CAPTULO 1

PAGE 1G. S. V. Resumen de Impuestos I

www.nuestrauade.comCaptulo 1DE LOS PRINCIPIOS GENERALES SOBRE LA ACTIVIDAD FINANCIERA ESTATAL

EL ESTADO MODERNO Y LAS FUNCIONES PBLICAS.

La nocin de Estado ha sido correctamente definida como "la persona jurdica de derecho pblico, constituida por la comunidad de los habitantes de un territorio determinado, organizada con arreglo a su Constitucin para el cumplimiento de sus fines especficos. Por ello, como manifestacin de una sociedad de individuos, jurdicamente organizada en su propio territorio, el Estado tiene que cumplir con un preciso tipo de funciones que le resultan ineludibles. Esos deberes o cargas, usualmente conocidas con la denominacin de funciones pblicas, tienen tal grado de importancia que se identifican con el cometido o con la razn de ser del Estado, lo cual equivale a decir que si esas funciones no fuesen cumplidas el Estado desaparecera, dejara de ser, ya que ellas justifican su existencia.

La funcin pblica, por ser esencial para la concepcin del Estado, se caracteriza, en primer trmino, por tener una naturaleza de carcter exclusiva e indelegable. Por este motivo, funciones pblicas tales como la administracin de justicia, el dictado de leyes, la defensa, la emisin de moneda, etc., slo pueden ser cumplidas por el Estado, el cual no puede, por otra parte, delegarlas a particulares. A su vez, esa circunstancia explica la segunda nota distintiva de la funcin pblica, o sea, la de ser ejercida por el Estado con todas las prerrogativas del poder pblico. Por ltimo y como tercera caracterstica de la funcin pblica, sta tiende a satisfacer el inters pblico, lo cual debe ser entendido como el conjunto de todos aquellos intereses comunes y fundamentales a todos los miembros de la comunidad jurdicamente organizada.

Cuando el Estado cumple con su cometido es decir, cuando realiza las funciones pblicas que le encomiendan sus pertinentes normas constitucionales, generalmente se dice que est prestando servicios pblicos esenciales, atento a que stos ataen al inters pblico.

Empero, adems de los referidos servicios pblicos esenciales, el Estado puede tomar a su cargo como habitualmente ocurre en la prctica, y cada vez con mayor frecuencia otros servicios que tambin ataen al inters pblico, sea:

1) por razones inherentes a una mejor convivencia social (comunicaciones, transportes, instruccin pblica, sanidad, etc.), o

2) por motivos que inducen al Estado a proteger o tutelar intereses particulares (vivienda, alimentacin, etc.),

Ambas clases de servicios son agrupados bajo la denominacin de servicios pblicos.

En consecuencia, tanto los servicios pblicos esenciales como los restantes servicios pblicos son atendidos por el Estado. La nica diferencia radica en que los primeros deben ser inexcusablemente prestados de manera directa por el Estado, mientras que los segundos segn ya fue sealado pueden ser tambin atendidos en forma directa por aqul, o bien indirectamente mediante la intervencin de particulares intermediarios o concesionarios, bajo el control del Estado. En ambos casos, pues, estamos ante la presencia de una actividad estatal, manifestada en forma directa o de control, pero que tiende siempre, como lo expresa con propiedad el profesor norteamericano Groves, a satisfacer las necesidades humanas.

CLASIFICACION DE LOS SERVICIOS PBLICOS.

Los servicios pblicos en general, sean esenciales o no, son objeto de una importante clasificacin para la ciencia de las finanzas pblicas, la cual los separa en indivisibles y divisibles.

Los servicios pblicos indivisibles son aquellos prestados a todos los miembros de la comunidad en forma indiscriminada y que no pueden aceptar una divisin respecto del grado de beneficio o ventaja que representan para cada persona. Ejemplos de este tipo de servicios son los relacionados con la defensa o la seguridad interior.

Por su parte, los servicios pblicos divisibles son aquellos a los cuales, no obstante atender la satisfaccin del inters pblico, se los concibe en forma tal que los beneficios o las ventajas que de ellos derivan para cada persona pueden ser determinados o medidos. Ejemplos de esta clase de servicios pblicos son la educacin, los servicios postales, etc.

La importancia de esta clasificacin de los servicios estriba en que los primeros, conforme lo habremos de analizar ms adelante, son financiados con recursos distintos de aquellos empleados para atender las erogaciones pertinentes a los segundos.

LAS NECESIDADES PBLICAS.

Atento a que toda la actividad estatal, segn lo expresamos anteriormente, tiende en definitiva a satisfacer necesidades humanas, en doctrina se ha practicado una distincin de tales necesidades, establecindose as la existencia de tres grupos o categoras de ellas:

1) necesidades individuales o privadas;

2) necesidades del grupo o colectivas; y

3) necesidades pblicas.

La primera clase o sea, las necesidades individuales o privadas est conformada por aquellas que se identifican con la existencia misma de las personas. Son, por tanto, congnitas a todo individuo, como ocurre con la necesidad de alimentarse, de cubrirse o cubrirse contra las inclemencias de la temperatura, etc.

El segundo tipo de necesidades, esto es, las denominadas del grupo o colectivas, son aquellas que tienen su origen en la vida de sociedad que realiza el hombre. Nacen, pues, de la agrupacin de los individuos en sociedad, siendo ejemplos de ellas la educacin, la comunicacin, el transporte, etc.

Por ltimo, las necesidades pblicas coinciden con lo que antes ya hemos denominado inters pblico, o sea, necesidades comunes y fundamentales a todos los miembros de una comunidad jurdicamente organizada. Esto acontece con algunas indiscutibles necesidades, tales come la seguridad interior, la administracin de justicia, la atencin de los negocios pblicos, etc. Estas necesidades presuponen, por consiguiente, la existencia del Estado, al cual le compete satisfacerlas.

Las necesidades individuales privadas se caracterizan porque pueden ser indistintamente atendidas o satisfechas por el individuo, por el grupo o colectividad, e incluso por el Estado. De la misma manera, las necesidades colectivas tambin pueden ser atendidas no slo por el grupo o el Estado, sino incluso por el individuo, dado que cuando ste satisface su propia necesidad colectiva, como sucede en el caso de la educacin, atiende asimismo a la del grupo y a la del Estado al cual pertenece.

Con las necesidades pblicas no siempre ocurre lo mismo, ya que pueden ser satisfechas indistintamente por el individuo, el grupo o el Estado. Y es que esta categora de necesidades exige, en lo que respecta al encargado de su satisfaccin, una distincin entre aquellas necesidades pblicas primarias y las denominadas secundarias.

Se entiende por necesidades pblicas primarias las que surgen como consecuencia de la existencia del Estado y se identifican con el cometido esencial de ste. Tal es el caso de la seguridad interior, de la justicia, de la defensa y representacin exterior. De este concepto se desprende, como conclusin obvia, que las necesidades pblicas primarias son la causa existencial de las funciones pblicas y que inexcusablemente slo pueden ser satisfechas por el Estado, mediante los mal denominados servicios pblicos esenciales.Las necesidades pblicas secundarias, al contrario, no tienen su origen en la propia existencia del Estado, sino en la del grupo o en la del individuo. Son, pues, necesidades originalmente clasificables como necesidades colectivas o necesidades individuales que han sido elevadas al rango de necesidades pblicas porque el Estado entiende que as lo reclama el inters pblico. Por tal motivo, esta subcategora de necesidades pblicas, al igual que las colectivas y las particulares en las cuales tienen su origen, admiten ser indistintamente atendidas por el individuo, el grupo o el Estado.

En consecuencia, la nocin de necesidad pblica secundaria es mutable por excelencia, dado que ella evoluciona paralelamente a la concepcin del Estado.

EL FENMENO FINANCIERO Y SUS DISTINTOS ASPECTOS.

Ya hemos visto que con el objeto de satisfacer las necesidades pblicas sean stas primarias o secundarias el Estado debe necesariamente recurrir a los diversos factores de produccin de la economa privada. Un sencillo ejemplo aclarar esta cuestin: si, como es ya habitual, se le encomienda al Estado tomar a su cargo la satisfaccin de una necesidad originariamente privada como la relacionada con un aspecto de la salud pblica, para dar cumplimiento a esa misin, aqul deber convenir con los servicios de profesionales mdicos y enfermeras, de empleados administrativos y de servicios generales, etc., adems de contratar la adquisicin o locacin de diferentes clases de bienes (instrumental, equipos, muebles, edificios, etc.) que resultan imprescindibles para prestar ese servicio pblico.

Ese recurrir o valerse de los diversos factores de produccin de la economa privada puede ser materializado de distintas maneras, aunque desde el punto de vista terico se distinguen claramente dos procedimientos: uno directo y otro indirecto. Cada uno de esos dos procedimientos a los cuales, en realidad, difcilmente se los haya empleado o se los emplee el uno con exclusin total del otro ha tenido, sin embargo, su momento de gran relevancia histrica.

Conforme al caracterizado como el procedimiento directo, el Estado recurre a los factores de produccin de la economa privada en forma inmediata, utilizando para ello el poder de coercin inherente a su esencia y obteniendo, as sin contraprestacin alguna, todos aquellos bienes o servicios necesarios para el cumplimiento de sus funciones.

Pero en nuestros das, el mtodo coercitivo directo no es utilizado salvo para servicios excepcionales, como el de las fuerzas armadas ni siquiera por los pases del bloque socialista. Hoy, los gobiernos recurren a los diversos factores de la economa privada utilizando la coercin estatal en forma indirecta o mediata. Este segundo procedimiento consiste en que el Estado obtiene los bienes o servicios necesarios para cumplir sus funciones mediante una contraprestacin, retribucin o pago de aqullos. Dicha contraprestacin representa un gasto o erogacin monetaria para el Estado, que ste slo puede pagar porque cuenta con los medios o recursos monetarios, gran parte de los cuales los obtiene mediante el ejercicio de su poder de imperio.

De lo antedicho se deduce que cuando el Estado realiza erogaciones o gastos, al igual que cuando obtiene medios o recursos monetarios para atender aquellos, est desarrollando una actividad especial. A dicha actividad estatal, que luego analizaremos en detalle, se la titula actividad financiera.La actividad financiera consiste, pues, en un conjunto de operaciones, que la doctrina denomina fenmenos financieros (realizacin de gastos u obtencin de recursos ) y cuyo objetivo final es la satisfaccin de las necesidades pblicas.

Los fenmenos financieros tienen la particularidad de no ser simples. Al contrario, presentan diversos aspectos que denuncian su naturaleza compleja, en la cual coexisten diversos elementos. Concretamente, los elementos que integran el fenmeno financiero son: 1) polticos, dado que cada operacin financiera presupone una eleccin a priori de fines y medios para realizarla; 2) econmicos, por cuanto los medios requeridos en toda operacin financiera son de naturaleza econmica; 3) jurdicos, dado que cada una de las operaciones financieras del Estado est regulada por normas y principios de derecho pblico; 4) sociales, porque todas las operaciones financieras tienden a la satisfaccin de necesidades pblicas; y 5) administrativos, es decir, lo relacionado con la parte funcional o tcnica de cada operacin financiera.LA CIENCIA DE LAS FINANZAS PBLICAS Y SUS CAMPOS DE INVESTIGACION.

El contenido de la ciencia de las finanzas pblicas se identifica, pues, con el estudio de cada uno de esos elementos del fenmeno financiero. De ello resulta, especialmente si se tiene en cuenta los distintos aspectos de este tipo de fenmeno, segn lo hemos visto en el punto anterior, que los campos de investigacin de la ciencia de las finanzas pblicas son: 1) la poltica financiera; 2) la economa financiera; 3) la sociedad financiera; y 4) la administracin o tcnica financiera.

Estas cuatro especialidades que conforman la ciencia de las finanzas se complementan, a su vez, con el derecho financiero, rama o especialidad jurdica que por tener esta naturaleza pertenece a otra ciencia o sea, la del derecho, y que tiene por objeto regular el aspecto normativo del fenmeno financiero.

A esta altura de la exposicin, consideramos que podemos ensayar una definicin de la ciencia de las finanzas, la cual ser tal vez muy amplia pero resultar comprensible, puesto que se deduce de las premisas explicadas: ciencia de las finanzas pblicas es la disciplina que tiene por objeto de estudio a la actividad financiera del Estado, en sus aspectos polticos, econmicos, sociales y administrativos.

a) La poltica financiera.

Esta primera divisin de las finanzas pblicas, como su propia denominacin nos indica, se ocupa de investigar el aspecto o elemento poltico de la actividad financiera.

Se la ubica siempre en primer trmino no porque sea ms importante que las dems especialidades, sino en razn de que toda operacin o fenmeno financiero necesariamente presupone una doble decisin o eleccin a priori de su ejecucin: 1) una eleccin de los fines que con ella se pretende alcanzar p. ej., qu necesidad se habr de satisfacer mediante la realizacin de un gasto pblico, y, al mismo tiempo, 2) una eleccin de los medios o recursos que se habr de emplear con tal objetivo.

En consecuencia, la poltica financiera resulta ser la especialidad cientfica que nos permite conocer cul es la especialidad dedicada a la eleccin de gastos y recursos pblicos. Dicho estudio est siempre ntimamente relacionado con los principios de la poltica econmica y de la poltica social vigentes en un designado Estado y en determinado momento histrico. El origen de tal relacin se justifica si se tiene presente que las decisiones financieras interfieren tanto en el campo econmico como en el campo social.

En lo que respecta al campo econmico, es materia propia de la poltica financiera determinar y seleccionar los gastos pblicos conforme no slo a las necesidades pblicas sino, adems, a la capacidad contributiva existente en la comunidad, y, por otra parte, establecer un adecuado orden de prioridad entre tales gastos. Esta investigacin sobre los gastos pblicos es imprescindible para no contrariar el desarrollo de la actividad econmica nacional. En efecto: la realizacin de aqullos tiende a incrementar dicha actividad econmica, sea operando en el consumo o en la inversin global. A la inversa, la eleccin de los recursos que habrn de financiar tales erogaciones tendr el efecto de disminuir esa actividad, sea en el campo del consumo o de la inversin. Esas consecuencias son, en realidad materia propia de la economa financiera, especialidad sta que a menudo tiende a confundirse con la poltica financiera, por ser tanto una como la otra sectores o ramas de una misma disciplina, es decir, la ciencia de las fianzas pblicas.

Algo de similar trascendencia ocurre en el campo social. Con respecto a ste, la poltica financiera resulta ser la especialidad cientfica encargada de determinar las categoras o grupos sociales que se considera dignos de inters o de proteccin por parte del Estado. El referido inters en un determinado grupo social se manifiesta claramente por medio de importantes decisiones financieras como las relacionadas con las exenciones, deducciones, o la aplicacin de alcuotas tributarias menos elevadas, como tambin mediante las decisiones que conciernen a sistemas de subvenciones o de asistencia, sea habitacional, mdica, escolar, etc., que se presta con preferencia a una categora social.

b)La economa financiera

La economa financiera sirve en su carcter de especialidad que estudia y analiza los efectos econmicos que se producen como consecuencia de la aplicacin de una determinada poltica financiera. Su objeto de estudio coincide, pues, con el aspecto econmico de cada decisin financiera, tanto en lo que se refiere a los fines de ella es decir, los efectos producidos en la actividad econmica como consecuencia de la realizacin de gastos pblicos, como tambin a los medios o recursos empleados para financiar aqullos, o sea, la repercusin que tienen en la actividad econmica las detracciones de parte de riqueza que se producen en favor del Estado.

Esta rama del conocimiento cientfico que nos ocupa, apoyndose sobre todo en los principios y frmulas elaboradas por la matemtica financiera, ha logrado realizar, en los dos aspectos sealados y desde mediados del siglo pasado, significativas investigaciones, que la colocan a la cabeza de las especialidades financieras en cuanto a su grado de elaboracin.

c) La sociologa financiera.

La tercera seccin de la ciencia de las finanzas pblicas, todava con un grado de elaboracin no comparable a las anteriores, tiene como objeto de estudio el aspecto social del fenmeno financiero, o sea, las innegables implicancias sociolgicas que tiene la actividad financiera del Estado.

d) La administracin financiera.

Esta ltima especialidad de la ciencia que nos ocupa estudia, analiza y elabora normas tcnicas aplicables al elemento administrativo de las operaciones financieras, es decir, tiene como objetivo la solucin de los diversos problemas que se plantean durante la etapa ejecutiva de dichas operaciones.

As, la administracin financiera se ocupa, en trminos generales, de investigar los aspectos tcnicos de la contabilizacin y control de la actividad financiera y, en particular, del estudio de la gestin administrativa tanto de las recaudaciones pblicas como de las erogaciones pblicas.

EL DERECHO FINANCIERO.

Bajo la denominacin de derecho financiero se reconoce a la rama de las ciencias jurdicas que elabora, estudia y analiza todas las normas que regulan el proceso legal de los fenmenos financieros. Entre dicha divisin del derecho y la ciencia de las finanzas pblicas existe, pues, una relacin no slo lgica, sino que trasciende hasta alcanzar el grado de existencial para ambas disciplinas.

En efecto: el derecho financiero halla la materia viva o el germen de todos sus postulados en los principios elaborados por la ciencia de las finanzas pblicas. Al mismo tiempo, esta disciplina tiene por objeto de sus estudios segn ya hemos visto a la actividad financiera del Estado, a la cual hoy slo se la concibe bajo el gobierno de las normas elaboradas por aqul. Por ello, entre el derecho financiero y la ciencia de las finanzas pblicas aparece una relacin que conceptuamos ms profunda que una de mera complementacin, como a menudo se la clasifica. La vinculacin es, a nuestro entender, superior aun a la estrecha complementacin que reconoce Griziotti, siendo, en consecuencia, clasificable como una perfecta simbiosis o una relacin existencial.

RELACIONES DE LAS FINANZAS PBLICAS CON OTRAS CIENCIAS.

1) La economa. Las finanzas pblicas no obstante la autonoma cientfica que les hemos asignado reconocen una doble relacin con la ciencia de la economa. En primer lugar histrica y, en segundo trmino, funcional.

En lo que se refiere a la relacin histrica hay que tener presente que los primeros estudios y anlisis con respecto a la actividad financiera del Estado fueron realizados por los grandes economistas de la escuela clsica. Adam Smith, Senior, Bastiat, Proudhon y J. B. Say no slo cimentaron y construyeron la economa como disciplina cientfica, sino que adems tuvieron el mrito de ser quienes echaron las bases sobre las cuales, con posterioridad, habra de ser elaborada nuestra ciencia. Por tal motivo, Oria enseaba que a la luz del juicio de los tratadistas ms autorizados y de lo que podramos llamar la genealoga de la materia, la vinculacin entre las fianzas y la economa es tan estrecha como la que puede existir en el orden humano entre padres e hijos, en la relacin biolgica de descendencia.

Pero adems de aquella relacin de orden histrico, en la actualidad, y a medida que se acentan los postulados de una poltica intervencionista por parte del Estado, la vinculacin entre las finanzas pblicas y la economa se trasforma en una relacin eminentemente funcional. En efecto: la actividad financiera del Estado moderno traspasando ampliamente los lmites impuestos por una finalidad exclusivamente fiscal sirve para transferir riqueza, primero mediante la tributacin y luego por medio de los gastos pblicos, de un sector de la economa a otro. Adems, el Estado interviene activamente en los procesos de produccin y de cambio al decidir respecto de las importaciones, al conceder crditos para las inversiones o gastos que juzga ms tiles, al gravar con elevados impuestos las producciones que no estima convenientes, al establecer precios fijos o mximos para la comercializacin de diversos productos o la prestacin de servicios, etc. Por todo ello podemos afirmar, pues, que el Estado ha dejado de ser un mero partcipe de la actividad econmica para convertirse en su planificador, en su principal modelador.

2) La poltica. La intervencin del Estado moderno no se limita a la esfera propia de la actividad econmica, sino que puede hallrsela, adems, en los terrenos social (p. ej., distintas clases de asistencia a determinados grupos sociales), cultural (p. ej., subvenciones a actividades artsticas, educativas, religiosas o deportivas) e incluso familiar (p. ej., desgravaciones por cargas de familia, subsidios por nmero de hijos y, ltimamente, en ciertos Estados, ayudas para el control de la natalidad). En otras palabras, el Estado interviene no slo en procura del desarrollo econmico, sino buscando el desarrollo general de la comunidad.

3)El derecho. La actividad financiera del Estado est regulada por normas jurdicas, las cuales conforman el derecho financiero. Segn tuvimos oportunidad de exponer, en nuestro criterio, esa rama del derecho y la ciencia de las finanzas pblicas estn vinculadas por una relacin existencial, esto es, en el propio ser de la una reconoce su existencia el mismo ser de la otra.

No obstante que la relacin sealada bastara para justificar ampliamente la vinculacin entre las ciencias de las finanzas pblicas y las jurdicas, existen otros lazos de complementacin entre ambas disciplinas.

En efecto: el derecho constitucional y el derecho poltico son dos ramas de las ciencias jurdicas que concurren con aportes tan valiosos, para las fianzas pblicas, como lo son la estructura del Estado, la divisin de sus poderes y un conjunto de importantsimas normas positivas sobre la actividad financiera, como ocurre con los diversos preceptos constitucionales que iremos analizando en el curso de esta obra.

Otro tanto ocurre con el derecho administrativo, materia sta que por influencia de la escuela francesa se elabor, entre nosotros, en torno de la nocin de servicio pblico, a la cual no slo analiz sino que adems, en recientes estudios, se encarg de distinguir de los conceptos de funcin pblica y de monopolio estatal.

Por otra parte, la ciencia de las finanzas pblicas exige tambin la colaboracin del derecho privado, desde el momento en que las relaciones originadas en la explotacin, por parte del Estado, tanto de sus bienes patrimoniales como de sus empresas sean stas industriales, comerciales o de servicios, estn gobernadas, en la mayora de los casos, por normas de dicha disciplina jurdica.

4) La estadstica. La vinculacin entre la ciencia de las finanzas pblicas y la estadstica es realmente significativa, atento a que la mayor parte de las investigaciones de aqulla deben necesariamente estar fundamentadas en los datos numricos proporcionados por la ltima. As resultan imprescindibles, para el estudioso de las finanzas pblicas, clculos tales como el monto de los gastos pblicos, el producto de la recaudacin tributaria, las cantidades de ahorro, consumo e inversin privada, etc., todos los cuales son resultados conocidos slo gracias a la estadstica.

CARACTERISTICAS DE LA ACTIVIDAD FINANCIERA.

Afirmamos entonces que el Estado moderno, para satisfacer las necesidades pblicas, debe recurrir o valerse de los diversos factores de la economa privada. Esto acontece por medio de un procedimiento indirecto, consistente en que el Estado obtiene de la economa privada todos aquellos bienes o servicios necesarios para cumplir con sus funciones, mediante contraprestaciones, retribuciones o pagos provenientes de los sujetos econmicos. Dicho sea de otro modo, el Estado tiene que realizar erogaciones e inversiones que slo puede pagar porque cuenta con recursos, gran parte de los cuales los obtiene mediante el ejercicio de su poder de imperio. Tambin aclaramos que para el Estado esa realizacin de erogaciones e inversiones, al igual que la inversa obtencin de recursos, representaba una actividad especial, es decir, la denominada actividad financiera.

En esa misma oportunidad conceptuamos la actividad financiera como el conjunto de operaciones del Estado que tienen por objeto tanto la obtencin de recursos como la realizacin de gastos pblicos necesarios para satisfacer las necesidades pblicas y, en general, el inters pblico.

La primera nota distintiva de la actividad financiera reside en que se trata de una actividad constituida por tres momentos distintos, que esquemticamente podemos clasificar como los correspondientes a: 1) la planificacin o clculo, tanto de los recursos como de los gastos pblicos que se materializa en el presupuesto; 2) el logro u obtencin de los recursos pblicos, lo cual implica una decisin con respecto a cmo, cundo y de dnde obtenerlos, como tambin un anlisis sobre cuales sern las consecuencias o efectos sobre la economa y el orden social; 3) la aplicacin o inversin de tales recursos o sea, las erogaciones o inversiones de bienes pblicos, la cual supone tambin un anlisis sobre los efectos que ella producir en la economa y en el orden social.

El orden en que han sido enumerados los tres momentos de la actividad financiera es, segn se adelant, meramente esquemtico. En la realidad financiera ese orden se invierte, puesto que la actividad financiera del Estado, a diferencia de la actividad econmica de los particulares, se materializa en relacin con las erogaciones pblicas, las cuales son determinadas, a su vez, en mrito de las necesidades pblicas.El segundo rasgo propio de la actividad financiera es que ella reconoce como nico sujeto activo al Estado. La ciencia las fianzas pblicas emplea la expresin Estado latu sensu, es decir, el ente pblico que representa a la sociedad jurdicamente organizada, comprendiendo, por tanto, no slo al Estado nacional sino, adems, a los Estados locales o provincias y a los municipios. Dado que la actividad financiera, tal como la concibe nuestra disciplina, es exclusiva del Estado, aqulla no puede ser atribuida a ningn otro sujeto. En consecuencia, la actividad realizada por otros entes p. ej., la Iglesia, aunque consista en la obtencin de recursos y en el gasto de stos para la satisfaccin de necesidades clasificables como pblicas, quedar siempre excluida del concepto de actividad financiera y, consecuentemente, del estudio por parte de la ciencia de las finanzas pblicas. La actividad financiera se caracteriza, pues, por reconocer como su nico y excluyente sujeto activo a un ente investido con poder de coaccin o poder de imperio. Ese poder propio del Estado es denominado, en la terminologa de esta ciencia, poder financiero.

En atencin a que la actividad financiera no es sino el conjunto de fenmenos financieros o sea, los producidos por las operaciones de obtencin de recursos, de administracin y de aplicacin o gasto de stos por parte del Estado, dicha actividad no es simple, sino que presenta los mismos aspectos o elementos que caracterizan a aqullos. Por tanto, la actividad financiera es esencialmente multifactica, de naturaleza compleja, pues comprende aspectos polticos, econmicos, jurdicos, sociales y administrativos.

FINALIDADES DE LA ACTIVIDAD FINANCIERA.

La actividad financiera, como lo pone de manifiesto la mayora de los estudiosos contemporneos, tiene finalidades propias. Para ello es necesario distinguir, tal como lo hizo Griziotti, entre los denominados: 1) fines fiscales; 2) fines extrafiscales; 3) fines mixtos.

Los fines fiscales se materializan con la obtencin de recursos con los cuales se efectan los gastos que irrogan las necesidades pblicas. En tal caso, la actividad financiera cumple el papel de medio o instrumento con que se habr de cumplir otra finalidad, esto es, la satisfaccin de necesidades pblicas. En consecuencia, las denominadas finanzas fiscales, en la terminologa de Griziotti, persiguen la satisfaccin de los fines pblicos indirectamente, porque consisten en la actividad de procurarse los recursos con los cuales se efectan los gastos que cumplen los fines polticos.

Los fines extrafiscales de la moderna actividad financiera son aquellos que procuran atender el inters pblico en forma directa. Ello se logra materializando, por medio de la actividad financiera del Estado, una intervencin en las distintas actividades desarrolladas por la comunidad. Tal intervencin, cmo forma directa de satisfaccin del inters pblico, es llevada a cabo no slo mediante la poltica de gastos pblicos, sino tambin por medio de los recursos pblicos. As, usualmente se da como ejemplo de finalidad extrafiscal el caso de aplicacin de elevados impuestos al consumo de bebidas alcohlicas o a las ventas de artculos suntuarios. En tales circunstancias, el Estado no procura la obtencin de recursos sino atender directamente al inters pblico, o sea, reducir el consumo de tales bebidas o la venta de tales artculos.

Por su parte, los fines mixtos de la actividad financiera participan de las caractersticas de los dos anteriores. En el caso de los recursos pblicos, este tipo de fines se manifiesta cuando se trata, por ejemplo, de un impuesto que se aplica no slo para lograr medios financieros (fin fiscal) sino, adems, para atender directamente el inters pblico; mediante exenciones o deducciones para determinados grupos sociales o la aplicacin de alcuotas ms elevadas a otra categora, etc. (fin extrafiscal).

TEORAS RELATIVAS A LA NATURALEZA DE LA ACTIVIDAD FINANCIERA

TEORAS ECONMICAS.

a) Tesis del cambio.

Todas estas tesis tienen en comn el haber sido elaboradas bajo la premisa de una concepcin individualista del Estado. Segn ella, al Estado se lo concibe en aras del individuo, quien se sirve de aqul para la realizacin de sus propios intereses, establecidos conforme al infalible clculo hedonista.

En consecuencia, para estas tesis el impuesto no representa sino un cambio, como decan Bastiat y Proudhon, o la suma que todo ciudadano debe pagar para cubrir el gasto de los servicios pblicos. El Estado, por consiguiente, venda sus servicios por lo que a l le costaban, establecindose una especie de relacin contractual entre aqul y sus ciudadanos.

La teora del cambio, en cualesquiera de sus diversas tesis, dista mucho de proporcionamos una adecuada explicacin de la naturaleza de la actividad. Conforme ya hemos visto, existen las necesidades pblicas primarias, que se identifican con el cometido mismo del Estado y, consecuentemente, slo pueden ser atendidas por ste, mediante los mal denominados servicios pblicos esenciales. Y estos servicios son, por naturaleza, indivisibles, es decir, prestados a todos los miembros de la comunidad en forma indiscriminada, sin tener en cuenta cul ha sido el monto de impuestos pagado por cada uno de ellos. Por tanto, cmo es posible hablar de un cambio, de una compra o de cualquier otra especie de relacin contractual entre el Estado y sus ciudadanos?

b) Teora del consumo.

El gran economista francs Jean B. Say sostuvo que la actividad financiera representaba un acto de consumo colectivo y pblico, por cuanto el Estado slo tena que prestar servicios, los cuales, por no ser bienes materiales, no constituan nuevas riquezas. De all que, como lo anota Griziotti, en el criterio de Say, los gastos pblicos eran improductivos y comparables con el granizo por sus efectos destructores de la riqueza.

Las crticas a esta teora fueron especialmente formuladas por los economistas alemanes que elaboraron las diversas tesis de la productividad que veremos a continuacin.

c) Tesis de la productividad.

Economistas alemanes pertenecientes a la escuela histrica, como List, Dietzel y Stein, o al socialismo de ctedra, como Schaffle y Wagner, sostuvieron, en contraposicin a lo expuesto por Say, que la actividad financiera del Estado no era una actividad de consumo, sino productora de riquezas.Conforme a List, el Estado con la materializacin de los servicios pblicos contribuye directa o indirectamente a crear, en cada uno de los miembros de la comunidad, una cantidad de riqueza mayor que aquella que consume con los impuestos. Para Dietzel, en su concepcin particularsima de la produccin capitalista, el trabajo productivo, para desenvolverse sin perturbaciones y conseguir su objeto de produccin de bienes, requiere, entre otros factores, la fuerza protectora o tutelar del Estado contra la accin de peligros exteriores que pueden perjudicar o destruir el trabajo productivo, de lo cual deduce que dicha actividad tutelar del Estado es esencialmente productiva. Finalmente, para el tercer representante de la escuela histrica alemana, Stein, si el Estado no empleara riquezas para satisfacer las necesidades pblicas y prestar los servicios indispensables a la vida econmica, stos difcilmente podran ser alcanzados por el individuo, y si lo lograra sera con sacrificios incalculables. De ello, Stein infiere que las riquezas derivadas de la economa privada y empleadas por el Estado representan una cuota del costo de produccin, y que los gastos pblicos son reproductivos, dado que se exteriorizan en un aumento de la capacidad productiva de la comunidad.

Sin lugar a dudas, las tesis de la productividad son exactas en varios aspectos. Por ejemplo, cuando combaten el criterio segn el cual la actividad financiera del Estado se materializa en un acto de consumo improductivo, o cuando sostienen que el Estado ejerce una funcin tutelar para la actividad econmica productiva, o cuando consideran que el sistema tributario puede servir de valioso instrumento de poltica social. Sin embargo, as como no cabe sostener a pie juntillas que la actividad financiera del Estado siempre sirva para generar riqueza, tampoco es admisible aceptar la premisa segn la cual el Estado es el ente omnipotente que habr de obrar siempre, y referir toda su actividad financiera, al servicio de una funcin ticosocial.

d) Tesis de la utilidadvalor.

Esta tesis fue originariamente expuesta por el austraco E. Sax, a quien se adhirieron luego los italianos RiccaSalerno, Mazzola y Graziani.

Bsicamente, el profesor austraco no vea diferencia alguna entre la actividad propia de la economa privada y la actividad financiera del Estado. En su criterio, ambas actividad es participaban de los aspectos que caracterizan al fenmeno econmico, de donde resultaba que en la actividad financiera estatal deban predominar tambin los conceptos fundamentales de la economa.

Consecuentemente con tales principios, Sax procur aplicar a la actividad financiera las frmulas analticas de la economa, sobre todo la obtencin de un mximo beneficio con un mnimo medio. Con esa postura cientfica, sostuvo que el impuesto deba gravar la riqueza de los particulares en la medida en que su posterior utilizacin, por medio de los gastos pblicos, resultare ms ventajosa a aqullos en la satisfaccin de sus necesidades. Ello trae aparejadas dos consecuencias: en primer lugar, el fundamento de la actividad financiera residira en la nocin de valor; en segundo trmino, la actividad financiera del Estado sera una actividad marginal, esto es, los individuos aplicaran a la satisfaccin de las necesidades pblicas los recursos que utilizaran para satisfacer necesidades privadas menos urgentes o intensas. De all que el individuo buscara, por medio de la actividad financiera que satisface las necesidades pblicas, la atencin de necesidades marginales. Tales consecuencias conducen, por su parte, a la conclusin de que los servicios pblicos estaran dominados por un concepto de valorizacin subjetiva.La tesis de la utilidadvalor incurre, pues, en un grave vicio metodolgico. En efecto: la concepcin saxiana significa la aplicacin de la teora de la utilidad marginal concebida como una explicacin de la formacin de los precios de mercado, a partir del concepto subjetivo del valor a la actividad financiera del Estado. Mas sta, segn hemos puntualizado, es irreductible a los conceptos de valor subjetivo y de la utilidad marginal, por tratarse de una actividad ordenada en aras de la satisfaccin de necesidades pblicas, que en gran parte son indivisibles y no individualizables.

e) Tesis de la produccin cooperativista.

El principal expositor de esta tesis fue el profesor italiano Viti de Marco, quien conceba la actividad financiera del Estado dentro de un gnero de produccin econmica. Para explicar tal postura, aqul se vala de su peculiar idea respecto del Estado, al que conceba como una gran empresa de produccin cooperativa para los fines de consumo, y el cual, en consecuencia, prestaba los servicios pblicos consumidos por los ciudadanos al valor de costo de aqullos, sin propsito de lucro.

Esta tesis, no obstante presentarse como ingeniosa, no resuelve de mejor manera que las tesis anteriores el problema referente a la naturaleza de la actividad financiera. En efecto: si el Estado es el productor de los servicios que los individuos consumen, resulta que la relacin entre stos y aqul es una especie de relacin contractual o de cambio, conclusin sta a la cual ya haban arribado los economistas clsicos, conforme tuvimos oportunidad de ver al resear la tesis del cambio. Por otra parte, cuando se trata de hallar solucin a la cuestin relativa a la distribucin del costo de los servicios pblicos entre los individuos consumidores o sea, cmo deben ser repartidas las cargas pblicas, esta tesis cooperativista nos manifiesta que ello tendr lugar segn el principio del valor, con lo cual nos conduce a los mismos inconvenientes que hallamos en la tesis de Sax.

f) Tesis de los precios.

Esta tesis, elaborada por el profesor italiano Pantaleoni, postula que la actividad financiera como actividad estatal que se materializa obteniendo recursos y gastndolos en la produccin de servicios o de bienes es realizada conforme al principio hedonstico y, en consecuencia, est regulada por un sistema de precios, en el cual la regla es la de los precios polticos, o sea, precios establecidos sobre la base de consideraciones polticas.

En nuestro criterio, la tesis de Pantaleoni acerca de la actividad financiera no es sino otra variante de las tesis del cambio y de la utilidadvalor, a cuyo respecto ya hemos visto cules son sus principales inconvenientes y limitaciones.

TEORAS SOCIOLGICAS.

Con la denominacin de teoras sociolgicas se agrupa a las variadas doctrinas que negando la posibilidad de explicar la actividad financiera a la manera en que lo hacan las tesis econmicas es decir, como un conjunto de fenmenos racionales tendientes a asegurar, mediante un clculo econmico, un mximo de utilidades y de bienestar, ven en la actividad financiera del Estado la satisfaccin de apetitos y de intereses parciales, considerando todo clculo racional, por tanto, como una pantalla o una mscara para engaar a las vctimas de los despojos y de las explotaciones.

Con indiscutible razn, Pareto critic a quienes haban explicado la actividad financiera y haban construido toda la ciencia de las finanzas basndose en los principios econmicos, sin investigar las fuerzas polticas y sociales que modelan a aqulla y que llegan hasta a determinar transformaciones estructurales de la vida nacional.

En la concepcin de Pareto, el Estado es un ente metafsico, una mera ilusin, que si se quiere conocer se lo debe identificar con la clase dominante del gobierno. El concepto de Estado queda, pues, en la teora de Pareto y sus discpulos, totalmente destruido, eclipsado por una visin pesimista que slo reconoce en l a una clase dominante.

Las teoras sociolgicas han sido, adems, objeto de otras diversas y acertadas crticas. stas han sealado que es incorrecto concebir al Estado como una mera abstraccin, como un ente inexistente, no real, y detrs del cual slo se enmascaran los grupos que gobiernan e interpretan las necesidades de los dems en aras de sus propios intereses egostas. Y es que, como tambin lo seala Griziotti, el Estado es una realidad y no un ente metafsico, como son una realidad las organizaciones de derecho privado y pblico, como las sociedades, las fundaciones o las corporaciones.

TEORAS POLTICAS.

Las diversas tesis conocidas con la comn denominacin de teoras polticascuyos mejores expositores han sido Jze, Morselli y, sobre todo, Griziotti entienden que el problema referente a la naturaleza de la actividad financiera slo puede ser correctamente resuelto partiendo de la consideracin de la naturaleza ntima de su sujeto activo, es decir, el Estado. Creemos que estas teoras estn en lo cierto.

En nuestro criterio, con suma razn, los referidos maestros, como tambin sus numerosos discpulos, han destacado que el Estado no es ni un instrumento racional que acta slo en aras de una relacin econmica de cambio tal como lo conceban quienes consideraban su actividad financiera como un fenmeno econmico, ni tampoco una mera ilusin de la cual se sirve determinada clase social para explotar a los dems, segn resultaba de las teoras sociolgicas. Para aqullos, el Estado es un ente real, de naturaleza poltica, y en el cual, segn Griziotti, se debe reconocer la convergencia de distintas clases y diversas fuerzas polticas y sociales, la coincidencia posible, aunque no necesaria de los intereses y las necesidades individuales con los colectivos, y, adems, se comprueba la resultante del conflicto de intereses entre generaciones presentes y generaciones futuras, y la persecucin de fines que pueden ser distintos de los individuales y los colectivos de la sociedad presente.

Con dicho punto de partida, Griziotti y Morselli sostienen que la actividad financiera es de naturaleza poltica. En efecto: reconocen una eminente esencia poltica: 1) en el sujeto activo de dicha actividad, o sea, el Estado; 2) en los procedimientos coercitivos de los cuales aqul se vale para desarrollarla; 3) en los fines que el Estado se propone con su actividad financiera; y 4) en los principios de reparticin de las cargas financieras.

CONCLUSIONES.

1. El Estado tiene que cumplir con determinado tipo de funciones que le resultan ineludibles. Ellas son las funciones pblicas, que se materializan mediante los impropiamente denominados servicios pblicos esenciales.

2. A la par de los servicios recin mencionados, el Estado puede tomar a su cargo otros servicios pblicos, ya sea por motivos que ataen al inters pblico o a la proteccin de intereses particulares. La diferencia entre este tipo de servicios y los denominados servicios pblicos esenciales radica en que estos ltimos deben ser inexcusablemente prestados en forma directa por el Estado, mientras que los primeros pueden ser atendidos por l o encargados a particulares bajo control estatal.

3. Los servicios pblicos, sean esenciales o no, son objeto de una importante clasificacin por parte de la ciencia de las finanzas pblicas, la cual los agrupa en servicios pblicos divisibles y servicios pblicos indivisibles.

4. El monopolio fiscal no debe ser confundido con el concepto de servicios pblicos, atento a que aqul no responde a un inters pblico, sino a obtener recursos para el Estado, motivo por el cual ste lo prohibe a los particulares.

5. Las necesidades humanas son clasificadas en tres categoras: la primera de ellas se manifiesta conformada por las denominadas privadas, la segunda por las colectivas y la tercera por las pblicas.

6. Las necesidades privadas y las colectivas pueden ser indistintamente satisfechas por el individuo, la colectividad o el Estado.

7. Dentro del grupo de las necesidades pblicas es necesario distinguir entre las primarias y las secundarias. Las necesidades pblicas primarias son aquellas de naturaleza inmutable, por tener su origen en la propia existencia del Estado, y que slo pueden ser satisfechas por el Estado; las necesidades pblicas secundaria, al contrario, son eminentemente mutables, segn la evolucin paralela de la concepcin del Estado, y pueden ser indistintamente satisfechas por el Estado, la colectividad o los individuos.

8. Una indagacin sobre el desarrollo histrico de las teoras pertinentes nos permite afirmar que antes del siglo XVII hubo instituciones financieras, pero ellas no formaron parte de un sistema concebido integralmente y aplicado conscientemente. Eran institutos puestos en prctica, conservados o abandonados por motivos circunstanciales, o sea, no respondan a teoras financieras. Por ello clasificamos a ese perodo como la prehistoria del pensamiento financiero

9. En el siglo XVII la situacin cambi radicalmente, pues fueron atisbados los dos factores necesarios para la elaboracin de una historia de la ciencia de las finanzas, es decir: 1) el concepto de Estado, y 2) la formulacin de postulados financieros independientes de otros de orden religioso, jurdico o moral. Surgieron entonces el mercantilismo y su equivalente, el cameralismo.

10. Durante el siglo XVIII se impuso la filosofa del naturalismo, la cual dio lugar al movimiento del liberalismo poltico y econmico. Fueron analizados racionalmente los principios que gobernaban la actividad econmica, y dentro de ella se incluy la actividad financiera del Estado, la cual deba limitarse a la satisfaccin de las necesidades pblicas primarias.

11. En la segunda mitad del siglo XIX, y como consecuencia de motivaciones polticas, econmicosociales y filosficas, las teoras financieras se independizaron de las doctrinas econmicas y pasaron a conformar una nueva disciplina: la ciencia de las finanzas pblicas.

12. Para satisfacer las necesidades pblicas, sean primarias o secundarias, el Estado debe recurrir o valerse de los distintos factores de la economa privada. Esto lo lleva a cabo hoy utilizando la coercin estatal en forma indirecta: primero obtiene recursos y luego, mediante la realizacin de gastos o erogaciones pblicas, satisface tales necesidades.

13. Ese procedimiento indirecto da lugar al denominado fenmeno financiero, el cual tiene la particularidad de no ser simple, sino complejo o polifactico, pues comprende aspectos polticos, econmicos, jurdicos, sociales y administrativos.

14. Las finanzas pblicas no son un arte, sino que conforman una disciplina cientfica. Esta ciencia tiene su materia propia de estudio, o sea, la actividad financiera del Estado, la cual no es una especie del gnero de actividades econmicas, por cuanto se distingue de sta por su sujeto activo, sus fines y la riqueza.

15. La ciencia de las finanzas pblicas se sirve, en su elaboracin, de mtodos tanto deductivos como inductivos.

16. Atento a que la materia propia de las finanzas pblicas, es decir, la actividad financiera o conjunto de fenmenos financieros, es compleja o polifactica, el contenido de esta disciplina se identifica con cada uno de sus diferentes aspecto. De ello resulta que sus campos de investigacin o especialidades son la poltica financiera, la economa financiera, la sociologa financiera y la administracin financiera .

17. El derecho financiero es una rama de las ciencias jurdicas. Entre el derecho financiero y la ciencia de las finanzas pblicas hay, ms que una complementacin, toda una perfecta simbiosis o una relacin existencial.

18. Como cualquier otra disciplina cientfica, la ciencia de las finanzas pblicas est relacionada con todas las dems ciencias, aunque prevalecen sus vnculos con la economa, la poltica, el derecho y la estadstica.

19. Las relaciones con otras disciplinas no han sido generalmente profundizadas; en especial, no se justifica haber descartado la posible vinculacin entre la ciencia de las finanzas pblicas y la tica.

20. La actividad financiera, como objeto de estudio de la referida ciencia y como actividad especial del Estado, consiste en el conjunto de operaciones realizadas y relacionadas con el doble objeto de obtener recursos y cubrir gastos e inversiones necesarios para satisfacer las necesidades pblicas y, en, trminos generales, el inters pblico.

21. Esquemticamente, podemos distinguir tres distintos momentos de la actividad financiera: el primero, su planificacin; el segundo, la obtencin de los recursos, y el tercero, la aplicacin o inversin de tales recursos, o sea, los gastos pblicos. Sin embargo, en la realidad ese orden esquemtico no se da, atento a que la actividad financiera se materializa en relacin con los gastos pblicos, los cuales son determinados en mrito a las necesidades pblicas.

22. La actividad financiera se caracteriza por tener como nico sujeto activo al Estado, y, adems, por el hecho de que sus fines se identifican con el inters pblico. Estas notas distintivas la diferencian de la actividad econmica.

23. Dado que en la actividad financiera se congregan todos los fenmenos financieros, aqulla es tan polifactica como stos y, en consecuencia, reconoce aspectos polticos, econmicos, jurdicos, sociales y administrativos.

24. La actividad financiera no es meramente instrumental. Se trata de una actividad estatal con finalidades propias, dentro de las cuales es necesario distinguir los denominados: 1) fines fiscales, 2) fines extrafiscales, y 3) fines mixtos.

25. Las investigaciones sobre la naturaleza de la actividad financiera son de gran trascendencia, pues de las conclusiones que de ellas se obtengan depender el tratamiento que se dar a todos los dems temas estudiados por la ciencia de las finanzas pblicas.

26. Las diversas teoras econmicas sea que traten de explicar la actividad financiera como un fenmeno de cambio, de consumo, de produccin, de utilidad marginal o de produccin cooperativista consideran al Estado como un ente racional, capaz de asegurar a los individuos, por medio de una actividad financiera sujeta al clculo y anlisis econmico, un mximo de utilidad y bienestar al menor costo posible.

27. Al contrario, las teoras sociolgicas niegan la existencia real del Estado, al cual consideran como un ente metafsico, una ilusin, que slo halla materializacin en el gobierno de una clase dominante que se vale de la actividad financiera para engaar y explotar a los dems individuos.

28. Las teoras polticas, por su parte, consideran al Estado como un ente real en el cual convergen distintas fuerzas polticas y sociales, e intereses individuales y colectivos. Con respecto a la actividad financiera, sostienen que su naturaleza es poltica, atento a que tienen tal carcter: 1) su sujeto activo; 2) los procedimientos coercitivos empleados por aqul; 3) los fines que se pretende alcanzar con ella; y 4) los principios de distribucin de las cargas pblicas. Reconocen que los medios son de naturaleza econmica, pero sealan, con apropiada razn, que a tales medios se los elige segn criterios polticos y se los destina a los fines polticos de un sujeto que es tambin, como el Estado, eminentemente poltico.

CAPTULO II

DE LOS GASTOS PBLICOS .

CONCEPTO Y CARACTERSTICAS DEL GASTO PBLICO.

La denominacin gastos pblicos, tal como la utilizamos en esta obra, contrariamente al empleo que de ella hace nuestra Ley de Contabilidad Pblica (decretoley 23.354/56), es genrica y comprende las dos grandes especies de gastos, o sea: a) las erogaciones pblicas, que abarcan todos aquellos gastos derivados de los Servicios pblicos y del servicio de la deuda pblica, y b) las inversiones pblicas, las cuales incluyen la totalidad de los gastos relacionados con los incrementos patrimoniales del Estado. Entendemos que nuestra distincin terminolgica se adecua a la empleada por el art. 67, inc. 7, y el art. 86, inc. 13, de la Constitucin Nacional. Por su parte, nuestra Ley de contabilidad Pblica, segn resulta de la confrontacin de sus dos primeros artculos, utiliza el trmino erogaciones como comprensivo de los por ella denominados, en su artculo siguiente, gastos e inversiones patrimoniales. Finalmente, en la mayor parte de la literatura financiera, probablemente influida por el uso vulgar de dichos trminos, se emplea los vocablos erogaciones pblicas y gastos pblicos indistintamente, es decir, como voces sinnimas.

Pero la importancia de los gastos pblicos no se limita a la determinacin de la actividad financiera, sino que trasciende a las esferas econmica y social de la comunidad. En efecto: en atencin a su cuanta o dimensin, el gasto pblico resulta el elemento de mayor volumen individual en la respectiva economa de cualquier nacin. Por ello el gasto pblico tiene una influencia prcticamente decisiva no slo para la actividad econmica general, sino tambin en el orden social.

En la actualidad, quienes investigan sobre la ciencia de las finanzas pblicas incluyen entre sus sectores de estudio, y prestan preferente atencin, a la denominada teora general del gasto pblico.

La teora reseada investiga no slo los elementos constitutivos del egreso pblico, sino adems los efectos que ste habr de producir, sean econmicos o sociales. Para ello la teora general del gasto pblico se vale las conclusiones extradas por las diferentes especialidades de la ciencia de las finanzas pblicas, como tambin de los principios y normas del derecho financiero.

En su indagacin con respecto a los elementos constitutivos del dispendio pblico, dicha teora nos seala que toda erogacin o inversin pblica supone, en primer lugar, la satisfaccin de un determinado tipo de necesidades o sea, las denominadas necesidades pblicas y, en trminos generales, que ellas se materializan en atencin al inters pblico. Como se recordar, desde el punto de vista financiero las necesidades son clasificadas en privadas, colectivas y pblicas. Dado que la actividad financiera toda y el gasto pblico en especial tienden a satisfacer este ltimo tipo de necesidades, ello presupone una eleccin previa de cules habrn de ser las consideradas necesidades pblicas. El primer elemento constitutivo del gasto pblico es, pues, esencialmente poltico, o sea, la eleccin o empleo

empleo de un determinado criterio selectivo de necesidad. Este primer elemento se distingue por anteceder al gasto pblico, atento a que la realizacin de un gasto pblico, como es lgico suponer, lleva siempre implcita la idea de que la necesidad que debe ser satisfecha ya ha sido, con anterioridad, clasificada o considerada como pblica.

E1 segundo elemento constitutivo de la nocin de egreso pblico reside en la circunstancia de que en todos los casos se trata del empleo, la aplicacin o la utilizacin de una riqueza. Este elemento tiene una indiscutible naturaleza econmica, y de all que la economa financiera deba indicarnos los efectos que tal empleo de riqueza producir en la actividad econmica general, as como la sociologa financiera har otro tanto respecto del orden social, mientras que la tcnica financiera deber proporcionarnos sus recomendaciones acerca de los procedimientos o mtodos ms adecuados para la utilizacin de dicha riqueza.

Finalmente, la referida teora general del gasto pblico pone de manifiesto que si ste constituye el empleo de riqueza para la satisfaccin de necesidades pblicas, necesariamente aparece un tercer elemento, esencial de toda gestin de un Estado de derecho, es decir, su juridicidad. Este ltimo elemento es materia de estudio no slo por parte del derecho financiero, sino adems por el derecho constitucional y el derecho administrativo. En nuestro derecho nacional, este elemento de la juridicidad tiene una triple manifestacin. En primer trmino, su rgimen est regulado por la denominada Ley de Contabilidad Pblica, la cual dispone, en su primer artculo, que el presupuesto general de la administracin nacional comprender todas las erogaciones que se presuman debern hacerse en cada ejercicio; mientras que en el segundo artculo de dicho cuerpo legal se especifica tambin que las erogaciones figurarn en el presupuesto general separadamente y por su importe ntegro.

En segundo lugar, el elemento de la juridicidad vuelve a hacerse presente en el momento de la planificacin o estimacin del gasto que debe satisfacer una necesidad pblica. Ese clculo es realizado tambin por medio de una ley que se conoce con la denominacin de ley anual de presupuesto general de la Nacin.

Finalmente, la tercera manifestacin de la juridicidad del gasto pblico est referida a un momento posterior al de su ejecucin o materializacin, o sea, el que se identifica con la verificacin o control de su adecuada gestin, lo cual es conocido en nuestro derecho, y por disposicin constitucional, con la denominacin de cuenta de inversin.Habiendo as reconocido cules son los elementos constitutivos del gasto pblico esto es: 1) satisfaccin de necesidades pblicas o inters pblico, 2) mediante el empleo de riqueza, y 3) conforme a normas legales, nos resultar ahora asequible y sencillo elaborar un concepto que lo defina.

Conforme a tales elementos, podemos caracterizar de manera precisa al gasto pblico como el empleo de riqueza realizado por la autoridad competente del Estado, en virtud de una autorizacin legal previa, destinado a la satisfaccin de necesidades pblicas y, en trminos generales, a la atencin del inters pblico.

Analizando la definicin recin expuesta reconoceremos que la primera caracterstica del gasto pblico consiste al igual que lo que sucede con el gasto privado en un empleo de riqueza, es decir, en dar destino, aplicacin o utilizacin a bienes, los cuales se identifican en nuestros tiempos, prcticamente en todos los casos, con el dinero. Tratndose de la utilizacin o aplicacin de dinero o si se quiere, en trminos generales, de bienes, el concepto de gasto pblico excluye las prestaciones de servicios, aun cuando stas sean requeridas compulsivamente por el Estado, como ocurre en los casos de reclutamiento de hombres para prestar servicio militar. Conforme hemos tenido ya oportunidad de ver, cuando el Estado emplea su poder coercitivo en forma directa, y exige la prestacin de un servicio que satisface una necesidad pblica como ocurre con el servicio militar, no hay actividad financiera y, por tanto, tampoco cabe afirmar que se est en presencia de una erogacin pblica o de un servicio equivalente a sta.

En segundo lugar, el egreso pblico se caracteriza y distingue por constituir un empleo de riqueza realizado por el Estado, o sea, el ente pblico que representa, en su ms amplia acepcin, a la sociedad jurdicamente organizada. En consecuencia, aplicando esta nocin a nuestro rgimen poltico, son gastos pblicos los empleos de riqueza realizados no solamente por el Estado nacional, sino tambin por las provincias y los municipios. Pero nuestro concepto reconoce ser, al mismo tiempo, estrecho, por cuanto se limita a esa categora de gastos, sin dar lugar a incluir en ella otras erogaciones o inversiones que, efectuadas por algunas empresas o consorcios pertenecientes al patrimonio del Estado, escapan a su mbito. En efecto: las erogaciones o inversiones patrimoniales realizadas por empresas del Estado dedicadas a actividades comerciales, industriales, etc.que tengan personera jurdica propia, distinta de las del Estado (como ocurre con YPF, Aerolneas Argentinas, SEGBA, etc. ), no son clasificables, conforme a nuestro criterio, como gastos pblicos, los cuales, por definicin, slo pueden ser realizados por el ente pblico. Esta afirmacin tiene validez aun cuando dichas empresas no persigan utilidades, o sea, no acten comercialmente o con propsito de lucro, e incluso cuando se dediquen a prestar servicios pblicos que satisfagan necesidades colectivas, no pblicas, tal como la Empresa de Ferrocarriles Argentinos. Las erogaciones o inversiones realizadas por este tipo de empresas no constituyen, pues, gastos pblicos y, consecuentemente, a nuestro entender, son ajenas a la nocin de actividad financiera, lo cual significa tambin que no deben ser objeto de estudio de la ciencia de las finanzas pblicas, a pesar de su indiscutible y creciente importancia.

La tercera caracterstica de todo gasto pblico reside en la circunstancia de que ste depende de una autorizacin legal. Este requisito, que pone de manifiesto el elemento de juridicidad antes sealado, y que distingue a todas las gestiones del Estado, es de carcter esencial para el concepto de erogacin pblica. En efecto: el desembolso pecuniario o la inversin dispuesta por el administrador pblico sin autorizacin legal previa, o realizada con fines distintos de los previstos por las normas legales, aun cuando satisfaga necesidades pblicas, no constituye un gasto pblico propiamente dicho. Adems, ese gasto, si se dan las pertinentes circunstancias, puede implicar la figura delictiva de la malversacin de caudales pblicos, la cual ha sido expresamente contemplada por los arts. 260 y siguientes de nuestro Cdigo Penal.

Finalmente, el cuarto rasgo propio de los gastos pblicos consiste en que stos tienen como finalidad la satisfaccin de necesidades pblicas, respecto de las cuales ya nos hemos ocupado.

Las tres ltimas de estas caractersticas son propias del gasto pblico y, en consecuencia, lo distinguen del gasto privado. En efecto: los gastos pblicos, al igual que los privados, suponen un empleo o utilizacin de riqueza, pero aqullos se distinguen de stos, en primer lugar, por la personalidad de quien los efecta, es decir, son erogaciones e inversiones realizadas siempre por el Estado. En segundo trmino, los gastos pblicos requieren, por definicin, una autorizacin legal previa, requisito ste que en la mayora de los casos (dado que se puede exigir autorizacin legal tratndose de determinadas inversiones privadas) no es necesario cuando se trata de gastos privados. Finalmente, todo gasto pblico tiene por finalidad la satisfaccin de una necesidad pblica o, en trminos generales, la atencin del inters pblico, lo cual se cumple aun cuando aqul se materialice, p. ej., en pensiones, en ayudas o en subsidios a determinadas personas o grupos sociales. Los gastos privados, por su parte, generalmente son efectuados en beneficio de la persona que los realiza. Las diferencias entre los gastos pblicos y los privados que fueron frecuentemente remarcadas por los estudiosos de las finanzas pblicas para justificar la autonoma cientfica de aqullas con respecto a la ciencia de la economa no impiden que entre ambas clases de gastos haya una relacin de integracin funcional, idntica a la que conecta a las finanzas pblicas con las privadas. De all que los autores contemporneos destaquen la importancia de tal relacin e investiguen cmo los gastos pblicos se complementan con los gastos privados en la satisfaccin de las necesidades humanas, sean stas pblicas, colectivas o privadas. Al respecto, Griziotti (Principios de la ciencia de las financias, Buenos Aires, 1959) seala que esa complementacin entre los gastos pblicos y los privados debe ser considerada en los tres momentos econmicos, es decir, el de la produccin, el de la distribucin y el del consumo de las riquezas. As, por ejemplo, los costos de produccin que tendran que soportar los individuos y las empresas privadas resultaran completamente diferentes si no existiese el Estado y cada uno de aqullos tuviese que proceder por s solo a defenderse y a promover su bienestar. En otras palabras con forme manifiesta con acierto dicho autor, se saca ms provecho de la riqueza propia gastndola en un Estado civilizado y bien organizado que en uno semibrbaro. Por tal motivo, la moderna tendencia reitera que ms que diferencias entre gastos pblicos y gastos privados, debe prevalecer la idea de una adecuada complementacin entre ambas categoras.

EVOLUCIN DEL CONCEPTO DE GASTO PBLICO.

En las ltimas dcadas, y como consecuencia de la aplicacin de diversos principios polticos que han modificado sustancialmente el concepto de las funciones del Estado, la nocin del gasto pblico ha resultado trasformada en su misma naturaleza.

Para el movimiento de liberalismo poltico y econmico que se impuso hacia fines del siglo XVIII, y que logr, por obra de su buen armazn intelectual, hacer respetar sus postulados por la mayora de los pases occidentales hasta mediados de la dcada de 1930, la actividad financiera del Estado deba limitarse a la satisfaccin de las necesidades pblicas primarias. En consecuencia, la concepcin principal sobre los gastos pblicos aunque no fue expresamente expuesta en los manuales clsicos de la ciencia de las finanzas pblicas, sino que est implcita en el conjunto de la exposicin los conceba neutros, es decir, como factores que no deban, alterar, interrumpir o modificar de manera alguna los mecanismos naturales considerados como nicos rectores de la actividad econmica.

ASPECTOS POLTICO, ECONMICOSOCIAL Y FINANCIERO DEL GASTO PBLICO.

Al adjudicrsele al gasto pblico el carcter de medio de accin del Estado, se debe reconocer en l importantes facetas polticas, econmicosociales y financieras.

En primer lugar, en el aspecto poltico, la moderna concepcin del gasto pblico ha permitido que se produzca un profundo cambio en el papel asignado al Estado. En efecto: segn la divulgada terminologa del economista francs J. Marchal, el Estadogendarme del movimiento liberal se ha convertido en el Estado providencia para el liberalismo social de la mayora de los pases occidentales, o en el Estadofustico para el dirigismo de los pases socialistas o comunistas.

Las apuntadas referencias polticas traen aparejadas, como es lgico suponer, inmediatas repercusiones en lo que atae al terreno econmicosocial. Segn ya hemos sealado, en diversas ocasiones la actividad financiera del Estado moderno ha dejado de ser neutral con respecto a la actividad econmica y, adems, interviene activamente en el orden social. Dentro de ese concepto, el gasto pblico acta, juntamente con las dems medidas financieras, como un eficaz instrumento estatal. As, en el campo de la actividad econmica el gasto pblico le permite al Estado actuar sobre los ciclos econmicos, compensando o contrarrestando las fluctuaciones de la inversin privada. En el orden social conocemos tambin numerosos ejemplos que ponen de manifiesto este importante rasgo de los gastos pblicos; p. ej., subvenciones a instituciones educacionales, artsticas, deportivas, etc.; pensiones y ayuda otorgadas a determinadas personas o grupos sociales, etc.

Por todo ello, en lo que atae al aspecto esencialmente financiero, los gastos pblicos han dejado de cumplir una misin exclusivamente fiscal o sea de satisfacer las necesidades pblicas primarias, para incursionar decididamente en reas extrafiscales.

CLASIFICACIN DE LOS GASTOS PBLICOS.

Los tericos de las finanzas pblicas han formulado distintos tipos de clasificaciones de los gastos pblicos; p, ej., elaborados con relacin al tiempo gastos ordinarios o extraordinarios, al lugar gastos internos o externos, a su forma de pago gastos en dinero o en especie y a un variado numero de otros diversos factores, tales como la utilidad, la necesidad, la ventaja que ellos reportan, etc.

Segn habremos de ver a continuacin, el preliminar tipo de esa clasificacin nos permitir, en primer lugar, analizar los gastos con relacin a los recursos que habrn de financiarlos; en segundo trmino, la importancia de dichos gastos con respecto al patrimonio estatal; en tercera rueda, los posibles lmites de aqullos, y, finalmente, los efectos que ellos habrn de tener sobre la actividad econmica.

Por su parte, el segundo encasillamiento, de carcter jurdicoadministrativo que se utiliza en forma conjunta con el econmico, torna principalmente en cuenta a los poderes, departamentos y organismos del Estado que realizan los desembolsos, lo cual tiene importancia para conocer el desarrollo y efectos logrados por stos.

Clasificacin econmica.

As como los economistas clsicos no elaboraron una teora general sobre los gastos pblicos, tampoco se preocuparon por formular clasificaciones analticas de stos.

Por ello, y como una consecuencia de los principios filosficos que sustentaban su concepcin del Estado, aqullos se limitaron a sealar la diferencia existente entre los que ellos denominaron gastos ordinarios y gastos extraordinarios. Los primeros respondan y tenan su origen en lo que los clsicos entendan como actividad normal del Estado, es decir, asegurar los derechos individuales, inalienables e indestructibles dando satisfaccin a las necesidades pblicas primarias. En consecuencia, a estos egresos haba que realizarlos siempre, repetirlos todos los aos, y de all su denominacin de ordinarios. Por el contrario, la segunda clase de gastos o sea, los extraordinarios consista en aquellas erogaciones no habituales que se deba realizar para afrontar situaciones excepcionales, como la guerra y tambin las inversiones necesarias para las obras y trabajos pblicos.

Esa distincin de los clsicos mantuvo su vigencia en la literatura financiera hasta no hace mucho tiempo. Los autores contemporneos, sin embargo, haciendo uso del procedimiento de contabilidad seguido en los negocios modernos, trazaron una lnea tajante entre los gastos por operaciones normales y aquellos que implicaban una colocacin capitalizadora. Surgi as la clasificacin de los gastos pblicos en dos grandes clases: 1) erogaciones de funcionamiento u operativas, y 2) gastos de capital o inversiones patrimoniales.

La distincin entre gastos de funcionamiento y gastos de capital no se basa en la periodicidad o habitualidad de las erogaciones. Los egresos de funcionamiento, u operativos, si bien tienen un gran parecido con los gastos ordinarios, comprenden todos los desembolsos considerados, actualmente, como normales para el funcionamiento de los mal denominados servicios pblicos esenciales como de los servicios pblicos propiamente dichos y, en trminos generales, los necesarios para una normal marcha del Estado, pago de sueldos a funcionarios y empleados pblicos, conservacin del material, etc. Estas erogaciones, como apunta Duverger, no implican ninguna trasferencia de capital del sector pblico al sector privado, ni dentro del sector pblico; slo afectan, pues, el empleo de las rentas del Estado y de la nacin. Por ello responden un poco a la idea clsica de gastos ordinarios.

Los gastos de capital, por su parte, difieren tambin de los gastos extraordinarios. Si bien es cierto que aqullos, como estos ltimos, se refieren a inversiones en obras pblicas, trabajos de instalacin o de reconstruccin, los egresos de capital clasificados como tales cuando se trata de inversiones referentes al patrimonio o a la riqueza del Estado. De all que analizando este tipo de erogaciones se pueda observar la evolucin del capital del Estado. Pero a stos gastos no se los puede denominar extraordinarios, puesto que son, para los Estados modernos, tan habituales o peridicos como los llamados gastos de funcionamiento.

Adems de la clasificacin recin mencionada la cual tiene gran importancia en lo referente a la financiacin de ambas clases de gastos, se ha formulado otro significativo encasillamiento econmico de los gastos pblicos, necesario, segn algunos financistas, para un correcto enfoque del fenmeno de aumento del monto de aqullos, y las posibilidades de hallar sus lmites.

Nos referimos a la clasificacin expuesta por el profesor belga Masoin, quien sostiene que los gastos pblicos, sea cual fuere la forma en que aparezcan, pueden ser divididos en los siguientes tres grupos:

a) gastos pblicos empleados en la produccin de bienes y servicios; estos gastos, a su vez, pueden tener alguno de los siguientes destinos:

1) ser cedidos contra el pago de una tasa, como ocurre con ciertos servicios pblicos, o contra el pago de un precio, como ocurre en los casos de las empresas pblicas; a este primer subgrupo de desembolsos pblicos, Masoin los denomina gastos productivos, en atencin a que se trata de egresos trata que tienen su contraposicin en el valor econmico de los bienes que ayudan a producir y, en su criterio, se justifican por su rendimiento financiero y econmico.

2) ser provistos gratuitamente por el Estado, tal como ocurre, a modo de ejemplo, con la enseanza pblica; estas erogaciones son gastos de reparto o transferencia, por cuanto significan, para dicho profesor, una trasferencia o redistribucin de bienes y servicios de un grupo de individuos (p. ej., contribuyentes) a otro;

3) ser reservados por el Estado para su propio empleo, como sucede, a ttulo de innegable paradigma, con los gastos de las fuerzas armadas; estos constituyen los denominados gastos reales pues representan un gravamen para una parte de la renta nacional, dado que sustraen riqueza del proceso econmico, sin que la actividad econmica del pas reciba contraprestacin alguna;

b) gastos pblicos utilizados para el servicio de la deuda pblica externa; est grupo de egresos, al igual que los clasificados en el punto 3 del primer grupo, representan tambin gastos reales por los mismos motivos antes explicados;

c) gastos pblicos empleados para ser devueltos a la economa nacional, sin mediar contraprestacin por parte de sta; ejemplo de esta clase de erogaciones estatales son las ayudas sociales, los subsidios y tambin el servicio de la deuda pblica interna. Estos desembolsos pecuniarios, que significan verdaderas trasferencias del sector pblico a la economa nacional, son gastos de reparto, al igual que lo que ocurre con los gastos analizados en el punto 2 del primer grupo.

Por ltimo, corresponde sealar que se ha intentado tambin, con un criterio econmico, clasificar los gastos pblicos en productivos e improductivos, los primeros comprenderan aquellos egresos pblicos destinados a desarrollar medios de produccin, adquisicin de equipos productivos, construccin de viviendas, etc., o a prestar servicios que las empresas privadas deberan asumir si no fueran prestados por el Estado, tal como acontece a ttulo de modelo, con la enseanza, la investigacin cientfica, etc. Por su parte, los denominadas gastos improductivos seran aquellos destinados a asegurar los servicios pblicos esenciales o sea, polica, justicia, ejrcito, etc. Esta clasificacin, que carece de una genuina base cientfica, segn seala con acierto Duverger puesto que sin los llamados gastos improductivos faltara el orden pblico y, en consecuencia, se debilitara todo el proceso productivo, tiene no obstante el mrito de mostrar a la opinin pblica, conforme apunta el mencionado autor, la importancia de los gastos directamente productivos en el conjunto de los gastos pblicos, y de ayudar, as, a destruir el mito de que la actividad estatal es siempre improductiva.

b) Clasificacin jurdicoadininistrativa.

Conforme a este criterio, todos los egresos estatales son clasificados usualmente en: 1) gastos constitucionales; 2) gastos administrativos; 3) gastos de justicia y seguridad interna; 4) gastos militares; 5) gastos de instruccin pblica; 6) gastos de higiene y bienestar social; 7) gastos para obras pblicas; y 8) gastos de la deuda pblica.

Por su parte, cada uno de esos gastos es agrupado en anexos, a los cuales se los divide contablemente en incisos, tems y partidas. Este criterio clasificatorio, como lo afirma Giuliani Fonrouge, permite apreciar la evolucin de la administracin y comparar la importancia de cada uno de sus departamentos.

FINANCIACIN DE LOS GASTOS PBLICOS.

Como es lgico suponer, los diversos sistemas de financiacin de los gastos pblicos han sufrido una transformacin paralela y tan fundamental como la propia evolucin del concepto de aqullos.

As, por ejemplo, nuestra Constitucin Nacional ha previsto, en su art. 4, que los gastos pblicos sean financiados con los fondos del Tesoro nacional, los cuales, segn dicha norma constitucional, estn constituidos por: a) el producto de derechos de importacin y exportacin; b) el producto de la venta y locacin de tierras de propiedad nacional; c) la renta de correos; d) las dems contribuciones que equitativa y proporcionalmente imponga el Congreso; y e) los emprstitos y operaciones de crdito que decrete el mismo Congreso para urgencias de la Nacin o para empresas de utilidad nacional.

Un anlisis del mencionado precepto constitucional nos indica que los constituyentes de 1853 previeron financiar las erogaciones inherentes a nuestra Nacin mediante dos tipos principales de recursos, esto es, en primer trmino, ingresos del tipo tributario (derechos de importacin y exportacin y otras contribuciones) y, en segundo lugar, con el producto de bienes o servicios del propio Estado (venta o locacin de tierras de propiedad nacional y rentas de correos). El otro tipo de ingreso a que se refiere la mentada disposicin de la Constitucin nacional o sea, los emprstitos tiene un indiscutible carcter de ingreso extraordinario, atento a que el Estado nacional slo puede valerse de ellos cuando el Congreso as lo decrete, para atender urgencias de la Nacin o para empresas de utilidad nacional.

En la actualidad, y como consecuencia directa de las nuevas actividades asignadas al Estado producto, a su vez, de una filosofa poltica y econmica de neto corte social, los financistas contemporneos han sistematizado los diversos tipos de ingresos con que cuenta el Estado dentro de una clasificacin de naturaleza bien distinta de la prevista por nuestra Constitucin, y que comprende, adems, otras especies de ingresos.

As, la mayora de los autores desconocen hoy la clasificacin de los ingresos en ordinarios y extraordinarios, y, al mismo tiempo, sealan como principales fuentes de financiacin de todas las erogaciones estatales a los denominados recursos originarios o sea, aquellos que el Estado obtiene de la explotacin de sus bienes patrimoniales o desarrollando actividades industriales, comerciales, etc., por medio de las empresas estatales y especialmente a los recursos derivados, es decir, los recursos tributarios, los recursos provenientes del uso del crdito pblico y los recursos monetarios.

Pero a pesar de haberse desdibujado completamente la validez de los criterios valorativos que determinaban la clasificacin de recursos ordinarios y extraordinarios, no por ello la doctrina actual incluso el derecho positivo deja de hacer importantes distinciones sobre las diversas clases de ingresos que deben financiar a los variados gastos pblicos. As, por ejemplo, existe el consenso general de que los egresos de funcionamiento u operativos deben ser financiados exclusivamente con impuestos; los gastos producidos por determinados servicios pblicos, que usualmente estn a cargo de los municipios servicios de barrido, de limpieza, etc., con tasas, mientras que los recursos provenientes del uso del crdito pblico deben ser destinados siempre a los gastos de capital o inversiones patrimoniales.Conforme al criterio recin expuesto, nuestra Ley de Contabilidad Pblica, en sus arts. 3 y 4, establece que la primera seccin del presupuesto nacional, es decir, la denominada presupuesto de gastos, debe ser financiada exclusivamente con rentas generales. Se considera como rentas generales a los ingresos provenientes del ejercicio del poder tributario del Estado, especficamente slo al producto de impuestos (no de tasas o de contribuciones especiales) que no tengan afectaciones especiales, como tambin el producto de los recargos o multas aplicadas por infracciones al cumplimiento de dichas obligaciones fiscales. Por su parte, la segunda seccin del presupuesto, que se refiere al patrimonio del Estado y que nuestra ley denomina presupuesto de inversin, debe ser financiada con el uso del crdito pblico, contribuciones especiales, impuestos con afectaciones especiales, la parte de rentas generales destinadas a tal fin y otros ingresos tales como donaciones, legados o el producto de la enajenacin de bienes patrimoniales.

AUMENTO DE LOS GASTOS PBLICOS.

Habitualmente se destaca el notable incremento que se ha registrado cada ao, y sobre todo a partir de la segunda guerra mundial, en el monto global de los gastos pblicos de todas las naciones. Al mismo tiempo, se seala tambin que el referido crecimiento causa generalmente una genuina preocupacin a los ciudadanos.

Por tal motivo, los especialistas han indagado acerca de las causas de dicho fenmeno, coincidiendo la mayora de ellos con Griziotti, quien afirma que entre los motivos del aumento de los gastos pblicos hay que distinguir las causas: 1) aparentes, 2) relativas, y 3) reales. Dentro del primer tipo de causas, es decir, aquellas denominadas no reales o aparentes, se menciona en destacado y sobresaliente lugar las variaciones en el valor de la moneda concretamente, la depreciacin de la mayora de los signos monetarios observada en la generalidad de los pases y, en segundo trmino, las nuevas tcnicas de elaboracin presupuestaria, dada que los presupuestos, segn el principio de universalidad, computan en la actualidad las cifras brutas de los gastos anticipados en lugar de cifras netas, o sea, en vez de mostrar montos de gastos a los cuales se les haya restado previamente los recursos afectados a tal fin. Como causas relativas se denuncia a aquellas que si bien no pueden ser clasificadas estrictamente como aparentes, tampoco son reales. Dentro de esta categora se menciona el aumento de la poblacin, de la produccin o de la renta nacional, como tambin los casos especiales de extensin de las fronteras de una nacin por anexin de territorio.

Finalmente, entre las causas reales se agrupa el incremento de los gastos militares producido por las tensiones internacionales, el aumento internacional del costo de los bienes y servicios en los cuales ha influido el alto grado de progreso tcnico alcanzado, la expansin de las actividades del Estado y la diariamente creciente burocracia.

En nuestro criterio, la causa real o absoluta del formidable incremento de las erogaciones pblicas se identifica con la nueva concepcin que filosfica y polticamente, todos nosotros, especialistas y ciudadanos en general, le hemos asignado o permitido que se le asignara al Estado. En efecto: en las ltimas dcadas hemos aceptado descargar la mayora de nuestras necesidades insatisfechas en la proteccin estatal. As, reclamamos mejores y ms eficientes hospitales, escuelas, fuerzas de seguridad, e incluso pedimos que sea el Estado quien administre los ahorros que habrn de ser las rentas de nuestros aos no productivos. Un Estado as concebido tiene necesariamente que incrementar sus erogaciones. De all que el aumento de los gastos pblicos no debe ser buscado en diversas y concurrentes causas, sino en una nica y excluyente: las nuevas funciones del Estado.

LMITES DE LOS GASTOS PBLICOS.

ntimamente relacionado con el fenmeno del aumento de los egresos pblicos aparece el interrogante con respecto a cules son, si existen, los lmites tolerables del crecimiento de aqullos, o, dicho en otras palabras, si hay un tope para el incremento de los gastos pblicos ms all del cual se pondra en peligro la estructura del Estado y la existencia misma de la Nacin.

Algunos financistas consideran que para establecer los lmites de los desembolsos pecuniarios del Estado resulta necesario valerse, tal como lo hace el propio Masoin, de la clasificacin econmica de aqullos elaborada por ste.

En lneas generales, y conforme a la opinin del referido profesor, los gastos productivos, en principio, no tienen por qu preocupar con respecto a su aumento y, en consecuencia, no plantean problemas de lmites, dado que ellos se justifican por su rendimiento financiero. Algo anlogo ocurre con los denominados gastos de reparto, puesto que crearan, en manos de los perceptores, la capacidad tributaria necesaria para enjugarlos y compensar, de tal manera, el sacrificio de aquellos que contribuyeron a satisfacerlos. El problema quedara circunscrito, pues, slo a los gastos reales. La norma de limitacin para este ltimo tipo de gastos estara dada, en el criterio del profesor belga, por lo que l denomina principio de la utilidad social mxima posible, o sea, que tales gastos pueden ser llevados a un nivel en que su utilidad social se equilibre con las desventajas sociales resultantes del gravamen a la renta nacional necesario para satisfacerlos.Por nuestra parte, pensamos que no es posible, y probablemente tampoco til, establecer topes o lmites a priori a los gastos pblicos, ya sea en su conjunto o considerados individualmente. La cuestin del lmite de las erogaciones pblicas no representa un problema que pueda ser resuelto mediante anlisis econmicos, porque, esencialmente, sta es una cuestin de naturaleza poltica. Siendo un problema de naturaleza poltica, los lmites de los gastos pblicos dependern, en todos los casos, de cmo y cundo se los realice, o, como bien lo expresa Groves, es materia opinable, que depende principalmente de las circunstancias de lugar y de tiempo.

LA CENTRALIZACIN Y LA DESCENTRALIZACIN DE LOS GASTOS PBLICOS.

En pases como el nuestro, o como Estados Unidos, que han adoptado un rgimen federal de gobierno, se ha discutido si conviene propender o llevar hacia adelante la centralizacin o la descentralizacin de los gastos pblicos. El nudo de la cuestin radica, para los pases organizados en ese rgimen, en la determinacin de si se le debe encomendar al gobierno nacional la realizacin de la mayora de las erogaciones e inversiones pblicas o si, al contrario, stas deben ser dejadas en manos de los gobiernos locales; o sea, provincias y municipios.

Quienes abogan por la centralizacin sealan que tal sistema acarrea innegables ventajas, tales como la importancia que los gastos pblicos tienen con relacin a la actividad econmica general del pas y la posibilidad de realizar, por medio de ellos, una coordinada poltica de inversiones en obras y trabajos pblicos. Recprocamente, quienes estn en favor de la descentralizacin puntualizan que sta permite una mayor participacin en la elaboracin de la poltica de gastos pblicos por parte de los contribuyentes y, al mismo tiempo, reduce las deficiencias propias de toda burocracia central.

En los ltimos aos se ha producido una notable tendencia a la centralizacin, la cual probablemente halle su mejor explicacin en las causas que hemos descrito como ventajas de este sistema y, adems, en motivaciones de orden poltico, que por tener este carcter cuentan tambin con un mayor peso que los argumentos expuestos en favor de los gobiernos locales.

EFECTOS ECONMICOS DE LOS GASTOS PBLICOS.

A lo largo de este captulo hemos sealado, en diferentes ocasiones, que los gastos pblicos han perdido el carcter neutro que le adjudicaron los economistas clsicos, para trasformarse en verdaderos instrumentos o medios de accin del Estado.

En efecto: mediante su poltica de gastos pblicos en unin con la correspondiente a sus recursos, el Estado puede actuar sobre la renta nacional, incrementar el consumo de la comunidad, alentar la inversin privada, asegurar el pleno empleo de los recursos disponibles, influir decididamente en los precios de las mercaderas, en las remuneraciones de los servicios y sobre las tasas de inters, y, en trminos generales, puede producir notables alteraciones en toda la actividad econmica, con sus pertinentes efectos en el orden social.

Conforme ya conocemos, todos esos diversos efectos o variaciones en la actividad econmica, que se pueden lograr por medio de la poltica de gastos y recursos del Estado, son materia de estudio por parte de una de las especialidades de la ciencia de las finanzas pblicas, es decir, la economa financiera.

Pero dado que esos efectos o modificaciones no deben ser meros productos del azar o de la improvisacin, sino que tienen que ser inducidos deliberadamente o provocados con reflexin por el Estado, esta materia es especialmente investigada por la poltica financiera. Esta rama de la ciencia de las finanzas pblicas tambin denominada poltica fiscal, tiene justamente por objeto determinar la eleccin de los gastos pblicos a realizar, como tambin de los recursos pblicos necesarios, conforme a las circunstancias particulares de cada economa y del estado en que sta se halle.

PRINCIPIO DEL MULTIPLICADOR.

Este principio es, segn la pintoresca terminologa del profesor norteamericano Somers, el que le sigue la pista a los efectos de un aumento de los gastos pblicos, o sea, la regla que efectivamente nos demuestra cmo o en qu trminos se ha dado la relacin existente entre los gastos pblicos y los gastos de consumo de los particulares.

Un egreso pblico se traduce siempre en un ingreso del mismo monto para quienes lo perciben p. ej., l