R E V I S T A D E E S T U D I O S I N T E R N A C I O N A L E S

¿Qué pasó, Tío Sam?Los Estados Unidos y América Latina

después del 11 de septiembreJorge Heme

La seria crisis económica y de gobernabilidad que está comenzando a afectara América Latina, y especialmente a Sudamérica, pone sobre el tapete el temade la política que ha aplicado Estados Unidos hacia la región durante el go-bierno del presidente George W. Bush. Distinguiendo entre un "antes" y un"después " del II de septiembre, y situando la política hemisférica de la admi-nistración Bush en el marco más amplio de los debales al interior del PartidoRepublicano y la comunidad académica acerca de cómo los Estados Unidosdeben asumir su hegemonía en este mundo unipolar, este artículo subraya elcambio quese da entre una etapa y otra. Mientras que al comienzo el gobiernodel presidente Bush dio todo tipo de indicaciones de estar comprometido conuna política interamericana que avanzara hacia las metas fijadas en ¡as distin-tas cumbres de las Áméricas, después del 11-9 ha ocurrido todo lo contrario.La política seguida hacia Argentina, Venezuela, Brasil, México y Chile, entreotros casos, indica un serio retroceso en los compromisos con las causas dellibre comercio y la democracia en el hemisferio. Ello hace surgir dudas respec-to de que seguir insistiendo en proyectos como el ALCA sea el curso más razo-nable para ios países de la región.

or una de esas curiosas coinciden- so con esa forma de gobierno en la re-cias de la historia, el 11 de sep- gión} en un documento que daba segui-tiembre de 2001 fue también el día miento a la Declaración de Santiago de la

en que se reunían en Lima los Cancille- Organización de los Estados Americanosres de las Áméricas para ratificar la Carta (OEA) en 19911. Demás está decir que elDemocrática, formalizando el compromi- Secretario de Estado de los Estados Uni-

1 Sobre las relaciones interamericanas en los noventa, ver Heraldo Muñoz (compilador). GlobalizaciónXXI: América Latina y los desafíos del nuevo milenio, (Santiago, Aguilar, 2000).

Jorge Heine

dos, Colin Powell, no pudo dedicar de-masiado tiempo esa mañana a compartircon sus colegas del hemisferio, debiendoretornar de inmediato a Washington.

A las pocas semanas, los países lati-noamericanos, invocando el hasta hacepoco cuestionado Tratado Interamerica-no de Asistencia Recíproca (TIAR), ledaban su pleno respaldo a los EstadosUnidos en su acción contra el terrorismoglobal. Aun países tradicionalmente cau-tos en todo lo que pueda ser visto comoun "alineamiento automático" con Was-hington, como Brasil, estuvieron a la van-guardia de esa iniciativa, plegándose a la"gran coalición" que los Estados Unidosconformaron en su lucha contra Al Qaeday el gobierno talibán en Afganistán.

En esos momentos, muchos creyeronver una gran "ventana de oportunidad"para América Latina en el escenario in-ternacional. Si bien se podría esperar unimpacto económico negativo inicial de-bido a la baja generalizada que afectaríaa la economía mundial, y especialmenteal turismo y a las líneas aéreas, en un cua-dro dominado por la acción devastadorade un grupo fundamentalista islámico ba-sado en Asia Central, financiado desdeArabia Saudita, entrenado en Europa ycon acciones previas en África, AméricaLatina aparecía como un verdadero "oa-sis de tranquilidad", casi la única regióndel mundo no involucrada en las accio-nes de Al Qaeda, y, dada la ausencia de

una población musulmana significativa,con poco potencial para serlo en el futu-ro. En un mundo hostil, la región apare-cía como un bastión de regímenesproclives a los Estados Unidos, dispues-tos a jugarse por la defensa de los valoresde "Occidente", en el "choque de civili-zaciones" que se avecinaba2.

Y mas allá de la coyuntura interna-cional, las condiciones parecían estar da-das para un salto cualitativo en la situa-ción de la región. Por vez primera enmuchas décadas, la democracia impera-ba en 34 de los 35 países del continente.Las distintas Cumbres de las Américas,por otra parte, anunciaban el compromi-so con un Área de Libre Comercio de lasAméricas (ALCA) para el año 2005, algoratificado personalmente por el presiden-te George W. Bush en el tercero de estosencuentros, realizado en Quebec en abrildel 20013. Tanto el imperativo democrá-tico como el del libre comercio, tan pro-pios de esta era de la globalización, apa-recían a buen resguardo en el hemisferio,y apuntalando el inicio de una década deprogreso, paz y prosperidad, bienes muyescasos en un mundo marcado por las"limpiezas étnicas", los fanatismos reli-giosos y conflictos con raíces centenarias.Presumiblemente, los propios EstadosUnidos serían los mayores interesados enpromover la estabilidad política y econó-mica en la región, algo que le permitiríaenfrentar sin mayores distracciones los

2 Ver Jorge Heine. "¿Choque, fin u otro Chernobyl?", tnEstudios Internacionales, 34:136, octubre-diciembre 2001, págs. 7-19.

3 Ver Francisco Rojas (compilador). Globalización, América Latina y la diplomacia de cumbres,(Santiago, FLACSO, 1998), y, del mismo compilador, Multilateralismo: Perspectivas latinoamerica-nas, (Caracas, FLACSO y Nueva Sociedad, 2000).

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enormes desafíos provenientes del MedioOriente, Asia Central y del Sur.

El imperativo democrático aparecíaa buen resguardo en el hemisferio.

Nueve meses después de ese fatídicomartes de septiembre, sin embargo, elpanorama en América Latina no podríaser más distinto (ni más desalentador) queel que se podría haber esperado de esasoptimistas proyecciones4. Argentina, quea comienzos del siglo XX llegó a estarentre los diez países más ricos del mun-do, ha entrado en cesación de pagos desus compromisos internacionales, en loque ha sido el inicio de una crisis sin pa-rangón en el Cono Sur en muchas déca-das, con la sociedad argentina, tan avan-zada y sofisticada en tantos aspectos, ba-tiéndose entre la anomia y la anarquía.Venezuela, aplaudida por cuarenta añoscomo un símbolo de la democracia enSudamérica, ofrece el lamentable espec-táculo de un presidente que aparece comoderrocado un viernes, sólo para volver alpoder al lunes siguiente.

Y el "arco de crisis" radicado en lospaíses andinos, lejos de despejarse, se haprofundizado: la popularidad del candi-dato presidencial vencedor en las eleccio-nes de mayo, Alvaro Uribe, se basa, entreotras cosas, en su promesa de movilizar aun millón de efectivos para enfrentar a laguerrilla y al narcotráfico, en un país en

que diariamente 80 personas son víctimasfatales de la violencia política y/o crimi-nal. Alejandro Toledo, el nuevo presidentedel Perú, ha tenido grandes dificultadespara remontar los problemas heredadosde la década de Alberto Fujimori, y antesde cumplir un año de gobierno, sus índi-ces de popularidad apenas llegan al 26%;Ecuador y Paraguay continúan afectadospor una enorme precariedad y fragilidadinstitucional, algo propio de países en quela mayoría de la población, gran parte deella indígena, nunca se ha sentido inte-grada al sistema político, que sigue vien-do como muy ajeno y distante de sus ne-cesidades y prioridades.

En este cuadro, sólo cabía rescatar lasolidez de las situaciones de Brasil (al ter-minar los dos cuatrienios de la presiden-cia de Fernando Henrique Cardoso, paramuchos el mejor jefe de Estado de Brasilen medio siglo, pero ya afectada por elasí llamado "efecto Lula") y de Chile, asícomo la estabilidad (si bien sin mayoresavances) de Bolivia y Uruguay. En todocaso, se trata de un panorama convulsio-nado, y respecto del cual el gobierno delpresidente Bush, lejos de contribuir aestabilizarlo, ha hecho poco por amino-rar la crisis de gobernabilidad que estácomenzando a afectar la región y3 al me-nos en algunos casos, ha contribuido aagravarla. ¿A qué se ha debido esta cu-riosa política, no digamos ya de "negli-gencia maligna", como alguien ha seña-lado, sino que de tratar de "apagar los in-

4 Ver Jorge Heine, "Los avatares de nuestras (incompletas) democracias", en Foro Chile 21, 2:13,mayo de 2002, págs. 21-24,

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Jorge Heíne

cendios con bencina", como a ratos pare-ciera estar haciendo Washington? Por muy"patio trasero" que se considere a la re-gión, ¿no está el peligro de que el siniestrotermine afectando la casa principal?

El presidente Bush ha hechopoco por aminorar la crisis degobernabilidad que comienza a

afectar a la región.

El propósito de este artículo es tratarde responder a ésas y otras interrogantes,examinando algunos aspectos de lo quehan sido los primeros dieciocho meses dela política exterior del gobierno del pre-sidente George W. Bush. En primer lu-gar, se analizarán las distintas visionesplanteadas respecto del papel de los Es-tados Unidos en la post-Guerra Fría; lue-go, ello se hará con lo que podría consi-derarse como la emergente política hemis-férica de esta administración, o al menosla que podría colegirse del análisis de unaserie de casos en que ella se ha manifes-tado; el artículo concluye con algunasconsideraciones respecto de sus implica-ciones para la región en los años venide-ros, así como para su inserción interna-cional.

REDEFINIENDO UNA POLÍTICA IMPERIAL

Trece años después de la caída delMuro de Berlín, la hegemonía de los Es-tados Unidos en el emergente sistema

internacional post-Guerra Fría no sólo nose ve amagada por otras potencias, sinoque ha pasado a ser abrumadora. Comohan señalado distintos historiadores (en-tre ellos Paul Kennedy, de Yale, que enlos ochenta había vaticinado el decaer dela hegemonía de los Estados Unidos), des-de la época del Imperio Romano que nose daba una situación de desbalance tanmarcado entre uno de los centros de po-der y el resto del mundo. El presupuestode defensa de los Estados Unidos, de unosUS$ 350 mil millones de dólares, es su-perior al de la suma del de los nueve paí-ses que lo siguen en materia de gasto mi-litar; y como si ello no fuese suficiente,apenas llega al 3% de su PIB. Ello signi-fica que los Estados Unidos no sólo es-tán en condiciones de equipar y movili-zar un maquinaria militar como no hadesplegado país alguno hasta ahora, sinoque puede hacerlo con un impacto presu-puestario mínimo.

Con un 31% del producto del plane-ta, habiéndose constituido, para todos losefectos, en la locomotora que arrastra laeconomía mundial (algo que se hizo es-pecialmente evidente en los noventa, tes-tigos de la mayor fase expansiva del ci-clo económico desde la postguerra) y ejer-ciendo una influencia enorme en la cul-tura popular de todo el planeta por mediode la música, el cine, la televisión y lamoda, los Estados Unidos se encuentranen una posición privilegiada para marcarcon su impronta el sistema internacionalde inicios del siglo XXL Sin embargo,unipolaridad no significa omnipotencia,y los atentados del 11 de septiembre fue-ron la mejor demostración de la vulnera-

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bilidad de la única superpotencia rema-nente al terrorismo a escala global5.

Unipolaridad no significaomnipotencia.

Con una Europa que avanza con rapi-dez en su integración regional, pero quesigue siendo incapaz de proyectar su fuer-za militar en forma independiente, tantodentro como fuera del viejo continente(véase lo ocurrido en Kosovo), una Rusiatransformada en un mero remedo de loque fue alguna vez la Unión Soviética, unJapón sumido en un estancamiento eco-nómico al cual no se le ve salida (un chis-te común en Tokio en estos días es: "¿Cuáles la diferencia entre Japón y Argentina?".La respuesta: "Diez años"), y una China-tal vez la única potencia que le inspiraalgún grado de respeto a Washington- aúna varias décadas de poder asumir respon-sabilidades verdaderamente globales, lapregunta relevante pasa a ser cómo exac-tamente desempeñar este nuevo rol o,como ha señalado el columnista CharlesKrauthammer, cómo dar el paso "delmomento unipolar a la era unipolar".

Si hay algo que tuvo claro el gobier-no del presidente Clinton fue que estahegemonía sería ejercida en forma másefectiva en un orden global con reglasestablecidas, en el cual todas las partessupiesen a qué atenerse. En un procesode globalización liderado por la acelera-

da integración de los mercados, puso es-pecial énfasis en la creación de entidadescomo la Organización Mundial de Comer-cio (y la posterior incorporación de Chi-na a ella), la Zona de Libre Comercio deNorteamérica, y las condiciones necesa-rias para que la industria de las telecomu-nicaciones y la de la informática pudie-sen desarrollarse sin mayores obstáculosa nivel mundial (algo no desvinculado dela fase expansiva que se dio en el cicloeconómico de los noventa).

Al mismo tiempo, y teniendo presen-te las incertidumbres y crisis que creanlos "capitales golondrina" de cientos demiles de millones de dólares que se des-plazan a diario de un país a otro a la pre-sión de una tecla, su secretario del Teso-ro, Robert Rubin, estaba muy conscientede la necesidad de "ir al rescate" de paí-ses en situaciones límite. Fue ello lo quehicieron Estados Unidos, de la mano delFondo Monetario Internacional, en Méxi-co en 1994-95, en Rusia en 1997 y enBrasil en 1998, contribuyendo así a evi-tarlo que podría haber sido el colapso delsistema financiero internacional.

En otros ámbitos, avanzar hacia re-glas que otorguen mayor protección almedio ambiente global -por medio delTratado de Kyoto- y a los derechos hu-manos -por medio de la creación del Tri-bunal Penal Internacional (aunque, en de-finitiva, votaron en contra de su creación,tras dos años de deliberaciones en Romaal respecto)- ftieron otras constantes de

5 Ver al respecto Benjamín R. Barber, "2001 Introduction; Terrorism's Challenge to Democracy", enJihadvs McWorld, (Nueva York, Ballantine Books, 2001, segunda edición), págs. xi-xxxii.

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la política exterior de los Estados Unidosen la era Clinton. Se trataba, en definiti-va, de una concepción que entendía queel mayor interesado y beneficiario de unorden internacional estable y predecibleera precisamente el hegemónico, y quepor ende éste debía no sólo contribuir aldesarrollo de las reglas y regímenes in-ternacionales que facilitasen paz y pros-peridad para todos, sino que en ocasio-nes debía asumir el costo de destrabar si-tuaciones conflictivas. La política segui-da en Haití, desde su ocupación en 1994por tropas estadounidenses hasta el día dehoy6- continuando con la así llamada "in-tervención humanitaria" en Kosovo en19997, y culminando con los permanen-tes esfuerzos por "abrochar" el procesode paz del Medio Oriente (algo que con-sumió las energías del presidente Clintonhasta sus últimos días en la Casa Blan-ca), son un buen ejemplo de ello.

Para Clinton, el mayorbeneficiario de un orden estable era

precisamente el hegemónico.

Y fueron precisamente estos esfuer-zos por reconstruir países colapsados

(nation-building, en la expresión en in-glés) los que fueron objeto de especialescríticas del entonces candidato presiden-cial George W. Bush en la campaña delaño 2000. Si para los demócratas comoBill Clinton y Al Gore la unipolarídad sig-nificaba que los Estados Unidos debíanasumir una responsabilidad clave en lacreación y apoyo de las instituciones in-ternacionales que facilitasen el ejerciciode la ya incuestionada hegemonía esta-dounidense, para los republicanos ellatenía una lectura muy distinta8.

Para el ala neoconservadora al inte-rior del Partido Republicano, tradicional-mente desconfiada de entidades como laOrganización de las Naciones Unidas9 ycompromisos internacionales que a sujuicio no harían sino debilitar la voluntady el poder de su país, de lo que se trata esde sacar las consecuencias lógicas de laposición de privilegio de los Estados Uni-dos en el mundo. De acuerdo a ello, másque de coordinar sus políticas con otrosactores en el escenario global, lo queWashington debe hacer es imponer susposiciones e intereses en forma unilate-ral. Si a otros esto no les parece, tantopeor para ellos -total no es mucho lo quepueden hacer al respecto-.

6 David Malone, "Haití and the International Community: A Case Study", en Survival, 39:2, 1997,págs. 126-144.

7 Independen! International Commission on Kosovo. The Kosovo Reporí: Conflict, InternationalResponse, Lessons Learned, (Oxford, Oxford Universíty Press, 2000).

8 Un buen planteamiento sobre ello se encuentra en Condoleezza Rice, "La promoción del Ínteresnacional", Foreign Affairs en Español, 1:1, primavera de 2001, págs. 127-146.

9 Para un buen análisis de cómo ha evolucionado la relación entre Estados Unidos y la ONU, verJuan Gabriel Valdés, "Las Naciones Unidas y los Estados Unidos: Antes y después del 11 de septiembrede 2001", Estudios Internacionales, 34:137, abril-junio de 2002, págs. 89-103.

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Lejos de rechazar, como hacían an-tes, las acusaciones sobre un supuesto oreal "imperialismo yanqui", hoy son cadavez mas los estadounidenses, incluyendoya no sólo ideólogos sino que incluso aprominentes y respetados académicos, losque anuncian urbi et orbi la formación deun imperio en las orillas, no ya del Tíber,sino que del Potomac. Desde las páginasdel Weekfy Standard, un pequeño sema-nario dirigido por una de las luminariasde los neoconservadores, William Kristol,a fines del año pasado, uno de los plan-teamientos iniciales de esta perspectivafue muy claro: "...el ataque del 11 de sep-tiembre fue el resultado de insuficienteinvolucramiento y ambición de los Esta-dos Unidos; la solución radica en en sermás expansivos en nuestras metas y másasertivos en su implementación"10.

Destacados ideólogos y académicosestadounidenses anuncian laformación de un imperio a

orillas del Potomac.

El diagnóstico de los neoconserva-dores es que los Estados Unidos debenfortalecer su aparato militar, intervenirmás activamente en el escenario interna-cional en defensa de la democracia y losderechos humanos, ocupar (permanente-mente, si así fuese necesario) países comoAfganistán e Irak, y proclamar sin em-

pacho su condición de nuevo imperio.Como ha señalado RobertD. Kaplan, otrode los prominentes ideólogos de la "es-cuela imperial" en un libro reciente:"Mientras más exitosa sea nuestra políti-ca exterior, mayor será el impacto y la in-fluencia de los Estados Unidos en el mun-do, y más probable será que los historia-dores del futuro nos mirarán tanto comoun imperio como una república, por dis-tintos que seamos de Roma y de todo otroimperio en el curso de la historia"11.

Una línea tajante entre los "buenos"(léase Estados Unidos) y los "malos" (po-tencialmente, el resto del mundo), unapreferencia decidida por la acción unila-teral, de la mano de un fuerte activismointernacional son así los componentes cla-ve de este enfoque, que ha encontrado unenorme eco en destacados personeros delgobierno del presidente Bush, incluyen-do a su vicepresidente, Richard Cheney,el secretario de Defensa, Donald Rums-feld, y el subsecretario de éste, PaulWolfowitz. Parte de esta visión implicael evitar a toda costa que otras potenciaspuedan llegar a amagar la supremacía es-tadounidense.

Sin embargo, esta óptica no es la úni-ca al interior del Partido Republicano. Ellacoexiste con la vieja escuela realista, cuyomáximo exponente continúa siendo HenryKissinger, y que se caracteriza por unamayor dosis de sobriedad y modestia ensus planteamientos respecto del rol de los

10 Citado en Emily Eakin, "A1I Roads Lead to D.C.", The New York Times, 31 de marzo de 2002.11 Robert D. Kaplan. Warrior Politics: Wliy Leadership Demands a Pagan Ethos, (Nueva York,

RandomHouse,2001).

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Estados Unidos en el mundo12. Este po-drá ser la única superpotencia remanen-te, pero ello no significa, en esta perspec-tiva, que pueda ni deba actuar como un"llanero solitario"; las alianzas y coali-ciones siguen siendo importantes y faci-litan la efectividad de la política exteriorde Washington. La noción de que los Es-tados Unidos pueden darse el lujo de en-frentar al resto del mundo sine die seríano sólo equivocada, sino peligrosa. Ellopuede transformarse en una profecíaautocumplida, en que el hubris de Was-hington termina provocando el antagonis-mo del mundo entero.

La noción de que los Estadospueden enfrentar indefinidamente

al resto del mundo no sólo seríaequivocada sino peligrosa.

En parte, desde luego, la tensión en-tre ambas visiones se manifestó con pos-terioridad al 11-9, y continúa expresán-dose hasta el día de hoy en el debate entorno a Irak y al conflicto del MedioOriente13.Mientras "halcones" comoWolfowitzy otros presionaban por un ata-que inmediato en contra de Al Qaeda y elgobierno Tambán, Colin Powell y sus co-laboradores como el subsecretario Ri-chard Armitage en el Departamento deEstado, insistían en tener antes "todas laspiezas en su lugar"; mientras los prime-

ros clamaban por actuar unilateralmente,o sólo con algunos socios, los segundosinsistían en forjar una coalición lo másamplia posible ("desde la OTAN hasta laOEA") para asegurarle las espaldas a losEstados Unidos. Habiendo ganado la gue-rra en Afganistán (si bien sin haber lo-grado dar con su objetivo principal, estoes, Osama bin Laden), las diferencias sehan trasladado a la política hacia Irak y elMedio Oriente, con los neoconservadoresexigiendo, por una parte, la invasión yocupación del primero y, por otra, el res-paldo incondicional a Israel en su conflic-to con los palestinos, mientras que losrealistas son más cautos y moderados enambas instancias.

El presidente Bush hasta ahora haevitado alinearse con uno u otro campo,manteniendo un cuidadoso equilibrio en-tre ambos, algo que debería verse refor-zado por los buenos resultados que ellole ha dado. En mayo del 2002, su popula-ridad se mantenía en un 75%, una cifraque ninguno de sus predecesores logrómantener por tan largo tiempo -ochomeses-.

¿Qué tiene que ver todo esto con lapolítica hacia América Latina? Mucho, yaque esta última, como es obvio, no se haceen el vacío, sino que se enmarca dentrodel contexto más amplio de los parámetrosdentro de los cuales Estados Unidos defi-ne el tipo de vinculación que desea desa-rrollar con el resto del mundo.

12 Una obra reciente que refleja este punto de vista es Henry Kissinger. Does America Need a ForeignPolicy? Towards a Diplomacy for the Tweníy First Century, (Nueva York, Simón and Schuster, 2001).

13 Thomas Kleine- Brockhoff., "Amerikas gutige Hegemonie", Die Zeit, 20 de abril de 2002.

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LA POLÍTICA HEMISFÉRICA ENTRE LAS

EXPECTATIVAS Y LAS REALIDADES

Frecuentemente, las deliberaciones entorno a la política latinoamericana de losEstados Unidos se plantean en términosdel "grado de atención" que el país delnorte prestaría a la América al sur del ríoBravo, con el supuesto implícito de que"más atención" equivale a "mayores be-neficios" para la región. Este supuesto eserróneo (algo sobre lo cual volveremos);de lo que se trata, naturalmente, no es dela "atención" en sí, sino del tipo de aten-ción y el tipo de políticas que se aplican yde sus efectos en el desarrollo y las insti-tuciones de América Latina.

En todo caso, y como quiera que ellofuese, si hay algo que no se puede decires que el gobierno del presidente Bushno ha "prestado atención" a la Américamorena. De hecho, podría señalarse quepocos presidentes de los Estados Unidoshan dado tantas manifestaciones de inte-rés en la región como lo ha hecho el ac-tual mandatario -sobre todo durante la pri-mera mitad de sus primeros 18 meses degobierno-, pero también, si bien en me-nor medida, después de ella.

Como alguien que fue gobernador deTejas y que habla español, George W.Bush está muy consciente de la crecienteimportancia del voto hispano en los Esta-dos Unidos14 y no es casualidad que laprimera visita de un jefe de Estado extran-jero que recibiese una vez instalado en la

Casa Blanca fuese la del presidente VicenteFox, de México, ni que declarase que larelación más importante para los EstadosUnidos era la que tenía con México.

Mas allá de lo emblemático de la "co-nexión mexicana" -tanto a nivel anecdó-tico en términos de la así llamada "diplo-macia entre rancheros", dada la aficiónde ambos mandatarios a sus respectivashaciendas y a calzar botas de vaqueros,como por el significado de la presidenciade Vicente Fox, cuya victoria en las elec-ciones del año 2000 significó el fin de 71años de gobierno del Partido Revolucio-nario Institucional (PRI)-, el presidenteBush también dio señales de un fuertecompromiso con la agenda hemisférica anivel multilateral.

Bush dio señales de compromisocon la agenda hemisférica

a nivel multilateral.

Un discurso ante la Organización delos Estados Americanos (OEA) a los po-cos meses de asumir el cargo, así comoel que su primera visita al extranjero fue-se a la Tercera Cumbre de las Américasrealizada en la ciudad de Quebec, Cana-dá, a fines de abril del 2001, donde su-brayó la necesidad de avanzar hacia unÁrea de Libre Comercio para las Améri-cas (ALCA), fueron parte de este pro gra-ma, como lo fue el recibir una rápida su-cesión de visitas de presidentes latinoa-

14 David R. Ayón, "Voto latino en Estados Unidos", Foreign Affairs en Español,l:l, primavera2001, págs. 147459.

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mericanos, incluyendo a los de Argenti-na, Brasil, Colombia y Chile. El continuarcon las negociaciones para un Tratado deLibre Comercio (TLC) con Chile inicia-das durante la administración del presi-dente Clinton, así como el anuncio de ini-ciar algo similar con los integrantes delMercado Común Centroamericano(MCC), y la eventual extensión y forma-liza-ción de un conjunto de preferenciascomerciales a los países integrantes de laComunidad Andina deben insertarse eneste promisorio cuadro.

Hasta aquí, podría decirse, y mientrasse tratase de anuncios y expresión de bue-nas intenciones en relación a compromi-sos a ser adquiridos en un futuro relativa-mente indefinido, íbamos bien. Sin embar-go, apenas comenzaron a golpear las du-ras realidades de situaciones críticas en laregión, que requerían no ya de la manifes-tación de buenos deseos ni de palabras debuena crianza por parte de Washington,sino de opciones claras frente a urgenciasmuy inmediatas, o aun de un seguimientoefectivo a esos compromisos, este cuadroesperanzador comenzó a desmoronarse.Estos acontecimientos han ocurrido des-pués del 11-9, dando pie a la explicaciónde que la importancia de la región en lasprioridades de política exterior de Was-hington ha disminuido, y de que ello, dealguna manera, daría cuenta de la sucesiónde embates que han sufrido distintos paí-ses por parte de los Estados Unidos en susesfuerzos por remontar sus dificultades.

Esta explicación es insatisfactoria, porlas razones que veremos a continuación.Lejos de reflejar "falta de atención", lasdecisiones de política tomadas por el go-

bierno de los Estados Unidos hacia Amé-rica Latina reflejan una cierta concepcióndel orden hemisférico que se aleja cadavez más del de la retórica del libre co-mercio y las instituciones democráticas ala que nos habían acostumbrado previa-mente la Casa Blanca y el Departamentode Estado, y se aproximan crecientementea la noción de "imperio sin ambages" pro-movida por los neoconservadores quepro-liferan al interior y en la periferia de laadministración Bush. Una breve discusiónde algunos de los casos en que ello se hapuesto de manifiesto con especial nitidezpermitirá ilustrar esta aseveración.

Las decisiones de política deEstados Unidos hacia América

Latina reflejan una concepción quese aparta cada vez más de laretórica del libre comercio.

1) Argentina: "Nadie los ha forzadoa ser lo que son "

En principio, hay pocos países que hanhecho más méritos para congraciarse conlos Estados Unidos durante la última dé-cada que Argentina, cuarta mayor econo-mía de la región, e histórico rival de Brasilen la disputa por el liderazgo geopolíticoen Sudamérica. Si bien ha sido un país quetanto por razones comerciales como demo-gráficas ha estado más cercano a Europaque a Norteamérica, y que en el curso delsiglo XX tuvo muchas veces serias dife-rencias con Washington en torno a nume-rosos temas, bajo la presidencia de Carlos

¿Qué pasó, Tío Sam? Los Estados Unidos y América Latina después del 11 de septiembre

Saúl Menem (1989-1999) ello cambiódrásticamente. Como parte de ese proce-so, Argentina se retiró del Movimiento dePaíses No Alineados en 1991, proclaman-do la muerte del Tercer Mundo ("existe unsolo mundo, y en él está Argentina"); par-ticipó activamente junto a los Estados Uni-dos en la Guerra del Golfo ese mismo añocon tropas y barcos de guerra; y solicitó yobtuvo la condición de "aliado especial dela OTAN" en 1994.

Simultáneamente, Argentina estable-ció la paridad de su moneda con el dólar,y aplicó un programa de ajuste radical,una "terapia de shock" que incluyó no sólola desregulación y apertura de su econo-mía, sino el programa más masivo deprivatizaciones de la región, por el cualse enajenó desde Aerolíneas Argentinashasta el servicio de correos. Si hay alguienque se atuvo al pie de la letra al así lla-mado "Consenso de Washington" y a lasrecetas del Departamento del Tesoro delos Estados Unidos y del Fondo Moneta-rio Internacional (FMI) y el Banco Mun-dial para sanear la economía del país fueel gobierno del presidente Menem, bajola férrea mano de su Ministro de Econo-mía, Domingo Cavallo (hoy preso).

El gobierno de Menem se atuvoal pie de la letra al llamado"Consenso de Washington".

Razones de tiempo y espacio impidenun análisis de las circunstancias que lle-

varon a la cesación de pagos de Argenti-na en diciembre del 2001 y a la subsi-guiente renuncia del presidente Fernan-do de la Rúa y a la de tres de sus suceso-res en el lapso de escasos días. Para nues-tros efectos, lo relevante es la reacciónde Washington ante estos acontecimien-tos. Si en ocasiones comparables (comola crisis del peso mexicano en 1994-1995,o la de Rusia en 1997 o Brasil en 1998) elgobierno de los Estados Unidos jugó unpapel activo, incluso como prestador deúltima instancia, en ayudar a resolver elproblema de pagos del país en cuestión,en el caso argentino ocurrió todo lo con-trario. Sistemáticamente, los EstadosUnidos se han negado a acudir al rescatede Argentina o a interponer sus buenosoficios ante el FMI para que éste lo haga,contribuyendo así a perpetuar y profun-dizar la crisis. En una frase memorable,el secretario del Tesoro estadounidense,Paul O'Neill, llegó a decir, al descartarllamados a ayudar a Argentina: "Nadie losha forzado a ser como son"15. Seis mesesdespués de su cesación de pagos, Argen-tina continúa en una caída en espiral (seproyecta un crecimiento negativo de un15% del PIB el año 2002) y los EstadosUnidos siguen manifestando la mismaindiferencia, que en ocasiones, y a juzgarpor declaraciones como las del secretarioO'Neill, se asemeja a una verdaderaSchadenfreude -el pago después de treceaños de aplicar las políticas más pro-nor-teamericanas jamás aplicadas por país la-tinoamericano alguno-.

15 Citado en Chnstopher Marquis. "U.S. Hasn't Kept Promise to Latín America, Critics Say", TheNew York Times, 19 de mayo de 2002.

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2) Venezuela : "Lo de Chávez se veíavenir"

Y si el caso argentino sentó el prece-dente de que Estados Unidos ya no esta-ría dispuesto a sacar de aprietos a econo-mías emergentes en dificultades, al mar-gen de su tamaño y de la cercanía de susgobiernos a las posiciones de Washing-ton, los confusos sucesos de Venezuelaen abril de 2002 establecieron otro, aunmás problemático: el compromiso con lademocracia en las Américas (y, presumi-blemente, con la Carta Democrática fir-mada por el secretario de Estado ColinPowell en Lima ese 11-9) del gobiernodel presidente Bush tampoco es demasia-do firme: el grado de apoyo a la institucio-nalidad democrática en un determinadopaís va a depender de la simpatía que letengan al gobierno de turno en los círcu-los de poder en Washington16.

Es cierto que lo ocurrido en Caracasentre el 12 y el 15 de abril del 2002 fuedesconcertante, incluso para los patronesde la política venezolana. La renunciasometida por el presidente Hugo Chávezal jefe del Estado Mayor de las FuerzasArmadas Venezolanas, General LucasRomero, el día 12; la proclamación de susucesor, el dirigente empresarial PedroCarmona; el cierre por parte de este últi-mo del Congreso y su despido de las máxi-mas autoridades del Poder Judicial; lasubsiguiente renuncia de Carmona; y elretomo triunfal de Hugo Chávez 72 ho-

ras después de su salida se constituyeronen una verdadera vorágine de aconteci-mientos, difíciles de seguir y más aún deevaluar. Con todo, la reacción de Was-hington, lejos de condenar lo que, paratodos los efectos, era un golpe de estado,fue estudiadamente neutra, por decir lomenos17.

La reacción de Washington alos hechos de Venezuela fue,

cuanto menos, neutra.

En lo que sería la primera prueba dela Carta Democrática, el contraste entrela actitud de los gobiernos latinoamerica-nos (muchos de cuyos presidentes se en-contraban en una reunión del Grupo deRío en San José en esos días) y la de losEstados Unidos no podría haber sido másgrande: mientras los primeros condena-ban unánimemente lo ocurrido (tanto enSan José como en una reunión extraordi-naria de la OEA convocada el sábado 13de abril), el vocero de la Casa Blanca, AriFleischer, declaraba que la crisis habíasido provocada por Chávez, que "se ha-bía instalado un gobierno de transición",el que "habría prometido elecciones a labrevedad". Mientras tanto, el secretarioAuxiliar de Estado para Asuntos ínter-americanos, Otto Reich, un ex-embajadorde los Estados Unidos en Caracas y quedebería conocer bien el acontecer vene-

16 Ver Arturo Valenzuela, "Bush's Betrayal of Democracy", The Washington Post, 16 de abril de2002, pág. A-19(Op-Ed).

17 Peter Hakim, "Democracy and U.S. Credibility", The New York Times, 21 de abril de 2002.

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zolano, en una reunión de emergenciaconvocada con los embajadores latinoa-mericanos ante la Casa Blanca, decía quelos Estados Unidos no aprobaban la rea-lización de golpes de Estado y que no ha-bía promovido éste, pero que "lo deChávez se veía venir"18.

Trascendidos posteriores de reunionesrealizadas por opositores a Chávez con au-toridades del gobierno de los Estados Uni-dos en el período previo al golpe, y unainvestigación ordenada por el Pentágonocon relación con contactos de oficiales es-tadounidenses con sus contrapartes vene-zolanas, le dan a todo el evento un carácteraún más oscuro. El punto a subrayar, sinembargo, es que "a la hora de la verdad",el compromiso del gobierno del presidenteBush con el principio de la democracia enlas Américas demostró no ser unívoco19.

A la hora de la verdad, elcompromiso del presidente Bush conel principio de la democracia en lasAméricas demostró no ser unívoco.

3) Chile: "¿ Si no hay TLC con Chile,con quién puede haberlo?"

Por otra parte, la sempiterna esperade Chile a que llegue un Tratado de Libre

Comercio con los Estados Unidos se hatransformado en una especie de cantinelapermanente de todos los gobiernos de laConcertación de Partidos por la Demo-cracia, que lleva ya al menos doce años,algo que se inició en la Presidencia deGeorgeH. W. Bush (1989-1993) y aún seprolonga en la de su hijo20. Y si bien elacuerdo de finalmente iniciar las negocia-ciones para un TLC se dio en las últimassemanas de la presidencia de Bill Clinton,algo que fue ratificado por la nueva ad-ministración21, después de once rondas denegociación entre ambos países, aún nohay "humo blanco", y se ha dado la cu-riosa paradoja de que la Unión Europeaha anunciado que ha llegado a un acuer-do en relación a un TLC con Chile antesque los propios Estados Unidos.

De más está decir que la noción deque se va a poder llegar a un Área de Li-bre Comercio en las Américas para el año2005, si los Estados Unidos son incapa-ces de llegar a un acuerdo con Chile, paísque "ha hecho todas sus tareas" en mate-ria de reformas y ajustes económicos,aparece como crecientemente improbable.Y una carta que circulaba en el mes deabril en el Senado de los Estados Unidos,y que contó con la firma de 55 senadores,indicando su preocupación por las salva-guardias aplicadas en Chile a los produc-

IS Citado en Karen de Young, "U.S. Seen as Weak Patrón of Latín Democracy", The WashingtonPost, 16 de abril de 2002, pág. A-15.

19 Michael Shifter, "Democracy in Venezuela, Unsettling as Ever", The Washington Post, 21 de abrilde 2002, pág. B-2.

20 Ver David Mares y Francisco Rojas. Corning infrom the Cola: The United States and Chile,(Nueva York y Londres, Routledge, 2001).

21 Jorge Heíne, "Libre comercio e inserción internacional: ¿ Inercia o estrategia?", Mensaje, N3 497,marzo-abril de 2001, pág. 70-74.

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tos agrícolas, y el grado al cual ellas cons-tituyen un obstáculo a la firma de un TLCcon Chile -tratándose de cifras infinite-simales comparadas con los programas desubsidios agrícolas de miles de millonesde dólares que se aplican en los propiosEstados Unidos- indica el fuerte resurgi-miento del proteccionismo en ese país, loque nos lleva al próximo caso, el del-ace-ro y la industria brasileña.

El resurgimiento delproteccionismo en Estados

Unidos indica que es cada vez másimprobable llegar al ALCA en 2005.

4) Brasil: El impacto del proteccio-nismo en la siderurgia

La relación de Brasil con los EstadosUnidos siempre ha sido distinta a la delresto de los países latinoamericanos. De-bido a su tamaño y peso relativo, Brasil,con una población de 170 millones dehabitantes (poco menos de la mitad deAmérica Latina) y la novena economía delplaneta, necesariamente ha tenido unaaproximación diferente a las relaciones deeste país, si no en condiciones de pari-dad, al menos en términos de una poten-cia a otra, tema en el cual el considerabletamaño del mercado interno brasileño hasido un factor significativo.

De todos los países de la región, Bra-sil ha sido el más renuente a avanzar conel ALCA. También ha sostenido que lamejor manera de hacerlo sería a través denegociaciones colectivas, que agrupasen

al Mercosur y eventualmente a todaSudamérica frente a los Estados Unidos,más que por medio de tratativas indivi-duales como las de Chile. Brasil tambiénha sido partidario de potenciar a Sudamé-rica como entidadpolíticarelevante, con-vocando a la Primera Cumbre Sudameri-cana.

Una crítica permanente de los Esta-dos Unidos a Brasil ha sido lo que el pri-mero considera como el excesivo protec-cionismo de este último, dando lugar anumerosas disputas ante el GATT, prime-ro, y la Organización Mundial de Comer-cio (OMC) ahora. Esto ha sido especial-mente válido para sectores de la "nuevaeconomía", como el informático y de te-lecomunicaciones. Uno de los grandeslogros de la presidencia de FernandoHenrique Cardoso ha sido precisamenteavanzar en disminuir algo este proteccio-nismo, y en abrir la economía brasileña ala competencia del exterior. Como partede ese proceso de apertura a la compe-tencia internacional, la industria siderúr-gica brasileña ha debido poner fin a 10mil empleos.

En ese contexto, la decisión del Pre-sidente Bush de establecer a comienzosdel 2002 un arancel de 30% al acero im-portado en los Estados Unidos file vis-to en Brasil como un golpe especialmen-te bajo. Pese a un diagnóstico umversal-mente compartido de que el problema defondo es un exceso de capacidad instala-da en la industria siderúrgica a nivel mun-dial, y que dentro del propio Departamen-to del Tesoro de los Estados Unidos seestaba buscando una solución que apun-tase en esa dirección, este arancel extraor-

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diñarlo (que también ha gatillado fuertesprotestas por parte de la Unión Europea yotros países, que ya han presentado loscorrespondientes reclamos ante la OMCy anunciado medidas de retaliación queapuntan a productos de exportación esta-dounidenses) ha sido visto en Brasil comoun clásico ejemplo del "doble discurso"de Washington, que predica las virtudesdel libre comercio y la apertura económi-ca, pero que al menor "apretón", recurreal proteccionismo mas desembozado22.

Y como si esto no fuese suficiente,ante la fuerte devaluación del real y lacaída de la Bolsa en Brasil causada por elasí llamado "efecto Lula" (esto es, el altoapoyo en las encuestas del candidato LuizIgnacio Lula da Silva, del Partido de losTrabajadores (PT) y la posibilidad de quegane las elecciones presidenciales en oc-tubre de 2002), el secretario del Tesorode los Estados Unidos no ha encontradonada mejor que señalar que "ayudar aBrasil sería un error", contribuyendo conello a profundizar la crisis aún más23.

5) México: el "paso atrás" en políti-cas de inmigración

Y si el acero es un tema muy sensibleen Brasil, el de la política y legislaciónen materia de inmigración lo es aún mu-cho más en México. Como se ha mencio-nado anteriormente, el fin de los 71 añosde gobierno del PRI en México y el ini-cio del gobierno del presidente Fox han

significado numerosos cambios tanto enla política interna como en la política ex-terior de ese país. En general, las posicio-nes nacionalistas a ultranza y de identifi-cación con el Tercer Mundo seguidas his-tóricamente por el PRI -aunque ya en pro-ceso de modificación en los gobiernos deCarlos Salinas de Gortari (1988-1994) yErnesto Zedillo (1994-2000)- han idodando paso a otras, que ven una muchomayor convergencia entre los intereses deMéxico y los de los Estados Unidos.

Política y legislación acerca dela inmigración son materias

sensibles en México.

Como parte de este proceso, y en unoque no ve en ello sino el paso natural si-guiente al establecimiento del Área deLibre Comercio de América del Norte(NAFTA) en 1994, el presidente Fox y susecretario de Relaciones Exteriores, Jor-ge Castañeda, han planteado la necesidadde avanzar en la flexibilización de la rígi-da legislación de inmigración estadouni-dense, para permitir el flujo mas expedi-to de mano de obra mexicana a ese país.Y aunque esto es algo que estaba siendoconsiderado por el gobierno de los Esta-dos Unidos con anterioridad al 11-9, fueuna de las primeras víctimas del progra-ma "antiterrorista" aplicado por el Depar-tamento de Justicia con posterioridad a

22 Richard Lapper, "Outbreak of Protectionism", The Financia! Times, 24 de mayo de 2002.23 Ver "Latin America's economíes: Here we go agaín", The Economist, 29 de junio-5 de julio de

2002, pág. 13.

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esa fecha, que implica, entre otras cosas,fronteras mucho más cerradas.

De nuevo, el patrón es el mismo. Ungobierno latinoamericano que se juega porintroducir cambios significativos en nu-merosas áreas, la gran mayoría de ellosen la dirección de aproximarse más a losEstados Unidos, ya sea en aplicar más omenos a rajatabla el "Consenso de Was-hington" en sus políticas económicas, oen materia de política exterior, para lue-go verse enfrentado a "desconocidas" porparte de la administración del presidenteBush, que reniega de compromisos adqui-ridos o de aplicar su propia doctrinalibremercadista.

Los gobiernos latinoamericanosse juegan por acomodarse a lasexigencias de Estados Unidos

y éstos reniegan de loscompromisos contraídos.

Esto es evidente en el caso del presi-dente Fox, que debió enfrentar acusacio-nes de Fidel Castro de haber faltado a laverdad debido a las presiones de que fueobjeto para que se retirara anticipadamen-te de la Cumbre de Financiamiento de De-sarrollo efectuada en Monterrey en mar-zo del 2002, a fin de no incomodar al pre-sidente Bush. Mientras, en el parlamentomexicano, en el cual el PAN no tienemayoría, el Gobierno se ve sometido afuertes críticas por lo que muchos consi-

deran la abdicación de cuatro décadas depolítica mexicana hacia Cuba, en una es-pecie de "arriar la bandera" ante el TíoSam, el presidente Fox no puede exhibirconcesión significativa alguna obtenida acambio de ello por parte de los EstadosUnidos24.

AMÉRICA LATINA EN LA ENcaucnADA

El caso de Cuba, naturalmente, cae enuna categoría distinta, pero aun ahí es di-fícil encontrar avances en la política es-tadounidense. El discurso dado sobre eltema por el presidente Bush en Miami enmayo de 2002 no hizo sino reiterar lasmismas viejas exigencias al gobierno deFidel Castro, sin el menor asomo de le-vantar el embargo que afecta a la isla,embargo cada vez más cuestionado pornumerosos sectores, tanto dentro comofuera de los Estados Unidos. Y la políticaque se seguirá hacia Colombia, principalfoco de violencia en las Américas hoy,merecerá especial atención en los mesesy años venideros, tratándose de la situa-ción más crítica que se enfrenta en el con-tinente, y la más fácilmente asimilable al"combate al terrorismo global" en que seencuentran comprometidos los EstadosUnidos hoy.

Con todo, poca duda cabe de queAmérica Latina se encuentra en un puntode inflexión. Como pocas veces en la his-toria, sus gobiernos y sus pueblos han asu-mido posiciones abrumadoramente pro-

24 Para una perspectiva mexicana sobre Cuba hoy, ver la sección especial "Cuba, ay Cuba", enNexos, Na 292, abril de 2002.

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Estados Unidos; el compromiso con lademocracia como forma de gobierno ycon la economía de mercado es casi uni-versal; pese a que el anunciado ALCA (adiferencia, por ejemplo, de cómo funcio-na la Unión Europea) ofrece únicamentelibre comercio, sin ningún tipo de meca-nismo compensatorio para avanzar haciala reducción de las enormes desigualda-des en los niveles de desarrollo en lasAméricas, todos los países (a excepciónde Cuba, que no ha sido parte de las Cum-bres de las Américas) lo han respaldado.Un país como Chile, incluso, ha asumidoel riesgo considerable de iniciar negocia-ciones para un TLC con los Estados Uni-dos sin que el Congreso haya autorizadoel mecanismo d&fasf track con que seaprobó el NAFTA, exponiéndose a quetodo lo que llegue a acordar con el Ejecu-tivo (asumiendo que ello ocurra, lo queno es obvio) sea desmantelado por con-gresistas contagiados por la fiebre protec-cionista que ha sido alentada desde la pro-pia Casa Blanca (como ha quedado de-mostrado en el caso del acero).

En estos términos, cabe preguntarsesi la única alternativa para América La-tina es "insistir, insistir, insistir" en eldiálogo con los Estados Unidos, y ha-

cerle ver al gobierno del presidente Bushlo equivocado de sus políticas y la nece-sidad de que recapacite, con el objeto deque retome los sanos principios del inter-nacionalismo multilateral, la democraciay el libre mercado, o si existen otras op-ciones. De más está reiterar que el enor-me (y creciente) poderío de los EstadosUnidos hoy y la dependencia de muchospaíses latinoamericanos del comercio ylas inversiones de los Estados Unidoshacen que el margen de maniobra no seademasiado amplio. Sin embargo, y estoes especialmente válido para los paísessudamericanos, en una posición distintade la de Centroamérica, México y el Ca-ribe (cada vez más incorporados por me-dio de sus flujos comerciales, financie-ros y demográficos a los Estados Uni-dos), como señala la experiencia de Chiley su recién anunciado Tratado de LibreComercio con la Unión Europea, es po-sible que el proyecto del ALCA no seael único válido para la región, y que lasverdaderas "anteojeras" con que Améri-ca Latina ha estado mirando su insercióninternacional, una que privilegia casi ex-clusivamente a los Estados Unidos, nosean la estrategia más recomendable paradefender sus intereses.

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