paragraphe. »

Article 13

« 1. Lorsque la police agit pour maintenir l’ordre juridique au travers du droit pnalet lorsqu’elle excute des t�ches d’aide � l’administration de la justice, elle se trouvesous l’autorit du procureur.

2. Le procureur est habilit � donner aux policiers concerns des instructions quant �la manire d’excuter les t�ches mentionnes au premier paragraphe. »

D. Les textes r�gissant l’usage de la force par la police

1. La loi de 1993 sur la police

253. L’article 8 § 1 de la loi de 1993 sur la police est ainsi libell :

« Tout policier nomm pour excuter les t�ches de la police est habilit � user de laforce dans l’exercice lgal de ses fonctions lorsque le but ainsi poursuivi le justifiecompte tenu galement des risques associs � l’usage de la force et que ledit but nepeut �tre atteint autrement. L’usage de la force doit �tre prcd si possible d’unavertissement.»



2. L’instruction de service de 1994

254. A l’poque pertinente, l’instruction de service pour la police, lagendarmerie et les fonctionnaires investis de pouvoirs d’enqu�tespciaux (Ambstinstructie voor de politie, de Koninklijke Marechaussee en debuitengewone opsporingsambtenaar) comportait les dispositions suivantes :

Article 7

« 1. L’usage d’une arme � feu autre qu’une arme � feu pouvant �tre utilise pour letir automatique ou le tir de prcision � longue distance n’est autoris que dans les cassuivants :

a) pour arr�ter une personne qui reprsente une menace lie � l’usage d’armes � feu[vuurwapengevaarlijk persoon] ;

b) pour arr�ter une personne qui cherche � se soustraire ou s’est soustraite �son arrestation ou � sa prsentation � l’autorit judiciaire comptente [die zich aanzijn aanhouding of voorgeleiding tracht te ontrekken of heeft onttrokken] et qui estsoup�onne d’avoir commis ou a t condamne pour avoir commis un dlit grave[ernstig misdrijf] qui doit en outre �tre considr comme une perturbation grave del’ordre juridique.

(...)

3. Dans les cas mentionns au paragraphe 1 sous les alinas a) et b), il ne peut �trefait usage d’une arme � feu si l’identit de la personne devant �tre arr�te est connue etque l’on peut raisonnablement supposer que le report de l’arrestation ne compromettrapas l’ordre juridique d’une manire pouvant �tre juge inacceptable. (...)»

Article 12

« 1. Immdiatement avant qu’il ne fasse usage d’une arme � feu autre qu’une arme� feu pouvant servir pour le tir automatique ou le tir de prcision � longue distance, lefonctionnaire lance d’une voix forte ou d’une autre manire non quivoque unavertissement aux termes duquel il fera feu si son injonction n’est pas sur-le-champsuivie d’effet. Cet avertissement, qui peut en cas de ncessit �tre remplac par un tirde sommation, ne peut �tre omis que si les circonstances ne permettent pas de lelancer.

2. Tout tir de sommation doit �tre excut de manire � viter autant que possiblede mettre en danger les personnes ou les biens.»

3. Le r�glement de 1994 sur l’armement de la police

255. Lorsqu’ils sont en service, les policiers en uniforme des Pays-Baspeuvent �tre arms d’un pistolet semi-automatique. Obligation leur estfaite d’entretenir leur habilet � l’usage de ce type d’armes, sous peinede ne plus �tre autoriss � en porter.



E. R�gles d�finissant les comp�tences de l’Inspection g�n�rale dela police nationale

1. La loi de 1993 sur la police

256. L’article 43 de la loi sur la police est ainsi libell :

« 1. Pour certaines t�ches dtermines par le ministre de la Justice aprsconsultation du ministre de l’Intrieur, le procureur gnral a � sa disposition desfonctionnaires de police spciaux [bijzondere ambtenaren van politie] (...)

2. Le ministre de la Justice est charg de la gestion des fonctionnaires de policementionns au premier paragraphe. Ces fonctionnaires de police sont (...) nomms,promus, suspendus et rvoqus par le ministre de la Justice.»

2. R�glement portant organisation des services dpendant du minist�re public

257. En vertu de l’article 1 du rglement portant organisation desservices dpendant du ministre public (Organisatieregeling dienstonderdelenOpenbaar Ministerie), l’Inspection gnrale de la police nationale(Rijksrecherche) est un service national plac directement sous laresponsabilit collective des procureurs gnraux prs les cours d’appel.Ses affaires courantes sont gres par un directeur, qui relve desprocureurs gnraux (article 3).

F. D�veloppements intervenus dans le droit interne apr�s l’arr�tde la chambre

1. Questions parlementaires

258. L’arr�t de la chambre a suscit un intr�t considrable desmdias aux Pays-Bas. Le 23 novembre 2005, deux membres de lachambre basse (Tweede Kamer) du Parlement, M. P. Straub etM. A. Wolfsen, invitrent le ministre de la Justice � faire conna�tre sesvues sur ledit arr�t et sur les modifications � apporter en consquence audroit et � la pratique internes.

259. Le ministre de la Justice communiqua sa rponse au Parlement le16 dcembre 2005 (Tweede Kamer der Staten-Generaal, Aanhangsel van deHandelingen – chambre basse du Parlement, annexe au compte rendu desdbats parlementaires – 2005-2006, no 567, pp. 1209-1210). Lesparagraphes qui suivent en sont extraits :

« 2. Il importe de noter qu’il n’est pas question d’une violation matrielle del’article 2 de la Convention : la Cour juge de manire unanime que le policierconcern a agi en tat de lgitime dfense. Elle conclut qu’il y a eu violationprocdurale de l’article 2 de la Convention sur deux points : l’intervention(excessivement) tardive de l’Inspection gnrale de la police nationale dans



l’enqu�te et le fait que la dcision rendue en vertu de l’article 12 du code deprocdure pnale de ne pas poursuivre les policiers impliqus n’a pas t prononceen public. En ce qui concerne l’intervention de l’Inspection gnrale de la policenationale, il y a lieu de relever plusieurs points. La Cour ne critique pas la positionde l’Inspection gnrale de la police nationale par rapport � la police en tant quetelle ; elle juge de manire explicite que cette position se concilie avec l’exigenced’indpendance rsultant de l’article 2 de la Convention. En revanche, dans le casprsent, l’enqu�te au sujet du coup de feu mortel a, pendant les quinze premiresheures, t mene par des policiers qui appartenaient au m�me corps de police quel’agent qui avait tir le coup fatal. Ce n’est qu’aprs que l’Inspection gnrale de lapolice nationale a assum la responsabilit de l’enqu�te. La Cour juge quel’Inspection gnrale de la police nationale (service indpendant) est intervenue troptard dans cette affaire spcifique. Depuis la dcision rendue par la cour d’appeld’Amsterdam le 23 juin 2004 dans l’affaire de la Mercatorplein (non publie), lesystme de permanence de l’Inspection gnrale de la police nationale a t aff�t[aangescherpt], de manire � permettre � ce service de descendre plus t�t sur leslieux. L’Inspection gnrale de la police nationale arrive aujourd’hui sur les lieuxdans un dlai moyen d’une heure � une heure et demie aprs la communication del’incident. Il n’est donc plus possible de considrer que les procdures aujourd’huisuivies aux Pays-Bas en matire d’enqu�tes au sujet de coups de feu mortelsimpliquant des policiers ne sont pas compatibles avec la Convention. Aussi j’estimeque des changements structurels dans les procdures existantes ne s’imposent pas. Ilserait toutefois utile de clarifier la procdure sur certains points, notamment en cequi concerne l’intervention de l’Inspection gnrale de la police nationale. Le collgedes procureurs gnraux [College van procureurs-generaal] est en train d’tablir � ceteffet une nouvelle « instruction sur les modalits d’intervention en cas de recours �la force par un fonctionnaire (de police)» [Aanwijzing handelwijze bij geweldsaanwending(politie) ambtenaar] – ci-aprs « l’instruction»), qui remplacera [une instructionantrieure]. Cette instruction prvoira explicitement que l’Inspection gnrale de lapolice nationale doit �tre informe immdiatement [terstond] des cas o il y a eurecours � la force par un fonctionnaire de police et fera obligation au fonctionnairede garde concern de l’Inspection gnrale de la police nationale de se rendre sur leslieux de l’incident aussi rapidement que possible. Avant son arrive, le service depolice local prendra uniquement les mesures propres � figer la situation, parexemple en tablissant un cordon de scurit autour des lieux. En revanche, lapolice locale n’accomplira en principe aucune mesure d’enqu�te. L’instructiondevrait entrer en vigueur au dbut de l’anne prochaine.

3. Dans le cas d’une dcision au titre de l’article 12 du code de procdure pnale,l’intr�t du plaignant � la publicit de la procdure s’oppose � l’intr�t de la personnedont la poursuite est demande � voir la procdure demeurer confidentielle. Le point dedpart � cet gard est que pendant la phase au cours de laquelle aucune dcision n’aencore t prise quant au point de savoir si une personne dtermine doit ou non �trepoursuivie, l’intr�t de cette personne � viter toute publicit l’emporte sur l’intr�t duplaignant � la publicit. Ds lors qu’une dcision au titre de l’article 12 du code deprocdure pnale ne concerne pas une « accusation en matire pnale» au sens del’article 6 de la Convention, on ne saurait dduire de cet article une exigence depublicit de pareille dcision. Dans l’arr�t en cause de la Cour europenne des droitsde l’homme, l’exigence de publicit est toutefois puise dans l’article 2 de laConvention. La Cour estime que la dcision aurait d� �tre rendue en public, comptetenu de la gravit de l’affaire et du fait qu’elle concernait une personne investie de



l’autorit publique. Il ne sera pas possible de donner effet � l’arr�t de la Cour sansmodifier l’article 12 du code de procdure pnale.

Nous sommes pour l’heure toujours en train d’examiner la question de savoir s’ilconvient d’introduire une demande de renvoi � la Grande Chambre au titre del’article 43 de la Convention. Je vous informerai de l’issue de la rflexion � cet gard audbut de l’anne prochaine.

4. La Cour estime que la position du ministre public par rapport � la police estsuffisamment indpendante. Le fait qu’un procureur dpende de la police pourobtenir informations et assistance n’affecte pas cette conclusion. La Cour note desurcro�t que les actes du procureur sont susceptibles d’un contr�le indpendant parles tribunaux. En l’occurrence, le procureur charg de l’affaire tait un magistratspcialement responsable du secteur � l’intrieur duquel s’effectue le travail ducommissariat de police de la Flierbosdreef dont relevait le fonctionnaire de policeconcern. Je partage l’avis de la Cour selon lequel il n’est pas souhaitable (du pointde vue de l’indpendance) qu’un procureur entretienne des liens par trop troitsavec le corps de police dont relvent les fonctionnaires de police concerns. A cetgard, je renvoie � ladite instruction du collge des procureurs gnraux. Cetteinstruction prvoira que dans les cas tels celui de l’espce l’enqu�te ne pourra enaucun cas �tre mene par un procureur entretenant des liens troits avec le districtdont relvent les policiers concerns (par exemple le procureur d’arrondissement).Je relve de surcro�t que la commission consultative de l’usage des armes � feu parla police [Adviescommissie Politi el Vuurwapengebruik] donne un avis sur le suivi desenqu�tes menes au sujet des cas de recours effectif � des armes � feu par desfonctionnaires de police et lorsque des investigations ont dj� effectivement tmenes par l’Inspection gnrale de la police nationale. Le procureur en chef esttenu de soumettre � la commission consultative la dcision qu’il se propose deprendre. De cette manire, une sorte de « second avis» est intgr � la procduredans de tels cas. »

2. L’instruction sur les modalits d’intervention en cas de recours la force parun fonctionnaire (de police)

260. La nouvelle instruction du collge des procureurs gnraux que leministre avait annonce pour dbut 2006 a en fait t publie le 26 juillet2006 (Journal officiel – Staatscourant – 2006, no 143). Le collge desprocureurs gnraux constitue l’organe le plus lev du ministre public.Il rpond, par l’intermdiaire de son prsident, devant le ministre de laJustice.

261. Une note explicative accompagnant l’instruction prcise quecelle-ci est la consquence, notamment, de l’arr�t de chambre rendu parla Cour europenne des droits de l’homme dans l’affaire Ramsahai et autreset vise � clarifier les missions d’enqu�te de l’Inspection gnrale de lapolice nationale et le r�le des services de police locaux.

262. L’instruction vise non seulement les fonctionnaires de police,mais galement d’autres fonctionnaires dots de pouvoirs de police, telsles fonctionnaires de la gendarmerie (Koninklijke Marechaussee) et les



membres des forces armes exer�ant des fonctions de police. Elles’applique dans les cas o l’usage d’une arme � feu a caus un dcs oudes blessures et dans d’autres cas o le recours � la force a eu pourconsquence un dcs ou des blessures graves.

263. Chaque fois que se produit un incident emportant applicationde l’instruction, l’enqu�te doit �tre mene par l’Inspection gnrale dela police nationale. La police rgionale est cense informer leditservice de l’incident sur-le-champ. Le fonctionnaire de permanence del’Inspection gnrale de la police nationale doit se rendre sur les lieuxde l’incident aussi rapidement que possible. La police localedoit prendre toutes mesures urgentes ncessaires, telles quel’tablissement d’un cordon de scurit autour de la zone concerne,la dispensation des premiers soins aux blesss et la consignation desnoms des tmoins ventuels. Elle ne doit entreprendre elle-m�meaucune mesure d’investigation, sauf et dans la mesure o sonintervention est invitable.

264. Toute enqu�te ne pouvant �tre mene par l’Inspection gnralede la police nationale elle-m�me doit �tre mene par le Bureau desenqu�tes internes (Bureau Interne Onderzoeken) de la rgion de policeconcerne ou par les membres d’un corps de police voisin. Pour toutemesure d’investigation � caractre technique, il y a lieu de faire appelaux spcialistes de police technique et scientifique d’une autre rgion depolice.

265. On prsume qu’un fonctionnaire de police qui est oblig derecourir � la force dans l’exercice de ses fonctions est normalementfond � exciper d’ordres re�us de ses suprieurs ou d’une situation delgitime dfense. Un fonctionnaire de police ayant eu recours � laforce n’est donc pas considr comme un suspect, � moins qu’il n’yait d’emble des doutes raisonnables � cet gard. Il doit �tre entenducomme tmoin, tant prcis toutefois qu’il n’est pas oblig des’incriminer lui-m�me.

266. Le procureur en chef, qui assume la responsabilit ultime del’enqu�te et de la dcision quant au point de savoir s’il convient ou nond’intenter des poursuites, doit veiller � ce que l’enqu�te ne soit en aucuncas supervise par un procureur entretenant des liens troits avec l’unitde police � laquelle appartiennent le ou les fonctionnaires depolice concerns. Il y a lieu d’viter toute apparence de manqued’indpendance.

267. Si une arme � feu a t utilise, le procureur en chef est tenu,avant de dcider s’il convient ou non d’entamer des poursuites, desoumettre la dcision qu’il se propose de prendre et les documents �l’appui � la commission consultative de l’usage des armes � feu par lapolice, laquelle doit donner un avis consultatif dans un dlai de sept joursouvrables.



EN DROIT

I. SUR LA VIOLATION ALLÞGUÞE DE L’ARTICLE 2 DE LACONVENTION

268. L’article 2 de la Convention est ainsi libell :

« 1. Le droit de toute personne � la vie est protg par la loi. La mort ne peut�tre inflige � quiconque intentionnellement, sauf en excution d’une sentencecapitale prononce par un tribunal au cas o le dlit est puni de cette peine parla loi.

2. La mort n’est pas considre comme inflige en violation de cet article dans les caso elle rsulterait d’un recours � la force rendu absolument ncessaire :

a) pour assurer la dfense de toute personne contre la violence illgale ;

b) pour effectuer une arrestation rgulire ou pour emp�cher l’vasion d’unepersonne rgulirement dtenue ;

c) pour rprimer, conformment � la loi, une meute ou une insurrection. »

269. Les requrants formulent une srie de griefs sur le terrain decette disposition.

270. Ils soutiennent, premirement, que la mort de Moravia Ramsahain’tait pas absolument ncessaire pour l’un quelconque des butsnumrs au paragraphe 2.

Ils considrent, deuximement, que l’enqu�te mene � la suite dudcs de Moravia Ramsahai a t dficiente. Ils plaident plusprcisment :

a) que l’enqu�te ne peut passer pour avoir t « indpendante », dansla mesure o des parties essentielles en ont t effectues par la policed’Amsterdam/Amstelland, celle-l� m�me � laquelle appartenaient lesagents Brons et Bultstra ;

b) qu’aprs la premire recherche, effectue au porte-�-porte, detmoins dans l’immeuble Huigenbos lui-m�me, plus aucun effort n’a taccompli pour trouver des tmoins civils, et qu’en ralit plusieurs ontm�me t conduits ;

c) que les agents Brons et Bultstra n’ont t interrogs que plusieursjours aprs l’incident fatal et que dans l’intervalle ils ont eu l’occasion dediscuter de l’incident entre eux et avec d’autres ;

d) que diverses investigations techniques qui sont normalementeffectues dans un tel cas n’ont pas t menes : ainsi, aucune tentativen’aurait t faite pour tablir la trajectoire prcise de la balle (ce qui,d’aprs les requrants, aurait t possible), des traces rsiduelles de tirn’auraient pas t recherches sur les mains des agents Brons etBultstra, le dossier de l’enqu�te ne comporterait aucun rapport d’unquelconque examen de l’arme de service de l’agent Brons, de ses



munitions et de la cartouche usage, et il n’y aurait eu aucunereconstitution de l’incident ;

e) que l’annonce par le prfet de police Van Riessen qu’il refuseraitd’apporter son concours � tout complment d’enqu�te dmontre unepartialit subjective de l’intress ;

f) que l’on ne peut considrer que l’Inspection gnrale de la policenationale tait indpendante et impartiale, puisque aussi bien ellerelevait du procureur en chef local, lequel tait galement responsabledu ministre public local et de la police locale ;

g) que, contrairement � la pratique normalement suivie aux Pays-Bas, les agents Brons et Bultstra se sont vu dsigner un seul et m�meavocat ;

h) que la dcision de ne pas poursuivre l’agent Brons a t prise par unprocureur d’Amsterdam qui tait spcifiquement responsable du travailde police effectu au commissariat de la Flierbosdreef et qui taittributaire des fonctionnaires affects � ce commissariat pour toute aideou information dont il pouvait avoir besoin.

271. Invoquant tant l’article 2 que l’article 6 de la Convention, lesrequrants allguent par ailleurs que l’enqu�te n’a pas t indpendanteet effective. Ils noncent les griefs suivants concernant la procdure suiviedevant la cour d’appel :

a) l’audience n’aurait pas t publique et la dcision n’aurait pas tprononce en public ;

b) les requrants se seraient vu refuser l’accs � certains documents,notamment des conclusions du procureur, qui auraient en revanche tmis � la disposition du procureur gnral adjoint prs la cour d’appel etde la cour d’appel elle-m�me ;

c) des demandes d’audition en public des agents Brons et Bultstra,d’accs aux tats de service de l’agent Brons (y compris � d’ventuellesplaintes dposes contre lui) et de reconstitution de l’incident ayantimpliqu les agents Brons et Bultstra auraient t cartes ;

d) la cour d’appel n’aurait pas men elle-m�me une enqu�teindpendante, mais elle se serait appuye sur les informations fourniespar la police d’Amsterdam/Amstelland et par l’Inspection gnrale de lapolice nationale ;

e) l’audience aurait eu lieu devant un juge unique, alors que ladcision aurait apparemment t rendue par un collge de troisjuges ;

f) apparemment, l’audience devant la cour d’appel n’aurait pasdonn lieu � l’tablissement d’un compte rendu, ce qui serait contraire� la loi.

272. Le Gouvernement conteste pour sa part qu’il y ait eu la moindreviolation de l’article 2.



A. Le d�c�s de Moravia Ramsahai

1. Etablissement des faits

273. Pour apprcier les preuves, la Cour adopte le critre de la preuve« au-del� de tout doute raisonnable ». Toutefois, une telle preuve peutrsulter d’un faisceau d’indices, ou de prsomptions non rfutes,suffisamment graves, prcis et concordants (voir, parmi d’autres, Salmanc. Turquie [GC], no 21986/93, § 100, CEDH 2000-VII, et Chypre c. Turquie[GC], no 25781/94, §§ 112-113, CEDH 2001-IV).

274. La chambre a tabli comme suit les faits ayant entour le dcs deMoravia Ramsahai (paragraphes 356-371 de l’arr�t de la chambre) :

« 356. Il est ncessaire que la Cour tablisse les faits concernant le dcs de MoraviaRamsahai.

357. Sensible � la nature subsidiaire de sa mission, la Cour reconna�t qu’elle ne peutsans de bonnes raisons assumer le r�le de juge du fait de premire instance lorsque celan’est pas rendu invitable par les circonstances de l’affaire dont elle se trouve saisie.Toutefois, lorsque des allgations sont formules sur le terrain de l’article 2 de laConvention, elle doit se livrer � un examen particulirement attentif, quand bienm�me certaines procdures et investigations auraient dj� t menes au plan interne(Aktas c. Turquie, no 24351/94, § 271, 24 avril 2003).

358. Sans prjudice de ses conclusions relativement � l’aspect procdural del’article 2, la Cour note que l’enqu�te officielle mene au sujet des vnementslitigieux para�t avoir t approfondie et que les conclusions en sont fort dtailles.C’est ainsi qu’ont t entendus les fonctionnaires de police impliqus dans l’incident etun grand nombre de tmoins civils, dont certains avaient t cits au nom desrequrants, et que des preuves techniques ont t recueillies. La Cour basera sonpropre examen de la cause sur les informations factuelles qui se dgagent desdocuments officiels – paraphrass ci-dessus – produits devant elle, claires en tantque de besoin par les informations provenant d’autres sources.

359. Il ressort des preuves produites qu’avant l’incident fatal Moravia Ramsahaiavait par deux fois adopt un comportement mena�ant en exhibant un pistolet. Lepremier incident s’tait produit dans le restaurant Burger King de la Leidseplein, o Moravia Ramsahai avait point un pistolet en direction de Mme Najima Boujedaine. Lesecond s’tait produit sur l’aire du festival Kwakoe, o l’intress avait, en le mena�antde son pistolet, forc M. Vinodkumar Hoeseni � lui cder son scooter.

360. M. Hoeseni rapporta le vol de son scooter aux premiers policiers qu’il aper�ut,les agents Dekker et Boonstra, qui accomplissaient une mission de suveillance nonarme. Tous trois se mirent � la poursuite du voleur. Moins rapides que le scooter, ilsperdirent toutefois celui-ci de vue. Utilisant leur metteur-rcepteur, lesdits agentssignalrent alors le vol au commissariat de police local, en donnant une description duvoleur et du scooter et en indiquant la direction dans laquelle le voleur s’tait enfui. Lepolicier de garde enjoignit alors immdiatement � l’ensemble du personnel de policedisponible de se lancer � la poursuite du voleur.

361. Par la suite, les agents Dekker et Boonstra indiqurent que M. Hoeseni ne leuravait dit que plus tard que Moravia Ramsahai avait un pistolet ; ils prcisrent que s’ils



avaient su, tant eux-m�mes non arms, ils ne se seraient jamais lancs � la poursuitedu voleur et auraient certainement averti leurs collgues. M. Hoeseni affirme quant �lui qu’il avait bel et bien parl du pistolet, mais que les policiers ne l’avaient pasentendu. Quoi qu’il en soit de l’exactitude de la dclaration de M. Hoeseni, la Couradmet que les agents Dekker et Boonstra n’ont pas entendu l’intress mentionnerque Moravia Ramsahai tait arm.

362. Des fonctionnaires de police prsents � proximit, les premiers � �tre en mesurede rpondre � l’ordre susmentionn furent les agents Brons et Bultstra, quipatrouillaient ensemble dans le quartier Bijlmermeer � bord d’une voiture de policesignalise. Ils aper�urent Moravia Ramsahai qui se dirigeait au guidon du scooter versl’immeuble Huigenbos et le prirent en chasse.

363. Les agents Brons et Bultstra virent Moravia Ramsahai rentrer le scooter dansune entre de l’immeuble Huigenbos. L’agent Brons, qui conduisait, gara la voiture.Pendant ce temps, l’agent Bultstra sortit de la voiture et courut vers l’entre del’immeuble. Il tenait un metteur-rcepteur de radio.

364. Moravia Ramsahai adopta un comportement de dfi et rsista � l’arrestation.Comme il tentait de s’chapper, l’agent Bultstra chercha � l’agripper. Il y eut une brvelutte, � l’issue de laquelle Moravia Ramsahai russit � se dgager. Alors qu’il se trouvaitloign de plusieurs mtres de l’agent Bultstra, Moravia Ramsahai adopta une posturemena�ante et sortit son pistolet.

365. La Cour carte les dclarations de tmoins civils d’aprs lesquelles MoraviaRamsahai tait en ralit non arm. Il appara�t que ces personnes ont assist auxvnements � des distances importantes et alors que la nuit tombait. De surcro�t, lesdclarations en question sont incompatibles avec la dcouverte ultrieure d’un pistolet,avec les preuves montrant que Moravia Ramsahai avait sorti un pistolet correspondant �la description de celui dcouvert sur les lieux pour en menacer deux autres personnesavant l’incident fatal et avec la dclaration de M. Van den Heuvel, qui assista de prs �une partie des vnements.

366. Apercevant le pistolet de Moravia Ramsahai et se sentant menac, l’agentBultstra laissa tomber ou jeta son metteur-rcepteur de radio, sortit son pistolet deservice et, d’une voix forte, ordonna au moins une fois � Moravia Ramsahai de l�cherson arme. Moravia Ramsahai pointa alors son pistolet vers le sol, mais d’une manirequi fut juge mena�ante par l’agent Bultstra, et fit quelques pas pour s’loigner.

367. Sur ces entrefaites, l’agent Brons avait gar et ferm la voiture et il tait arrivpour pr�ter son aide � l’agent Bultstra. Il vit que Moravia Ramsahai tenait un pistolet etqu’il refusait de le l�cher nonobstant le fait que l’agent Bultstra pointait son arme verslui et qu’il lui avait ordonn de l�cher la sienne.

368. Le pistolet que Moravia Ramsahai tenait dans sa main tait arm et charg decinq cartouches, dont l’une tait chambre, et pr�t � l’emploi.

369. Tant l’agent Brons que l’agent Bultstra virent Moravia Ramsahai tourner etlever la main tenant le pistolet. L’agent Brons vit Moravia Ramsahai pointer le pistoletdans sa direction. Il sortit alors son pistolet de service – ce qu’il n’avait pas encore fait –et fit feu une fois.

370. L’agent Brons ne tira pas pour tuer. En ralit, il ne visa pas un endroitparticulier du corps de Moravia Ramsahai. Son souci tait de mettre finimmdiatement � une situation mena�ante.



371. La balle tire par l’agent Brons transper�a l’artre brachiocphalique(innomine) (vaisseau essentiel de la nuque, qui part de l’arc aortique et irrigue endfinitive la moiti du cerveau) de Moravia Ramsahai. Celui-ci perdit connaissance enquelques secondes et il succomba � ses hmorragies en quelques minutes. »

275. Ainsi qu’elle s’en expliquera plus loin, la Cour a desproccupations concernant l’indpendance et la qualit de l’enqu�temene au sujet du dcs de Moravia Ramsahai. En particulier, il y a unediscordance apparente entre les dpositions des agents Brons et Bultstraeux-m�mes, qui dclarrent tous deux que c’tait l’agent Brons qui avaittir le coup de feu fatal (paragraphe 18 ci-dessus), et celles des agentsBraam et Van Daal, les fonctionnaires de police qui taient chargs dusuivi des changes radio de la police, qui dclarrent tous deux qu’ilsavaient entendu l’agent Bultstra dclarer qu’il avait tir et qu’il avaitbesoin d’une ambulance (paragraphes 49 et 56 ci-dessus). De surcro�t, �ses premiers stades l’enqu�te fut mene par des policiers qui, tout commeles agents Brons et Bultstra, faisaient partie de la police d’Amsterdam/Amstelland.

276. Cela tant, l’tablissement des faits tel qu’il rsulte de l’arr�t dela chambre n’a pas t srieusement remis en cause : le Gouvernement n’apas formul de remarques � cet gard et les requrants se sont contentsde renvoyer simplement en termes gnraux aux observations relativesaux faits qu’ils avaient adresses � la chambre, sans mettre en exergued’ventuelles inexactitudes dans les constatations de fait figurant dansl’arr�t de la chambre et sans livrer une version des faits qui s’en carterait.

277. La description du comportement de Moravia Ramsahai fourniepar les agents Brons et Bultstra est compatible avec les faits tablissuivants : l’intress avait exhib un pistolet dans le restaurant BurgerKing de la Leidseplein (voir la dposition de Mme Boujedaine,paragraphes 75-76 ci-dessus) et il avait utilis un pistolet pour menacerM. De Getrouwe (voir la dposition de ce dernier, paragraphe 84ci-dessus) et pour voler le scooter de M. Hoeseni (voir les dpositions dece dernier, paragraphes 31 et 158 ci-dessus, et la dposition deMlle Bhondoe, paragraphe 34 ci-dessus). Elle est galement compatibleavec les dpositions du tmoin M. Van den Heuvel (paragraphes 37-38 et93 ci-dessus).

278. Dans ces conditions, la Cour n’aper�oit aucun motif de mettre endoute la sincrit des rcits livrs par les agents Brons et Bultstra. Aussiadmet-elle que l’agent Bultstra laissa tomber son metteur-rcepteur deradio pour pouvoir sortir son pistolet de service. Les agents Braam et VanDaal peuvent fort bien avoir entendu et ne pas avoir correctementidentifi l’auteur de l’appel tlphonique rclamant l’envoi d’uneambulance. Quant au fait que jusqu’� l’aprs-midi du lendemain du coupde feu l’enqu�te ait t mene par la police d’Amsterdam/Amstelland, ilsera examin sparment plus bas.



279. Eu gard � ce qui prcde ainsi qu’� la position prise par lesparties quant aux faits tels qu’ils ont t tablis dans l’arr�t de lachambre, la Cour examinera la cause � la lumire de ces faits.

2. L’arr�t de la chambre

280. La chambre a estim que les agents Brons et Bultstra ignoraientcompltement que Moravia Ramsahai tait arm et qu’ils n’avaient doncaucun motif de croire qu’ils seraient appels � effectuer autre chosequ’une arrestation de routine.

281. La chambre a par ailleurs conclu que l’agent Bultstra avaitdgain son arme de service aprs seulement que Moravia Ramsahai eutlui-m�me sorti son pistolet et que l’agent Brons avait dgain son arme deservice et fait feu aprs seulement que Moravia Ramsahai, ignorant lessommations non quivoques de l�cher son arme, eut commenc � levercelle-ci vers l’intress.

282. Ayant ainsi tabli les faits, la chambre ne pouvait considrer queles agents Brons et Bultstra auraient d� solliciter d’autres informations ouappeler des renforts. Elle a estim par ailleurs que le recours � la forceltale n’avait pas excd ce qui tait « absolument ncessaire» aux finsde l’arrestation de Moravia Ramsahai et de la protection des vies desagents Brons et Bultstra et que, par consquent, le tir mortel de l’agentBrons contre Moravia Ramsahai n’avait pas, en soi, emport violation del’article 2 de la Convention.

3. Th�ses dfendues par les parties

a) Les requ�rants

283. Les requrants soutiennent que m�me � supposer que la violenceinflige � Moravia Ramsahai vis�t � permettre son «arrestationrgulire», les agents Brons et Bultstra ont agi de manire inconsidre.Ils auraient notamment nglig de demander les informationspertinentes, des instructions supplmentaires ou des renforts, touteschoses qui auraient peut-�tre permis de rduire au minimum possible lesrisques d’atteinte � la vie.

b) Le Gouvernement

284. Le Gouvernement s’appuie sur les conclusions de la cour d’appeld’Amsterdam. Cette juridiction aurait considr que Moravia Ramsahaiavait menac l’agent Brons au moyen d’une arme ltale – un pistoletarm ayant une balle chambre – et que c’tait donc l’intress lui-m�mequi avait cr une situation rendant absolument ncessaire le recours � laforce, d�t-elle �tre ltale.



285. Le Gouvernement soutient de surcro�t que les agents impliqusavaient pris les prcautions appropries pour rduire au minimum toutrisque d’atteinte � la vie et qu’ils ne se sont pas montrs ngligents dansleur intervention. Il ne serait pas correct de discuter avec le bnfice durecul des mrites d’une tactique diffrente.

4. L’apprciation de la Cour

286. La Cour rappelle que les exceptions dfinies au paragraphe 2 del’article 2 de la Convention montrent que cette disposition vise certes lescas o la mort a t inflige intentionnellement, mais que ce n’est pas sonunique objet. Le texte de l’article 2 pris dans son ensemble dmontre quele paragraphe 2 ne dfinit pas avant tout les situations dans lesquelles ilest permis d’infliger intentionnellement la mort, mais dcrit celles o ilest possible d’avoir « recours � la force », ce qui peut conduire � donner lamort de fa�on involontaire. Le recours � la force doit cependant �tre rendu« absolument ncessaire » pour atteindre l’un des objectifs mentionns auxalinas a), b) ou c) (Ogur c. Turquie [GC], no 21594/93, § 78, CEDH1999-III).

287. A cet gard, l’emploi des termes «absolument ncessaire » figurant� l’article 2 § 2 indique qu’il faut appliquer un critre de ncessit plus strictet imprieux que celui normalement employ pour dterminer sil’intervention de l’Etat est « ncessaire dans une socit dmocratique » autitre du paragraphe 2 des articles 8 � 11 de la Convention. La force utilisedoit en particulier �tre strictement proportionne aux buts mentionnsaux paragraphes 2 a), b) et c) de l’article 2 (ibidem).

288. La Cour a dj� dcid d’admettre l’apprciation faite par lachambre et non srieusement remise en cause des faits ayant entour ledcs de Moravia Ramsahai (paragraphes 276-279 ci-dessus). Dans cesconditions, la Cour ne trouve rien � redire � la conclusion de la chambreselon laquelle le coup fatal tir par l’agent Brons n’a pas excd ce quitait « absolument ncessaire », au sens qu’il faut attribuer � l’expressiondans le cadre de l’article 2 de la Convention.

289. Aussi la Cour considre-t-elle que le tir dirig contre MoraviaRamsahai n’a pas viol l’article 2 de la Convention.

B. L’enqu�te men�e � la suite de l’incident


a) Effectivit� de l’enqu�te

290. La chambre a estim qu’il n’tait pas tabli que les autoritsinternes eussent, comme le prtendaient les requrants, conduit ou



omis de rechercher des tmoins qui auraient pu livrer des informationsprcises et pertinentes pour le dossier.

291. La chambre a fait sienne l’observation des requrants selonlaquelle certaines mesures d’investigation dont le dossier d’enqu�te necomporte aucun rapport – � savoir la dtermination de la trajectoireprcise de la balle fatale, la recherche d’ventuelles traces rsiduelles detir sur les mains des fonctionnaires de police concerns, l’examen del’arme utilise, de ses munitions et de la cartouche usage, et lareconstitution de l’incident – devraient �tre automatiques dans les cas dedcs par arme � feu. Elle a toutefois estim qu’en l’espce il n’y avaitjamais eu le moindre doute quant � l’identit du suspect, que lescirconstances de l’incident avaient pu �tre tablies de manire adquatesans ces examens et que la non-ralisation de ceux-ci n’avait donc pas nui� l’effectivit de l’enqu�te considre dans son ensemble.

292. La chambre a admis que les autorits comptentes auraient d�prendre plus t�t les dpositions des agents Brons et Bultstra, de manire� pouvoir les confronter l’une avec l’autre, et, plus tard, au besoin, avec lespreuves techniques recueillies. Elle a toutefois estim que, cela tant, iln’tait pas possible de juger que les agents Brons et Bultstra se fussententendus entre eux ou avec d’autres fonctionnaires de police pourentraver le bon droulement de l’enqu�te.

293. En conclusion, la chambre n’a constat aucune violation del’article 2 relativement � l’effectivit de l’enqu�te.

b) Ind�pendance de l’enqu�te

294. La chambre a admis que l’Inspection gnrale de la policenationale, service national qui possde sa propre cha�ne decommandement et qui relve de la plus haute autorit de poursuite dupays, le collge des procureurs gnraux, possdait une indpendancesuffisante aux fins de l’article 2 de la Convention.

295. Elle a constat toutefois que des parties essentielles de l’enqu�te,� savoir l’examen technique du lieu de l’incident, la recherche au porte-�-porte de tmoins et l’audition initiale des tmoins, y compris des policiersqui appartenaient eux aussi � la police d’Amsterdam/Amstelland, avaientt menes par le corps de police m�me auquel les agents Brons etBultstra appartenaient, la police d’Amsterdam/Amstelland, et dans lecadre de la m�me cha�ne de commandement. Elle a relev par ailleursque d’autres investigations avaient t effectues par la policed’Amsterdam/Amstelland � la demande de l’Inspection gnrale de lapolice nationale.

296. Dans ces conditions, la chambre, relevant par ailleurs que lasupervision par une autre autorit, quelque indpendante qu’elle f�t, ne



constituait pas une garantie suffisante d’indpendance de l’enqu�te, aconclu � la violation de l’article 2 sous son aspect procdural.

c) Participation des requ�rants

297. La chambre a observ que la divulgation ou la publication derapports de police et d’lments concernant des enqu�tes pouvaientposer des problmes sensibles et prsenter des risques de consquencesprjudiciables pour des particuliers ou pour d’autres enqu�tes. Elle aainsi jug que l’on ne pouvait considrer comme une exigence dcoulantautomatiquement de l’article 2 que les proches de la victime fussent tenusau courant des progrs de l’enqu�te. Elle a estim de m�me que lesautorits d’enqu�te ne sauraient �tre tenues de dfrer � chaque souhaitmis par un proche d’une victime concernant les mesures d’enqu�te. Elle aen tout tat de cause jug suffisamment effective l’enqu�te mene ausujet du dcs de Moravia Ramsahai.

298. La chambre a par ailleurs estim qu’il n’tait pas tabli que lesrequrants se fussent vu totalement refuser l’accs � certains documents.

299. La chambre a ainsi jug que les requrants avaient bnfici d’unaccs aux informations produites par l’enqu�te � un degr suffisant pourleur permettre de participer de manire effective � la procdure visant �faire invalider la dcision de ne pas poursuivre l’agent Brons.

d) Proc�dure suivie devant la cour d’appel

300. La chambre a estim que la procdure devant la cour d’appeln’avait pas � comporter une audience publique. Elle a jug pouvoirsouscrire � l’avis du Gouvernement selon lequel une personne qu’il ne sejustifie pas de renvoyer en jugement doit galement se voir pargner ledsagrment d’�tre donne en spectacle.

301. La chambre a en revanche considr que l’absence de publicit dela dcision de la cour d’appel tait une autre question. Elle a prcis quelorsqu’est rendue une dcision aux termes de laquelle une personneinvestie de l’autorit publique et aux mains de laquelle un �tre humain aperdu la vie ne doit pas faire l’objet de poursuites pnales, l’article 2 exigeque la dcision puisse faire l’objet d’un contr�le public.

e) Le r�le du procureur

302. La chambre s’est dite proccupe par le fait que le procureurdsign pour superviser l’enqu�te au sujet de l’incident mortel tait liau commissariat m�me dont relevaient les agents Brons et Bultstra. Ellea toutefois estim que, combin avec la possibilit qu’avaient lesrequrants de solliciter un contr�le par la cour d’appel de la dcision dene pas poursuivre, le degr d’indpendance du procureur satisfaisait auxexigences de l’article 2.



2. Th�ses dfendues par les parties

a) Les requ�rants

303. Les requrants ritrent pour l’essentiel la position qu’ils ontdfendue devant la chambre.

304. Ils voient une violation des exigences procdurales de l’article 2dans le fait que la cour d’appel ne s’est pas penche sur les dclarationsfaites par des personnes autres que les agents Brons et Bultstra et M. Vanden Heuvel. Ce dernier n’aurait en ralit m�me pas vu la scne du coupde feu. D’autres tmoins, en particulier Mmes Lieveld et Rijssel etMM. Chitanie et Van Rij, n’auraient pas t entendus, nonobstant lesdemandes tendant � leur audition adresses � la cour d’appel par lesrequrants, et leurs dclarations auraient t ignores.

305. Certaines mesures d’investigation normalement accomplies dansles affaires de ce type auraient t omises, notamment la recherched’ventuelles traces rsiduelles de tir sur les mains des fonctionnaires depolice concerns et ailleurs, une reconstitution des vnements et ladtermination de la trajectoire de la balle. En outre, le dossier necomporterait pas les croquis ou clichs photographiques raliss lors del’autopsie et montrant les blessures d’entre et de sortie occasionnespar la balle.

306. Une partie importante de l’enqu�te – et notamment certainesmesures d’investigation non aisment reproductibles par la suite –aurait t mene par des fonctionnaires de police qui appartenaientnon seulement au m�me corps de police que les agents Brons etBultstra – la police d’Amsterdam/Amstelland – mais galement aum�me commissariat, celui de la Flierbosdreef � Amsterdam, et qui,ds lors, relevaient clairement de la m�me cha�ne de commandement.Les requrants jugent cela d’autant plus regrettable que lesfonctionnaires de police s’tant rendus sur les lieux avaient conduitdes tmoins importants, Mmes Rijssel et Lieveld, et peut-�tre d’autresencore, dont les noms n’auraient pas t enregistrs. Ce seraient lesrequrants et leur avocat qui auraient d� les chercher eux-m�mes parla suite.

307. Quant � l’Inspection gnrale de la police nationale, lesrequrants admettent devant la Grande Chambre que ce service relevaithirarchiquement des plus hautes autorits de poursuite et ne contestentpas son indpendance � l’gard de la police d’Amsterdam/Amstelland. Ilsfont valoir toutefois que l’enqu�te mene par l’Inspection gnrale de lapolice nationale n’a pas eu lieu sous la responsabilit d’une autorit depoursuite n’ayant aucun lien avec la police d’Amsterdam/Amstelland.Cette enqu�te aurait t mene sous la responsabilit du procureur De



Vries, dont la position par rapport � la police d’Amsterdam/Amstelland nepourrait gure �tre qualifie d’indpendante.

308. L’Inspection gnrale de la police nationale aurait certesinterrog les agents Brons et Bultstra. L’audition de ceux-ci auraittoutefois eu lieu bien aprs l’incident litigieux et alors que les intresssavaient eu l’occasion de discuter de l’affaire avec d’autres, et notammentavec le prfet de police Van Riessen. En outre, les agents Brons et Bultstraauraient t autoriss � reprendre leurs fonctions alors que l’enqu�te taittoujours en cours et alors que des fonctionnaires de leur proprecommissariat, celui de la Flierbosdreef, taient toujours en train deconsigner par crit des informations importantes.

309. Pendant toute la dure de l’enqu�te, les requrants se seraient vudnier toute participation et tout accs au dossier, nonobstant lesdemandes formules en leur nom par leur avocat. Cette situation auraitperdur m�me aprs que le procureur eut dcid qu’il n’y avait pas lieud’ouvrir des poursuites. De surcro�t, ce ne serait qu’une fois que leprocureur avait fait conna�tre sa dcision aux requrants qu’il avaitconsenti � rencontrer les intresss.

310. Quant � la procdure suivie devant la cour d’appel, elle n’auraitpas permis une participation des requrants suffisante pour la sauvegardede leurs intr�ts. Des demandes raisonnables, notamment une tendant �la communication de copies de certains documents du dossier et �l’accomplissement de certaines mesures d’investigation, auraient trejetes. Par ailleurs, les requrants ne comprennent pas pourquoi laprocdure ne pouvait pas �tre publique.

b) Le Gouvernement

311. Le Gouvernement plaide que l’article 2 de la Convention necomporte pas une obligation spcifique de mener une enqu�te effectiveet indpendante � la suite d’un dcs survenu aux mains d’agents del’Etat, en ce sens que les garanties procdurales devraient �treexamines sparment des circonstances du dcs.

312. Quoi qu’il en soit, fonde sur les constatations de l’enqu�te depolice, la conclusion de la chambre selon laquelle le tir mortel contreMoravia Ramsahai n’a pas emport violation de l’article 2 de laConvention montrerait que l’enqu�te n’a pas t vicie au point d’avoirmanqu aux exigences procdurales dcoulant de l’article 2 de laConvention.

313. L’enqu�te conscutive au dcs de Moravia Ramsahai auraitt mene de manire consciencieuse et approfondie. La police localeaurait immdiatement recueilli toutes les preuves disponibles sur placeet collect l’ensemble des informations ncessaires. En constatant uneviolation de l’article 2 au motif que des mesures d’enqu�te avaient t



effectues par la police locale, la chambre aurait mconnul’importance cruciale de recueillir les preuves immdiatement aprsl’incident. Si la police locale devait �tre oblige d’attendre de manirepassive l’arrive de l’Inspection gnrale de la police nationale, desinformations importantes pourraient �tre perdues : les tmoinspourraient partir avant que leurs noms ne soient consigns, et destraces physiques pourraient dispara�tre � cause des conditionsmtorologiques ou simplement � cause du va-et-vient des uns et desautres.

314. La police locale pouvant dans la plupart des cas �tre prsenteavant l’Inspection gnrale de la police nationale, la pratique habituelleserait qu’elle recueille les preuves disponibles et abandonne l’enqu�te �l’Inspection gnrale de la police nationale ds l’arrive desfonctionnaires de ce service. Ceux-ci prendraient alors les mesuresncessaires.

315. L’Inspection gnrale de la police nationale se serait certesfonde sur les rapports d’enqu�te tablis par le corps de police localauquel l’agent Brons appartenait lui-m�me. Elle aurait toutefoisentrepris elle-m�me des investigations complmentaires approfondies etrefait le travail de la police locale dans la mesure o elle le jugeaitncessaire et utile.

316. Le Gouvernement admet que la procdure de plainte au titre del’article 12 du code de procdure pnale n’tait pas publique. Il expliquecette particularit par le souci de protger les individus que les autoritsde poursuite pourraient juger ne pas devoir poursuivre – lesquelspourraient trs bien ne pas mriter d’�tre poursuivis et m�me avoir faitl’objet de fausses accusations – de toute stigmatisation publique. Eu garden particulier � la prsomption d’innocence, il serait raisonnable que labalance entre les intr�ts de la personne sollicitant l’ouverture depoursuites � l’encontre d’une autre et ceux de la personne en questionpenche en faveur de cette dernire.

317. Ce principe s’appliquerait � plus forte raison dans les casimpliquant des fonctionnaires. Une obligation lgale de rendre publiquel’issue de procdures entames contre eux au titre de l’article 12 du codede procdure pnale pourrait nuire � leur manire de servir par la suite.

318. Toute exigence de publicit serait suffisamment satisfaite parl’association du plaignant � la procdure et par la possibilit pour lui designaler la question � l’attention du public, comme les requrants eux-m�mes l’auraient fait dans le cas prsent.

319. Le Gouvernement admet par ailleurs qu’il n’y a eu en l’espce nireconstitution des vnements ni enqu�te balistique. Il juge toutefois quede telles mesures n’taient pas ncessaires. Il serait tabli que la balleayant tu Moravia Ramsahai a t tire par le pistolet de service del’agent Brons, et ce dernier n’aurait jamais ni �tre l’auteur du coup



fatal. L’absence d’une reconstitution des vnements et d’une enqu�tebalistique n’aurait pas emp�ch la cour d’appel de conclure que l’agentBrons avait tir en tat de lgitime dfense.

320. Le Gouvernement reconna�t galement qu’un dlai de deux jourss’est coul entre l’incident et le moment o les agents Brons et Bultstraont t entendus. Ce dlai s’expliquerait par la dcision prise par lesautorits comptentes d’entendre les intresss une fois seulement queles preuves techniques et les premires dpositions de tmoins auraientt recueillies. Au besoin, les deux fonctionnaires concerns auraientalors pu �tre confronts aux tmoins, ce qui aurait accru l’efficacit deleur audition. En tout tat de cause, il n’y aurait eu aucune raison deconsidrer que les agents Brons et Bultstra risquaient de se soustraire �leur audition ou de prendre la fuite.

3. L’apprciation de la Cour

a) Principes applicables

321. La Cour a nonc les principes applicables de la manire suivante(voir, rcemment, Natchova et autres c. Bulgarie [GC], nos 43577/98 et43579/98, §§ 110 et 112-113, CEDH 2005-VII, rfrences � lajurisprudence omises) :

« 110. L’obligation de protger le droit � la vie qu’impose l’article 2 de la Convention,combine avec le devoir gnral incombant � l’Etat en vertu de l’article 1 de« reconna[�tre] � toute personne relevant de [sa] juridiction les droits et liberts dfinis[dans] la (...) Convention», requiert, par implication, que soit mene une formed’enqu�te officielle et effective lorsque le recours � la force a entra�n mort d’homme(...). Il s’agit essentiellement, au travers d’une telle enqu�te, d’assurer l’applicationeffective des lois internes qui protgent le droit � la vie et, dans les affaires o desagents ou organes de l’Etat sont impliqus, de garantir que ceux-ci aient � rendre descomptes au sujet des dcs survenus sous leur responsabilit (...)

(...)

112. Pour qu’une enqu�te sur une allgation d’homicide illgal commis par desagents de l’Etat soit effective, il faut que les personnes qui en sont charges soientindpendantes et impartiales, en droit et en fait (...)

113. L’enqu�te doit galement �tre effective en ce sens qu’elle doit permettre dedterminer si le recours � la force tait justifi ou non dans les circonstances etd’identifier et de sanctionner les responsables (...) Les autorits doivent avoir pris lesmesures raisonnables dont elles disposaient pour assurer l’obtention des preuvesrelatives aux faits en question, y compris, entre autres, les dpositions des tmoinsoculaires et des expertises mdicolgales. Les conclusions de l’enqu�te doivent sefonder sur une analyse approfondie, objective et impartiale de l’ensemble des lmentspertinents et doivent appliquer un critre comparable � celui de la « ncessit absolue»nonc � l’article 2 § 2 de la Convention. Toute carence de l’enqu�te affaiblissant sacapacit � tablir les circonstances de l’affaire ou les responsabilits risque de faireconclure qu’elle ne rpond pas � la norme requise d’effectivit (...) »



ou encore comme suit (voir, parmi beaucoup d’autres, Anguelova c. Bulgarie,no 38361/97, § 140, CEDH 2002-IV) :

« 140. Le public doit avoir un droit de regard suffisant sur l’enqu�te ou sur sesconclusions de sorte qu’il puisse y avoir mise en cause de la responsabilit tant enpratique qu’en thorie, prservation de la confiance du public dans le respect par lesautorits de la prminence du droit, et prvention de toute apparence de complicitou de tolrance relativement � des actes illgaux. Le degr requis de contr�le du publicpeut varier d’une situation � l’autre. Dans tous les cas, toutefois, les proches de lavictime doivent �tre associs � la procdure dans toute la mesure ncessaire � laprotection de leurs intr�ts lgitimes (...) »

322. La Cour observe � ce stade que l’obligation de mener sans dlaiune enqu�te effective dans les cas o le recours � la force s’est sold par ledcs d’une ou de plusieurs personnes et d’entamer les poursuites quis’imposent ou de permettre l’ouverture de telles poursuites estindpendante du jugement port en dfinitive sur la question de savoir sile recours � la force lui-m�me tait ou non contraire � l’article 2 de laConvention.

b) Effectivit� de l’enqu�te

323. La Cour juge opportun de clarifier la porte et la substance de sonexamen de l’effectivit de l’enqu�te.

324. Pour pouvoir �tre qualifie d’« effective » au sens o cetteexpression doit �tre comprise dans le contexte de l’article 2 de laConvention, une enqu�te sur un dcs engageant la responsabilit d’unePartie contractante au titre de cette disposition doit d’abord �treadquate. Cela signifie qu’elle doit �tre apte � conduire � l’identificationet au ch�timent des responsables. Il s’agit l� d’une obligation non dersultat, mais de moyens. Les autorits doivent avoir pris les mesures quileur taient raisonnablement accessibles pour que fussent recueillies lespreuves concernant l’incident. Toute carence de l’enqu�te affaiblissant sacapacit � conduire � l’identification de la ou des personnes responsablesrisque de faire conclure � son inadquation (Tahsin Acar c. Turquie [GC],no 26307/95, § 223, CEDH 2004-III).

325. Ensuite, on peut considrer d’une manire gnrale qu’il estncessaire, pour que l’enqu�te puisse passer pour «effective » au sensvis, que les personnes qui en sont responsables et celles effectuant lesinvestigations soient indpendantes de celles impliques dans lesvnements. Cela suppose non seulement l’absence de tout lienhirarchique ou institutionnel mais galement une indpendancepratique (Tahsin Acar, prcit, § 222). Il y va de l’adhsion de l’opinionpublique au monopole du recours � la force possd par l’Etat.



i. Adquation de l’enqu�te

326. Les requrants font observer � bon droit que plusieurs examenstechniques normalement effectus dans un cas tel celui de l’espce n’ontpas t raliss : ainsi, aucune tentative n’a t faite pour dterminer latrajectoire prcise de la balle (chose qui, pour les requrants, aurait tpossible) ; des traces rsiduelles de tirs n’ont pas t recherches sur lesmains des agents Brons et Bultstra ; le dossier de l’enqu�te ne comporteaucun rapport d’un quelconque examen de l’arme de service de l’agentBrons, de ses munitions et de la cartouche usage ; le rapport d’autopsievers au dossier ne comportait aucun croquis ni aucune photographiemontrant les blessures d’entre et de sortie provoques par la ballefatale ; et il n’y a pas eu de reconstitution de l’incident. Enfin, les agentsBrons et Bultstra n’ont t interrogs que plusieurs jours aprsl’incident, dont ils ont ainsi eu l’occasion de discuter ensemble et avecd’autres.

327. Il est vrai qu’aucune tentative ne fut faite pour tablir latrajectoire de la balle. On peut se demander toutefois si celle-ci aurait pu�tre dtermine sur la base des informations disponibles : aprs avoirtouch Moravia Ramsahai, la balle ne laissa aucune trace, hormis uncarreau cass (paragraphe 230 ci-dessus).

328. La Cour estime par contre que les autres dficiences mises enexergue par les requrants ont affaibli l’adquation de l’enqu�te. Sur cepoint, ses conclusions diffrent de celles de la chambre.

329. La non-recherche de traces rsiduelles de tirs sur les mains desagents Brons et Bultstra, la non-reconstitution de l’incident, l’apparenteabsence de tout examen des armes (paragraphe 236 ci-dessus) etmunitions des fonctionnaires de police concerns et celle d’un descriptifadquat des traumatismes causs au corps de Moravia Ramsahai par laballe fatale (paragraphe 224 ci-dessus) n’ont pas t expliqus.

330. Qui plus est, les agents Brons et Bultstra n’ont pas t tenusspars aprs l’incident et ils n’ont t interrogs que pratiquement troisjours plus tard (paragraphes 94 et 107 ci-dessus). Bien que – cela a dj�t not – rien ne suggre qu’ils se soient entendus entre eux ou avec leurscollgues de la police d’Amsterdam/Amstelland, le simple fait que lesdmarches appropries n’aient pas t entames pour rduire le risquede pareille collusion s’analyse en une lacune importante affectantl’adquation de l’enqu�te.

331. Lesdits dfauts ayant entach l’enqu�te sont d’autant plusregrettables qu’en dehors des agents Brons et Bultstra eux-m�mes il n’ya aucun tmoin qui a vu de prs la scne du coup fatal. La Cour a dj�attir l’attention sur l’incohrence qui existe entre les dclarationsdesdits agents, d’aprs lesquelles le coup fatal fut tir par l’agent Brons,et celles des agents Braam et Van Daal, qui affirmrent tous deux avoir



entendu l’agent Bultstra indiquer qu’il avait tir et qu’il avait besoin d’uneambulance (paragraphe 275 ci-dessus).

332. En consquence, il y a eu violation de l’article 2 de la Convention �raison du caractre inadquat de l’enqu�te mene au sujet descirconstances ayant entour le dcs de Moravia Ramsahai.

ii. Indpendance de l’enqu�te de police

333. L’indpendance de l’Inspection gnrale de la police nationale n’apas t remise en cause devant la Grande Chambre, qui n’aper�oit aucunmotif de conclure diffremment de la chambre sur ce point.

334. En revanche, quinze heures et demie s’coulrent entre le dcsde Moravia Ramsahai et l’intervention de l’Inspection gnrale de lapolice nationale dans l’enqu�te (paragraphe 89 ci-dessus). Aucuneexplication n’a t fournie pour ce dlai.

335. Nul n’a contest que des parties essentielles de l’enqu�te, � savoirl’examen technique du lieu de l’incident, la recherche au porte-�-porte detmoins et l’audition initiale des tmoins, y compris des policiers quiappartenaient eux aussi � la police d’Amsterdam/Amstelland, ont tmenes par le corps de police m�me auquel les agents Brons et Bultstraappartenaient, la police d’Amsterdam/Amstelland (paragraphes 26-88ci-dessus).

336. Aprs que l’Inspection gnrale de la police nationale eut assumla direction de l’enqu�te, d’autres investigations furent menes par lapolice d’Amsterdam/Amstelland, mais � la demande et sous laresponsabilit de l’Inspection gnrale de la police nationale(paragraphe 89 ci-dessus).

337. La Cour a conclu dans une affaire � la violation de l’article 2considr sous son aspect procdural au motif qu’une enqu�te au sujetd’un dcs survenu dans des circonstances engageant la responsabilit del’autorit publique avait t mene par les collgues directs des personnessoup�onnes d’�tre les responsables du dcs (Aktas, prcit, § 301). Dansd’autres affaires, la Cour a jug que la supervision par une autre autorit,quelque indpendante qu’elle f�t, ne constituait pas une garantiesuffisante d’indpendance de l’enqu�te (Hugh Jordan c. Royaume-Uni,no 24746/94, § 120, 4 mai 2001, et McKerr c. Royaume-Uni, no 28883/95,§ 128, CEDH 2001-III).

338. S’il est vrai qu’obliger la police locale � demeurer passive jusqu’�l’arrive d’enqu�teurs indpendants risque d’entra�ner la perte ou ladestruction de preuves importantes, le Gouvernement n’a mis enexergue aucune circonstance spciale qui en l’espce exige�t de la policelocale une action immdiate excdant la scurisation des lieux. Il n’esttoutefois pas ncessaire que la Cour se penche sur cette question dansl’abstrait.



339. Qui plus est, dans une autre affaire concernant la m�me partiedfenderesse porte devant la Cour, l’Inspection gnrale de la policenationale arriva quatre heures et demie aprs qu’un coup de feu fatal eutt tir (Romijn c. Pays-Bas (dc.), no 62006/00, 3 mars 2005). De surcro�t,ainsi que le ministre de la Justice l’a dclar au Parlement, l’Inspectiongnrale de la police nationale est capable, en moyenne, d’arriver sur leslieux en moins d’une heure et demie. Considr � la lumire de ceslments, un dlai de pas moins de quinze heures et demie estinacceptable.

340. Quant aux investigations menes par la police d’Amsterdam/Amstelland aprs l’intervention de l’Inspection gnrale de la policenationale, la Cour estime que le r�le jou par ce dernier service ne peutsuffire � purger le vice rsultant de l’absence d’indpendance de la policed’Amsterdam/Amstelland.

341. A eux seuls, ces motifs sont suffisants pour amener la Cour �conclure � la violation de l’article 2 de la Convention � raison ducaractre insuffisamment indpendant de l’enqu�te de police.

iii. Le r�le du procureur

342. L’enqu�te de police fut mene sous la supervision d’un procureurd’Amsterdam qui tait spcifiquement responsable du travail effectu parles policiers du commissariat de la Flierbosdreef (paragraphe 89ci-dessus). La dcision de ne pas poursuivre l’agent Brons fut prise par lem�me procureur en vertu des pouvoirs qui lui avaient t dlgus par leprocureur en chef (paragraphe 237 ci-dessus).

343. Aux Pays-Bas, le ministre public, m�me s’il ne jouit pas d’unetotale indpendance judiciaire (paragraphe 250 ci-dessus), possde sapropre hirarchie, distincte de celle de la police, et, pour les questionsoprationnelles de droit pnal et pour l’administration de la justice, lapolice se trouve sous ses ordres (paragraphes 251 et 252 ci-dessus).

344. Les procureurs s’appuient invitablement sur la police pourobtenir informations et assistance. Cela ne suffit pas en soi pour justifierla conclusion qu’ils manquent d’indpendance � l’gard de la police. Desproblmes peuvent surgir, toutefois, si un procureur a une relation detravail troite avec un corps de police particulier.

345. En l’espce, il e�t t prfrable que l’enqu�te f�t supervise parun procureur n’ayant aucun lien avec la police d’Amsterdam/Amstelland,spcialement eu gard � la participation de la police d’Amsterdam/Amstelland � l’enqu�te elle-m�me. Cela tant, il convient de tenircompte du degr d’indpendance du ministre public nerlandais et dufait que c’tait le procureur en chef qui assumait la responsabilit ultimede l’enqu�te. De plus, il existait la possibilit, dont les requrants ontd’ailleurs fait usage, d’un contr�le par un tribunal indpendant.

346. En consquence, il n’y a pas eu violation de l’article 2 sur ce point.



c) Participation des requ�rants

347. La divulgation ou la publication de rapports de police etd’lments concernant des enqu�tes peut poser des problmes sensibleset prsenter des risques de consquences prjudiciables pour desparticuliers ou pour d’autres enqu�tes. On ne saurait donc considrercomme une exigence dcoulant automatiquement de l’article 2 que lesproches d’une victime puissent avoir accs � l’enqu�te tout au long deson droulement. Le ncessaire accs du public ou des proches de lavictime peut �tre confr � d’autres stades des procdures disponibles(voir, parmi d’autres, McKerr, prcit, § 129).

348. La Cour estime que l’article 2 n’impose pas aux autoritsd’enqu�te l’obligation de satisfaire � toute demande de mesured’investigation pouvant �tre formule par un proche de la victime aucours de l’enqu�te.

349. La chambre a estim que les requrants avaient bnfici d’unaccs aux informations produites par l’enqu�te � un degr suffisantpour leur permettre de participer de manire effective � la procdurevisant � faire invalider la dcision de ne pas poursuivre l’agent Brons.La Cour note que cette question n’a pas suscit un nouveau dbatentre les parties devant la Grande Chambre, qui de son c�tn’aper�oit aucun motif de statuer diffremment de la chambre sur laquestion.

350. En consquence, il n’y a pas eu violation de l’article 2 � cet gard.

d) Proc�dure suivie devant la cour d’appel

351. Les discussions devant la Grande Chambre ont tourn autour dela question de savoir si la procdure suivie devant la cour d’appel et ladcision rendue par celle-ci auraient d� rev�tir un caractre public.

352. La Cour examinera ci-dessous le point de savoir si l’article 6 de laConvention s’applique � la procdure au titre de l’article 12 du codenerlandais de procdure pnale. Pour ce qui est de la problmatiqueintressant l’article 2 de la Convention, elle fait sien l’avis de la chambreselon lequel la procdure en question ne doit pas �tre assimile �l’ouverture de poursuites. Il s’agit simplement, au travers de cetteprocdure, de contr�ler le bien-fond d’une dcision de non-lieu �poursuivre.

353. L’article 2 ne va pas jusqu’� exiger que l’ensemble des procduresconscutives � des enqu�tes menes au sujet de dcs violents rev�tent uncaractre public. Ainsi que la Cour l’a dit par exemple dans l’affaireAnguelova (paragraphe 321 ci-dessus), il s’agit de se demander si le publica un droit de regard suffisant sur l’enqu�te ou sur ses conclusions, de sortequ’il puisse y avoir mise en cause de la responsabilit tant en pratiquequ’en thorie, prservation de la confiance du public dans le respect par



les autorits de la prminence du droit et prvention de toute apparencede complicit ou de tolrance relativement � des actes illgaux. Il fautadmettre � cet gard que le degr requis de contr�le du public peutvarier d’une situation � l’autre.

354. Se tournant vers les faits de l’espce, la Cour considre avec lachambre que la procdure suivie devant la cour d’appel n’avait pas �rev�tir un caractre public. Au rebours de la chambre, toutefois, elleestime que la dcision de la cour d’appel n’avait pas davantage � �trerendue publique. Les requrants ont pu avoir accs � l’intgralit dudossier d’enqu�te, ils ont pu participer de manire effective � l’audiencedevant la cour d’appel et ils se sont vu notifier une dcision motive. Il yavait donc trs peu de chances qu’une quelconque autorit ayant eu �intervenir dans la cause p�t avoir dissimul des informations pertinentes� la cour d’appel ou aux requrants. De surcro�t, ds lors que rienn’emp�chait ceux-ci de rendre la dcision publique eux-m�mes, laGrande Chambre estime que l’exigence de publicit a t satisfaite dansune mesure suffisante pour obvier au danger d’un ventuel touffementde l’affaire par les autorits nerlandaises.

355. En consquence, il n’y a pas eu violation de l’article 2relativement � la procdure suivie devant la cour d’appel.

e) Conclusion

356. La Cour a estim que l’enqu�te mene au sujet du dcs deMoravia Ramsahai n’avait pas respect les standards applicables : elle at entache de dfauts qui ont nui � son adquation (paragraphe 332ci-dessus) et une partie en a t effectue par le corps de police m�meauquel les agents Brons et Bultstra appartenaient (paragraphe 341ci-dessus). Dans cette mesure, il y a eu manquement � l’obligationprocdurale impose par l’article 2 de la Convention.

357. Il n’y a en revanche eu violation de l’article 2 ni � raison du faitque l’enqu�te fut supervise par le procureur sous l’autorit de laquelleles agents Brons et Bultstra et leurs collgues se trouvaient placs(paragraphe 346 ci-dessus), ni � raison des conditions dans lesquelles lesrequrants ont eu accs � l’enqu�te (paragraphe 350 ci-dessus), ni � raisonde l’absence de publicit de la procdure au titre de l’article 12 du code deprocdure pnale, ni � raison de l’absence de publicit de la dcisionrendue par la cour d’appel le 26 avril 1999 (paragraphe 355 ci-dessus).

II. SUR LA VIOLATION ALLÞGUÞE DE L’ARTICLE 6 DE LACONVENTION

358. La partie pertinente en l’espce de l’article 6 de la Convention estainsi libelle :



« 1. Toute personne a droit � ce que sa cause soit entendue quitablement,publiquement et dans un dlai raisonnable, par un tribunal indpendant et impartial,tabli par la loi, qui dcidera, soit des contestations sur ses droits et obligations decaractre civil, soit du bien-fond de toute accusation en matire pnale dirige contreelle. Le jugement doit �tre rendu publiquement, mais l’accs de la salle d’audience peut�tre interdit � la presse et au public pendant la totalit ou une partie du procs dansl’intr�t de la moralit, de l’ordre public ou de la scurit nationale dans une socitdmocratique, lorsque les intr�ts des mineurs ou la protection de la vie prive desparties au procs l’exigent, ou dans la mesure juge strictement ncessaire par letribunal, lorsque dans des circonstances spciales la publicit serait de nature � porteratteinte aux intr�ts de la justice.

(...) »


359. La chambre a estim qu’il ne s’agissait pas, dans le cadre d’uneprocdure au titre de l’article 12 du code nerlandais de procdure pnale,de faire statuer sur des «droits et obligations de caractre civil » et quepareille procdure n’affectait pas la possibilit, pour la partiedemanderesse, d’engager une action au civil. Elle a ainsi conclu quel’article 6 de la Convention ne trouvait pas � s’appliquer sous son aspectcivil. Elle a considr par ailleurs que l’article 6 n’tait pas davantageapplicable sous son aspect pnal, son libell lui-m�me («contre elle »)faisant appara�tre clairement qu’en matire pnale les garanties deladite disposition protgent la personne sur laquelle psent lesaccusations.

2. Dcision de la Grande Chambre

360. Ni les requrants ni le Gouvernement n’ont soumis le moindreargument sur ce point � la Grande Chambre, qui n’aper�oit aucun motifde statuer diffremment de la chambre et conclut donc � l’inapplicabilitde l’article 6.

III. SUR LA VIOLATION ALLÞGUÞE DE L’ARTICLE 13 DE LACONVENTION






362. Relevant que les griefs noncs par les requrants sur le terrainde l’article 13 co�ncidaient avec ceux formuls par eux sous l’angle del’article 2 relativement � la procdure suivie, la chambre s’est limite �ses conclusions concernant ces derniers. Elle a estim qu’aucunequestion distincte ne se posait au regard de l’article 13.


363. Comme la chambre, la Grande Chambre n’aper�oit aucunequestion distincte sur le terrain de l’article 13 de la Convention.

IV. SUR L’APPLICATION DE L’ARTICLE 41 DE LA CONVENTION



A. Dommage


365. La chambre a allou aux requrants collectivement 20 000 euros(EUR) pour dommage moral.

2. Prtentions des requrants

366. Comme ils l’avaient fait devant la chambre, les requrantssollicitent une somme de 30 000 EUR pour dommage moral. Ils nedemandent rien pour dommage matriel.

367. Le Gouvernement trouve la prtention des requrants excessive.Relevant que la violation constate par la chambre rev�tait seulement uncaractre procdural, il estime par ailleurs que la somme alloue par lachambre est trop leve.


368. Statuant en quit, la Grande Chambre alloue aux requrantsconjointement 20 000 EUR pour dommage moral, plus tout montantpouvant �tre d� � titre d’imp�t ou de taxe sur cette somme.





369. La chambre a accord aux requrants 8 000 EUR, moins lasomme de 701 EUR qui leur avait dj� t verse par le Conseil del’Europe dans le cadre de l’assistance judiciaire, plus tout montantpouvant �tre d� � titre d’imp�t ou de taxe.

2. Prtentions des requrants ; arguments devant la Grande Chambre

370. Les requrants sollicitent une somme de 1 818,18 EUR, taxe sur lavaleur ajoute (TVA) comprise, pour les frais exposs par eux devant lesjuridictions internes, jusqu’� la dcision rendue par la cour d’appel. Pour laprocdure suivie devant la chambre, ils demandent une somme de11 872,10 EUR, TVA comprise, moins la somme de 701 EUR leur ayant dj�t verse par le Conseil de l’Europe dans le cadre de l’assistance judiciaire.

371. Ils sollicitent en outre une somme de 1 800 EUR pour leshonoraires d’avocats dus pour la procdure suivie devant la GrandeChambre, plus 900 EUR pour les frais de voyage et de subsistanceentra�ns par la comparution devant celle-ci.

372. Au total, les intresss demandent donc une somme de15 682,28 EUR, dont doivent �tre dduites les sommes accordes auxintresss par le Conseil de l’Europe dans le cadre de l’assistancejudiciaire, tant devant la chambre que devant la Grande Chambre.

373. Le Gouvernement n’a formul aucune observation au sujet de cesprtentions.


374. La Grande Chambre confirme la dcision de la chambreconcernant les frais et dpens engags dans la procdure jusqu’auprononc de l’arr�t de la chambre.

375. L’article 60 du rglement de la Cour dispose notamment :

« (...)

2. Sauf dcision contraire du prsident de la chambre, le requrant doit soumettreses prtentions, chiffres et ventiles par rubrique et accompagnes des justificatifspertinents, dans le dlai qui lui a t imparti pour la prsentation de ses observationssur le fond.

3. Si le requrant ne respecte pas les exigences dcrites dans les paragraphes quiprcdent, la chambre peut rejeter tout ou partie de ses prtentions.

(...) »

376. Les prtentions des requrants concernant la procdure suiviedevant la Grande Chambre ont t re�ues aprs l’expiration du dlai vis



� l’article 60 § 2 du rglement. Aucune explication n’a t fournie pour lenon-respect de ce dlai. Aussi la Cour rejette-t-elle lesdites prtentions.

377. Elle ne peut donc allouer une indemnit que pour les frais etdpens engags jusques et y compris la procdure suivie devant lachambre. Elle juge raisonnable la somme alloue par la chambre � cetgard, � savoir 8 000 EUR, moins les 701 EUR dj� verss dans le cadrede l’assistance judiciaire. Il convient de noter par ailleurs que lesrequrants se sont aussi vu accorder le bnfice de l’aide judiciaire pourla procdure suivie devant la Grande Chambre.

378. La Cour accorde donc aux requrants 7 299 EUR pour frais etdpens, plus tout montant pouvant �tre d� � titre d’imp�t ou de taxe surcette somme.




1. Dit, � l’unanimit, que le tir dirig contre Moravia Ramsahai n’a pasemport violation de l’article 2 de la Convention ;

2. Dit, par treize voix contre quatre, qu’il y a eu violation de l’article 2 dela Convention � raison du caractre inadquat de l’enqu�te mene ausujet du dcs de Moravia Ramsahai ;

3. Dit, par seize voix contre une, qu’il y a eu violation de l’article 2 de laConvention � raison du caractre insuffisamment indpendant del’enqu�te mene au sujet du dcs de Moravia Ramsahai ;

4. Dit, par treize voix contre quatre, qu’il n’y a pas eu violation del’article 2 de la Convention relativement � la position du procureurqui supervisait l’enqu�te mene par la police au sujet du dcs deMoravia Ramsahai ;

5. Dit, � l’unanimit, qu’il n’y a pas eu violation de l’article 2 de laConvention relativement au degr de participation des proches deMoravia Ramsahai � l’enqu�te ;

6. Dit, par quinze voix contre deux, qu’il n’y a pas eu violation de l’article 2de la Convention relativement � la procdure suivie devant la courd’appel ;



7. Dit, par treize voix contre quatre, que l’article 6 de la Convention n’estpas applicable ;

8. Dit, � l’unanimit, qu’aucune question distincte ne se pose sur leterrain de l’article 13 de la Convention ;

9. Dit, par seize voix contre unea) que l’Etat dfendeur doit verser aux requrants conjointement,dans les trois mois, les sommes suivantes :

i. 20 000 EUR (vingt mille euros) pour dommage moral,ii. 7 299 EUR (sept mille deux cent quatre-vingt-dix-neuf euros)pour frais et dpens,iii. tout montant pouvant �tre d� � titre d’imp�t ou de taxe surlesdites sommes ;

b) qu’� compter de l’expiration dudit dlai et jusqu’au versement, cesmontants seront � majorer d’un intr�t simple � un taux gal � celui dela facilit de pr�t marginal de la Banque centrale europenneapplicable pendant cette priode, augment de trois points depourcentage ;

10. Rejette � l’unanimit la demande de satisfaction quitable pour lesurplus.

Fait en anglais et en fran�ais, et prononc en audience publique auPalais des droits de l’homme, � Strasbourg, le 15 mai 2007.

Michael O’BoyleGreffier adjoint

Jean-Paul CostaPrsident

Au prsent arr�t se trouve joint, conformment aux articles 45 § 2 de laConvention et 74 § 2 du rglement, l’expos des opinions sparessuivantes :

– opinion partiellement dissidente commune aux juges Rozakis,Bratza, Lorenzen et Vajic ;

– opinion partiellement dissidente commune aux juges Costa, Bratza,Lorenzen et Thomassen ;

– opinion partiellement dissidente commune aux juges Cabral Barreto,Botoucharova, Mularoni et Jociene ;

– opinion partiellement dissidente commune aux juges Jociene etPopovic ;

– opinion partiellement dissidente de la juge Thomassen.

J.-P.C.M.O’B.



OPINION PARTIELLEMENT DISSIDENTE COMMUNEAUX JUGES ROZAKIS, BRATZA, LORENZEN ET VAJIC

(Traduction)

1. Nous avons vot contre la conclusion de la majorit selon laquellel’article 6 de la Convention n’tait pas applicable en l’espce.

2. Devant la chambre, les requrants avaient dfendu l’ide que lesviolations procdurales de l’article 2 de la Convention avaient galementemport violation de l’article 6. La chambre a rejet ce grief, estimant quel’article 6 tait inapplicable tant sous son aspect civil que sous son aspectpnal. Devant la Grande Chambre, aucune des parties ne s’est exprimesur le terrain de l’article 6. La majorit de la Grande Chambre a suivi lachambre et conclu � la non-applicabilit de l’article 6. Ds lors que le griefn’a pas t repris devant la Grande Chambre et qu’en tout tat de cause iln’ajoute rien � celui dj� examin sous l’angle de l’article 2, nous aurionsprfr conclure simplement � l’absence de ncessit d’examiner la causesparment sur le terrain de l’article 6.



OPINION PARTIELLEMENT DISSIDENTE COMMUNEAUX JUGES COSTA, BRATZA, LORENZEN

ET THOMASSEN

(Traduction)

1. Nous ne pouvons souscrire � l’avis de la majorit de la GrandeChambre selon lequel il y a eu violation des exigences procdurales del’article 2 de la Convention � raison du caractre inadquat de l’enqu�temene au sujet du dcs de Moravia Ramsahai.

2. Les principes rgissant les exigences procdurales de l’article 2 sontbien tablis dans la jurisprudence de la Cour. Combine avec le devoirgnral incombant � l’Etat en vertu de l’article 1 de reconna�tre � toutepersonne relevant de sa juridiction les droits et liberts dfinis dans laConvention, l’obligation de protger le droit � la vie qu’impose l’article 2de la Convention requiert, par implication, qu’une forme d’enqu�teofficielle effective soit mene lorsque le recours � la force a entra�nmort d’homme. Pour qu’une enqu�te mene au sujet d’un homicidepuisse passer pour « effective », la personne responsable desinvestigations doit �tre indpendante et impartiale, en droit comme enpratique. L’enqu�te doit en outre �tre « effective » en ce sens qu’elle doit�tre apte � permettre de dterminer si la force utilise tait justifie dansles circonstances et d’identifier et ch�tier les responsables du dcs dans lecas contraire. C’est ce dernier aspect de l’exigence d’« effectivit » (dontl’arr�t prcise qu’il concerne l’« adquation » de l’enqu�te) que lamajorit de la Cour juge avoir t dfaillant en l’espce.

3. Ainsi que la majorit le souligne dans son arr�t, l’obligationprocdurale rsultant de l’article 2 est une obligation non de rsultatmais de moyens. Il ressort par ailleurs clairement de la jurisprudence dela Cour qu’une enqu�te peut satisfaire aux exigences d’effectivit oud’adquation dcoulant de la Convention m�me s’il n’a pas t dmontrque toutes les mesures possibles d’investigation ont t prises. Une lacuneou une dficience dans une enqu�te n’emporte violation de l’obligationprocdurale que si elle est de nature � affaiblir sa capacit � tablir lesfaits entourant l’homicide ou la responsabilit des personnes en cause.Cette question s’apprcie � la lumire des circonstances particulires del’espce.

4. Devant la Grande Chambre, les requrants se plaignaient de sixdficiences dont les investigations de police technique et scientifique etautres menes au sujet du dcs auraient t entaches : i. le fait querien ne fut entrepris pour dterminer la trajectoire prcise de la balle ; ii.la non-recherche de traces rsiduelles de tirs sur les mains des agents



Brons et Bultstra ; iii. l’absence dans le dossier de tout lment attestantde la ralisation d’un examen de l’arme de service de l’agent Brons, de sesmunitions et de la cartouche usage ; iv. l’absence dans le rapportd’autopsie vers au dossier de croquis ou de clichs photographiquesmontrant les blessures d’entre et de sortie provoques par la ballefatale ; v. la non-ralisation d’une reconstitution de l’incident, et vi. le faitque les agents Brons et Bultstra n’ont t interrogs que plusieurs joursaprs l’incident, dont ils auraient ainsi eu l’occasion de discuter ensembleet avec d’autres.

5. Tant la chambre que la Grande Chambre ont, � juste titre selonnous, rejet la premire critique des requrants au motif qu’il n’est pascertain que la trajectoire de la balle aurait pu �tre dtermine sur labase des informations disponibles : aprs avoir touch MoraviaRamsahai, elle ne laissa en effet aucune trace, hormis un carreau cass.

6. En ce qui concerne les autres dficiences allgues, les conclusionsde la Grande Chambre diffrent de celles de la chambre. La majoritconclut en effet, sans plus de dtails, que les dfauts constats n’ont past expliqus (paragraphe 329) et qu’ils ont «affaibli l’adquation del’enqu�te » (paragraphe 328).

7. Si nous pouvons admettre que les examens techniques etscientifiques du type vis sous les points ii et iii ci-dessus ne sont passeulement utiles en gnral mais constituent souvent un lmentindispensable � l’effectivit de l’enqu�te lorsqu’il y a eu dcs par balle,nous partageons l’avis de la chambre selon lequel, dans les circonstancesparticulires de la cause, l’absence de pareils examens n’a pas nui �l’adquation de l’enqu�te. Malgr la discordance apparente entre lesdclarations des deux policiers directement concerns et celles desagents Braam et Van Daal, � laquelle il est fait rfrence auparagraphe 331 de l’arr�t, il fut clairement tabli au cours de l’enqu�te,et ce constat n’a jamais t remis en cause, qu’une balle seulement futtire au cours de l’incident fatal, qu’elle le fut par l’agent Brons et quel’arme de service de ce dernier, toujours charge de sept balles sur untotal possible de huit, fut remise au laboratoire judiciaire de Rijswijkavec une cartouche usage (voir les paragraphes 234 � 238 et 263 del’arr�t de la chambre). Dans ces conditions, nous n’apercevons pasclairement ce qu’un examen scientifique ou technique des mains desdeux agents en cause ou de leurs armes aurait pu rvler.

8. Une reconstitution sur les lieux d’un incident mortel peutgalement former un lment important d’une enqu�te effective,spcialement lorsqu’il y a ou qu’il peut y avoir eu plusieurs tmoinsoculaires de l’incident, pareille mesure tant de nature � rafra�chir ou �clarifier leur souvenir des vnements. A l’instar de la chambre, nousestimons toutefois qu’eu gard aux circonstances particulires del’espce semblable reconstitution ne reprsentait pas, en l’occurrence, un


343ARRþT RAMSAHAI ET AUTRES c. PAYS-BAS –OPINION PARTIELLEMENT DISSIDENTE COMMUNE

lment indispensable de l’enqu�te et que sa non-ralisation n’a pas nui �l’adquation de celle-ci.

9. Quant � l’absence de croquis ou de clichs photographiquesdcrivant de manire adquate le traumatisme caus au corps deMoravia Ramsahai par la balle fatale, elle ne semble pas avoir texpressment dnonce par les requrants devant la chambre ; en toutcas l’arr�t de la chambre n’en parle pas. L’arr�t de la Grande Chambreindique de son c�t (paragraphe 224) que « [l]e rapport d’autopsie tel qu’ilfut vers au dossier d’enqu�te ne comportait en annexe ni croquis niclichs photographiques ». Certes, mais cela ne signifie pas que le dossierd’enqu�te f�t vide de toute preuve photographique. Ainsi que la chambrel’a prcis dans son arr�t (paragraphes 255-280), vingt-neufphotographies furent prises sur les lieux de l’incident, dont quatre ducorps de Moravia Ramsahai. De surcro�t, une description de la blessurepar balle de la victime figurait tant dans les conclusions provisoires dumdecin pathologiste (paragraphe 252 de l’arr�t de la chambre) quedans le rapport d’autopsie proprement dit (paragraphes 222-223 del’arr�t de la Grande Chambre). S’il e�t peut-�tre t souhaitable que lesphotographies de la blessure par balle de la victime fussent annexes aurapport d’autopsie, de manire � confirmer les conclusions du mdecinpathologiste, nous ne pouvons considrer que leur non-incorporationaudit rapport ait en aucune manire nui � l’effectivit de l’enqu�te.

10. Le fait que les agents Brons et Bultstra n’aient pas t sparsaprs l’incident et qu’ils n’aient t interrogs que pratiquement troisjours aprs les faits est selon nous plus problmatique. Si, comme onpeut le lire dans l’arr�t de la chambre, rien n’indique qu’il y ait eu lamoindre collusion entre ces deux agents eux-m�mes ou entre eux etd’autres policiers, il importait clairement, � notre sens, que des mesuresfussent prises pour prvenir tout risque de collusion et que les dpositionsdes deux policiers concerns fussent recueillies � bref dlai par uneautorit indpendante de la police. Nous estimons toutefois que cettedficience a moins trait � l’adquation de l’enqu�te dans son ensemblequ’au manque d’indpendance des investigations initiales de la police etau fait que l’Inspection gnrale de la police nationale n’a pas pris lecontr�le de l’enqu�te ds que possible, aspect qui a conduit � un constatspar de violation procdurale de l’article 2.

11. Ayant examin dans leur ensemble les mesures prises aux diversstades de l’enqu�te, lesquelles se trouvent rsumes dans l’arr�t, nous nepouvons souscrire � l’opinion de la majorit selon laquelle les dficiencesen cause, qu’elles soient considres individuellement oucumulativement, ont nui � l’effectivit de l’enqu�te dans son ensembleou l’ont rendue inadquate.


344 ARRþT RAMSAHAI ET AUTRES c. PAYS-BAS –OPINION PARTIELLEMENT DISSIDENTE COMMUNE

OPINION PARTIELLEMENT DISSIDENTE COMMUNE AUXJUGES CABRAL BARRETO, BOTOUCHAROVA, MULARONI

ET JOCIENE

(Traduction)

1. Nous regrettons de ne pouvoir souscrire � l’avis de la majoritconcernant la position du procureur qui tait charg de superviserl’enqu�te de police au sujet du dcs de Moravia Ramsahai (point 4 dudispositif).

2. Nous observons que l’enqu�te de police fut mene sous lasupervision d’un procureur d’Amsterdam qui tait spcifiquementresponsable du travail effectu par les policiers du commissariat de laFlierbosdreef. La dcision de ne pas poursuivre l’agent Brons fut prisepar le m�me procureur en vertu de pouvoirs qui lui avaient t dlguspar le procureur en chef.

3. Nous estimons nous aussi qu’il est invitable que les procureurss’appuient sur la police pour obtenir informations et assistance et quecela ne suffit pas en soi pour justifier la conclusion qu’ils manquentd’indpendance � l’gard de la police. Nous admettons galement quedes problmes peuvent surgir si un procureur a une relation de travailtroite avec un corps de police particulier (paragraphe 344 de l’arr�t).

4. La Cour a soulign dans de prcdentes affaires l’importance d’uneindpendance non seulement hirarchique et institutionnelle maisgalement pratique (Mastromatteo c. Italie [GC], no 37703/97, § 91, CEDH2002-VIII, Paul et Audrey Edwards c. Royaume-Uni, no 46477/99, § 70, CEDH2002-II).

5. La Cour a estim en l’espce que l’enqu�te a manqud’indpendance du fait que des parties importantes en ont t menespar les collgues directs des policiers impliqus dans le dcs de MoraviaRamsahai (paragraphes 333-341 de l’arr�t). Nous estimons que la m�meconclusion devait �tre tire du constat selon lequel l’enqu�te a tsupervise par le procureur m�me dont le commissariat de police de laFlierbosdreef, auquel appartenaient les agents Brons et Bultstra, relevaitdans son activit quotidienne.

6. En consquence, nous estimons qu’il y a eu violation de l’article 2 dece chef.



OPINION PARTIELLEMENT DISSIDENTE COMMUNEAUX JUGES JOCIENE ET POPOVIC

(Traduction)

1. Nous regrettons de ne pouvoir souscrire � la conclusion de lamajorit selon laquelle il n’y a pas eu violation de l’article 2 de laConvention relativement � la procdure suivie devant la cour d’appel.

2. Le recours form par les requrants au titre de l’article 12 du codede procdure pnale fut examin en chambre du conseil par un « jugedlgu» (raadsheer-commissaris) le 1er mars 1999. Me Hamer formula desobservations orales dtailles au nom des requrants. Il demandanotamment un ajournement des dbats afin que pussent �tre verss audossier le rapport officiel du procureur De Vries et les tats de service del’agent Brons (en particulier le dtail des plaintes enregistres contre cepolicier).

3. Le 26 avril 1999, la cour d’appel rejeta le recours form par lesrequrants contre la dcision de classement sans suite du procureur.Cette dcision ne fut pas rendue publique.

4. Ainsi qu’on l’a mentionn ci-dessus, l’audience devant la cour d’appelne se tint pas en public. Nous admettons avec la Grande Chambre(paragraphe 353 de l’arr�t) que l’article 2 ne va pas jusqu’� exiger quel’ensemble des procdures conscutives � des enqu�tes menes au sujet dedcs violents rev�tent un caractre public. Concernant ce point, nouspouvons suivre l’avis exprim par la chambre dans son arr�t du10 novembre 2005 (paragraphe 421) ainsi que la conclusion de la GrandeChambre (paragraphe 354) selon laquelle la procdure suivie devant lacour d’appel n’avait pas � rev�tir un caractre public.

5. Toutefois, lorsque nous analysons cet aspect de l’affaire, nous nepouvons nous emp�cher de partager les doutes des requrantsmentionns dans l’arr�t de la Grande Chambre (paragraphe 310) :« Quant � la procdure suivie devant la cour d’appel, elle n’aurait paspermis une participation des requrants suffisante pour la sauvegarde deleurs intr�ts. (...) Par ailleurs, les requrants ne comprennent paspourquoi la procdure ne pouvait pas �tre publique. » Cela dit, nouspouvons souscrire � l’avis de la chambre (paragraphe 421 de l’arr�t)selon lequel une personne qu’il ne se justifie pas de renvoyer enjugement doit se voir pargner le dsagrment d’�tre donne en spectacle.

6. En revanche, l’absence de publicit de la dcision de la cour d’appelest une autre question. Le constat d’une violation concernant la procduresuivie devant la cour d’appel tait pour nous l’aspect le plus important del’affaire. Nous souscrivons totalement � l’avis exprim par la chambredans son arr�t du 10 novembre 2005 (paragraphe 422) : «Lorsqu’est



rendue une dcision aux termes de laquelle une personne investie del’autorit publique et aux mains de laquelle un �tre humain a perdu lavie ne doit pas faire l’objet de poursuites pnales, l’article 2 exige que ladcision puisse faire l’objet d’un contr�le public (voir Finucane [c. Royaume-Uni, no 29178/95], § 79[, CEDH 2003-VIII]). »

7. Pour les m�mes motifs, il doit y avoir un lment suffisant decontr�le public de l’enqu�te ou de ses rsultats pour que soit garantie enpratique comme en thorie la possibilit de faire rendre des comptes auxresponsables. Le degr de contr�le public requis peut varier d’unesituation � l’autre. Dans tous les cas, cependant, les proches de la victimedoivent �tre associs � la procdure dans la mesure ncessaire � lasauvegarde des intr�ts lgitimes de la victime (G�le� c. Turquie, 27 juillet1998, § 82, Recueil des arr�ts et dcisions 1998-IV, et McKerr c. Royaume-Uni,no 28883/95, § 148, CEDH 2001-III, etc.).

8. Nous tournant vers les faits de l’espce, nous ne pouvonssouscrire � ce que dit la Grande Chambre au paragraphe 354 del’arr�t : « (...) la Cour considre avec la chambre que la procduresuivie devant la cour d’appel n’avait pas � rev�tir un caractre public.(...) De surcro�t, ds lors que rien n’emp�chait [les requrants] derendre la dcision publique eux-m�mes, la Grande Chambre estimeque l’exigence de publicit a t satisfaite dans une mesure suffisantepour obvier au danger d’un ventuel touffement de l’affaire par lesautorits nerlandaises. »

9. Nous continuons � penser qu’une dcision rapide et publiquedonne par les autorits � l’issue d’une enqu�te au sujet d’un recours � laforce ltale est indispensable au maintien de la confiance du public dans lerespect du principe de lgalit et pour viter toute apparence decomplicit ou de tolrance relativement � des actes illgaux (voir, parexemple, Hugh Jordan c. Royaume-Uni, no 24746/94, §§ 108 et 136-140, 4mai 2001). Nous estimons par ailleurs que l’on ne saurait faire peser surles requrants la charge de rendre la dcision publique. Dans une affaireaussi sensible, seule une dcision publique est de nature � permettre auxpersonnes concernes de protger de manire adquate leurs intr�tslgitimes, au besoin en attaquant la dcision devant les tribunaux, etseule une dcision publique peut exclure toute allusion ngative visantles actes accomplis par les autorits dans le cadre de l’examen d’unequestion d’une importance aussi cruciale. Nous faisons n�tre galementla critique des requrants, expose au paragraphe 309 de l’arr�t de laGrande Chambre, selon laquelle ils se sont vu dnier toute participation� l’enqu�te et tout accs au dossier et n’ont ainsi pu protger leurs intr�tsde manire adquate.

10. Nous estimons en consquence qu’il y a eu violation de l’article 2relativement � la procdure suivie devant la cour d’appel, et spcialementau fait que la dcision de celle-ci ne fut pas rendue publique.


347ARRþT RAMSAHAI ET AUTRES c. PAYS-BAS –OPINION PARTIELLEMENT DISSIDENTE COMMUNE

OPINION PARTIELLEMENT DISSIDENTEDE LA JUGE THOMASSEN

(Traduction)

1. J’ai vot avec la majorit de la Grande Chambre sur tous les aspectsde l’affaire sauf ceux concernant le volet procdural de l’article 2 de laConvention.

2. Dans la mesure o le constat de violation auquel la Cour a abouti �cet gard se fonde sur l’inadquation de l’enqu�te, je suis en dsaccordavec la majorit de la Grande Chambre, pour les motifs exposs dansl’opinion partiellement dissidente commune aux juges Costa, Bratza,Lorenzen et moi-m�me.

3. Je suis toutefois galement en dsaccord avec la conclusion de lamajorit selon laquelle il y a eu violation de l’article 2 au motif quel’enqu�te n’a pas t mene avec l’indpendance requise.

4. Si je considre moi aussi que l’Inspection gnrale de la policenationale aurait d� assumer plus t�t le contr�le de l’enqu�te et que lesdeux policiers concerns auraient d� �tre spars et interrogs � unstade plus prcoce, j’estime que la question de savoir si ces dfauts ontemport violation des obligations procdurales dcoulant de l’article 2doit �tre apprcie � la lumire des circonstances particulires de l’espce.

5. Or, ainsi que la chambre l’a relev � juste titre, rien n’indique qu’il yait eu la moindre collusion entre les policiers concerns eux-m�mes. Desurcro�t, ds que l’Inspection gnrale de la police nationale eut pris lecontr�le de l’enqu�te, plusieurs actes d’investigation qui avaient taccomplis par la police d’Amsterdam/Amstelland furent refaits, puis unenouvelle enqu�te, fort dtaille, fut mene. Cette enqu�te permit � la courd’appel, juridiction indpendante, d’tablir les faits de la cause et deconclure que l’agent Brons avait agi en tat de lgitime dfense. Ellepermit de m�me � la Grande Chambre de dire, � l’unanimit, quel’article 2 n’avait pas t viol sous son aspect matriel.

6. En d’autres termes, compte tenu des circonstances particulires del’espce, les dfauts voqus ci-dessus n’ont eu aucune incidence surl’effectivit de l’enqu�te ni sur la conclusion de la Cour selon laquelle iln’y a pas eu de violation matrielle de l’article 2. Eu gard � l’ensemble desactes accomplis aux divers stades de l’enqu�te, on ne peut considrer quecelle-ci, prise dans son ensemble, ait manqu d’effectivit. Aussi j’estimequ’il n’y a pas eu violation de l’article 2.



PARTI NATIONALISTE BASQUE – ORGANISATION RÞGIONALED’IPARRALDE c. FRANCE

(Requ�te no 71251/01)

PREMI½RE SECTION

ARRþT DU 7 JUIN 20071

1. Texte fran�ais original.


.


SOMMAIRE1

Refus d’accorder un agr�ment � une association de financement d’un partipolitique recevant essentiellement ses fonds d’un parti politique �tranger

Article 11

Libert d’association – Refus d’accorder un agrment une association de financement d’unparti politique recevant essentiellement ses fonds d’un parti politique tranger – Ingrence –Impact sur les capacits du parti mener son activit politique – Prvue par la loi –Prvisibilit – Dfense de l’ordre – Ncessaire dans une socit dmocratique – Transparencefinanci�re de la vie politique – Prservation de la souverainet nationale – Marge d’apprciation

** *

Le parti requrant est la « branche» fran�aise du Parti nationaliste basqueespagnol. Afin de pouvoir percevoir des fonds, en particulier des contributionsfinancires du parti espagnol, le parti requrant constitua une association definancement en application de la loi fran�aise de 1988 relative � la transparencefinancire de la vie politique. L’agrment de cette association, indispensable � sonfonctionnement, lui a toutefois t refus, au motif que l’essentiel des ressourcesdu parti requrant provenaient des subventions du parti espagnol. En effet, la loide 1988 prohibe le financement d’un parti politique par toute personne morale dedroit tranger ; ainsi, les associations de financement des partis politiques nepeuvent recevoir des contributions financires d’un parti politique tranger. Lesrecours dposs par le parti requrant ont t rejets. Il se plaignait devant laCour d’une mise en cause de ses finances et de sa capacit � poursuivre sonactivit politique, en particulier dans le domaine lectoral, et invoquait lesarticles 11 et 10 combins, et l’article 3 du Protocole no 1.

Article 11 : l’affaire a t examine sur le terrain de l’article 11. Vu l’impact de lasituation critique sur les capacits financires du parti requrant � menerpleinement son activit politique, il y a eu une « ingrence », laquelle tait«prvue par la loi ». Le Gouvernement a soutenu que l’interdiction pour despartis ou Etats trangers de financer les partis politiques nationaux visait � viterl’instauration d’un lien de dpendance, qui serait prjudiciable � l’expression de lasouverainet nationale ; le but poursuivi relverait ainsi de la dfense de l’«ordreinstitutionnel ». La Cour admet que la notion d’« ordre» au sens des articles 10 et11 de la Convention englobe aussi l’«ordre institutionnel ».Quant � la ncessit de l’ingrence dans une socit dmocratique, l’impossibilitpour les partis politiques de percevoir des fonds de partis trangers n’est pas entant que telle incompatible avec l’article 11. En outre, le choix opr par lelgislateur fran�ais, de ne pas faire d’exception � cette prohibition au profit des



351ARRþT PARTI NATIONALISTE BASQUE – ORGANISATION RÞGIONALED’IPARRALDE c. FRANCE

partis politiques constitus dans d’autres Etats membres de l’Union europenne,est un choix minemment politique, qui relve en consquence de sa marged’apprciation rsiduelle.Reste � valuer l’impact de la prohibition sur les capacits du parti requrant �exercer une activit politique. La mesure critique ne met pas en cause la lgalitdu parti requrant, ni ne fait juridiquement obstacle � sa participation � la viepolitique, ni ne consiste en une censure des thses qu’il entend dvelopper dansl’arne politique. Si le parti requrant doit renoncer aux aides du Partinationaliste basque espagnol, il pourra toutefois, pour financer son activitpolitique, disposer des cotisations de ses membres et des dons de personnesphysiques, y compris non fran�aises. En droit, rien n’emp�cherait ni qu’il per�oivedes fonds d’autres partis politiques fran�ais, ni qu’il bnficie du systme fran�aisde financement public des campagnes lectorales. Il est vrai que ces sources definancement apparaissent hypothtiques dans le cas particulier du partirequrant : vu son objectif politique, il est improbable qu’il obtienne le soutiend’un autre parti fran�ais ; vu son champ gographique d’action, il a vocation �participer aux lections locales plut�t que parlementaires, de sorte qu’il semblepeu � m�me de bnficier du rgime de financement public (qui repose sur lesrsultats aux lections lgislatives). Ses candidats � des lections bnficieraientnanmoins dans tous les cas des m�mes avantages que ceux des autres partis entermes de financement de leur campagne lectorale. En dfinitive, si l’interdictionpour le parti requrant d’obtenir des contributions du Parti nationaliste basqueespagnol affecte ses ressources, elle le met dans une situation qui n’est autre quecelle de tout petit parti politique dsargent.Conclusion : non-violation de l’article 11, pris isolment ou combin avec l’article 10(six voix contre une).


Ezelin c. France, 26 avril 1991, srie A no 202Parti communiste unifi de Turquie et autres c. Turquie, 30 janvier 1998, Recueil des arr�ts etdcisions 1998-IParti socialiste et autres c. Turquie, 25 mai 1998, Recueil 1998-IIISidiropoulos et autres c. Gr�ce, 10 juillet 1998, Recueil 1998-IVRefah Partisi (Parti de la prosprit) et autres c. Turquie [GC], nos 41340/98, 41342/98,41343/98 et 41344/98, CEDH 2003-IIOrganisation macdonienne unie Ilinden et autres c. Bulgarie, no 59491/00, 19 janvier 2006


352 ARRþT PARTI NATIONALISTE BASQUE – ORGANISATION RÞGIONALED’IPARRALDE c. FRANCE

En l’affaire Parti nationaliste basque – Organisation r�gionaled’Iparralde c. France,

La Cour europenne des droits de l’homme (premire section),sigeant en une chambre compose de :

Christos Rozakis, prsident,Loukis Loucaides,Jean-Paul Costa,Fran�oise Tulkens,Nina Vajic,Anatoly Kovler,Elisabeth Steiner, juges,

et de Søren Nielsen, greffier de section,Aprs en avoir dlibr en chambre du conseil le 15 mai 2007,Rend l’arr�t que voici, adopt � cette date :

PROCÞDURE

1. A l’origine de l’affaire se trouve une requ�te (no 71251/01) dirigecontre la Rpublique fran�aise et dont une personne morale de droitfran�ais, le Parti nationaliste basque – Organisation rgionaled’Iparralde (« le parti requrant »), a saisi la Cour le 25 avril 2001 envertu de l’article 34 de la Convention de sauvegarde des droits del’homme et des liberts fondamentales (« la Convention »).

2. Le parti requrant est reprsent devant la Cour par Me J. Chalbaud,Me I. Quintana et Me A. Carballo, avocats � Bilbao. Le gouvernementfran�ais (« le Gouvernement ») est reprsent par son agent,Mme E. Belliard, directrice des affaires juridiques au ministre desAffaires trangres.

3. Au vu des observations soumises par le gouvernement dfendeur etcelles prsentes en rponse par le parti requrant, ainsi que de l’avisadopt par la Commission europenne pour la dmocratie par le droit(Commission de Venise) lors de sa 66e session plnire (17-18 mars 2006 ;CDL-AD(2006)014), produit sur l’invitation de la Cour (article A 1 § 2 durglement), la chambre a, par une dcision du 5 octobre 2006, dclar larequ�te recevable.

EN FAIT


4. Le parti requrant est constitu en association dclare sur lefondement de la loi du 1er juillet 1901 relative au contrat d’association.Son nom est Euzko Alderdi Jeltzalea – Iparraldeko Erakundea en langue



basque, soit, en fran�ais, « Parti nationaliste basque – Organisationrgionale d’Iparralde », et son sige social est � Bayonne (France) ; le mot« Iparralde» dsigne, en langue basque, une partie du Sud-Ouest de laFrance.

Dats du 19 ao�t 1996, ses statuts indiquent qu’il « se constitue commeorganisation rgionale d’EAJ-PNB dans les provinces de Laburdi(Labourd), Benafarroa (Basse-Navarre) et Zuberoa (Soule)» et adopte« l’idologie nationale d’EAJ-PNB » et « les principes et modes defonctionnement traditionnels d’EAJ-PNB dans la mesure de leurcompatibilit avec les prsents statuts ». L’EAJ-PNB (Euzko AlderdiJeltzalea – Partido Nacionalista Vasco) est un parti politique de droitespagnol, dont l’objet est de dfendre et promouvoir le nationalismebasque.

5. Le parti requrant indique que son activit est celle de tout partipolitique : il dveloppe des programmes politiques, prsente descandidats aux lections et participe aux campagnes lectorales.

6. Afin de pouvoir percevoir des fonds, en particulier des contributionsfinancires de l’EAJ-PNB, le parti requrant constitua une association definancement, conformment � l’article 11 de la loi du 11 mars 1988relative � la transparence financire de la vie politique. Le 16 septembre1998, en application de l’article 11-1 de cette m�me loi, il dposa unedemande d’agrment de cette association devant la Commissionnationale des comptes de campagnes et des financements politiques(« CCFP »).

Le 22 janvier 1999, la CCFP rejeta cette demande par une dcision ainsimotive :

« (...)

Considrant qu’il est demand � la [CCFP] d’agrer l’association de financement duParti Nationaliste Basque, en qualit d’association de financement de cette organisationpolitique au sens de l’article 11 de la loi modifie du 11 mars 1988.

Considrant qu’il a t constat par l’avis de la commission publi au journal officieldu 18 novembre 1998 (...) et qu’il est admis par le prsident du parti [requrant] dans salettre du 20 janvier 1999, que ce parti re�oit des fonds du parti nationaliste basqueespagnol.

Considrant que l’article 11-4 de la loi no 88-227 du 11 mars 1988, modifi par la loino 95-65 du 19 janvier 1995 article 16-1, prohibe le financement d’un parti politique partoute personne morale de droit tranger.

Considrant que le parti nationaliste basque re�oit des subventions du partinationaliste basque espagnol, auquel la reconnaissance officielle par la loi espagnole neretire rien de sa nature de personne morale trangre.

Considrant en consquence que ce financement irrgulier, qui constitue l’essentieldes ressources du parti nationaliste basque ne lui permet pas de disposer d’uneassociation de financement agre conformment � la loi.



(...) »

7. Le 22 juin 1999, le parti requrant saisit la CCFP d’un recoursgracieux, lequel fut rejet le 2 juillet 1999 par une dcision ainsi rdige :

« (...)

Sur [le moyen tir de] la non-interdiction du financement d’un parti politiquefran�ais par un parti politique de droit tranger.

Considrant qu’aprs avoir compar les dispositions de l’article L. 52-8 du codelectoral applicable aux campagnes lectorales et l’article 16-1 de la loi du 19 janvier1995, le requrant soutient que l’article 16-1 (...) se contente de prciser que seul unparti politique peut financer un autre parti politique et que, contrairement auxcampagnes lectorales, aucune disposition lgale ou rglementaire n’interditexpressment le financement d’un parti politique par un autre parti politique de droittranger.

Considrant que ce moyen fait abstraction du 5e alina de l’article 11-4 de la loi du11 mars 1988 modifi par les lois des 15 janvier 1990 et 19 janvier 1995, selon lequel« aucune association de financement ou aucun mandataire financier ne peut recevoirdirectement ou indirectement des contributions ou aides matrielles d’un Etattranger ou d’une personne morale de droit tranger.»

Considrant qu’en application de l’article 11 de la loi du 11 mars 1988 l’interventiond’une association de financement ou d’un mandataire financier est obligatoire pourrecevoir des fonds.

Qu’ainsi il rsulte de la combinaison de ces deux textes qu’un parti ne peut recevoirdes fonds d’un parti politique, personne morale de droit tranger.

Sur [les moyens tirs de] l’atteinte au principe communautaire de libre circulationdes capitaux et [de] la non-compatibilit avec l’volution du droit lectoral national.

Considrant que ces deux principes se heurtent aux dispositions expresses de la loifran�aise.

Considrant d’abord que la libre circulation des capitaux n’emp�che pas la loi localed’en rglementer certains aspects ;

Considrant ensuite que la reprsentativit transnationale des partis n’implique pasobligatoirement un soutien financier venant de l’tranger et que, contrairement � ce quiest avanc par le requrant, l’interdiction d’un tel soutien ne nuit aucunement �l’exercice complet du droit de vote et d’ligibilit. (...) »

8. Le 3 septembre 1999, le parti requrant saisit le Conseil d’Etatd’une demande d’annulation de cette dernire dcision, demande que lahaute juridiction administrative rejeta le 8 dcembre 2000 par un arr�trdig comme suit :

« (...)

Considrant que l’article 11 de la loi no 88-227 du 11 mars 1988 relative � latransparence financire de la vie politique nonce, dans sa rdaction issue de la loino 90-55 du 15 janvier 1990, que les partis politiques et leurs organisations territorialeset spcialises « recueillent des fonds par l’intermdiaire [d’un mandataire]nommment dsign par eux, qui est soit une association de financement, soit une



personne physique» ; que, selon l’article 11-1 ajout � la loi du 11 mars 1988 par celle du15 janvier 1990, l’«agrment en qualit d’association de financement d’un partipolitique est donn par la commission nationale des comptes de campagne et desfinancements politiques» ; qu’il dcoule des dispositions du premier alina del’article 11-6 ajout � la loi du 11 mars 1988 par celle du 15 janvier 1990 que ladlivrance de l’agrment est subordonne au respect par l’association de financementdes prescriptions des articles 11-1 et 11-4 de la loi ; qu’au nombre des prescriptions ainsivises, figurent celles de l’avant-dernier alina de l’article 11-4 aux termes desquelles :« Aucune association de financement ou aucun mandataire financier d’un parti politiquene peut recevoir, directement ou indirectement, des contributions ou aides matriellesd’un Etat tranger ou d’une personne morale de droit tranger» ;

(...)

Sur la lgalit interne

Considrant que le groupement requrant fait valoir que la commission a procd �une fausse application des dispositions de l’article 11-4 de la loi du 11 mars 1988 et que,pour le cas o l’interprtation qu’elle a donne viendrait � prvaloir, les dispositionslgislatives invoques au soutien de sa dcision devraient alors �tre cartes au motifqu’elles sont contraires � la Constitution et incompatibles avec les engagementsinternationaux de la France ;

En ce qui concerne le moyen tir de la fausse application de l’article 11-4 de la loi du 11 mars 1988 :

Considrant que (...) l’avant-dernier alina de l’article 11-4 de la loi du 11 mars 1988interdit aux associations de financement de recevoir des contributions financires« d’un Etat tranger ou d’une personne de droit tranger» ; que les partis politiquestrangers, qui sont au nombre des personnes morales de droit tranger, entrent dansle champ des prvisions de cette prohibition ; que les modifications apportes par la loidu 19 janvier 1995 au deuxime alina de l’article 11-4 � l’effet, d’une part, d’interdire� une personne morale de financer un parti ou un groupement politique et, d’autrepart, d’exclure de cette interdiction les « partis et groupements politiques» en raisondu r�le qui leur est dvolu par l’article 4 de la Constitution du 4 octobre 1958, n’ont euni pour objet ni pour effet de soustraire les partis politiques trangers � l’interdictionfaite � l’ensemble des personnes morales de droit tranger de financer un partipolitique fran�ais ; que, par suite, le groupement requrant n’est pas fond � soutenirque la dcision attaque reposerait sur une fausse application des dispositions del’avant-dernier alina de l’article 11-4 de la loi du 11 mars 1988 rapproches de cellesde son deuxime alina ;

En ce qui concerne le moyen tir de la mconnaissance de l’article 11 de la dclaration des droits del’homme et du citoyen :

Considrant qu’il n’appartient pas au Conseil d’Etat statuant au contentieuxd’apprcier la conformit de la loi � la Constitution ; qu’ainsi est inoprant le moyentir de ce que l’article 11-4 de la loi du 11 mars 1988 serait contraire � l’article 11 de ladclaration des droits de l’homme et du citoyen � laquelle renvoie le Prambule de laConstitution ;

En ce qui concerne les moyens tirs de ce que la loi serait incompatible avec les engagementsinternationaux de la France :

Quant la Convention europenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertsfondamentales :



Considrant que le groupement requrant se prvaut de la Convention europennede sauvegarde des droits de l’homme et des liberts fondamentales qui reconna�t en sonarticle 10, paragraphe 1, � toute personne le droit � la libert d’expression « sans qu’ilpuisse y avoir ingrence d’autorits publiques et sans considrations de frontires» etdont l’article 14 dnonce que la jouissance des droits et liberts reconnus par laConvention doit �tre assure « sans distinction aucune fonde notamment sur (...)l’origine nationale» ;

Considrant qu’en admettant m�me, comme le soutient le groupement requrant,que la rglementation des conditions de financement des partis politiques ait uneincidence sur le droit � la libert d’expression au sens du paragraphe 1 de l’article 10de la Convention, lequel comprend outre la libert d’opinion, « la libert de recevoir oude communiquer des informations ou des ides», le paragraphe 2 du m�me articleprvoit cependant que « l’exercice de ces liberts comportant des devoirs et desresponsabilits», il peut �tre soumis � des «restrictions prvues par la loi quiconstituent des mesures ncessaires dans une socit dmocratique», ds lors qu’ellesrpondent � l’une ou l’autre des exigences nonces audit paragraphe; qu’au nombre decelles-ci figure « la dfense de l’ordre» ;

Considrant que les groupements et partis politiques entrant dans le champ desprvisions de l’article 4 de la Constitution de la Rpublique fran�aise ont pourvocation de concourir � l’expression du suffrage dans le cadre de la mise en œuvrede la souverainet nationale ; que le lgislateur en interdisant � des Etats trangerset � des personnes morales de droit tranger de financer les partis politiquesnationaux a entendu viter que ne puisse ainsi s’instaurer un lien de dpendancequi serait prjudiciable � l’expression de la souverainet nationale ; que l’objectifainsi poursuivi se rattache � la «dfense de l’ordre» au sens des stipulations duparagraphe 2 de l’article 10 de la Convention ; qu’en raison tant de la justificationde cette mesure que du fait que le droit � la libert d’expression ne se trouveaffect que de fa�on indirecte par les modalits de financement des partis politiqueset compte tenu de la marge d’apprciation que l’article 10, paragraphe 2, rserve aulgislateur national, les dispositions de l’article 11-4 de la loi du 11 mars 1988, nesont incompatibles ni avec les stipulations de l’article 10 de la Convention, nidavantage avec celles de son article 14 ;

Quant au droit communautaire :

Considrant que le groupement requrant fait valoir que dans la mesure o lesressources procures � l’association de financement dont la demande d’agrment a tcarte proviennent d’un parti politique ayant son sige dans un Etat membre de lacommunaut europenne, les dispositions de l’avant-dernier alina de l’article 11-4 dela loi du 11 mars 1988, en tant qu’elles s’appliquent � une situation rgie par le droitcommunautaire sont incompatibles avec plusieurs stipulations du trait instituant lacommunaut europenne ;

(...)

Considrant, en troisime lieu, qu’en admettant m�me que, par certains de sesaspects, le rgime de financement des partis politiques puisse avoir une incidence surla libert de circulation des capitaux entre les Etats membres garantie par l’article 56 dutrait CE, cet article, comme l’indique clairement l’article 58, ne porte pas atteinte audroit qu’ont les Etats membres de prendre « des mesures justifies par des motifs lis �l’ordre public» ; qu’eu gard tout � la fois � l’objectif qu’elle poursuit et aux incidenceslimites qu’elle comporte sur la libre circulation des capitaux, la prohibition dicte par



l’avant-dernier alina de l’article 11-4 de la loi du 11 mars 1988 est au nombre desmesures susceptibles d’�tre prises par un Etat membre au titre de l’article 58 dutrait ; qu’ainsi, le moyen tir de l’incompatibilit de la loi avec l’article 56 doit �trecart ;

Considrant, en quatrime lieu, que les dispositions de l’article 11-4 de la loi du11 mars 1988 qui, comme il a t dit ci-dessus ont pour objet de soustraire les partispolitiques dans l’exercice de leur mission � tout lien de dpendance vis-�-vis d’unEtat tranger ou d’une personne morale de droit tranger, ne sont pas non plusincompatibles avec les dispositions de l’article 191 du trait, qui figurent dans unepartie de ce dernier relative aux institutions de la communaut et plusspcialement au Parlement europen, et aux termes desquelles « les partis politiquesau niveau europen sont importants en tant que facteur d’intgration au sein del’Union; ils contribuent � la formation d’une conscience europenne et �l’expression politique des citoyens de l’Union» ; qu’ainsi, et � supposer m�me quel’article 191 engendre des droits � l’gard des particuliers, le moyen invoqu ne peutqu’�tre cart ; (...)

II. LE DROIT INTERNE PERTINENT

9. Le premier alina de l’article 4 de la Constitution du 4 octobre 1958est libell comme suit :

« Les partis et groupements politiques concourent � l’expression du suffrage. Ils seforment et exercent leur activit librement. Ils doivent respecter les principes de lasouverainet nationale et de la dmocratie. »

L’article 7 de la loi no 88-227 du 11 mars 1988 relative � latransparence financire de la vie politique raffirme que « les partis etgroupements politiques se forment et exercent leur activit librement »,et prcise qu’ils jouissent de la personnalit morale, ont le droit d’esteren justice, d’acqurir � titre gratuit ou � titre onreux des biensmeubles ou immeubles ; ils «peuvent effectuer tous les actes conformes� leur mission et notamment crer et administrer des journaux et desinstituts de formation conformment aux dispositions des lois envigueur ».

10. Le financement de la vie politique en gnral et des partispolitiques en particulier, est rgi par la loi (source principale : fichestechniques du Snat ; www.senat.fr).

A. Le financement des partis politiques

11. En sus des frais de fonctionnement auxquels ils doivent faire face �l’instar de toute association, les partis politiques engagent des sommesimportantes au moment des campagnes lectorales. Ils disposent de deuxsources principales : un financement priv, gnralement modeste, etl’aide publique de l’Etat, dont la part est devenue dterminante.



1. Le financement priv

12. Comme toute association, les partis politiques peuvent percevoirdes cotisations de leurs adhrents. En pratique, cela ne reprsentecependant qu’une trs faible part de leurs ressources.

13. La loi du 11 mars 1988 (modifie) leur donne en sus la possibilitde recueillir des dons de personnes physiques (les dons de personnesmorales tant quant � elles en principe prohibs) ; les contributionsvolontaires des personnes physiques sont toutefois traditionnellementfaibles.

Les dispositions pertinentes de la loi du 11 mars 1988 (modifie) sontles suivantes :

Article 11

« Les partis politiques et leurs organisations territoriales ou spcialises qu’ilsdsignent � cet effet recueillent des fonds par l’intermdiaire d’un mandatairenommment dsign par eux, qui est soit une association de financement, soit unepersonne physique.»

Article 11-1

« L’agrment en qualit d’association de financement d’un parti politique est donnpar la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiquesmentionne � l’article L. 52-14 du code lectoral, sous rserve de la limitation de l’objetsocial de l’association au seul financement d’un parti politique et de la conformit de sesstatuts aux dispositions des alinas suivants du prsent article. L’agrment est publi auJournal officiel.

Les statuts d’une association agre en qualit d’association de financement d’unparti politique doivent comporter :

1o La dfinition de la circonscription territoriale � l’intrieur de laquelle l’associationexerce ses activits ;

2o L’engagement d’ouvrir un compte bancaire ou postal unique pour y dposer tousles dons re�us en vue du financement d’un parti politique.»

Article 11-2

« Le parti politique dclare par crit � la prfecture de son sige le nom de la personnephysique, dnomme mandataire financier, qu’il choisit. La dclaration doit �treaccompagne de l’accord exprs de la personne dsigne et doit prciser lacirconscription territoriale � l’intrieur de laquelle le mandataire financier exerce sesactivits.

Le mandataire financier est tenu d’ouvrir un compte bancaire ou postal unique pour ydposer tous les dons re�us en vue du financement du parti politique.»

Article 11-4

« Les dons consentis par des personnes physiques d�ment identifies � une ouplusieurs associations agres en qualit d’association de financement ou � un ou



plusieurs mandataires financiers d’un m�me parti politique ne peuvent annuellementexcder 7 500 euros.

Les personnes morales � l’exception des partis ou groupements politiques nepeuvent contribuer au financement des partis ou groupements politiques, ni enconsentant des dons, sous quelque forme que ce soit, � leurs associations definancement ou � leurs mandataires financiers, ni en leur fournissant des biens,services ou autres avantages directs ou indirects � des prix infrieurs � ceux quisont habituellement pratiqus.

L’association de financement ou le mandataire financier dlivre au donateur unre�u dont un dcret en Conseil d’Etat fixe les conditions d’tablissement etd’utilisation. Ce dcret dtermine galement les modalits selon lesquelles les re�usdlivrs pour les dons d’un montant gal ou infrieur � 3 000 euros consentis par lespersonnes physiques ne mentionnent pas la dnomination du parti ou groupementbnficiaire.

Tout don de plus de 150 euros consenti � une association de financement ou � unmandataire financier d’un parti politique doit �tre vers par chque.

Aucune association de financement ou aucun mandataire financier d’un partipolitique ne peut recevoir, directement ou indirectement, des contributions ou aidesmatrielles d’un Etat tranger ou d’une personne morale de droit tranger.

Les actes et documents manant de l’association de financement ou du mandatairefinancier, destins aux tiers, et qui ont pour objet de provoquer le versement de donsdoivent indiquer, selon le cas, la dnomination de l’association et la date de l’agrmentou le nom du mandataire et la date de la dclaration � la prfecture, ainsi que le parti ougroupement politique destinataire des sommes collectes.»

Article 11-5

« Ceux qui auront vers ou accept des dons en violation des dispositions de l’articleprcdent seront punis d’une amende de 3 750 EUR et d’un an d’emprisonnement ou del’une de ces deux peines seulement. »

Article 11-6

« L’agrment est retir � toute association qui n’a pas respect les prescriptionsprvues par les articles 11-1 et 11-4 de la prsente loi.

Dans ce cas, ou lorsqu’il est constat que l’tat rcapitulatif mentionn �l’article 11-1 n’a pas t transmis, les suffrages recueillis dans le ressort territorialde l’association par le parti ou groupement politique qui a demand son agrmentsont retirs, pour l’anne suivante, du dcompte prvu au premier alina del’article 9.»

Article 11-8

« Tout parti ou groupement politique qui a obtenu l’agrment d’une association definancement ou qui a dsign un mandataire financier ne peut recevoir des dons depersonnes identifies que par l’intermdiaire de cette association ou de ce mandataire.Il est fait application, en cas de manquement, des dispositions du dernier alina del’article 11-7.»



2. Le financement public

14. Chaque anne, des crdits sont inscrits dans le projet de loi definances pour �tre affects aux partis et groupements politiques ; ils sontrpartis entre les partis et groupements, pour moiti � raison de leursrsultats aux dernires lections � l’Assemble nationale et, pour l’autremoiti, en fonction de leur reprsentation au Parlement (article 8 de la loidu 11 mars 1988, modifi). La premire fraction de ces aides est attribue� ceux qui, lors du plus rcent renouvellement de l’Assemble nationale,ont prsent des candidats ayant obtenu chacun au moins 1 % dessuffrages exprims dans au moins cinquante circonscriptions, ou n’ontprsent des candidats que dans un ou plusieurs dpartements d’outre-mer, ou � Saint-Pierre-et-Miquelon, � Mayotte, en Nouvelle-Caldonie,en Polynsie fran�aise ou dans les �les Wallis et Futuna et dont lescandidats ont obtenu au moins 1 % des suffrages exprims dansl’ensemble des circonscriptions dans lesquelles ils se sont prsents. Laseconde est attribue � ceux qui sont bnficiaires de la premirefraction, proportionnellement au nombre de membres du Parlement quiy sont inscrits ou rattachs (article 9 de la loi du 11 mars 1988, modifi).

L’aide de l’Etat est aujourd’hui la premire source de financement despartis politiques (80 264 408 euros (EUR) rpartis entre plus de quarantepartis ou groupements en 2002).

L’Etat accorde en sus aux partis des moyens pouvant �tre considrscomme un financement indirect : les formations politiques reprsentespar des groupes parlementaires � l’Assemble nationale ou au Snat, endehors des campagnes lectorales, disposent d’un «droit d’antenne» leurpermettant de s’exprimer sur les cha�nes publiques de radio et detlvision ; ils bnficient de quelques allgements fiscaux (imp�t sur lessocits � taux rduit) sur certains de leurs revenus propres (location deleurs immeubles b�tis et non b�tis par exemple).

B. Le financement des campagnes �lectorales

15. Sauf pour l’lection des conseillers gnraux dans des cantons demoins de 9 000 habitants ou des conseillers municipaux dans lescommunes de moins de 9 000 habitants, tout candidat qui entendrecueillir des dons pour l’organisation de sa campagne est tenu depasser par un mandataire financier, lequel est seul habilit � recueillirles fonds servant � couvrir les frais de campagne et assurer le paiementdes dpenses (� l’exception des dpenses prises en charge par un partiou groupement politique). Les dons consentis par des personnesphysiques par candidat et par campagne sont plafonns � 4 600 EUR ;les contributions des personnes morales, � l’exception des partis etgroupements politiques, d’Etats trangers ou de personnes morales de



droit tranger sont prohibes (articles L. 52-4 et L. 52-8 du codelectoral). Le montant des dpenses lectorales est plafonn enfonction du nombre d’habitants dans la circonscription considre(article L. 52-11 du code lectoral). Le mandataire financier doittablir un compte de campagne rcapitulant l’ensemble des ressourceset des dpenses imputables � la campagne lectorale ; certifi par unexpert-comptable, il est transmis aux fins de contr�le � la Commissionnationale des comptes de campagne et des financements politiques, quil’approuve ou le rejette. Si le compte est approuv, l’Etat accorde auxcandidats ayant recueilli au moins 5 % des suffrages exprims aupremier tour, un remboursement forfaitaire pouvant atteindre 50 % dumontant du plafond des dpenses dans la circonscription considre,dans la limite des sommes effectivement dpenses (voir notammentl’article L. 52-11-1 du code lectoral).

L’Etat prend en charge les frais affrant � la « propagande officielle »,dfinie comme le co�t du papier, l’impression des bulletins de vote, lescirculaires, les affiches et les frais d’affichage rglementaires (ces fraissont rembourss sur la base d’un barme officiel aux candidats ayantobtenu au moins 5 % des suffrages exprims).

III. LES TRAVAUX DE LA COMMISSION EUROPÞENNE POUR LADÞMOCRATIE PAR LE DROIT (COMMISSION DE VENISE), DEL’ASSEMBLÞE PARLEMENTAIRE DU CONSEIL DE L’EUROPEET DU COMITÞ DES MINISTRES DU CONSEIL DE L’EUROPE

16. Lors de sa 46e runion plnire (9-10 mars 2001), la Commission deVenise a adopt des « lignes directrices » « sur le financement des partispolitiques » (document CDL-INF (2001) 8), dont les extraits pertinentssont les suivants :

« La Commission de Venise :

S’tant engage � promouvoir les principes fondamentaux de la dmocratie, de l’Etatde droit et de la protection des droits de l’homme et dans un contexte d’amlioration dela scurit dmocratique pour tous ;

Constatant avec inquitude les problmes de financement illicite des partis politiquesrencontrs rcemment dans un certain nombre de pays membres du Conseil del’Europe ;

Prenant en considration le r�1e essentiel des partis politiques dans toute dmocratieet considrant que la libert d’association, y compris la libert d’association politique,est une libert fondamentale protge par la Convention europenne des Droits deI’Homme et un des 1ments primordiaux pour toute dmocratie vritable tellequ’envisage par le Statut du Conseil de l’Europe ;

Attachant une attention particulire � la pratique des Etats dans le domaine dufinancement des partis politiques ;



Reconnaissant le besoin de promouvoir davantage les normes futures dans cedomaine, s’appuyant sur les valeurs du patrimoine juridique europen;

A adopt les lignes directrices suivantes :

1. Aux fins des prsentes lignes directrices est considr parti politique uneassociation de personnes dont l’un des buts est de participer � la gestion desaffaires publiques par la prsentation des candidats aux lections libres etdmocratiques.

2. Les partis politiques ainsi dsigns peuvent rechercher et recevoir des fondsd’origine publique, ou prive.

A. Financement r�gulier

– financement public

3. Le financement public doit viser tous les partis reprsents au Parlement.

4. Cependant, afin d’assurer l’galit des chances des diffrentes forces politiques, lefinancement public pourrait �tre galement tendu � des formations politiquesreprsentant une partie significative du corps lectoral et prsentant des candidatsaux lections. Le financement pourra �tre fix priodiquement par le 1gislateur surla base de critres objectifs.

Des [exemptions] fiscales peuvent �tre accordes pour les oprations strictementlies � l’activit politique des partis.

5. Le financement des partis par les fonds publics doit �tre conditionn par uncontr�1e de la comptabilit des partis politiques par les organismes publicsspcifiques (par exemple, les Cours des Comptes). Les Etats favorisent unepolitique de transparence financire des partis politiques bnficiant d’unfinancement public.

– financement priv�

6. Les partis politiques peuvent recevoir des concours financiers privs. Toutefois, lesconcours venant des Etats ou entreprises trangres doivent �tre prohibs. Cetteinterdiction ne doit pas emp�cher le concours financier de la part de nationaux setrouvant � l’tranger.

D’autres limitations pourraient �tre envisages, elles peuvent notamment consisteren :

a. un plafonnement de chaque contribution ;

b. une interdiction de contributions de la part d’entreprises ayant une activitindustrielle ou commerciale ou de la part d’organisations d’ordre religieux ;

c. un contr�le a priori par les organismes publics spcialiss en la matire descontributions des membres des partis qui souhaitent se prsenter aux lections.

7. La transparence du financement priv de chaque parti doit �tre garantie. A cettefin, le parti devrait rendre publics chaque anne les comptes annuels de l’anneprcdente, qui comprendront la liste des donations, � l’exception des cotisations. Lesdonations d’une somme suprieure � un montant fix par le lgislateur doivent �treenregistres et rendues publiques.

(...) »



17. Le 22 mai 2001, l’Assemble parlementaire du Conseil de l’Europea adopt la Recommandation suivante (1516 (2001)), relative aufinancement des partis politiques :

« (...)

7. L’Assemble estime que les rgles de financement des partis politiques et descampagnes lectorales doivent reposer sur les principes suivants : un quilibreraisonnable entre financements publics et privs, des critres quitables de rpartitiondes contributions de l’Etat aux partis, des rgles strictes rgissant les dons privs, unseuil impos aux dpenses des partis lies aux campagnes lectorales, unetransparence totale de la comptabilit, la mise en place d’un organisme indpendantde vrification des comptes et des sanctions significatives en cas de violation des rgles.

8. En consquence, l’Assemble considre que :

A. Concernant les sources de financement

i. Les Etats devraient encourager la participation des citoyens aux activits despartis politiques, y compris sous la forme d’un soutien financier. Il convient d’accepterle fait que les cotisations des adhrents, qui sont des sources traditionnelles et noncontroverses de financement, ne suffisent pas pour faire face � des dpenses enaugmentation constante dans un contexte de concurrence politique.

ii. Les partis politiques devraient recevoir des contributions financires de l’Etatpour emp�cher la dpendance par rapport � des donateurs privs et pour garantirl’galit des chances entre les partis politiques. Les contributions financires de l’Etatdevraient, d’une part, �tre calcules au prorata du soutien politique dont jouissent lespartis, valu selon des critres objectifs tels que le nombre de voix ou de sigesparlementaires, et, d’autre part, permettre � de nouveaux partis d’entrer dans l’arnepolitique et d’affronter dans des conditions quitables les partis constitus de longuedate.

iii. Le soutien de l’Etat ne doit pas dpasser le niveau strictement ncessaire pourremplir les objectifs ci-dessus, car une dpendance excessive vis-�-vis du financementpublic peut entra�ner un affaiblissement des liens entre les partis et leur lectorat.

iv. En dehors de leurs contributions financires, les Etats peuvent participerindirectement au financement des partis politiques bas sur la loi, par exemple enprenant en charge les frais d’affranchissement postal ou de location des salles derunion, en aidant les organes de presse, les associations de jeunesse et les instituts derecherche du parti, et en leur accordant des facilits fiscales.

v. Paralllement au financement public, les contributions prives sont une sourceessentielle de financement pour les partis politiques. Dans la mesure o lefinancement priv, en particulier les donations, peut ouvrir la voie � des jeuxd’influence ou � des formes de corruption, les rgles suivantes devraient s’appliquer :

a. interdiction des donations manant d’entreprises publiques, d’entreprises souscontr�le public, ou d’entreprises fournissant des biens ou des services au secteur public ;

b. interdiction des donations provenant de socits domicilies dans des zonesoffshore ;

c. limitation stricte des donations manant d’entits juridiques ;

d. fixation d’une limite lgale sur le montant maximal des donations ;



e. interdiction de donations provenant des institutions religieuses.

(...) »

18. Dans sa Recommandation du 8 avril 2003 (Rec(2003)4), sur lesrgles communes contre la corruption dans le financement des partispolitiques et des campagnes lectorales, le Comit des Ministres duConseil de l’Europe recommande aux gouvernements des Etats membresde « limiter, interdire ou rglementer d’une manire spcifique les dons desources trangres » (article 7).

EN DROIT

19. Le parti requrant se plaint du rejet, au motif que l’essentiel de sesressources tait constitu de subventions du Parti nationaliste basqueespagnol, personne morale trangre, de sa demande d’agrment del’association de financement qu’il avait constitue en application del’article 11 de la loi du 11 mars 1988 relative � la transparence financirede la vie politique. La consquence en serait une grave mise en cause deses finances et de sa capacit � poursuivre son activit politique – enparticulier dans le domaine lectoral. Il conteste la conclusion du Conseild’Etat selon laquelle l’interdiction du financement des partis politiquespar des personnes morales de droit tranger est «ncessaire dans unesocit dmocratique » � la « dfense de l’ordre public », et estime qu’il luia t fait application de ce principe en raison des ides qu’il dfend. Ilinvoque les articles 10 et 11 de la Convention combins, ainsi quel’article 3 du Protocole no 1, lesquels sont ainsi libells :

Article 10

« 1. Toute personne a droit � la libert d’expression. Ce droit comprend la libertd’opinion et la libert de recevoir ou de communiquer des informations ou des idessans qu’il puisse y avoir ingrence d’autorits publiques et sans considration defrontire. Le prsent article n’emp�che pas les Etats de soumettre les entreprises deradiodiffusion, de cinma ou de tlvision � un rgime d’autorisations.

2. L’exercice de ces liberts comportant des devoirs et des responsabilits peut �tresoumis � certaines formalits, conditions, restrictions ou sanctions prvues par la loi, quiconstituent des mesures ncessaires, dans une socit dmocratique, � la scuritnationale, � l’intgrit territoriale ou � la s�ret publique, � la dfense de l’ordre et � laprvention du crime, � la protection de la sant ou de la morale, � la protection de larputation ou des droits d’autrui, pour emp�cher la divulgation d’informationsconfidentielles ou pour garantir l’autorit et l’impartialit du pouvoir judiciaire.»

Article 11

« 1. Toute personne a droit � la libert de runion pacifique et � la libertd’association, y compris le droit de fonder avec d’autres des syndicats et de s’affilier �des syndicats pour la dfense de ses intr�ts.



2. L’exercice de ces droits ne peut faire l’objet d’autres restrictions que celles qui,prvues par la loi, constituent des mesures ncessaires, dans une socit dmocratique,� la scurit nationale, � la s�ret publique, � la dfense de l’ordre et � la prvention ducrime, � la protection de la sant ou de la morale, ou � la protection des droits et libertsd’autrui. Le prsent article n’interdit pas que des restrictions lgitimes soient imposes� l’exercice de ces droits par les membres des forces armes, de la police ou del’administration de l’Etat. »

Article 3 du Protocole no 1

« Les Hautes Parties contractantes s’engagent � organiser, � des intervallesraisonnables, des lections libres au scrutin secret, dans les conditions qui assurent lalibre expression de l’opinion du peuple sur le choix du corps lgislatif. »


1. Le Gouvernement

20. Le Gouvernement expose que la dcision prise par la Commissionnationale des comptes de campagne et des financements politiques(« CCFP ») en la cause du parti requrant a pour seule consquence de lepriver de la possibilit de prtendre � des financements publics ainsiqu’aux avantages financiers prvus par la loi du 11 mars 1988 relative �la transparence financire de la vie politique : il ne pourra prtendre, s’ilprsente des candidats � des lections politiques, � un quelconqueremboursement de ses frais de campagne. Cette dcision n’a pas poureffet d’interdire au parti requrant de mener ses activits et de recourir� d’autres sources de financement. Le Gouvernement en dduit qu’il n’y apas en l’espce « ingrence » dans l’exercice des droits garantis par lesarticles 10 et 11 de la Convention.

21. Ensuite, selon le Gouvernement, � supposer une telle ingrenceavre, elle est prvue par la loi, poursuit un but lgitime et estncessaire dans une socit dmocratique.

22. Sur le premier point, le Gouvernement souligne que la dcisionlitigieuse trouve son fondement dans les articles 11-4 et 11-6 de la loi du11 mars 1988, lesquels interdisent aux associations de financement despartis politiques de recevoir des contributions financires d’une« personne morale trangre » – tel qu’un parti politique tranger – souspeine, le cas chant, de perdre l’agrment leur donnant la possibilit deprtendre au versement de financements publics. Il considre qu’il taitprvisible que l’agrment soit refus au parti requrant sur le fondementde ces dispositions, m�me si elles ne prvoient expressment que le« retrait » de l’agrment : elles doivent s’entendre comme donnant � laCCFP – qui a une comptence lie – la possibilit de refuser unagrment, sauf � donner un agrment qui devra �tre retir plus tard ;ensuite, il n’est pas contest que le parti requrant ne remplissait pas les



conditions de l’article 11-4 de la loi du 11 mars 1988 et recevait des donsd’une personne morale de droit tranger ; enfin, une jurisprudenceconstante reconna�t la possibilit de se prvaloir des motifs de retraitd’un titre ou d’une autorisation pour refuser l’octroi d’un tel titre oud’une telle autorisation, ds lors que cette circonstance aboutit au m�mersultat (le Gouvernement se rfre � un arr�t du Conseil d’Etat du8 janvier 1982, Aldana Barrena, dont il ressortirait que les motifs dedchance de la qualit de rfugi sont de nature galement � justifier lerefus de reconnaissance de cette qualit).

23. Sur le deuxime point, le Gouvernement soutient que cetteinterdiction prend en compte un « intr�t national de scurit » : elle vise� protger l’« expression de la souverainet nationale » � laquelle, auxtermes de la Constitution fran�aise, concourent les partis politiques. Leprincipe de souverainet nationale serait indissociable de celui del’indpendance nationale, lequel interdit des ingrences trangres dansle fonctionnement de la vie politique nationale. L’objectif poursuivi serattacherait ainsi non seulement � la «dfense de l’ordre » – comme l’asoulign le Conseil d’Etat en l’espce – mais aussi � la « prvention ducrime », ds lors qu’il serait plus difficile de contr�ler l’origine et la licitde fonds en provenance de l’tranger.

24. Sur le troisime point, le Gouvernement affirme que la mesurelitigieuse est raisonnable et proportionne aux buts poursuivis. Ilsouligne qu’elle ne met en cause ni l’existence lgale du parti requrant,ni sa libert d’expression, ni sa participation � la vie politique ; elle a pourseule consquence de le priver de la possibilit de prtendre par le biais deson association de financement � des financements publics ainsi qu’auxavantages financiers prvus par la loi du 11 mars 1988 (remboursementdes frais de campagne dans l’hypothse de candidatures � des lectionspolitiques) et de faire obstacle � ce qu’il re�oive ainsi des contributionsdans les conditions de dfiscalisation prvues par la loi. Il prcise qu’encontrepartie de l’interdiction de certaines sources de financement, lesarticles 8 et 9 de la loi du 11 mars 1988 ouvrent aux partis nationauxl’accs � un financement public distribu � tous selon des critresobjectifs et transparents, proportionnellement � leur reprsentation ouforfaitairement ds lors qu’ils ont re�u des dons de personnes physiquesayant atteint un certain montant. La loi compenserait ainsi par desfinancements publics l’acceptation de certaines restrictions, etcontribuerait � favoriser la libre expression politique en apportant unerponse quilibre et raisonnable aux impratifs d’indpendancenationale et de transparence de la vie politique.

Par ailleurs, si la loi fait obstacle � ce qu’il per�oive des fonds du Partinationaliste basque espagnol comme de toute personne morale trangre,le parti requrant conserverait la possibilit de recevoir des financementsde la part de personnes physiques trangres.



Au demeurant, le refus d’agrer l’association de financementconstitue par le parti requrant, fond sur le fait non contest qu’ilrecourrait � des financements en provenance d’un parti tranger, neserait pas irrvocable : rien ne l’emp�cherait de prsenter un nouveaudossier d’agrment pour une association agissant dans le cadre de larglementation nationale et recevant des dons conformes aux conditionsfixes par la loi. Rien ne l’emp�cherait non plus de dsigner � cette fin unepersonne physique comme « mandataire financier». Il aurait alors ainsi lapossibilit de recueillir des fonds tant de partis ou de groupementspolitiques fran�ais que de personnes physiques.

2. Le parti requrant

25. Le parti requrant insiste sur le fait que l’interdiction de recevoirun soutien matriel du Parti nationaliste basque espagnol le prive del’essentiel de ses ressources, de sorte que, concrtement, faute demoyens, il n’a pas la possibilit de poursuivre son activit politique. Serfrant � une tude ralise par l’institut Max-Planck � la demande duConseil de l’Europe, il soutient que l’intgration des minorits passe parleur participation � la vie politique, cela par le biais notamment de laconstitution de partis politiques ; or la prohibition de tout financementtranger affecte tout particulirement ce type de partis. Il ajoute que lerefus d’agrment de l’association de financement qu’il a constitue a uneffet direct sur sa capacit � recueillir des fonds pour le financement deson activit politique, dont sa participation � des lections.

26. Il soutient que cette ingrence dans l’exercice de ses droits n’taitpas « prvue par la loi » au sens que la Cour donne � cette notion, ds lorsque le rejet de sa demande d’agrment sur le fondement de l’avant-dernier alina de l’article 11-4 de la loi du 11 mars 1988 n’tait pasprvisible, le premier alina de l’article 11-6 de cette m�me loin’envisageant pas le «rejet » d’une demande d’agrment mais le« retrait » d’un agrment dj� obtenu. Par ailleurs, le deuxime alina del’article L. 52 du code lectoral prvoit expressment que « les personnesmorales, � l’exception des partis ou groupements politiques, ne peuventparticiper au financement de la campagne lectorale (...) », etl’article 11-4 (dans sa version amende par la loi du 19 janvier 1995) de laloi du 11 mars 1998, que « les personnes morales, � l’exception des partiset groupements politiques, ne peuvent contribuer au financement despartis ou regroupements politiques (...) », et aucune disposition lgalen’exclut les partis politiques trangers. En outre, l’avant-dernier alinade l’article 11-4 se rfre aux «personnes morales de droit tranger »sans prciser que cela englobe les partis politiques trangers.

27. Il conteste que, dans le cas o elle couvre des fonds en provenance departis politiques inscrits dans un autre Etat membre de l’Union



europenne, une telle interdiction puisse lgitimement avoir pour but la« dfense de l’ordre». Il estime que la thse dfendue par leGouvernement � cet gard contredit l’objectif du Rglement (CE)no 2004/2003 du Parlement europen et du Conseil, du 4 novembre 2003,relatif au statut et au financement des partis politiques au niveaueuropen, � savoir le renforcement des liens entre les partis et les citoyensde l’Union europenne. Quoi qu’il en soit, le principe de souverainetnationale auquel se rfre le Gouvernement ne serait de toute fa�on pasaffect s’agissant d’un parti politique qui participe exclusivement � deslections locales. Il ajoute que ni les lignes directrices de la Commission deVenise sur le financement des partis politiques ni la Recommandation 1516(2001) de l’Assemble parlementaire du Conseil de l’Europe sur lefinancement des partis politiques ne retiennent la ncessit de prohiberles contributions de partis politiques trangers. Ce constat le conduit ensus � rejeter la thse du Gouvernement selon laquelle cette prohibition estncessaire � la «prvention du crime » au sens des articles 10 et 11 ; audemeurant, souligne-t-il, en l’espce, le Parti nationaliste basque espagnolest soumis aux mcanismes de transparence et de contr�le financier mis enœuvre par la loi espagnole.

28. Sur le terrain de la proportionnalit, le parti requrant rappelleque, comme l’a retenu la CCFP, l’essentiel de ses ressources provient duParti nationaliste basque espagnol, de sorte que l’impossibilit pour luid’en bnficier affecte grandement ses capacits financires. Il souligneque le financement public serait ngligeable dans son cas, ds lors qu’ildpend du rsultat aux lections nationales et est, de fait, partag entreles quatre plus grands partis nationaux ; quant au remboursement desdpenses lectorales, il suppose une avance de fonds dont il ne peutdisposer sans la contribution du Parti nationaliste basque espagnol. Parailleurs, il voit une contradiction entre l’interdiction du financement pardes partis europens et la possibilit du financement par des personnesphysiques trangres, ds lors que le contr�le des fonds en provenancedes premiers est ais, � l’inverse de ceux issus des seconds. Selon lui,l’interdiction litigieuse ne repose sur aucun «besoin social imprieux »ds lors qu’il s’agit de contributions d’un parti inscrit dans un Etatmembre de l’Union europenne, d’autant moins qu’elle contredit leprincipe de libre circulation des capitaux au sein de celle-ci.

Enfin, si le parti requrant conserve la possibilit de dsigner unmandataire financier et de recueillir ainsi des fonds, il ne pourrait s’agirque de dons de personnes physiques ou de partis politiques fran�ais ; or, depar son objet, son domaine gographique d’intervention est limit � unepartie trs restreinte de la Rpublique fran�aise, de sorte qu’il ne pourraitesprer aucune aide financire de partis fran�ais. En fait, souligne-t-il,dans l’tat actuel des choses, soit il voit ses ressources limites � descontributions de personnes physiques, auquel cas il n’aurait plus les



moyens de financer son activit politique, soit il continue � percevoir descontributions du Parti nationaliste basque espagnol, auquel cas ils’interdit toute intervention dans le domaine lectoral.

B. Avis de la Commission de Venise

29. Dans son avis, qui repose notamment sur une tude du droitinterne de quarante-quatre Etats membres du Conseil de l’Europe, laCommission de Venise indique que le financement des partispolitiques par des fonds trangers est prohib ou substantiellementrestreint dans vingt-huit d’entre eux ; les seize autres de ces Etats neconnaissent pas de telles limitations. Elle souligne que lesrglementations nationales relatives aux partis politiques sont le fruitde l’histoire, des traditions politiques et de la pratique, de sortequ’elles varient grandement d’un Etat � un autre. Dans le domaine dufinancement, cela va de l’absence totale de rglementation (en Suissepar exemple) ou de la non-prohibition des financements trangers(Chypre, Bosnie-Herzgovine, Rpublique tchque et Hongrie,notamment), au principe affirm de l’interdiction des contributions etdonations trangres (comme en France et dans la Fdration deRussie), en passant par des limitations strictes (Armnie, Azerba�djan,Gorgie et Moldova, notamment) ou des exceptions plus ou moinslarges � ce principe s’agissant de fonds en provenance d’Etatsmembres de l’Union europenne (Espagne, Allemagne, Royaume-Uni –sauf Irlande du Nord – et Lituanie, par exemple). Elle en dduit quechaque cas de prohibition de financement des partis politiques par desfonds trangers doit �tre considr sparment, � la lumire du systmepolitique de l’Etat concern, de ses relations avec ses voisins, de sondroit constitutionnel et du systme gnral de financement des partispolitiques pour lequel il a opt.

30. La Commission de Venise rappelle ensuite que ses lignesdirectrices sur le financement des partis politiques retiennent lancessit de prohiber les dons d’Etats et entreprises trangers, et quela Recommandation Rec(2003)4 du Comit des Ministres invite lesEtats membres � « limiter, interdire ou rglementer d’une manirespcifique les dons de sources trangres » (ci-dessus). S’agissant enparticulier de la ncessit « dans une socit dmocratique » d’incluredans cette interdiction les fonds des partis politiques trangers, laCommission de Venise renvoie aux principes dgags par lajurisprudence de la Cour, tels qu’ils sont exposs dans l’arr�tOrganisation macdonienne unie Ilinden et autres c. Bulgarie (no 59491/00,§§ 57-62, 19 janvier 2006). L’analyse des dispositions internes quiconsacrent une telle prohibition montre qu’elle repose sur des raisons



qui varient d’un Etat � un autre, du fait notamment de l’histoire et desexpriences politique et constitutionnelle propres � chacun. L’une deces raisons tient � la politique internationaliste de partis politiquesextrmistes entre les deux guerres mondiales ; une deuxime, decirconstances similaires durant la guerre froide et de la polarisation dumonde qu’elles ont entra�ne ; une troisime, de la crainte desmouvements sparatistes ; une quatrime, du fait qu’un systme definancement public des partis est mis en œuvre et de la volontcorollaire de maintenir dans le pays les fonds ainsi allous. Les raisonspour lesquelles de nombreux Etats ne mettent pas en œuvre une telleprohibition (Autriche, Belgique, Danemark et Finlande, par exemple)sont, indique la Commission de Venise, plus difficiles � identifier. Pourcertains Etats, cela tient possiblement � la circonstance que la ncessitd’y recourir ne s’y est jamais fait sentir ; d’autres, vraisemblablement,entendent ainsi faciliter politiquement leur propre soutien � desmouvements politiques dans le tiers-monde ; d’autres encore semblentne pas vouloir risquer d’entraver la lgitime coopration entre partispolitiques dans le cadre des Assembles parlementaires du Conseil del’Europe et de l’OSCE, du Parlement de l’Union europenne et desorganisations de coopration telles que le Conseil nordique.

31. Vu la nature particulire de l’Union europenne et le «nouvelordre juridique » qu’elle constitue, la Commission de Venise juge« raisonnable et appropri» que les Etats membres de l’Union adoptentune approche spcifique quant au financement de partis politiques pardes partis politiques constitus dans d’autres Etats membres de l’Union.Elle rappelle notamment qu’aux termes de l’article 191 du Trait deRome, « les partis politiques au niveau europen sont importants entant que facteur d’intgration au sein de l’Union [;] ils contribuent � laformation d’une conscience europenne et � l’expression de la volontpolitique des citoyens de l’Union ». Elle ajoute dans ce contexte, que leRglement (CE) no 2004/2003 du Parlement europen et du Conseil du4 novembre 2003, relatif au statut et au financement des partispolitiques au niveau europen (susmentionn), ouvre la possibilit pourde tels partis de recevoir des dons des partis politiques qui en sontmembres (article 6) ; son article 7 prcise que leur financement « par lebudget gnral de l’Union europenne ainsi que par toute autre sourcene peut �tre utilis pour le financement direct ou indirect d’autrespartis politiques et notamment des partis politiques nationaux, ceux-cidemeurant soumis � l’application de leurs rglementations nationales ».Selon la Commission de Venise, ce rglement, par son existence m�me,montre que la coopration et, dans une certaine mesure, l’intgrationdes systmes de financement sont ncessaires au fonctionnement despartis politiques tant au niveau national qu’au niveau de l’Union. LaCommission de Venise rappelle en outre l’article 56 du trait qui



consacre le libre mouvement des capitaux, soulignant que cette notioncouvre en principe tous les transferts de fonds d’un Etat membre versun autre Etat membre, y compris vraisemblablement entre partispolitiques. Ds lors qu’il s’agit d’une libert fondamentale consacrepar le trait, son respect s’impose aux Etats membres. La Commissionde Venise en dduit que les modalits de financement des partispolitiques qu’ils adoptent doivent respecter ce principe, m�me si lechamp de comptence de l’Union europenne dans le domaine despartis politiques se limite � la rglementation des «partis politiques auniveau europen » ; les seules exceptions admises � cet gard en droitcommunautaire sont celles numres par le trait lui-m�me (dontl’article 58, qui prserve le droit des Etats membres « de prendre desmesures justifies par des motifs lis � l’ordre public ou � la scuritpublique») ou identifies par la Cour de justice des Communautseuropennes.

32. En conclusion, la Commission de Venise souligne qu’au vu de lavarit des approches de la question d’un Etat membre du Conseil del’Europe � un autre, il ne peut y avoir une rponse unique � la questionde la ncessit «dans une socit dmocratique» de la prohibition dufinancement des partis politiques par des partis politiques trangers.Elle estime cependant que l’exprience de la coopration des partispolitiques au sein d’organisations et institutions supranationaleseuropennes plaide en faveur d’une approche moins restrictive ; unetelle coopration est en effet elle-m�me ncessaire « dans une socitdmocratique », alors qu’il n’est pas vident qu’il en aille de m�me de lamise en place d’obstacles � cette coopration par le biais de la prohibitionde toutes relations financires entre partis politiques constitus dans desEtats diffrents. Diverses circonstances peuvent nanmoins �tre denature � justifier l’interdiction de contributions de partis politiques :lorsque (notamment) les contributions sont utilises pour atteindre desobjectifs illgaux (par exemple lorsque le parti tranger en question sefait l’avocat de discriminations ou de violations des droits de l’homme),mettent en cause l’quit ou l’intgrit de la comptition politique,dsquilibrent le processus lectoral, menacent l’intgrit territoriale del’Etat concern ou font obstacle � son dveloppement dmocratique, oulorsqu’il s’agit d’une obligation internationale pesant sur l’Etat. Ainsiselon la Commission de Venise, pour dcider si la prohibition dufinancement de partis politiques par des partis politiques trangers estcompatible avec les exigences de l’article 11 de la Convention, il fautexaminer chaque cas individuellement, en prenant en compte lalgislation gnrale sur le financement des partis politiques en vigueurdans l’Etat en cause ainsi que ses obligations internationales – dont, lecas chant, celles rsultant de sa qualit d’Etat membre de l’Unioneuropenne.



C. Appr�ciation de la Cour

33. A titre prliminaire, la Cour rappelle que les partis politiquesrelvent de l’article 11 de la Convention (voir, par exemple, les arr�tsParti communiste unifi de Turquie et autres c. Turquie, 30 janvier 1998, § 25,Recueil des arr�ts et dcisions 1998-I, et Parti socialiste et autres c. Turquie,25 mai 1998, § 29, Recueil 1998-III) ; cette disposition est donc clairementapplicable en l’espce.

Par ailleurs, la protection des opinions et de la libert de les exprimerau sens de l’article 10 de la Convention constitue l’un des objectifs de lalibert de runion et d’association consacre par l’article 11, en particulierdans le cas de partis politiques, de sorte que l’article 11 s’envisage � lalumire de l’article 10 (arr�ts Refah Partisi (Parti de la prosprit) et autresc. Turquie [GC], nos 41340/98, 41342/98, 41343/98 et 41344/98, §§ 88-89,CEDH 2003-II, ainsi que Parti communiste unifi de Turquie et autres, prcit,§§ 42-43, Parti socialiste et autres, prcit, § 41, et Organisation macdonienneunie Ilinden et autres, prcit, §§ 59-61).

En l’espce, la Cour ne relve aucun lment permettant de considrerque la mesure critique vise � pnaliser le parti requrant en raison desides politiques qu’il dfend. Ainsi m�me si cette circonstance n’est pasdterminante (Organisation macdonienne unie Ilinden et autres, prcit, § 59),la Cour estime que les questions que pose l’affaire se situentessentiellement sur le terrain de l’article 11 de la Convention.

34. Quant � l’article 3 du Protocole no 1, en tout tat de cause, l’onne saurait voir dans les consquences financires de la mesurecritique sur la capacit du parti requrant et de ses membres �participer aux lections lgislatives autre chose que « des effetssecondaires » ou «accessoires » de cette mesure ; ds lors, que la Courconclue � la violation (voir, prcits, mutatis mutandis, les arr�ts Particommuniste unifi de Turquie et autres, § 64, et Parti socialiste et autres, § 57)ou � la non-violation de l’article 11 de la Convention (voir, mutatismutandis, Refah Partisi (Parti de la prosprit) et autres, prcit, § 139), iln’y a pas lieu d’examiner l’affaire sous l’angle de l’article 3 duProtocole no 1.

35. Cela tant prcis, la Cour entend vrifier si le parti requrant faitl’objet d’une ingrence dans l’exercice des droits garantis par l’article 11de la Convention et, le cas chant, si cette ingrence tait justifie auregard des exigences du paragraphe 2 de cette disposition.

1. Existence d’une ingrence

36. La loi du 11 mars 1988 relative � la transparence financire de lavie politique limite les sources de financement des partis politiques : lesdons de personnes physiques sont plafonns � 7 500 EUR par an et parpersonne ; sont prohibes les contributions des personnes morales (�



l’exception des partis ou groupements politiques fran�ais) et des Etatstrangers. En contrepartie, des crdits publics sont distribus aux partispolitiques proportionnellement � leurs rsultats aux lections �l’Assemble nationale (articles 8 et 9 de la loi).

Aux termes de l’article 11 de la loi de 1988, les partis politiquesrecueillent leurs fonds par l’intermdiaire d’un « mandataire » qui estsoit une association de financement (laquelle doit �tre agre par laCCFP ; article 11-1 de la loi), soit une personne physique (laquelle,dnomme « mandataire financier », fait l’objet d’une simple dclaration� la prfecture ; article 11-2).

37. Vu la spcificit du parti requrant, « branche » fran�aise du Partinationaliste basque espagnol, en particulier sa petite taille et le caractrelocal de son champ d’action, l’interdiction de recevoir des contributions duParti nationaliste basque espagnol a sans aucun doute un effet nonngligeable sur ses ressources et donc sur sa capacit � menerpleinement son activit politique.

Plus spcifiquement, en consquence du rejet, sur le fondement decette interdiction, de la demande d’agrment de l’association definancement qu’il avait constitue, le parti requrant ne peut recevoir defonds par le biais de celle-ci. Si le parti requrant a alternativement lapossibilit de dsigner � cette fin une personne physique comme« mandataire financier» (sans qu’un agrment soit exig), celui-ci nepourrait davantage recevoir des contributions du Parti nationalistebasque espagnol.

38. Bref, vu l’impact des circonstances dnonces sur les capacitsfinancires du parti requrant � mener son activit politique, la Cour nedoute pas de l’existence d’une ingrence dans l’exercice des droitsgarantis par l’article 11.

2. Justification de l’ingrence

39. Pareille ingrence enfreint l’article 11, sauf si elle tait « prvuepar la loi », dirige vers un ou des buts lgitimes au regard duparagraphe 2 et « ncessaire, dans une socit dmocratique », pour lesatteindre.

a) «Pr�vue par la loi»

40. La Cour rappelle que l’on ne peut qualifier de « loi » qu’une normenonce avec assez de prcision pour permettre � chacun – en s’entourantau besoin de conseils clairs – de prvoir, � un degr raisonnable dans lescirconstances de la cause, les consquences de nature � driver d’un actedtermin ; l’exprience montre cependant l’impossibilit d’arriver � uneexactitude absolue dans la rdaction des lois (voir, par exemple, Ezelinc. France, 26 avril 1991, § 45, srie A no 202).



41. En l’espce, contrairement � ce qu’affirme le parti requrant, laprohibition du financement des partis politiques par des partis politiquestrangers est prvue par la loi du 11 mars 1988. Il rsulte en effet del’article 11 de cette loi que les partis politiques ne peuvent recevoir desfonds que par le biais d’une association de financement ou d’unmandataire financier (voir aussi la dcision de la CCFP du 2 juillet 1999),et de l’alina 5 de l’article 11-4, que ces derniers ne peuvent recevoir descontributions d’une personne morale de droit tranger. Or il est manifestequ’un parti politique constitu dans un autre Etat est une « personnemorale de droit tranger ». Le fait que l’alina 2 de l’article 11-4, qui poseplus gnralement le principe de la prohibition des dons des personnesmorales, prvoit une exception � ce principe s’agissant des dons des« partis ou groupements politiques » sans toutefois prciser que cela neconcerne que les partis ou groupements fran�ais, ne suffit pas � mettreen cause la clart de la loi sur ce point.

42. La Cour comprend en revanche les interrogations du partirequrant quant � la prvisibilit du refus oppos � la demanded’agrment de l’association de financement qu’il avait constitue. Elleconstate en effet que la loi du 11 mars 1988 (article 11-1) ne prvoit quedeux hypothses dans lesquelles une demande d’agrment peut �trerejete : lorsque l’objet de l’association ne se limite pas au financementd’un parti politique ; lorsque ses statuts ne comportent pas la dfinitionde la circonscription territoriale � l’intrieur de laquelle l’associationexerce ses activits, ou ne comportent pas l’engagement d’ouvrir uncompte bancaire ou postal unique pour y dposer tous les dons re�us envue du financement d’un parti politique. Or, en l’espce, le refus litigieuxne repose pas sur l’un de ces motifs, mais sur le constat que l’essentiel desressources du parti requrant tait constitu de subventions du Partinationaliste basque espagnol. Certes, le Conseil d’Etat a jug en l’espce« qu’il dcoule des dispositions du premier alina de l’article 11-6 (...) quela dlivrance de l’agrment est subordonne au respect par l’associationde financement des prescriptions des articles 11-1 et 11-4 de la loi » ;cependant, il s’agit l� d’une lecture quelque peu extensive de cet alina,celui-ci tant ainsi libell : « L’agrment est retir � toute association quin’a pas respect les prescriptions prvues par les articles 11-1 et 11-4 de laprsente loi » ; ce texte ne semble en ralit autoriser qu’un contr�le aposteriori des associations de financement ayant obtenu l’agrment. Il esten consquence permis de s’interroger sur la prvisibilit de la loi ainsiinterprte par le Conseil d’Etat.

Sur ce point prcis, le Gouvernement soutient qu’une jurisprudenceconstante reconna�t la possibilit d’opposer les motifs de retrait d’untitre ou d’une autorisation pour refuser l’octroi d’un tel titre ou d’unetelle autorisation, ds lors que cette circonstance aboutit au m�mersultat. Il se rfre � cet gard � un arr�t du Conseil d’Etat du 8 janvier



1982, Aldana Barrena, dont il ressort selon lui que les motifs de dchancede la qualit de rfugi sont de nature galement � justifier le refus dereconnaissance de cette qualit. Selon la Cour, cet arr�t n’est pasprobant ds lors qu’il se borne � censurer une dcision de la Commissiondes recours au motif qu’elle avait refus de prendre en considration desfaits postrieurs � la dcision de rejet de l’Office fran�ais de protection desrfugis et apatrides. La Cour per�oit cependant la logique del’interprtation des textes susviss � laquelle s’est livr le Conseil d’Etatds lors qu’une lecture stricte de ceux-ci aboutirait � accorder unagrment qui devrait ensuite �tre retir, la CCFP ayant – indique leGouvernement – une comptence lie. Admettant en consquence laprvisibilit de cette interprtation, la Cour conclut que l’ingrencelitigieuse tait « prvue par la loi ».

b) But l�gitime

43. Quant au « but lgitime », le Conseil d’Etat a retenu la « dfense del’ordre ». Il souligne � cet gard que les partis politiques « ont pourvocation de concourir � l’expression du suffrage dans le cadre de la miseen œuvre de la souverainet nationale», et « que le lgislateur eninterdisant aux Etats trangers et � des personnes morales de droittranger de financer les partis politiques nationaux a entendu viter quene puisse ainsi s’instaurer un lien de dpendance qui serait prjudiciable �l’expression de la souverainet nationale » ; le but poursuivi relveraitainsi de la dfense de l’« ordre institutionnel».

La Cour admet que la notion d’« ordre » au sens des articles 10 et 11englobe l’« ordre institutionnel», m�me si les termes « dfense del’ordre » (« prevention of disorder» dans la version en anglais des articles 10et 11 de la Convention) se rapportent essentiellement � la prvention destroubles � la paix civile.

La lgitimit de ce but tant ainsi admise, la Cour considre que,contrairement � ce que soutient le parti requrant, la circonstance que laprohibition vaut galement pour les contributions de partis politiquesconstitus dans un autre Etat membre de l’Union europenne ne suffitpas � la mettre en cause ; selon elle, cet lment particulier doit �tre prisen compte dans le cadre de l’examen de la « ncessit » de l’ingrence.

44. Le Gouvernement ajoute que la loi vise aussi � la « prvention ducrime », dans la mesure o il serait plus difficile de contr�ler l’origine etla licit des fonds en provenance de l’tranger. La Cour observe quetelle n’est pas l’analyse du Conseil d’Etat en l’espce, mais juge inutilede trancher cette question ds lors qu’il suffit que l’ingrence en causepoursuive un seul des buts lgitimes numrs. Elle en reste donc auconstat qui prcde : le but de l’ingrence relve de la « dfense del’ordre ».



c) «N�cessaire dans une soci�t� d�mocratique»

45. La Cour observe en tout premier lieu que la prohibition dufinancement des partis politiques par toutes les personnes morales �l’exception des partis et regroupements politiques fran�ais s’inscrit dansun corps de rgles visant � assurer la transparence financire de la viepolitique. Elle souligne � titre liminaire qu’elle per�oit d’autant plusl’importance d’une rglementation de cette nature « dans une socitdmocratique » qu’elle est mise en exergue tant par la Commission deVenise que par l’Assemble parlementaire du Conseil de l’Europe(paragraphes 16-17 ci-dessus).

46. Cela tant, la Cour rappelle que les exceptions vises �l’article 11 appellent une interprtation stricte, seules des raisonsconvaincantes et impratives pouvant justifier des restrictions � lalibert d’association. Pour juger en pareil cas de l’existence d’unencessit au sens de l’article 11 § 2, les Etats ne disposent que d’unemarge d’apprciation rduite, laquelle se double d’un contr�leeuropen rigoureux portant � la fois sur la loi et sur les dcisions quil’appliquent, y compris celles d’une juridiction indpendante (voir, parexemple, Sidiropoulos et autres c. Gr�ce, 10 juillet 1998, § 40, Recueil1998-IV). Il en va d’autant plus de la sorte � l’gard des partispolitiques, tant donn l’importance de leur r�le dans «une socitdmocratique » (voir, par exemple, Parti communiste unifi de Turquie etautres, prcit, §§ 25, 43 et 46).

Lorsqu’elle exerce son contr�le, la Cour n’a point pour t�che de sesubstituer aux juridictions internes comptentes, mais de vrifier sousl’angle de l’article 11 les dcisions qu’elles ont rendues en vertu de leurpouvoir d’apprciation. Il ne s’ensuit pas qu’elle doive se borner �rechercher si l’Etat dfendeur a us de ce pouvoir de bonne foi, avec soinet de fa�on raisonnable : il lui faut considrer l’ingrence litigieuse comptetenu de l’ensemble de l’affaire pour dterminer si elle tait« proportionne au but lgitime poursuivi » et si les motifs invoqus parles autorits nationales pour la justifier apparaissent «pertinents etsuffisants ». Ce faisant, la Cour doit se convaincre que les autoritsnationales ont appliqu des rgles conformes aux principes consacrs parl’article 11 et ce, de surcro�t, en se fondant sur une apprciationacceptable des faits pertinents (voir, par exemple, les arr�ts Sidiropouloset autres, prcit, m�mes rfrences, et Parti communiste unifi de Turquie etautres, prcit, § 47).

47. En l’espce, la Cour n’a pas de difficult � admettre quel’interdiction du financement des partis politiques par des Etatstrangers est ncessaire � la prservation de la souverainet nationale ;les « Lignes directrices et rapport sur le financement des partispolitiques » adopts par la Commission de Venise (paragraphe 16



ci-dessus) retiennent d’ailleurs que les concours financiers venant desEtats trangers doivent �tre prohibs.

Elle n’en est pas aussi facilement convaincue s’agissant de l’interdictiondu financement par des partis politiques trangers ; elle ne voit pasentirement en quoi la souverainet des Etats se trouve en cause de ceseul fait. Il est d’ailleurs frappant de relever que les lignes directricesprcites – qui, prcisment, envisagent cette question � la lumire tantde la ncessit d’assurer la « scurit dmocratique » que de la libertd’association politique – n’indiquent pas qu’il devrait en aller ainsi alorsqu’elles soulignent la ncessit de prohiber le financement par des« entreprises trangres ».

La Cour estime cependant que cette question relve de la marged’apprciation rsiduelle des Etats contractants, ceux-ci demeurantlibres de dterminer quels fonds trangers peuvent �tre recueillis par lespartis politiques. A l’appui de cette approche, elle relve le fait qu’ilressort de l’avis produit en l’espce par la Commission de Venise que lesEtats membres du Conseil de l’Europe sont partags sur la question dufinancement des partis politiques par des fonds trangers (paragraphe 29ci-dessus), et que, dans sa Recommandation du 8 avril 2003 (Rec(2003)4)sur les rgles communes contre la corruption dans le financement despartis politiques et des campagnes lectorales, le Comit des Ministresdu Conseil de l’Europe recommande aux gouvernements des Etatsmembres de « limiter, interdire ou rglementer d’une manire spcifiqueles dons de sources trangres » (article 7 ; paragraphe 18 ci-dessus).

Cela conduit la Cour � considrer qu’en tant que telle l’impossibilitpour les partis politiques de percevoir des fonds de partis trangers n’estpas incompatible avec l’article 11 de la Convention.

48. Le parti requrant soutient qu’il faut nanmoins adopter uneapproche spcifique s’agissant du financement d’un parti politiqueconstitu dans un Etat membre de l’Union europenne par un partipolitique constitu dans un autre Etat membre de l’Union europenne.

Selon la Cour, c’est l� sans doute un lment � prendre enconsidration, ds lors qu’une certaine « intrusion » de tels partis dans lavie politique d’autres Etats membres de l’Union peut sembler s’inscriredans la logique de la construction europenne. Telle semble audemeurant �tre l’approche de la Commission de Venise, qui soulignedans son avis l’intr�t de la coopration financire entre partis europens� l’chelle de l’Union et qui estime que la prohibition litigieuse pourrait seheurter au principe communautaire de libre mouvement des capitaux(paragraphe 31 ci-dessus).

Cependant, d’une part, il n’appartient pas � la Cour d’empiter sur desquestions qui touchent � la compatibilit du droit interne d’un Etatmembre avec le projet communautaire. D’autre part, le choix opr parle lgislateur fran�ais de ne pas faire d’exception � cette prohibition au



profit des partis politiques constitus dans d’autres Etats membres del’Union est un choix minemment politique, qui relve en consquencede sa marge d’apprciation rsiduelle.

49. Il reste � dterminer in concreto, si la mesure critique estproportionne au but poursuivi, c’est-�-dire en l’espce, � valuer sonimpact sur les capacits du parti requrant � exercer une activit politique.

La Cour rappelle � cet gard que, dans le cadre de l’valuation de la« ncessit » d’une ingrence dans le droit � la libert d’association,l’ampleur de l’ingrence est dterminante. Elle a en effet prcis que« des mesures svres, telles que la dissolution de tout un parti politiqueet l’interdiction frappant ses responsables d’exercer pour une duredtermine toute autre activit similaire, ne peuvent s’appliquer qu’auxcas les plus graves» (Refah Partisi (Parti de la prosprit) et autres, prcit,§ 100) ; � l’inverse, des « mesures lgres » devraient pouvoir �tre pluslargement admises.

50. En l’occurrence, le Gouvernement souligne � juste titre que lamesure critique ne met pas en cause la lgalit du parti requrant, nine fait juridiquement obstacle � sa participation � la vie politique, ni neconsiste en une censure des thses qu’il entend dvelopper dans l’arnepolitique.

Certes, comme l’indique le parti requrant, pour avoir une activitpolitique pleine il doit renoncer aux aides du Parti nationaliste basqueespagnol.

Toutefois pour financer son activit politique, il disposerait nanmoinsdes cotisations de ses membres et des dons de personnes physiques – ycompris non fran�aises – qu’il pourrait collecter par le biais d’unmandataire financier ou d’une association de financement agre sur labase d’un nouveau dossier. Par ailleurs, en droit, rien n’emp�cherait niqu’il per�oive des fonds d’autres partis politiques fran�ais, ni qu’ilbnficie du systme de financement public mis en œuvre par lelgislateur fran�ais. Il est vrai, comme il le souligne, que ces sources definancement apparaissent quelque peu hypothtiques dans son casparticulier : vu son objectif politique, il est improbable qu’il obtienne lesoutien d’un autre parti fran�ais ; vu son champ gographique d’action, ila vocation � participer aux lections locales plut�t que parlementaires, desorte qu’il semble peu � m�me de bnficier du rgime de financementpublic (qui repose sur les rsultats aux lections lgislatives). Sescandidats � des lections bnficieraient nanmoins dans tous les cas desm�mes avantages que ceux des autres partis en termes de financement deleur campagne lectorale (prise en charge de la « propagande officielle parl’Etat » et remboursement, dans certaines conditions, des frais decampagne).

51. En dfinitive, l’impact de la mesure critique sur les capacits duparti requrant � exercer une activit politique n’est pas immodr. Si la



prohibition de l’obtention de contributions du Parti nationaliste basqueespagnol affecte ses ressources, elle le met � cet gard dans une situationqui n’est autre que celle de tout petit parti politique dsargent.

52. Vu ce qui prcde, la Cour estime que l’ingrence dans l’exercicedu droit � la libert d’association du parti requrant peut passer pour« ncessaire, dans une socit dmocratique », � la « dfense de l’ordre »au sens de l’article 11 de la Convention. Partant, il n’y a pas eu violationde cette disposition, prise isolment ou combine avec l’article 10 de laConvention.


1. Dit, par six voix contre une, qu’il n’y a pas eu violation de l’article 11 dela Convention, pris isolment ou combin avec l’article 10 ;

2. Dit, � l’unanimit, qu’il n’y a pas lieu d’examiner l’affaire sous l’anglede l’article 3 du Protocole no 1.

Fait en fran�ais, puis communiqu par crit le 7 juin 2007, enapplication de l’article 77 §§ 2 et 3 du rglement.

Søren NielsenGreffier

Christos RozakisPrsident

Au prsent arr�t se trouve joint, conformment aux articles 45 § 2 de laConvention et 74 § 2 du rglement, l’expos de l’opinion dissidente du jugeRozakis.

C.L.R.S.N.



OPINION DISSIDENTE DU JUGE ROZAKIS

(Traduction)

Je regrette de ne pouvoir conclure, � l’instar de la majorit de la Cour, �la non-violation de l’article 11 dans les circonstances de l’espce, pour lesraisons suivantes :

1. Je ne vois rien � redire � la philosophie de l’article 4 de laConstitution fran�aise de 1958, qui nonce que les partis et groupementspolitiques « doivent respecter les principes de la souverainet nationale etde la dmocratie ». Les Etats et les socits dmocratiques qui lescomposent ont un droit et un intr�t inalinables � prserver ces deuxvaleurs fondamentales, tout en respectant les droits et intr�ts descatgories sociales en marge des courants nationaux et sociauxdominants.

De m�me, je ne peux qu’adhrer � la philosophie de la loi no 88-227 du11 mars 1988 relative � la transparence financire de la vie politique, quidtermine les modalits du financement des partis politiques. Les partispolitiques n’aspirent pas seulement � prendre le contr�le des r�nes del’Etat, ils exercent galement, m�me lorsqu’ils ne sont pas aux affaires,une influence apprciable sur la vie politique et ont un impact sur ladestine des Etats et des socits. Ceux-ci ont donc un intr�t lgitime �avoir une vision claire et transparente du financement des partis et �oprer un contr�le sur leurs sources de revenus ; pareilles conditionsconstituent une soupape de scurit quant � l’indpendance des partis etune garantie contre les abus dus � la partialit et � la corruption.

Enfin, je peux aussi comprendre que le contr�le du financement despartis politiques soit plus rigoureux lorsque les fonds proviennent d’unEtat tranger – dans ce cas, on peut m�me tout � fait admettre qu’uneinterdiction totale soit impose –, ou d’entits trangres, notamment departis politiques trangers. Cependant, lorsque des partis politiquestrangers sont en cause, une interdiction gnrale et inconditionnelle destransactions et aides financires devrait �tre impose avec la plus grandeprudence, et compte d�ment tenu des courants et tendances modernesainsi que des ralits politiques existant dans certaines parties du monde– tout particulirement dans le contexte troitement intgr de l’Unioneuropenne.

2. Aux termes de l’article 11-4 de la loi en cause, qui traite dufinancement des partis politiques manant de sources trangres,« [a]ucune association de financement ou aucun mandataire financier nepeut recevoir directement ou indirectement des contributions ou aidesmatrielles d’un Etat tranger ou d’une personne morale de droittranger».



Cet article 11-4 est complt par les articles 11-5 et 11-6. Il ressortclairement du libell de ces dispositions que la loi n’impose aucuncontr�le prventif � la constitution d’une association de financement parun parti politique mais qu’elle prvoit, en cas de transgression de la rglegnrale nonce, des sanctions pouvant prendre la forme du retrait del’agrment dj� octroy pour permettre � l’association de fonctionner, oud’une mesure rpressive � l’encontre de tous ceux « qui auront vers ouaccept des dons en violation de l’article [11-4] ». Il faut galementsouligner que l’article 11-4 ne fait pas spcifiquement rfrence aux« partis politiques trangers », mais voque les «personnes morales dedroit tranger», ce qui, au stade de la mise en œuvre de cette disposition,laisse donc aux autorits une certaine marge de manœuvre pour examinerdans une affaire donne si l’interdiction s’applique galement aux partisou groupements trangers.

3. J’estime donc que la loi, en tant que telle, ne saurait passer pourporter atteinte � la libert d’association garantie par l’article 11 de laConvention. Elle ne fait pas obstacle � la cration d’une association – cequi constituerait au regard de la jurisprudence de la Convention uneingrence des plus graves –, et elle limite l’interdiction au financementdes partis politiques par un Etat tranger – ce qui, � mon avis, est tout �fait justifi au regard du paragraphe 2 de l’article 11 –, sans trancher laquestion du financement d’un parti politique par un parti politiquetranger, qui devra �tre rsolue � la lumire de l’interprtation del’expression large de « personne morale», – laquelle peut englober lespartis politiques trangers, mais pas ncessairement. Cetteinterprtation est susceptible de dpendre des circonstances d’uneaffaire donne ou des volutions sociales, au niveau local, national ouinternational.

4. Un aspect discutable rvl par la prsente affaire tient, � mes yeux,� l’interprtation donne par les juridictions nationales aux articles 11-4 �11-6 de la loi fran�aise conformment aux dicta du Conseil d’Etat dansl’affaire Aldana Barrena. L’approche « pragmatique » adopte par lahaute juridiction et suivie par les tribunaux nationaux en l’espce, quilgitime les dcisions de la Commission nationale des comptes decampagne et des financements politiques, interdit de manire prventiveet globale la constitution m�me d’une association de financement. Pareilleinterdiction globale, hormis le fait qu’elle fait peser une charge intolrablesur le parti concern, ne laisse � une autorit ou � un juge aucunepossibilit de se prononcer sur un financement en tenant compte deconsidrations plus larges que la simple origine du financement. Il seraitconforme aux exigences de la Convention de permettre aux autorits dejuger de la lgalit d’un financement aprs la constitution de l’association,sur la base de divers lments tels que les circonstances entourant lefinancement (son montant, l’utilisation qui en est faite, la transparence


382 ARRþT PARTI NATIONALISTE BASQUE – ORGANISATION RÞGIONALED’IPARRALDE c. FRANCE – OPINION DISSIDENTE DU JUGE ROZAKIS

des transactions, le domaine d’activit de l’metteur et du destinataire desfonds, etc.). La loi elle-m�me, qui prvoit des mesures rpressives et nonprventives, autorise qu’un tel contr�le soit effectu une fois l’associationconstitue.

5. Les considrations ci-dessus vont selon moi dans le sens d’uneinterprtation des articles 11-4 � 11-6 de la loi fran�aise qui satisfait auxexigences de l’article 11 de la Convention. Certes, l’article 11 § 2 de laConvention, qui prvoit des restrictions � la libert d’association, laisseune marge d’apprciation aux Etats contractants pour dterminercertaines modalits de cette libert, mais il ne faut pas perdre de vueque, dans les circonstances de l’espce, deux lments font qu’� mon sensla marge autorise et acceptable a t dpasse.

Le premier de ces lments est le contr�le prventif, qui emp�che laconstitution m�me de l’association, alors que les autorits auraient pu,en appliquant de manire nuance la loi interne, imposer des mesures etdes sanctions � une association dj� tablie. Le second facteur tient � lanon-prise en compte du fait que les deux partis fonctionnent au sein del’Union europenne. Ce dernier lment rev�t une importanceprimordiale et change fondamentalement les paramtres de cette affairepar rapport aux circonstances d’autres affaires o le financement d’unparti politique manant d’un parti tranger intervient dans unenvironnement international «non organis». En l’espce, les deux partisfran�ais et espagnol sont des entits lgalement constitues au sein deleurs Etats respectifs, la France et l’Espagne, qui sont membres del’Union europenne. Si l’on peut comprendre les rticences de certainsmilieux, notamment le Conseil de l’Europe, qui recommandent descontr�les stricts – pouvant aller jusqu’� une interdiction totale – desoprations de financement de partis politiques manant de l’tranger enraison des dangers que cela peut impliquer pour le bon fonctionnementdes partis concerns, la problmatique n’est pas la m�me lorsqu’on esten prsence de deux partis relevant de l’Union europenne et oprantdans l’environnement intgr des vingt-sept pays membres. Certes,m�me dans ce contexte, des contr�les et interdictions peuvent �treimposs, et l’article 11 de la loi fran�aise conserve toute sa place.Toutefois, en l’espce, ce qui me semble inacceptable et qui selon moiagit directement sur la porte des restrictions autorises par le secondparagraphe de l’article 11 de la Convention est la mconnaissance totale,par ceux qui ont appliqu la loi nationale, des spcificits d’une telleaffaire impliquant deux partis qui oprent dans le contexte prcis duprocessus d’unification europen.


383ARRþT PARTI NATIONALISTE BASQUE – ORGANISATION RÞGIONALED’IPARRALDE c. FRANCE – OPINION DISSIDENTE DU JUGE ROZAKIS

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PARTI NATIONALISTE BASQUE – ORGANISATION RÞGIONALED’IPARRALDE v. FRANCE

(Application no. 71251/01)

FIRST SECTION

JUDGMENT OF 7 JUNE 20071

1. Translation; original French.


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SUMMARY1

Refusal to grant authorisation for a funding association of a political partythat received most of its funds from a foreign political party

Article 11

Freedom of association – Refusal to grant authorisation for a funding association of a politicalparty that received most of its funds from a foreign political party – Interference – Impact onparty’s capacity to carry out its political activities – Prescribed by law – Foreseeability –Prevention of disorder – Necessary in a democratic society – Financial transparency inpolitical life – Preservation of national sovereignty – Margin of appreciation

** *

The applicant party is the French “branch” of the Spanish Basque NationalistParty. In order to be able to receive funds, in particular financial contributionsfrom the Spanish party, the applicant party formed a funding association inaccordance with the 1988 French Political Life (Financial Transparency) Act.However, authorisation of the association, a prerequisite for its operation, wasrefused on the ground that most of the applicant party’s resources derived fromthe support it received from the Spanish party. The 1988 Act prohibits the fundingof a political party by any foreign legal entity; accordingly, political parties’ fundingassociations may not receive financial contributions from a foreign political party.Subsequent appeals by the applicant party were dismissed. It complained beforethe Court of the adverse effects on its finances and on its capacity to pursue itspolitical activities, particularly in relation to elections, and relied on Articles 11and 10, taken together, and Article 3 of Protocol No. 1.

HeldArticle 11: The case was considered under Article 11. In view of the impact of thesituation complained of on the applicant party’s financial capacity to engage fullyin its political activities, there had been “interference”, which had been“prescribed by law”. The Government had argued that the prohibition on thefunding of French political parties by foreign parties or governments had beenintended to avoid creating a relationship of dependency which would bedetrimental to the expression of national sovereignty; the aim pursued thusrelated, in their view, to the protection of the “institutional order”. The Courtaccepted that the concept of “order” (“ordre”) within the meaning of the Frenchversion of Articles 10 and 11 of the Convention also encompassed the“institutional order”.As to whether the interference had been necessary in a democratic society, the factthat political parties were not permitted to receive funds from foreign parties was



387PARTI NATIONALISTE BASQUE – ORGANISATION RÞGIONALE D’IPARRALDEv. FRANCE JUDGMENT

not in itself incompatible with Article 11. Furthermore, the choice of the Frenchlegislature not to exempt political parties established in other European Unionmember States from this prohibition was an eminently political decision, whichaccordingly fell within its residual margin of appreciation.It remained to be determined what impact the prohibition had on the applicantparty’s ability to engage in political activities. The measure complained of did notcall into question the applicant party’s legality or amount to a legal impediment toits participation in political life or to censorship of the views it intended to promotein the political arena. Although the applicant party had to forgo financialassistance from the Spanish Basque Nationalist Party, it would still be able to usemembership fees and donations from individuals, including non-French nationals,to fund its political activities. There was nothing in law to prevent it either fromreceiving funds from other French political parties or from taking advantage of theFrench system of public funding of election campaigns. Admittedly, those sourcesof funding appeared hypothetical in the applicant party’s particular case: in view ofits political aims, it was unlikely to gain the support of another French party, whilein view of its geographical sphere of activity, it was likely to take part in localrather than parliamentary elections, so that it scarcely appeared to be in aposition to benefit from the system of public funding (which was based on resultsin parliamentary elections). Its election candidates would nevertheless enjoy allthe same benefits as those from other parties in terms of the funding of theirelection campaign. In conclusion, although the prohibition on receivingcontributions from the Spanish Basque Nationalist Party had an impact on theapplicant party’s finances, the situation in which it found itself as a result was nodifferent from that of any small political party faced with a shortage of funds.Conclusion: no violation of Article 11, taken separately or in conjunction withArticle 10 (six votes to one).


Ezelin v. France, 26 April 1991, Series A no. 202United Communist Party of Turkey and Others v. Turkey, 30 January 1998, Reports ofJudgments and Decisions 1998-ISocialist Party and Others v. Turkey, 25 May 1998, Reports 1998-IIISidiropoulos and Others v. Greece, 10 July 1998, Reports 1998-IVRefah Partisi (the Welfare Party) and Others v. Turkey [GC], nos. 41340/98, 41342/98,41343/98 and 41344/98, ECHR 2003-IIThe United Macedonian Organisation Ilinden and Others v. Bulgaria, no. 59491/00,19 January 2006


388 PARTI NATIONALISTE BASQUE – ORGANISATION RÞGIONALE D’IPARRALDEv. FRANCE JUDGMENT

In the case of Parti nationaliste basque – Organisation r�gionaled’Iparralde v. France,

The European Court of Human Rights (First Section), sitting as aChamber composed of:

Christos Rozakis, President,Loukis Loucaides,Jean-Paul Costa,Fran�oise Tulkens,Nina Vajic,Anatoly Kovler,Elisabeth Steiner, judges,

and Søren Nielsen, Section Registrar,Having deliberated in private on 15 May 2007,Delivers the following judgment, which was adopted on that date:

PROCEDURE

1. The case originated in an application (no. 71251/01) against theFrench Republic lodged with the Court under Article 34 of theConvention for the Protection of Human Rights and FundamentalFreedoms (“the Convention”) by an association established under Frenchlaw, Parti nationaliste basque – Organisation rgionale d’Iparralde (“theapplicant party”), on 25 April 2001.

2. The applicant party was represented before the Court byMr J. Chalbaud, Mr I. Quintana and Mr A. Carballo, lawyers practisingin Bilbao. The French Government (“the Government”) wererepresented by their Agent, Mrs E. Belliard, Director of Legal Affairs,Ministry of Foreign Affairs.

3. Having regard to the observations submitted by the respondentGovernment and those submitted in reply by the applicant party, and tothe opinion adopted by the European Commission for Democracy throughLaw (Venice Commission) at its 66th plenary session (17-18 March 2006 –CDL-AD(2006)014), produced at the Court’s request (Rule A1 § 2 of theRules of Court), the Chamber declared the application admissible by adecision of 5 October 2006.

THE FACTS


4. The applicant party is established as an association registered onthe basis of the Associations Act of 1 July 1901. Its name in Basque isEuzko Alderdi Jeltzalea – Iparraldeko Erakundea (Basque Nationalist



Party – Iparralde Regional Organisation), and its registered office is inBayonne (France). “Iparralde” is the Basque designation for part ofsouth-western France.

Its constitution of 19 August 1996 states that it is “formed as a regionalbranch of the EAJ-PNB in the provinces of Laburdi (Labourd), Benafarroa(Lower Navarre) and Zuberoa (Soule)” and adopts “the national ideologyof the EAJ-PNB” and “the traditional principles and modus operandi of theEAJ-PNB to the extent that they are compatible with the presentConstitution”. The EAJ-PNV (Euzko Alderdi Jeltzalea – PartidoNacionalista Vasco; the French abbreviation is EAJ-PNB) is a politicalparty established under Spanish law whose aim is to defend and promoteBasque nationalism.

5. The applicant party states that its activities are the same as those ofany political party: it devises political programmes, puts forwardcandidates for elections and takes part in election campaigns.

6. In order to be able to receive funds, in particular financialcontributions from the EAJ-PNV, the applicant party formed a fundingassociation in accordance with section 11 of the Political Life (FinancialTransparency) Act of 11 March 1988. On 16 September 1998 it applied tothe National Commission on Election Campaign Accounts and PoliticalFunding (Commission nationale des comptes de campagnes et des financementspolitiques – “the CCFP”) under section 11-1 of the same Act forauthorisation of the funding association.

On 22 January 1999 the CCFP rejected the application, giving thefollowing reasons in its decision:

“...

[The CCFP] has been asked to authorise the funding association for the Partinationaliste basque as that political organisation’s funding association within themeaning of section 11 of the Act of 11 March 1988 as amended.

It was noted in the Commission’s opinion published in the Official Gazette of18 November 1998 ... and was acknowledged by the [applicant] party’s chairman in hisletter of 20 January 1999 that the party receives funds from the Spanish BasqueNationalist Party.

Section 11-4 of Law no. 88-227 of 11 March 1988, as amended by section 16-1 of Lawno. 95-65 of 19 January 1995, prohibits the funding of a political party by any foreignlegal entity [personne morale].

The Parti nationaliste basque receives financial support from the Spanish BasqueNationalist Party, whose official recognition under Spanish law does not in any wayremove its status as a foreign legal entity.

Accordingly, this unlawful source of funding, which accounts for most of the resourcesof the Parti nationaliste basque, precludes the party from having a funding associationauthorised in accordance with the law.

...”



7. On 22 June 1999 the applicant party applied to the CCFP toreconsider its decision. The application was refused on 2 July 1999 in adecision worded as follows:

“...

As to the [alleged] absence of a ban on the financing of a French political party by aforeign political party:

Having compared the provisions of Article L. 52-8 of the Elections Code, applicableto election campaigns, and section 16-1 of the Act of 19 January 1995, the applicantcontends that section 16-1 ... simply states that only a political party can fundanother political party and that, contrary to the position regarding electioncampaigns, no provision of any statute or regulations expressly prohibits thefunding of a political party by another political party established under the law of aforeign country.

This argument disregards the fifth subsection of section 11-4 of the Act of 11 March1988, as amended by the Acts of 15 January 1990 and 19 January 1995, which provides:‘No funding association or financial agent may receive direct or indirect contributions ormaterial assistance from a foreign State or a foreign legal entity.’

Pursuant to section 11 of the Act of 11 March 1988, the intervention of a fundingassociation or financial agent is compulsory for the receipt of funds.

It thus follows from these two provisions, read together, that a party cannot receivefunds from a political party that is a foreign legal entity.

As to the [alleged] infringement of the Community principle of the free movement ofcapital and [alleged] incompatibility with developments in national electoral law:

These two principles conflict with express provisions of French law.

Firstly, the free movement of capital does not prevent local law from regulatingcertain aspects of this principle.

Secondly, the transnational representativeness of parties does not necessarilypresuppose financial support from abroad and, contrary to what the applicant argues,the prohibition of such support does not in any way impair the full exercise of the rightto vote and to stand for election. ...”

8. On 3 September 1999 the applicant party applied for judicial reviewof that decision to the Conseil d’Etat, which dismissed the application on8 December 2000 in a judgment worded as follows:

“...

Section 11 of the Political Life (Financial Transparency) Act (Law no. 88-227 of11 March 1988), in the wording resulting from Law no. 90-55 of 15 January 1990,provides that political parties and their territorial and specialist organisations‘collect funds through the intermediary [of an agent] duly designated by them,which may be either a funding association or an individual’. Section 11-1, insertedinto the Act of 11 March 1988 by the Act of 15 January 1990, provides that‘authorisation to act as a political party’s funding association shall be given by theNational Commission on Election Campaign Accounts and Political Funding’. Itfollows from the first subsection of section 11-6, inserted into the Act of 11 March



1988 by the Act of 15 January 1990, that the granting of authorisation is subject tothe funding association’s compliance with the requirements of sections 11-1 and11-4 of the Act. Among the requirements concerned are those set forth in thepenultimate subsection of section 11-4, which provides: ‘No funding association orfinancial agent of a political party may receive direct or indirect contributions ormaterial assistance from a foreign State or a foreign legal entity.’

...

Substantive legality

The applicant group argues that the Commission erred in its application ofsection 11-4 of the Act of 11 March 1988 and that, should the Commission’sinterpretation be held to prevail, the statutory provisions cited in support of itsdecision should be struck down as being contrary to the Constitution and incompatiblewith France’s international obligations.

As to the alleged erroneous application of section 11-4 of the Act of 11 March 1988:

... the penultimate subsection of section 11-4 of the Act of 11 March 1988 prohibitsfunding associations from receiving financial contributions ‘from a foreign State or aforeign legal entity’. Foreign political parties, which belong to the category of foreignlegal entities, fall within the purview of that prohibition. The amendments resultingfrom the Act of 19 January 1995 to the second subsection of section 11-4 with theeffect, firstly, of prohibiting a legal entity from funding a party or a political group and,secondly, of excluding ‘political parties and groups’ from this prohibition on account ofthe role conferred on them by Article 4 of the Constitution of 4 October 1958 hadneither the purpose nor the effect of exempting foreign political parties from theprohibition on the funding of a French political party by any foreign legal entity.Consequently, the applicant group has no basis for arguing that the impugned decisionwas based on an erroneous application of the provisions of the penultimate subsection ofsection 11-4 of the Act of 11 March 1988 in conjunction with the second subsection ofthat section.

As to the alleged breach of Article 11 of the Declaration of the Rights of Man and of the Citizen:

It is not for the Conseil d’Etat, acting in its judicial capacity, to assess whether thelaw is compatible with the Constitution. Accordingly, the argument that section 11-4of the Act of 11 March 1988 contravenes Article 11 of the Declaration of theRights of Man and of the Citizen, to which the Preamble to the Constitutionrefers, fails.

As to the alleged incompatibility of the law with France’s international obligations:

As regards the Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms:

The applicant group relies on the Convention for the Protection of Human Rights andFundamental Freedoms, Article 10, paragraph 1, of which secures freedom of expressionto everyone ‘without interference by public authority and regardless of borders’ andArticle 14 of which provides that the enjoyment of the rights and freedoms set forth inthe Convention is to be secured ‘without [discrimination] on any ground such as ...national ... origin ...’.

Even accepting, as the applicant group argues, that the rules on the conditions forfunding political parties have a bearing on the right to freedom of expression withinthe meaning of paragraph 1 of Article 10 of the Convention, which includes, as well as



the freedom to hold opinions, ‘the freedom to receive and impart information and ideas’,paragraph 2 of the same Article nonetheless provides that ‘[t]he exercise of thesefreedoms, since it carries with it duties and responsibilities’, may be subject to such‘restrictions ... as are prescribed by law and are necessary in a democratic society’ tothe extent that they satisfy one or other of the requirements set forth in thatparagraph, among which is ‘the prevention of disorder’.

Political groups and parties falling within the purview of Article 4 of theConstitution of the French Republic are intended to contribute to the exercise ofsuffrage in the implementation of national sovereignty. In prohibiting foreign Statesand foreign legal entities from funding national political parties, the legislaturesought to preclude the possibility of creating a relationship of dependency whichwould be detrimental to the expression of national sovereignty. The aim thuspursued is linked to the ‘prevention of disorder’ within the meaning of paragraph 2of Article 10 of the Convention. On account of both the justification of this measureand the fact that the right to freedom of expression is affected only indirectly by therules governing the funding of political parties, and in view of the margin ofappreciation which Article 10, paragraph 2, affords the national legislature, theprovisions of section 11-4 of the Act of 11 March 1988 are not incompatible eitherwith the requirements of Article 10 of the Convention, or indeed with those ofArticle 14.

As regards Community law:

The applicant group argues that since the resources obtained by the fundingassociation whose authorisation has been refused stem from a political party with itsregistered office in a member State of the European Community, the provisions of thepenultimate subsection of section 11-4 of the Act of 11 March 1988, in so far as theyapply to a situation governed by Community law, are incompatible with a number ofprovisions of the Treaty establishing the European Community.

...

Thirdly, even supposing that the rules governing the funding of political parties may,in certain respects, have a bearing on the free movement of capital between memberStates as guaranteed by Article 56 of the EC Treaty, that Article, as Article 58 clearlyindicates, does not affect the right of member States to ‘take measures which arejustified on grounds of ... public security’. Regard being had both to the aim it pursuesand to the limited impact it has on the free movement of capital, the prohibition setforth in the penultimate subsection of section 11-4 of the Act of 11 March 1988 is to becounted among the measures that may be taken by a member State under Article 58 ofthe Treaty. Accordingly, the submission that the Act is incompatible with Article 56must be dismissed.

Fourthly, the provisions of section 11-4 of the Act of 11 March 1988, which, as statedabove, are intended to avoid creating any relationship of dependency between politicalparties in the performance of their function and a foreign State or a foreign legal entity,are likewise not incompatible with the provisions of Article 191 of the Treaty, whichappear in a part of the Treaty dealing with the Community institutions and morespecifically the European Parliament, and which read: ‘Political parties at Europeanlevel are important as a factor for integration within the Union. They contribute toforming a European awareness and to expressing the political will of the citizens of theUnion.’ Accordingly, and even supposing that Article 191 creates any rights in respect ofprivate individuals, this submission must fail. ...”



II. RELEVANT DOMESTIC LAW

9. The first paragraph of Article 4 of the Constitution of 4 October1958 provides:

“Political parties and groups shall contribute to the exercise of suffrage. They shall beformed and carry on their activities freely. They shall respect the principles of nationalsovereignty and democracy.”

Section 7 of the Political Life (Financial Transparency) Act (Lawno. 88-227 of 11 March 1988) reaffirms that “political parties and groupsshall be formed and shall carry on their activities freely”, adding that theyhave legal personality and are entitled to take part in court proceedingsand to acquire movable and immovable property, by way of gift or forconsideration, and that they “may perform any actions consistent withtheir purpose, including establishing and running newspapers andtraining institutions in accordance with the statutory provisions in force”.

10. The financing of politics in general and political parties inparticular is governed by law (main source: technical files on the Senate’swebsite, www.senat.fr).

A. Funding of political parties

11. In addition to the operating costs they have to meet in the sameway as any other association, political parties incur significantexpenditure during election campaigns. They have two main sources offunds: private funding, which is generally modest, and State funding,which nowadays accounts for a decisive share.

1. Private funding

12. Like any association, political parties may charge membershipfees. In practice, however, these account for only a very small proportionof their resources.

13. The Act of 11 March 1988 (as amended) gives them the furtherpossibility of receiving donations from individuals (donations from otherlegal entities are in principle prohibited); however, voluntarycontributions from individuals are traditionally modest.

The following provisions of the Act of 11 March 1988 (as amended) arerelevant to the present case:

Section 11

“Political parties and the territorial or specialist organisations they may designate forthis purpose shall collect funds through the intermediary of an agent duly designated bythem, which may be either a funding association or an individual.”



Section 11-1

“Authorisation of a political party’s funding association shall be granted by theNational Commission on Election Campaign Accounts and Political Funding referredto in Article L. 52-14 of the Elections Code, provided that the sole object of theassociation is the funding of a political party and that its articles of association complywith the provisions of the following subsections of this section. The authorisation shallbe published in the Official Gazette.

The articles of an association authorised to act as a political party’s fundingassociation must include:

(1) the delimitation of the geographical area within which the association is to carryon its activities; and

(2) an undertaking to open a single bank or post-office account into which alldonations received for the funding of a political party are to be deposited.”

Section 11-2

“The political party shall declare in writing to the prefecture of the dpartement inwhich its registered office is situated the name of the individual it has chosen as itsfinancial agent. The declaration must be accompanied by the express consent of theperson designated and must specify the geographical area within which the financialagent is to perform his or her duties.

The financial agent must open a single bank or post-office account into which alldonations received for the funding of the political party are to be deposited.”

Section 11-4

“Donations made by duly identified individuals to one or more associations authorisedas funding associations or to one or more financial agents of the same political party maynot exceed 7,500 euros per annum.

Other legal entities, with the exception of political parties or groups, may notcontribute to the funding of political parties or groups, either by making donationsin any form to their funding associations or financial agents or by providing themwith property, services or other direct or indirect benefits for less than the usualprice.

The funding association or financial agent shall provide the donor with a receipt.A decree issued after consultation of the Conseil d’Etat shall lay down the conditionsfor drawing up and using such receipts. This decree shall also determine theprocedure whereby receipts issued for donations by individuals of amounts lowerthan or equal to 3,000 euros shall not mention the name of the receiving party orgroup.

All donations of more than 150 euros to a funding association or financial agent of apolitical party must be made by cheque.

No funding association or financial agent of a political party may receive direct orindirect contributions or material assistance from a foreign State or a foreign legalentity.



Notices and documents issued by the funding association or financial agent to thirdparties for the purpose of soliciting donations must indicate, as appropriate, the name ofthe association and the date of its authorisation or the name of the agent and the date ofthe declaration to the prefecture, and also the political party or group for which thesums collected are intended.”

Section 11-5

“Anyone who makes or accepts donations in breach of the provisions of the precedingsection shall be liable to a fine of 3,750 euros or one year’s imprisonment or both.”

Section 11-6

“The authorisation of any association that has failed to comply with the requirementslaid down in sections 11-1 and 11-4 of this Act shall be revoked.

In that event, or where the summary statement mentioned in section 11-1 is found notto have been transmitted, the votes obtained in the geographical area of theassociation’s activity by the political party or group which requested its authorisationshall be discounted, for the following year, from the total referred to in the firstsubsection of section 9 above.”

Section 11-8

“No political party or group which has obtained authorisation for a fundingassociation or has appointed a financial agent may receive donations from dulyidentified persons other than through the intermediary of such association or agent. Inthe event of a breach of this requirement, the provisions of the last subsection ofsection 11-7 shall apply.”

2. State funding

14. Every year, appropriations are set aside in the Budget Bill forpolitical parties and groups; one half is allocated according to theirresults in the last election to the National Assembly and the otherhalf according to their representation in Parliament (section 8 of theAct of 11 March 1988 as amended). The first portion of these subsidiesis distributed among parties and groups which put forward candidateswho each obtained at least 1% of the votes cast in at least fiftyconstituencies in the most recent election to the National Assembly,or which put forward candidates solely in one or more overseasdpartements or in St Pierre and Miquelon, Mayotte, New Caledonia,French Polynesia or Wallis and Futuna who obtained at least 1% ofthe votes cast in all constituencies in which they stood. The secondportion is distributed among parties and groups eligible for the firstportion, in proportion to the number of members of parliamentbelonging to or attached to them (section 9 of the Act of 11 March1988 as amended).



State subsidies are now the main source of political parties’ funding(80,264,408 euros (EUR) was distributed among more than forty partiesor groups in 2002).

In addition, the State grants parties resources which may be regardedas indirect funding. Outside election campaign periods, politicalorganisations represented by parliamentary groups in the NationalAssembly or the Senate are entitled to “air time”, allowing them tobroadcast on public radio stations and television channels; they are alsogranted certain tax concessions (reduced-rate corporation tax) on someof their own income (for example, from leasing out their buildings andundeveloped land).

B. Funding of election campaigns

15. Except in the case of the election of dpartement councillors incantons with fewer than 9,000 inhabitants or municipal councillors inmunicipalities with fewer than 9,000 inhabitants, all candidatesintending to receive donations for the organisation of their campaignsare required to do so through a financial agent, who is the sole personentitled to collect funds to cover campaign costs and the payment ofexpenses (except for those borne by a political party or group).Donations from individuals are capped at EUR 4,600 per candidateper campaign. Contributions from other legal entities, with theexception of political parties and groups, and from foreign States orforeign legal entities are prohibited (Articles L. 52-4 and L. 52-8 of theElections Code). Election expenditure is subject to a ceiling accordingto the number of inhabitants in the constituency concerned(Article L. 52-11 of the Elections Code). The financial agent mustkeep campaign accounts recording all receipts and expenditurerelating to the election campaign. The accounts must be certified byan accountant and submitted to the scrutiny of the NationalCommission on Election Campaign Accounts and Political Funding,which approves or rejects them. If the accounts are approved, theState reimburses candidates who obtain at least 5% of the votes castin the first round in the form of a lump sum of up to 50% of themaximum permitted expenditure in the constituency in question,within the limits of the amounts actually spent (see, in particular,Article L. 52-11-1 of the Elections Code).

The State bears the costs associated with “official electionmaterial”, defined as the cost of paper, printing of ballot papers,circulars, posters and official billposting fees (these costs arereimbursed on the basis of an official scale to candidates obtaining atleast 5% of the votes cast).



III. WORK OF THE EUROPEAN COMMISSION FOR DEMOCRACYTHROUGH LAW (VENICE COMMISSION) AND THEPARLIAMENTARY ASSEMBLY AND COMMITTEE OFMINISTERS OF THE COUNCIL OF EUROPE

16. At its 46th plenary meeting (9-10 March 2001), the VeniceCommission adopted guidelines on the financing of political parties(document CDL-INF (2001) 8), the relevant parts of which read:

“The Venice Commission:

Being engaged in the promotion of fundamental principles of democracy, of the ruleof law and the protection of human rights, and in the context of improving democraticsecurity for all;

Noting with concern problems relating to the illicit financing of political partiesrecently uncovered in a number of Council of Europe member States;

Taking into account the essential role of political parties within democracy andconsidering that freedom of association, including that of political association, is afundamental freedom protected by the European Convention on Human Rights and isone of the cornerstones of genuine democracy, such as that envisaged by the Statute ofthe Council of Europe;

Paying particular attention to State practice in the area of financing of politicalparties;

Recognising the need to further promote standards in this area on the basis of thevalues of European legal heritage;

Has adopted the following guidelines:

1. For the purpose of these guidelines, a political party is an association of personsone of the aims of which is to participate in the management of public affairs by thepresentation of candidates to free and democratic elections.

2. Such political parties may seek out and receive funds by means of public or privatefinancing.

A. Regular Financing

a. Public Financing

3. Public financing must be aimed at each party represented in Parliament.

4. In order, however, to ensure the equality of opportunities for the different politicalforces, public financing could also be extended to political bodies representing asignificant section of the electoral body and presenting candidates for election. Thelevel of financing could be fixed by legislator on a periodic basis, according to objectivecriteria.

Tax exemptions can be granted for operations strictly connected to the parties’political activity.

5. The financing of political parties through public funds should be on condition thatthe accounts of political parties shall be subject to control by specific public organs (forexample by a Court of Audit). States shall promote a policy of financial transparency ofpolitical parties that benefit from public financing.



b. Private Financing

6. Political parties may receive private financial donations. Donations from foreignStates or enterprises must however be prohibited. This prohibition should not preventfinancial donations from nationals living abroad.

Other limitations may also be envisaged. Such may consist notably of:

a. a maximum level for each contribution;

b. a prohibition of contributions from enterprises of an industrial, or commercialnature or from religious organisations;

c. prior control of contributions by members of parties who wish to stand ascandidates in elections by public organs specialised in electoral matters.

7. The transparency of private financing of each party should be guaranteed. Inachieving this aim, each party should make public each year the annual accounts of theprevious year, which should incorporate a list of all donations other than membershipfees. All donations exceeding an amount fixed by the legislator must be recorded andmade public.

...”

17. On 22 May 2001 the Parliamentary Assembly of the Council ofEurope adopted Recommendation 1516 (2001) on the financing ofpolitical parties, the relevant parts of which read:

“...

7. The Assembly believes that the rules on financing political parties and on electoralcampaigns must be based on the following principles: a reasonable balance betweenpublic and private funding, fair criteria for the distribution of State contributions toparties, strict rules concerning private donations, a threshold on parties’ expenditureslinked to election campaigns, complete transparency of accounts, the establishment ofan independent audit authority and meaningful sanctions for those who violate therules.

8. Accordingly, the Assembly considers that:

A. As regards sources of finance

i. States should encourage citizens’ participation in the activities of political parties,including their financial support to parties. It should be accepted that membership fees,traditional and non-controversial sources of finance, are not sufficient to face the everincreasing expense of political competition.

ii. Political parties should receive financial contributions from the State budget inorder to prevent dependence on private donors and to guarantee equality of chancesbetween political parties. State financial contributions should, on the one hand, becalculated in ratio to the political support which the parties enjoy, evaluated onobjective criteria such as the number of votes cast or the number of parliamentaryseats won, and on the other hand enable new parties to enter the political arena and tocompete under fair conditions with the more well-established parties.

iii. State support should not exceed the level strictly necessary to achieve the aboveobjectives, since excessive reliance on State funding can lead to the weakening of linksbetween parties and their electorate.



iv. Besides their financial contributions, States may contribute indirectly tofinancing political parties based on law, for example by covering the costs of postageand of meeting rooms, by supporting party media, youth organisations and researchinstitutes; and also by granting tax incentives.

v. Together with State funding, private funding is an essential source of finance forpolitical parties. As private financing, in particular donations, creates opportunities forinfluence and corruption, the following rules should apply:

a. a ban on donations from State enterprises, enterprises under State control, orfirms which provide goods or services to the public administration sector;

b. a ban on donations from companies domiciliated in offshore centres;

c. strict limitations on donations from legal entities;

d. a legal limit on the maximum sum of donations;

e. a ban on donations by religious institutions.

...”

18. In Recommendation Rec(2003)4 of 8 April 2003 on common rulesagainst corruption in the funding of political parties and electoralcampaigns, the Committee of Ministers of the Council of Europerecommended that the governments of member States “specificallylimit, prohibit or otherwise regulate donations from foreign donors”(Article 7).

THE LAW

19. The applicant party complained that its request for authorisationof the funding association it had set up in accordance with section 11 of thePolitical Life (Financial Transparency) Act of 11 March 1988 had beenrefused on the ground that most of its resources derived from financialsupport from the Spanish Basque Nationalist Party, a foreign legalentity. This had severely affected its finances and its capacity to pursueits political activities, particularly in relation to elections. It contestedthe Conseil d’Etat’s conclusion that the prohibition on the funding ofpolitical parties by foreign legal entities was “necessary in a democraticsociety” for the “prevention of disorder” and submitted that the rule inquestion had been applied in its case on account of the views it promoted.It relied on Articles 10 and 11 of the Convention, taken together, and onArticle 3 of Protocol No. 1, which provide:

Article 10

“1. Everyone has the right to freedom of expression. This right shall include freedomto hold opinions and to receive and impart information and ideas without interferenceby public authority and regardless of frontiers. This Article shall not prevent States fromrequiring the licensing of broadcasting, television or cinema enterprises.



2. The exercise of these freedoms, since it carries with it duties and responsibilities,may be subject to such formalities, conditions, restrictions or penalties as are prescribedby law and are necessary in a democratic society, in the interests of national security,territorial integrity or public safety, for the prevention of disorder or crime, for theprotection of health or morals, for the protection of the reputation or rights of others,for preventing the disclosure of information received in confidence, or for maintainingthe authority and impartiality of the judiciary.”

Article 11

“1. Everyone has the right to freedom of peaceful assembly and to freedom ofassociation with others, including the right to form and to join trade unions for theprotection of his interests.

2. No restrictions shall be placed on the exercise of these rights other than such asare prescribed by law and are necessary in a democratic society in the interests ofnational security or public safety, for the prevention of disorder or crime, for theprotection of health or morals or for the protection of the rights and freedoms ofothers. This Article shall not prevent the imposition of lawful restrictions on theexercise of these rights by members of the armed forces, of the police or of theadministration of the State.”

Article 3 of Protocol No. 1

“The High Contracting Parties undertake to hold free elections at reasonableintervals by secret ballot, under conditions which will ensure the free expression of theopinion of the people in the choice of the legislature.”


1. The Government

20. The Government submitted that the sole consequence of thedecision by the National Commission on Election Campaign Accountsand Political Funding (CCFP) in the applicant party’s case had been todeprive it of entitlement to State funding and the financial benefitsprovided for in the Political Life (Financial Transparency) Act of11 March 1988; if it put forward candidates in political elections, it wouldnot be entitled to have any of its campaign expenses refunded. Thedecision did not have the effect of prohibiting the applicant party fromcarrying on its activities and resorting to other sources of funding. TheGovernment accordingly concluded that there was no “interference” inthe present case with the exercise of the rights protected by Articles 10and 11 of the Convention.

21. The Government further submitted that, even supposing that suchinterference were to be established, it was prescribed by law, pursued alegitimate aim and was necessary in a democratic society.

22. As to the first point, the Government noted that the decision inissue had been based on sections 11-4 and 11-6 of the Act of 11 March



1988, by which political parties’ funding associations were prohibited fromreceiving financial contributions from a “foreign legal entity” (personnemorale de droit tranger), such as a foreign political party, the applicablepenalty being loss of the authorisation entitling them to claim Statefunding. They submitted that it had been foreseeable that suchauthorisation would be denied in the applicant party’s case on the basisof those provisions since, although they expressly provided only for“revocation” of the authorisation, they were to be construed as giving theCCFP – whose discretion was limited – the possibility of refusingauthorisation, even if that entailed granting and subsequently revokingit. Furthermore, it was not disputed that the applicant party had notsatisfied the requirements of section 11-4 of the Act of 11 March 1988and had received donations from a foreign legal entity. Lastly, there wassettled case-law to the effect that it was possible to cite the grounds forrevoking a permit or authorisation as a basis for refusing to grant such apermit or authorisation, seeing that the result was the same (theGovernment referred to the Aldana Barrena judgment of 8 January 1982of the Conseil d’Etat, from which it appeared that the grounds for revokingrefugee status were also capable of justifying a refusal to grant suchstatus).

23. As to the second point, the Government contended that theprohibition took into account “national security interests” in seeking toprotect “the expression of national sovereignty”, to which politicalparties contributed under the French Constitution. The principle ofnational sovereignty was inextricably linked with that of nationalindependence, which prohibited foreign interference in the operation ofnational politics. The aim pursued accordingly related not only to the“prevention of disorder”, as the Conseil d’Etat had emphasised in theinstant case, but also to the “prevention of crime”, seeing that it washarder to verify the origin and legality of funds from abroad.

24. As to the third point, the Government asserted that the measure inissue was reasonable and proportionate to the aims pursued. They pointedout that it did not undermine the applicant party’s legal validity, itsfreedom of expression or its participation in political life; its sole effectwas to deny the party the opportunity to claim, through its fundingassociation, public funding and the financial benefits laid down in the Actof 11 March 1988 (reimbursement of the campaign expenses of candidatesin political elections) and thereby to bar it from receiving contributionsthat were subject to the tax concessions provided for by law. They addedthat, in compensation for the prohibition on certain sources of funding,sections 8 and 9 of the Act of 11 March 1988 afforded national politicalparties access to State funding, distributed among all parties inaccordance with objective and transparent criteria, in proportion to theirrepresentation in Parliament or as a lump sum if the donations they had



received from individuals reached a certain level. In that way, the lawcompensated by means of State funding for the acceptance of certainrestrictions and contributed to promoting freedom of political expressionby providing a balanced and reasonable response to the imperatives ofnational independence and transparency in political life.

Furthermore, although the law barred the applicant party fromreceiving funds from the Spanish Basque Nationalist Party or any otherforeign legal entity, the party still retained the possibility of receivingcontributions from foreign individuals.

Moreover, the refusal to authorise the funding association formed bythe applicant party, on the basis of the undisputed fact that it hadrecourse to funding from a foreign political party, was not irrevocable;there was nothing to prevent it from submitting a fresh application forauthorisation of an association that operated in accordance with thenational regulations and received donations that complied with thestatutory conditions. Nor was there anything to stop it from appointingan individual as its “financial agent” to that end. It would then have thepossibility of collecting funds both from French political parties or groupsand from individuals.

2. The applicant party

25. The applicant party stressed that the prohibition on its receivingany financial support from the Spanish Basque Nationalist Party deprivedit of most of its resources, with the result that, in practice, it lacked themeans to be able to carry on its political activities. Referring to a studycarried out by the Max Planck Institute at the Council of Europe’srequest, it submitted that a precondition for the integration of minoritieswas their participation in political life, in particular through the formationof political parties; however, the prohibition of all funding from abroadparticularly affected parties of this kind. It added that the refusal toauthorise the funding association it had set up had had a direct impacton its ability to obtain funding for its political activities, includingparticipation in elections.

26. The applicant party submitted that such interference with theexercise of its rights was not “prescribed by law” in the sense attached tothat expression by the Court, since the refusal of its application forauthorisation on the basis of the penultimate subsection of section 11-4of the Act of 11 March 1988 had not been foreseeable in that the firstsubsection of section 11-6 of the same Act did not envisage the “refusal”of an application for authorisation but the “revocation” of authorisationalready obtained. Furthermore, the second paragraph of Article L. 52 ofthe Elections Code expressly provided that “legal entities, with theexception of political parties or groups, [could] not contribute to the



funding of the election campaign ...” and section 11-4 (in its version asamended by the Act of 19 January 1995) of the Act of 11 March 1998provided that “legal entities, with the exception of political parties orgroups, [could] not contribute to the funding of political parties orgroups ...”, and there was no statutory provision excluding foreignpolitical parties. In addition, the penultimate subsection of section 11-4referred to “foreign legal entities”, without specifying that this includedforeign political parties.

27. The applicant party disputed that such interference couldlegitimately pursue the aim of “preventing disorder” where it related tofunds from political parties registered in another member State of theEuropean Union. It contended that the Government’s submissions onthis point were contrary to the aim of Regulation (EC) no. 2004/2003 ofthe European Parliament and Council of 4 November 2003 on the statusand funding of “political parties at European level”, namely to strengthenties between parties and citizens of the European Union. In any event, theprinciple of national sovereignty to which the Government referred wouldnot be affected in the case of a political party that took part solely in localelections. The applicant party added that neither the VeniceCommission’s guidelines on the financing of political parties norRecommendation 1516 (2001) of the Parliamentary Assembly of theCouncil of Europe on the financing of political parties mentioned theneed to prohibit contributions from foreign political parties. Thatobservation also led it to reject the Government’s contention that theprohibition was necessary for the “prevention of crime” within themeaning of Articles 10 and 11; indeed, it emphasised that in the instantcase the Spanish Basque Nationalist Party was subject to the machineryestablished under Spanish law for ensuring transparency and financialscrutiny.

28. As to whether the interference was proportionate, the applicantparty pointed out that, as the CCFP had found, most of its resourcesstemmed from the Spanish Basque Nationalist Party, with the result thatits inability to receive such funding had a considerable effect on itsfinancial capacity. It emphasised that public funding would be negligiblein its case, since such funding depended on results in national electionsand, in practice, was distributed among the four main parties at nationallevel. As regards reimbursement of election expenses, this presupposedthat the party had funds available in advance, which was not possiblewithout the contribution from the Spanish Basque Nationalist Party. Inaddition, it argued that there was a contradiction between theprohibition on funding by European parties and the possibility of fundingby foreign individuals, given that it was easy to scrutinise funds from theformer but not from the latter. In its submission, the prohibition in issuewas not based on any “pressing social need”, seeing that it concerned



contributions from a party registered in a member State of the EuropeanUnion, and especially as it contravened the principle of the free movementof capital within the Union.

Lastly, although the applicant party still had the possibility ofappointing a financial agent and obtaining funds by that means, suchfunds could only take the form of donations from individuals or fromFrench political parties. Yet the party’s own aims meant that itsgeographical sphere of activity was limited to a very small part of France,so that it could not expect any financial support from other French parties.Indeed, it pointed out that, as matters stood, either its resources would belimited to contributions from individuals, in which case it would no longerhave the means to finance its political activities, or it would continue toreceive contributions from the Spanish Basque Nationalist Party, inwhich case it would be prohibited from intervening in electoral mattersin any way.

B. Opinion of the Venice Commission

29. In its opinion, based in particular on a study of the domestic law inforty-four member States of the Council of Europe, the VeniceCommission noted that twenty-eight of these States prohibited orsubstantially limited foreign donations to political parties and the othersixteen did not impose any such restrictions. It pointed out that nationalregulations on political parties resulted from history, political traditionand practice and hence differed greatly from one country to another.With regard to funding, approaches ranged from a total lack ofregulations (for example, in Switzerland) or non-prohibition of foreigndonations (for example, in Cyprus, Bosnia and Herzegovina, the CzechRepublic and Hungary) to an explicit ban on foreign contributions anddonations (as in France and the Russian Federation); intermediatesolutions included imposing strict limitations (for example, in Armenia,Azerbaijan, Georgia and Moldova) or providing for exceptions to therule, to a greater or lesser extent, in the case of funds originating fromEuropean Union member States (for example, in Spain, Germany, theUnited Kingdom – except Northern Ireland – and Lithuania). Itconcluded that each example of the prohibition of financing of politicalparties from foreign sources had to be considered separately in the lightof the political system of the country concerned, its relations with itsneighbours, its constitutional law and the general system it had adoptedfor the financing of political parties.

30. The Venice Commission went on to point out that its guidelines onthe financing of political parties emphasised the need to prohibitdonations from foreign States and enterprises, and that



Recommendation Rec(2003)4 of the Committee of Ministers urgedmember States “specifically [to] limit, prohibit or otherwise regulatedonations from foreign donors” (see paragraph 18 above). As to whether,in particular, it was “necessary in a democratic society” for thisprohibition to cover funds from foreign political parties, the VeniceCommission referred to the principles deriving from the Court’s case-law, as set out in The United Macedonian Organisation Ilinden and Othersv. Bulgaria (no. 59491/00, §§ 57-62, 19 January 2006). An analysis of thedomestic provisions containing such a prohibition indicated that thereasons varied from one country to another, particularly on account oftheir specific history and political and constitutional experiences. Onesuch reason related to the internationalist policies of extremist partiesbetween the two World Wars. A second stemmed from similarcircumstances during the Cold War and the ensuing polarisation of theworld. A third resulted from fear of separatist movements. A fourthconcerned the implementation of a system of public funding of partiesand the consequent desire for the funds thus allocated to remain withinthe country. It was more difficult, in the Venice Commission’s opinion, toidentify why many States did not impose a prohibition of this kind (forexample, Austria, Belgium, Denmark and Finland). In some countries,the reason was possibly that such a measure had never been thoughtnecessary. Other countries appeared to have adopted this position inorder to facilitate politically their own support of political movements inthe Third World. A further group seemed reluctant to hinder legitimatecooperation between political parties in the context of the ParliamentaryAssemblies of the Council of Europe and the OSCE, the EuropeanParliament and cooperation organisations such as the Nordic Council.

31. Having regard to the specific nature of the European Union andthe “new legal order” it constituted, the Venice Commission found it“reasonable and appropriate” that the Union’s member States shouldadopt a specific approach to the financing of political parties by politicalparties established in other member States. It pointed out in particularthat Article 191 of the Treaty of Rome provided that “[p]olitical partiesat European level are important as a factor for integration within theUnion. They contribute to forming a European awareness and toexpressing the political will of the citizens of the Union.” It added in thiscontext that Regulation (EC) no. 2004/2003 of the European Parliamentand the Council of 4 November 2003 on the regulations governing politicalparties at European level and the rules regarding their funding (seeparagraph 27 above) afforded such parties the possibility of receivingdonations from political parties which were members of them (Article 6),while Article 7 of the Regulation stated that their funding “from thegeneral budget of the European Union or from any other source may notbe used for the direct or indirect funding of other political parties, and in



particular national political parties, which shall continue to be governedby national rules”. The Venice Commission observed that the veryexistence of the Regulation showed that cooperation and, to some extent,integration of financing systems were necessary for the functioning ofpolitical parties both at national level and at the level of the Union. Italso referred to Article 56 of the Treaty, which enshrined the principle ofthe free movement of capital, pointing out that this notion in principlecovered all transfers of funds from one member State to another,probably including those between political parties. Since this was afundamental freedom enshrined in the Treaty, the member States wererequired to respect it. The Venice Commission thus concluded that rulesadopted by member States for the funding of political parties had toobserve this principle, although the European Union’s powers withregard to political parties were limited to the regulation of “politicalparties at European level”. The only exceptions permitted in this regardby Community law were those set out in the Treaty itself (for example, inArticle 58, which reserved the right of member States “to take measureswhich are justified on grounds of public policy or public security”) oridentified by the Court of Justice of the European Communities.

32. In conclusion, the Venice Commission observed that in the lightof the varying approaches to the issue from one Council of Europemember State to another, there could be no single answer to thequestion whether the prohibition on the funding of political parties byforeign political parties was “necessary in a democratic society”. Itconsidered, however, that the experience of cooperation betweenpolitical parties within supranational European organisations andinstitutions supported a less restrictive approach; such cooperation wasitself “necessary in a democratic society”, whereas it was not obviousthat the same could be said about the imposition of obstacles tocooperation through the prohibition of all financial relations betweenpolitical parties established in different countries. Various factors couldnevertheless be capable of justifying the prohibition of contributionsfrom foreign political parties: in particular, where contributions wereused to pursue unlawful aims (for example, where the foreign party inquestion advocated discrimination or human rights violations),undermined the fairness or integrity of political competition,destabilised the electoral process, threatened the territorial integrity ofthe State concerned or hindered its democratic development, or whereprohibition formed part of the State’s international obligations.Accordingly, in the Venice Commission’s opinion, to establish whetherthe prohibition on the financing of political parties by foreign politicalparties was compatible with the requirements of Article 11 of theConvention, each individual case had to be considered separately in thecontext of the general legislation applicable in the State concerned on



the funding of political parties and of the State’s internationalobligations – including, where appropriate, those resulting frommembership of the European Union.

C. The Court’s assessment

33. As a preliminary point, the Court reiterates that political partiescome within the scope of Article 11 of the Convention (see, for example,United Communist Party of Turkey and Others v. Turkey, 30 January 1998, § 25,Reports of Judgments and Decisions 1998-I, and Socialist Party and Othersv. Turkey, 25 May 1998, § 29, Reports 1998-III). Accordingly, this provisionis clearly applicable in the instant case.

Furthermore, the protection of opinions and the freedom to expressthem within the meaning of Article 10 of the Convention is one of theobjectives of the freedoms of assembly and association enshrined inArticle 11, particularly in the case of political parties, so that Article 11must be considered in the light of Article 10 (see Refah Partisi (the WelfareParty) and Others v. Turkey [GC], nos. 41340/98, 41342/98, 41343/98 and41344/98, §§ 88-89, ECHR 2003-II; United Communist Party of Turkey andOthers, cited above, §§ 42-43; Socialist Party and Others, cited above, § 41;and The United Macedonian Organisation Ilinden and Others, cited above,§§ 59-61).

In the instant case the Court cannot see any evidence to suggest thatthe impugned measure sought to penalise the applicant party on accountof the political views it promoted. Accordingly, although this factor is notdecisive (see The United Macedonian Organisation Ilinden and Others, citedabove, § 59), the Court considers that the issues raised by the case relateessentially to Article 11 of the Convention.

34. As to Article 3 of Protocol No. 1, the financial repercussions of theimpugned measure on the ability of the applicant party and its membersto take part in parliamentary elections cannot in any event be seen asanything other than “secondary” or “incidental effects” of the measure;accordingly, irrespective of whether the Court finds a violation (see,mutatis mutandis, United Communist Party of Turkey and Others, cited above,§ 64, and Socialist Party and Others, cited above, § 57) or no violation ofArticle 11 (see, mutatis mutandis, Refah Partisi (the Welfare Party) and Others,cited above, § 139), it is unnecessary to examine the case under Article 3 ofProtocol No. 1.

35. Having clarified that point, the Court will examine whether therewas interference with the applicant party’s exercise of the rightsguaranteed by Article 11 of the Convention and, if so, whether theinterference was justified in view of the requirements of paragraph 2 ofthat Article.



1. Whether there was interference

36. The Political Life (Financial Transparency) Act of 11 March 1988limits the sources of funding for political parties. There is an annualceiling of EUR 7,500 per person on donations from individuals, andcontributions from other legal entities (with the exception of Frenchpolitical parties or groups) and foreign States are prohibited. Incompensation for this, public funds are allocated to political parties inproportion to their results in elections to the National Assembly(sections 8 and 9 of the Act).

Under section 11 of the 1988 Act, political parties collect their fundsthrough the intermediary of an agent, in the form of either a fundingassociation (which must be authorised by the CCFP – section 11-1 of theAct) or an individual (designated as the “financial agent” in a simpledeclaration to the prefecture – section 11-2).

37. In view of the applicant party’s specific nature as the French“branch” of the Spanish Basque Nationalist Party, and in particular itssmall size and the local character of its sphere of activity, the prohibitionon its receiving contributions from the Spanish Basque Nationalist Partyundoubtedly has a significant impact on its financial resources and henceits ability to engage fully in its political activities.

More specifically, as a result of the refusal, on the basis of thisprohibition, of the request to authorise the funding association set up byit, the applicant party is unable to receive funds through the association.While it has the alternative possibility of appointing an individual as“financial agent” for that purpose (without any authorisation beingrequired), that person would not be able to receive contributions fromthe Spanish Basque Nationalist Party either.

38. In short, having regard to the impact of the circumstances in issueon the applicant party’s financial capacity to carry on its politicalactivities, the Court is in no doubt that there has been interference withthe exercise of its rights under Article 11.

2. Whether the interference was justified

39. Such interference will constitute a breach of Article 11 unless itwas “prescribed by law”, pursued one or more legitimate aims underparagraph 2 and was “necessary in a democratic society” for theachievement of those aims.

(a) “Prescribed by law”

40. The Court reiterates that a norm cannot be regarded as a “law”unless it is formulated with sufficient precision to enable the citizen – ifneed be, with appropriate advice – to foresee, to a degree that is



reasonable in the circumstances, the consequences which a given actionmay entail; experience shows, however, that it is impossible to attainabsolute precision in the framing of laws (see, for example, Ezelinv. France, 26 April 1991, § 45, Series A no. 202).

41. In the instant case, contrary to what the applicant partymaintained, the prohibition on the funding of French political parties byforeign political parties is prescribed by the Act of 11 March 1988. Itfollows from section 11 of the Act that political parties may receive fundsonly through a funding association or a financial agent (see also theCCFP’s decision of 2 July 1999), and from subsection 5 of section 11-4that funding associations and financial agents cannot receivecontributions from foreign legal entities. A political party established inanother State is clearly a “foreign legal entity”. The fact that the secondsubsection of section 11-4, which lays down in more general terms the rulethat donations from legal entities are prohibited, provides for anexception to this rule in the case of donations from “political parties orgroups”, without specifying whether this concerns only French parties orgroups, is not sufficient to cast doubt on the clarity of the law on this point.

42. The Court can, however, understand the applicant party’s doubtsas to whether the refusal of its request for authorisation of the fundingassociation it had set up was foreseeable. It notes that the Act of11 March 1988 (section 11-1) envisages only two scenarios in which arequest for authorisation can be refused: where the object of theassociation is not limited to the funding of a political party, and where itsarticles of association do not define the geographical area within which theassociation is to carry out its activities or do not contain an undertaking toopen a single bank or post-office account into which all donations receivedfor the funding of a political party are to be deposited. However, in thepresent case the refusal was not based on one of these grounds but on thefinding that most of the applicant party’s resources derived from financialsupport from the Spanish Basque Nationalist Party. Admittedly, theConseil d’Etat held in the instant case that “[i]t follows from the firstsubsection of section 11-6 ... that the granting of authorisation is subjectto the funding association’s compliance with the requirements ofsections 11-1 and 11-4 of the Act”. However, this is a somewhat extensiveinterpretation of that subsection, which is worded: “The authorisation ofany association that has failed to comply with the requirements laid downin sections 11-1 and 11-4 of this Act shall be revoked.” It appears that inreality this provision solely allows ex post facto scrutiny of fundingassociations that have obtained authorisation. It is therefore permissibleto question whether the law, as interpreted by the Conseil d’Etat, wasforeseeable in its effect.

On this specific point, the Government maintained that there wassettled case-law to the effect that it was possible to cite the grounds for



revoking a permit or authorisation as a basis for refusing to grant such apermit or authorisation, seeing that the result was the same. They reliedin that connection on the Conseil d’Etat’s Aldana Barrena judgment of8 January 1982, from which it appeared that the grounds for revokingrefugee status were also capable of justifying a refusal to grant suchstatus. In the Court’s view, that judgment is not conclusive in that itsimply set aside a decision by the Appeals Board on the ground that ithad refused to take into consideration facts occurring after the refusalissued by the French Office for the Protection of Refugees and StatelessPersons. The Court can, however, see the logic in the Conseil d’Etat’sinterpretation of the above-mentioned provisions, given that a strictreading of them would mean granting and subsequently revokingauthorisation, since the CCFP – as the Government submitted – haslimited discretion. Accepting, therefore, that such an interpretation wasforeseeable, the Court concludes that the interference in issue was“prescribed by law”.

(b) Legitimate aim

43. As to the “legitimate aim” pursued, the Conseil d’Etat referred tothe “prevention of disorder”. It pointed out in that connection thatpolitical parties were “intended to contribute to the exercise of suffragein the implementation of national sovereignty” and that “[i]n prohibitingforeign States and foreign legal entities from funding national politicalparties, the legislature [had] sought to preclude the possibility ofcreating a relationship of dependency which would be detrimental to theexpression of national sovereignty”; the aim pursued had thus related tothe protection of the “institutional order”.

The Court accepts that the concept of “order” within the meaning ofthe French version of Articles 10 and 11 of the Convention encompassesthe “institutional order”, although the expression “dfense de l’ordre”(protection of order) refers essentially to the prevention of disorder, ascan be seen from the English version of Articles 10 and 11, which usesthat term.

Having thus acknowledged the legitimacy of the aim pursued, theCourt considers that, contrary to what the applicant party maintained,the fact that the prohibition also applies to contributions from politicalparties established in another member State of the European Union isnot sufficient to call it into question; in the Court’s view, that particularfactor must be taken into account in examining whether the interferencewas “necessary”.

44. The Government added that the law was also aimed at the“prevention of crime”, in that it was more difficult to check the originand lawfulness of funds from abroad. The Court observes that that was



not the Conseil d’Etat’s assessment in the present case, but considers itunnecessary to determine this question since it is sufficient that theinterference in issue pursued just one of the legitimate aims listed. It willtherefore confine itself to its above finding that the aim of the interferencewas the “prevention of disorder”.

(c) “Necessary in a democratic society”

45. The Court observes at the outset that the prohibition on thefinancing of political parties by any legal entities other than Frenchpolitical parties and groups forms part of a body of rules designed toensure financial transparency in political life. It would observe, firstly,that it is especially alert to the importance of such regulations “in ademocratic society” as this has been highlighted by both the VeniceCommission and the Parliamentary Assembly of the Council of Europe(see paragraphs 16-17 above).

46. That said, the Court reiterates that the exceptions set out inArticle 11 are to be construed strictly; only convincing and compellingreasons can justify restrictions on the freedom of association. Indetermining whether a necessity within the meaning of Article 11 § 2exists, States have only a limited margin of appreciation, which goeshand in hand with rigorous European supervision embracing both the lawand the decisions applying it, including those given by independent courts(see, for example, Sidiropoulos and Others v. Greece, 10 July 1998, § 40, Reports1998-IV). That applies all the more in relation to political parties in viewof the importance of their role in a “democratic society” (see, for example,United Communist Party of Turkey and Others, cited above, §§ 25, 43 and 46).

When the Court carries out its scrutiny, its task is not to substitute itsown view for that of the relevant national authorities but rather to reviewunder Article 11 the decisions they delivered in the exercise of theirdiscretion. This does not mean that it has to confine itself to ascertainingwhether the respondent State exercised its discretion reasonably,carefully and in good faith; it must look at the interference complained ofin the light of the case as a whole and determine whether it was“proportionate to the legitimate aim pursued” and whether the reasonsadduced by the national authorities to justify it are “relevant andsufficient”. In so doing, the Court also has to satisfy itself that thenational authorities applied standards which were in conformity with theprinciples embodied in Article 11 and, moreover, that they based theirdecisions on an acceptable assessment of the relevant facts (see, forexample, Sidiropoulos and Others, loc. cit., and United Communist Party ofTurkey and Others, cited above, § 47).

47. In the instant case the Court has no difficulty in accepting that theprohibition on the funding of political parties by foreign States is



necessary for the preservation of national sovereignty; indeed, the“Guidelines and Report on the financing of political parties” adopted bythe Venice Commission (see paragraph 16 above) state that financialcontributions from foreign States should be prohibited.

It is not so easily persuaded, however, with regard to the prohibition onfunding by foreign political parties. It fails to see exactly how Statesovereignty would be undermined by this factor alone. Moreover, it isstriking that the above-mentioned guidelines – which, precisely,approach this question from the standpoint both of the need to ensure“democratic security” and of freedom of political association – do notindicate that there should be such a ban, whereas they emphasise theneed to prohibit funding by “foreign enterprises”.

The Court considers, however, that this matter falls within the residualmargin of appreciation afforded to the Contracting States, which remainfree to determine which sources of foreign funding may be received bypolitical parties. In support of that approach, it notes that it appearsfrom the opinion produced in the present case by the Venice Commissionthat the member States of the Council of Europe are divided on thefinancing of political parties from foreign sources (see paragraph 29above), and that in Article 7 of Recommendation Rec(2003)4 of 8 April2003 on common rules against corruption in the funding of politicalparties and electoral campaigns, the Committee of Ministers of theCouncil of Europe recommended that the governments of member States“specifically limit, prohibit or otherwise regulate donations from foreigndonors” (see paragraph 18 above).

This leads the Court to conclude that the fact that political parties arenot permitted to receive funds from foreign parties is not in itselfincompatible with Article 11 of the Convention.

48. The applicant party submitted that a specific approachnevertheless had to be adopted where a political party established in onemember State of the European Union received funds from a political partyestablished in another member State.

In the Court’s opinion, that is no doubt a factor to be taken intoconsideration, seeing that a certain degree of “intrusion” by such partiesinto the political life of other European Union member States may appearconsistent with the logic of European integration. Indeed, this seems to bethe approach taken by the Venice Commission, whose opinion stresses thevalue of financial cooperation between parties at European Union leveland points out that the prohibition in issue might contravene theCommunity principle of the free movement of capital (see paragraph 31above).

However, in the first place, it is not for the Court to interfere in mattersrelating to the compatibility of a member State’s domestic law with theEuropean Union project. Moreover, the choice of the French legislature



not to exempt political parties established in other European Unionmember States from this prohibition is an eminently political matter,which accordingly falls within its residual margin of appreciation.

49. It remains to be determined in practical terms whether themeasure complained of is proportionate to the aim pursued; this entailsassessing its impact on the applicant party’s ability to engage in politicalactivities.

The Court reiterates in this connection that when assessing the“necessity” of an interference with the right to freedom of association,the extent of the interference is decisive. It has held that “drasticmeasures, such as the dissolution of an entire political party and adisability barring its leaders from carrying on any similar activity for aspecified period, may be taken only in the most serious cases” (see RefahPartisi (the Welfare Party) and Others, cited above, § 100); conversely, “mildmeasures” should be more broadly acceptable.

50. In the instant case the Government rightly pointed out that themeasure complained of does not call into question the applicant party’slegality or constitute a legal impediment to its participation in politicallife or censorship of the views it intends to promote in the political arena.

Admittedly, as the applicant party indicated, in order to engage fully inpolitical activities it has to forgo financial assistance from the SpanishBasque Nationalist Party.

However, to fund its political activities, it would nevertheless be able touse membership fees and donations from individuals – including thosefrom outside France – which it could collect through a financial agent ora funding association authorised on the basis of a fresh application.Furthermore, there is nothing in law to prevent it from receiving fundsfrom other French political parties or from taking advantage of thesystem of public funding instituted by the French legislature. It is true,as the applicant party pointed out, that these sources of funding appearsomewhat hypothetical in its particular case. In view of its political aims, itis unlikely that it would attract the support of another French party; andin view of its geographical sphere of activity, it is likely to take part in localrather than parliamentary elections, so that it scarcely appears to be in aposition to take advantage of the system of public funding (which is basedon results in parliamentary elections). Its election candidates wouldnevertheless enjoy all the same benefits as those from other parties interms of the funding of their election campaign (the costs of “officialelection material” being borne by the State and election expenses beingrefunded subject to certain conditions).

51. In conclusion, the impact of the measure in question on theapplicant party’s ability to conduct its political activities is notdisproportionate. Although the prohibition on receiving contributionsfrom the Spanish Basque Nationalist Party has an effect on its finances,



the situation in which it finds itself as a result is no different from that ofany small political party faced with a shortage of funds.

52. In the light of the foregoing, the Court considers that theinterference with the applicant party’s right to freedom of associationmay be regarded as “necessary in a democratic society” for the“prevention of disorder” within the meaning of Article 11 of theConvention. There has therefore been no violation of that provision,taken separately or in conjunction with Article 10 of the Convention.


1. Holds by six votes to one that there has been no violation of Article 11 ofthe Convention, taken separately or in conjunction with Article 10;

2. Holds unanimously that it is not necessary to consider the case underArticle 3 of Protocol No. 1.

Done in French, and notified in writing on 7 June 2007, pursuant toRule 77 §§ 2 and 3 of the Rules of Court.

Søren NielsenRegistrar

Christos RozakisPresident

In accordance with Article 45 § 2 of the Convention and Rule 74 § 2 ofthe Rules of Court, the dissenting opinion of Judge Rozakis is annexed tothis judgment.

C.L.R.S.N.



DISSENTING OPINION OF JUDGE ROZAKIS

Regretfully I am not in a position to follow the Court’s majority infinding that in the circumstances of the present case there has been noviolation of Article 11, for the following reasons.

1. I cannot dispute the wisdom of Article 4 of the 1958 FrenchConstitution, when it provides that political parties and groups “mustrespect the principles of national sovereignty and democracy”. States andthe democratic societies living within them have the inalienable right andinterest to preserve these two fundamental values, respecting, at the sametime, the rights and interests of those segments of society which do notbelong to the national and social mainstream.

Equally, I cannot dispute the wisdom of the Political Life (FinancialTransparency) Act (Law no. 88-227 of 11 March 1988), which determinesthe arrangements for the financing of political parties. Political parties donot only aspire to take control of the reins of a State, but also, even whenthey do not have governance over the State, exert significant influence onpolitical life and an impact on the fate of the State and society. There is alegitimate interest on the part of the latter in having a clear, transparentpicture of the financing of political parties, and in scrutinising theirsources of income, conditions which act as safety valves for the parties’independence and as a safeguard against abuses resulting from partialityand corruption.

Lastly, I can also understand that scrutiny of the funding of politicalparties may be stricter when funds come from a foreign State – there onecan readily accept that a total prohibition may be imposed – or foreignentities, including foreign political parties. Yet in so far as foreignpolitical parties are concerned, a general unconditional prohibition onfinancial transactions and assistance should be applied with caution,taking into consideration modern trends and tendencies and politicalrealities existing in some parts of the world, particularly in the closelyintegrated environment of the European Union.

2. Section 11-4 of the Act in question deals with the financing ofpolitical parties from foreign sources. It provides: “No fundingassociation or financial agent of a political party may receive direct orindirect contributions or material assistance from a foreign State or aforeign legal entity.”

Section 11-4 of the Act is complemented by sections 11-5 and 11-6 of thesame Act. It clearly transpires from these provisions that the Act does notimpose any preventive controls on the establishment of a fundingassociation of a political party, but provides for sanctions in the event oftransgression of the general rule, which may entail revocation of theauthorisation already granted for the association to operate, or the



punishment of anyone “who makes or accepts donations in breach of[section 11-4]”. One should also underscore that section 11-4 does notmake specific reference to “foreign political parties”, but speaks of a“legal entity” (personne morale), thus leaving some room for the authoritiesimplementing it to consider in individual cases whether the prohibitionalso applies to foreign parties or groups.

3. I would hence conclude that the law, as it stands alone, cannot beregarded as violating freedom of association, as provided for by Article 11of the Convention. It does not prevent the establishment of an association– a matter which constitutes in the eyes of the Convention’s case-law thegravest of interferences – and it limits the prohibition to another State’sfinancing of a political party – something which, to my mind, is readilyjustified by paragraph 2 of Article 11 – leaving the matter of thefinancing of a political party by a foreign political party to be determinedon the basis of an interpretation of the broad term of “personne morale”,which may or may not necessarily cover foreign political parties. Thisinterpretation may depend on the circumstances of a particular case oron societal developments at local, national or international level.

4. What seems questionable in the circumstances of this case is theinterpretation which was given by the national courts of sections 11-4to 11-6 of the French Act, following the dicta of the Conseil d’Etat in theAldana Barrena case. The “pragmatic” approach which had beenenunciated by the Conseil d’Etat and adopted by the national courts in thepresent case, justifying the decision of the National Commission onElection Campaign Accounts and Political Funding, entails a blanketpreventive prohibition on the very establishment of a funding association.Such a blanket prohibition, apart from the fact that it imposes anunbearable burden on the party concerned, does not allow any flexibilityto an authority or a judge in ruling on financing in a particular case on thebasis of wider considerations than the mere fact of the origins of thefunding. It would be consonant with the requirements of the Conventionif the authorities could rule on the legality of a source of funding, after theestablishment of the association, on the basis of various factors, such asthe circumstances surrounding the funding (its amount, its use,transparency of the transactions, sphere of activity of both the offeringand the receiving entities, etc.). The law itself, providing for repressivemeasures rather than preventive measures, allows for such supervision tobe carried out after the association has been established.

5. The above considerations constitute, to my mind, an interpretationof sections 11-4 to 11-6 of the French Act which brings that Act into linewith the requirements of Article 11 of the Convention. We should not losesight of the fact that, while Article 11 § 2 of the Convention, whichprovides for limitations to freedom of association, leaves a margin ofappreciation to the States Parties to determine certain practicalities of


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that freedom, in the circumstances of the present case there are twoelements which, I believe, have gone beyond a permissible and acceptablemargin.

The first is the use of preventive controls which interfered with the veryestablishment of the association, despite the fact that the authoritieswould have had the possibility, by applying the domestic law in aqualified manner, of imposing measures and sanctions on an associationthat had already been established. The second is the total disregarding ofthe fact that both parties function within the domain of the EuropeanUnion. This latter element is of primordial importance, andfundamentally changes the parameters of this case in relation to therelevant parameters of other cases, where the financing of a politicalparty by a foreign party takes place in an “unorganised” internationalenvironment. In the present case, both the French and the Spanishparties are entities which lawfully work within their respective States,France and Spain, both members of the European Union. Although onemay share the reticence of various quarters, including the Council ofEurope, when they recommend strict controls on foreign funding ofpolitical parties – which may amount to a total prohibition – because ofthe dangers that that may entail for the proper operation of a politicalparty, the situation changes when we are faced with two European Unionparties, working within the integrational landscape of the twenty-sevenmembers. Admittedly, even in that context controls and prohibitions maystill apply, and section 11-4 of the French Act still has a valid place;however, what seems to me to be unacceptable and to have a directimpact on the extent of the limitations allowed by the second paragraphof Article 11 of the Convention is the total disregard, by those who haveapplied the national law, of the specificity of the case of two partiesworking within the context of the European unification process.


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