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REVISTAde a

CEPALNUMERO 53

AGOSTO 1994

SANTIAGO DE CHILE

ANIBAL PINTODirector

EUGENIO LAHERA

Secretario Técnico

NACIONES UNIDAS

REVISTA DE LA CEPAL 53

SUMARIO

América Latina y el Caribe frente a la economía mundial 7Gert Rosenthal

Afluencia de capitales externos y políticas macroeconómicas 13Andras Uthoff y Daniel Titelman

Represión financiera y patrón de financiamiento latinoamericano 31Marcos Antonio Macedo Cintra

Políticas de competitividad 49Wilson Peres

Política industrial y fomento de la competitividad 59Osvaldo Rosales

El regionalismo abierto y la integración económica 81Juan A. Fuentes K.

Transformaciones del trabajo femenino urbano 91Irma Arriagada

La gestión del agua y las cuencas en América Latina 111Axel Dourojeanni

Políticas públicas y competitividad de las exportacionesagrícolasMilton von Hesse

Agroindustria y transformación productiva de la pequeña agricultura 147Alejandro Schejtman

Grupos privados nacionales en México, 1988-1993 159Celso Garrido

Evolución y perspectivas de la reforma y la apertura en China 177Li Cong

Orientaciones para los colaboradores de la Revista de la CEPAL 185

129

Publicaciones recientes de la CEPAL 186

AGOSTO 1994

REVISTA DE LA CEPAL 53

La gestión del aguay las cuencas

en América Latina

111

Axel Dourojeanni

Director de la

División de Recursos

Naturales y Energía

de la CEPAL.

La sustentabilidad o sostenibilidad del desarrollo es un con-

cepto abstracto si no se asocia a objetivos claros que se deben

alcanzar dentro de territorios definidos, y a los procesos de

gestión necesarios para hacerlo. La gestión de los recursos

naturales dentro del territorio de una cuenca hidrográfica es

una opción valiosa para guiar y coordinar procesos de gestión

para el desarrollo, considerando las variables ambientales. Para

convertir las políticas ambientales en acciones es preciso dis-

poner de entidades adecuadas de gestión, normalmente muy

complejas. La creación de estas entidades significa generar un

sistema público-privado autónomo en lo financiero, orientado

a lo social y sensible a los aspectos ambientales, que además

debe actuar en forma democrática y participativa. La creación

de entidades para orientar la gestión de los recursos naturales

de una cuenca, sobre todo del agua, ha despertado el interés de

los países de la región, con diversos resultados. Este interés se

ha convertido hoy en una necesidad imperiosa, en vista de la

mayor competencia por el uso múltiple del agua, y la necesi-

dad de controlar la contaminación y de manejar el medio am-

biente. El presente artículo considera algunos de los elementos

esenciales que deben tomarse en cuenta al proponer la crea-

ción de tales entidades, aporta conceptos sobre gestión a nivel

de cuencas y definiciones sobre los diversos enfoques con que

se aborda el tema, y ofrece algunas recomendaciones para me-

jorar la formulación de las políticas y el funcionamiento de los

sistemas de gestión integral del agua y de las cuencas.

AGOSTO 1994

112 REVISTA DE LA CEPAL 53 • AGOSTO 1994

IEl desarrollo sustentable y las

cuencas hidrográficas

Una de las mayores preocupaciones actuales, por lomenos en las declaraciones de política, es la de en-contrar opciones viables de desarrollo basadas en uncrecimiento económico y equitativo, y que perdure enel tiempo. Esto último se ha revalorizado últimamente,al percatarse el hombre que muchos de sus llamadosavances, sobre todo en materia de transformaciónproductiva, se encuentran descompensados por losdaños que ocasionan al ambiente.

La mayor conciencia y comprensión que hayactualmente de la interacción del hombre con el me-dio ambiente, y de la vulnerabilidad del desarrolloque no la toma en cuenta, se han hecho explícitas alagregarse al vocablo desarrollo el término sustenta-ble o sostenible. Dado que la sustentabilidad debeestar implícita en el concepto de desarrollo, la palabrasustentable o sostenible debería ser sólo un agrega-do transitorio, válido únicamente hasta que la nece-sidad de duración en el tiempo se internalice defini-tivamente en él.

Por otro lado, la sustentabilidad del desarrollosólo es una idea o una aspiración abstracta si elconcepto no se asocia tanto a objetivos claros paraalcanzar dentro de un territorio definido —que con-tiene los elementos y recursos naturales necesariospara la subsistencia de la especie humana— como alos procesos de gestión para alcanzar dichos objeti-vos. Las políticas de intención (politics) deberántransformarse en políticas de ejecución (policies), yes precisamente aquí donde surgen los mayores de-safíos.1

En la región se han denunciado ampliamente losproblemas ambientales, se ha teorizado sobre la temá-tica ambiental, se han promulgado leyes y hasta sehan creado algunos ministerios del medio ambiente.Lo que sin embargo no se ha construido en formasuficiente son las bases para manejar cada uno de losrecursos naturales —el agua, los suelos, los bosques,

A lo largo de este trabajo se hace uso deliberado de algunasexpresiones en inglés con el objetivo de afinar y precisar la tecno-logía sobre el tema, que suele pecar de ambigua en su relaciónentre español e inglés.

la fauna, los minerales y la energía— o algunos terri-torios naturales como las franjas costeras, las cuencashidrográficas y los desiertos.

Esto indica que se han planteado metas muyamplias sin determinar los pasos necesarios para al-canzarlas. La organización de territorios para el ma-nejo de cada recurso y luego del ambiente en general;la organización y capacitación de la población; lainvestigación de los ecosistemas; el establecimientode los sistemas de gestión por territorio; el refuerzode las instituciones públicas, sobre todo de los mu-nicipios, para apoyar la gestión ambiental; la valori-zación económica de recursos naturales; el mante-nimiento de cuentas de patrimonio natural, y la ela-boración de manuales y normas de trabajo, son as-pectos necesarios para hacer avances concretos enel manejo de los recursos naturales y del entornoen general.

El manejo de los recursos naturales en el marcode la dinámica de una cuenca hidrográfica, más co-nocido como gestión de cuencas, surge como una delas posibles opciones para articular la participaciónde los usuarios de recursos naturales en materia degestión ambiental. La cuenca hidrográfica posee unvalor único como base para coordinar actores ligadosa un recurso común, el agua, y para evaluar los efec-tos que tienen sobre este recurso las medidas degestión ambiental. La calidad del agua refleja engran parte la capacidad de gestión ambiental dentrode la cuenca.

Una primera aproximación a la gestión decuencas es la de limitarla a la gestión de los recursoshídricos presentes en dicho territorio. La gestión delagua es un proceso complejo destinado a controlarel ciclo de un recurso natural cuya presencia es errá-tica e irregular en el tiempo y en la superficie terres-tre. Además, el agua es vulnerable al trato que se ledé, ya que se puede contaminar fácilmente, alterán-dose así todos sus usos posteriores, actuales o po-tenciales.

A través de este proceso se busca solucionarconflictos entre múltiples usuarios que, queriéndolo ono, dependen de un recurso compartido. Por ello,

LA GESTION DEL AGUA Y LAS CUENCAS EN AMERICA LATINA • AXEL DOUROJEANNI

113REVISTA DE LA CEPAL 53 • AGOSTO 1994

aunque pueden contar con concesiones o derechos deuso, no dejan de afectarse mutuamente y de ser inter-dependientes. La oferta proviene, usualmente, de unsistema común, y a él se vuelven a integrar los exce-dentes de uso y los efluentes. Las aguas superficiales,subterráneas y atmosféricas, así como las zonas deevacuación, forman de este modo una sola unidad.

Las acciones que se realicen tienen enormesrepercusiones sobre la salud humana, el medio am-biente y la producción, por lo que deben ser abor-dadas en forma altamente técnica. El elevado costode las obras, así como el largo tiempo de madura-

ción de los proyectos hidráulicos, hacen aún másnecesario que el sistema de gestión esté a cargo deexpertos cuya permanencia no dependa de los cam-bios políticos.

Por último, el proceso de gestión del agua re-quiere que muchos agentes actúen en forma coordina-da, no obstante su diversidad de criterios y el hechode que algunos de ellos desconocen los efectos de susdecisiones sobre el ciclo hidrológico. De ahí la im-portancia de disponer de mecanismos estables de co-ordinación y, por lo menos, de un centro o autoridadde cuenca permanente.

IILas características de Ias aguas y Ias cuencas

La cuenca hidrográfica es un territorio que es delimi-tado por la propia naturaleza,2 esencialmente por loslímites de las zonas de escurrimiento de las aguas'superficiales que convergen hacia un mismo cauce.La cuenca, sus recursos naturales y sus habitantesposeen condiciones físicas, biológicas, económicas,sociales y culturales que les confieren característicaspeculiares.

Físicamente, representa una fuente natural decaptación y concentración de agua superficial y sub-terránea y, por lo tanto, tiene una connotación esen-cialmente volumétrica e hidrológica. Al mismo tiempo,tanto la cuenca como, sobre todo, el agua captada porella, es una fuente de vida para el hombre. Perotambién es origen de riesgo cuando ocurren fenóme-nos naturales extremos o se producen alteraciones porcontaminación.

En zonas de altas montañas y cordilleras lascuencas son ejes naturales de comunicación y. de inte-gración comercial, sea a lo largo de sus ríos, sea a lolargo de las cumbres que las separan. Es decir, hayestrechos mecanismos de interacción de sus habitan-tes que les confieren condiciones socioeconómicasparticulares.

En cuencas con grandes descargas de agua y am-plios valles relativamente planos, el eje de los ríos se

2 Guillermo Cano y Joaquin López han dicho que "Dios estableciólas líneas del divorcio de las aguas como límites naturales de lascuencas hídricas. Los hombres, para sus menesteres políticos yadministrativos, han trazado otras, que generalmente se entrecru-zan y no coinciden con aquéllas" (Cano y López, 1976).

constituye también en una zona de articulación de sushabitantes, sobre todo por el uso del cauce del ríopara navegación, transporte y comunicación.

El territorio de las cuencas facilita la relaciónentre quienes viven en ellas, aunque se agrupen encomunas por razones político-administrativas, debidoa su dependencia común de un sistema hídrico com-partido y de los caminos y vías de acceso, y al hechode que deben enfrentar peligros comunes. Cuando noexisten sistemas de conciliación de intereses entre losdiferentes actores que dependen de una cuenca seproducen conflictos entre ellos.

Esto se observa ciertamente en cuencas habitadasque se ubican en cordilleras con altas montañas(watersheds), pero también se da en amplias cuencasfluviales (river basins) con trabajos hidráulicos quebenefician a los habitantes en su conjunto y que porlo tanto les crean una dependencia común.3

En las cuencas hidrográficas es fácil percibir elefecto negativo de las acciones del hombre sobre suentorno, sobre todo por la contaminación del agua.Esto se plantea, por ejemplo, en las bases de la crea-ción de agencias de cuencas en Francia: se dice allíque el medio acuático es una entidad que alberga ysostiene todo un mundo animal y vegetal, y que susaguas y sus riberas conforman una construcción bio-

3 En el idioma español no existe la distinción entre watershed y ri-ver basin. Se traducen ambos conceptos como cuenca hidrográfica,aunque se procura hacer distinciones con expresiones tales comocuenca fluvial y hoya hidrográfica para referirse a river basin, ycuenca de alta montaña o cuenca de captación para referirse awatershed.


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lógica particular. La intervención impensada delhombre sobre uno solo de estos elementos rompe esteequilibrio precario y empobrece el medio natural. Porlo tanto, para una gestión armónica de los recursoshídricos es necesario: i) ante todo, reconocer que unacuenca hidrológica o hidrogeológica constituye unaunidad; ii) considerar y preservar esta unidad es con-dición esencial para dar satisfacción óptima a la de-manda de agua de los diferentes usuarios; iii) definirobjetivos específicos y apropiados a cada ámbito o

territorio, y ejecutar las obras y acciones requeridaspara alcanzar tales objetivos; iv) aceptar que todos losusuarios tienen un legítimo derecho al agua y que, enconsecuencia, cada uno de ellos tiene en forma equi-valente limitaciones para su uso propio.

La cuenca es una unidad natural que se prestabien como territorio para articular los procesos degestión que tienden eventualmente al desarrollo sos-tenible. A su vez, los procesos de gestión del aguatienen su propia complejidad

IIILa cuenca como opción territorial para dirigir

procesos de gestión ambiental

El territorio que abarca una cuenca hidrográfica noes ciertamente el único ámbito dentro del cual sepueden dirigir y coordinar acciones de desarrollode modo de considerar la temática ambiental. Loslímites de las aguas superficiales, que forman lacuenca, no necesariamente coinciden con los límitesde las aguas subterráneas, obviamente no abarcanlas superficies de los mares donde se genera unagran parte del ciclo hidrológico, y son menos rele-vantes en zonas relativamente planas y de extremaaridez.

El uso del territorio de una cuenca para fines degestión ambiental, por lo tanto, es sólo una opcióncon mayor o menor validez, según las característicasgeográficas de su entorno. Es una opción importantedesde el punto de vista ambiental porque, tal como semencionó, propicia la coordinación entre usuariosunidos a un mismo recurso, como el agua, y sobretodo facilita la verificación de los progresos en elcontrol de la contaminación a través de sus efectos enla calidad del agua. Esto, sin embargo, no hace que elterritorio de una cuenca sea el único espacio requeridopara la gestión de los recursos naturales o del am-biente en general.

Esta observación es importante para desmitificarla creencia de algunas personas de que se puede diri-gir todo el desarrollo de una región o el manejo am-biental exclusivamente a partir de demarcaciones dadaspor límites de cuencas. Puede decirse que tener encuenta los límites de las cuencas es una condiciónnecesaria para considerar aspectos ambientales, sobretodo del agua y de sus recursos "asociados", pero no

es suficiente como jurisdicción para gestionar el de-sarrollo del hombre.

En este sentido es fundamental que toda pro-puesta de gestión a nivel de cuenca se haga teniendoen cuenta su relación con los sistemas de gestión quefuncionan con otros límites, sobre todo con las de-marcaciones político-administrativas, entre las cualeslos municipios son prioritarios. Ha de quedar claroque para llevar a cabo los procesos de gestión decuencas es preciso coordinarla acción de las variadasautoridades públicas y privadas que actúan sobre elterritorio de la cuenca.

Por ejemplo, los trabajos de manejo de cuencasque toman en cuenta a los municipios, como los reali-zados con la participación de 74 de ellos en la cuencadel río Chicamocha en Colombia (Acero Suárez, 1993,pp. 13 a 17), tienen mucho más probabilidades deéxito si las alcaldías tienen responsabilidades en laejecución de algunas acciones del proyecto. A la in-versa, un programa municipal que pretende mejorarel ambiente o prevenir efectos negativos en el entor-no debe considerar la influencia de las cuencas hidro-gráficas que se relacionan total o parcialmente con sujurisdicción.

A escalas de cuencas mayores, la misma rela-ción debe darse entre las autoridades de límitespolítico-administrativos y de límites naturales. Porejemplo, la jefatura de un proyecto de desarrollo ode la gestión integral de una gran cuenca debe coor-dinarse con las autoridades de desarrollo de la regióndonde se encuentra ubicada la cuenca. En muchoscasos ha ocurrido que, a falta de tal coordinación,


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una de las dos autoridades (la de desarrollo de cuen-cas o la de desarrollo regional) ha absorbido a la

otra, o bien ambas han coexistido en conflicto per-manente.

IVDefiniciones y alcances de los procesos

de gestión de cuencas

El tema de la gestión de cuencas ha evolucionadomucho en la región, pero a pesar de los avances lo-grados aún no hay consenso sobre definiciones queprecisen los objetivos de dicha gestión. La falta de clari-dad conceptual en la materia atenta todavía contra elintercambio de información sobre sus experiencias entrelos países, crea cruces de funciones y, sobre todo, dificultala formulación de políticas y leyes sobre el tema.

El cuadro 1 sintetiza y ordena los conceptos y laterminología con que se enfoca el tema de la gestiónde cuencas hidrográficas en América Latina y el Cari-be. Se ha construido como una matriz que relacionalas etapas del proceso de gestión de cuencas con losobjetivos de dicho proceso, definidos por la cantidad

CUADRO I

de elementos y recursos que abarca la gestión. Sebusca así facilitar la comprensión de las acciones quese pueden coordinar en una cuenca, y de los finesperseguidos con dicha coordinación. Se ha considera-do útil además dilucidar algunas complejidades adi-cionales planteadas por ciertas discrepancias termino-lógicas entre el inglés y el español, por lo cual en elcuadro se incluyen algunas denominaciones en am-bos idiomas, que pueden facilitar la comprensión delos términos en español al relacionarlos con el con-cepto que les dio origen. Esta forma de analizar lostérminos es inédita y se espera que ayude a clasificarconcepciones sobre los objetivos de la gestión decuencas.

Gestión en cuencas: etapas y objetivos

Objetivos de la gestión

Etapasdegestión

Etapainicial

Etapaintermedia(de inversión)a

Etapapermanente(de operación)b

Aprovechamiento ymanejo de losrecursos hídricos dela cuenca

Estudios y formulaciónde planes y proyectos

Desarrollo o aprovechamientode recursos hídricos(Water resourcesdevelopment)

Administración derecursos hídricos(Water resourcesmanagement)

Aprovechamiento y manejo detodos los elementos yrecursos naturales en lacuenca


Desarrollo o aprovechamientode recursos naturales(Natural resourcesdevelopment)

Manejo derecursos naturales(Natural resourcesmanagement)

Aprovechamiento y manejointegrado de todos loselementos y recursos y de lainfraestructura construidapor el hombre parahabilitar la cuenca


Desarrollo decuencas(River basindevelopment)

Gestión ambiental(Environmentalmanagement)

Manejo de cuencas(Watershed management)

Fuente: Elaboración del autor.

a Inversión para habilitar la cuenca a fin de aprovechar y manejar sus recursos naturales con miras al desarrollo humano.b Operación y mantenimiento de las obras construidas y manejo y conservación de los recursos y elementos naturales.



Las entidades que se encargan de cada una de lasacciones de gestión de cuencas mencionadas pueden op-tar por llamarse corporaciones, empresas, agencias,comisiones, autoridades, programas o proyectos, di-recciones, organismos, juntas o asociaciones. La le-

gislación de cada país fija en general las funciones yatribuciones legales de cada una de estas modalidadesde organización, debiéndosele agregarlas específicasde los procesos de gestión de cuencas y los mediosadecuados para la participación pública y privada.

V

La evolución de los sistemas de

gestión de cuencas

El tema de la gestión de cuencas se ha asociado histó-ricamente con las principales culturas y civilizacionesque evolucionaron, y a veces desaparecieron, depen-dientes de la disponibilidad de agua. El hombre urba-no, que constituye la mayoría de la población en mu-chos países, fue perdiendo la percepción de esa de-pendencia del agua, incluidos los cauces mismos,llegando al punto de ignorarla completamente afuerza de tenerla en forma casi permanente. Se haacostumbrado además a exigir que se aumente laoferta de agua en lugar de proponerse reducir suconsumo con un uso más apropiado. Tampoco com-prende a cabalidad que el agua es un recurso escaso,cuya presencia fluctúa en el tiempo y cuyo controlexige grandes inversiones que deben planificarse conaños de anticipación.

Cada cierto tiempo, sin embargo, alguna inunda-ción, una sequía prolongada o la contaminación visibledel agua le recuerda esa dependencia. Pero el efectono siempre dura lo suficiente como para que se orga-nice y actúe para equilibrar mejor la oferta y la de-manda de agua, con visión de largo plazo, y sobretodo para establecer sistemas de gestión estables ycon financiamiento garantizado.

Debido en parte a estas fluctuaciones en la per-cepción del valor del agua, en el presente siglo eltema de la gestión para la coordinación de accionesen una cuenca con propósitos múltiples, en AméricaLatina, ha tenido una evolución que no ha sido niuniforme ni estable. Los sistemas de gestión han ve-nido cambiando cada vez más y en forma irregular;en varios casos, por lo menos en lo que toca al agua,la organización tendía a ser mejor en el pasado queahora.

En sus etapas iniciales la coordinación de acti-vidades a nivel de cuencas era limitada. Se hacíantrabajos que tomaban en cuenta la cuenca hidrográ-

fica para dar respuesta a problemas coyunturales odemandas específicas o sectoriales de agua: garan-tizar la navegación y mejorarla, abastecer de aguaa poblaciones y zonas de riego, controlar inunda-ciones, mitigar sequías y construir centrales hi-droeléctricas.

El siguiente paso consistió en operar y mantenerlas obras construidas. Esta gestión se limitaba a ocu-parse de los sistemas construidos, sin mayor interéspor el uso múltiple del agua ni por "manejar la cuen-ca" (es decir, por manejar los recursos naturales dela cuenca). Así, en la región surgieron diversos sis-temas de gestión del agua por cuencas, gran partede los cuales sólo se preocuparon del uso sectorialque se daba al agua, como en el caso del riego (porejemplo, a través de Juntas de Vigilancia, en Chile,y Administraciones Técnicas de Distritos de Riego,en el Perú).

A partir de 1940 se crearon comisiones (Méxi-co) y corporaciones para el desarrollo integral decuencas (es decir, para el desarrollo regional a nivelde cuencas). Estas corporaciones se sustentaron en laconstrucción de obras hidráulicas para abarcar exten-sos territorios bajo su jurisdicción y realizar inversio-nes en múltiples sectores.

En épocas mucho más recientes (1970) aparecióel "manejo de cuencas", principalmente con el fin demitigar el aporte de sedimentos a los embalses cons-truidos y controlar deslizamientos o inundaciones. Sonpocos los casos en que se manejan todos los recursosnaturales de la cuenca —flora, fauna, bosques y tie-rras— para aprovecharlos y conservarlos. Los pro-yectos agrosilvopastoriles ayudaron a avanzar en estesentido, pero no suplieron la carencia de un sistemade coordinación para el manejo de los recursos natu-rales por cuencas.

El tema ambiental surgió más tarde en Améri-



ca Latina (unos cinco a siete años después de lareunión de Estocolmo en 1972). Primero hubo es-tudios de impacto ambiental y luego análisis am-bientales. En gran medida, la gestión ambiental anivel de cuencas no ha pasado de los estudios, y sino se manejan los recursos naturales en forma coor-dinada, ni siquiera el agua, será imposible hacer"gestión ambiental".

En resumen, la coordinación de acciones a nivelde cuencas en América Latina ha seguido el siguienteorden cronológico:

i) se enfrenta el tema del control y aprovecha-miento del agua en cuencas con la construcción deobras hidráulicas (water resources development);

ii) se aborda la administración del agua en cuen-cas (water resources management);

iii) se pasa directamente al desarrollo de cuencas(river basin development);

iv) se considera el manejo de las cuencas decaptación (watershed management), sobre todo paracontrolar la erosión que afecta a los embalses cons-truidos, evitar deslizamientos y controlar torrentes;V) se pasa directamente a tratar el tema de lagestión ambiental.

Lo que destaca en esta evolución es que se hayapasado abruptamente a coordinar, por lo menos en elpapel, la gestión ambiental a nivel de cuenca y re-gión4 sin haber todavía coordinado plenamente lasmedidas de desarrollo y gestión de por lo menos al-gunos de los principales recursos naturales de unacuenca, como el agua.

Actualmente el tema de las cuencas ha recobradovigencia. Se espera que la clasificación y la revisión

histórica de esta materia contribuya a que se propon-gan entidades adecuadas para realizar la gestión encada caso, rescatando las experiencias valiosas delpasado.

En los años noventa la conjugación de una ma-yor preocupación ambiental con los efectos cada vezmayores de las catástrofes naturales (inundaciones,por ejemplo) en las obras construidas por el hombre,y la aparición de epidemias como el cólera, parecenhaber sacudido algo las conciencias, no sólo por mo-tivos sociales o ambientales, sino sobre todo por mo-tivos económicos. Las inundaciones de 1993 en Nor-teamérica y Europa dejaron cuantiosas pérdidas, y laposible contaminación de algunos lagos del sur deChile podría ser catastrófica no sólo desde el puntovista ecológico o emotivo, sino también porque trae-ría aparejadas cuantiosas pérdidas económicas. (Ve-mos así que el tema no es privativo de países menosdesarrollados.) Las consideraciones económicas, másque las ambientales, parece que finalmente inducirána las esferas políticas y a las ejecutivas a pasar de lasideas a la acción.

Estas preocupaciones, sin embargo, aún no sehan materializado en América Latina y el Caribe enla creación de organizaciones adecuadas para la ges-tión del agua. En general, el tema de la gestión deeste recurso, tanto a nivel nacional como a nivel decuencas, es bien acogido por muchas personas e insti-tuciones, pero aún no llega a plasmarse en sistemassólidos y estables —públicos, privados o mixtos—,salvo en contados casos y respecto de algunas cuencasdonde por algún motivo se han realizado grandes in-versiones en obras hidráulicas.

VIRecomendaciones para evitar fracasos en los

procesos de gestión del agua y las cuencas

Para abordar los variados factores que afectan la ges-tión ambiental a nivel de cuencas, de recursos natura-les o sólo del agua, es necesario referirse al actual

4 Así lo confirma la creación de las Corporaciones AutónomasRegionales (31) en Colombia, dependientes del Ministerio del Me-dio Ambiente (Ley 99 del 16 de diciembre de 1993). La función deestas corporaciones es la de ejecutar las políticas nacionales enmateria de recursos naturales y medio ambiente.

debate sobre el papel del sector público y del sectorprivado. Es también necesario abordar el tema de laspolíticas hídricas y su vinculación con las políticaseconómicas y de participación democrática. Sólo en-tonces será factible determinar cuáles serían los siste-mas de gestión más adecuados para el medio ambien-te en general y las cuencas como parte de él.

El establecimiento de sistemas de gestión deaguas y de cuencas suele fracasar por la relativa lige-



reza con que se presentan las propuestas de creaciónde las entidades pertinentes, sean ellas empresas pú-blicas, corporaciones, comités, agencias u otras. Engeneral se pretende darles un enfoque holístico: quesean económicamente eficientes, autosostenidas ycompetitivas; que tengan orientación social, que fa-vorezcan la equidad y que sean ambientalmente res-ponsables; que estén compuestas por sectores públi-cos y privados, que permitan la participación ciuda-dana y que sean de índole conciliadora y no autorita-ria. Bien analizado, esto representa en esencia laaspiración a una superentidad que fomente el desa-rrollo sustentable. Gestar tal entidad se asemeja acrear genéticamente un animal que sea capaz de pro-porcionar carne y leche, y además ponga huevos ydé lana, y a la vez sea simpático y tolerante paratener cabida política, y no coma mucho para quemantenerlo no sea costoso.

La experiencia demuestra que se puede tenderpoco a poco a la formación de alguna entidad que porlo menos cumpla con algunas de las funciones básicas,como las de evitar, reducir o solucionar conflictosentre los usuarios del agua. Para hacerlo es necesarioinformarse de partida por lo menos sobre lo siguiente:i) las políticas referentes a los recursos hídricos y laspolíticas económicas; ii) las características propias dela gestión de los .recursos hídricos y de las cuencas;iii) las características de los sistemas de gestión delagua y de los actores involucrados en ellos; iv) lasformas más adecuadas de funcionamiento de una en-tidad pública o privada a cargo de la gestión del aguay los recursos naturales en una cuenca.

Según Irving Fox (1970), 5 no hay consenso res-pecto de lo que debe entenderse por política de recur-sos hídricos. Sin embargo, el mismo autor indica quedichas políticas pueden caracterizarse por tres ele-mentos que determinan cómo se manejan y utilizanestos recursos dentro de una determinada sociedad, asaber: las reglas básicas, los principios de organiza-ción y los procedimientos fundamentales.

Fox no define cada una de estas características;sólo pone ejemplos. Así, considera que las reglas bá-sicas pueden referirse a temas como la asignación dederechos de agua y de prioridades de uso, si las hu-biera, y otros semejantes. En cuanto a los principiosde organización, un ejemplo podría ser el de estipular

5 Este trabajo fue presentado por el Prof. Irving Fox, Director Aso-ciado del Centro de Recursos Hídricos de la Universidad de Wis-consin, al panel de expertos de Naciones Unidas, Buenos Aires,1970.

en una política sobre el uso del agua que habrá unsolo organismo a nivel de cada cuenca, formado con-juntamente por los usuarios y el Estado, con ampliasatribuciones y autonomía para dirigir complejos pro-gramas de recursos hídricos con propósitos múltiples,regionalmente integrados; esto quiere decir que, comoparte de la formulación de políticas, hay que conside-rar cómo se organizará el sistema de gestión paraaplicarlas. Los procedimientos fundamentales se re-fieren a los medios, pasos o instancias para ejecutarlas acciones: por ejemplo, estipular que para otorgarderechos de agua se debe probar previamente queexiste el recurso, que no hay conflictos de uso conotros usuarios y que se utilizará con un determinadofin y dentro de un plazo establecido.

Para ser completa, por lo tanto, una política enmateria de agua debería ser tanto de intención comode ejecución, independientemente de si merece califi-carse de una u otra manera. Así, pues, la diferenciano estaría dada por el contenido, sino por la

profundidad con que se detalla.A las tres características básicas señaladas por

Fox se agrega la necesidad de acompañar las declara-ciones de política con el establecimiento de prioridadesy la indicación, o por lo menos el esbozo, de losinstrumentos de política para llevar a cabo la aplica-ción de las políticas formuladas.

Las declaraciones de política también puedenanalizarse en función de la secuencia metodológicadestinada a guiar procedimientos de gestión para eldesarrollo sustentable (elaborada por A. Dourojeannie incluida en CEPAL, 1993). Dicha secuencia es útilpara orientar la formulación de políticas hídricas enuna forma bastante más rigurosa que la habitual. Enella se expresa que para materializar acciones es pre-ciso: i) determinar quiénes son los actores involucra-dos en el proceso de gestión; ii) precisar cuáles sonlos criterios de esos actores (políticas, principios, fun-ciones y otros); iii) identificar qué problemas mani-fiestan en función de dichos criterios; iv) determinarcuáles son sus objetivos; v) delimitar los ámbitosdentro de los cuales se pretende alcanzar dichos obje-tivos; vi) precisar qué obstáculos existen para alcan-zarlos; vii) proponer soluciones para superar talesobstáculos; viii) decidir las estrategias que se segui-rán con miras a lograr las soluciones; ix) diseñar pro-gramas y proyectos para llevar a cabo las estrategiasseleccionadas y evaluarlas, y x) llevar a cabo los pro-gramas y proyectos.

De conformidad con esta secuencia, la formula-ción de las políticas se efectúa primordialmente en el



momento de tener que precisar los criterios de accióny los objetivos de los actores. Dichos criterios son ensu mayoría declaraciones de intención. Las políticasde ejecución, en cambio, sólo pueden formularse aldiseñar las soluciones y estrategias. Así, la formula-ción de políticas sobre el agua es un proceso que seha de realizar paso a paso, en forma sistemática, a finde no pasar por alto aspectos esenciales para aplicar-las con éxito.

En los países de la región pocas veces la formu-lación de políticas sobre el agua ha seguido un caminoriguroso. En general se lleva a cabo a raíz de situacio-nes coyunturales, sin seguir un procedimiento esta-blecido. Como se mencionó antes, las políticas derecursos hídricos de la región favorecieron en algu-nas oportunidades la formulación de planes, en otrasla reformulación de una ley (no como culminación deun proceso de formulación de políticas en materia deagua sino como inicio de dicho proceso), en otras lacreación de organizaciones y así sucesivamente. Sinembargo, preocupa que la gran mayoría de estas pro-puestas no se armonicen debidamente, pese a que lossistemas de organización, las leyes y los planes, porcitar sólo algunos componentes de una política deejecución, deben estar bien articulados.

En este contexto, se toman medidas parciales ocuyo objetivo es simplemente no contradecir un siste-ma económico, reforzar la aplicación de otras leyes(como la formulación de la ley general de aguas en elPerú, destinada a apoyar la ley de reforma agraria de1969), paliar conflictos específicos y a veces circuns-tanciales entre usuarios, satisfacer a ciertos gruposelectorales o conciliar algún proyecto de regionaliza-ción. En estas situaciones las políticas de aguas nor-malmente se formulan de manera subsidiaria e in-completa.

Aunque estas políticas deben apoyar a las políti-cas nacionales de desarrollo, cabe recordar que tantolos recursos hídricos como los procesos para su apro-vechamiento tienen características propias que nopueden descuidarse sin caer en grandes contradiccio-nes. Ya en 1970 Irving Fox advertía de los problemasque plantea pretender asociar la gestión del agua auna economía de libre mercado sin considerar las par-ticularidades del caso. Las características propias delagua como recurso económico exigen forzosamente,si no la participación preponderante del Estado, comosostiene Fox, por lo menos una gestión conjunta delEstado y los usuarios para administrar su abasteci-miento a nivel de una cuenca o sistema interconecta-do. (Véase el anexo 1).

En un sistema hídrico compartido por variosusuarios los servicios para satisfacer diferentes de-mandas pueden estar en manos privadas (agua pota-ble, agricultura, hidroenergía y otros), pero la admi-nistración de la oferta de agua de la cuenca, incluidastodas las posibles formas de reaprovechamiento, debeestar a cargo de los usuarios y el Estado. Es la únicamanera de resolver los conflictos que pueden surgir,de aportar recursos para evitar problemas comunescomo la contaminación y las inundaciones y de con-trolar externalidades (por ejemplo, el efecto de losaportes de ríos sobre las franjas costeras adyacentes ala desembocadura al mar). Este principio rige tam-bién en la organización de una comuna; si bien haypropiedades administradas por particulares, tambiéndebe existir una municipalidad que reglamente losámbitos compartidos y evite que las propiedadesprivadas produzcan externalidades que afecten alresto de los habitantes.

La regionalización de algunos países ha origina-do profundas contradicciones entre las políticas dedesarrollo y las políticas hídricas. Por ejemplo, en elPerú, en diversas oportunidades, debido a la regio-nalización aplicada por varios gobiernos, algunasautoridades de cuencas que dependían del gobiernocentral de pronto se encontraron supeditadas a dos yhasta tres autoridades regionales, porque la cuencaque administraban estaba dividida por los límites devarias regiones.

No es fácil precisar la forma y el grado en quelas políticas de un país condicionan los procesos degestión del agua. Dado que a menudo se desconocenlas repercusiones que tienen las políticas vigentes enla gestión de los recursos hídricos, resulta difícil pro-poner fórmulas para mejorarlas. En otras palabras, sino se conoce cómo funciona la aplicación de las polí-ticas que actualmente orientan el aprovechamiento delagua (causas y efectos), no es factible proponer mejo-ras con el fundamento necesario.

En muchos países no se cuenta con un catálogode las leyes relativas a la gestión de los recursos hí-dricos y de las cuencas de captación. A veces tampocohay registro de los usuarios por cuenca o sistemahídrico, ni un inventario de los estudios realizados encada uno (Gómez y Dourojeanni, 1991). Es sencilloaveriguar el contenido de las declaraciones de política,los organigramas y los reglamentos oficiales de fun-ciones, pero es muy difícil saber en qué medida sellevan a la práctica. Gran cantidad de dependenciaspúblicas no disponen de los recursos suficientes paracumplir con sus tareas.



Por ahora, la mayoría de las políticas hídricasderivadas de los cambios en las políticas económicasno son más que declaraciones, es decir, políticas deintención. Sin embargo, cabe recordar que en muchasocasiones, sin mayor profundidad de análisis, las po-líticas de intención se han transformado en leyestambién de intención, lo que señala graves vacíos,sobre todo de instrumentos para llevarlas a la prácti-ca. En varios casos no hay correlación entre el espíri-tu de la política, lo que aparece en la ley y lo quefinalmente se logra con su aplicación.

El propósito de una entidad de gestión de cuen-cas se inscribe dentro de la función que poseen losEstados de tutelar el patrimonio natural de las nacio-nes. Una entidad de este tipo puede ser de carácterpúblico, privado o mixto, y puede adoptar diferentesformas jurídicas, pero es indispensable que operede forma eficiente y eficaz, que sirva a sus usuariosal mismo tiempo que vele por el cumplimiento delas leyes nacionales sobre medio ambiente, y querealice su gestión con la participación de los actoresinvolucrados, incluidos los municipios presentes enla cuenca.

Por el lado de las políticas económicas, la entidadde gestión de cuencas, para su financiamiento, usual-mente se apropia de parte de la renta económica ge-nerada por el aprovechamiento de los recursos natura-les de la región. Esta rentabilidad depende en parte delas características biológicas y fisicoquímicas que po-seen los recursos naturales de aumentar su biomasa ymantenerse en la naturaleza a través de sus ciclos.Por ejemplo, la captación de hidroenergía es unaapropiación de una riqueza natural.

La economía de los recursos naturales es todavíaun tema incipiente que con el tiempo ayudará a tomardecisiones más acertadas en la definción de las fuen-tes de financiamiento para administrarlos. Por ejemplo,como señala el Banco Mundial (1993), el agua comobien adquiere diversas connotaciones según la capaci-dad de consumirla o no (subtractability) y de negar ono el acceso a más de un usuario (excludability): pue-de ser un bien público si es de libre acceso y no seconsume si el uso de uno no impide el uso de otro,pero también puede ser un bien privado (por ejemplo,si está en la piscina de una casa). Es un bien deusufructo o de peaje (toll good), como el agua para lanavegación; un bien de libre acceso (open access good)o un bien básico o de mérito (merit good), como elagua para beber.

Estas variaciones en las características del aguapueden servir para originar ingresos diferentes a unaentidad encargada de coordinar sus utilización confines múltiples. Para que así sea, la entidad debe dis-poner de registros que permitan medir los variadosusos del agua, y evaluar su rentabilidad y los instru-mentos para captar ingresos.

Desde el punto de vista teórico, el pago por eluso del recurso no debería alterar la racionalidaddel cálculo capitalista de producción, ni distorsio-nar la formación de los precios de los bienes pro-ducidos en la cuenca. Considerando que el aguaes un factor de producción, su uso debe verse re-flejado en forma real en los costos de producción.En caso contrario se hace imposible su aprovecha-miento a largo plazo, puesto que se tiende a su ago-tamiento y destrucción.

VIIRecomendaciones para mejorar laformulación de políticas

Hay algunas consideraciones básicas que se debenrespetar si se desea formular políticas de gestiónambiental, de recursos naturales o sólo del aguaque tengan un mínimo de coherencia. Si las políti-cas mismas son incoherentes también lo serán lasentidades de gestión encargadas de llevarlas a lapráctica.

En principio está claro que no cualquier declara-ción de principios califica necesariamente como una

política, ni de intención (politics) ni de ejecución(policy). Para que lo sea debe contener reglas bási-cas, principios de organización y procedimientos fun-damentales.

También es necesario que la declaración decambios o la promulgación de nuevas políticas sehaga considerando claramente las ventajas y desven-tajas de la aplicación de las políticas vigentes. Deninguna manera debe una nueva política empeorar la



situación o socavar la eficacia de otra política reciénpromulgada.

Es importante además que las pruebas de las hi-pótesis implícitas en una política de intención se haganaplicando métodos rigurosos, como el señalado en lasecuencia de procedimientos de gestión para el desa-rrollo sustentable (CEPAL, 1993). Este requisito esesencial para pasar de políticas de intención a políti-cas de ejecución.

En materia ambiental, incluyendo el agua y otrosrecursos naturales, es necesario comprender e inter-nalizar en la declaración de políticas hídricas las res-tricciones impuestas por el comportamiento y las ne-cesidades del medio ambiente en general y del aguaen particular. El sistema natural no modifica su com-portamiento porque la sociedad humana decide cam-biar de régimen o modalidad de gobierno y de sistemaeconómico o comercial.

Sin lugar a dudas la declaración de políticas am-bientales, y de políticas hídricas en particular, requie-re que se consideren las políticas económicas vigen-tes y las funciones del sector privado y público. Elloes clave para determinar los instrumentos de políticaque se emplearán, así como el tipo de organizaciónnecesaria para aplicarlos.

En declaraciones de política ambiental, de ges-tión de recursos naturales o sólo del agua, es necesa-rio precisar cuál será el sistema de organización quese aplicará y sobre todo cuáles serán los instrumen-tos económicos que se utilizarán para que funcioneese sistema, ya sea de carácter público, privado omixto.

Una de las condiciones que exige el medio am-biente es la continuidad en las acciones: los sistemasde gestión ambiental deben perdurar más allá de laduración de un gobierno. Por ello es necesario que,como parte de la declaración de políticas, se acompa-ñe un anteproyecto de ley y reglamentos que propi-cien la continuidad necesaria en el sistema de ges-tión, a fin de garantizar su financiamiento, efectivi-dad, adaptación y legitimidad.

Para que una política ambiental tenga éxito debeser comprendida por la población. En ese sentido, esimportante que se indique quiénes participaron en laelaboración de la política y quiénes intervendrán ensu posterior aplicación, así como la forma en que setomaron las decisiones. Se deberá señalar el papelde cada actor y su participación relativa en el proce-so de aplicación y acatamiento de instrumentos depolítica.

Es esencial que los objetivos económicos y am-

bientales se compatibilicen, en momentos en que setiende a aplicar una economía social y de mercado.Ambos tipos de objetivos pueden alcanzarse en lamedida en que se establezca claramente el comporta-miento de los sistemas económicos y ecológicos y sediseñen mecanismos de compatibilización.

Para ampliar este último punto con relación a unsolo elemento, por ejemplo el agua, se exponen acontinuación algunas ideas, sustentadas en un trabajode Erhard-Cassegrain y Margat (1979).

Ante todo, en materia de recursos hídricos elrazonamiento que se aplica para el rendimiento eco-nómico óptimo difiere del correspondiente al uso delagua: el rendimiento económico óptimo en un merca-do se obtiene con la apertura a la competencia y larivalidad; el rendimiento económico óptimo en el usomúltiple de los recursos hídricos se obtiene con unproceso objetivo, calculado y pensado, que cuentecon la participación y el acuerdo de los actores queintervienen en él, incluido el Estado.

Lo anterior no significa que la aplicación de ins-trumentos económicos no sea útil y prioritaria paraalcanzar los objetivos de uso óptimo del agua, sobretodo a nivel sectorial. Dichos instrumentos sirven paracorregir y promover los esfuerzos del conjunto deusuarios, y sobre todo para obtener recursos destina-dos a combatir el efecto de fenómenos naturales ad-versos a todos ellos, como las inundaciones y las se-quías, y a evaluar el agua de lluvia en los centrosurbanos, disminuir la contaminación y evitar el usoinadecuado del territorio y sus recursos.

La demanda de un recurso natural como el aguatiene un doble efecto en el suministro. Por una parte,se extrae agua del medio (río, pozo) y se utiliza endiferentes formas; por otra, se la restituye al medio,en mayor o menor cantidad y calidad (al mismo rio uotro, o a la napa del subsuelo). Esta doble interacciónno es común a todos los recursos que se comerciali-zan en el mercado; así, pues, en la economía del aguano basta con considerar la eficiencia de extracción yuso, sino que también se debe considerar la eficienciade la devolución.

La gestión del agua, como se destacó más atrás,es una gestión de conflictos entre usuarios que com-piten por el mismo recurso, muchos de los cuales nisiquiera tienen una idea de cómo interactúan, perjudi-cándose o beneficiándose recíprocamente. La gestióndel ambiente, y del agua en particular, debe ayudar aprevenir y evitar en lo posible dichos conflictos, estu-diando las interrelaciones de los actores y sugiriendonegociaciones o transacciones ambientales entre ellos.



En la formulación de políticas ambientales, so-bre todo respecto del agua, muchas veces se separaarbitrariamente un sistema natural (ecosistema,cuenca) o un recurso como el agua, para su gestiónpor grupos de usuarios; por sectores responsables desu control; por usos de tipo consuntivo o no; por lafuente donde se capta el agua, sea ésta superficial osubterránea; por secciones o tramos de río, y otroscriterios.

Se atomiza así arbitrariamente el sistema naturaly, en consecuencia, se realiza también en forma par-celada la gestión de un sistema naturalmente integrado.Según Erhard-Cassegrain y Margat (1979), no bastacon racionalizar la entrega de la cantidad y calidad deagua a cada usuario si no se considera la forma enque ésta se va a restituir al medio (cantidad, calidad,lugar y tiempo). La restitución del recurso puede tenerefectos tanto negativos como positivos: por ejemplo,una gran cantidad de agua de residuo doméstico redu-ce la concentración de elementos químicos proceden-tes de empresas que vierten residuos industriales lí-quidos, y sirve para su transporte.

El concepto de "economía del agua" no da resul-tado en el sentido material, es decir, de reducir almínimo la cantidad de agua que se extrae del sistemao la que se usa en un proceso. Si ésta se reaprovechaen otros procesos, puede ser más rentable usar másagua en el primero. Por ejemplo, el uso de poca aguapara riego en algunas partes redunda en un mayorcosto y aumenta la concentración de sales en los sue-los; sin embargo, si se puede captar, tratar y reaprove-char el agua posteriormente, podría ser más rentableutilizar más agua en el primer proceso.

No basta con asignar usos del agua por sectores(doméstico, agrícola, industrial) si no se consideransus interacciones, ya que se produce un enfrentamientoentre cada tipo de demanda y el sistema de abasteci-miento (agua subterránea para riego, agua de río parala industria, sección de río para las asociaciones deregantes, extracción de material del cauce para losmunicipios). Se separan así arbitrariamente las unida-des físicas del sistema de abastecimiento en funciónde los diferentes usos, tal como se hace al dividir unrío en secciones asignadas a diferentes grupos deusuarios, haciendo caso omiso de los efectos que tie-ne su interdependencia a lo largo del cauce. Con esteenfoque las demandas de agua a veces se proyectansólo por tipologías de oferta de recursos (demanda deaguas subterráneas para la ciudad, demanda de aguade río para la industria).

Las demandas se evalúan casi siempre según la

cantidad y no la calidad, como si ambas fueran sepa-rables. Se olvida la acción recíproca de ambos facto-res en cada uno de los puntos de restitución de aguaal sistema principal, y se olvida también que sacaragua o restituirla entraña cambios en su calidad y enla capacidad del medio de absorber ciertos contami-nantes.

El valor del agua como insumo en un procesoproductivo suele asignarse con independencia de laacción recíproca que existe entre la extracción, el usoy la restitución. Por ejemplo, cuando se fija un valoral agua no se asigna en forma preventiva un costo porlos contaminantes que ésta va a verter a un cauce alrestituir una cierta cantidad; tampoco se cobra por eluso del agua como medio de transporte y a vecescomo diluyente de residuos, además de su uso enalgún proceso productivo.

Los costos de los efectos externos o externalida-des negativas, como la contaminación producida porel uso del agua como medio de transporte de desechos,en definitiva son internalizados de acuerdo con elprincipio de que el contaminador paga. Sin embargo,habitualmente esta regla se aplica cuando han pasadovarios años en que la industria ha dañado el medio, ylos usuarios comienzan a quejarse. Para evitarlo seprecisan acciones preventivas tanto en el cobro comoen la aplicación de medidas de descontaminación.Entre el momento en que se contamina el agua y elmomento en que se inicia su limpieza hay un períodode inacción. Lo que sucede es que no se consideradesde un principio que el usuario no sólo utilizará elagua en su proceso de producción, sino también comomedio de transporte de sus residuos. Este uso podríacalcularse y cobrarse al comienzo, inclusive estiman-do, por ejemplo, el costo alternativo para la fábricade usar camiones para el transporte de sus desechosen lugar de usar el agua y los cauces.

El problema señalado se agrava exponencial-mente porque los sistemas de gestión del abasteci-miento de agua, que están igualmente fragmentados,no tienen mecanismos de coordinación. Unos se ocu-pan de la calidad del agua (como los ministerios desalud), otros de la extracción de áridos (como losmunicipios o los ministerios de minería), otros de lasdefensas fluviales, otros del agua subterránea, otrosde otorgar derechos de uso, y así sucesivamente. Lafalta de coordinación deja muchos espacios vacíos enla gestión. Así se explica también por qué en muchosplanes elaborados por estas entidades no se hace másque extrapolar las fragmentaciones expuestas. Porejemplo, cada sector proyecta su demanda, pero no



considera los efectos que tendrá en la cuenca ni cómoafectará al abastecimiento ni a las diversas demandas.De ahí que sean escasas las propuestas para reducir lademanda por iniciativa del propio sector que hace suplan en forma independiente. Todos reclaman elmáximo, y si pueden se apropian preventivamente dela mayor cantidad posible de derechos de agua. Seentra en pugna por lo que se necesita hoy y por loque acaso se necesitará mañana.

Así, pues, casi ninguna política sectorial buscamodificar las tendencias de la demanda, por ejem-plo, reasignando las industrias a lugares más apropia-dos; sólo se intenta satisfacerlas. No se contempla laopción de actuar a la vez sobre la oferta y la demanda,porque no existe un sistema de gestión integrado quedependa primordialmente de los propios usuarios y envirtud del cual se propongan medidas de beneficio tan-to individual como colectivo para lograr economías deescala.

Cuando se carece de políticas de gestión integralse confunde el razonamiento técnico con el económicoy éste, a su vez, con el financiero. En lugar de optarpor un criterio de selección de objetivos que sirva pararesolver las situaciones competitivas (recuérdese quela gestión del agua es una gestión de conflictos), seacaba por adoptar criterios útiles y sensatos para cadasector, pero insensatos para el conjunto, al punto deocasionar mayores pérdidas a cada uno de ellos(mayores costos de regulación y captación de lasaguas, de control de los fenómenos extremos y de descon-taminación).

La maximización independiente del beneficioeconómico e hídrico de cada sector destruye el puntoóptimo del conjunto. El resultado final es una pérdidasocial, económica y ambiental para todos. Se confun-den las cosas si se entiende la economía del aguacomo una "economía material" del recurso. Pareceracional economizar agua y, por lo tanto, reducir elconsumo; es también racional escoger la solución deabastecimiento de agua menos cara (en el sentido fi-nanciero); sin embargo, estos dos conceptos son con-tradictorios y a veces incompatibles si se toman comoparte de un mismo objetivo.

Cuando no hay un sistema integrado de gestióntambién ocurre que los beneficios generados por unactor para otros usuarios del agua (como la reduccióndel efecto de las inundaciones o sequías gracias a laconstrucción de un embalse para una planta hidro-eléctrica) no le son ni reconocidos ni pagados. Encambio los afectados reclaman y a veces sí cobranpor los efectos negativos que puedan resultar. Enconsecuencia, la gestión del agua y la gestión econó-mica deben considerarse desde arriba, en forma inte-gral y no por partes. Si se analizan fragmentos sepuede llegar a la errónea conclusión de que al optimi-zar materialmente cada uso del agua se optimiza laeconomía. En la práctica, la economía se encontraráen su mejor nivel cuando se analice el conjunto delsistema.

La selección de los instrumentos económicos degestión más adecuados sólo puede hacerse teniendoen cuenta este carácter integral.

VIIIRecomendaciones para mejorar las propuestas de

creación de entidades de gestión de cuencas

En principio, es posible corregir la forma inorgánicay poco fundamentada en que suelen plantearse lassoluciones de tipo gerencial para mejorar el aprove-chamiento de los recursos naturales. Dado que esteartículo se refiere a las entidades a nivel de cuencas,se han listado los aspectos más relevantes con relacióna estos sistemas de gestión.

Los principales factores que condicionan la es-tructura de una entidad de gestión de recursos natura-les a nivel de cuenca son: i) la dimensión y las carac-terísticas ecológicas, climáticas, geomorfológicas y

fisiográficas de la cuenca; ii) la organización y nivelde desarrollo de los municipios, el tipo de usuariosque predominan y sus poderes políticos y representa-tividad, así como su forma de participación en losgobiernos locales; iii) el grado de conocimiento delos elementos y recursos naturales de la cuenca, eltiempo de registros sobre el agua, el conocimientodel funcionamiento de los ecosistemas; iv) la organi-zación vigente de la gestión en la cuenca por nivelesde gestión (científico-ambiental, económico-productivo,técnico-normativo y político-social); v) los actores



endógenos y exógenos que funcionan en la cuenca(número y características socioeconómicas); vi) la le-galidad de la posesión o usufructo de los recursosnaturales, propiedades y otros, así como la forma enque se agrupan actualmente los usuarios de la cuenca;vii) el grado de habilitación de la cuenca en materiade infraestructura vial, comunicaciones, transporte yotra infraestructura de servicios; viii) la posibilidadde participación de otras entidades en la gestión y losgrados de coordinación y capacidad operativa (con elsistema judicial, policial, de investigación y capacita-ción, de laboratorios, de construcción y otros); ix) elnivel de actividad pública y privada en la cuenca (en-tidades existentes y funciones tanto de actores endó-genos como exógenos), y x) la valorización económi-ca de los recursos naturales presentes en la cuenca,así como la variedad de elementos naturales aún novalorizados económicamente (biodiversidad, paisajes,exclusividad).

Los aspectos en los que influyen los factoresenumerados y que a la vez tipifican una entidad decuencas son, entre otros:

i) las funciones de la entidad (coordinadora,fiscalizadora, planificadora, ejecutiva, administrado-ra, concertadora, consultiva, controladora) y otrasatribuciones vinculadas a su facultad de imponer ono decisiones para la solución de conflictos entrelos usuarios de la cuenca; ii) las fuentes de financia-miento a las cuales tiene acceso la entidad de gestiónde cuencas: impuestos ter ritoriales, tarifas del agua,multas por contaminación, tesoro público, cuotas,fondos de proyectos, donaciones, venta de servicios,y otros; iii) la ubicación, dimensión y equipamientode la entidad (oficinas, equipo de transpo rte, soportecomputacional, sistemas de información); iv) el tipoy cantidad de personal y el organigrama interno defuncionamiento, que refleja la complejidad y tipo deconflictos de gestión presentes en la cuenca; v) elreglamento de operación y funciones, así como elpresupuesto anual requerido para el funcionamientode la entidad y para la inversión en proyectos; vi) elrango de autonomía frente al Estado y al comité di-rectivo de la entidad (board) ante el cual el jefe dela entidad debe responder por el resultado de la ges-tión; vii) el grado y forma de participación de losactores involucrados en la gestión de la cuenca oafectados por dicha gestión (parlamento del agua,comité de cuenca u otro, de los cuales interesa cono-cer su composición y el peso relativo de su partici-pación), y viii) la jerarquía de la entidad frente a lade otras entidades que actúan en la cuenca: su capa-

cidad de coordinación y control, así como su poderde convocatoria.

La entidad a cargo de dirigir acciones integradasen una cuenca debe dimensionarse en función de losfactores enunciados. Este listado no exhaustivo deaspectos que deben ser considerados pretende evitarque la formulación de propuestas para mejorar la laborde entidades públicas o mixtas encargadas de la gestiónambiental, los recursos naturales o el agua se base,como ha sido usual hasta ahora, en intuiciones, im-provisaciones, emociones o acomodos políticos, másque en un trabajo riguroso de análisis.

Fórmulas usuales son, por ejemplo, proponer quese cree una comisión que estudie la situación y emitaun diagnóstico; proponer un plan, de preferencia un"plan maestro"; modificar el nombre de las depen-dencias públicas competentes; unir o separar institu-ciones o partes de ellas; trasladar oficinas; cambiar elpersonal a cargo de las dependencias con cada cambiode autoridad superior; crear nuevos puestos o autori-dades de confianza; encargar a una comisión de con-fianza que modifique la legislación vigente; entregartoda la responsabilidad de la gestión a los propiosusuarios y renunciar al papel que le compete al Estado,o a la inversa; solicitar apoyo de algún organismointernacional, o ayuda bilateral por medio de un pro-yecto; solicitar alguna línea de crédito blando o dona-ciones bilaterales; convocar a grupos de expertos atalleres o seminarios para discutir el tema y cabildear;modificar los ámbitos de gestión ambiental, y descen-tralizar o centralizar el poder de gestión.

Cualquiera de estas medidas puede ser, en po-tencia, excelente; sin embargo, para que esto se con-crete es necesario que se cumpla con una serie derequisitos, lo que pocas veces sucede. Entre esos re-quisitos figuran los siguientes:

i) que las recomendaciones estén debidamentebasadas en estudios analíticos que tomen en cuenta lasituación existente y todos los aspectos involucradosen un cambio de sistema de gestión; ii) que el mo-mento en que se haga la propuesta sea políticamenteadecuado y se determine de acuerdo con los interesesdel país; iii) que los actores que participan en lossistemas de gestión del agua estén conscientes de laimportancia y la necesidad de cooperar para que elmanejo de este recurso sea integral; iv) que los pro-pios usuarios sean capaces de financiar el proceso degestión con sus aportes; v) que se asignen tareas es-pecíficas y que los acuerdos en tre todos los que inter-vienen en los diversos niveles de la gestión del aguasean claros.



Con el fin de contribuir a elaborar correctamentelas propuestas de creación de entidades para la ges-tión de cuencas, se sugiere responder primero a laspreguntas que se formulan en el anexo 2 , ya que estees el tipo de interrogantes que deben ser esclarecidasantes de proponer la creación de alguna entidad parala gestión de cuencas o de proponer soluciones para

IXTareas futuras

La estrategia más obvia frente a la falta de interéscolectivo —sea por desconocimiento o por temor asufrir las consecuencias de un sistema burocráticomás— y a la carencia de recursos en la etapa inicial,es poner en marcha las autoridades de cuencas enforma escalonada.

Así, se puede partir por la creación de autorida-des de aguas de la cuenca en lugar de autoridades decuencas. Las autoridades de cuencas tienen funcionesmás amplias y difíciles de conciliar con las funcionesde las autoridades de desarrollo regional. Las autori-dades de aguas sólo se limitan a la administración delagua y al manejo de los recursos naturales asociadosal agua de la cuenca y, por lo tanto, tienen menoresconflictos de competencia con las autoridades nacio-nales y locales.

Las autoridades de agua de la cuenca debentener, por lo tanto, a su cargo sólo la administracióndel uso múltiple del agua y el manejo de los recursosnaturales de la cuenca con fines de protección yconservación de la calidad del agua y de prevencióny control de fenómenos extremos. En la práctica,deben manejar la oferta de los recursos hídricos dela cuenca. La creación específica de cada autoridadde aguas de las cuencas debe hacerse en forma pro-gresiva, amparada por una ley general, de maneraque los esfuerzos y recursos escasos se concentrenpara ayudar a la organización de los usuarios enalgunas cuencas prioritarias, al tiempo que se ad-quiere experiencia en el tema.

Los usuarios del agua deben participar desdeel inicio en la conformación de la autoridad de aguasde la cuenca a la que pertenecen. Esta autoridaddebe estar conformada por los propios usuarios ylos representantes del gobierno local y del Estado,y apoyada por un equipo técnico de planta perma-nente que le sirva de secretaría. El Estado puede

aquellas entidades que han sido creadas pero son aúninoperantes. En América Latina y el Caribe hay mu-chas leyes estancadas por no haberse elaborado enforma completa y adecuada. La falta de claridad haoriginado reacciones negativas antes de que nazca elsistema, sobre todo si las funciones y atribuciones nose han establecido con propiedad.

comenzar las actividades organizando para lascuencas prioritarias una entidad de gestión del aguarelativamente pequeña, con las características ante-riores, pero que al iniciar sus trabajos disponga deuna fuente fija de ingresos, basada tal vez en unimpuesto territorial (por ejemplo, 50 centavos dedólar por año por cada 1 000 dólares de valor de lapropiedad).

Esta entidad, que puede llamarse agencia ocorporación, debe solicitar que sean los propiosusuarios quienes se organicen por cauces y cana-les, para registrarlos como usuarios y miembrospotenciales del directorio o comité de aguas de lacuenca, así como para hacerse acreedores de bene-ficios de apoyo técnico y préstamos. La regulariza-ción de los usuarios, con indicación de volúmenesde agua, calidad, lugar, régimen y otros, puede serhecha por consultores privados, técnicos y aboga-dos, debidamente capacitados y reconocidos por elEstado. La regularización de los usos vigentes delagua, así como el conocimiento de los balanceshídricos, deben ser condiciones previas para otorgarderechos de uso de agua.

Las decisiones de cobros especiales e inversio-nes las tomarán los representantes de los usuarios ylos demás miembros del directorio de la cuenca. Amedida que las mediciones de cantidad y calidad deagua sean más completas se podrá determinar mejorla forma de cobranza, el pago de costos por conta-minación y la asignación de costos y beneficios decada obra. Con los fondos que vaya recaudando, laautoridad de aguas de la cuenca, en coordinacióncon los sectores público y privado, debe ir equipan-do la cuenca con sistemas de medición de cantidad,calidad y frecuencia del agua, además de realizarestudios y asistir a los usuarios en asuntos técnicosy financieros.



ANEXO 1

Economías de empresa privada y gestión del agua

En los países que confían en gran medida en la empresaprivada para la producción y distribución de mercaderías yservicios se da por sentado, generalmente, que el mercadocompetitivo asigna los recursos y distribuye los servicios ymercaderías de acuerdo con el interés público general. Siesto es así, ¿por qué tienen estos países necesidad de que elgobierno establezca una política de recursos hídricos? Larespuesta es que, aun en los casos en que el mercado privadofunciona razonablemente bien como mecanismo de asigna-ción de recursos, hay una cantidad de razones que hacennecesaria la acción del gobierno para asegurar una inversiónapropiada en recursos hídricos y para conseguir una ade-cuada producción y distribución de los suministros y servi-cios hídricos.

Esto se debe a que es más difícil determinar los dere-chos de propiedad sobre el agua que sobre la mayoría delos otros recursos. La determinación precisa de los derechosde propiedad es esencial para el buen funcionamiento delas instituciones económicas dentro de una empresa priva-da. Como el agua fluye de un lugar a otro (los abogados serefieren a ella como a un recurso "fugitivo"), y como estefluir varía de acuerdo con las diferentes condiciones hidro-lógicas, la determinación de los derechos de propiedad so-bre el agua ha planteado problemas difíciles. En aquelloslugares donde el agua y su utilización están intensamentedesarrolladas, ha sido necesario establecer una legislaciónprecisa que determine los derechos al uso del agua. Paraque esta legislación esté al servicio del interés público sehabrá de tomar en cuenta los objetivos nacionales y escalasde valores y la legislación tendrá que elaborarse para servira estos principios y valores. En resumen: la legislación rela-tiva a la distribución hídrica debe estar al servicio de losobjetivos de la política nacional.

Otra razón por la cual la economía privada no llega aresultados óptimos en el libre juego de las fuerzas de mer-cado en el campo de la administración de los recursos hídri-cos es la existencia de importantes economías de escala enel aprovechamiento hídrico, que hacen que sea antieconó-mica la competencia entre varias unidades dedicadas a laproducción y distribución de agua.

Por ejemplo, no puede haber medios que compitanen el suministro de agua para uso familiar o para propó-sitos agrícolas. Es antieconómico que haya canales denavegación, o aun sistemas de energía eléctrica, que seancompetitivos en una misma región. Sin embargo, la com-petencia es esencial en una economía de empresa privada

no regulada si se desça obtener resultados razonable-mente buenos.

Un tercer factor que inhibe el funcionamiento de unsistema no regulado de empresa privada en el campo delos recursos hídricos es la importancia de lo que podríallamarse efectos "externos" del uso del agua. Un depósitosituado en un punto de la cuenca de un río tiene influenciasobre los caudales y, por lo tanto, afecta los beneficios ycostos de las localidades ubicadas corriente abajo. Paraalcanzar los beneficios máximos de la energía hidroeléc-trica, los depósitos de reserva que se encuentran en lacuenca de un río deben proyectarse y administrarse demanera tal que se tengan en cuenta estas interrelaciones.Cuando se usa una corriente de agua para deshacerse de labasura, estos efectos "externos" (contaminación) puedenser de carácter perjudicial. En los casos en que variasunidades de empresa privada estén comprometidas en elaprovechamiento y la administración de un sistema flu-vial, estos efectos "externos", a la vez positivos y negativos,pueden no ser tomados en cuenta, a menos que la accióngubernamental así lo requiera; si no lo son, no se alcanza-rán resultados eficientes.

Hay aún otra razón por la cual un sistema de empre-sa privada no está en condiciones de obtener resultadosóptimos en ausencia de una acción gubernamental y es quealgunos de los servicios derivados del aprovechamientohidráulico no pueden ser divididos en unidades, a losefectos de la compra y venta en un mercado competitivo.Por ejemplo, cuando se levanta una construcción paracontrolar los efectos de las crecientes, esta obra protegeráa todos los dueños de propiedades a lo largo de un trechodel río en forma tal que no se dará a los propietarios laopción para decidir si cada uno compra o no esta protec-ción. Del mismo modo, si se trata de valores de recreación,estos valores beneficiarán al público en general y no sepueden comprar y vender en el mercado.

El resultado neto de las múltiples características físi-cas y económicas de los recursos hídricos es que, aun enuna economía de empresa privada, se requiere en gran me-dida la intervención pública, si se desea que el aprovecha-miento y manejo hídricos estén al servicio de los objetivosy escalas de valores de la sociedad. La intervención delgobierno, por su parte, debe estar regida por una serie depolíticas y reglas relacionadas, por un lado, con los objetivossociales y, por el otro, con las características físicas y eco-nómicas de los recursos hídricos.

Fuente: Irving K. Fox, Problemas de política hídrica, Recursos hídricos, vol. 1, N° 3, Buenos Aires, 1970.



ANEXO 2

Preguntas para diseñar Ias propuestas de creación de entidadespara Ia gestión de cuencas hidrográficas

• ¿Qué tipo de entidad se está proponiendo según laclasificación presentada en el cuadro 1? ¿Quién pro-pone la creación de esta entidad y por qué?

• ¿Qué evolución han tenido otras entidades a nivel decuencas dentro del país? ¿Cuáles han sido esas entida-des y qué experiencias han tenido?

• ¿Qué pasaría si no se estableciera ningún sistema decoordinación de acciones en la cuenca?

• ¿Es o no es necesario llevar a cabo algún tipo decoordinación de las acciones que se realizan en unacuenca? ¿Cuáles acciones deberían ser coordinadas?¿Qué actores están interesados?

• ¿Quiénes están a cargo actualmente de ejecutar en lacuenca acciones que deberían ser coordinadas?

• ¿Qué ganarían los actores participantes si coordinaranalgunas acciones relevanes en la cuenca, como porejemplo el uso múltiple del agua? ¿Cambiaría la si-tuación actual? ¿Cómo?

• ¿Qué perderían los actores en el caso de que se monta-ra un sistema para coordinar acciones relevantes en lacuenca?

• ¿Cuáles son los principales obstáculos que impidenactualmente hacer operativo un sistema de gestión co-ordinada de las acciones en la cuenca?

• ¿Qué tipo de argumentos a favor y en contra sostie-

nen los diferentes actores para crear o no crear unsistema de coordinación de acciones en la cuenca?

• ¿Qué tipo de sistema es necesario crear para coordi-nar las acciones? ¿Una autoridad (corporación, agen-cia), una oficina o secretaría técnica? ¿Una simplecomisión de coordinación?

• ¿Qué funciones y atribuciones tendría tal sistema oentidad? ¿A qué se dedicaría? ¿Cómo estarían repre-sentados los usuarios de la cuenca? ¿Qué fuerza le-gal tendrían en las decisiones los diferentes actores?

• ¿Qué entidades existen actualmente, dentro o fuera de lacuenca, que puedan apoyar las tareas de la entidad quese propone (por ejemplo, el sistema judicial, el sistemapolicial y los servicios de extensión y capacitación rural)?

• ¿Qué sistema de financiamiento existiría para la enti-dad que se proponga? ¿Quiénes van a aportar los re-cursos para la coordinación, cuándo, cuánto y cómo?¿Qué sistema de cobranza se va a tener? ¿A qué sedestinarían los fondos captados?

• ¿Cómo se organizaría esta entidad? ¿Con qué sistemade información podría operar?

• ¿Qué tipo de atribuciones legales tendría para poneren vigencia los acuerdos que se tomen para intervenircoordinadamente en la cuenca? ¿Podría proponer pla-nes para la ejecución de acciones coordinadas? ¿Cómogarantizaría su aplicación?

Bibliografía

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Cano, Guillermo y Joaquín López (1976): Las cuencas hídricascomo unidades óptimas para la clasificación y administra-ción de los recursos hídricos: participación de los usariosen tales actividades, trabajo preparado para el cincuentena-rio de la creación de las confederaciones de cuencas en Es-paña, Zaragoza, España.

CEPAL (Comisión Económica para América Latina y el Caribe)

(1993): Procedimientos de gestión para el desarrollo sus-tentable (Aplicables a municipios, microrregiones y cuencas),LC/G. 1769, Santiago de Chile, 31 de agosto.

Erhard-Cassegrain, A. y J.F. Margat (cons.) (1979): Schizophre-nic Rationality and Water Resources Utilization, Water/Serm. 6/R. 20, Ginebra, Naciones Unidas, Comisión Econó-mica para Europa (CEPE).

Fox, Irving K. (1970): Problemas de política hídrica, Recursos hí-dricos, vol. 1, N° 3, Buenos Aires.

Gómez, Juan y Axel Dourojeanni (1991): Sistema de gestión delagua en la cuenca del río Mapocho, Anales del seminario so-bre gestión de los recursos naturales renovables en la cuen-ca del Itata, Chillán, Chile, Universidad de Concepción/Go-bernación Provincial de Ruble.


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