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INDICE
RESUMEN 2
METODOLOGÍA 3
INTRODUCCIÓN 4
CAPITULO I: DEL RÉGIMEN DE OBRAS PÚBLICAS EN LA PROVINCIA DE LA PAMPA 5
I.A Definición de objetivos y planes de acción 5 I.B Responsables 8
CAPÍTULO II: DEL SISTEMA DE CONTROL 9 II.A Del control previo 10 II.B Del control posterior 14 II.C Del ejercicio del contralor digital 17
CAPITULO III: DE LOS ALCANCES Y POTENCIALIDADES DEL SISTEMA 24 III.A Costo de implementación 25 III.B Desarrollo del sistema de obras públicas 26 III.C Potencialidad. 26
CONCLUSION 28
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS 30
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RESUMEN
El presente trabajo describe el procedimiento que acompaña al Control de las obras
Públicas ejecutadas en la Provincia de La Pampa, llevado a cabo por el Tribunal de Cuentas a
través del uso de herramientas tecnológicas.
En el marco de la premisa de innovar en el proceso de control del sector público, se
detalla cómo las áreas de control previo, control posterior y sector de auditorías se vieron
favorecidas con la implementación de un nuevo software.
Dicho programa denominado Sistema de Obras Públicas, fue desarrollado por el área
de sistemas de dicho Tribunal.
El desarrollo e implementación del mismo implicó un desafío para los distintos
sectores tanto en lo referido a la digitalización de la información como la reingeniería de
procesos. No obstante ello, se logró el objetivo planteado inicialmente, es decir contar con la
información oportuna y completa para la toma de decisiones.
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METODOLOGÍA
Objetivo
El presente trabajo tiene como objeto dar a conocer un software desarrollado por personal del
Tribunal de Cuentas de La Pampa utilizado como apoyo al control de las rendiciones de obras
públicas en todas sus etapas.
Hipotesis
El uso de herramientas informáticas vinculadas al control de la inversión en obras públicas,
favorece el trabajo integral e integrado de todas las áreas del Tribunal de Cuentas de la
Provincia de La Pampa aportando dinamismo, transparencia, concentrando la información, lo
cual redunda en un control más eficaz y eficiente.
Método
- análisis y relevamiento de la normativa vigente aplicada a los procesos de control;
- descripción de las tareas desarrolladas en cada área del organismo;
- desarrollo de software de Obras Públicas.
Conclusión
Se concluye en que la incorporación y uso de nuevas tecnologías informáticas aporta
beneficios al proceso de control, a saber: dinámica de control, calidad y cantidad de
información, transparencia y oportunidad.
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INTRODUCCIÓN
La inversión en obras públicas que lleva a cabo el Estado provincial la ejecuta a través
del Ministerio de Obras y Servicios Públicos y de entes descentralizados como la Dirección
Provincial de Vialidad, Ente Autárquico de la Vivienda, la Administración Provincial de
Energía, Administración Provincial del Agua, el Ente Provincial del Río Colorado, áreas a las
que compete la planificación y afectación presupuestaria respectiva.
Tal gestión conlleva tanto la definición de objetivos y recursos cuanto la aplicación,
ejecución y control de las obras que debe propiciarse con la calidad que amerita su destino
público. En este proceso el Tribunal de Cuentas de la Provincia interviene ejerciendo control
previo y posterior de cumplimiento de la legalidad establecida, razón por la que su cuerpo de
Relatores entendió necesario aportar a la generación de herramientas tecnológicas que
optimizaran la tarea, lo que permitió -junto al área de Sistemas del organismo-, la creación de
un software propio y específico que fortaleciera el ejercicio del contralor de forma eficiente,
coordinada y precisa.
Dicho software es un módulo que forma parte e interactúa con el sistema de gestión de
expedientes (S.G.E.) de este organismo.
Así, constituye objeto del trabajo, dar a conocer esta herramienta -que en adelante
denominaremos “sistema de obras públicas” o “sistema”-, sus aplicaciones actuales,
proyecciones y potencialidad respecto del ejercicio de la competencia asignada
normativamente al Tribunal de Cuentas de la Provincia de La Pampa y las ventajas que el
mismo ha aportado en calidad y certeza para el desarrollo de nuestro trabajo.
Finalmente, es de destacar, que dicho sistema posee un diseño dinámico susceptible de
ser actualizado de forma permanente acorde a los objetivos y necesidades del Tribunal.
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CAPITULO I: DEL RÉGIMEN DE OBRAS PÚBLICAS EN LA PROVINCIA DE LA
PAMPA
I.A Definición de objetivos y planes de acción
La Ley N° 38 General de Obras Públicas de La Pampa establece en su artículo 1º que
“Son Obras Públicas las construcciones o instalaciones y los trabajos por ellas motivados,
que se realicen con fondos de la Provincia o que sean garantizados o subvencionados por
ella. Estas construcciones o instalaciones deberán ingresar al patrimonio Provincial,
excepción hecha con: a) Dentro de la Provincia, las que se emplacen en inmuebles
pertenecientes a la Nación, a las Comunas o a Cooperativas de Servicios Públicos, o bien a
entidades de bien público con personería jurídica; b) Fuera de la Provincia, las que se
realicen para posibilitar o facilitar la prestación de servicios públicos.”
Sin perjuicio de consignar que el presente trabajo no ahondará en el desarrollo del
concepto “obra pública” por no constituir su objetivo, entendemos necesario resaltar que el
mismo se focalizará en el uso de las disposiciones legales cuyo cumplimiento debe ser
corroborado por el órgano de contralor y del procedimiento de control llevado a cabo en el
marco de la misma.
Dicha norma contiene los preceptos fundamentales que se corresponden con las
distintas instancias en la vida del contrato, dejando al reglamento de dicha ley y a los Pliegos
de Bases y Condiciones la regulación de todos los aspectos propios de cada contrato.
Su art. 67 establece que toda obra se ejecutará en las condiciones en que fue
contratada, tanto en lo que respecta a materiales, cuanto a la forma y plazos de su ejecución.
Por ende, toda alteración significará deficiencia del proyecto si no se le explicitan las causas
sobrevivientes que la fundan a los fines de su consideración por la autoridad de aplicación.
Tal ejecución se corrobora mediante el procedimiento de certificación que al decir de
Barra puede ser definido como aquel conjunto de actos emanados de la Administración
comitente con la participación del contratista particular, destinados a inspeccionar, reconocer
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y evaluar distintos presupuestos de hecho a los que el régimen normativo y contractual de la
obra pública hace producir efectos jurídicos en relación con su pago . 1
Así, la correlación trabajo-certificación-pago que rige durante la vida del contrato de
obra pública otorga a las certificaciones implicancias jurídicas y financieras.
Según el autor, el precio de la obra pública es indivisible y susceptible de pagos a
cuenta del total pautado ligados a certificaciones provisionales que no constituyen vínculo de
aceptación de las porciones verificadas, que solo puede producir la verificación y mensura
final. Así lo consagra el artículo 70 de la Ley Nº 38 que establece que “Las mediciones
parciales tienen carácter provisional y están supeditadas al resultado de la medición final que
se efectuará al terminar la obra.”
Por lo expuesto, la indivisibilidad jurídica del contrato no empece su divisibilidad
contable (instituida al sólo efecto de permitir sin desmedro del cocontratante la satisfacción
del interés público que la ejecución del mismo conlleva), e implica que el único cumplimiento
posible es el cumplimiento total.
La mediciones parciales –y por ende su certificación corresponden a la autoridad
respectiva (artículo 69 de la Ley Nº 38) quien debe efectuarlas “mensualmente” con la
intervención de los representantes técnicos de la empresa o el contratista.
A ese fin de contralor constituyen instrumentos aplicables por la inspección además
del contrato y pliego, los libros de órdenes de servicios, notas de pedido y partes mensuales.
Fuera de la reglamentación aportada por Decreto Nº 1159/1955, el Poder Ejecutivo ha
establecido la organización administrativa de la autoridad de aplicación mediante el Decreto
Nº 1728/88 por el que se aprueba el Reglamento de la Dirección General de Inspecciones,
dictándose -entre otros- el Decreto Nº 571/2010 para reglamentar la forma de cumplimiento
del artículo 57 de la Ley Nº 38.
Respecto de la intervención del Tribunal de Cuentas, el Decreto Ley Nº 513/1969
ordena la vista previa de aquellas actuaciones por las que se proyecte disponer, aprobar,
modificar, suspender, rechazar, dejar sin efecto o anular: 1º la adjudicación de concesiones,
licitaciones públicas o privadas, concursos de precios o contrataciones directas; 2º contratos
1 BARRA Rodolfo, “Contrato de Obra Pública. El precio. Modalidades. Pagos” en Revista Argentina del Régimen de la Administración Pública 01/05/86 (RAP) N.º 92, pag. 7
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para vender, permutar, gravar o donar o que puedan afectar el uso, goce, tenencia,
disponibilidad o el valor real o venal de bienes del Estado.
En tal marco, son remitidos a control previo de la Contraloría Fiscal las actuaciones
por las que tramita la ejecución de la obra pública con los proyectos de actos administrativos
pertinentes, habilitándose con posterioridad a su dictado la intervención del organismo en el
proceso de Juicio de Cuentas que regla el Capítulo III de la norma precitada.
En punto a la certificación de pago el artículo 45 del Decreto Nº 1159 establece que
debe contener: a) Número de Orden, b) Nombre de la obra, c) Número de expediente
correspondiente a la resolución autorizante; d) Imputación, nombre del contratista y fecha del
contrato, e) Importe del contrato, f) Si se ha ejecutado obra imprevista o adicional debe
hacerse referencia a la autorización respectiva, g) Detalle de las sumas a descontar por
garantía y balance actual de las obras, h) Firma del Contratista e Inspector de la Obra y la
conformidad del Jefe de la Repartición, i) Número correspondiente a los últimos y descripción
de cada uno de los que certifican con unidad de medida, cantidad contratada, precio unitario,
importe de cada ítem e importe total, j) Cantidad de obra certificada anteriormente para cada
ítem, cantidad de obra que se certifica y total acumulado al día.
A este efecto el Tribunal de Cuentas dictó la Resolución Nº 234/2011 por la que 2
exige la formación del expediente de pago que contiene el pliego de condiciones particulares,
el proyecto de contrato, acto administrativo intervenido por Control Previo, contrato, acto
administrativo dictado y demás documental inherente a la rendición del mismo y en el que
obran ordenadamente todos los certificados confeccionados en virtud de cada obra. De esta
forma, aunque compiladas con especificidad las actuaciones respectivas, se consideró
indispensable la instrumentación de un sistema capaz de brindar información sistematizada e
inmediata respecto de las actuaciones particulares y de la ejecución integral de las obras
públicas en provincia con prescindencia del expediente de papel.
En cuanto a los procesos administrativos de contratación el artículo 9 de la Ley Nº 38
establece el sistema de adjudicación de obras por licitación pública o privada -dependiendo de
su costo- y excepcionalmente la contratación directa cuando razones de necesidad y urgencia
así lo ameriten. Es al tiempo de propiciarse la adjudicación que el expediente respectivo
2 TRIBUNAL DE CUENTAS DE LA PAMPA http://www.tcuentaslp.gob.ar/ 15/07/2017
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ingresa al Tribunal para su control, permitiendo el sistema la digitalización de los pliegos y
proyectos de actos a los que brindó conformidad u objeción la Contraloría Fiscal. De esta
forma se inicia el expediente digital al que las distintas áreas del Tribunal aportarán la
información propia y complementaria que permita contar con la información y diagnóstico
actualizado correspondiente.
I.B Responsables
Tal como lo sostiene Las Heras “Planificar estratégicamente, para lograr una mayor
eficiencia, es una responsabilidad que incluye al agente más bajo de la orgánica estatal” . 3
Desde este punto el Estado es visualizado como un todo con distintos niveles de ejecución
interrelacionados y ordenados bajo un sistema de responsabilidades.
Así en lo que respecta al control, existen dos áreas diferenciadas en cuanto al alcance
del mismo. Por un lado tenemos el control contable, el cual está a cargo de la Contaduría
General de la Provincia quien se encarga de administrar el Sistema de Contabilidad
Presupuestaria; eficientizar y mejorar los Sistemas Control y Auditorías sobre las distintas
áreas de la Administración, buscando efectivizar el control interno de la Ejecución
Presupuestaria preventiva, concomitante y posterior y el Control de Gestión; y por otro el
control de la obra, el cual en sus aspectos legales es abordado por el Tribunal de Cuentas.
En lo que respecta al seguimiento y ejecución propiamente dicho de las obras la ya
mencionada Ley General de Obras Públicas N° 38 define como responsables del sistema: 1)
Autoridad Provincial de aplicación que en su jurisdicción es el Ministerio de Obras y
Servicios Públicos a través de la Dirección General de Obras Públicas. 2) Consejo de Obras
Públicas, 3) el Registro Permanente de Licitadores y Consultores de Obras Públicas que
aporta el historial de la actuación de todas las empresas en su intervención en la ejecución de
obras públicas y por último también se establece la obligatoriedad de la participación en la
dirección de las obras por parte de la empresa de profesionales matriculados para el ejercicio
de la profesión en los Colegios de Ingeniería y Arquitectura de La Pampa.
Para algunos organismos descentralizados, como por ejemplo la Dirección Provincial
de Vialidad, por su condición de autarquía definen en el marco de la ley N° 38 su cuerpo de
3 LAS HERAS José María, “De Resultados en el Estado”, Editorial Osmar D. Buyatti (Año 2009) pag. 73
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inspectores y responsables para la aprobación de las ejecuciones de obras y todo lo inherente
a ellas.
CAPÍTULO II: DEL SISTEMA DE CONTROL
El universo de control de la gestión pública es muy amplio. Su adecuado
funcionamiento garantiza la administración eficaz y transparente de los recursos, promueve la
participación ciudadana y fortalece el desarrollo de los procesos democráticos. Para
efectivizarlo resulta condición necesaria, aunque no suficiente, la existencia de recursos
humanos capacitados y comprometidos en la tarea, la objetivación de los procesos, el registro
de las intervenciones y la asignación de obligaciones personales que permitan la referencia a
la responsabilidad en el orden interno y frente a la comunidad, entre otros condicionantes de
relevancia.
En el marco de dicho universo el Tribunal de Cuentas ejecuta procesos de control de la
inversión tanto de los fondos públicos provinciales como nacionales a través del control
previo, el control posterior y el sector de auditorías en el marco de la Red Federal, este último
para aquellas obras ejecutadas con fondos del Estado Nacional.
El Tribunal de Cuentas de La Pampa cumplimenta desde el año 2006 la norma de
calidad IRAM ISO 9001 que propicia una serie de reglas, directrices o características para las
actividades de calidad o sus resultados, con el fin de conseguir un grado óptimo de orden en el
contexto de la calidad. En tal marco ha desarrollado instrucciones de trabajo -en lo sucesivo
denominadas IT- para cada uno de los procesos de contralor y servicios ofrecidos a la
comunidad, tales como Digesto Jurídico, Doctrina, Sistema de Consultas, etc. accesibles a la
comunidad a través de la página web institucional que le permitiera en el año 2016 acceder al
Premio Nacional de la calidad con una mención especial; dicho premio lo otorga anualmente
el Ministerio de Modernización de la Nación por el compromiso con la gestión de la calidad
que logran los organismos públicos.
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II.A Del control previo
Tal como lo establece el Decreto Nº 513/69 en su artículo 2 y en el marco del Sistema
de Gestión de Calidad implementado por el Tribunal, se realizaron IT para verificar el
cumplimiento de los requisitos exigidos por la normativa vigente. El mismo es llevado a cabo
por los Contadores Fiscales, dependiendo ello según se trate de una Licitación Privada,
Pública o una Contratación Directa.
La regla general por excelencia para la contratación en el sector público y que propicia
la transparencia, concurrencia y publicidad es la licitación pública. Sin perjuicio de ello en el
presente se describe el proceso de control llevado a cabo para los tres tipos de contrataciones:
(a) Licitación Pública:
Para este tipo de contratación, se verifica que el emplazamiento de la obra se realice
en un inmueble cuya titularidad pertenezca al Gobierno de la Provincia de La Pampa o que
pertenezcan al Estado Nacional, a las Comunas, Cooperativas de Servicios Públicos o bien a
entidades de bien público con personería jurídica (si se domicilian en la provincia), debiendo
constar la autorización del titular del inmueble. Si la obra se ejecuta fuera de la provincia, la
obra debe considerarse indispensable para posibilitar o facilitar la prestación de servicios
públicos (art. 2º Ley Nº 38) y constar a su respecto la autorización de uso o la cesión de los
derechos del respectivo titular del inmueble.
Asimismo, se controla que se encuentre la totalidad de la documentación técnica que
forma el pliego licitatorio aprobado por el Consejo de Obras Públicas (art. 112 al 119 de la
Ley Nº 38) y que exista la afectación preventiva de los créditos necesarios para su ejecución
y, en caso de exceder su plazo de realización el ejercicio fiscal vigente, el cumplimiento de lo
establecido en el art. 20 de la Ley Nº 2315 y 10 de la Ley de Contabilidad Nº 3.
En lo que respecta a la documentación se constata que la misma se encuentre aprobada
mediante decreto suscripto por el titular del Poder Ejecutivo Provincial.
También se constata que obre el acta de apertura de las propuestas con la rúbrica de
los participantes en dicho evento. En caso de existir impugnaciones, las mismas deberán estar
resueltas por autoridad competente y notificado al impugnante mediante cualquiera de los
métodos previstos en la Ley de Procedimiento Administrativo Nº 951.
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Continuando con el proceso de control, se corrobora que se encuentren acreditadas las
publicaciones correspondientes en un todo de acuerdo a lo establecido en los artículo 17 y 18
de la Ley Nº 38 y que en el proyecto de decreto conste el cumplimiento de lo establecido en el
artículo 27 “in fine” de la Ley Nº 38 (declaración del Poder Ejecutivo que la publicidad ha
sido suficiente).
Para el caso de las ofertas, el Contador Fiscal debe controlar que las ofertas se
encuentren dentro de los plazos de mantenimiento establecido en el pliego y que conste el
informe de preadjudicación emitido por una comisión creada ad-hoc, el dictamen Consejo de
Obras Públicas y la vista de la autoridad que debe preadjudicar.
Se verifica la intervención del Registro Permanente de Licitadores respecto de la
capacidad de contratación actualizada del oferente y certificación de libre deuda alimentaria.
Finalmente, debe constar el proyecto de decreto aprobando la adjudicación y del
contrato a suscribir con el adjudicatario, con la intervención previa de los organismos legales
de asesoramiento y de la Secretaría General de la Gobernación.
(b) Licitación Privada:
El proceso de control que se lleva a cabo en las contrataciones enmarcadas en el
procedimiento de licitación privada tipo difieren del anterior, en los siguientes aspectos:
En lo que respecta a la totalidad de la documentación como así también el llamado a
licitación, debe estar aprobado mediante resolución emanada del titular de la Secretaría de
Obras y Servicios Públicos o decreto dictado por el Poder Ejecutivo según corresponda.
Se debe constatar que se encuentren acreditadas las invitaciones correspondientes en
un todo de acuerdo a lo establecido en el artículo 32 de la Ley Nº 38 y que se adjunte la
publicación de la preadjudicación por aplicación supletoria de la Ley de Contabilidad Nº 3
(art. 124 Ley Nº 38).
Asimismo se verifica que conste el proyecto de Resolución o Decreto aprobando la
adjudicación y de contrato a suscribir con el adjudicatario, con la intervención previa de los
organismos legales de asesoramiento y Secretaría General de la Gobernación.
( C) Contratación Directa:
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Por último, en lo que respecta a la Contratación Directa:
Al igual que en los procedimientos anteriores, se constata lo relativo a la ubicación de
la obra, del modo indicado para la Licitación Pública.
A diferencia de los procedimientos anteriores, y dada la excepcionalidad de esta
modalidad, se debe constatar que el monto del presupuesto oficial se encuentra dentro del
límite establecido en el primer párrafo del artículo 9º inc a) de la Ley General de Obras
Públicas Nº 38. Además se verifica que exista la afectación preventiva de los créditos
necesarios para su ejecución, y en caso de exceder su plazo de realización el ejercicio fiscal
vigente, debe cumplimentarse lo establecido en el art. 28 de la Ley Nº 1691 y Decreto
Reglamentario Nº 2595/96 (factibilidad financiera) y en el artículo 10 de la Ley de
Contabilidad Nº 3.
Se controla también que se consigne la totalidad de la documentación técnica y el
presupuesto oficial que forma el pliego de la contratación; que la oferta del contratista se
ajuste en un todo a lo establecido en la documental técnica y que el Consejo de Obras
Públicas haya tomado la intervención que le compete, aconsejando la aprobación de la
documentación técnica y la oferta presentada por el futuro contratista (art. 112 al 119 de la
Ley Nº 38).
Al igual que en los anteriores procedimientos, se verifica la intervención del Registro
Permanente de Licitadores otorgando la capacidad de contratación actualizada, y finalmente
que conste el proyecto de Resolución aprobando la adjudicación y el contrato a suscribir con
el adjudicatario, con la intervención previa del órgano de asesoramiento correspondiente.
A continuación se mostrará un Diagrama de Flujo de la trazabilidad del expediente en
el control previo:
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Figura 1. Diagrama de Flujo correspondiente a la IT de Control Previo.
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II.B Del control posterior
En este acápite y también conforme a la IT el control posterior ejecutado por los
Relatores del Tribunal de Cuentas se corresponde con la rendición que realiza cada una de las
reparticiones que ejecuta una obra, a través de los certificados de obra. Esta rendición se
presenta conforme la Resolución Conjunta Nº 234/11 del Tribunal de Cuentas de La Pampa y
Contaduría General y el Decreto Nº 1684/79 Reglamento de la Ley N° 951 de Procedimiento
Administrativo.
El procedimiento consta de un control de legalidad del expediente en el que se
verifica que los datos del certificado, tales como número de expediente, extracto de la obra,
dependencia contratante, fecha de inicio, fecha de terminación, monto de la obra, empresa
adjudicataria, reinicio, etc, se correspondan con lo aprobado oportunamente en la etapa de
control previo, y que lo mismo sucede respecto de las actas de inicio, replanteo, paralización
y/o reinicio de obras, todo ello en conformidad al artículo Nº 45 del Decreto Reglamentario.
En este proceso de control también se verifica que los importes del certificado resulten
acordes al avance mensual de obra, más acopios del mes, menos desacopios del mes y
anticipos financieros, así como a la coincidencia en el detalle que ofrece el Inspector de Obra
y que ratifica el Director de Inspecciones.
Además, en cumplimiento de lo establecido por Decreto Nº 571/2010 se coteja la
incorporación de certificación contable emitida por Contador Público Nacional respecto de la
nómina salarial afectada a la obra en particular.
Si una obra se encuentra con atraso respecto del plan de trabajo presentado, debe
constar en el expediente un informe del Inspector de Obra donde se exponen los motivos del
mismo y si corresponde debe dar inicio a un expediente para evaluar posibles
responsabilidades de la empresa por incumplimiento de contrato, verificando en todos los
casos si en las actuaciones se ha dispuesto la sanción o eximición de responsabilidad de la
empresa.
De igual forma se verifica la correcta aplicación de los descuentos por Fondo de
Reparo equivalente al 5% del certificado, retenciones impositivas, aporte a los Colegios de
Ingenieros y Arquitectos de La Pampa por la intervención de sus matriculados, la
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incorporación de las pólizas de seguro y seguro de caución por sustitución de fondo de reparo,
este último cuando corresponda.
Con respecto a las firmas obrantes en el certificado se coteja la existencia de la firma
del representante técnico de la empresa designado al inicio de la obra, del representante legal
de la misma, del Director de Inspecciones, del Director del Registro Permanente de
Licitadores y Consultores, del Director de Obras Públicas o Gerente General de la
Administración Provincial del Agua, Gerente General de la Administración Provincial de
Energía, Presidente del Instituto Autárquico de la Vivienda o Presidente de la Dirección
Provincial de Vialidad y del Ministro de Obras y Servicios Públicos.
Todo certificado tiene una fecha básica de redeterminación y una fecha de pago
efectiva, razón por la que aquellos que se realicen fuera del lapso pautado ameritan
investigación sobre las causas de ese pago fuera de término con lo cual se determinara si es
responsabilidad de la empresa o de agentes o funcionarios públicos, determinando así el
reconocimiento de la debida compensación financiera.
Respecto de la factura emitida por la empresa contratista, se controla el aspecto legal,
formal y numérico de la misma. En el caso que sea emitida por sistema electrónico se realiza
la confirmación en el Sistema de Control de Facturación Electrónica, también diseñado por
este Tribunal de Cuentas y que enlaza lo pagos efectuados por la Contaduría General de la
Provincia con dicho sistema propio.
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Figura 2. Diagrama de Flujo correspondiente a la IT de Control Posterior.
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II.C Del ejercicio del contralor digital
La implementación del sistema que en este trabajo se presenta, se produjo a partir de
los aportes efectuados por las distintas áreas de este Tribunal intervinientes en los
procedimientos renditivos, ante la necesidad de ir recopilando información relevante para el
control y que la misma quedará en poder del Tribunal sin perjuicio de que el expediente de la
rendición sea devuelto al organismo cuentadante.
Esa información, resulta sumamente útil para el control que se realiza periódicamente
sobre las obras que se rinden, así como también el cruzamiento de datos entres obras en curso.
Así es que, establecido el circuito del expediente de papel en las distintas etapas de
contralor y teniendo en cuenta los diagramas detallados anteriormente, la sistematización de
información digital permite el registro de intervenciones y actuaciones desde su primer
ingreso al Tribunal de Cuentas, efectuado por la Mesa de Entradas y Salidas hasta su egreso
del organismo ya sea esta con aprobación o con observación. Es decir desde el alta del
expediente en el Sistema de Mesa de Entradas y Salidas del Tribunal, todas las áreas que
intervengan en él podrán reflejar su actuación en el Sistema de Obras, registrando novedades,
digitalizando documentos importantes como contratos, pliegos, providencias, imagenes, etc.
En la etapa de control previo a la Contraloría Fiscal le corresponde digitalizar el
Pliego de Bases y Condiciones Particulares y Generales, proyecto de decreto o resolución,
providencia y/o dictamen que surja de su control sobre el expediente, activándose allí una
alerta en el sistema que indica las novedades en las obras: obra nueva, modificada, paralizada,
con redeterminación de precios, etc.
En lo que respecta al control posterior se digitaliza la documentación, conducente al
control y que se hiciera referencia en el capítulo II.B: pólizas de seguro, decretos o
resoluciones firmadas donde consta la fecha de publicación, informes de inspecciones,
contratos firmados, actas de replanteo, etc.
Dado que la intervención es motivada por el primer certificado de pago se verifica la
coincidencia de las intervenciones del Contador Fiscal que se encuentran plasmadas en el
sistema con la documentación obrante en el expediente y se procede a digitalizar el contrato
suscripto, el pliego debidamente firmado y la carga del certificado de obra. Así el registro
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contiene la descripción de la obra, su ubicación, empresa que llevará a cabo la misma,
presupuesto, fecha de inicio y de finalización, mes base para la redeterminación, fecha de
ingreso de las actuaciones al Tribunal para su rendición, identificación del Inspector de la
obra y del representante técnico de la empresa, avance constatado y avance previsto -que es
el establecido por la empresa en el plan de trabajo presentado al inicio de la obra-.
Sucesivamente con todos los certificados que se agreguen, se incorporan las
novedades con las que se integra el informe detallado de cada obra en ejecución y rendida
ante el Tribunal de Cuentas, en cualquier momento y lugar.
Así, este organismo logra ir recopilando información, a medida que se rinde el
expediente, que permite proyectar una curva de avance constatando gráfica y numéricamente
el avance previsto y el real ejecutado.
Figura 3. Imagen del Sistema de Gestión de Expedientes - Módulo Obras Públicas - Consultas.
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Figura 4. Imagen del Sistema de Gestión de Expedientes - Módulo Obras Públicas - Consultas.
Una de las características del sistema es la incorporación de imágenes de la obra. En
algunos casos estas acompañan al certificado de obra rendido y el sistema cuenta con un
software capaz de guardar y mostrar en consultas el archivo de imagen correspondiente. En
otros casos se complementa con fotografías que son tomadas en las Auditorias realizadas por
este Tribunal. Es decir el sistema permite relacionar el trabajo de campo con los registros
existentes en la oficina.
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Figura 5. Imagen del Sistema de Gestión de Expedientes - Módulo Obras Públicas - Consultas de Certificados.
Las opciones de consulta que nos presenta el sistema son amplias. Por ejemplo: buscar
un expediente y poder ver los certificados que han sido rendidos a Control Posterior, como así
también todas las intervenciones que han tenido en el mismo otras áreas del Tribunal, la
situación particular de cada uno de ellos y gráficamente la evolución de la misma cotejando
avance real con previsto.
También se puede generar una consulta que nos muestre aquellas obras que presentan
un grado de avance menor al previsto o aquellas obras que teniendo una fecha de finalización,
se están ejecutando por sobre esa fecha.
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Figura 6. Imagen del Sistema de Gestión de Expedientes - Módulo Obras Públicas - Consultas.
Respecto de las empresas contratistas también se visualizan las obras que se están
ejecutando simultáneamente. En este caso en particular esta información resulta útil entre
otros aspectos, para detectar posibles anomalías en lo que concierne a la actuación de los
representantes técnicos de las empresas, dado que en algunas obras, la presencia del mismo
debe ser permanente y no debería estar afectado a otras obras.
Figura 7. Imagen del Sistema de Gestión de Expedientes - Módulo Obras Públicas - Consultas.
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La información que nos brinda el sistema respecto de los Ministerios de los cuales
dependen las obras también es importante, permitiendo cruzar información con otras áreas del
Tribunal como son el sector de rendiciones de Establecimientos Asistenciales de Salud y
Establecimientos Educativos a través de los cuales se suelen ejecutar obras menores.
Figura 8. Imagen del Sistema de Gestión de Expedientes - Módulo Obras Públicas - Consultas.
También se puede realizar una consulta que nos muestra los expedientes con plazos de
finalización vencidos o con plazos próximos a vencer.
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Figura 9. Imagen del Sistema de Gestión de Expedientes - Módulo Obras Públicas - Consultas.
Otra información que se puede visualizar son aquellas obras que se encuentran
terminadas y aún no se ha remitido para control, ni previo ni posterior, la rendición del
certificado de redeterminación.
Figura 10. Imagen del Sistema de Gestión de Expedientes - Módulo Obras Públicas - Consultas.
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El sistema permite ver aquellos expedientes que se encuentran con rendiciones
atrasadas, y si bien el Tribunal no realiza control de gestión, puede ordenar controles a través
del área de Auditoría del Tribunal.
Figura 11. Imagen del Sistema de Gestión de Expedientes - Módulo Obras Públicas - Consultas.
Por otra parte, este sistema nos permite realizar en cualquier momento y especialmente
se realiza todos los fines de mes un informe donde se muestra cuál ha sido la situación del
mes, es decir, obras terminadas, obras atrasadas, obras paralizadas, obras nuevas, etc.
CAPITULO III: DE LOS ALCANCES Y POTENCIALIDADES DEL SISTEMA
La sistematización e interacción lograda con el desarrollo tecnológico descripto, ha
permitido al Tribunal de Cuentas contar con información actualizada y permanente de los
siguientes rubros:
1. Nómina de obras en ejecución, paralizadas y reiniciadas.
2. Grados de avance por obra.
3. Nómina de empresas con contratos de obras públicas en proceso de ejecución.
4. Nómina de obras por distintas localidades.
5. Porcentajes de pago por obra y totales.
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6. Sistemas de contratación implementados y causales de excepción a la Licitación
Pública.
7. Causales alegadas para la mora en el cumplimiento de contratos.
8. Causas administrativas y/o judiciales conexas con las obras tramitadas y estado de las
mismas.
9. Impugnaciones efectuadas y reclamos administrativos.
Las funcionalidades que encontramos en el sistema son amplias y no sólo actuales
sino potenciales, pues permiten el cotejo de datos sin necesidad de contar con los expedientes
respectivos, datos que por su integralidad generan un sistema de detección temprana de
irregularidades que, advertidas, facilitan su abordaje con consecuencias menos dañosas para
el objeto perseguido y para el erario público.
La información disponible en el Sistema de Obras ha sido, por ejemplo,
autosuficiente para diagramar auditorías sin necesidad de requerir información adicional a los
organismos que las ejecutan. Asimismo, y teniendo en cuenta la ubicación de las distintas
obras, además de la ayuda de un Sistema de Información Georeferenciado (externo al sistema
de obras) permite organizar auditorías incluyendo todas las obras de un determinado sector de
la provincia.
III.A Costo de implementación
Una vez desarrollado el Sistema el costo de implementación es prácticamente
inexistente.
Existe un costo necesario relativo al tiempo que le insume al agente la digitalización
de la documentación para su carga al sistema; además se requiere contar con un escáner fijo y
cuando se dificulta el manejo del expediente se necesita de un escáner portátil.
Sin perjuicio de lo antes expuesto, el beneficio que aporta para este organismo su
utilización redunda en un balance positivo.
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III.B Desarrollo del sistema de obras públicas
Esta aplicación fue desarrollada íntegramente en software libre por personal del área
de sistema. Es un software de apoyo a las tareas de control aportando una gran cantidad de
datos. Es totalmente escalable, capaz de ser modificado y adaptado sin perder calidad.
Contiene toda la información necesaria que permite visualizar de manera integral el
historial de cada Expediente que ingresa o se inicia en el TdeC y las diferentes tareas
realizadas en cada trámite, con el fin de conocer la trazabilidad completa de cada Expediente.
De este modo, el sistema de obras públicas nos permite, entre otras cosas, ingresar un
expediente a control previo donde se generan y guardan en una base de datos los informes del
contador fiscal; estos son visibles en cualquier momento y por cualquier usuario de este
sistema. Nos permite también ingresar un expediente a control posterior, en este caso el
usuario tiene la opción de cargar o modificar certificados de obras, modificar expedientes,
cargar proveedores, hacer consultas, generar, si corresponde, pedido de antecedentes y ver de
forma digital el expediente completo.
Finalmente cabe señalar que este sistema, conjuntamente con el “Digesto”, que es otro
software desarrollado por personal del TdeC a través del cual se recopilan todas las normas
que se dictan en la provincia de La Pampa (leyes, decretos, resoluciones, disposiciones,
circulares, acordadas, dictámenes, etc), de acceso público desde la página web del Tribunal,
constituyen soportes fundamentales para la toma de decisiones y análisis de las rendiciones de
cuentas en materia de obras públicas.
III.C Potencialidad.
El Gobierno Electrónico (gobierno-e) es el uso de Tecnologías de la Información y la
Comunicación (TIC) para promover un gobierno más eficiente y eficaz, para facilitar sus
servicios y hacerlos más accesibles, permitir un mayor acceso público a la información, y
transparentar la administración ante los ciudadanos . 4
4ORGANIZACIÓN DE LOS ESTADOS AMERICANOS - http://www.oas.org 07/2017 “Guía de Mecanismos para la Promoción de la Transparencia y la Integridad en las Américas”
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Teniendo en cuenta estos lineamientos propuestos por el gobierno-e, el sistema de
obras públicas aquí presentado tiene como objetivo no sólo ser una herramienta para el propio
Tribunal que lo utiliza en la actualidad, sino también en el mediano plazo servir a los propios
organismos que gestionan las obras y su extensión para el control y seguimiento de créditos
otorgados para la construcción en el marco de otras leyes.
Finalmente, la posibilidad de abrirlo como herramienta de información a la comunidad
toda, contribuiría a dinamizar la relación entre el Estado y las personas.
Vale señalar que este sistema hoy se aplica al control que se realiza a organismos
centralizados y descentralizados teniendo como próximo objetivo el alcance a los estados
comunales.
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CONCLUSION
La cultura burocrática arraigada en la administración pública, no permite muchas
veces aprovechar las utilidades que evidencia la implementación de herramientas vinculadas
con la informática.
En particular el seguimiento del trámite administrativo de una obra pública conlleva el
análisis de un cúmulo de documentación que puede obstaculizar un control eficaz.
Así, contar con un sistema que en una pantalla nos brinde toda la información de una
determinada obra, con solo ingresar un número de expediente, ha resultado de inmensa
utilidad para mejorar los procedimientos de control previo y posterior.
El Tribunal de Cuentas impulsa y fomenta el uso de dicho software en el proceso de
control y seguimiento de las obras públicas, dado que las ventajas que reporta lo es tanto en la
información, la calidad de gestión y la integración de todas las áreas.
En cuanto a la información, la misma se torna oportuna, clara y completa, permitiendo
a los integrantes de dicho organismo destinar más tiempo al análisis y estudio de los casos;
respecto a la calidad de los procesos, favorece el seguimiento sin contar con el expediente
físicamente y a su vez dado los resultados obtenidos, es aplicable al control de otros
Ministerios. En cuanto a la integración de las áreas, todas alimentan al sistema digitalizando
documentación relevante, siendo significativo el aporte de cada una de ellas, fortaleciendo de
esta forma los canales de comunicación tanto hacia el interior como el exterior del organismo.
La introducción de estas herramientas debe ser aprovechada en sus máximas
posibilidades, teniendo en cuenta -tal y como lo sostiene la doctrina- que las demandas y
expectativas de los ciudadanos se convierten en un gran reto para los organismos
gubernamentales y un constante desafío . 5
Finalmente y tal como lo sostiene Farabollini, se deben aprovechar las ventajas del
flujo de información digital para reducir gastos, mejorar procesos y la calidad de los servicios,
5 RIERA - ORTIZ, Any - PAEZ, Angel 18-03-2010 “Innovación, Burocracia y Gobierno Electrónico en la Administración Pública. Hologramática” - Facultad de Ciencias Sociales UNLZ. Año VII, Número 12, V2, pp. 25-42. ISSN 1668-5024 http://www.cienciared.com.ar
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posibilitando al Gobierno la interacción electrónica con los ciudadanos, sus proveedores y
entre sus funcionarios, haciendo más transparentes los procesos contra la corrupción . 6
6 FARABOLLINI, Gustavo R. “Gobierno Electrónico: Una oportunidad para el cambio en la Administración Pública”. Ponencia presentada en el “Segundo Congreso Argentino de Administración Pública, Sociedad, Estado y Administración”
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REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS
Normativa
- Ley N° 38 General de Obras Públicas
- Decreto N° 1159/1955 Reglamento de Ley N° 38 Obras Públicas
- Decreto N° 1728/88 Crea en Jurisdicción del Ministerio de Obras y servicios Públicos
la Dirección General de Inspecciones
- Decreto N° 571/2010 Reglamentación del cumplimiento del artículo 57 de la Ley
General de Obras Públicas Nº 38
- Decreto Ley N° 513/1969 Ley Orgánica Tribunal de Cuentas de la Provincia de la
Pampa
- Resolución N° 234/2011 Resolución Conjunta -TdeC y CG- Contrataciones previstas
en el artículo 1º de la Ley 2.271 "Redeterminación de Precios"- Pago de
Contrataciones de Obras Públicas
- Ley N° 3 Contabilidad, Organización de Contaduria y Tesoreria
- Ley N° 951 Procedimiento Administrativo
- Decreto Reglamentario N° 1684/70 Reglamenta la NJF 951 de Procedimiento
Administrativo
- Ley N° 1691/96 Presupuesto
- Decreto Reglamentario N° 2595/96 Factibilidad Financiera
- Normas de Calidad ISO 9001
Doctrina
- Barra Rodolfo, “ Contrato de Obra Pública. El precio. Modalidades. Pagos” Revista
Argentina del Régimen de la Administración Pública (RAP) N° 92
- Las Heras José María, “ De Resultados en el Estado”, Editorial Osmar D. Buyatti
- Riera - Ortiz, Any - Paez, Angel (18-03-2010) “Innovación, Burocracia y Gobierno
Electrónico en la Administración Pública. Hologramática” - Facultad de Ciencias
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Sociales UNLZ. Año VII, Número 12, V2, pp. 25-42. ISSN 1668-5024
http://www.cienciared.com.ar
- Farabollini, Gustavo R. Gobierno Electrónico: Una oportunidad para el cambio en la
Administración Pública. Ponencia presentada en el “Segundo Congreso Argentino de
Administración Pública, Sociedad, Estado y Administración”
Páginas Web
- Tribunal de Cuentas de la Provincia de La Pampa - http://www.tcuentaslp.gob.ar
- Organización de los estados americanos - http://www.oas.org
- Facultad de Ciencias Sociales UNLZ - http://www.cienciared.com.ar
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