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Mundo Nuevo Nº 10. Septiembre-Diciembre, 2012

UNIVERSIDAD SIMÓN BOLÍVAR

INSTITUTO DE ALTOS ESTUDIOS DE AMÉRICA LATINACaracas, Venezuela. Año IV, Nº 10 (Septiembre-Diciembre) 2012

“Es una idea grandiosa pretender formar de todo el Mundo Nuevo una sola nación

con un solo vínculo que ligue sus partes entre sí y con el todo.”

Simón Bolívar

Revista de Estudios Latinoamericanos

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UNIVERSIDAD SIMÓN BOLÍVAR FUNDACIÓN BICENTENARIO DE SIMÓN BOLÍVAR

Rector: Junta Directiva:Enrique Planchart Enrique Planchart Guillermo ÁlvarezVicerrector académico: Héctor Maldonado LiraRafael Escalona Klaus Jaffé Guillermo AveledoVicerrector administrativo: Oscar VallésWilliam Colmenares Aníbal Romero Secretario Cristian Puig

Mundo NuevoRevista de Estudios Latinoamericanos

Director:Héctor Maldonado Lira

Consejo Editorial:Nicolay Dobronravin (Rusia)Makram Haluani (Venezuela)Christine Hunefeldt (EE.UU)Francine Jácome (Venezuela)

Klaus Jaffé (Venezuela)Alberto Navas (Venezuela)

Orlando Pérez (EE.UU)Sandra Ornés (Venezuela)

Alfredo Ramos (Venezuela)Carlos Romero (Venezuela)Andrés Serbin (Argentina)

José Escribano Übeda Portugués (España)Edgard Yerena (Venezuela)

Editor:Ana Carrillo G.

DIVISIÓN DE CIENCIAS SOCIALES Y HUMANIDADES

Director: Roger Martínez

INSTITUTO DE ALTOS ESTUDIOS DE AMÉRICA LATINA

Director: Héctor Maldonado Lira

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Simbología e iconografía de la revolución bolivariana

Acceso al mercado y conectividad en el transporte aéreo entre América Latina y El Caribe

Las misiones sociales como políticas públicas en Venezuela. ¿Un nuevo paradigma burocrático de ejercicio de gobierno?

La renta mineral: del hecho económico al hecho político

De Punto Fijo a Chávez: avances y continuidades en la política venezolana

Misión Barrio Adentro: balance y perspectivas

El Estado como problema y solución. Estado, administración y políticas públicas. Agravamiento de los problemas de Latinoamérica

Yorelis Acosta

William Bracho Rojas

Jhonny A. Castro Trujillo

Luis J. González Oquendo

Verena Hitner

Yudey J. Rodríguez, Marino J. González,

Elena Rincón, Rodrigo Mijares

José G. Vargas-Hernández

UNIVERSIDAD SIMÓN BOLÍVARINSTITUTO DE ALTOS ESTUDIOS DE AMÉRICA LATINA

Caracas, Venezuela. Año IV, Nº 10 (Septiembre-Diciembre) 2012


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La correspondencia deberá dirigirse a:Instituto de Altos Estudios de América Latina Universidad Simón BolívarCampus Universitario. Edifi cio Biblioteca Central, Nivel Jardín. Sartenejas, Baruta.Estado Miranda, VenezuelaDirección electrónica: www.iaeal.usb.ve

Dirección IAEAL: [email protected] Nuevo: [email protected]: [email protected], logística y comunicaciones electrónicas: [email protected]ón lingüística: Dra. Marina Meza S., Dpto. de IdiomasAsesoría editorial: Profesora Daniela Díaz, Dpto. Lengua y LiteraturaControl de calidad e indexación: Prof. Jesús María Alvarado Andrade, Dpto. de Ciencias SocialesAsesoría de textos en inglés: Prof. Dana Mark Gold: [email protected]

Edición fi nanciada por la Fundación Bicentenario de Simón BolívarDepósito Legal: P.P. 78-0075

El Instituto de Altos Estudios de América Latina de la Universidad Simón Bolívar realiza actividades de investigación, docencia y extensión referidas a la realidad de América Latina y a la que, fuera del área, afecta a su desenvolvimiento. Mundo Nuevo, Revista de Estudios Latinoamericanos es una publicación cuatrimestral del Instituto y, si bien difunde los resultados de sus propias investigaciones y actividades académicas, acoge con beneplácito los aportes científi cos que le sean enviados en forma de artículos o notas. Las opiniones en ellos vertidas no comprometen necesariamente la del Instituto.

Todos los artículos publicados en Mundo Nuevo, Revista de Estudios Latinoamericanos, han sido sometidos a arbitraje conforme a sus normas internas y está incluida en el índice LATINDEX.

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LOS AUTORES

YORELIS ACOSTA. Psicóloga clínico egresada de la Universidad Central de Venezuela, Especialista en Intervención Psicosocial, Magíster en Psicología Social, candidata a Doctora en Ciencias Políticas en la misma universidad. Actualmente es investigadora del Instituto de Estudios Políticos de la UCV, profesora en la Especialización en Gobierno y Políticas Públicas y en la Escuela de Estudios Políticos de la UCV en las áreas de Metodología, Psicología Social y Psicología Política. Es profesora invitada de la Universidad Metropolitana y profesora categoría agregada en Universidad Católica Andrés Bello. Es miembro titular y pertenece a la Junta Directiva de la Asociación Venezolana de Psicología Social (AVEPSO).

WILLIAM BRACHO ROJAS. Profesor universitario. Piloto aviador, abogado y licenciado en turismo. Especialista en D° Mercantil, D° de la Navegación y Comercio Exterior. Maestría en Gestión del Turismo Sostenible. Diplomado en Planifi cación Estratégica de la Aviación. Responsable Capítulo Transporte Aéreo del Plan Nacional de Transporte 1982, (OMPT-MTC). Consultor de la CAN en “Facilitación Turística en la Subregión Andina” (1986), y “Desarrollo del Transporte Aéreo e Implantación del Cabotaje Andino” (1997). Comandante de aeronave, Gerente Comercial y Director VIASA (1977-1997). Ex Director Ejecutivo Cámara de Empresas Venezolanas de Transporte Aéreo (CEVETA), y Asociación Venezolana de Aviación Civil (AVAC); Ex Presidente CONSETURISMO. Miembro de: Asociación Latinoamericana de Derecho Aeronáutico (ALADA) y Vicepresidente Asociación Venezolana de Derecho Aeronáutico y Transporte Aéreo (AVEDAT).

JHONNY A. CASTRO. Politólogo egresado de la Universidad Central de Venezuela, Especialista en Gobierno y Políticas Públicas de la UCV,

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Magister en Gestión Publica en el Instituto de Altos Estudios Nacionales de Ecuador. Profesional de las Ciencias Políticas con más de nueve años de desempeño en el sector público, administración central y regional. Con experiencia en el diseño, formulación y ejecución de políticas públicas, planes y proyectos de impacto social de distintos sectores estratégicos, cooperación internacional, proceso de toma de decisiones, seguimiento y control de la gestión. Especialidades: Políticas Públicas, Gobernabilidad, Participación Ciudadana, Gestión, administración Pública.

LUIS J. GONZÁLEZ OQUENDO. Sociólogo. Magister Scientiarum en Desarrollo Social. Magíster en Ciencia Política, DEA en Ciencia Política, DEA en Gobernabilidad y Gerencia Política. Candidato a Doctor en Ciencias Humanas. Investigador adscrito al Centro de Estudios Sociológicos y Antropológicos de la Universidad del Zulia.

MARINO GONZÁLEZ. Médico, Universidad Central de Venezuela (1983). Magister en Ciencia Política, Universidad Simón Bolívar (1990). Ph. D. en Políticas Públicas, Graduate School of Public and International Affairs (GSPIA) de la Universidad de Pittsburgh, Estados Unidos (1998). Profesor Titular de la Universidad Simón Bolívar, desde 2003, adscrito al Departamento de Ciencias Económicas y Administrativas. Investigador de la Unidad de Políticas Públicas, USB-FUNINDES.

VERENA HITNER. Politóloga, estudiante del Doctorado en Estudios del Desarrollo en el Centro de Estudios del Desarrollo de la Universidad Central de Venezuela (CENDES-UCV), estudió la maestría en Integración de la América Latina en el Programa de Integración Latinoamericana de la Universidad de Sao Paulo (PROLAM/USP) y tiene publicaciones en el área de política interna y exterior venezolana y la cooperación Brasil-Venezuela.

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RODRIGO MIJARES. Licenciado en Ciencias, Escuela de Aviación Militar (1977). Ingeniero Civil, Universidad del Zulia (1989). Maestría en Gerencia, IUPFAN (1993). Magister en Ciencia Política, Universidad Simón Bolívar USB (2003). Especialización “Management du Secteur Sanitaire et Social” Universidad de Nancy 2, Francia (2004). Doctor en Ciencia Política, USB (2010). Profesor Titular, adscrito al Departamento de Procesos Biológicos de la Universidad Simón Bolívar.

YUDEY RODRÍGUEZ. Licenciada en Ciencia Política, Universidad Fermín Toro (1997). Magister en Ciencia Política, Universidad Simón Bolívar (USB-2001). Especialización en Servicios Públicos y Políticas Sociales en el Centro Nacional de la Función Pública Territorial de Francia (CNFPT-ENACT 2003). Investigadora de la Unidad de Políticas Públicas, USB-FUNINDES. Profesora Ordinaria de la Universidad Simón Bolívar desde 2005, adscrita al Departamento de Ciencias Sociales.

ELENA RINCÓN. Abogada, Universidad del Zulia (1985). Magister en Ciencia Política, Universidad Simón Bolívar (USB-2003). Especialización en Gestión y Mejoramiento de Servicios Públicos en el Centro Nacional de la Función Pública Territorial de Francia (CNFPT-ENACT 2004). Especialización “Management du Secteur Sanitaire et Social” Universidad de Nancy 2, Francia (2004). Doctora en Ciencia Política, USB (2013). Investigadora de la Unidad de Políticas Públicas, USB-FUNINDES.

JOSÉ VARGAS. Profesor investigador del Centro Universitario de Ciencias Económico Administrativas de la Universidad de Guadalajara, miembro del Sistema Nacional de Investigadores. Visiting Scholar, University of California-Berkeley, Carleton University, Ottawa, Canadá y Universidad de Guayaquil, Ecuador (Maestría y Doctorado). Profesor del Doctorado en Ciencias administrativas y organizacionales, Universidad Lasalle, Asesor del Doctorado en Administración Universidad de Querétaro. Asesor académico del Doctorado Interinstitucional en Administración de la Universidad Autónoma de Zacatecas. Profesor

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del Doctorado de la Universidad Autónoma de Durango. Asesor académico del Doctorado en Administración de Universidad Autónoma de Aguascalientes. Profesor del Doctorado en Ciencias Sociales, Universidad de Colima, Asesor del Doctorado en Ciencias Sociales del Centro Universitario de Arquitectura, Arte y Diseño de la UDG. Asesor académico del Doctorado en Ciencias Administrativas, Universidad Popular Autónoma del Estado de Puebla.

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EDITORIAL

El número 10 de Mundo Nuevo, en su nueva época, encuentra una revista fortalecida. Se nos comunicó recientemente que Mundo Nuevo, Revista de Estudios Latinoamericanos, ya se encuentra registrada en Catálogo-Latindex, con el número de folio 8.196 por haber cumplido con 29 de los 33 parámetros de calidad exigidos1.

Pasaron cerca de 13 años para que Mundo Nuevo regresara a formar parte del Registro de Publicaciones Científi cas y Tecnológicas auspiciado por FONACIT y de Latindex.

En el año 2000 se interrumpió el proceso de publicación de la Revista que fue reiniciado por decisión de mi antecesor en la Dirección de la misma, profesor Makram Haluani, y que se ha continuado ininterrumpidamente hasta la aparición de este número diez (10) que abarca el período comprendido entre los años 2009-2013. Es conveniente recordar que la Revista tiene un doble formato simultáneo, electrónico e impreso. Vamos a trabajar para que el formato electrónico también sea indexado.

Este nuevo hecho de la indexación de la Revista va a fortalecer nuestro papel de promover las publicaciones de los profesores de la USB en ella, cumpliendo así cabalmente uno de nuestros propósitos iniciales.

En este período hemos visto cómo el Instituto de Altos Estudios de América Latina (IAEAL) y Mundo Nuevo han complementado sus respectivas áreas de trabajo. Nuestra Revista se nutre, entre otras fuentes,

1 Comunicación enviada por la licenciada Yasmín J. Durán M., Coordinadora del Centro de Documentación Fondo Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación Coordinador de Latindex – Venezuela

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de los resultados de actividades desarrolladas por el IAEAL y éste a su vez tiene a Mundo Nuevo como un recurso y una palanca para acrecentar su presencia en el mundo académico y científi co.

Debemos informar también acerca de la conformación de dos nuevos centros que se han incorporado recientemente al IAEAL: el Centro de Investigaciones Críticas y Socioculturales (CICS) y el Centro Latinoamericano de Estudios de Seguridad (CELS).

Ambos están llamados a consolidar los estudios e investigaciones en las respectivas temáticas aglomerando recursos humanos valiosos de la USB y del país.

En este número se recogen materiales provenientes del XI Simposio de Ciencia Política celebrado en la sede de Sartenejas de la USB y del importante Seminario “Turismo y desarrollo sustentable en la Cuenca del Caribe: Compartiendo experiencias” realizado en la Sede del Litoral de la USB.

En el artículo “Simbología e iconografía de la Revolución Bolivariana”, de la profesora Yorelis Acosta, se examina la evolución de estos aspectos tanto en los sectores adeptos al gobierno de Hugo Chávez como también en los de la oposición. Esta autora afi rma que “en el actual escenario político venezolano uno que resalta especialmente son los elementos materiales que acompañan las acciones políticas devenidos en símbolos por parte de los grupos involucrados en el actual confl icto político”.

Concluye que aparecen dos etapas: primera, heterogénea y cambiante, desde 1999 con el ascenso de Chávez al poder, y una segunda desde 2006 luego de su reelección de mayor homogeneidad y permanencia. Las recientes elecciones presidenciales en Venezuela son una muestra palpable de lo que señala en el análisis.

El profesor William Bracho Rojas en su artículo “Acceso al mercado y conectividad en el transporte aéreo entre América Latina y El Caribe” hace un examen de los aspectos generales que limitan el acceso al

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mercado en el área del Caribe: las políticas de transporte aéreo de los Estados, los convenios internacionales, las relaciones internacionales, el mercado de pasajeros y carga y factores de atracción, la infraestructura aeroportuaria, la fl ota adecuada a los aeropuertos y/o mercados, los contratos de utilización de aeronaves, las tarifas, los slots, la facilitación del transporte aéreo internacional y las tasas e incentivos.

Concluye que es necesario lograr los cambios necesarios que conduzcan a objetivos claves tales como: “garantía de acceso al mercado para mejorar el transporte a pasajeros y carga, la fl exibilización de los convenios bilaterales existentes y suscripción de nuevos acuerdos entre Estados latinoamericanos y del Caribe, buscando liberar los derechos de quinta libertad, la adopción de ‘acuerdos administrativos’ con aquellos Estados caribeños no autónomos, la facilitación del uso de aeronaves bajo arrendamiento e intercambio, el desarrollo de políticas de competencia y complementación y el reenfoque de la política de propiedad sustancial y control efectivo”.

En “Las misiones sociales como política pública en Venezuela” Jhonny Castro hace un examen de la Misión Barrio Adentro: cómo nace, cómo es su desarrollo y sus vinculaciones con otras misiones creadas durante el gobierno del presidente Chávez.

El trabajo explica el surgimiento de esta política pública en el contexto venezolano y cómo, a lo largo de varios años de su aplicación, va a convertirse en un modelo que ha sido promovido para su exportación a otros países del continente. Un elemento que se resalta es cómo ello ha contribuido a que Venezuela pueda cumplir con los Objetivos del Milenio.

Un aspecto importante del análisis es cómo esta política pública se relaciona con la participación de la colectividad a la que va destinada en los llamados Comités de Salud. Al extraer sus conclusiones menciona su alta vulnerabilidad al depender de los acuerdos internacionales y de la asistencia de los médicos cubanos.

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En “La renta mineral: del hecho económico al hecho político” el profesor Luis González Oquendo hace un análisis que nos compete, ya que se ocupa en caracterizar las raíces más profundas de nuestro accionar político al despejar lo que signifi ca la renta, de dónde proviene y cómo han emergido Estados que viven de la renta de la riqueza de su subsuelo y esto se traduce en una manera de desarrollar la política en su seno.

Concluye el autor que “el Estado rentista -como categoría analítica- implica una serie de problemas que desembocan en tipos de regímenes que, debido a las patologías políticas que le acompañan, podrían difi cultar el establecimiento de la democracia política”. Son Estados con altas tasas de corrupción, gobiernos autoritarios, inefectividad gubernamental, gasto militar y guerras civiles.

El trabajo de Verena Hitner, “De Punto Fijo a Chávez: avances y continuidades en la política venezolana”, intenta explicar la aparición del gobierno de Chávez como un producto del rentismo, del agotamiento del modelo de desarrollo económico y del modelo político en las décadas previas. El análisis que lleva a cabo no es tanto sobre el rentismo y sus consecuencias económicas sino más bien sobre las consecuencias sociopolíticas de la dependencia petrolera.

El agotamiento del modelo económico se postula que comienza a fi nales de la década de los 70. En el caso del agotamiento del modelo político se dice que se manifi esta por una crisis de los partidos tradicionales y del régimen “puntofi jista”. Todo esto, según la autora, sirvió de base para la emergencia de una nueva mayoría en ese momento encarnada por el presidente Chávez.

En el trabajo “Misión Barrio Adentro. Balance y perspectivas”, realizado por Yudey Rodríguez, Marino González, Elena Rincón y Rodrigo Mijares se hace una caracterización de la Misión Barrio Adentro de acuerdo a varios criterios (ámbito de acción, población objetivo, objetivos del programa, resultado s, recursos invertidos) y un análisis de la literatura

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que ha venido surgiendo de las investigaciones sobre el desarrollo de la Misión Barrio Adentro.

Se concluye que la literatura no es abundante, especialmente la venezolana, pero “permiten confi rmar la aceptación y satisfacción de la mayoría de los benefi ciarios del programa, no obstante, también indican algunas fallas importantes relacionadas con la calidad de la atención y la falta de equipos médicos”.

En “El Estado como problema y solución. Estado, administración y políticas públicas. Agravamiento de los problemas de Latinoamérica”, de José Vargas-Hernández, se hace énfasis en el estudio de forma paralela del sistema político latinoamericano y su correlato con el sistema económico a lo largo de las últimas décadas. Se hace un recuento de las políticas económicas que se han venido aplicando y las correspondientes aplicaciones de reformas estructurales y de la administración pública para concluir que las mismas no han sido satisfactorias. Los retos prácticamente siguen siendo los mismos: pobreza y desigualdad, profundización de la democracia, política social y modernización del Estado.

Sin duda son buenos tiempos para nuestra revista, pero también de mayor esfuerzo y compromiso en la búsqueda de la excelencia, valor fundamental que acompaña el trabajo de la Universidad Simón Bolívar.

Héctor Maldonado Lira. Ph.D.Director IAEAL

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ESTUDIOS Año IV, Nº 10, 2012, pp. 15-44

. Caracas, Venezuela

Yorelis J. Acosta

SIMBOLOGÍA E ICONOGRAFÍA DE LA REVOLUCIÓN BOLIVARIANA

RESUMEN: Los símbolos patrios en Venezuela se han convertido en símbolos políticos para los grupos involucrados en el confl icto político. En este, dos grupos se han hecho visibles, uno que agrupa a los seguidores del Presidente Hugo Chávez y otro grupo que adversa al Presidente y su proyecto, denominados opositores. La lucha por la apropiación de los símbolos y evolución de éstos a través de diferentes iconos será el principal objeto de desarrollo del presente trabajo. Comenzaré por describir los iconos que identifi can a la revolución bolivariana, haciendo referencia también a los elementos que identifi can y agrupan a los opositores, debido a que tanto el cambio como la evolución de la iconografía y signifi cados se dio en una dinámica conjunta de acción y reacción.

Palabras clave: símbolos políticos, confl icto, Venezuela.

SYMBOLS AND ICONOGRAPHY OF THE BOLIVARIAN REVOLUTION

ABSTRACT: The national patriotic symbols in Venezuela have become political symbols for the groups involved in the political confrontation, in which two factions are visible: one which consists of the followers of Hugo Chávez, and the other which opposes the president and his project. The struggle for appropriation of the symbols and their evolution through different icons will be the main focus of this work. I begin by describing the icons that identify the Bolivarian Revolution, also analyzing the elements which identify and group the opposition, because both the change in and evolution of the iconography and its meanings are products of dynamic processes of joint action and reaction.

Keywords: Political symbols, confl ict, Venezuela.

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1. Introducción

El símbolo es el tema de este artículo: como cosa. No se hace referencia a la historia del término “símbolo” sino a la recolección de elementos que se han convertido en símbolos a través de un proceso de atribución de signifi cados colectivos en el proyecto político que lidera el presidente Hugo Chávez en Venezuela. En consecuencia, el estudio a través de la descripción de las diferentes maneras de aprehender y defi nir los elementos “simbólicos” que dan forma e identifi can el proyecto bolivariano es el propósito principal del estudio.

Se puede decir que el campo de estudio de lo simbólico depende de la teoría general de los signos o semiótica, sin embargo, su estudio vincula varias tradiciones distintas como la fi losofía, la lógica, la lingüística, la semántica, la hermenéutica, la retórica, la estética y la poética.

El tema ha sido ampliamente tratado a partir de estudios acerca de la función que se le ha dado a la propaganda política durante todo el siglo XX y acerca de lo que ha sucedido durante las grandes conmociones que han marcado la historia, tales como la revolución comunista y el fascismo. El objetivo principal de la propaganda es infl uir en las actitudes y en la opinión pública, en especial de la masa moderna. Sus medios de acción son las nuevas tecnologías y la comunicación, siendo la imagen uno de los elementos de más efecto y el más efi caz porque su percepción es inmediata y no exige mayor esfuerzo de procesamiento.

El tema de la imagen y los símbolos ha sido estudiado en la historiografía política en Venezuela, área donde se inserta este trabajo, por García Pelayo (1964), y más recientemente algunos aspectos relacionados con los elementos simbólicos han sido expuestos por Navarrete (2005), González Deluca (2005) y Lozada (2004), entre otros.

En este trabajo no se propone una defi nición preliminar del término símbolo, sino que se asume la propuesta teórica de García Pelayo (1964). Para el autor un símbolo es un proceso de integración, de conversión de

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una pluralidad social en una unidad de poder dotada de determinada estructura y en situación de oponerse a otra del mismo tipo.

El símbolo está constituido por una realidad material o por una imagen que se convierte en portador de signifi caciones, es decir, de algo inmaterial o no sensible. Así, el símbolo da presencia material a una realidad inmaterial.

Tomemos un ejemplo del mismo García Pelayo (1964) que ilustra perfectamente el problema planteado en este ensayo:

una bandera consiste en un trozo de tela que lleva estampados determinados colores en ciertas formas o dimensiones, a la que van adheridas ciertas signifi caciones, o dicho de otro modo: para explicar tales signifi caciones se ha buscado el elemento material de la tela, de los colores y de las formas, en las que se hace visible la realidad invisible de la patria, del partido, del movimiento, etc. (pág. 138).

En el actual escenario político venezolano uno de los elementos que resaltan especialmente son los elementos materiales que acompañan las acciones políticas, devenidos en símbolos por parte de los grupos involucrados en el actual confl icto político. En éste, dos grupos se han hecho visibles: uno que está representado por los seguidores del presidente Hugo Chávez, quienes conducen un proceso denominado revolución bolivariana, y otro conformado por quienes adversan al Presidente y su proyecto, denominados opositores.

La lucha por la apropiación de los símbolos y evolución de éstos a través de diferentes íconos será el centro del desarrollo del presente trabajo. Comenzaré por describir los íconos que identifi can a la revolución bolivariana, haciendo referencia también a algunos elementos que identifi can y agrupan a los opositores, debido a que tanto el cambio como la evolución de la iconografía y signifi cados se dio en una dinámica conjunta de acción y reacción, de estímulo y respuesta.

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Los elementos simbólicos los encontramos principalmente en las manifestaciones públicas donde se expresa el apoyo o rechazo al Presidente, donde las personas se han hecho acompañar de pancartas, banderas, canciones, colores, franelas, imágenes, fotos de personajes; pero también estos elementos han inundado las calles, los medios de comunicación, el discurso político y la vida cotidiana. Este escenario constante aturde, paraliza, polariza y afecta el comportamiento social. Se distorsiona la realidad en medio de mensajes, imágenes y signifi cados lanzados con objetivos específi cos.

El tiempo es siempre, no solo durante las campañas electorales. El derroche de recursos económicos es enorme y los medios cada vez en mayor número son instrumentos de tales estrategias. Por otra parte, los mensajes estaban dados en nuestro medio por lo visual y lo acústico y la televisión ha sido el medio por excelencia para su trasmisión. Sin embargo, el ahora es diferente y los medios son diversos, por tanto es relevante repensar e identifi car cómo operan los mecanismos de las imágenes y sus signifi cados, el uso y abuso de los imaginarios y representaciones colectivas existentes y los nuevos medios de difusión. Hay una constante creación de imágenes, formas, fi guras nuevas y antiguas que se unen para cumplir un objetivo y dar forma a un proyecto que busca consolidarse y vincularse con sus seguidores a través de una realidad social que se naturaliza y universaliza sobre imágenes y signifi cados que sólo tienen valor en un momento y lugar determinados.

A continuación revisaremos la historia de la iconografía política de la revolución bolivariana, proponiendo un conjunto de categorías para su mejor descripción y comprensión.

2. La Venezuela Revolucionaria

Para la politóloga Rosa A. González (2003), el proceso de hacerse evidente en distintos escenarios acompañado de íconos reaparece en 1998, impulsado por el presidente Hugo Chávez, quien implantó una

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nueva forma de hacer política a través de las movilizaciones de calle. A partir de entonces sus seguidores acudían al llamado del líder para demostrar su apoyo, haciéndose acompañar de una indumentaria e implementos que denotaban la intención de la movilización. En ese momento, los seguidores del Presidente comenzaron a asistir a marchas y otras manifestaciones utilizando principalmente la bandera nacional.

Por su parte, la oposición venezolana, que había quedado bastante disminuida después de las elecciones de 1998, comenzó su levantamiento y reestructuración. Las primeras apariciones en contra de la gestión del Presidente tienen lugar en el 2001 como respuestas a la política educativa del gobierno. Pequeñas concentraciones y marchas convocadas por grupos, principalmente de clase media, llevaron a Chávez a califi carlas de “escuálidas” y en especial a diferenciarlas de las concentraciones multitudinarias realizadas por sus seguidores. Desde entonces esta palabra la usarían los seguidores del Presidente para señalar de manera despectiva a sus opuestos.

Además de la confrontación verbal, otra dimensión del confl icto comienza a expresarse: la lucha por la apropiación de los símbolos patrios. Veamos a continuación.

3. Los símbolos patrios

Muchos fueron los elementos que acompañaron las movilizaciones, pero el que más se destacó fue el uso del tricolor nacional en diferentes elementos como prendas de vestir, adornos y artículos comerciales.

Fueron los seguidores del presidente Chávez quienes comenzaron a marchar acompañados por la bandera nacional. Pero, una vez que los primeros opositores comenzaron a hacerse visibles, comenzó la batalla por la propiedad de la bandera.

La bandera nacional, que por algún tiempo estuvo vinculada exclusivamente a determinadas fechas patrias, comenzó a utilizarse

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como uno de los principales atributos de los marchistas en ese momento, y también es perceptible su transformación en producto comercial.

En el sector de la oposición predominó por un tiempo el color negro, venido en símbolo a raíz de los sucesos del 11 de abril del 2002 1; pero a medida que la composición de este grupo se hizo más heterogénea, también su paleta de colores se amplió y el negro cedió el paso al tricolor del pabellón nacional, que se reprodujo luego en una extensa gama de artículos.

El hecho es que, como nunca antes en la historia del país, el amarillo, azul y rojo de la bandera nacional estuvieron en el tope de la popularidad. Lo que empezó como una tímida iniciativa en la que algunos conductores lucían el tricolor nacional en la ventana de sus vehículos, se transformó en una “ola expansiva” y la bandera estuvo presente en innumerables objetos de uso personal. Hasta las mascotas entraron en esta moda y lucieron los colores del símbolo patrio.

Ya en el año 2003, el canal de Televisión CNN en español señaló al respecto que se trataba de una enloquecedora moda que creció en espiral a lo largo de los cuatro primeros años del gobierno del presidente Hugo Chávez y, para la fecha, tanto simpatizantes como adversarios del mandatario estaban sumidos en una guerra por demostrar quién era más patriota. Este uso del tricolor y otros símbolos traspasó las fronteras de Venezuela y se manifestó en concentraciones de apoyo y protestas contra Chávez y su gestión realizadas por venezolanos en el exterior.

Según el periódico venezolano El Universal (31-01-2003), ocurrieron concentraciones y expresiones de descontento de opositores venezolanas en más de 50 ciudades del mundo en el año 2003. Una gran bandera tricolor

1 Una marcha convocada inicialmente por Fedecámaras y a la que asistieron más de un millón de personas fue desviada al Palacio Presidencial en Mirafl ores para solicitar la renuncia del presidente Chávez. La misma terminó de forma violenta, con un fatal desenlace de 19 personas muertas, decenas de heridos y una serie de hechos que cambiaron momentáneamente el curso del mandato del presidente Chávez.

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se alzó en la ciudad de Madrid, con un escrito que decía “Venezuela Libre y Democrática. Chávez No”, la concentración se desarrolló al pie del monumento del insigne político y escritor venezolano Andrés Eloy Blanco (1896-1955). Por otro lado, “Fuera Castro, fuera Chávez” era el lema de otra de las pancartas enarboladas en la concentración.

En el grupo progobierno se vieron dos fenómenos aislados que llamaron la atención: una versión donde el tricolor nacional se fusionaba al diseño de la bandera cubana y un suceso, ocurrido en Charallave (población cercana a la capital), donde el pabellón nacional fue incendiado por un Edil y ondeada en su lugar la bandera del partido de gobierno (en ese momento) Movimiento Quinta República (MVR).

4. Otras banderas

Las banderas que identifi caban a las diferentes organizaciones políticas también estaban presentes en concentraciones y marchas. En el grupo progobierno era usual la presencia de los estandartes de Movimiento Quinta República (MVR), Movimiento Bolivariano Revolucionario 200 (MBR-200), Partido Comunista de Venezuela (PCV), Patria Para Todos (PPT) y Movimiento Revolucionario Tupamaros (MRT), entre otros.

Para el año 2007, con la conformación del Partido Socialista Unido de Venezuela (PSUV: agrupación que pretende reunir todas las fuerzas que apoyan al presidente Chávez), las banderas comienzan a desaparecer de la visual para dar lugar al color rojo y a la bandera de esta nueva agrupación política.

Mientras en el grupo opositor se concentran los pabellones de los partidos políticos tradicionales, tales como Acción Democrática (AD), COPEI, Movimiento al Socialismo (MAS) y Bandera Roja (BR); a éstas se añaden otros pabellones de partidos de reciente data, tales como: Alianza Bravo Pueblo (ABP), Primero Justicia (PJ), Convergencia y Solidaridad, entre otros; además, se observaron estandartes de organizaciones civiles como Mujeres por la libertad, Mujeres de morado y Movimiento 1.011, entre otros.

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Ya para el año 2005, el tricolor nacional identifi caba a las movilizaciones de la oposición. Entonces, el Presidente y su gabinete, a través de la Comisión de Política Interior de la Asamblea Nacional, propusieron una reforma de los símbolos patrios, haciéndola efectiva a través de la reforma de la Ley de Bandera, Escudo e Himno Nacional, publicada en Gaceta Ofi cial N° 38.394 del 9/3/2006. La modifi cación parcial de la bandera consistió en agregar una estrella a las ya existentes en la franja azul y al escudo se le hicieron cambios en la orientación de la cabeza del caballo y modifi caciones en el primer y segundo cuartel. Al primero le agregaron cuatro espigas, que se sumaban a las veinte ya existentes, y al segundo le sumaron el arco, la fl echa y el machete en representación de las armas indígenas, campesinas y afrodescendientes.

En las manifestaciones de la oposición del año 2007, las banderas de los partidos políticos se hacen menos visibles y en su lugar aparecen estandartes de los grupos estudiantiles de las diferentes universidades del país con pancartas y afi ches que contenían mensajes al gobierno en relación a lo que fueron los dos eventos que estimularon la activación de los estudiantes y de la sociedad opositora: la no renovación de la concesión del canal privado Radio Caracas Televisión (RCTV) en mayo y la consulta sobre la reforma constitucional en diciembre.

En este último periodo las manifestaciones eran, para el grupo progobierno, rojas, denominadas marea roja, y para el otro grupo, multicolor, sin banderas de partidos políticos pero con estandartes con mensajes que denotaban la intención de las movilizaciones.

5. Los colores

Ya declarada la lucha por el uso de los símbolos patrios, y cuando el grupo opositor pareció “apoderarse del tricolor nacional”, el grupo progobierno comenzó a hacer uso de otros elementos teñidos fundamentalmente por el color rojo.

Para el año 2004, los chavistas iban a las manifestaciones vestidos de rojo y es frecuente observar hasta la actualidad cómo los representantes

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del gobierno e institutos públicos entregan gorras y franelas rojas con el logo que identifi ca el sentido de la movilización, que deben ser usadas por los manifestantes.

Venezuela es roja, rojita. Fue la frase pronunciada por el Ministro de Energía y Petróleo y Presidente de Petróleos de Venezuela S.A. (PDVSA) Rafael Ramírez, en el año 2006, quien en una reunión con empleados de la industria dio al chavismo la frase que se convertiría en el eslogan de la campaña electoral y que usarían en adelante sus partidarios; desde entonces los institutos del Estado se vistieron con el color rojo.

Por otra parte, en ese año las concentraciones de la oposición tuvieron el predominio del color azul, seleccionado para la campaña presidencial. Quedaron defi nidos así los grupos: identifi cados con el color rojo, los seguidores del Presidente y con el color azul, sus adversarios. Pero esta connotación sólo fue circunstancial para los opositores, debido al evento electoral.

Las manifestaciones en apoyo al Presidente a partir del año 2007 no mostraron mayores cambios en su iconografía; por el contrario, tienden a homogeneizarse cada vez más. Mientras que las de la oposición estuvieron caracterizadas por la presencia de los estudiantes de las universidades venezolanas, quienes, haciendo derroche de creatividad y cultura de paz, se mantuvieron por meses en las calles en defensa de la libertad de expresión y la autonomía universitaria. Prevalecieron en las manifestaciones las manos en alto pintadas de blanco con el símbolo de la paz de los años 60, así como los ojos vendados y las bocas entirradas, como señal de protesta pacífi ca.

6. Lo visual y lo auditivo

Entre los objetos que se apreciaban en las movilizaciones, se encontró lo siguiente: para el grupo progobierno, fotos a gran escala del Presidente de la República en traje militar, afi ches con la imagen de Bolívar, del presidente de Cuba, Fidel Castro, del Che Guevara y ejemplares de la Constitución de la República. El trabajo en las calles es evidente y grafi tis

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a gran escala han inundado la ciudad, en consecuencia las paredes son otro escenario de expresión y confrontación (Dale, 2010).

Por su parte, en el grupo opositor eran frecuentes las cacerolas (que dejan de ser expresión del hambre para transformarse en sonido de protesta), las pancartas con mensajes al gobierno, pendones con imágenes religiosas, radios y televisores portátiles, entre otros. Pero llama la atención el uso de objetos sonadores como cacerolas, silbatos, matracas, instrumentos de viento y campanas, entre otros. Este grupo también realizó movilizaciones con velas, linternas y antorchas.

6.1 Gestualidad y consignas

La más notoria es la del puño que golpea la mano abierta, impuesta por el Presidente y que rápidamente se hizo eco en sus seguidores; mientras que el gesto más resaltante de la oposición fue el brazo extendido que seguía al grito: “¡Fuera!”.

En los años 2003-2004, en las manifestaciones rojas se gritaba a viva voz: “No volverán, no pasarán”, y el “¡Uh, Ah, Chávez no se va!” era coreado también por los integrantes de la Corte Suprema de Justicia al inicio del año judicial 2005.

Las dos manos extendidas para la campaña electoral 2006 signifi caba la meta de 10 millones de votos que pretendía obtener el presidente Chávez en la elecciones presidenciales, esto se hizo acompañar por la expresión “10 millones por el buche2”.

6.2 Este y Oeste, ricos y pobres

Otra dimensión demarcada desde el discurso presidencial y reforzada por sus voceros ha sido la lucha entre los ricos y los pobres y también el hecho de plantear la revolución bolivariana como una lucha de clases

2 Buche: bolsa membranosa que comunica el esófago de las aves y donde se deposita el alimento.

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que pretende formar al pueblo para que logre liberarse de la opresión por parte de la oligarquía venezolana y del imperialismo norteamericano.

Esta división tiene su correlato en varios aspectos a saber. En primer lugar, se pretende ubicar a los ricos en el Este de la ciudad y a los pobres en el Oeste. Tal división territorial es incorrecta, por cuanto la ciudad de Caracas está integrada por la conectividad de barrios y urbanizaciones de diferentes estratos. Si observamos la zona del Country Club en el Este, tiene a su margen el Barrio Chapellín; zonas como Terrazas del Club Hípico tienen en sus límites Las Minas de Baruta (zona popular). Aunque sí es evidente que en el Oeste de la ciudad hay predominio de los sectores populares. Sin embargo, esta división trajo otra consecuencia: la polarización territorial.

6.3 Control del espacio

Algunas ciudades venezolanas se territorializaron políticamente entre espacios de quienes apoyan al gobierno y espacios de quienes lo adversan, especialmente durante el periodo 2002-2005.

En Caracas, la plaza frente al edifi cio de Pdvsa en Chuao, bautizada como Plaza de la Meritocracia, fue el primer lugar simbólico del territorio de la oposición; posteriormente, la Plaza Francia en Altamira, fue el lugar de encuentro de la oposición, una vez ocurrido el pronunciamiento de un grupo de militares en octubre de 2002, quienes permanecieron por meses en situación de alzamiento en este lugar.

Por otra parte, los seguidores del presidente Chávez se reúnen en el centro de la ciudad y acostumbran rodear el Palacio de Mirafl ores (sede de la presidencia) para demostrar su apoyo. Sin embargo, resulta emblemático que las manifestaciones de los partidarios de Chávez terminen en su mayoría en ese territorio o en la Av. Bolívar, mientras que a la oposición no se le ha permitido la presencia en esos espacios; por el contrario, reciben amenazas por parte de grupos progobierno de tomar represalias si se acercan a Mirafl ores o a la Asamblea Nacional. Por eso resultó todo un reto para el movimiento estudiantil, a partir del año

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2007, realizar manifestaciones que culminaran en el centro de la ciudad; de hecho, algunas de ellas terminaron en enfrentamientos violentos.

Otro espacio cargado de simbolismo para los chavistas es Puente Llaguno, en la Av. Universidad hacia el Oeste de la ciudad. Éste fue convertido en santuario a raíz de los hechos del 11A-2002, allí se han realizado actos políticos revolucionarios y se erigió una bandera nacional en los “actos conmemorativos” de esos hechos en el año 2008, auspiciados por la directiva del PSUV.

Transitar por la ciudad de Caracas es clara evidencia del control político imperante: afi ches de sus gobernantes, vallas con los logros o “promesas” de obras han inundado los espacios, en especial los dominados por las fuerzas chavistas.

7. Lo religioso y lo mágico también están presentes

El confl icto político también hizo revivir en el imaginario social la lucha entre el bien y el mal, entre lo profano y lo sagrado. En algunas de las manifestaciones hubo imágenes religiosas y en la Plaza Francia en Altamira, durante los años 2002 y 2003, acompañando las actividades de la oposición y el pronunciamiento de los militares estaba la imagen de la Virgen María. En este periodo se realizó también la marcha denominada “Marcha de las Vírgenes”.

Por otra parte, hay algunas referencias, pero de poca solidez, que refi eren que el Presidente le teme a las vírgenes; entre otras cosas, porque supuestamente es protegido de alguna deidad del culto afrocubano.

La imagen mítica representada por la escultura de María Lionza (diosa indígena), fi gura principal de la magia negra, ubicada en medio de una importante autopista de la capital, fue tomada como fi gura que representaba parte de los imaginarios chavistas. Por esa razón intentaron, los adeptos al gobierno, despegarla de su lugar para trasladarla a “su” territorio en la Plaza Venezuela, pero eso trajo como consecuencia el deterioro de la escultura.

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Más recientemente, en el año 2008, a raíz de la conversión monetaria circularon varios documentos por Internet que aseguraban que los nuevos billetes contenía las imágenes que reforzaban la adoración de la reina María Lionza, el negro primero y el cacique Guaicaipuro, con la idea de proteger al Presidente y perpetuarlo en el poder. En esta explicación, se sostenía que la incorporación de estas imágenes en los nuevos billetes (el negro primero en los billetes de BsF 5, el del cacique Guaicaipuro en el de 10 y el de Luisa Cáceres de Arismendi, sustituyendo a María Lionza, en el de 20) era una sugerencia de los babalawos cubanos, quienes asesoraban al Presidente en cuestiones mágicas.

Pero sin duda, lo más llamativo recientemente fueron los actos de exhumación de los restos del Libertador de la patria, Simón Bolívar, en la madrugada del 15 de julio de 2010. Este acto fue transmitido por el canal del Estado Venezolana de Televisión (VTV). El procedimiento tuvo una duración de 19 horas. Presentes el ministro de Relaciones Interiores y Justicia, Tareck El Aissami; la fi scal general, Luisa Ortega Díaz, y más de 50 personas. De acuerdo con las autoridades, la exhumación tenía como objetivo examinar los restos de Bolívar y comprobar si efectivamente murió de tuberculosis en 1830 (El Nacional, 16-07-2010).

Las incidencias del proceso estaban siendo comentadas por el presidente Chávez en vivo a través de su cuenta en twitter, de donde se extraen algunas expresiones: “Hola, mis amigos! Qué momentos tan impresionantes hemos vivido esta noche! Hemos visto los restos del gran Bolívar! Dije con Neruda: Padre nuestro que estás en la tierra, en el agua y en el aire. Despiertas cada cien años cuando despierta el pueblo”, “Confi eso que hemos llorado, hemos jurado. Les digo: tiene que ser Bolívar ese esqueleto glorioso, pues pude sentir su llamarada”, “Dios mío, Dios mío; Cristo mío, Cristo nuestro, mientras oraba en silencio viendo aquellos huesos, pensé en ti! Y cómo hubiese querido y cuánto quise que llegaras y ordenaras como a Lázaro: levántate Simón, que no es tiempo de morir. De inmediato recordé que Bolívar vive!”.

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Diez días antes, los “restos simbólicos” de Manuelita Sáenz (la amante del Libertador) llegaban a Venezuela para descansar fi nalmente al lado de los restos de Bolívar en el Panteón Nacional, en un acto que contó con la presencia de los presidentes de Venezuela y de Ecuador. Estos restos, traídos con honores, eran simplemente tierra del lugar donde muere Sáenz, ya que ella murió desterrada en Paita, Perú, en 1856 y sus restos biológicos fueron incinerados.

El presidente Chávez la ascendió al cargo honorífi co de “General de la Fuerza Armada Nacional Bolivariana de Venezuela” en actos que contaron con la presencia del Presidente, de autoridades gubernamentales y diplomáticas latinoamericanas, y que fueron transmitidos en cadena nacional en los medios de comunicación del país; honor merecido por sus virtudes de heroína de la independencia.

8. Cambios en la concepción tradicional de la historia y el imaginario histórico

La revolución de Chávez al parecer traza sus lineamientos ideológicos a partir de un imaginario del pasado histórico del país, donde hay referencia a mitos heroicos y a la necesidad de borrar todo lo que resulta contrario a la versión ofi cial del pasado. Este tema ha sido abordado en amplitud por la historiadora María Elena González Deluca (2005), quien ha concluido que la historia se ha utilizado en dos sentidos: cambiando los signifi cados a situaciones, episodios, personajes o coyunturas, y apelando al pasado en apoyo de juicios sobre el presente o al servicio del presente.

Así, desde el inicio de su gestión, hubo preocupación por reescribir algunos espacios de la historia y acoplarla a los fi nes del proyecto bolivariano. Uno de ellos es la nueva conceptualización sobre el descubrimiento de América en 1492, ahora llamado y celebrado el mismo 12 de octubre como “Día de la resistencia indígena”; en relación a esto, los seguidores del presidente Chávez, el 12 de octubre de 2004, derribaron la estatua de Cristóbal Colón, erigida por años en el Paseo

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que lleva su nombre, y la arrastraron por algunas calles de la ciudad como expresión de protesta ante el colonialismo español.

Por otra parte, se han incluido en la historia independentista del país nombres que no fi guraban antes, o se les ha dado una dimensión más notoria, como: Ezequiel Zamora, Pedro Camejo “el negro primero”, Maisanta, Simón Rodríguez y lo más importante, la exaltación de la fi gura de Simón Bolívar asociándola a la fi gura de Chávez.

En el caso de la revolución bolivariana, resalta la trilogía Dios-Bolívar-Chávez. Esta confl uencia de imágenes la hemos observado en anuncios y presentaciones emblemáticas del Presidente. Un ejemplo lo constituye la alocución que tuvo lugar el 13 de abril de 2002 por el regreso de Chávez a Mirafl ores después de los hechos del 11A-2002, y otro, el relato anteriormente citado de los hechos sobre la exhumación de los restos de Simón Bolívar.

La fotografía que se presenta a continuación corresponde a un ambiente de un programa del canal VTV, donde el Presidente fue entrevistado en diversas ocasiones e hizo pronunciamientos importantes, incluso de interés nacional. Como vemos en la fotografía, hay un conjunto de imágenes que reúnen parte de los íconos hasta ahora señalados y dan vínculo a la revolución chavista. Quisiera llamar la atención sobre la fi gura central donde aparece Jesús. En el lado derecho de Jesús, aparece Chávez extendiendo la mano al “pueblo” que se encuentra en el lado izquierdo, detalle que recuerda la obra del gran pintor Miguel Ángel, La creación de Adán, por la postura de la extensión de las manos y de los dedos que transmiten amor a sus fi eles. Nótese también las estrellas de la bandera de Venezuela que parecen coronar al Presidente. Adicionalmente, las imágenes de Jesús Cristo, el Che Guevara, Lenin, Bolívar, Chávez más joven en traje militar, en el golpe militar de 1992; sobre la mesa fi guras de próceres religiosos, históricos y líderes actuales como Fidel Castro.

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Por otra parte, el historiador Juan Romero (2010) plantea que también hay una relectura del pasado reciente, en especial el balance negativo que hace Chávez de los primeros años de la democracia, del papel de los partidos políticos y de las elites que no valoraron el trabajo económico-social sino que respondieron sólo a sus intereses. Agrega además Romero, que en esta reelaboración de la historia se quiere establecer un lazo entre el siglo XIX y el siglo XXI, extendiendo la heroicidad y los valores del primero hasta los del segundo, resaltando la noción de sacrifi cio y esfuerzo de ambas coyunturas históricas, a fi n de enlazar la revolución de Bolívar con la revolución de Chávez.

Sirve, para ejemplifi car lo anterior el uso en actos públicos, por parte del Presidente, de la espada original de Simón Bolívar, guardada por años en las bóvedas del Banco Central de Venezuela. El 4 de febrero de 2010, Chávez juramentó al nuevo Ministro de la Defensa, 18 años después de la intentona de golpe militar liderada por él. Se hizo acompañar de la espada de Bolívar, lo cual signifi caba (según Chávez) la resurrección de ésta ante el pueblo revolucionario. El 5 de enero de 2011, ante la

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juramentación de la nueva Asamblea Nacional (AN), el presidente con los diputados electos de su grupo político y ante una multitud de seguidores en la Plaza O´Leary, empuñó la espada de Bolívar a mano limpia (las veces anteriores que sacó la espada lo hacía con guantes blancos puestos) y se la entregó al nuevo Presidente de la AN, quien tenía guantes blancos para recibirla. En ese momento el presidente Chávez expresó: “Esta espada estaba dormida y hoy anda de nuevo por las calles de Caracas” (alertaroja.net, 06-01-2011).

¿Y lo ideológico? A la revolución bolivariana se la ha señalado como una propuesta carente de sustrato ideológico fuerte; sin embargo, más allá de eso, lo cual no es el objeto de este trabajo, la propuesta de Chávez está claramente identifi cada con el Socialismo. Para soportar esta idea se han apoyado en la premisa de entender la democracia como “poder de las élites”, no del pueblo, y por ende para la revolución ésta ha sido portadora de miseria, corrupción, discriminación y exclusión social. Se ha demonizado el Pacto de Punto Fijo de 19583, sus actores y sus resultados, y así se ha construido una imagen negativa de la democracia. Aunque es innegable que en las últimas décadas este concepto, que antes era considerado como el más adecuado para el sistema político venezolano, ha sufrido un importante deterioro en el imaginario colectivo.

De allí la propuesta socialista. Sin embargo, éste ha sido uno de los pilares simbólicos más difíciles de levantar, por cuanto la democracia a pesar de sus fallas permanece en el imaginario del pueblo. Esto explicaría parte de los resultados obtenidos el pasado 2 de diciembre de 2007 en la consulta por la reforma constitucional y por la propuesta de un Estado Venezolano Socialista. Los resultados fueron favorables a la propuesta democrática en el 2007.

3 Después del derrocamiento de la dictadura de Pérez Jiménez en 1958, un grupo de partidos políticos, gremios, empresarios y la iglesia se reúnen y fi rman un acuerdo de convivencia que da origen a la democracia en Venezuela. A este acuerdo se le denominó Pacto de Punto Fijo.

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Venezuela en uniforme. Si bien Chávez llegó al poder por vía electoral, su proceso lo ha denominado cívico-militar. El ejército ha tomado mayor protagonismo y el militarismo se expresa, no solo en la cantidad de militares activos y no activos que están formando parte de la toma de decisiones del país, en la Asamblea Nacional y en el consejo de ministros, sino también en otras dimensiones que revisaremos seguidamente. Al respecto Chávez (2004) se refi rió de la siguiente manera:

A medida que pasen los años, nuestro Ejército debe ser la proyección inevitable del desarrollo social, económico, político y cultural de nuestro pueblo. Los hombres de uniforme seguiremos siendo el brazo armado de la nación, dispuestos a derramar la última gota de nuestra sangre en defensa de los intereses del pueblo, al cual debemos, cuya esperanza representamos y estamos obligados a mantener (pág. 55).

Chávez se presentaba en diferentes actos con uniforme militar y su discurso hacía referencia a la jerga militar, palabras que han penetrado la cotidianidad de la sociedad venezolana. Al Presidente se le llama Comandante Presidente y sus seguidores se organizan en comandos, batallones, patrullas y pelotones en defensa del “proceso revolucionario”, así como también han denominado a las campañas electorales batallas, con la subsiguiente elaboración del otro (el opositor) como el “enemigo”.

Otro ejemplo de la penetración de la jerga militar es la utilización de metáforas del tipo “rodilla en tierra” o “lanceros” en el discurso cotidiano, lo cual nos da la idea de guerra que predomina en la revolución bolivariana.

Pero también los valores de la vida militar están penetrando la vida civil: los principios jerárquicos, la fi el obediencia, la uniformización, el no debate propio de la vida militar; el hábito ya instaurado de uniformar de rojo a los seguidores, no sólo en los actos de masas, sino también en las ofi cinas de los ministerios; y la tendencia a hacerlos marchar, aplaudir y gritar consignas de obediencia propias de las tropas militares. Ej.: “Patria, socialismo o muerte”, grito utilizado ahora por las FAN.

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Otro recurso que emplea la revolución para uniformar el país consiste en la supuesta amenaza de agresión o intervención extranjera, que ha servido de excusa para crear un ejército de reservistas y una “guardia territorial”, que son ejércitos paralelos leales a Chávez, sometidos a su control directo y exclusivo.

Por otra parte, es innegable el carácter simbólico que juega en el proyecto revolucionario de Chávez el deseo de romper con la institucionalidad política de los años precedentes a su gestión y construir un nuevo orden cargado de otros valores, símbolos e imágenes.

Un punto polémico resultó el ascenso del mayor Henry Rangel Silva de Mayor General al grado de General en Jefe de la Fuerza Armada Bolivariana (FAB) en noviembre de 2010 (Gaceta Ofi cial N° 6.000 Extraordinario). Los méritos para el ascenso fueron, entre otros, las declaraciones del entonces Mayor: “los militares venezolanos están ‘casados’ con la revolución socialista del presidente Hugo Chávez, y que un hipotético gobierno de la oposición a partir de 2012 sería vender el país, eso no lo va a aceptar la FAN, y el pueblo menos” (Diario de Maracaibo, 11-11-2010).

Chávez, siempre Chávez. La imagen del Presidente la encontramos a todo lo largo y ancho de la ciudad capital y del país, innumerables vallas nos muestran su cara sonriente, abrazando ancianos y niños. En cada Estado lo encontramos de cara con el gobernador correspondiente y en los portales web de los entes del Estado también está Chávez con sus emblemas, consignas y links a sus escritos y declaraciones.

Su exposición en los medios es evidente, en especial a través de su programa semanal “Aló Presidente”, que podía durar entre 3 y 6 horas los días domingo, y las cadenas4 de radio y televisión ante los actos importantes y también ante los de menor importancia de su gestión.

4 Por cadenas entendemos la suspensión de la programación habitual de los canales de TV y radios a nivel nacional para la trasmisión de los mensajes presidenciales.

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El comunicador social Antonio Pasquali (2006) refi ere que han realizado cálculos -basados en precisas cuentas llevadas por otros-, los cuales arrojan una verborrea de 38 minutos diarios como promedio, lo que da unas 3.705 palabras por día, las cuales necesitan no menos de 110.960 minutos de exposición en los medios, equivalente a 1.849 horas para ser pronunciadas; todo lo cual arroja un total de 231 días hablando 8 horas diarias, o 294 días hábiles, que son nueve meses y medio hablando.

La cara de Chávez también la tenemos en los Institutos del Estado, en las escuelas bolivarianas y en productos de consumo masivo. La imagen de Chávez es multifacética, por un lado se explota la imagen de origen humilde y pueblerino del Presidente, pero también hay un Chávez en uniforme, deportista, trasgresor de lo instituido, entre otras.

Los medios de comunicación. Merecedor de otro trabajo es el tema relacionado con la inversión en medios de comunicación que ha hecho el gobierno para difundir el mensaje de la revolución. Ludmila Vinogradoff (2010) señala que,

En once años de gestión el gobierno tiene en su haber 720 medios impresos, radiofónicos, televisivos y hasta un satélite de fabricación china. Ha emitido más de 2.000 cadenas, a razón de 200 anuales, con una media de 3 horas cada una, 352 emisiones dominicales de “Aló Presidente” con una duración de 5 horas transmitidas por la estatal Venezolana de Televisión, la Radio Nacional y todas las emisoras aliadas que se conectan obligadas.

Emblemática es la relación del Presidente y los medios de comunicación privados que no se han plegado a su mensaje revolucionario. Así, en el año 2007 no se le renueva la concesión a Radio Caracas Televisión, estación más antigua del país y que contaba con un importante rating nacional. En agosto de 2009 el gobierno decide inhabilitar el espectro radioeléctrico de 34 estaciones de radio mediante procedimientos administrativos “legales”. Las frecuencias “liberadas” fueron entregadas a emisoras comunitarias que apoyan al gobierno.

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Por otra parte, el Presidente también ha resaltado la preocupación por emitir sus mensajes a través de la Web y las redes sociales. Chávez escribe en prensa semanalmente y todas las páginas de los organismos públicos anuncian sus actividades y sus logros.

En mayo de 2010 anunció la creación de su cuenta en la red twitter, defi nida como @chavezcandanga5, y desde entonces hasta el 2012 fue un activo usuario de la misma.

El plano internacional. Parte de la política exterior del gobierno ha tenido su eje en la confrontación ideológica con los Estados Unidos y en la búsqueda de nuevos socios comerciales y políticos. El gobierno de Chávez ha fortalecido las relaciones con líderes antiliberales emblemáticos y antinorteamericanos, tal vez las relaciones con Cuba son el ejemplo más evidente. Sin embargo, la confrontación “antiimperialista” y la política de choque ha sido hasta ahora más retórica que real.

El año 2008 introdujo otros elementos a raíz de la liberación de dos secuestradas colombianas por las FARC y de la mediación del Presidente con esta fuerza para lograr el canje humanitario. Meses de conversaciones con los grupos llevaron a Venezuela a tomar parte de un confl icto con Colombia. Bastante polémica causó la alocución del presidente Chávez posterior a la liberación de Ingrid Betancourt y Clara Rojas en enero 2008, cuando solicitó se considerara a las FARC y al ELN fuerzas beligerantes: “las FARC no son ningún cuerpo terrorista, son verdaderos ejércitos que ocupan espacio en Colombia, hay que darles reconocimiento, son fuerzas insurgentes que tienen un proyecto político, un proyecto bolivariano, que aquí es respetado” (Chávez, 2008).

5 Candanga en Venezuela signifi ca candela, también hombre fuerte, combativo, e incluso hace referencia a elementos perturbadores como el demonio.

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9. Los nuevos enemigos de la revolución: los símbolos de estatus social

Si bien hemos señalado hasta ahora los elementos simbólicos que han servido para agrupar e identifi car grupalmente a los seguidores del presidente Chávez y su proyecto político, también han aparecido otros elementos que forman parte del ideario simbólico de los venezolanos y de sus propios seguidores. Algunos de ellos muy criticados por el Presidente porque formarían parte del “ideario y valores capitalistas” tan combatidos por su proyecto socialista. He aquí algunos de estos elementos, que he denominado: enemigos de la revolución.

Durante el año 2007 varias referencias sobre el incremento en el consumo de whisky y la venta de vehículos en el país llamó la atención. Esto llevó al Presidente de la República a ordenar a la Comisión de Administración de Divisas (Cadivi), en el programa dominical Nº 296 del domingo 30 de septiembre de 2007 a recortar la entrega de divisas para esta categoría:

Apretar las tuercas porque hemos afl ojado mucho el control de cambio, no podemos estar gastando las reservas internacionales para importar whisky, ¿qué país es este y qué revolución es esta, la del whisky, la de los Hummer?, no, esto es una revolución de verdad y los que no la hayan entendido es mejor que la vayan entendiendo. (Socialismo Petrolero, en: http://boligarca.blogspot.com/).

Podemos identifi car otros símbolos que están en el imaginario del venezolano y han afl orado en la clase política emergente revolucionaria, como son los elementos de estatus social: carros de lujo, consumo de bienes suntuarios, ropas de marca, entre otros. Veamos los siguientes datos.

La bebida nacional: el whisky. En el año 2007 se batieron en el país récords de ventas de bebidas alcohólicas (en especial whisky 18 años) y de carros importados, aunque este incremento se puede observar desde el año 2005, cuando el consumo aumentó en un 55% en relación al año

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2002, otro año récord en consumo para el país. Estos datos los refi ere el jefe de marca del segmento para Diageo, Juan Valcárcel.

Por otra parte, a pesar del alza en los impuestos a las bebidas alcohólicas, el incremento continuó hasta alcanzar récord de ventas en el año 2007, cuando aumenta el 10% las ventas de whisky de 18 años; también aumentaron en un 4% la venta de whisky 4 años, los rones y la cerveza. En la misma situación se encuentran los cigarrillos, a pesar de elevar su precio en un 100%.

Algunos expendedores de licores señalan que los consumidores están haciendo “compras nerviosas”, ya que existen rumores de que dicho producto no estará en los anaqueles de venta de los expendios de licores del país.

Los carros nuevos. La venta de autos nuevos se elevó en el 2007 en un 43,3% según la Cámara Automotriz (Cavenez). En su último reporte señalan que entre enero y diciembre de 2007 se vendieron en el país 491.899 carros. El crecimiento en la demanda agotó la producción nacional de autos, que llegó a sólo 155.506 carros en 2007. Por otra parte, la venta de carros importados creció en 81% en 2007 y su cantidad es casi igual a las ventas totales de 2006, de 343.351 autos. Más recientemente, en el primer mes del 2011 se vendieron 5.803 unidades y en enero del año pasado las ventas se ubicaron en 7.401 unidades, a pesar de la crisis económica y el aumento de los precios de los autos.

Pero a pesar del discurso presidencial censurando tal tendencia, Cadivi otorgó un 18% más de divisas que el año anterior. Este sector recibió casi el doble de lo autorizado para salud (que con 2.104 millones de dólares se adjudicó 10,27% de las aprobaciones) y mucho más que lo que correspondió al sector de alimentos, el cual obtuvo 2.348 millones de dólares, equivalentes a 11,45%.

Crédito al consumo. Las estadísticas de la Superintendencia de Bancos indican que entre diciembre de 2003 y diciembre de 2007 el crédito al consumo, que incluye fi nanciamiento con tarjetas y préstamos para

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la compra de vehículos, registró un salto desde el equivalente a 1.028 millones de dólares, al tipo de cambio ofi cial, a 11.142 millones, lo que se traduce en un salto de 984%, mientras que medido en bolívares, el incremento es de 1.387%.

Adicionalmente, las ventas al por menor de aparatos, artículos y equipos de uso doméstico registraron un salto de 119% entre septiembre de 2006 y septiembre de 2007, la de productos textiles, 96%; alimentos y bebidas, 37%; vehículos, 88% y artículos de ferretería, pintura y vidrio, 33%.

La anécdota: el caso Carreño. En diciembre de 2007, una periodista de RCTV interpeló al entonces Ministro para el P. P. de Interior y Justicia, Pedro Carreño, a raíz de unas declaraciones públicas que éste hiciera sobre el socialismo del siglo XXI. Ella le señaló la corbata Luis Vuitton y los zapatos Gucci que llevaba puestos y el Ministro tartamudeó al explicar la razón de su uso. (http://www.el-nacional.com/www/site/detalle_multimedia.php?q=med /6814).

Otros hechos que resaltan son: el carro Audi importado del exvicepresidente de la República Jorge Rodríguez, los Hummer del gobernador de Carabobo Acosta Carles, las mansiones y haciendas de altos funcionarios públicos y, por supuesto, los gastos de representación del presidente Chávez, contabilizados por el exdiputado de la Asamblea Nacional Carlos Berrizbeitia.

Los gastos del Primer Mandatario, Hugo Chávez, para el año 2011, superan los 75 millones de bolívares fuertes. Entre ellos encontramos: 8 millones de dólares sólo para viáticos en el exterior del país, 715 mil 696 dólares para sus gastos en prendas de vestir, 39 mil dólares para calzado, 232 mil dólares para revistas, libros y periódicos y otros extras cerca del millón de dólares para utensilios de cocina y comedor (en http://vprimero.blogspot.com/2011/01/carlos-berrizbeitia-gastos-de-chavez.html).

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10. A manera de cierre

Después de realizar este recorrido por la iconografía que ha caracterizado la revolución bolivariana podemos encontrar dos etapas bien defi nidas. La primera marca el inicio del proceso revolucionario en 1999 y la segunda la podríamos ubicar a partir del año 2006 hasta la actualidad. Antes de 1999 hay escasas referencias, como el árbol de las tres raíces, nombres de próceres de la independencia, pero que no llegan a consolidarse como símbolos en el colectivo. Una etapa más clara del proceso comienza con la llegada de Chávez al poder en 1998.

La primera etapa se caracteriza por una heterogeneidad y cambio constante de las imágenes que intentan identifi car la revolución, y la segunda etapa, por una mayor homogeneidad, permanencia y consolidación de algunos elementos que se han constituido como símbolos; ésta última enmarcada desde la reafi rmación política de Chávez después de las elecciones presidenciales 2006.

Los signifi cados de estos símbolos en nada se corresponden con los signifi cados que estos mismos elementos pudieran tener en otro espacio geográfi co o tiempo. Así, el color rojo identifi ca la revolución liderada por Chávez, la cual es considerada por sus seguidores como única y original en América, y las fi guras del Che Guevara y Fidel Castro no se relacionan con un pasado criminal, sino como amigos de la revolución bolivariana.

Además, los signifi cados de los elementos iconográfi cos devenidos en símbolos políticos tienen una raíz emocional más que racional e integran entonces lo material con lo simbólico; así por ejemplo, el color rojo se usa para demostrar apoyo al Presidente y “es pasión, alegría, amor” para sus seguidores. La relación Chávez-seguidores también está marcada por un vínculo emocional más que racional, esta última afi rmación la señala Acosta (2007) en su trabajo ¿Por qué soy revolucionario?

El desarrollo de los símbolos se dio en una dinámica dicotomizada, es decir, mientras se transformaban y consolidaban los íconos de

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la revolución bolivariana también se modifi caban los de los grupos opositores. El uso y apropiación de los símbolos patrios demuestra esta dinámica. Aparece entonces otra característica propia de los símbolos políticos: los mismos elementos pueden generan sentimientos de enemistad política por un lado y cercanía por otro, por esto los símbolos son ambivalentes, es decir, tienen una connotación positiva para unos y negativa para otros (García Pelayo, 1964).

Hay dos elementos que no tienen una referencia directa en el trabajo: uno de ellos es el discurso verbal del presidente Chávez, y el otro es el referido a un binomio simbólico presente en la revolución bolivariana: la amenaza y el miedo.

Sin embargo, en relación al primero de ellos, hay referencias a lo largo del trabajo sobre los discursos de Chávez, su jerga militar, las horas de exposición en los medios audiovisuales, los cuales se enlazan y refuerzan así otros referentes simbólicos y diversos procesos.

El segundo requiere un trabajo mayor que continuaré en otros artículos, pero tengo importantes evidencias en mis trabajos de investigación de cómo una parte signifi cativa de los venezolanos se sienten amenazados por dos razones fundamentales; por un lado, por los cambios de orden educativo, económico y político generados en la gestión de Chávez, y por otro, debido a las verbalizaciones del Presidente y de los líderes medios de la revolución sobre la posible confi scación de bienes, empresas, cierre de medios de comunicación, etc.; en fi n, amenazas, pero lo sufi cientemente poderosas como para generar miedo en los venezolanos, miedo a hacerse evidente en ciertos espacios públicos, a perder sus propiedades, la democracia, el país y el propio futuro.

En relación a los medios de comunicación, hay sufi cientes evidencias sobre el uso de los mismos en varios sentidos: inversión en medios, exposición de los mensajes de Chávez por todas las vías posibles, desde vallas en las calles hasta las más modernas como la web y las redes sociales. Adicionalmente se ha presionado, amenazado, multado y no

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se han renovado las concesiones y permisos a medios privados con orientación diferente a la ofi cial.

Finalmente, en el caso de la revolución bolivariana y de los símbolos políticos podemos señalar varias funciones. Una de ellas es la de servir de elementos de identifi cación de un grupo, es decir, los símbolos cohesionan, dan sentido de pertenencia. Para García Pelayo (1964), esta sería la función integradora.

Los símbolos políticos también tienen una función de movilización, es decir, su evocación mueve a los grupos, como ha quedado en evidencia en este proceso político, para la acción o para la pasión. En palabras de García Pelayo (1964), “les proporciona esperanzas y fe en lo que indudablemente ha de venir, les sostiene en los desfallecimientos, les hace potenciar su esfuerzo”.

Otra función señalada por este autor es la función esclarecedora, evidenciada en el proceso revolucionario. Los íconos y sus signifi cados sirven para mantener la esperanza en las promesas de cambio, en el futuro, en el bienestar que ha de venir. Sirven como refugio emocional en los momentos de desvanecimiento de la fe.

Adicionalmente, yo sumaría otra función: la de segmentar o dividir a la población en propios y extraños. Este ha sido uno de los argumentos más trabajados por la revolución bolivariana. Así, mientras el grupo prochávez se consolida y sus seguidores se identifi can como grupo con un proyecto, con un líder, se construye el efecto contrario paralelamente, se separan de los otros considerados opositores y se divide a Venezuela; pero aún más, el mismo Chávez contribuye en la división al estigmatizar y descalifi car a los otros llamándolos traidores a la revolución, enemigos, apátridas y oligarcas.

Este efecto de separación entre los grupos se refuerza al utilizar los elementos simbólicos de enfrentamiento entre ricos y pobres, Este y Oeste, ya señalados, y se agrava con las amenazas, la confrontación, la violencia entre los grupos y el discurso bélico.

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La revolución bolivariana ha trabajado, como ha quedado evidenciado, en varios planos del imaginario colectivo, sumando y combinando dimensiones para potenciar su efecto en el pueblo. El efecto es el de unir a un grupo en torno a un sueño, a una promesa, a un cambio, movilizarlos emocionalmente en relación al proyecto que se debe defender y que se apoya en la fi gura del líder, pero también separarlos de los otros, los enemigos de la revolución.

Sin embargo, este proceso de establecimiento de los símbolos políticos en el imaginario colectivo está inacabado, vivo y en constante cambio. Debemos seguir mirando su desarrollo.

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Año IV, Nº 10, 2012, pp. 45-66


William Bracho Rojas

ACCESO AL MERCADO Y CONECTIVIDAD EN EL TRANSPORTE AÉREO ENTRE AMÉRICA LATINA

Y EL CARIBE

RESUMEN: El “Caribe” esa importante subregión del continente americano ha estado históricamente mal relacionada y conectada con América Latina. El problema tiene varios factores a considerar: jurídicos, económicos, políticos y factores técnicos y de mercado. Como conclusiones, se defi nen estrategias destinadas a mejorar sustancialmente la conectividad e integración regional: a. Sostenibilidad del Transporte Aéreo; b. Iniciativa de la Comisión Latinoamericana de Aviación Civil (CLAC) para Latinoamérica y el Caribe; c. Integración de Acuerdos Regionales existentes; d. Voluntad Política de los Gobiernos y Cambio de Actitud de las Autoridades Aeronáuticas; e. Incentivos Fiscales para el desarrollo de nuevas empresas aéreas regionales; y f. Programa de mejoras en los aeropuertos secundarios.

Palabras clave: Caribe, transporte aéreo, conectividad, acceso al mercado, acuerdos.

MARKET ACCESS AND CONNECTIVITY IN TRANSPORTATION TRAVEL BETWEEN LATIN AMERICA AND THE CARIBBEAN

ABSTRACT: The “Caribbean” that important sub region of the Americas has been historically poorly related and connected with Latin America. The problem has several factors to consider: legal, economic, political and technical factors and market. As conclusions it have been defi ned a set of strategies destined to improving the connectivity and regional integration: a. Air Transport Sustainability; b. Latin America Civil Aviation Commission (CLAC) Initiative for Latin America and the Caribbean; c. Integration of existing regional air transport agreements; d. Political will of the governments involved and change of attitude of the aeronautical authorities; e. Tax Incentives for the development of new regional airlines, and f. Program of improvements at the secondary airports.

Keywords: Caribbean, air transport, connectivity, market access, agreement.

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1. Introducción

En pleno siglo 21 el Continente americano luce aún lejos de una integración comercial y cultural, las barreras idiomáticas entre los principales Estados de América del Norte y Latinoamérica, así como entre un importante número de países del Caribe y Latinoamérica no han sido precisamente la excusa para la no integración, más sin embargo, el poco desarrollo del comercio exterior y del turismo internacional entre dichas áreas geográfi cas, parecen ser la excusa fundamental para la falta de una adecuada conectividad entre estas últimas subregiones. Durante varias décadas se ha venido discutiendo el problema de acceso al mercado e insufi ciente conectividad aérea entre las principales ciudades latinoamericanas y el Caribe, y como solucionarlo, sin embargo, luego de algunos buenos intentos de carácter subregional, hoy día padecemos de los mismos males a pesar de que la población y la escala de negocios se han duplicado en el continente. Podríamos resumir esta problemática en los siguientes aspectos:

• Un importante número de capitales de países no tiene conexiones aéreas directas con otras capitales de Latinoamérica y el Caribe.

• La mayoría de las capitales de Estados interiores de los países latinoamericanos y caribeños, no tienen conexión aérea directa con ciudades de otros países de la región.

• Algunas capitales de países o de Estados interiores sólo son accesibles a través de vuelos con dos o más escalas. Algunas capitales sólo tienen conexión aérea directa dos o tres veces por semana.

• Las conexiones a través de dos o más escalas son generalmente más costosas y con largos tiempos de espera en aeropuertos intermedios.

La falta de adecuada conectividad aérea genera una pérdida importante de horas-hombre en los negocios y otras actividades públicas o privadas. La mala o inexistente conectividad aérea entre ciudades latinoamericanas y caribeñas genera una falta de facilitación que afecta al turismo y al comercio exterior.

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Un importante número de personas y mercancías dejan de transportarse por vía aérea debido a la inadecuada o inexistente conectividad entre Latinoamérica y el Caribe. La falta de conectividad aérea o su insufi ciencia tienen su causa raíz en problemas de orden jurídico, político, técnico, y económico, los cuales han condicionado y limitado, a través de más de cuatro décadas, el acceso a los mercados latinoamericanos y caribeños.

2. Antecedentes del acceso al mercado de transporte aéreo en Latinoamérica y el Caribe

2.1. Conferencia de Chicago de 1944

Dentro de los productos resultantes de esta importante conferencia, encontramos los primeros antecedentes del denominado acceso al mercado. Como muchos recordarán, el principal promotor de esta reunión, los Estados Unidos de América, llevó una propuesta de “libre concurrencia” que implicaba un libre acceso al mercado, bajo la premisa de que los Estados más capacitados económica y técnicamente explotaran las rutas aéreas internacionales; mientras que Gran Bretaña y Canadá, con el apoyo de Francia, promovían la creación de un organismo internacional que asegurara la “repartición equitativa del tráfi co internacional”. Pues, para bien o para mal ninguna de las dos propuestas tuvo éxito, ya que no se aprobó el principio de la libre concurrencia, pero tampoco la creación del organismo internacional (OACI) garantizó una repartición equitativa del tráfi co. El Acuerdo de Tránsito de Chicago fue aprobado y ratifi cado por la mayoría de las naciones del mundo, y eso signifi có la eliminación de las primeras barreras, al permitirse el derecho de sobrevolar el territorio de otro Estado sin aterrizar, y el derecho de aterrizar sin fi nes comerciales; pero el Acuerdo de Transporte no tuvo la misma suerte ya que la mayoría de los Estados consideraron que de ratifi carse se estaría aprobando indirectamente la libre concurrencia pregonada por los Estados Unidos. De los demás instrumentos allí aprobados, sólo en dos hay antecedentes importantes que mencionar: En el Acta Final, en su Capítulo VIII quedó plasmado el Convenio Tipo Uniforme sobre Rutas Aéreas Provisionales, suerte de guía para la redacción de los primeros

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convenios bilaterales posteriores a la 2ª guerra mundial, en la cual se recomendaba la no entrega de derechos exclusivos sobre rutas aéreas a otro Estado o a sus líneas aéreas, y a no discriminar o excluir a algún Estado o su línea aérea en el otorgamiento de derechos aerocomerciales. En este capítulo también se incluyó una cláusula relativa a los condicionamientos vinculados a la propiedad sustancial y control efectivo de las empresas aéreas designadas por los Estados en dichos convenios. En el Convenio Provisional de Aviación Civil encontramos una sección 9, que dispone lo relativo a la designación de rutas y aeropuertos que deberán seguir o utilizar los servicios aéreos autorizados en los convenios. Finalmente, en el Convenio de Aviación Civil, encontramos varios artículos relacionados con el acceso al mercado, de los cuales se consideran los más importantes el N° 6 sobre Servicios Aéreos No Regulares, los cuales quedan sujetos a autorizaciones especiales de los Estados Contratantes, y el N° 7 sobre las operaciones de Cabotaje, el cual permite reservarlo a quien designe el Estado, siempre que no lo haga sobre la base de una exclusividad a otro Estado.

2.2. Acuerdo de las Bermudas (I)

El Acuerdo de Bermudas de 1946, signifi có el primer convenio bilateral de la post guerra entre dos importantes aliados: Estados Unidos y Gran Bretaña. Este acuerdo es una importante referencia debido a que ambas naciones convinieron en utilizar los principios del no ratifi cado Acuerdo de Transporte de Chicago como base para su intercambio de derechos aerocomerciales, en combinación con una serie de cláusulas tomadas del modelo uniforme recomendado en el Acta Final de Chicago y otras generadas en proceso de discusión del mismo. A partir de 1946, la gran mayoría de los convenios bilaterales fi rmados por Estados de la comunidad internacional calcaron el modelo de Bermudas y se comenzaron a denominar los así elaborados como “Convenio Tipo Bermuda”.

En relación al acceso al mercado las barreras principales eran: limitación de ciudades a servir; limitación de frecuencias; limitación de capacidad de oferta; defi nición de tipos de aeronaves a utilizar (Restringiendo la

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oferta de asientos cuando existían diferencias signifi cativas entre los tipos que usaban las líneas aéreas designadas); limitación de la vía de enlace de ciudades con derecho de explotación, producto de otros acuerdos bilaterales fi rmados por una de las partes; condicionamiento del otorgamiento de derechos de terceras, cuartas o quintas libertades, a estricta reciprocidad; posibilidad de múltiple designación de empresas sujeta a reciprocidad absoluta; y tarifas sujetas al mecanismo de doble aprobación. En 1976 se fi rmó el Acuerdo de Bermudas II, luego de un proceso de “denuncia del tratado” incoado por Gran Bretaña por considerar injusto y no proporcional el intercambio de derechos y capacidades existente en el convenio precedente. El nuevo acuerdo no mejoró signifi cativamente el acceso al mercado y por tanto no infl uyó positivamente los nuevos bilaterales fi rmados en Latinoamérica y el Caribe.

2.3. Acuerdos bilaterales

Constituyen el instrumento común de apertura y mantenimiento de las relaciones aerocomerciales entre Estados soberanos. Como ya se explicó anteriormente la gran mayoría de ellos fueron suscritos después de fi rmado el Acuerdo de las Bermudas de 1946 y se clasifi can como “Tipo Bermuda”, tradicionalmente han sido protocolares y rígidos en cuanto a la libertad de acceso, intercambio de derechos y manejo de la capacidad, aunque como producto de la infl uencia de la liberación del transporte iniciada en USA en 1978, muchos países asumieron la postura de fl exibilizar los mismos, liberando las cláusulas de capacidad y equipos a utilizar. Los aspectos más álgidos todavía son los relativos a número máximo de frecuencias en un período diario o semanal, intercambio de quintas libertades, y propiedad sustancial y control efectivo de las empresas designadas en los mismos. Un pequeño grupo de países, no cuenta en con este tipo de instrumentos sino que mantienen Acuerdos Administrativos no diplomáticos tales como Actas de Convivencia o Permisos Administrativos (Ej.: Caso Venezuela – Perú). La falta de una mayor fl exibilización o liberalización en los Acuerdos Bilaterales latinoamericanos es una de las barreras más importantes para mejorar la conectividad en la región, y la principal excusa para que hoy se abogue por los Acuerdos de Cielos Abiertos.

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2.4. Modifi caciones a la Ley Federal de Aviación USA

Luego de varias décadas de férreo control del acceso al mercado interno y de las tarifas aéreas, el Congreso de los Estados Unidos propuso y aprobó en 1978 una modifi cación de la Ley que se conoció como “Airline Federal Deregulation Act” con dicho instrumento se abrió el camino para la liberalización en la explotación de rutas internas, la libre fi jación de tarifas y en consecuencia la eliminación de los subsidios a las empresas aéreas perdidosas. En 1979, surgió una segunda modifi cación conocida como el “Canon Hill Act”, impulsada por un senador del mismo apellido quien propuso que las nuevas políticas de liberación aplicadas al mercado interno se aplicaran también al transporte aéreo internacional, auspiciando la múltiple designación de empresas, el libre acceso al mercado y la eliminación de restricciones de capacidad y equipos en los bilaterales mantenidos por los Estados Unidos con terceros países. Se buscaba también la ampliación del número de aeropuertos a utilizar y una mayor libertad para la operación de vuelos charter.

En los años siguientes ambos instrumentos impactaron profundamente a la comunidad internacional y en especial a América Latina y el Caribe, región donde comenzó un período de cambios en los años 80.

2.5. Acuerdos multilaterales regionales

En la región conformada por Latinoamérica y el Caribe existen cuatro (4) acuerdos regionales: El de la Comunidad Andina de Naciones -CAN- (1991); el Acuerdo de Fortaleza (1996); el Acuerdo del CARICOM (1996); y el de la Asociación de Estados del Caribe (1994) el cual tiene además un Protocolo de incorporación de los Estados Miembros Asociados a la Cuenca del Caribe (2008); y el Acuerdo de Cielos Abiertos auspiciado recientemente por la Comisión Latinoamericana de Aviación Civil –CLAC- (2011), apenas en proceso de ratifi caciones o adhesiones. El más antiguo y el más dinámico ha sido el de la CAN, el cual creó un libre mercado aéreo entre los Estados miembros, consagrando derechos

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de libre acceso con garantía de terceras, cuartas y quintas libertades en el transporte de pasajeros y carga dentro de la subregión, y con liberación unilateral de las quintas libertades extra sub regionales en materia de carga.

En la última modifi cación del sistema (Decisión 582 de 2004) se dio marcha atrás en cuanto al alcance de la liberalización de los vuelos charter de pasajeros, volviendo al esquema de Bermudas, donde estos sólo deben permitirse cuando no hay capacidad en el sistema regular y normalmente asociados a paquetes turísticos. A pesar de este retroceso se considera el acuerdo más liberal en toda la región.

El Acuerdo de Fortaleza de 1996, constituye el esfuerzo de MERCOSUR por mejorar la conectividad en la subregión; introdujo la libertad de acceso entre ciudades pares no servidas por ninguna línea aérea de los países miembros, y una especie de quinta libertad para el transporte de pasajeros que una misma línea aérea reembarca en la ciudad donde previamente los desembarcó, y que ahora se dirigen a otra ciudad del MERCOSUR, a la cual se tenga el derecho de volar en función de algún bilateral. Actualmente los países miembros hacen un esfuerzo por relanzarlo bajo un esquema más moderno, ya que en la práctica poco ha contribuido a mejorar la conectividad en la subregión. En la sub región del Caribe curiosamente coexisten dos acuerdos de transporte aéreo: el del CARICOM y el de la Asociación de Estados del Caribe -AEC-, este último promovió la incorporación de los países asociados que bordean la cuenca del Caribe, logrando así que Venezuela, Colombia, Panamá, Costa Rica y México suscribieran el mismo. Lamentablemente dichos convenios, aunque refl ejan cierta fl exibilización, ésta no ha sido sufi ciente para estimular un crecimiento de la red Caribe-América y mejorar la conectividad interna y externa de ambas. Actualmente la mayoría de las conexiones aéreas desde el Caribe hacia Centro y Sur América se hacen vía Miami o vía Puerto Rico, con dos o tres escalas, a veces con necesidad de pernoctar en las escalas o “stop over”. Desde hace varios años la Comisión Latinoamericana de Aviación Civil -CLAC- ha venido promoviendo la integración y liberalización del transporte aéreo en la

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región, y fi nalmente en noviembre de 2010 se concretó un Acuerdo de Cielos Abiertos al cual se integraron inicialmente República Dominicana, Uruguay y Chile, incorporándose Guatemala y Paraguay en mayo de 2011. Dicho organismo tiene esperanza que antes de fi nalizar el 2011 se hayan agregado al menos diez (10) Estados Latinoamericanos y Caribeños, lo cual contribuirá sensiblemente a mejorar el acceso al mercado de transporte aéreo y a la conectividad entre los mismos.

2.6. Acuerdos de cielos abiertos

Estos novedosos acuerdos nos retrotraen a la Conferencia de Chicago de 1944, ya que persiguen los mismos objetivos planteados por los Estados Unidos de América cuando solicitaban que “La libre concurrencia” fuere aceptada por los Estados Contratantes como la principal política de transporte aéreo internacional. En este tipo de acuerdos el intercambio de derechos de rutas, la capacidad y número de empresas designadas carecen generalmente de limitación, e incluso en los más liberales se incluye la cesión de derechos de cabotaje. Los mismos han venido proliferando en Latinoamérica, la mayoría de ellos promovidos por los Estados Unidos de América.

Ciertamente este tipo de convenio es el que más garantiza el libre acceso de las líneas aéreas al transporte internacional entre los países miembros, pero no necesariamente garantiza la conectividad entre sus ciudades principales, ya que, como analizaremos más adelante, la conectividad no sólo requiere de la facilidad del libre acceso, también requiere de otras condiciones económicas, técnicas y de mercado. En lo que va del siglo 21 se han negociado más de 150 nuevos Acuerdos de Cielos Abiertos ente Estados soberanos, o entre estos y Comunidades de Estados (Fuente OACI), de ellos 101 han sido fi rmados por USA (Fuente Departamento de Estado, USA).

En la región América Latina y Caribe encontramos un número importante de esta modalidad de convenios, Ej.: USA-Panamá (1997); USA-Aruba

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(1998); Chile-USA (1999); República Dominicana-Chile (2009); República Dominicana-Panamá (2008); República Dominicana-México (2007), Chile-Panamá (2007); y recientemente en el 2011 Israel-Colombia, Paraguay-República Dominicana, Costa Rica-Brasil, USA-Brasil, Brasil-México, Brasil-Canadá, Colombia-USA y Costa Rica-Canadá; también está pendiente el refrendo de la ampliación del convenio entre Argentina y USA, el cual hasta ahora es sólo para aviones de carga, y se busca extenderlo a aviones de pasajeros.

2.7. Acuerdos horizontales

Son acuerdos entre dos Comunidades o Uniones de Estados, o entre un Estado soberano y una Comunidad o Unión de Estados, con el objeto de desarrollar servicios aéreos entre sus respectivos territorios. Europa ha sido el gran promotor de los mismos ya que surgen a partir de la aparición de la nueva directiva de la Unión Europea sobre negociación de convenios con terceros países, cuyo texto establece que la Unión Europea podrá negociar Acuerdos Horizontales entre esta y Estados no parte de la Unión, respetando, a través de mecanismos de coordinación, la soberanía de cada Estado, pero eventualmente sustituyéndolo cuando puedan afectarse los intereses de la Unión en materia de acceso al mercado, tarifas y capacidad. A pesar de su complejidad y modernidad, ya tenemos varios convenios de ese tipo fi rmados por países latinoamericanos con la Unión Europea: Chile, Uruguay, Paraguay, Panamá y Perú, los cuales, en el papel, garantizan un mayor acceso a los mercados latinoamericanos y europeos a las empresas pertenecientes a los Estados contratantes (Incluso no contratantes pero pertenecientes a países del mismo grupo de integración). Lamentablemente, tampoco estos acuerdos garantizan la conectividad entre Latinoamérica y el Caribe.

2.8. Alianzas estratégicas y acuerdos de códigos compartidos

Este tipo de acuerdos pertenecen a la esfera de los convenios comerciales entre líneas aéreas, sin embargo, es importante mencionarlos porque han

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venido contribuyendo a mejorar el acceso al mercado de transporte aéreo a través de los mecanismos de códigos compartidos y de las integraciones estratégicas entre empresas latinoamericanas. Las Alianzas Estratégicas han unifi cado sistemas de reservación, condiciones de venta de boletos y programas de viajeros frecuentes; además han desarrollado, entre otros aspectos, el intercambio y el sub arrendamiento de aeronaves, y los códigos compartidos. Estos últimos han permitido a las líneas aéreas miembros de la alianza, ofrecer como propios los vuelos de los demás miembros de la alianza, sujeto a condiciones de asignación y administración de cupos (Allotment). En Latinoamérica tenemos algunas experiencias exitosas refl ejadas en los Grupos LAN y TACA, los cuales han desarrollado un conjunto de empresas subsidiarias con las cuales mantienen una “intranet”, independientemente de los acuerdos de códigos compartidos entre 9 tales empresas y otras internacionales. Esas mismas empresas son hoy día protagonistas de importantes nuevas alianzas: LAN-TAM y AVIANCA-TACA, las cuales se erigirán como las más importantes de Latinoamérica y el Caribe. Sin duda, las nuevas conformaciones ayudarán a mejorar la conectividad en el área.

3. Acceso al mercado y conectividad vs. desarrollo del turismo y del comercio exterior

Las defi ciencias en el acceso al mercado de pasajeros y carga, y en la conectividad aérea entre ciudades latinoamericanas y caribeñas, afectan fundamentalmente a las actividades económicas de turismo y comercio exterior. Los visitantes extranjeros siempre buscan fluidez en sus desplazamientos, y América Latina y el Caribe no ofrecen las facilidades de movilización que tiene Europa, Estados Unidos y Canadá. Por esa razón, el producto turístico multidestino no es de fácil comercialización en todas las sub-regiones americanas ya que movilizarse entre dos ciudades puede requerir de un mismo vuelo con más de dos escalas y de varios vuelos sucesivos con altos tiempos de espera en aeropuertos intermedios; además la insufi ciencia de frecuencias y las inadecuadas conexiones hacia destinos nacionales, obliga en muchos casos a pernoctar para poder continuar hacia el destino fi nal propuesto.

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En materia de comercio exterior la afectación viene por la vía de escasez de capacidades de barriga y de servicios regulares que permitan la programación de los envíos de carga. Aunque un grupo de países latinoamericanos han liberado los servicios no regulares internacionales de carga, la mayoría de los cargadores se ven obligados a pagar los servicios indirectos que generalmente resultan más costosos por estar en manos de un oligopolio internacional que maneja su red internacional con servicios de encomiendas (courier) y carga, o a buscar alternativas más económicas a través del transporte multimodal o marítimo. Bien es sabido que el mercado de productos para ser transportados por vía aérea es restringido, ya que aparte de las cargas especiales, que son poco común, por vía aérea se envían perecederos, fl ores, mercancías delicadas, repuestos de urgencia, paquetería, mensajería y otros productos cuyo valor o necesidad justifi que el pago del precio por peso/volumen en las aeronaves. Sin embargo, la existencia de una oferta superior a la demanda siempre presionará la disponibilidad de buenas tarifas en este mercado, por lo que lo deseable es que exista libre acceso que promueva mayor competencia entre empresas, y una razonable conectividad entre países y ciudades que permita mejorar las alternativas de ruta y los tiempos de transporte.

4. Aspectos generales que limitan el acceso al mercado. Problemas jurídicos, operacionales y de mercado

a. Políticas Públicas. Política de Transporte Aéreo de los Estados. Entendiendo por políticas públicas al conjunto de criterios fi jados por un Estado o por el gobierno de turno, sobre cómo deben orientarse los diferentes sectores y actividades económicos de un país, nos encontramos que estas constituyen necesariamente uno de los factores que determinará la facilidad con la cual las líneas aéreas nacionales e internacionales podrán acceder al mercado de transporte de pasajeros y carga.

Existen las políticas de Estado que se encuentran en la Constitución y las leyes; asimismo existen las políticas de

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gobierno que podrían o no convertirse en políticas de Estado. Los gobiernos de turno generalmente propician cambios en las políticas públicas, de allí que aquellos que andan buscando mayores benefi cios y facilidades para el desenvolvimiento de la economía, propondrán apertura, liberación de sectores y competitividad.

Un gobierno puede defi nir en su plan estratégico la importancia para el país del desarrollo del comercio exterior y el turismo, y para ello procurar una ampliación de la oferta de transporte, una modernización de la misma, reestructuración de las redes domésticas de transporte aéreo haciendo énfasis en la conectividad de las redes regionales con las nacionales e internacionales; liberación del acceso al transporte aéreo de pasajeros y carga en los destinos nacionales e internacionales, revisión de los convenios bilaterales de transporte aéreo a fi n de mejorar la dinámica y alcance de los mismos; promoción de acuerdos de cielos abiertos con países específi cos, hacia destinos específi cos en el territorio nacional, o con grupos de países o sub regiones geográfi cas de interés estratégico para el estado. En la defi nición de las políticas públicas en materia de transporte aéreo puede refl ejarse la voluntad de un gobierno para mejorar la conectividad e impulsar el bienestar de los pasajeros, el turismo y el comercio exterior.

Generalmente el mayor problema para la defi nición de adecuadas políticas públicas en materia de transporte aéreo es la ignorancia y falta de asesoramiento de los actores responsables de proponerlas, pero otras razones como el proteccionismo mal entendido de las empresas del Estado o de las empresas de bandera nacional, hacen que no se avance en la modernización del sistema de transporte aéreo. Una de las políticas en la que deben producirse cambios importantes, es la referida a la propiedad substancial y el control efectivo de las empresas de transporte aéreo, ya que esta sigue siendo un obstáculo importante para el desarrollo de nuevas

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empresas o la ampliación de las existentes, con participación de capital extranjero.

b. Convenios Internacionales válidamente suscritos. Para muchos países los convenios bilaterales de transporte aéreo signifi can una camisa de fuerza que no les permite mejorar el acceso al mercado, sin embargo, la voluntad política refl ejada en modernas políticas públicas de transporte aéreo, han permitido que un importante número de países hayan derribado los paradigmas de la restricción de capacidad, reciprocidad y proporcionalidad en el intercambio de derechos de transporte aéreo. Si no fuese así no tendríamos hoy Estados con nuevos convenios de cielos abiertos u horizontales, o no hubiese sido posible dar a luz las Decisiones 297 y 320, que hoy se integran en la 582 de la CAN, y que lograron liberar el acceso al mercado y optimizar la conectividad entre los países miembros. Pero también las restricciones que les impone un convenio multilateral pueden ser la excusa para negar más acceso al mercado o más conectividad. Es el caso del área del Caribe, donde los dos acuerdos multilaterales que allí coexisten lamentablemente no han contribuido a mejorar la conectividad, siendo este uno de los principales problemas de acercamiento a Latinoamérica. En el caso de los bilaterales tipo Bermuda, las trabas más importantes siguen siendo el tema de capacidad, reducido hoy día a una mera limitación de frecuencias diarias o semanales; el otorgamiento de quintas libertades, que requieren aprobación de los terceros Estados involucrados y el otorgamiento de un derecho recíproco para el Estado cedente; el otorgamiento de autorizaciones para servir nuevos destinos o nuevos aeropuertos, la ausencia de dinámica para sus modifi caciones por la falta de voluntad política de los Estados contratantes. Es importante destacar que varios países del Caribe aún manejan sus relaciones internacionales a través de Estados europeos de los que fueron o aún son territorios de ultramar, por lo que los convenios bilaterales de transporte aéreo

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existentes fueron fi rmados entre Estados Latinoamericanos y Estados de la hoy Unión Europea; sin embargo, en algunos casos como Aruba, Curazao, Bonaire y San Martin, el nuevo estatus de independencia o autonomía les permite negociar directamente los convenios de transporte aéreo, lo cual puede facilitar la mejora de conectividad con Latinoamérica.

c. Relaciones Internacionales. El interés y estado de las relaciones internacionales se ha constituido en un factor determinante para lograr un mejor acceso al mercado en materia de transporte aéreo. Hemos comentado lo importante de los avances de la CAN en este sentido en momentos en que sus relaciones intrínsecas estaban en positiva efervescencia; así mismo observamos que los países de la Alianza Bolivariana para los pueblos de América -ALBA-, han incluido en su agenda mejorar la conectividad entre sus territorios, e incluso han propuesto la creación de una línea aérea para tales fi nes. Producto de las excelentes relaciones internacionales entre Venezuela y Brasil, se modifi có en 2009 el Acuerdo Bilateral de Transporte Aéreo, obteniendo ambas partes derechos de quinta libertad que estuvieron vedados por más de 25 años. La voluntad política de varios de sus presidentes y la excelente relación internacional de Chile con diferentes Estados latinoamericanos, ha traído como fruto importantes convenios de cielos abiertos los cuales han aumentado signifi cativamente la conectividad de este país con la región. Recientemente Colombia y Estados Unidos, aprovechando el marco de un nuevo tratado de libre comercio, fi rmaron un acuerdo de cielos abiertos que garantizará el libre acceso de las empresas aéreas de ambos países a sus respectivos territorios. Las relaciones diplomáticas de los Estados latinoamericanos con los países del Caribe han estado signadas por diferentes intereses que van desde las consideraciones geopolíticas las cuales incluyen ayuda a cambio de votos de apoyo en los organismos internacionales, a consideraciones comerciales a través de las cuales la sub región

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es considerada un mercado importante para la colocación de productos e intercambio turístico.

d. Mercado de pasajeros y carga y factores de atracción. Hasta ahora habíamos analizado algunas limitantes jurídicas y políticas que han obstaculizado el libre acceso al mercado y la conectividad aérea latinoamericana y caribeña; sin embargo, nos toca ahora comentar otro tipo de limitantes que subsisten aunque logremos derribar las barreras anteriores. La primera de ellas es el mercado de pasajeros y carga. El desarrollo de rutas aéreas que conecten internacionalmente o internamente a los países de la región pasa necesariamente por su sostenibilidad económica, y de no ser así tendríamos que acudir a los indeseables subsidios, los cuales sólo deben ser reservados para aquellas rutas internas que se puedan reputar como sociales por no contar con otras alternativas de transporte que les permitan conectarse a los centros neurálgicos en su país. Esto no quiere decir que en los denominados “períodos de exploración de rutas nuevas” las líneas aéreas no puedan ser ayudadas por el Estado o sus instituciones para lograr su estabilización, lo importante es que no se operen rutas a pérdidas o bajo estricto subsidio, ya que esto, en ambos casos, no será duradero. La conectividad debe lograrse integrando mercados, para lo que serán necesarios tres factores: ruta de interés para el mercado meta inicial (comerciantes, turistas y funcionarios); aeronaves adecuadas a la capacidad estimada inicial; y servicios aéreos en horarios útiles a los usuarios. Las empresas aéreas buscarán inmediatamente su punto de equilibrio operativo lo cual será imprescindible para el logro de la sostenibilidad. El mercado no existe per se, hay factores de atracción que los permiten identifi car: Relación entre ciudades proveedoras y consumidoras; Centros de trabajo vs. Ciudades dormitorios; Centros de prestación de servicios vs. Centros de demanda de servicios; Ciudades de servicios gubernamentales vs. Personas

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demandantes de servicios de gobierno; Destinos turísticos vs. Áreas de demanda turística; Centros de Producción Industrial vs. Áreas de demanda, etc.

Los estudios de mercado son a veces costosos, pero bien vale que los interesados en conocer los factores de atracción, las cifras de viajeros, y las posibilidades de conectividad los provean, los co-fi nancien o los auspicien, para que de esta forma, bajo la premisa del libre acceso, las líneas aéreas se interesen y arriesguen capital y tiempo. En el caso de la sub región caribeña se observa que hay poca carga de exportación por vía aérea, situación que es necesario tomar en cuenta a la hora de la planifi cación operacional del transporte internacional.

e. Infraestructura aeroportuaria. Otra limitante técnica para lograr el acceso al mercado y la conectividad, es la infraestructura aeroportuaria, donde la ubicación, la longitud de pista, los servicios de navegación aérea, los servicios de apoyo a la seguridad de personas e instalaciones, las facilidades de las estructuras receptivas y la adecuada conectividad terrestre con las ciudades servidas, son evaluadas por las líneas aéreas y por las autoridades aeronáuticas antes de decidir o permisar cualquier nueva operación. Todavía encontramos en Latinoamérica y el Caribe aeródromos que por no cumplir con los requisitos elementales exigidos por la OACI, no pueden contar con operaciones de transporte aéreo de pasajeros o carga. Los Estados deben incluir en sus planes estratégicos de transporte cuales ciudades será necesario conectar por vía aérea y prever la infraestructura necesaria para este cometido.

f. Flota adecuada a los aeropuertos y/o mercados. La necesidad de fl ota adecuada es una importante limitación. Como antes habíamos comentado, la escogencia de la aeronave a utilizar se hace inicialmente en función del mercado a servir, pero condicionado a las facilidades, longitud de pista y otras

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limitaciones del aeropuerto a utilizar. Si hay libertad de tarifas y el mercado lo resiste, los operadores buscarán aeronaves de nueva generación adecuadas en capacidad técnica y de asientos. El costo de las aeronaves se ha disparado en la última década y la variedad de aviones adecuados a cada tipo de operación no es muy extensa, por lo que las decisiones sobre fl ota a utilizar son complejas. Las empresas denominadas de low cost operan bajo la premisa de un solo tipo de aeronaves, y las rutas, aeropuertos o mercados que no se adaptan al tipo de aeronave seleccionada, generalmente son descartados. En el Caribe el mercado de pasajeros que se mueve hacia o desde Latinoamérica ha sido en promedio pequeño, principalmente por la falta de facilidades de conexión, pero adicionalmente por las limitaciones de acceso al mercado y la utilización de aeronaves no adecuadas en capacidad.

g. Contratos de utilización de aeronaves. Hoy día la tendencia en las líneas aéreas es utilizar fl ota en arrendamiento fi nanciero, o bajo las modalidades de dry lease o wet lease, esto, entre otras razones, por las descargas fi scales que se aceptan en estos casos, y por razones de versatilidad logística y planifi cación estratégica. En menor escala el intercambio de aeronaves también es utilizado entre empresas bajo una misma alianza estratégica o pertenecientes a una fi gura de “ mancomunidad de intereses”. Los complicados, largos y costosos procedimientos para el registro de un nuevo contrato de utilización de aeronave, y las imposiciones que algunos países hacen sobre el contenido de las cláusulas en los mismos, hacen poco atractivo el iniciar una operación hacia un destino cuyo mercado aún no es plenamente conocido. Así, que en la medida que los Estados faciliten la utilización de aeronaves bajo estas modalidades de contratación, eliminarán también una de las barreras para la toma de decisión por parte de la línea aérea interesada.

h. Tarifas. El asunto de las tarifas no es una limitante en el desarrollo del tráfi co internacional donde poco a poco se ha ido aplicando la

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práctica de la libertad tarifaria, lo importante es que exista una sana competencia que propicie una autorregulación de las mismas en función de la diversidad y frecuencia de la oferta. Cuando hay poca oferta de servicios aéreos internacionales las tarifas suben y se hacen inaccesibles para buena parte de la población, por lo que hay que lograr, que en interés del usuario, estas mantengan una racionalidad que incentive el viaje y no lo limite sólo a algunos estratos socioeconómicos.

i. Slots. En Latinoamérica y el Caribe todavía no estamos siendo afectados por el grave congestionamiento de los aeropuertos internacionales y la necesidad de fi jar franjas horarias para el arribo y despacho de las aeronaves (slots). Pero hay que tener en cuenta que en la medida que liberemos el acceso al mercado esto se convertirá en una nueva limitante para las empresas aéreas, y para los propios países.

j. Facilitación del transporte aéreo internacional. El Anexo 9 de la OACI, establece un conjunto de medidas que engloban dicha expresión; lamentablemente a partir de los acontecimientos de septiembre de 2001 en USA, los aspectos de facilitación han estado muy condicionados a la seguridad operacional y de personas e instalaciones. Ya en la segunda década del siglo 21 todavía hay muchas restricciones en Latinoamérica y el Caribe en materia de arribo a los aeropuertos, visas, requisitos aduaneros para pasajeros y carga, transporte terrestre desde y hacia las ciudades servidas, cambio de moneda, servicios de guardaequipaje en aeropuertos, requisitos de vacunas, etc. La liberación del acceso al mercado debe ir acompañada de una mejora en los aspectos precitados.

k. Tasas e Incentivos. Por último, es necesario mencionar el tema de las tasas aeroportuarias (de aterrizaje, estacionamiento y de uso de la infraestructura) y de los incentivos. Las primeras han venido subiendo vertiginosamente lo cual crea un peso específi co en los costos de operación de las empresas, los segundos, son

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necesarios para atraer inversiones privadas en aeropuertos, servicios aeroportuarios, líneas aéreas, y renovación de fl ota. La magnitud y variedad de los incentivos también pueden motivar la toma de decisiones para la apertura de nuevas rutas, asimismo los Estados pueden otorgar estos para promover la apertura y mantenimiento de rutas sociales y comerciales.

5. Conclusiones: Estrategias para mejorar sustancialmente la conectividad

a. Sostenibilidad del Transporte Aéreo. Para el desarrollo del transporte aéreo internacional es imperativo que se promueva y se comprenda la necesidad de que esta actividad sea sostenible ambiental, económica y socialmente. Esta debe ser la estrategia guía para mejorar el acceso al mercado y la conectividad, ya que se requieren empresas sanas y con capacidad de crecimiento. Mantener la operación de empresas aéreas a través de subsidios conduce a un indeseable proteccionismo que se convertirá en importante barrera para la viabilidad de estas.

b. Iniciativa de la CLAC para Latinoamérica y el Caribe. El esfuer-zo que ha venido realizando la Comisión Latinoamericana de Aviación Civil -CLAC-, para el desarrollo de un amplio convenio de cielos abiertos en Latinoamérica y el Caribe, debe ser apoyado sin temores por todos los Estados de la región, ya que esta es una vía relativamente rápida para mejorar sustancialmente el acceso al mercado de transporte aéreo y la conectividad entre países y ciudades importantes. Los Estados que a través de esta vía manifi esten su voluntad política para el desarrollo del turismo, el comercio exterior y las relaciones internacionales en general, le estarán endosando a los gobiernos regionales, comunidades, cámaras de comercio, cámaras de turismo, y a las propias líneas aéreas, la tarea de estudiar y proponer los nuevos enlaces aéreos directos o indirectos en función del mercado y los factores de atracción. En el caso de la sub región caribeña, los Estados u países autónomos deberían propiciar una inmediata adhesión

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a este convenio, y aquellos que aún no tienen autonomía por constituir territorios de ultramar de otros Estados, deben procurar que estos, busquen las vías adecuadas para integrarse al mismo.

c. Integración de Acuerdos Regionales existentes. Sería un éxito para Sur América la inmediata integración del Acuerdo de Servicios Aéreo de la CAN y el Acuerdo de Fortaleza, copiando el esquema del Pacto Andino el cual ha sido probado como efi ciente. Otra unifi cación estratégica sería la de los dos acuerdos aéreos existentes en el Caribe (CARICOM y Asociación de Estados del Caribe), cuya ejecución sería la antesala para proponer un Acuerdo de Transporte Aéreo para Latinoamérica y el Caribe. Esta integración se puede ir adelantando independientemente de los esfuerzos de la CLAC para un gran acuerdo de cielos abiertos.

d. Voluntad Política de los Gobiernos y Cambio de Actitud de las Autoridades Aeronáuticas. Será clave para lograr una más amplia conectividad en el transporte aéreo en Latinoamérica y el Caribe, que los gobiernos den una señal importante en cuanto a la existencia de “voluntad política” para lograr los cambios necesarios que conduzcan a:

• Garantía de acceso al mercado para mejorar el transporte a pasajeros y carga.

• Flexibilización de los Convenios Bilaterales existentes y suscripción de nuevos acuerdos entre Estados latino-americanos y del Caribe, buscando liberar los derechos de quinta libertad.

• “Adopción de “Acuerdos Administrativos” con aquellos Estados caribeños no autónomos.

• Facilitación del uso de aeronaves bajo arrendamiento e intercambio. Desarrollo de políticas de competencia y complementación.

• Reenfoque de la política de propiedad sustancial y control efectivo.

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Asimismo, las Autoridades Aeronáuticas deben asumir el rol de “Facilitadores” del desarrollo sostenible del transporte aéreo nacional e internacional, lo cual es perfectamente compatible con la vigilancia permanente para garantizar la seguridad operacional, y la de personas e instalaciones.

e. Incentivos fi scales para propender el desarrollo del sistema. Los programas de incentivos fi scales deben ser reales y efectivos; además deben enfocarse hacia los objetivos que plantea el mejoramiento del acceso al mercado, uno de los cuales es la optimización de la conectividad aérea entre ciudades, regiones o países. En este sentido debe orientar los mismos hacia los planes de: Desarrollo de nuevas rutas aéreas que mejoren la conectividad entre Latinoamérica y el Caribe. Desarrollo de rutas internacionales que favorezcan el turismo y/o el comercio exterior. Adquisición de fl ota adecuada a sistemas regionales o subregionales.

f. Programa de mejoras en los aeropuertos secundarios. Los Estados interesados en mejorar su conectividad deben defi nir un plan que permita incorporar paulatinamente a los aeropuertos secundarios al tráfi co comercial internacional, garantizando que los mismos cumplan con los requerimientos exigidos por OACI para tal fi n.

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Año IV, Nº 10, 2012, pp. 67-97


Jhonny A. Castro Trujillo

LAS MISIONES SOCIALES COMO POLÍTICAS PÚBLICAS EN VENEZUELA ¿UN NUEVO PARADIGMA

BUROCRÁTICO DE EJERCICIO DE GOBIERNO?

RESUMEN: En el año 2003, surgen en Venezuela las “Misiones Sociales,” un conjunto de iniciativas gubernamentales en forma de programas de corte social, que representan una nueva concepción y accionar del gobierno nacional como administrador de los servicios públicos, teniendo por objetivo reducir las brechas sociales saldar la deuda social acumulada en la atención a la población, en el marco de un Estado defi nido como ¨Social, Democrático, de Derecho y de Justicia” y en lo que constituye la redefi nición de las relaciones Estado-Sociedad. Un modelo de gestión, que naciendo para la atención de lo social, transcendió, impactando, otras áreas de acción pública, instituciones, funcionarios, prácticas, en síntesis, la cultura administrativa nacional.

Palabras clave: Políticas Públicas, Estado, Gestión, Burocracia, Administración Pública.

SOCIAL MISSIONS AS PUBLIC POLICY IN VENEZUELA. A NEW BUREAUCRATIC PARADIGM OF EXERCISE OF GOVERNMENT?

ABSTRACT: In 2003, in Venezuela the "social missions" arose: a number of government initiatives in the form of social program cuts, representing a new concept and action on the part of the national government as administrator of public services, having as an objective the reduction of the social breaches in order to pay off the social debt accumulated in the care of the population, as part of a state defi ned as ¨Social Democratic law and Justice ", and what constitutes a re-defi nition of state-society relations. A management model, that being born to the attention of the social, transcended, impacting other areas of public action, institutions, offi cials, practices- in short, the national administrative culture.

Keywords: Public Policy, Management, Bureaucracy, Public Administration, public participation

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1. Introducción

A partir de la aprobación del nuevo texto constitucional en el año 1999, se comienza a materializar la existencia y concreción de un proyecto de aspiración nacional, y que en su devenir se ha revelado como un proceso dirigido hacia la redefi nición del modelo político, económico y social y a la construcción de una nueva institucionalidad, con el objetivo de reestructurar el Estado y por ende el establecimiento de unas nuevas relaciones Estado-Sociedad. Esas relaciones estarán basadas en principios como la igualdad, poder popular, soberanía, políticas sociales incluyentes, universales, gratuitas, equitativas, participativas y corresponsables.

Con estos principios como premisa y en el marco de lo que el texto constitucional del año 1999 denomina como Estado Democrático, Social de Derecho y de Justicia, es que la actual administración rechaza la ejecución, concepción y fi losofía de los planes sociales que hereda del último gobierno de la etapa anterior, programas sociales asistenciales de tipo compensatorio y focalizados que fueron creados en el marco de lo que fueron las políticas de ajuste macroeconómico y que tenían por fi n mitigar el efecto de los ajustes en los sectores mas vulnerables de la población.

Por tanto, en el marco del rediseño institucional y normativo y la creación de la nueva institucionalidad de las instancias del Estado y del gobierno se elimina el Ministerio de la Familia y se une al Ministerio de la Salud, para crear el Ministerio de Salud y Desarrollo Social (MSDS). De esta forma se le da un nuevo enfoque al Ministerio de Salud, un enfoque más integral visto desde la perspectiva del ser humano y no necesariamente asistencialita. “Lo social atraviesa como una línea de acción todos los sectores del Ejecutivo de tal manera, que no existe propiamente un ministerio de lo social pues esto es un asunto de la acción pública de todos los órganos del Estado,... desde el Ministerio de la Defensa hasta el de Minas presentan estas líneas de acción” La Cruz, Tito, en Maingon, (2006, p. 167).

Dentro de los principios que caracterizan al nuevo Estado, en su concepción Democrático, Social de Derecho y de Justicia, está el de la

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“corresponsabilidad”, principio que deberá regir la actuación del nuevo gobierno y que por ende impregna en el ritmo de las políticas públicas que este diseñe. Por ende, a partir de ese momento la gestión pública seria impactada o incidida por la participación que en la toma de decisiones tendría la sociedad organizada, el ciudadano activa o hace uso efectivo de su ciudadanía convirtiéndose en un sujeto político y dejando de ser el objeto o benefi ciario del tal o cual política. Esto es lo que se conoce como la Democracia Participativa y Protagónica.

2. Contexto Sociopolítico que sirve de marco para el surgimiento de las Misiones

Programas Sociales de la Quinta República

Si bien el gobierno del Presidente Chávez toma posesión el 02 de febrero de 1999, el grueso de las políticas públicas en el área social se iniciaron después del año 2002, pues el cambio del sistema político, el rediseño institucional y el cambio de ordenamiento jurídico abarcó los dos primeros años de la gestión. No obstante, en 1999 se da inicio al primer programa social de la V República denominado el “Plan Bolívar 2000”.

El Plan Bolívar 2000 fue implementado a partir de febrero de 1999. Tenía por objetivo atender las emergencias sociales de la población pobre de Venezuela. Para su ejecución este contemplaba tres etapas: el Proyecto País (Propaís), Proyecto Patria (Propatria), Proyecto Nación (Pronación), atendiendo de manera urgente a la población mas necesitada y en máxima exclusión social e incorporando empleados públicos y desempleados a la atención de la sociedad. Este plan fue relanzado en el año 2001 como una forma de coadyuvar en la respuesta a la tragedia presentada a fi nales del año 1999 en algunos estados del país a raíz de las lluvias.

Entre de los signos característicos de este plan se destaca la participación del estamento militar en el mismo, dentro de lo que se ha denominado la unión cívico-militar, que implica la participación de efectivos militares en importantes tareas nacionales no tradicionales para este sector.

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Igualmente, este plan respondía al carácter intersectorial de las políticas sociales en esta etapa, pues en dicho plan participaban un importante número de ministerios de las más diversas carteras del ejecutivo nacional.

En septiembre de 1999, y con la intención de mejorar la captación y utilización de los recursos de las políticas, planes y programas sociales se crea el Fondo Único Social (FUS). Tenía por función entonces, “...garantizar la movilidad de los recursos fi nancieros para los programas sociales, aumentado así la efi ciencia de la ejecución…” La Cruz, Tito en Maingon (Ob. cit., p. 171). En principio, este Fondo estuvo adscrito al Ministerio de Salud y Desarrollo Social, sin embargo luego de la tragedia de Vargas asume un nuevo rol basado en la atención de los refugiados, sus traslados a nivel nacional, siempre con el objetivo de coordinar efi cientemente la administración de recursos destinados a favorecer el desarrollo social, por lo que es adscrito al Ministerio de la Secretaria de la Presidencia.

En el año 2002, el Ministerio de Salud y Desarrollo Social (MSDS), a través del Vice Ministerio de Desarrollo Social impulsó el Pensamiento Estratégico de la Salud (P.E.S). El mismo constituyó un esfuerzo por adaptar las políticas sociales compensatorias tradicionales al Plan Nacional de Desarrollo Económico 2001-2007 y la nueva visión del Estado. Su fundamentación estuvo basada en la promoción para la calidad de vida y salud. Su objetivo estratégico según la Organización Panamericana de la Salud (OPS)1 es el siguiente: “…construir el Sistema Bolivariano de Salud de acceso universal, en base a la atención primaria y a través de la Salud Familiar y Comunitaria, el Escudo Epidemiológico, el Seguro Básico, el Seguro Social a corto plazo y la promoción de Municipios Saludables, con participación y controles sociales, que en un proceso de reforma del sector, implemente la Ley de la Salud, convirtiendo las políticas de gobierno del sector en políticas de Estado, para la lucha contra

1 [Documento en línea]. Disponible en http://www.ops.org.bo/chagas/politicassalud.htm [Consulta: 2010, diciembre 15].

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la pobreza y la universalización de la Salud.” El Ministerio de Salud y Desarrollo Social (MSDS) había defi nido una red de servicios de atención primaria y de especialidades ambulatorias que partía de un concepto de salud entendido como calidad de vida y a tales se propuso la siguiente estructura: Núcleos de Atención Primaria en Salud (NAPIS), Centros de Atención Primaria Integral (CAPRI) y los Centros de Especialidades Ambulatorias (CESPA).

Posteriormente, a fi nales del año 2003, se inician una serie de iniciativas gubernamentales en el área social, conocidas como Misiones y que a los pocos meses de su implementación se denominarían Misiones Sociales dada las áreas que abordaban.

Después de un período de reformas y ajustes institucionales, de priorización de la agenda política y de transformación del Estado, y luego de los hechos de alta confl ictividad política vividos entre el lapso de diciembre del año 2001 y enero del año 2003, período en el que se llevaron a cabo un paro patronal, un golpe de Estado y un paro petrolero, se retoma de alguna manera con cierta regularidad, aunque con gran ingobernabilidad, el ejercicio de la gestión pública en el año 2003. Si bien algunas opiniones refi eren que es el inicio de un política estructurada, pensada y sostenida para resolver los problemas sociales existentes de diverso índole, D´Elia, Y. (2006) nos contextualiza el origen de las Misiones de la siguiente forma. “…nacen de una estrategia política-electoral para llegar rápidamente a los sectores de mayor respaldo al gobierno, estrategia que se diseña en un momento crítico cuando el gobierno percibió como posible una amenaza a su continuidad.” En este mismo orden de ideas La Cruz, Tito en Maingon (Ob. cit., p. 176) nos refi ere lo siguiente “…las misiones particularmente las que alcanzan al momento un mayor grado de notoriedad: Barrio Adentro, Robinsón, Sucre y Ribas, fueron usadas para movilizar a las personas con el fi n de dar su aprobación refrendaria al Presidente.” Más allá de las consideraciones de tipo político, lo que se intenta es rescatar o revivir el contexto político nacional del momento en el que aparecen estas iniciativas gubernamentales.

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De esta forma, y de manera sistemática y continua, comienza la aplicación de un grupo importantes de programas sociales de carácter masivo y en muy corto tiempo, caracterizadas por su gestión extra institucional, en estructura nuevas que nada tienen que ver con la institucionalidad tradicional con competencia en la materia. El soporte de las Misiones ha estado fundamentado en el Convenio de Cooperación Integral Cuba-Venezuela2, el cual consistía en ofrecer de manera gratuita los servicios médicos de especialistas y técnicos en salud que serían trasladados a las zonas mas desatendidas del país.

3. Misión y Misiones Sociales, un intento de conceptualización

Ahora bien, cabe preguntarse, ¿Porqué ese nombre? ¿De donde viene? ¿A que responde esa categorización? Parece necesario para comprender su accionar, su proceder, su confi guración, conocer desde lo general hasta lo especifi co ¿Qué es una Misión? Según el diccionario de la Real Academia Española de la Lengua3, Misión tiene los siguientes signifi cados: “Acción de enviar. Poder, facultad que se da a alguien de ir a desempeñar algún cometido. Salida o peregrinación que hacen los religiosos y varones apostólicos de pueblo en pueblo o de provincia en provincia, o a otras naciones, predicando el Evangelio”. Por su parte en un arqueo bibliográfi co de fuentes electrónicas se puede conseguir lo siguiente como un común denominador del concepto de Misión Religiosa: “Es un asentamiento en el que los misioneros de la Iglesia Católica se establecían en colonias para dar a conocer su fe, y todos los aspectos de la religión a los nativos de dicho territorio. Por lo general, se instalaban en zonas poco asequibles o inhóspitas.” No obstante se considera pertinente acá incluir el signifi cado o la acepción que el termino Misión tiene en el ámbito o esfera militar, en tal sentido el Diccionario de Términos Militares y Asociados del Ejercito de Venezuela (1997) defi ne Misión de

2 Suscrito el 30 de octubre del año 2000, en la Ciudad de Caracas por ambos mandatarios.3 [Documento en línea]. Disponible en http://buscon.rae.es/draeI/SrvltConsulta?TIPO_

BUS=3&LEMA=Mision [Consulta: 2010, enero 15]

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la siguiente manera: “1.- La tarea, junto con el propósito, que claramente indica la acción a ser tomada y la razón de la misma. 2.- En el uso común, especialmente cuando se aplica a las unidades militares inferiores, un deber asignado a un individuo o unidad; una tarea…”. La misma fuente defi ne el concepto de Misión Estratégica: “Una misión dirigida contra uno o mas de una serie de blancos enemigos con el propósito de destruir y desintegrar progresivamente la capacidad del enemigo de hacer una guerra y de su voluntad para hacer la guerra…”. Por último, se considero pertinente incorporar lo que el citado Diccionario de Términos Militares y Asociados del Ejercito Venezuela conceptualiza como Misión Tipo Orden: 1.- Una orden emitida a una unidad inferior que incluye el cumplimiento de la misión total asignada al comando superior. 2.- Una orden a una unidad para ejecutar una misión sin especifi car como va a ser llevada a cabo.

Iván Thompson4 nos da un concepto general de Misión mas vinculado al pensamiento y la planifi cación estratégica "La misión es el propósito general o razón de ser de la empresa u organización que enuncia a qué clientes sirve, qué necesidades satisface, qué tipos de productos ofrece y en general, cuáles son los límites de sus actividades; por tanto, es aquello que todos los que componen la empresa u organización se sienten impelidos a realizar en el presente y futuro para hacer realidad la visión del empresario o de los ejecutivos, y por ello, la misión es el marco de referencia que orienta las acciones, enlaza lo deseado con lo posible, condiciona las actividades presentes y futuras, proporciona unidad, sentido de dirección y guía en la toma de decisiones estratégicas".

Los conceptos anteriormente descritos nos dan una aproximación de las concepciones tradicionales, según sea el caso, de lo que es una Misión. Pudiéramos decir, que los elementos comunes a todas las defi niciones

4 [Documento en línea]. Disponible en http://www.promonegocios.net/mercadotecnia/mision-concepto.htm [Consulta: 2010, enero 18].

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anteriormente citadas son en primer lugar, la asignación, poder, autoridad o deber que se le da a alguien para ir a realizar un cometido de diverso tipo. En segundo lugar, que se realizan en zonas de difícil acceso o inhóspitas. Estos elementos comunes, se asemejan bastante al contexto en el que el presente gobierno ha desarrollado las denominadas “Misiones Sociales.”

Es menester, recordar en estas líneas que cada una de las Misiones Sociales cuenta con una importante participación de la Fuerza Armada Nacional Bolivariana (FANB) en sus distintos componentes en lo que se denomina la unión cívico-militar en la ejecución de programas sociales y otras esferas gubernamentales, en lo que pudiera dar cuenta de una nueva praxis de gobierno. Por ello, la importancia de contextualizar en este trabajo el signifi cado que el mundo militar tiene el concepto de Misión, dado que una porción importante de las autoridades (decisores e instrumentalizadores) que desde la administración pública dirigen el desempeño de estas Misiones provienen de la Fuerza Armada Nacional Bolivariana.

4. Misión Barrio Adentro, un caso de estudio

Origen y evolución de la Misión Barrio Adentro

La primera en aparecer fue justamente la Misión dedicada al tema médico y de salud. No obstante, este programa tiene un antecedente a fi nales del año 1999 con lo que fue la Tragedia de Vargas.

En el marco de la cooperación humanitaria, de personal y recursos que diversos países prestaron a Venezuela durante el mes de diciembre del año 1999, una brigada médica cubana arribó a Venezuela el 17 de diciembre de ese año, el personal estaba integrado por médicos, enfermeras, epidemiólogos y técnicos de higiene. Al igual que otras brigadas médicas, bomberiles y especialistas de otras áreas provenientes de países amigos, la delegación cubana permaneció prestando servicios médicos en todo el estado Vargas después de la tragedia, en el caso de la brigada médica cubana la colaboración continuó hasta el año 2002.

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En el año 2001, el entonces embajador de Venezuela ante la República de Cuba, Julio Montes, anunció la intención de trasladar a 1.500 médicos cubanos para atender a venezolanos en difíciles zonas de acceso. Este antecedente de la actividad médica cubana en nuestro país da paso para que en el año 2002, la Alcaldía del Municipio Libertador en la ciudad de Caracas, se planteará un plan de desarrollo local que permitiera atender de manera integral los sectores populares y barriadas5, este se ejecutaría a través del Instituto para el Desarrollo Local (IDEL), el plan se denominó “Plan Integral Barrio Adentro para Caracas.

Este antecedente de la actividad médica cubana en nuestro país da paso para que en el año 2002, La Alcaldía del Municipio Libertador en la ciudad de caracas, se planteará un plan de desarrollo local que permitiera atender de manera integral los sectores populares y barriadas, este se ejecutaría a través del Instituto para el Desarrollo Local (IDEL), el plan se denominó, “Plan Integral Barrio Adentro para Caracas.”

Debido a la rápida expansión del programa y a la acogida que por parte de las comunidades habían tenido los médicos cubanos en los sectores populares, el 6 de julio del año 2003, el Presidente de la República, en el programa “Aló Presidente” Nº 155, designó una Comisión Presidencial para atender el Plan Barrio Adentro y ya el 14 de diciembre del año 2003 en el programa “Aló Presidente” Nº 174, en el marco de la inauguración del primer consultorio popular, declaró que el Plan Barrio Adentro se convertía en la Misión Barrio Adentro. En el decreto presidencial6 se le asigna el siguiente fi n a la Misión: “…tendrá como objetivo la implementación y coordinación institucional del Programa Integral de prestación de Atención Primaria de Salud, estimulación e implementación de expresiones de la economía social y transformación de las condiciones sociales, económicas y ambientales de las comunidades bajo un modelo de gestión basados en principios de interdependencia, coordinación,

5 Cabe destacar que el Municipio Libertador es el más poblado del área metropolitana de Caracas, el de mayor densidad poblacional y también el que mayor numero de barriadas concentra.

6 Publicado en Gaceta Ofi cial Nº 37.865 del 26 de enero de 2004.

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corresponsabilidad, cooperación y de participación activa y protagónica de las comunidades organizadas.” OPS (Ob. cit., p. 30).

Esta primera etapa de la Misión, consistía en implementar a nivel nacional la experiencia que se había tenido en el Municipio Libertador de la ciudad de Caracas, en donde a través de los llamados Consultorios Populares, que eran una especie de ambulatorios de atención primaria, ubicados en la propia comunidad, con un médico residiendo allí de manera permanente, se atenderían las necesidades de salud de la población, en especial la de los sectores populares, con difícil acceso y los mas excluidos del sistema de salud.

A la par del desarrollo de esta primera etapa, se implementó lo que se denomina como Barrio Adentro Odontológico y Barrio Adentro Deportivo. Esto puede ser interpretado como un complemento dentro del servicio y en el contexto de la atención integral de la población. Barrio Adentro Odontológico consistía en la atención gratuita de la población en cuanto a afecciones bucales de baja complejidad. Esta sección de la Misión tuvo su antecedente también en el Plan Barrio Adentro de la Alcaldía del Municipio Libertador con lo que fue el programa “Dale una Sonrisa al Barrio” que consistía en “…servicios de odontología y estomatología para atender obturaciones, exodoncias y detención precoz del cáncer bucal, así como realización de acciones de promoción y prevención de la salud bucal en población excluida”. D´Elia, Y. (Ob. cit., p. 30).

Por su parte, Barrio Adentro Deportivo consistió, en una iniciativa para la promoción de la práctica de ejercicios físicos, el empleo del tiempo libre, la capacitación de promotores deportivos y la recreación sana de niños, jóvenes y adultos. Barrio Adentro Deportivo llegó a implementarse a través de los siguientes programas:” círculo de abuelos, bailoterapia, cultura física, gimnasia laboral, gimnasia para niños, y preparación física para embarazadas”.7

7 [Documento en línea]. Disponible en: http://ceims.mre.gob.ve/index.php?option=com_content&view=article&catid=23&id=40:mision-barrio-adentro-deportivo [Consulta: 2011, enero 11].

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La segunda etapa de la Misión Barrio Adentro inicia el 15 de junio del año 2005 con el anuncio por parte del Presidente de la República en el programa “Alo Presidente” Nº 225. Consistía en incorporar el segundo nivel de atención compuesto por los Centros de Diagnóstico Integral (CDI), Salas de Rehabilitación Integral (SRI) y Centros de Alta Tecnología (CAT), con la idea de poder complementar con servicios de diagnóstico la atención recibida en los consultorios populares.

La tercera etapa de la Misión Barrio Adentro se ofi cializa el 28 de agosto del año 2005, nuevamente, a través de un anuncio del presidente en su programa dominical Nº 232. Ésta tendría por fi n fundamental adecuar la infraestructura hospitalaria a través de la recuperación y modernización de 299 hospitales públicos y la creación de otros nuevos en varias regiones del país.

La cuarta etapa de esta Misión se anuncia el día 22 de julio del año 2007, programa “Aló Presidente” Nº 287. El objetivo de esta etapa sería la construcción de quince (15) hospitales especializados a nivel nacional, esto con el objetivo de saldar el défi cit de atención existente por parte de la población sobre patologías especifi cas. “En los hospitales que se construirán -en un plazo aproximado de tres años- se contemplan especialidades como Cardiología Adultos, Bancos de Sangre y de Cordón Umbilical, Oncología, Oftalmología, Nefrología y Urología, Gastroenterología, Ortopedia, Toxicología, Neuroquirúrgico, Tratamiento de las Adicciones, Caumatología”.8

Como se puede evidenciar, una experiencia de salud que surgió de un hecho fortuito, natural y humanitario como fue la Tragedia de Vargas del año 1999, poco a poco se fue confi gurando hasta estructurarse en la principal iniciativa y política de salud del gobierno del Presidente Chávez, hasta el día de hoy.

8 [Documento en línea]. Disponible en http://ceims.mre.gob.ve/index.php?option=com_content&view=article&catid=23&id=39:mision-barrio-adentro-i-ii-iii-iv [Consulta: 2011, enero11].

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5. Componente de participación ciudadana dentro de la Misión. Caso de los Comités de Salud

El análisis y descripción de la Misión Barrio Adentro en su integralidad, pasa por conocer su componente de participación ciudadana, ¿Qué tanto participa o es tomada en cuenta la población, de manera colectiva, cualquiera sea su forma de organización, o de manera individual? y ¿Qué tanto inciden efectivamente dentro del desempeño de la Misión?

Si bien la participación y sobretodo la ciudadana, ha sido un anhelo constante del ser humano, que por naturaleza, es un ser social, un ser en constante interacción con los otros de su entorno, un entorno al que pertenece y con el que se identifi ca e interviene, sea este un grupo social, familia o sociedad; la participación se potenciará o se minimizará en dependencia de las condiciones y contexto sociopolíticos que prive en cada Estado o región.

La aprobación de la Constitución Nacional del año 1999, donde se estipula que el Estado es Democrático, Social de Derecho y de Justicia, y que establece entre sus principios la corresponsabilidad, empieza una nueva era en las relaciones Estado-Sociedad, se propicia entonces una nueva búsqueda de participación ciudadana y comunitaria en los asuntos del Estado y una nueva manera de ejecutar los recursos públicos, por tanto el Nuevo Estado demanda o requiere un Nuevo Ciudadano y una Nueva Comunidad donde deben existir espacios de concertación y debate colectivo y público.

La corresponsabilidad puede ser entendida como esa responsabilidad compartida de la gestión pública entre el Estado a través de la Administración Pública y los ciudadanos organizados. Si bien el Estado es el responsable de ciertas áreas, por ejemplo proveer servicios públicos como vivienda, salud, educación, seguridad, el individuo en su condición de ciudadano, se activa tomando parte en la gestión de lo público, que no necesariamente es estatal, para entre otras cosas, controlar que el Estado esté desempeñando y bien sus funciones, se haga de acuerdo a

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las necesidades sociales de los distintos sectores organizados y no quizás impuesto en forma de planes homogeneizados o estandarizados.

A este respecto, la Constitución Nacional de la República Bolivariana de Venezuela (CNRBV)9 nos dice: “Todos los ciudadanos y ciudadanas tienen el derecho a participar libremente en los asuntos públicos directamente o por medio de sus representantes elegidos o elegidas.” (CNRBV, 1999, Art. 62).

Posteriormente, el texto constitucional, en su articulo 84 nos dice: “ la comunidad organizada tiene el derecho y el deber de participar en la toma de decisiones sobre la planifi cación, ejecución y control de la política específi ca en las instituciones públicas”. (CNRBV, 1999, Art. 84).

Los Comités de Salud

El Comité de Salud, tuvo su origen en la primera etapa de la Misión, en lo que fue la ubicación de espacios, la instalación de los consultorios populares y de los módulos de salud defi nitivos, así como la ubicación de casas de familias en los que el médico pudiera residir hasta la culminación del módulo. Estas funciones iniciales si bien, eran de apoyo logístico lograron rápidamente la identifi cación en la comunidad del grupo de personas que trabajaría por la salud.

Su estructura organizativa es totalmente horizontal, existe la fi gura de coordinadores para los efectos de representar el Comité ante terceros, pero no signifi ca que el coordinador tiene poder de decisión, sino es el comité de salud en asambleas quien toma las decisiones.

Entre las áreas a las que se dan cobertura se encuentran: salud, higiene, desarrollo social, educación, alimentación y atención a personas con características especiales, cultura, comunicación, deportes, recreación, y club de la tercera edad.

9 Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

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Situación actual de los Comités de Salud

En el primer trimestre del año 2006 estaban registrados 8.951 Comités de Salud, según cifras del Ministerio de Salud y Desarrollo Social OPS, (Ob. cit., p. 39), esta fi gura organizativa tomó gran impulso a partir de lo que fue el “Plan Barrio Adentro” de la ciudad de Caracas y luego con la expansión de la Misión Barrio Adentro a nivel nacional.

En el año 2006, se aprueba la Ley de los Consejos Comunales, en la que defi ne los términos y expresiones organizativas y funciones de las organizaciones sociales y los espacios de participación comunitaria en el poder público y los procesos de formulación, ejecución y evaluación de políticas públicas.

6. Algunas limitaciones o inconvenientes encontrados en la ejecución de la Misión Barrio Adentro

En primer lugar, existen muchas difi cultades en la obtención de la información en cuanto a la gestión del programa. Esto puede ser atribuido a la característica extrainstitucional de las Misiones, y a la multiplicidad de actores gubernamentales que participan en ellas, cada quién respondiendo a sus estructura de mando, recursos y procesos distintos. Igualmente, ocurre con las cifras económicas, dado que en los primeros años el fi nanciamiento del programa era manejado fuera del Ministerio de Salud, se difi culta el precisar los datos de presupuesto y gasto del programa. Lo que también, puede ser visto como una enorme discrecionalidad para el uso de los recursos fi nancieros, con la que cuentan los ejecutores de la política, dada que esta no iba necesariamente consustanciada a un plan operativo o a una distribución presupuestaria.

En segundo lugar, aún un gran porcentaje de los módulos de salud o consultorios populares continúan funcionando en espacios provisionales, generalmente casas de familia, y el equipo de salud de dichos consultorios no esta operando por completo.

En tercer lugar, la coordinación del consultorio con el sistema de salud público no funciona, puesto que los médicos cubanos no están autorizados

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para hacerla. Esto también se evidencia, en la ausencia de un sistema de referencia y contrarreferencia entre la atención primaria, conformada por los consultorios populares provisionales o defi nitivos y la atención médica especializada, en la que intervienen los establecimientos del segundo y tercer nivel de atención. El personal venezolano de relevo que se encargaría de esta labor está estudiando o lo estará por lo menos durante cinco años más.

En cuarto lugar, en su estudio del año 2006, D´Elia y otros, nos señalan acerca de la sistematización y utilidad de la información médica de los pacientes lo siguiente: “En general, la información no es reportada ni sistematizada regularmente por los organismos rectores y/o coordinadores competentes de salud en el gobierno nacional. En un estudio de caso se constatan que los datos de las personas atendidas, no son tabulados ni procesados por los entes públicos, tampoco son revisados por éstos. Cada médico/a cubano/a registra la información, elabora su propio informe y lo entrega mensualmente al coordinador correspondiente, también de nacionalidad cubana. Los órganos gubernamentales locales no manejan estos datos, solamente el Ministerio de Salud cuando la coordinación cubana lo suministra.” D´Elia, Y. (Ob. cit., p. 40).

Por último, la estructuración operativa inicial de la Misión, tuvo que ver con la creación de las Coordinaciones Regionales Barrio Adentro, que consistían en representaciones designadas por el Ministerio de Salud y Desarrollo Social (MSDS) en los estados, de entrada, eran espacios de decisión alternos, diferentes o distintos a las Direcciones Regionales de Salud, a través de las cuales se coordinaban las políticas de salud por medio de la distritalización, lo que representaba una dualidad en las áreas de trabajo.

7. Identifi cación del tipo de política pública que constituye a la Misión Barrio Adentro

Efectivamente, es una política pública, dado que su objeto establece la transformación de las condiciones de salud pública de una forma

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integral de la población venezolana más excluida. La operacionalización de este objetivo implica la realización de una serie de actividades que conducen a cursos o lineamientos de acción que tendrán una infl uencia en los ciudadanos en cuanto al tema de la salud o a la modifi cación de las condiciones de ese sector en la sociedad. Mas aún, esas acciones o conjunto de actividades son impulsadas por el Estado a través del gobierno, lo que implica la utilización de fondos y recursos públicos, para así garantizar el ejercicio efectivo de uno de los derechos consagrados en la Constitución Nacional de 1999, pero, además, en lo que se constituye en un responsabilidad expresa para el Estado como lo es la salud.

Ahora bien, dado que es una política pública sanitaria, en cuanto a su especifi cidad, forma parte de la atención de los asuntos sociales del Estado, generalmente vinculado a áreas como las de vivienda, salud, educación, seguridad y empleo. Por tanto, se inscribe dentro de lo que es conocido como el componente social o cuestión social de las políticas públicas, en otras palabras la política social.

Con respecto a los dos modelos restantes, se puede decir que la Misión Barrio Adentro posee rasgos presentes de ambos esquemas de política social. En cuanto al modelo institucional, ciertamente, la Misión Barrio Adentro surge como iniciativa del Estado para corregir ciertas asimetrías que se producen en la sociedad, en este caso en el plano de la salud, es la protección que el Estado brinda a los ciudadanos y las familias para el acceso a la salud de los sectores mas desposeídos que por las solas mediaciones del mercado no alcanzarían. La idea es redistribuir la renta y mejorar las condiciones de la población para activar el consumo como una forma de activación económica con protección social. No obstante, en este enfoque el ciudadano es solo un receptor de los servicios sociales, no participa en el proceso y no está activado en forma alguna. Es aquí donde se hace presente uno de los rasgos del modelo universal y equitativo, en la Misión Barrio Adentro, desde su origen existen los Comités de Salud, que como vimos en capítulos anteriores, son instancias de participación ciudadana de estructura organizativa horizontal que ejercen la corresponsabilidad en el marco del desarrollo de las actividades de la Misión. Con esta modalidad, los ciudadanos, benefi ciarios del

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programa, participan activamente en la ejecución e implementación en sus comunidades de la Misión, además de hacer los ajustes o adaptaciones necesarias para su mejor efectividad, lo que genera además sentido de pertenencia, todo este proceso se puede denominar ciudadanía activa.

La diferencia fundamental entre el modelo institucional o también conocido como keynesiano y el universal equitativo es que no sólo está presente el derecho sino también los medios para hacer efectivo el ejercicio de ese derecho, en el caso de la Misión, en especial Barrio Adentro I, se evidencia una real participación en torno a los consultorios populares ejerciendo la corresponsabilidad de la gestión que está establecida en la Constitución Nacional, además de reivindicar el papel de la asamblea de ciudadanos y de otros mecanismos democráticos como espacios de redistribución del poder político tendientes a reducir la exclusión.

Otro rasgo presente del modelo universal y equitativo en la Misión Barrio Adentro, es en cuanto a su concepción, se parte de la promoción de la calidad de vida desde un punto de vista colectivo e integral, es decir, tomando en cuenta no sólo los factores meramente médicos sino todas las dimensiones del ser humano que puedan incidir positiva o negativamente en su condición de salud y por ende en su calidad de vida lo que contribuye al bienestar y a la integración social. No sólo es vista la salud del individuo, sino la del barrio, la calle, el sector, el vecindario, lográndose justicia y pluralidad en la sociedad.

Otro nivel de análisis de la Misión Barrio Adentro, como política social, lo constituye según sus logros o alcances, es decir, según el efecto o el impacto. En este sentido, una política social puede ser directa o indirecta en dependencia de si los resultados que se obtienen son a corto plazo, a mediano o largo plazo. Evidentemente, Barrio Adentro, es una política social de tipo directo, pues sus resultados se notan desde el primer día y son medibles a corto plazo. Es muy probable que a su vez tenga un impacto lógico indirecto a mediano plazo, que en este caso sería cambiar el perfi l de salud de la población venezolana, a través de las condiciones de morbi-mortalidad. Sin embargo, en la postura ofi cial del gobierno nacional, las

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mediciones o los indicadores de medición de esta Misión son realizados a través del número de consultas, el número de consultorios populares y de personal médico y servicios disponibles; es decir, en cuanto a resultados, acceso al servicio y cobertura. Visto desde esa perspectiva y en función del objetivo de su creación representa la ejecución de una política social directa, incluso en su componente de participación, pues ésta se realiza día a día en todo momento aún y cuando no se haya instalado el consultorio popular provisional o defi nitivo.

En el desarrollo de una política social operan tres principios,10 que en dependencia de su aplicación le proporcionaran mayor o menor coherencia y sostenibilidad, principio de la adecuación de los medios a los fi nes, principio de economía o sencillez de los medios, principio de compatibilidad de los fi nes. Según la defi nición vista, para el cado de Barrio Adentro, pareciera estar operando el principio de la adecuación de los medios a los fi nes, pues en aras de lograr una mayor cobertura del servicio de salud, un mayor acceso de parte de la población e incluir a los sectores mas vulnerables y tradicionalmente excluidos de la salud, se modifi can todos los medios, en este caso los tradicionalmente aplicados, al crear nuevas instancias administrativas como comisiones presidenciales o fundaciones, o incluso la utilización del personal de otras áreas o esferas de la sociedad, que por la vía extra institucional lleven a cabo el objetivo propuesto.

8. Análisis de las Misiones Sociales como iniciativas gubernamentales

Proyecciones de la Misión Barrio Adentro hacia el resto de las Misiones Sociales

Hasta el momento, existen casi una treintena de Misiones Sociales, cada una con su área de acción y su objetivo propio, pero sufi cientes en cantidad

10 El principio de la adecuación de los medios a los fi nes, principio de economía o sencillez de los medios, principio de compatibilidad de los fi nes. Defi nidos ya previamente en el Capítulo II de esta investigación.

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y en tiempo de ejecución para precisar algunos elementos que dan cuenta de un nuevo ejercicio del gobierno. Entre los aspectos o rasgos comunes de las Misiones Sociales se pueden destacar: carácter extra institucional, alto componente cívico militar en su ejecución, poseen una instancia de participación ciudadana, alta participación del Convenio Cuba Venezuela, carácter masifi cador, evolutivas no representan una versión acabada o defi nitiva, atienden a sectores prioritarios, vulnerables o excluidos de la población.

El carácter extra institucional hace referencia al contexto en el que surgieron casi todas las Misiones, a través de comisiones o instancias Ad Hoc, fuera de la institucionalidad tradicional de la administración pública nacional, que lleva consigo la asignación de recursos a través de fondos y vías no tradicionales.

En cuanto al componente cívico-militar, hace referencia a la participación de miembros de la Fuerza Armada Nacional Bolivariana en el diseño, ejecución e implementación de las Misiones. Sea desde la perspectiva gerencial o netamente operativa, es notoria la amplia participación de efectivos fundamentalmente del componente Ejército de la Fuerza Armada Nacional en estas tareas.

La aplicación de estas Misiones, desde un principio requirió el apoyo de la comunidad para su viabilidad, por tanto, prácticamente, todas cuentan con una instancia de participación ciudadana, desde la cual se ejerce los derechos políticos de participación, a la vez que se realiza la contraloría social y se aplica la corresponsabilidad en la gestión sin dejar de nombrar el necesario apoyo en tareas logísticas que cada una de estas demanda.

Por el hecho, de ser extra institucionales y muy probablemente por el contexto de tensión política en el que surgen, todas, desde sus orígenes, están soportadas en el Convenio de Cooperación Integral Cuba Venezuela. De esta forma, gran parte del personal que trabaja en ellas tanto a nivel gerencial u operativo es de origen cubano, quizás este elemento, por la especifi cidad de cada Misión, obtenga mayor proporción en unas que en otras, no obstante en todas está presente.

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La aplicación de estos programas desde un inicio se planteó saldar la deuda social heredada, en otras palabras, incluir a los excluidos del sistema, por ende serían la prioridad de las mismas, buscando llegar incluso a los sitios mas recónditos de la geografía nacional. Su carácter es universal y masifi cado a tal punto que la inversión en este tipo de políticas públicas superaba o supera en mucho a la que se realiza en el sistema tradicional o instituciones con la competencia natural en el ámbito de acción de esa Misión en particular.

Por último, como hemos visto, las Misiones han evolucionado con el tiempo, se han intentado adaptar a la realidad del momento político a la vez que han ido ajustando su objetivo en función de las metas alcanzadas o incluso del crecimiento de expectativas por parte de la sociedad. Por lo que ninguna de ellas representa una versión estándar o acabada en su diseño y aplicación, son fl exibles y están en constante revisión, reestructuración o reimpulso de su accionar.

9. Las Misiones Sociales una mixtura de administración de servicios sociales entre Patrimonialismo y Postburocracia

Para determinar a que paradigma burocrático pertenecen las Misiones Sociales, se realizará el análisis a través de los tres modelos administrativos y/o burocráticos de gestión existentes: Patrimonialista, Burocrático y Postburocrático.

Para iniciar este análisis, lo primero que se puede decir es, que, las Misiones Sociales son extra institucionales, han sido creadas, diseñadas, implementadas y fi nanciadas a través de mecanismos, formas y fi guras distintas a las tradicionales, en otras palabras, distintas a la organización burocrática, que para bien o para mal, desempeñaba o aún desempeña los programas sociales. Esto con una justifi cación política entendible, de dar rápida respuesta a las necesidades sociales, tratando de evitar o saltar los vicios, trabas y procedimientos del sistema burocrático rígido e inefi ciente. Por ende, de entrada, se puede decir que las Misiones Sociales en sus inicios rompen con la “hegemonía” del modelo burocrático en la

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administración pública venezolana. Se busca, quizás, dar al traste con esa tradición del modelo burocrático donde los resultados se subordinan al procedimiento formalmente establecido, además de obtener resultados en corto tiempo.

Un hecho que refuerza lo anterior se da, cuando, en el año 2007, a cuatro años de implementación de las primeras Misiones Sociales, el presidente Hugo Chávez en su propuesta al país de reforma constitucional que contemplaba la modifi cación de 58 artículos, propuso constitucionalizar las Misiones, como formas no clásicas de la administración pública.

No obstante, las Misiones Sociales también pueden ser vistas desde la perspectiva del modelo postburocrático ya que parecieran realizar la real operacionalización de la nueva institucionalidad y de la nueva doctrina de hacer política de corte social en Venezuela. Luego de la aprobación de una nueva Constitución Nacional, que redefi ne las relaciones Estado-Sociedad, que establece dentro de sus principios la corresponsabilidad en los asuntos de la gestión pública, que amplia enormemente los derechos sociales y políticos en especial el de participación y los mecanismos para ejercerla, y en lo que fue la creación de la nueva institucionalidad que le daría forma a ese nuevo Estado que estaba surgiendo, con alta infl uencia del modelo post burocrático fundamentado entre otras premisas en la gestión por resultados, la responsabilización de la gestión y la participación ciudadana activa, faltando entonces políticas o programas ajustados con esa visión que parecieran lograrse a través de las Misiones.

Otra de las premisas sobre las que se sostiene el modelo postburocrático, es la de una administración volcada hacia la atención del ciudadano. En ese sentido, las Misiones Sociales parecieran cumplir con esa premisa, primero, por el carácter humanista que de ellas se deriva; y, segundo, por activar en la práctica esa ciudadanía activa o social que se desprende de esa nueva visión de Estado, en la que el ciudadano no es ya, solamente receptor de los servicios sociales, sino que a través de la corresponsabilidad y la participación directa incide en su desarrollo e implementación. Es decir, en lo local, en lo micro, la política se adapta a las necesidades reales de la comunidad y su priorización es realizada por esta, el ciudadano es a la

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vez sujeto y objeto de la acción. Esto se pone en evidencia en los Comités de Salud, en los Comités de Tierras, en los Comités de Alimentación.

De igual forma, con esta participación de las comunidades, se logra un reforzamiento de lo público no estatal, pues si bien la política es impulsada por el Estado, en su aplicación entran una multiplicidad de actores entre ellos la sociedad, que a través de sus lazos y entramado de relaciones que se van conformando en lo organizativo recupera protagonismo y gana ciertos niveles de autonomía.

De los distintos Comités de participación o instancias de participación ciudadana de cada Misión, se organiza la sociedad, se crea un entramado de relaciones o un tejido social de participación, que genera un aprendizaje colectivo y una nueva cultura, toda esta experiencia surgida a partir de la implementación de las Misiones Sociales a fi nales del año 2003 derivó en el nuevo paradigma de participación ciudadana a través de la creación en el año 2006 de la fi gura de los Consejos Comunales.

De esta forma se Legitima y legaliza no solo la participación ciudadana en las políticas públicas, con las funciones de contraloría, supervisión que deriva de la misma, sino a la ejecución directa de actividades a través de la transferencia de competencias o de recursos para ejecutarlas, lo que constituye la fase primigenia del gobierno ciudadano y la consolidación de la ciudadanía social, obviamente en perfecta correspondencia con los postulados del paradigma post burocrático.

Sin embargo, las Misiones Sociales también parecieran poseer rasgos del modelo patrimonialista o más bien de su etapa neo patrimonialista, pues en la necesidad de romper con el modelo burocrático y crear instancias o formas administrativas paralelas, se produjo la ausencia de una jerarquía racional, de competencias fi jas y claras y, sobretodo del rol de cada actor en el marco de una Misión. Cabe destacar, que todas, en su ejecución contaron con la participación de varios agencias gubernamentales como Ministerios, alcaldías, gobernaciones, PDVSA, la Fuerza Armada Nacional Bolivariana y el Convenio Cuba Venezuela.

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Igualmente, por el contexto sociopolítico en el que surgen la Misiones, como antesala a la convocatoria de un referéndum revocatorio, varios autores han insistido en señalar su carácter instrumental y hasta clientelista en las prestaciones de servicios sociales de las mismas, pues son percibidas como movilizadoras de la base social y política de apoyo al proyecto que encabeza el presidente Hugo Chávez. A esto se le suma el especial liderazgo ejercido por el presidente Chávez en el tema de lo social, que lo ha colocado como el primer exponente y defensor público del formato de las Misiones, al punto de ser él quien las denomina de esta manera lo que se asocia con la legitimación tradicional presente en el modelo neopatrimonialista.

10. Aportes de las Misiones Sociales en el cumplimiento de las metas del Milenio en Venezuela

En el mes de septiembre del año 2000, los ciento noventa y dos (192) países miembros de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) fi rmaron un acuerdo donde se comprometían a un conjunto de metas y objetivos a ser alcanzados para el año 2015, este acuerdo se conoce como la Declaración del Milenio realizada en el marco de la “Cumbre del Milenio de las Naciones Unidas” y en ella se fi jan ocho (08) objetivos.

En Venezuela, la adopción de medidas para el cumplimiento de esas metas en cada objetivo ha pasado por la implementación de las Misiones Sociales. Esto se demuestra, en la participación que tienen en al menos cinco de los objetivos del milenio y en siete metas de forma directa, como lo demuestra el informe de avance de cumplimiento de objetivos del milenio para el año 2010 en Venezuela del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD)11.

Según dicho informe, en el objetivo Erradicar la Pobreza Extrema y el Hambre, en la primera meta, que consiste en disminuir a la mitad la

11 [Documento en línea]. Disponible en: www.pnud.org.ve/content/view/176/169/ [Consulta: 2011, febrero 25].

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proporción de personas en pobreza extrema entre 1990 y 2015; dentro de los lineamientos y políticas descritas como ejecutadas por el Estado orientadas al disfrute de los derechos sociales de forma universal y equitativa se encuentran las Misiones: “Madres del Barrio”, con el objetivo de apoyar a las amas de casa en situación de pobreza extrema mediante su incorporación a los programas sociales y el otorgamiento de una asignación económica. “Negra Hipólita”, con el objetivo de brindar atención integral de todos los niños, niñas, adolescentes y adultos en situación de calle, mujeres embarazadas y adultos mayores en situación de pobreza extrema. “13 de Abril”, con el objetivo de reimpulsar la erradicación de la pobreza, dándole respuesta a las necesidades mas sentidas de las comunidades y avanzar en la organización del pueblo en la conformación de las comunas.

Otro ejemplo, dentro del mismo objetivo se nombran diversas iniciativas, que pueden ser clasifi cadas en dos tipos, los programas ejecutados regularmente y aquellos desarrollados en el marco de las Misiones.

En el primer grupo destacan: “Comedores Escolares”, destinados para la población de escolares entre 7 y 14 años. “Comedores Populares”, destinados para la población trabajadora con escasos recursos económicos. “Elaboración de Guías de Alimentación”, pautas y estrategias para promover hábitos de alimentación saludables en la población. “Programa de Protección, Promoción y Apoyo a la Lactancia Materna”, centros de atención integral que suministran alimentación a niños y niñas entre 0 y 6 años. “Programa de Alimentación Escolar”, suministro de alimentos a las escuelas básicas públicas.

En el segundo grupo de iniciativas se destacan: “La Misión Alimentación” con todos sus componentes, “Casas de Alimentación”, gratuitas para la población ubicada en zonas económicamente deprimidas. “MERCAL”, con el objetivo de comercializar y mercadear productos alimenticios y otros de primera necesidad a precios solidarios. “PDVAL”, producción y distribución de alimentos.

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Los dos ejemplos señalados anteriormente, dan cuenta de la incorporación ofi cial de las Misiones Sociales dentro de las estrategias para alcanzar las metas de los objetivos del milenio. Cabe destacar, que según los informes ofi ciales emitidos por el Instituto Nacional de Estadística (INE) y avalados por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) en nuestro país, Venezuela ha logrado importantes avances en el cumplimiento de los objetivos del milenio, alcanzando incluso los mejores valores en algunos renglones frente al resto de los países en América Latina, como es el caso del Índice de Gini que es el mas bajo de la región. Otros datos al respecto, tiene que ver con alcanzar en el año 2005 la meta de acceso a la recolección de aguas servidas en redes, en ese mismo año luego de cumplir con los porcentajes establecidos por la UNESCO, Venezuela fue declarada “territorio libre de analfabetismo.”

11. Internacionalización de las Misiones Sociales como nuevo paradigma de ejercicio de gobierno

A partir de la popularidad y propaganda con la que las Misiones Sociales han contado en nuestro país, y, quizás, al estar Venezuela, hace ya varios años, en el centro de observación mundial, debido a los cambios jurídicos, institucionales, sociales y políticos que hace años se vienen implementando, este formato fue rápidamente difundido a nivel internacional.

En primer lugar, en los años de alta tensión política 2001 al 2004, mas específi camente a fi nales del año 2003 y hasta tiempo después del referéndum revocatorio del año 2004, se realizó una campaña de divulgación de las medidas de corte social adoptadas por el gobierno del Presidente Chávez a través de las representaciones diplomáticas de Venezuela en el mundo, principalmente en América Latina. A este respecto, en el año 2005, el Ministerio del Poder Popular para las Relaciones Exteriores crea la Comisión de Enlace para la Internacionalización de las Misiones (CEIMS), adscrita al despacho del Ministro. Esto trajo como resultado, que países que estuvieran interesados en aplicar o poner en

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prácticas medidas similares, solicitaran la cooperación de la República de Cuba. Entre estos países destaca en primer lugar Bolivia, poco después Nicaragua.

En paralelo, a fi nales del año 2004, surge una iniciativa de integración regional denominada Alternativa Bolivariana para los Pueblos de América (ALBA), que nace en franca contraposición al Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA) impulsado por los Estados Unidos de América. Los principios rectores del ALBA se defi nen de la siguiente manera: “solidaridad, cooperación genuina y complementariedad entre nuestros países, en el aprovechamiento racional y en función del bienestar de nuestros pueblos, de sus recursos naturales -incluido su potencial energético-, en la formación integral e intensiva del capital humano que requiere nuestro desarrollo y en la atención a las necesidades y aspiraciones de nuestros hombres y mujeres”.12

Hoy en día, en ALBA, aunque mantiene sus siglas iguales, ha pasado a denominarse la Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América y se encuentra integrado por nueve países a saber; Venezuela, Cuba, Bolivia, Nicaragua y Dominica, Honduras, Ecuador, San Vicente y las Granadinas y Antigua y Barbuda. Es desde esta plataforma de integración regional, que comienzan a expandirse las Misiones Sociales, inicialmente por países como Bolivia, Honduras y posteriormente Ecuador.

También se encuentra referencias, de otros países. Cabe destacar, que, el gobierno de Venezuela, implementa la Misión Milagro, quizás la Misión más internacional, puesto que hasta la fecha en ella participan veintiún (21) países. Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Costa Rica, Cuba, Chile, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Italia, México, Nicaragua, Paraguay, Perú, Portugal, Puerto Rico y República Dominicana, Uruguay y Venezuela.

12 Documento político de la V Cumbre del ALBA [Documento en línea]. Disponible en: http://www.alternativabolivariana.org/modules.php?name=Content&pa=showpage&pid=1 [Consulta: 2011, febrero 25].

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12. Conclusiones y recomendaciones

Como conclusión general, se puede afi rmar que las Misiones Sociales representan un modelo de gestión, que naciendo para la atención de lo social, ha trascendido impactando otras áreas de acción pública, las instituciones, los funcionarios, las prácticas, en síntesis, la cultura administrativa nacional. No obstante y de manera específi ca se puede concluir que:

a. Las Misiones Sociales, representa políticas públicas. Dichas Misiones, son una iniciativa de carácter gubernamental, aplicada por el Estado con el objetivo de transformar las condiciones sociales de una forma integral de la población venezolana, priorizando por aquella más necesitada y tradicionalmente excluida de los servicios como salud, educación formal, empleo y vivienda. La operacionalización de ese objetivo, reviste la realización de una serie de actividades que conducen a cursos o lineamientos de acción que incidirán en los ciudadanos y ciudadanas. Así, el Estado, a través del gobierno nacional, asume la responsabilidad que a nivel constitucional tiene asignada y busca garantizar el ejercicio efectivo de uno de los derechos sociales consagrados en la Constitución Nacional de 1999. Como todo política pública, para el logró de lo anterior, se hace necesario la utilización de fondos y recursos públicos, la movilización de personal, la toma de decisiones, así como la interrelación con otros actores que pueden intervenir en el proceso de ejecución de esa política.

b. Las Misiones Sociales representan políticas públicas multisectoriales, como estrategias globales de desarrollo que buscan el mejoramiento de la calidad de vida de la población. Esto se evidencia en el caso de la Misión Barrio Adentro, que naciendo como un plan de carácter o alcance local, en su concepción y en su práctica, es un programa con múltiples y diferentes propósitos

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que integra las áreas de la salud, educación, economía social, recreación, deporte, cultura, comunicación, seguridad alimentaria, y consolidación urbana. Estas premisas son perfectamente trasladables al resto de las Misiones Sociales.

c. La alta vulnerabilidad de estos programas, que a pesar de contar con gran respaldo y participación popular, su dependencia del Convenio de Cooperación Integral Cuba-Venezuela o de profesionales y metodologías foráneas pone en duda su sostenibilidad en el tiempo. Si bien el Estado ha puesto en práctica programas de capacitación y de formación de personal venezolano para progresivamente sustituir a los profesionales y cooperantes cubanos, aún es insufi ciente o avanza a un ritmo muy lento en función de la demanda y necesidades de personal que hay.

d. Las Misiones Sociales representan un hibrido o mixtura entre el neopatrimonialismo y la nueva gerencia publica en cuanto a la administración de servicios sociales. A esta conclusión se llega, después del análisis que se hace a las Misiones Sociales como un todo a partir de lo encontrado en Barrio Adentro y de la identifi cación de algunos elementos comunes a casi todo el universo de las Misiones Sociales como formato. Así, se pudo evidenciar que del Postburocratismo o Nueva Gerencia Pública están presentes lo siguientes elementos: la operacionalización de la nueva institucionalidad y de la nueva doctrina de hacer política de corte social en Venezuela. Las Misiones parecen ser las primeras políticas y programas ajustados a la nueva visión de ese nuevo Estado confi gurado a partir de la nueva Carta Magna, fundamentado en premisas en la gestión por resultados, la responsabilización de la gestión y la participación ciudadana activa. Una administración volcada hacia la atención del ciudadano, activar en la práctica esa ciudadanía activa o social que se desprende de esa nueva visión de Estado, en la que el ciudadano

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no es ya, solamente receptor de los servicios sociales, sino que a través de la corresponsabilidad y la participación directa incide en su desarrollo e implementación. En lo local, en lo micro, la política se adapta a las necesidades reales de la comunidad y su priorización es realizada por ésta, el ciudadano es a la vez sujeto y objeto de la acción. Se logra un reforzamiento de lo público no estatal, con esta participación de las comunidades, si bien la política es impulsada por el Estado, en su aplicación entran una multiplicidad de actores entre ellos la sociedad, que a través de sus lazos y entramado de relaciones que se van conformando en lo organizativo recupera protagonismo y gana ciertos niveles de autonomía. Se legitima y legaliza no solo la participación ciudadana en las políticas públicas, sino a la ejecución directa de actividades a través de la transferencia de competencias y recursos para ejecutarlas.

En cuanto a los rasgos del NeoPatrimonialismo presente en las Misiones se encontró que se produjo la ausencia de una jerarquía racional, de competencias fi jas y claras y, sobretodo del rol de cada actor en el marco de cada Misión. En su ejecución, todas, por la forma sui generis en que surgen, contaron con la participación de varios agencias gubernamentales como Ministerios, Alcaldías, Gobernaciones, PDVSA, la Fuerza Armada Nacional Bolivariana y el Convenio Cuba Venezuela, entre otras, lo que en muchos casos difi cultó o generó problemas de coordinación. En su ejecución, Las Misiones Sociales han adoptado carácter instrumental y hasta clientelista en las prestación de servicios sociales, pues son percibidas como movilizadoras de la base social y política de apoyo al proyecto que encabeza el presidente Hugo Chávez, esto tienen que ver con el contexto sociopolítico en el que surgieron y con el especial y atípico liderazgo ejercido por el presidente Chávez en el tema de lo social. También se apreció en el desarrollo del trabajo cómo se manifi esta la legitimación

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tradicional del líder, expresada en el especial liderazgo ejercido por el presidente Chávez en el tema de lo social, que lo ha colocado como el primer exponente y defensor público del formato de las Misiones Sociales o Misiones Bolivarianas, al punto de ser él quien las denomina de esta manera.

Referencias

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Documento político de la V Cumbre del ALBA [Documento en línea]. Disponible en: http://www.alternativabolivariana.org/modules.php?name=Content&pa=showpage&pid=1 [Consulta: 2011, febrero 25].

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Año IV, Nº 10, 2012, pp. 99-117


Luis J. González Oquendo

LA RENTA MINERAL: DEL HECHO ECONÓMICO AL HECHO POLÍTICO*

RESUMEN: Aunque la renta mineral es un hecho esencialmente económico, en ciencia política se ha convertido en un problema de investigación a través de la presuposición de la existencia del llamado “Estado rentista”. Sin embargo, buena parte de la refl exión al respecto asume de manera intuitiva que la sola presencia de una importante exportación de commodities minerales hace presente a dicha realidad. El objetivo del presente trabajo es analizar cómo es posible convertir a la renta –que es una realidad esencialmente económica- en un problema de investigación política. En primer lugar, se establecen las condiciones en la que nace el problema de la renta: la discusión relacionada con la propiedad. Luego, se desarrollan los dos principales criterios utilizados tanto para defi nir la existencia de rentismo como para medirlo: por un lado, la economía mineral; por el otro, la dependencia mineral. Finalmente, se dan cuenta las condiciones que permiten convertir a la renta en un problema de interés de la ciencia política. Palabras clave: Renta mineral, hecho político, Estado rentista, dependencia mineral, economía mineral.

THE MINERAL RENT: FROM THE ECONOMIC FACT TO POLITICAL FACT

ABSTRACT: Though mineral rent is –essentially- an economic fact, in political science it has been inserted across the existence of the so-called “Rentier State”. The objective of the present work is to analyze how it is possible to turn the rent into a problem of political research. First, the conditions are established in which the problem of revenue is born. Then, both principal criteria used to defi ne and to measure the rent are developed [mineral economy, mineral dependence]. Finally, it accounts for the conditions that allow converting the rent into a problem of interest of political science.

Keywords: Mineral “Rentier”, Political Fact, “Rentier” State, Mineral Dependence, Mineral Economy.

* Este artículo forma parte de los resultados fi nales del documento “El rentismo y la construcción de problemas de investigación en ciencia política”, tesis de grado para optar al título de Magister en Ciencia Política de la Universidad Internacional de Andalucía, España.

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1. La renta: aproximación a su defi nición económica

Aunque la refl exión sobre la renta es de larga data en el pensamiento económico (Wood, 2003), sin embargo, el presente trabajo está interesado en su discusión moderna. Yates (1996: 15) señala que la renta -en la teoría económica clásica- era comprendida como un excedente logrado después que todos los costos de producción habían sido cubiertos y era el pago al propietario de la tierra por el uso de los recursos naturales. Sin embargo, esta idea simplifi ca un problema que es más complejo y que tiene serias implicaciones de naturaleza política, tanto a nivel macro social como micro social.

Se ha señalado que en la sociedad capitalista sólo se admite como legítimas sólo dos fuentes de ingresos: por una parte la propiedad, por la otra el trabajo. Dependiendo de donde provengan las remuneraciones –en ambos casos, derechos socialmente reconocidos- los ciudadanos serán propietarios o trabajadores. Los trabajadores reclaman parte de lo producido a cargo del esfuerzo laboral prestado. Los propietarios, por otro lado, reclaman para sí parte de lo producido en tanto que los objetos materia de propiedad concurren a la producción y la facilitan: los medios de producción. Sin embargo, estos necesitan ser diferenciados debido a que –debido a su naturaleza- algunos de ellos pueden ser el resultado de un proceso de producción o no. Aquellos que son resultado de un esfuerzo humano deliberado para producir son los “medios de producción producidos”, los cuales generan una relación social denominada “capital” cuya remuneración es el “benefi cio”. En cambio, los “medios de producción no producidos”1 son aquellos que no son el resultado de

1 La expresión “medios de producción no producidos” se utiliza en economía política para designar a aquellos multiplicadores de la productividad del proceso de trabajo que se encuentran naturalmente determinados, que fueron descubiertos y conquistados por el ser humano pero cuya existencia no es debida a él (Bolívar Echeverría, 2005). Así, entre los medios de producción no producidos clásicos están los bosques, las minas y los yacimientos (Baptista, s/f) mientras que más recientemente se habla de la tecnología. Mientras que la remuneración a los primeros se denomina renta, la remuneración a la tecnología se llama ganancias extraordinarias (Bolívar Echeverría, s/f). Así, cuando en el presente trabajo se habla de medios de producción no producidos se hace referencia los recursos naturales y, en consecuencia, a la renta.

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alguna actividad humana, por lo que su remuneración se denomina “renta de la tierra” (Baptista, 1997: 5-7).

Estas distinciones ya fueron planteadas por Adam Smith, al momento de redactar su obra clásica “An Inquiry into the Nature and Causes of the Wealth of Nations” [Una investigación sobre la naturaleza y causas de la riqueza de las naciones, 1776]. En esta obra, el padre de la economía política moderna señala que benefi cios, salarios y rentas son las fuentes originales de ingreso y de todo valor de cambio a los salarios, benefi cios y rentas (Smith, 2001, 92-93).

Sin embargo, es necesario en este punto resolver un problema semántico y de traducción. Smith resumía en su edición original en inglés la problemática de ingreso [revenue] mediante el uso de tres conceptos clave: benefi cios [profi ts], salarios [wages] y renta de la tierra [rents] (Baptista, 1997: 7-8). El problema surgió al momento de realizar la traducción al castellano2 ya que este idioma no tiene un término propio para la expresión –renta de la tierra-3 como si lo tiene en inglés. Sin embargo, a pesar que

2 La primera traducción al castellano de The Wealth of Nations fue realizada por José Alonso Ortiz de 1794 confundió la cuarta palabra con la primera, confi nando a un único término tanto el ingreso general como la remuneración pagada con cargo a la propiedad sobre unos medios de producción no producidos (Baptista, 1997). En el presente trabajo se utiliza la traducción contemporánea directa del original realizada por Carlos Rodríguez Braun (Smith, 2001).

3 Así, cuando se hace investigación sobre la renta, es necesario prestar atención a la semántica del castellano para tener cuidado con las limitaciones que este término posee en ese ámbito lingüístico. Así, tiende a confundirse con cualquier forma de ingreso o pago –p.e., impuesto sobre la renta, renta líquida imponible, renta básica- conduciendo la discusión a otros ámbitos analíticos. En el hablar cotidiano, por ejemplo, el Diccionario de la Real Academia (1992: 1770) señala diversas acepciones del término renta, todas están asociadas a la idea de una utilidad, benefi cio, ingreso debido a algo. Sin embargo, un rentista –en su segunda y tercera acepción- es alguien que percibe renta sea de una propiedad o de un papel fi nanciero o del Estado. En este sentido, cuando se hace referencia al término “renta” se hace Sin embargo, es necesario en este punto resolver un problema de semántico y de traducción. Smith resumía en su edición original en inglés la problemática de ingreso [revenue] mediante el uso de tres conceptos clave: benefi cios [profi ts], salarios [wages] y renta de la tierra [rents] (Baptista, 1997: 7-8). El problema surgió al momento de realizar la traducción

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este último idioma posee una palabra para designar a la renta de la tierra, la confusión terminológica entre renta e ingreso se ha presentado tanto en el uso coloquial-cotidiano4 como en el especializado.5 Para Baptista (2004:17), esta equivalencia no haría más que refl ejar la pérdida de importancia que en el comercio mundial de los medios de producción no producidos.

El papel del ingreso de los recursos naturales en el desarrollo económico ha sido visto como un asunto de importancia decreciente en las últimas tres décadas. En 1970, el 80,4% de las ganancias de las exportaciones del

al castellano ya que este idioma no tiene un término propio para la expresión “renta de la tierra” como sí lo tiene el inglés. Sin embargo, a pesar que referencia a la situación en la cual se percibe un ingreso que –a diferencia del benefi cio y el salario- no propiamente el resultado de un esfuerzo productivo sino del derecho generado por una propiedad.

4 Aunque este es un problema terminológico propio del castellano, sin embargo, el mis-mo Adam Smith señalaba que era una situación que también sucedía en el inglés, al menos en el hablar cotidiano de fi nales del siglo XVIII. Así, buena parte de los culti-vadores ingleses en América del Norte y en las Indias Occidentales tendían a llamar benefi cio a todo lo que ganaban, confundiendo la renta con el benefi cio. Al respecto, ver Smith (1999: 93).

5 En economía petrolera, la renta es utilizada como sinónimo de “excedente petrolero”, es decir, como la diferencia entre el precio de una determinada cantidad de petróleo vendida a los consumidores en la forma de productos petroleros y el costo normal promedio en el que se incurrió para descubrir, producir, transportar, refi nar y mercadear este crudo. Esta defi nición, señala Yates (1996: 17), oscurece la distinción entre renta, regalías y benefi cios en una forma como la teoría clásica no lo hizo. Recientemente se hace evidente la emergencia de nuevas pérdidas de sentido de la categoría “renta”, en especial en la desvinculación del término con respecto a la fuente de origen. Así, la producción de un recurso no sería necesariamente la única fuente de renta. Así, rentas externas también son aquellos pagos que reciben un Estado debido a los derechos de tránsito, al paso de oleoductos así como pasaje a través de canales como serían los casos de Jordania, Siria y Egipto. También pueden ser consideradas rentas las remesas de dinero que remiten desde el extranjero a sus países de origen, aunque éstas –en principio- no van al Estado sino a los actores privados. La ayuda extrajera que fl uye a determinados países -p.e. Israel, Jordania, Egipto- también puede ser considerado como un tipo particular de renta económica (Ross, 2001: 329). Asumiendo la necesidad de mantener claras las precisiones, se asume la defi nición clásica de la renta como un ingreso derivado –no importa si desde el interior o del exterior- de la posesión de un medio de producción no producido.

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Mundo en desarrollo provenían de commodities6 primarios. Para 1993, este valor había disminuido a 34,2%. Buena parte de esta caída se debe al rápido crecimiento de la exportación de manufacturas en Asia del Este y un puñado de países de América Latina. Sin embargo, tres cuartos de los países del África subsahariana y dos tercios de América Latina y el Caribe, Norte de África y del Medio Oriente todavía dependen de sus exportaciones de bienes primarios al menos en la mitad del valor de sus exportaciones (Ross, 1999: 297-298).

2. La renta y el problema de la propiedad

Las distinciones analíticas dejan claro que la renta es una remuneración factorial diferente al tradicional costo de producción: el salario es pagado por el trabajo y el interés entregado por el capital empleado y los benefi cios por el manejo exitoso del riesgo. Para cada uno de estos ingresos factoriales, existe la presencia de algún elemento de esfuerzo o sacrifi cio. En el caso de la renta, la remuneración a la propiedad y la recibe un agente social denominado “rentista”.

El rentista es un agente social que no participa activamente en el proceso de producción, aunque participa activamente en los frutos del producto. El rentista es miembro de un grupo social que está exento de semejante agregación de valor. El rentista puro es un parásito que se alimenta de las actividades productivas de otros en tanto que viola la norma más sagrada del ethos cultural liberal (Yates, 1996: 17).7

6 En el idioma inglés, la palabra “Commodity” se utiliza para designar a cualquier objeto de comercio. Su uso en el presente trabajo es para designar a cualquier materia prima comercializada.

7 Esta concepción de “parasitismo” del rentismo no debe llevar a confundirlo con la defi nición de “Estado parasitario” desarrollada por Escudé (2004), más interesada en dar cuenta de aquellos países que, aunque disponen de grandes recursos naturales, utilizan el crédito como mecanismo de fi nanciación de sus actividades mientras gran parte de su población se encuentra en la pobreza. El parasitismo del rentista tiene que ver con el hecho de que su ingreso no depende del esfuerzo productivo. El rentista es el agente social que no participa activamente en el proceso de producción, aunque participa activamente en los frutos del producto. Dejando de lado el asunto de los orígenes de la renta está claro que es una remuneración factorial diferente

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En lo referente a la identidad o naturaleza del rentista, se hace necesario realizar algunas precisiones adicionales. El carácter de rentista se adquiere a partir de la propiedad –no de la posesión- de un medio de producción no producido. De este modo, la refl exión sobre la renta/rentista hace necesario que se tome en cuenta el carácter o naturaleza de la propiedad -noción clave de la ciencia económica-8 que se concretiza en instituciones que dan cuenta de los derechos en que se puede aplicar la exclusión.9

El debate moderno sobre la propiedad fue diferente al debate medieval. Para los pensadores medievales, aunque la ley natural –de defi nición divina- planteaba la propiedad común vista como destino universal de los bienes, pronto debieron dar diversas alternativas de respuesta para hacer frente a la existencia de la propiedad privada.10 El debate moderno, por otro lado debía hacer frente a un mundo cada vez más secularizado, dejando atrás la lectura teológica para tener una mucho más económica.

al tradicional costo de producción fundamentado en los otros ingresos factoriales, los cuales implican algún elemento de esfuerzo o sacrifi cio. En este sentido, al ser miembro de un grupo social que está exento de semejante obligación, el rentista se alimenta de las actividades productivas de otros. Para Adam Smith (1999) el trabajo no es sólo la medida de valor: es un imperativo ético: señala que un hombre si ha de vivir de su trabajo asumiendo que cada individuo estará esforzándose en encontrar el mayor benefi cio para cualquier capital que tenga. A principios del siglo XX, Max Weber (2003: 78) planteaba que las fuerzas impulsoras de la expansión del moderno capitalismo no versa sobre el origen de las disponibilidades monetarias utilizables sino el desarrollo del espíritu capitalista basado en la ética del trabajo. Más recientemente, Michael Porter (2000) y su crítica a la cultura campesina –basada en una concepción fi ja de la riqueza y no relacionada con el esfuerzo- realizó una propuesta en este sentido. La mentalidad rentista sería una condición psicológica con profundas consecuencias en la productividad, constituyendo –en palabras de Beblawi- un verdadero golpe a la ética del trabajo (Yates, 1996: 22).

8 Para Mancur Olson, la ciencia económica se apoya en tres nociones: la demanda, la oferta y la propiedad. Al respecto, ver la introducción que Salvador Giner elaboró para el trabajo de Nieves San Emeterio Martín (2005).

9 Con exclusión se hace referencia a cierto grado de exclusividad -de una o varias personas físicas o jurídicas- al acceso a ciertas cosas (San Emeterio Martín, 2005).

10 Para una lectura más detallada sobre los alcances y límites de la propiedad privada y la propiedad comunal en la Edad Media, ver Wood (2003: 35-67).

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Un ejemplo clave de ello lo constituyen Thomas Hobbes y Hugo Grocio quienes plantean que la ley natural sólo rige la conciencia de los hombres quedando el problema de la propiedad en manos del derecho civil de los Estados, únicos que pueden establecerles límite (San Emeterio Martín, 2005). El problema de la propiedad había quedado en los límites del individuo y del monarca –visto este último como soberano-.

En lo referente a los recursos naturales, la evolución fue desde la propiedad privada a la propiedad pública. En el derecho romano, las minas pertenecían –en principio- al propietario del terreno. En la Edad Media, el subsuelo le pertenecía a la Corona entendiéndose como parte del patrimonio real, pudiéndose sólo acceder a su uso por su autorización bajo el pago por su uso.11 No es hasta siglo XVIII, esencialmente en la Francia revolucionaria de 1791, cuando se toma en cuenta el principio de que la Nación le asistía el derecho de obtener el máximo benefi cio de todos sus recursos naturales, concreción de los medios de producción no producidos. Con respecto a la propiedad de la superfi cie se les otorgaban derechos de propiedad a sus ocupantes aunque el Estado podía recurrir

11 En el ámbito Iberoamericano, la propiedad pública del subsuelo se explica sobre todo por razones históricas ya que antes la monarquía se reservaba las principales riquezas del reino para sí, la cual pasaría al pueblo con el establecimiento de las repúblicas. La reglamentación de minas comienza con el Fuero Viejo de Castilla en la que se establecía el señorío del Rey sobre las minas de oro, plata y plomo. También fueron importantes las Partidas y las Ordenanzas de Alcalá (Zambrana Moral y Peláez, 2006). Luego se incorporarían las normas establecidas a partir de la experiencia colonial americana: la Recopilación de las leyes de los reinos de las Indias (1680), las Reales Ordenanzas para la dirección, régimen y gobierno del importante cuerpo de minería en Nueva España (1783) y la Novísima Recopilación (1806). Con respecto a la Novísima Recopilación, la Ley Primera en su título XVIII señalaba: “Todas las mineras de plata y oro y plomo, y de cualquier metal, de cualquier cosa que sea, en nuestro señorío real, pertenece a nos; por ende ninguno sea osado de labrar sin nuestra especial licencia y mandato…” (Cuervo Pontón, 2001: 75). Estas normas se extendieron a lo largo de todo lo que entonces se denominaba “América Española”, incluso después de consolidada la independencia política. Las Ordenanzas de minería de la Nueva España se mantuvieron en Venezuela hasta 1854, cuatro décadas después de constituida la República.

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a sus derechos de dominio eminente para prevenir abusos o fallas del mercado. Con respecto a la propiedad del subsuelo, señaló –debido a sus condiciones de extracción- la necesidad de mantenerlos bajo dominio público para garantizar su explotación (Mommer, 2002).

Como se puede observar, la defi nición del propietario del medio de producción no producido –es decir, de aquel que percibe la renta- no tiene que ver directamente con procesos económicos sino con procesos esencialmente políticos. A este respecto, dos han sido las tesis expuestas en materia de propiedad de los recursos: (a) el dominio privado del subsuelo; (b) el dominio público del subsuelo o sistema regalista. El dominio privado es el resultado de las nociones del derecho romano en la cual se autoriza a los propietarios de un inmueble para explotar los minerales que se puedan encontrar en el subsuelo teniendo como única limitación el interés público. La tesis del dominio público señala que los minerales que se encuentran en el subsuelo pertenecen a la Nación o al Estado haciéndolos así no-susceptibles de apropiación por los particulares.

Más allá de los aspectos técnicos particulares de cada uno de estos regímenes de propiedad12, vale decir que un aspecto clave a considerar al momento de analizar las implicaciones políticas de la renta es la precisión de quién actúa como propietario del recurso. No es lo mismo que la recepción de la renta esté en manos privadas que en manos públicas.

3. Las economías rentistas y los Estados rentistas

Asumir que una economía rentista es aquella que percibe rentas implica, a pesar de lo que pudiese parecer, una lectura intuitiva que poco dice al momento de llevar adelante alguna investigación. Como se sabe, cualquier esfuerzo de investigación requiere que se consideren adecuadamente los criterios de selección de observaciones para la extracción de inferencias

12 Lo relativo a los aspectos técnicos del régimen de propiedad privado frente al régimen de propiedad público, aunque es un tema importante, escapa de los propósitos del presente trabajo. Al respecto, se recomienda la lectura de los trabajos de Cuervo Pontón (2001) y Mommer (2002).

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(King et al. 2000: 127). Aunque la defi nición de rentismo es una forma no aleatoria de seleccionar países (Herb, 2002: 9), sin embargo, es necesario señalar que una economía es rentista a partir de un determinado nivel de generación de rentas sigue siendo un criterio ya que no se demarca el límite mínimo necesario. Asimismo, vale preguntarse si cualquier tipo de renta es igualmente válida al momento de analizar los problemas generados.

Para responder ambas interrogantes, la literatura sobre el rentismo producida en ciencia política no da una posición unívoca. En este sentido, resaltan dos criterios de selección que, aunque parten de variables muy similares, sin embargo, utilizan diferentes puntos críticos para defi nir la característica esencial. Mientras que uno parte de la definición de “economía mineral”, el otro lo hace a partir de la defi nición de “dependencia mineral”.

DiJohn (2002: 2) señala como criterio para catalogar a un país como “estado rentista” o “economía rentista” la clasifi cación de economías minerales desarrollada en el Banco Mundial por Gobind Nankani (1979: 2). Para este autor, un estado rentista a economía mineral es aquella en la cual la producción mineral constituye al menos 10% del Producto Interno Bruto [PIB] así como el 40% de las exportaciones de mercancías. Además, se excluía de esta categoría a aquellos países cuya población fuese menor al millón de habitantes. Por el otro, Ross (2004: 3-4) señaló que un país con dependencia mineral es aquel cuyas exportaciones minerales constituyen más del 5% del PIB. Cuando el valor de las exportaciones minerales supere el 20% del valor del PIB, se estaría entonces en el caso de un país con alta dependencia mineral. También incluye el criterio de población: más de 200.000 habitantes.

Estos criterios de defi nición implican asociar el problema del rentismo al conjunto de países que poseen un sector mineral-petrolero productor e importador importante en su economía.13 Se excluye a los exportadores

13 Cuando se habla de sector mineral se hace referencia también al sector productor de petróleo. De hecho, al interior de las economías minerales, Nankani (1979: 10) distingue en primer lugar entre economías minerales y economías no-minerales. Al

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de commodities agrícolas debido a que estas generalmente no producen rentas ya que –en la mayor parte de los casos- van directamente a los actores privados y no al Estado y, por otro lado, la labor agrícola es una actividad que emplea una mayor fracción de población por un valor dado de exportaciones (Ross, 2001a: 331-332). La literatura reciente de economía política señala que las economías ricas en minerales han de ser consideradas –debido a sus implicaciones rentísticas- una categoría de análisis separada. Esto, fundamentalmente, a que de ellas se extraen rentas de recursos difusos y generan determinados formas de relación interna14 así como modos específi cos de implantación de relaciones económicas con el exterior. Esta última es una variable importante ya considerada anteriormente tanto por la ciencia política como por la sociología.15

interior de las economías minerales, por otro lado, diferencia entre economías minerales no-petroleras y economías petroleras. Karl (2006), por otro lado, señala que el petróleo -como commodity- tiene características especiales: (a) tiene un rol único tanto como herencia natural común de un país así como motor de la industrialización global; (b) su agotabilidad; (c) la volatilidad de sus precios así como ciclos de incremento y depresión de precios; (d) su sofi sticación en intensidad de capital y tecnología; (e) su naturaleza de enclave y (f) la excepcional generación de resultados tanto para el Estado como los actores privados. Incluso en el World Development Indicators, el Banco Mundial distingue en sus estadísticas económicas entre combustibles y minerales y metales.

14 Richard M. Auty (2006), uno de los autores contemporáneos más importantes en el área de la economía política, diferencia entre recursos concentrados y recursos difusos utilizando como criterio su concentración geográfi ca. Los recursos concentrados están asociados con productos clave relacionados con el uso intensivo del capital, propiedad focalizada, espacialmente concentrado, está asociado con altas rentas que pueden ser captadas fácilmente por los gobiernos y las élites. Los recursos difusos, por otro lado, se extienden por múltiples territorios y presenta mayor relación con una población que mantiene relaciones mucho más horizontales. Como ejemplos de los recursos concentrados están el petróleo, los minerales y los metales; como ejemplos de recursos difusos están los productos agrícolas y los alimentos (Bulte et al., 2003; DiJohn, 2002: 2; Lujala, 2003).

15 Es importante señalar que este aspecto tiene que ver fundamentalmente con las modalidades de incorporación del país al mercado mundial. O. Donnell (2004: 33-35) a mediados de la década de 1970 incorporaba como elemento de análisis de la modalidad de estancia frente a otras formas como la plantación o el enclave. Es importante señalar que los recursos minerales –al ser recursos concentrados- generan relaciones de enclave con el exterior y una actitud de competición por la renta en medio de relaciones verticales (Bulte et al., 2003; Lujala, 2003).

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Señalar cuál de los dos criterios es el más adecuado para realizar la selección de casos en un esfuerzo de investigación en ciencia política supera los límites del presente trabajo. Sin embargo, el punto clave a considerar es que el criterio de dependencia mineral es más inclusivo que el de economía mineral.

Partiendo de la data acumulada de 152 países para el año 2003 (World Bank, 2005), se puede observar cómo conjuntos defi nidos son diferentes cuando se utilizan cada uno de los criterios. Así, asumiendo la dependencia mineral, se registra un grupo de cuarenta y dos países.16 Por el contrario, si se asume el criterio de la economía mineral el conjunto queda reducido a diecinueve.17 La exclusión vendría por dos aspectos. Por un lado, el límite inferior colocado al porcentaje de las exportaciones minerales en las manufacturas ya que entre el 5-9,9% hay diecinueve países. Por el otro, en menor grado, el porcentaje de las exportaciones minerales como parte del PIB que excluyó a cinco países.

4. La emergencia de la renta como problema político

La defi nición de la renta es uno de los rasgos que identifi can el carácter del soberano. Es por ello que, aunque basado en un hecho económico, la renta y sus implicaciones han sido siempre un hecho claramente político.

Ya a principios del siglo XX se utilizaba la expresión “Estado rentista” para dar cuenta de aquellos Estados europeos que extendían préstamos

16 Los países catalogados como rentistas a partir del criterio dependencia mineral son los siguientes: Arabia Saudita, Argelia, Armenia, Australia, Azerbaiján, Bielorrusia, Bélgica, Bolivia, Bulgaria, Camerún, Canadá, Chile, Colombia, Costa de Marfi l, Ecuador, Ghana, Guinea, Indonesia, Irán, Kazajstán, Kirguisiztán, Kuwait, Lituania, Malasia, Mauritania, Mongolia, Mozambique, Níger, Noruega, Papua-Nueva Guinea, Perú, República Dominicana, Rusia, Singapur, Siria, Sudán, Sur África, Tailandia, Trinidad y Tobago, Ucrania, Venezuela, Vietnam y Zambia.

17 Los países catalogados como rentistas a partir del criterio de economía mineral son los siguientes: Arabia Saudita, Argelia, Azerbaiján, Camerún, Chile, Guinea, Irán, Kazajstán, Kuwait, Mauritania, Mongolia, Mozambique, Noruega, Papua-Nueva Guinea, Rusia, Siria, Trinidad y Tobago, Venezuela y Zambia.

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a Gobiernos no europeos (Ross, 2001a: 329).18 El concepto de Estado rentista –tal como se le conoce hoy- es un fenómeno propio de los países en desarrollo. Salvo los casos de política española del siglo XVI, la fi ebre del oro en los Estados Unidos y la Rusia contemporánea, éste ha sido virtualmente desconocido en la historia de Europa o de cualquier otro país rico (Moore, 2003: 13).19 Sin embargo, el uso contemporáneo del término corresponde a la defi nición postulada por Hossein Mahdavy para dar cuenta de la situación prerrevolucionaria en Irán en la década de 1970.

Para Mahdavy, el período 1951-1956 es un parte aguas en la historia económica del Medio Oriente. Es la era histórica en la cual las nacionalizaciones radicales transformaron el modelo de explotación petrolera heredado del período colonial hacia un estatismo. La expresión “Estado rentista” da cuenta de la etapa que –aunque es determinada arbitrariamente- señala en sentido amplio cuando los países reciben una base regular de cantidades sustanciales de renta económica externa y en el cual los efectos del sector petróleo es signifi cativo y todavía el resto de la economía no tiene una importancia secundaria (Yates, 1996: 11-12).

Si para Mahdavy el estado y la sociedad formaban parte de una sola estructura social, para Hazim Beblawi y Giacomo Luciani prefi eren defi nirlo en términos de la economía política: el Estado rentista es un subconjunto de la economía rentista y la naturaleza del Estado se

18 Al respecto, V.I. Lenin daba cuenta de esta situación cuando analizaba las consecuencias de la exportación de capitales como rasgo distintivo del capitalismo en su fase imperialista. Al respecto, ver V.I. Lenin (1989), El Imperialismo, fase superior del capitalismo, Moscú, Unión Soviética, Editorial Progreso, pp. 60-66.

19 Es necesario matizar esta aseveración. Aunque Moore (2003) señala que –con la excepción del caso ruso- los ingresos rentistas no formaron parte esencial en la formación de la política europea, sin embargo se debe dar cuenta del caso noruego. Al revisar las listas derivadas de las estadísticas económicas mundiales para 2003 –ver supra notas al pie 12 y 13- el único país de Europa que puede se considerado como rentista según ambos criterios es Noruega. El 68% de sus exportaciones de mercancías corresponde a combustibles, metales y minerales lo que se traduce en un 20,77% del PIB. Según el criterio defi nido por Ross (2004: 4), Noruega sería incluso un Estado de alta dependencia mineral.

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examina a través de su tamaño relativo en la economía y las fuentes y estructuras de su ingreso. El Estado es el sistema social encargado de la administración del poder, aparato u organización de gobierno o poder que ejerce el monopolio del uso legal de la violencia (Yates, 1996: 12-13).20

Hazim Beblawi delinea cuatro características que deben estar presentes para que un Estado pueda ser catalogado con rentista. Primero, en la economía –donde el Estado es un subconjunto- debe predominar las situaciones de renta. Segundo, el origen de la renta debe ser externa a la economía, es decir, la renta debe provenir predominantemente del extranjero: la renta doméstica, aunque tienda a predominar, no es sufi ciente para caracterizar a un Estado rentista en tanto que debido a que la renta económica es el pago a un factor que sólo resulta de la producción, la inversión y el manejo de riesgo.21 Tercero, en un Estado rentista sólo

20 Considerar al Estado y la sociedad como unidad o como distinción es una discusión básica de teoría política que es necesario precisar. Göran Therborn (1989), por ejemplo, señala que existe de manera tácita al interior de la ciencia política una tradición latino-alemana sobre el Estado diferenciada de la Si para Mahdavy el Estado y la Sociedad formaban parte de una sola estructura social, para Hazim Beblawi y Giacomo Luciani.20 tradición anglosajona. En la tradición latino-alemana concibe al Estado como un entre diferenciado de la sociedad y, por lo tanto, es fuente específi ca del derecho. En la tradición anglosajona, por otro lado, no existe el Estado no existe como enfoque central en la ciencia política. Se puede observar cómo a lo largo del presente volumen, los trabajos citados manejan concepciones diferentes del término. En algunos casos, cuando se habla del Estado como ente diferenciado, se habla de “Estado rentista”. En otros –fundamentalmente entre los trabajos de base pluralista y de public choice- el término “estado” parece hacer referencia más bien a la sociedad, utilizando así variables sociales que van más allá de la estructura organizativa o funcional. Así, en el presente trabajo, cuando se haga referencia al primer caso el término utilizado será “Estado” mientras que en el segundo será “país”. Así, la presente nota queda como advertencia para los lectores.

21 Este criterio tiene una implicación económica política subyacente fundamental: junto al agregado de cosas que se producen y distribuyen por el conjunto del esfuerzo productivo nacional, la Sociedad y el Estado rentistas disponen de manera continua de un ingreso de origen internacional que es signifi cativo respecto de la magnitud del esfuerzo creado internamente. Esta renta no tiene contrapartida ni en el trabajo ni en el capital doméstico sino en la propiedad de un medio de producción no producido. Además, es también objeto de distribución entre los diferentes ingresos particulares percibidos de manera normal en la sociedad capitalista (Baptista, 1997:

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unos pocos están involucrados en la generación de la renta mientras que la mayoría está activamente involucrada con su distribución y consumo.22 Finalmente, la renta está concentrada en manos de pocos (Yates, 1996: 14).

Así como en la economía se afi rma la existencia de patologías económicas, la teoría del rentismo plantea que éste fenómeno genera “patologías políticas”. Ross (2001b) señala que los países con dependencia mineral tienden a sufrir inusualmente altas tasas de corrupción, gobiernos autoritarios, inefectividad gubernamental, gasto militar y guerras civiles. Moore (2003), por otro lado, señala siete rasgos: (a) gran autonomía del Estado frente a los ciudadanos, fundamentalmente porque no necesita de ellos para garantizar sus ingresos; (b) intervención externa, resultado de la visión del recurso como un commodity de naturaleza estratégica que motiva al Estado a la intervención política y militar23; (c) la política en los estados minerales tiende al golpismo en tanto que aquellos que no están en el centro del poder se encuentran tentados a tomarlo, incluso por la fuerza; (d) la ausencia de incentivos para la política cívica; (e) los Estados rentistas son más vulnerables ante la subversión ya que, al no estar en relación con sus ciudadanos, deja espacio para surjan competidores; (f) la no transparencia en el gasto público, llegando incluso a una debilidad en las instancias de control; (g) la inefectividad de la burocracia pública, fundamentalmente relacionado con la inexistencia de una meritocracia

13). Mientras mayor sea la magnitud de este ingreso, el receptor de la renta será más fuerte en tanto que será menos dependiente del nivel de productividad interna de la economía, pero será más vulnerable a choques externos. Esta vulnerabilidad se debe fundamentalmente a la disminución constante o a las fl uctuaciones excesivas externas del precio del commodity (South Centre, 2005).

22 Tómese el caso de Venezuela como emblemático de esta situación. Para 2002, en la industria petrolera venezolana sólo trabajaban 44.305 personas, es decir, el 0,18% de la población total. Para decirlo de otra manera, el 0,39% de la población económicamente activa generaba en el 2003 el 27% de las exportaciones de mercancías y el 23,82% del PIB (Baptista, 2006).

23 Sobre el uso que el gobierno venezolano hace del petróleo como arma estratégica en su política exterior, ver Elsa Cardoso (2006), “La gobernabilidad democrática regional y el papel (des) integrador de la energía”, Nueva Sociedad (204): 136-149, Buenos Aires, Argentina, Editorial Nueva Sociedad.

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efi ciente. Todo esto lo relaciona con lo que se ha denominado “maldición de los recursos”.24

Así, el Estado rentista –como categoría analítica- implica una serie de problemas que conllevan a tipos de regímenes25 que debido a las patologías políticas que le acompañan, podrían difi cultar el establecimiento de la democracia política.

24 Llama la atención la cantidad de autores que señalan a la renta como un obstáculo para el desarrollo de los países, basándose en la especialización en la extracción y exportación de recursos naturales poco procesados -rocas minerales, petróleo, madera, exportaciones agrícolas- (Boeckh, 2003 y 2004; DiJohn, 2002; Ross, 1999 y 2001; Shuldt y Acosta, 2005. 2002; Ross, 1999 y 2001; Schuldt y Acosta, 2005). A esta situación se le denominó “maldición de los recursos”, aunque también se le conoce como “enfermedad holandesa”. Ross (1999: 298) ha señalado que es posible utilizar como base los conjuntos de teorías de falla de política para intentar hacer explicaciones políticas a la maldición de los recursos. En este sentido, se tiende a enfatizar tres aspectos diferenciados. Las explicaciones cognitivas señalan que la prosperidad generada por los recursos produce un tipo de perspectiva de corto plazo entre aquellos que formulan políticas; la elección del concepto de economía rentística está fundamentada sobre la presunción de que tal economía crea una específi ca mentalidad (Yates, 1996: 21). Segundo, las explicaciones sociales que argumentan que las exportaciones de recursos tienden a fortalecer el poder de sectores, clases y grupos de interés que favorecen las políticas que impiden el crecimiento. Finalmente, las explicaciones centradas en el Estado –tesis del Estado rentista- plantean que la prosperidad generada por la exportación de recursos tiende a debilitar las instituciones del Estado. Además de estas tres, Ross (1999) plantea dos explicaciones adicionales que –aunque han recibido poca atención- podrían ser fructíferas. Por un lado, aquellas que toman en cuenta que el carácter de la propiedad estatal del recurso hace que los gobiernos y las economías de los países en desarrollo estén más expuestas a las fl uctuaciones del mercado internacional –tesis ya sostenida por Nankani (1979). Finalmente, la relación entre la maldición de los recursos con la falla estatal de reforzar los derechos de propiedad. Sin embargo, a pesar de la expresión, estudios recientes dan cuenta que la maldición de los recursos no es fatum inevitable. Los estudios empíricos sugieren que la enfermedad holandesa es menos común en los países en desarrollo y mucho más fácil de enfrentar por los gobiernos que lo que se pensaba (Ross, 1999: 306).

25 En el presente trabajo se utiliza la defi nición de régimen utilizada por F.H. Cardozo, Guillermo O´Donnell y Philippe Schmitter citada por Przeworski et al (2000: 18): un régimen es un sistema de reglas y prácticas que determinan quienes tienen derechos políticos, cómo pueden ser ejercidos y los efectos de este control sobre el Estado. Así, la noción de régimen da cuenta del sistema de relaciones entre la sociedad civil y el Estado.

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Año IV, Nº 10, 2012, pp. 119-138


Verena Hitner

DE PUNTO FIJO A CHAVEZ: AVANCES Y CONTINUIDADES EN LA POLÍTICA VENEZOLANA

RESUMEN: El objetivo del trabajo es comprender el proceso de apertura al mercado al fi nal del siglo pasado que llevó en Venezuela a la ascensión del actual gobierno. Se pretende comprender los límites internos del proceso, que además de haber sido el primer país a elegir un candidato crítico al neoliberalismo, la crisis del modelo de apertura económica de la década de los 90 tuvo como consecuencia la crisis del modelo político vigente. La hipótesis del trabajo es que la elección de un candidato con discurso de ruptura con el status quo se hace posible en una sociedad como la venezolana, que históricamente tiene una conciencia rentística.

Palabras clave: Punto Fijo, gobierno Chávez, sistema político venezolano.

FROM PUNTO FIJO TO CHAVEZ: PROGRESS AND CONTINUITY IN VENEZUELAN POLITICS

ABSTRACT: This paper aims to discuss the market -opening process in Venezuela at the close of the last century, which was responsible for the ascent to power of the current government. The work intends to understand the internal limits of said process, a process which in addition to leading to Venezuela becoming the fi rst country to elect a president critical of so-called neoliberalism, has had as a consequence of the crisis of the open market economic model of the 1990s the crisis of its political model currently in force. The hypothesis of this work is that the election of candidate with a radical discourse contrary to the status quo is possible only in a society like that of Venezuela, which has had a historically rentistica conscience.

Keywords: Punto Fijo, Chávez government, Venezuelan political system.

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1. Introdução

O trabalho tem por objetivo discutir a crise do modelo político do Punto Fijo, que levou, em 1998, à eleição de Hugo Chávez, com ênfase em três de seus principais fatores: o rentismo, o esgotamento do modelo de desenvolvimento econômico e o esgotamento do modelo político. Sobre o primeiro fator, ressalta-se que esse é um problema estrutural e histórico venezuelano, que dá ao país a sua maior especifi cidade em relação aos vizinhos sul-americanos que viveram, desde o fi m da Segunda Guerra Mundial, processos mais ou menos semelhantes aos ocorridos na Venezuela, mas que nesse momento deve ser mais cuidadosamente analisado para que se tenha uma melhor visão do signifi cado das políticas que seguiram a crise da dívida. Não se trata de uma discussão sobre as consequências econômicas do rentismo1, mas sim das conseqüências sociopolíticas da dependência petroleira, que gera uma consciência rentística.

Sobre o esgotamento do modelo econômico, cabe dizer que é um processo que se inicia no fi nal da década de 1970, mas que ganha força em 1982, com a crise da dívida, que teve como principais efeitos o alto défi cit fi scal, grande fl uxo de capital saindo ao exterior, decrescimento do PIB, aumento do desemprego e da infl ação, a evidência da inefi ciência do aparato produtivo e inefi ciência do setor público para controlar o gasto.

Em relação ao terceiro fator, o esgotamento do modelo político, discute-se a crise de representatividade dos partidos que começa a surgir no início da década de 1980. Esse esgotamento se expressa em uma crise dos partidos tradicionais e da conciliação das elites, que teve como consequência uma baixa capacidade de reorientar o modelo de desenvolvimento. Além disso, nesse momento, o regime puntofi jista passou por uma crise de efetividade,

1 Essa discussão pode ser bem analisada nos textos de Mommer, 1999, Baptista, 1997, Barros, 2007, Severo, 2009.

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ou seja, o governo não ganhava eleições2, o que demonstra uma grande insatisfação popular. Associado a esses fatos, o esgotamento do modelo político também contava com um fator político cultural forte: havia a percepção de que a Venezuela era um país rico governado por corruptos e que, por isso, os ganhos com o petróleo não chegavam à maior parte da população, o que, provavelmente, se justifi ca pelo fi m da bonança petrolífera. Essa descrença popular por não ter suas expectativas atendidas gerava difi culdade de apoio dos setores mais empobrecidos: pobres, setores médios, mandos militares intermediários e parte da sociedade civil organizada.

Por todos esses motivos, houve uma crise de legitimidade do sistema tradicional puntofi jista, que se expressou, notadamente, no Caracazo (1989), nas tentativas de golpe militar (1992), no surgimento de um multipartidarismo instável depois de quase 40 anos de bipartidarismo e na alta e crescente abstenção eleitoral, que serão tema desse artigo.

2. O rentismo

Historicamente, a Venezuela depende do petróleo. A partir de 1958, com o Pacto de Punto Fijo, a divisão do poder político teve como uma de suas consequências a divisão da renda petroleira entre os agentes centrais do regime (Urbaneja, 2009). A discussão proposta nessa seção é uma tentativa de esclarecer o signifi cado dessa divisão política da renda petroleira. Ou seja, trata-se de uma interpretação das consequências da dependência petroleira para a política nacional.

Em países como a Venezuela, cuja dinâmica econômica é determinada pela exportação de um único produto, se manifesta o chamado rentismo3. De maneira geral, em uma economia rentista, a riqueza não tem relação

2 A exceção a isso foi a segunda vitória do adeco Carlos Andrés Perez, que sucedeu Jaime Lusinchi, também membro do Partido Acción Democrática.

3 O capitalismo rentístico foi muito bem discutido por Asdrúbal Baptista (1997), que seve de referencia básica para a discussão proposta nesse tópico.

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com o trabalho e o aumento da renda não tem a ver com o aumento da produtividade, como acontece na maior parte dos países do mundo e o crescimento do consumo não tem relação com o crescimento da produção interna. Dessa forma, o crescimento do PIB, os gastos governamentais, os salários e as importações não dependem da dinâmica da relação entre capital e trabalho, mas do preço internacional do petróleo naquele momento.

Uma vez que o Estado é o proprietário do recurso petroleiro, ele goza de margens de ação extraordinárias. Uma delas é a distribuição dos recursos. Isso porque a renda petroleira deve ser entendida como uma transferência de recursos fi nanceiros do exterior para a Venezuela sem contrapartida de esforços produtivos internos. Essa transferência de recursos é apropriada pelo Estado e por ele distribuída. O rentismo, portanto, tem como consequência o aumento da dependência em relação ao produto exportado, aumento da desigualdade estrutural da sociedade e aumento da dependência em relação ao Estado.

A organização do Estado e da política venezuelana devem ser entendidos como refl exos do rentismo. Desde a descoberta do petróleo e de seu uso comercial nos anos 1920 até os anos 1970, o impacto do produto na economia do país era visto como bastante positivo. Apesar da percepção por parte dos atores políticos da necessidade de “semear o petróleo”, a dependência em relação a ele, nesse momento, não era colocada em cheque. Baptista argumenta que, pelo menos entre os anos 1920 e 1960, a distribuição da renda petroleira e a sobrevalorização da taxa de cambio benefi ciaram a Venezuela, pois impulsionaram o crescimento econômico, incentivaram a expansão do mercado interno e garantiram o acesso fácil às importações de bens de capital e intermediários na etapa inicial do processo de industrialização (Baptista, 2005, p. 100). Entretanto, devido aos seus problemas estruturais, com o tempo, foi diminuindo a capacidade da economia de absorver as divisas internacionais de forma efi ciente.

As razões do “capitalismo rentístico” para Asdrúbal Baptista eram o crescente aumento da renda distribuída pelo Estado de maneira desconectada da produção e a má distribuição e aplicação desses recursos

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internamente. Uma vez que, nessa estrutura econômica, o dinamismo é ditado pela apropriação de uma renda internacional, a disputa entre as classes sociais pela participação no excedente é uma disputa pelo poder político. Por essa razão, uma vez pactuado entre os partidos políticos um programa mínimo comum4, e entre as duas principais classes da sociedade venezuelana um acordo de entendimento e auxílio mútuo5, o Estado venezuelano nunca se viu obrigado a pensar mecanismos de conciliação institucional entre as classes.

De acordo com Auty & Gelb (2001) a concentração de renda apenas em um setor favorece a formação de instituições públicas para executar políticas de redistribuição sob formas patrimonialistas, clientelistas ou corporativistas. Para eles, a construção dessas instituições rentistas transforma as relações entre os atores sociais e o Estado de tal modo que uma “cultura social rentista” se impõe. Desta forma, o acesso às benesses das riquezas naturais é determinado predominantemente por troca de favores, o que difi culta a organização autônoma dos setores sociais desfavorecidos e gera uma situação de dependência clientelista.

O modelo de crescimento e acumulação baseado na renda do petróleo garante sua repartição, ainda que desigual, a grande parte dos estratos da população, centralizando no político a tomada de decisões pertinentes para o desenvolvimento de tal modelo; esta função distribuidora da renda petroleira, que gerava lealdades, combinou com o regime democrático como forma de processar consensos e processar acordos entre os atores sociais (Sonntag & Maingon, 1992, p. 83). Desse modo, a sociedade rentista apresenta uma característica patrimonialista, em que é mais satisfatório encontrar uma posição social que permita uma aproximação

4 O programa mínimo comum estava previsto no Pacto de Punto Fijo 31 de outubro de 1958, em seu parágrafo 3º, o qual determinava os princípios de caráter geral aos quais se comprometiam AD, Copei e URD.

5 Pacto de Avenimiento Obrero-Patronal assinado em 24 de abril de 1958 pela Federación Venezolana de Cámaras y Asociaciones de Comercio y Producción (FEDECÁMARAS) e pelo Comité Sindical Unifi cado (CSU).

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maior em relação ao Estado do que encontrar uma maneira de aumentar a produtividade do trabalho. O regime puntofi jista foi, portanto, um sistema de repartição do poder político no qual os partidos tinham um papel central e dividiam, por isso, a renda petroleira entre os atores que julgavam centrais para a estabilidade democrática.

Outro elemento do regime o modo de decisão (Urbaneja, 2009, p. 13), que regia a distribuição das cotas da renda petroleira aos distintos setores e aos distintos objetivos. Desse elemento derivam o que Urbaneja (2009, pp. 13-15) chamou de regras de Punto Fijo. De acordo com a primeira regra, a repartição dos recursos provenientes da renda petroleira deveria ser feita de tal forma que nenhum setor signifi cativo6 do país sinta que seus direitos estão sendo sistematicamente renegados em benefi cio de outro setor. A outra regra é a aversão ao confl ito, consequência da anterior. Ou seja, o objetivo de tal diretriz era evitar a confrontação com algum setor signifi cativo do país. Tratava-se, portanto, de um mecanismo que o autor sintetizou como “maximizar o consenso e diminuir o confl ito”. A aplicação dessas duas regras, e a correspondente distribuição dos recursos, refl etia os diferentes níveis de importância e de capacidade de pressão que tinham os diferentes grupos da sociedade. Assim, por exemplo, empresários tinham maior participação na renda que trabalhadores, esses participavam mais do que os camponeses e assim sucessivamente. Também os partidos participavam da renda petroleira, por meio de sua presença maciça nos organismos do Estado e pelas práticas clientelistas para atender a seus militantes.

A aplicação de tais regras era possibilitada pela existência do petróleo, que gera uma lógica rentística na sociedade, que extrapola o âmbito econômico. A lógica rentista permeou a história venezuelana desde o início da produção comercial de petróleo na década de 1920 e teve consequências

6 Para Urbaneja (2009, p. 14) setores signifi cativos são os “sectores con un poder real de amenazar la estabilidad política y el proceso de consolidación de la democracia. En especial aquello que demostraron tener tal poder en los años del trienio 45-48”.

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estruturais desastrosas para a política e para a economia do país. A lógica prevaleceu na década de 1950, na assinatura do Pacto de Punto Fijo que estabeleceu o regime político que perdurou por quarenta anos no país; aprofundou-se na década de 1970 com a nacionalização da indústria petrolífera venezuelana, e seguiu ao longo dos anos 1990, até hoje7.

3. A crise do modelo de desenvolvimento

A Venezuela, tal como os demais países da região, sobretudo ao longo da década de 1970, optou pelo crescimento via endividamento e em 1982, quando teve início à crise da dívida latino-americana, não fi cou imune. Nesse período, a dívida externa venezuelana teve um crescimento de 71,8% ao passar de Bs. 54.533 milhões em 1979, a Bs. 93.661 milhões8 em 1983, signifi cando um crescimento médio anual de 13,7%. A maior expansão da dívida ocorreu em 1982, quando cresceu 28,8% (Luongo, 2007, pp. 40-114).

Muitos autores (Baptista, 1997, Mommer, 1998, Barros 2007, Severo, 2009) discutem o problema da falência do capitalismo rentístico ocorrido nesse momento da economia venezuelana. Segundo esses autores, a partir de 1978, a economia venezuelana tornou-se incapaz de absorver a renda do petróleo, o que foi agravado pela adoção de políticas econômicas equivocadas que implicaram a privatização da renda. Apesar de o petróleo e a sua renda terem tido efeitos positivos sobre economia venezuelana e sobre o desenvolvimento industrial até a metade dos anos 1960, a

7 Vale frisar mais uma vez que a lógica rentística da sociedade não mudou com a queda do regime de Punto Fijo. Trata-se de uma característica estruturante da sociedade venezuelana que, para ser transformada, necessitaria mudanças na construção cultural do imaginário coletivo. Para Baptista (2004, p. 17) esgotamento do modelo rentístico ocorreria a partir do ponto que é inviabilizada a compatibilidade entre a rentabilidade dos investimentos e a manutenção da remuneração dos trabalhadores. Neste momento, a sociedade entraria em estagnação, que apenas poderia ser superada dentro de outro modelo de acumulação. Esse trabalho não tem o objetivo de debater esse assunto; essa seção trata de explicitar o problema da lógica rentística para as relações políticas e estatais do país.

8 Não há dados confi áveis sobre o crescimento da dívida em dólares.

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sobrevalorização estrutural da moeda a partir do fi nal dos anos 1970 se converteu em obstáculo ao desenvolvimento de um setor exportador não petroleiro, o que aumentou a dependência do país em relação a um único produto e fragilizou a economia nacional. O resultado político disso foi que o petróleo se transformou praticamente na única fonte de receita do Estado, o que difi cultou a possibilidade de planejamento estatal e contribuiu para o aprofundamento da lógica rentística e para a instituição do neoliberalismo no país.

Em 1989, na eleição de Carlos Andrés Pérez, a mudança na política econômica se concretizou. Carlos Andrés Pérez foi reeleito com discurso nacionalista, de retorno aos bons tempos da década anterior, mas, já em seu discurso de posse, apareceu uma agenda bem distinta da que o elegera. As regras não eram mais as de satisfazer o maior número de interesses politicamente signifi cativos, mas a de distribuir os recursos da renda petrolífera de modo economicamente mais efi ciente.

O programa de governo que tentou colocar em prática, assim como a forma que foi madurado e anunciado ao país, implicava uma mudança no estilo de formulação de política que até aquele momento havia caracterizado o regime puntofi jista. Passou-se de um estilo de máximo consensualismo para um estilo tecnocrático. Miriam Kornblith (1997, p. 117) argumenta que o programa de ajuste econômico apresentado em discurso de 16 de fevereiro de 1989 pelo recém-eleito presidente Carlos Andrés Pérez e as ações e formulações subsequentes defi niram um novo conjunto de regras do jogo para reger as relações políticas, sociais e econômicas da Venezuela. Segundo a autora, se o pacto de Punto Fijo foi instrumento fundamental para garantir a consolidação de um regime baseado no reconhecimento da pluralidade de interesses sociais, econômicos e políticos e esse regime deu lugar a um estilo decisório baseado em um sistema de negociação e acomodação de interesses, os anos que sucederam a eleição de Carlos Andrés Pérez colocaram em cheque esse alicerce do modelo puntofi jista.

Em 16 de fevereiro de 1989, depois de haver criado uma enorme expectativa, o presidente eleito apresentou ao país um programa de

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ajuste econômico, o chamado “paquete económico”: Foram anunciadas medidas de aplicação imediata e outras de aplicação gradual, em prazos relativamente breves. O programa de ajuste compreendia decisões sobre política cambial, dívida externa, comércio exterior, sistema fi nanceiro, política fi scal, serviços públicos e política social. O anúncio dessas medidas causou reação imediata na população e, entre os dias 27 e 28 de fevereiro de 1989, aconteceu em Caracas uma enorme manifestação popular, que fi cou conhecida como Caracazo. A partir desse episódio, algumas crenças básicas sobre as quais estava assentada a ordem democrática instituída em 1958, como que a estabilidade política e social estava assegurada, que os partidos políticos e outras agrupações gremiais eram os únicos e indiscutíveis canais de expressão das aspirações coletivas, que existia na população uma enorme confi ança na democracia e sua liderança, sofreram enormes questionamentos.

As consequências econômicas imediatas do paquete foram que ainda no ano de 1989 o PIB caiu 8,3 pontos e a infl ação chegou a 80,5%. (BCV, 1990). O gasto total do governo em 1989 caiu 5 pontos em relação ao gasto total de 1981. A renda média da população economicamente ativa do país foi de 7,6 em 1981 para 4,5 em 1990.

O paquete económico teve caráter unilateral, já que foi feito de forma alheia aos interesses partidários tradicionais de Punto Fijo e sem apoio popular, uma vez que afetava de maneira direta, imediata e quase exclusiva, o nível de vida dos setores empobrecidos e médios da população, além de carecer de medidas que impactassem seletivamente os setores mais ricos.

Em janeiro de 1990 foi apresentado ao Congresso Nacional o VIII Plan de la Nación, conhecido como Gran Viraje, formulado na antes mencionada alocução presidencial de fevereiro de 1989. Nesse Plano, o diagnóstico de crise do modelo anterior aparecia de maneira explicita e as medidas de cunho liberal apresentadas no paquete foram mantidas. No Plano, o modelo de desenvolvimento baseado no Estado era visto como ultrapassado na medida em fechava a economia e fazia discriminação

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entre os diversos setores produtivos, desprotegendo a capacidade de geração de valor agregado9.

O programa continha, em sua formulação original medidas de aplicação imediata e outras de aplicação gradual, mas em prazos relativamente curtos, pensadas tanto como medidas de estabilização macroeconômica como um programa de ajuste estrutural. Como parte importante da crítica em relação ao modelo anterior, o Gran Viraje propunha uma nova forma de relacionamento entre Estado e setor privado, assim como uma nova defi nição do papel e tamanho do Estado e do setor público e do setor privado nacional e estrangeiro. Sobre a nova estrategia de desenvolvimiento, argumenta o plano:

La gestión del Estado concentrará sus esfuerzos y sus recursos en lograr el propósito fundamental de una mejor distribución del ingreso. Sin embargo, la verdadera base de una política redistributiva se logrará con niveles de empleo crecientes, creando condiciones materiales y culturales que proporcionen el crecimiento a través de políticas económicas que protejan los equilibrios básicos y produzcan los cambios estructurales en el funcionamiento del aparato productivo (Venezuela, VIII Plan de la Nación, 1990, p. 5, grifo da autora).

Ou seja, a estratégia de desenvolvimento mudou radicalmente ao deixar de considerar a questão social como uma função prioritária do Estado, transformando-a em consequência dos bons resultados das políticas econômicas e da mudança estrutural no funcionamento do setor produtivo. O programa defendia que a única maneira de haver mudança estrutural no

9 “La base del modelo de desarrollo sustitutivo fue la protección a ultranza de la industria nacional, lo cual tendió a favorecer la producción de diversos tipos de bienes, incluso de aquellos donde el país no era efi ciente. Esta protección se fundamentaba en un manejo discrecional de múltiples instrumentos: aranceles, licencias, prohibiciones y exoneraciones arancelarias, los cuales determinaban los precios internos y con ellos las decisiones de inversión. Al fundamentar la protección en la discrecionalidad de los funcionarios, la estructura de protección tendió a discriminar ampliamente entre los sectores productivos, desprotegiendo el valor agregado de aquellos que no tenían la capacidad de infl uencia sufi ciente y sobreprotegiendo a unos pocos” (Venezuela, VIII Plan de la Nación, 1990, p. 52).

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funcionamento do aparato produtivo é por meio da “integración política del país a los câmbios culturales y tecnológicos universales” (Venezuela, VIII Plan de la Nación, 1990, p. 6). Para tal, a abertura da economia torna-se questão preeminente.

A industrialização, que no período anterior era pensada como um instrumento de desenvolvimento nacional e que, portanto, antes de exportar, o país deveria produzir mais e melhor a fi m de poder desenvolver uma indústria nacional forte capaz de competir nacional e internacionalmente, passa a ser entendida como um processo que deve buscar tecnologia em outras partes do mundo e deixa de ser pensada desde dentro e passa a ser vista dentro de um projeto de desenvolvimento para fora, ou de competitividade internacional.

Dentro desse projeto, o setor privado teria papel protagônico. Propunha-se “la expansión acelerada de la inversión privada, que generará un efecto multiplicador de crecimiento económico” (Venezuela, VIII Plan de la Nación, 1990, p. 10). Desse modo, foi transferido ao setor privado um papel ativo, autônomo e central na economia. Em contrapartida, esperava-se do Estado um incremento de sua produtividade, disciplina fi scal e desregulamentação. Ou seja, a discricionariedade, o protecionismo, a orientação ao mercado interno, a escassa preocupação com os custos, a eficiência e a eficácia foram substituídos pelas leis de mercado, pela competitividade, pela orientação ao mercado internacional, pela seletividade e efi ciência no uso dos recursos. O Estado se comprometia a criar as condições mais gerais para garantir esse programa, descomprometendo-se com a necessidade de regulação, intervenção e investimento.

Um importante recurso com que contou o governo para a consecução desse novo modelo de desenvolvimento foi a política de privatização de empresas do Estado. É importante ressaltar, contudo, que o ciclo de privatizações venezuelanas não teve a velocidade do argentino e do chileno e, como no caso brasileiro, não se completou. A PDVSA, por seu tamanho e importância na vida do país, estava no fi m da lista das

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privatizações, o que não impediu que várias pequenas mudanças fossem tomadas com o objetivo de desmantelar o arcabouço institucional que fora erguido no período da nacionalização (Barros, 2007, p. 92). O Gran Viraje, apesar de não questionar o marcos gerais de Punto Fijo, dava início a uma reestruturação política e institucional do Estado, que teria, futuramente, consequências que marcariam o fi m da IV República.

No governo seguinte, de Rafael Caldera, a crise política e econômica vivida pelo país era evidente. Em 1996, a infl ação havia chegado a níveis nunca antes vistos na história venezuelana, de 103,9% ao ano e mostrava uma tendência ascendente. Como consequência desse quadro infl acionário o investimento privado foi reduzido, se contraiu o consumo e a taxa de desemprego chegou a 12,4% (BCV, 1996).

Nesse momento, Caldera, que se elegera com um discurso crítico ao modelo neoliberal, repactua com a AD, nomeia Teodoro Petkoff ministro do planejamento e, em comum acordo com o FMI, dá início a um conjunto de medidas econômicas de austeridade, pelo qual se eliminaria o controle de cambio, voltaria à livre conversibilidade do Bolívar, se incrementaria o preço da gasolina, novos impostos seriam decretados, assim como seriam feitas novas privatizações de empresas públicas e a chamada Apertura Petrolera, mediante a qual se entregava às companhias estrangeiras o direito de exploração de campos petrolíferos. Argumenta Caldera:

Las defi niciones son claras. La Agenda Venezuela ha sido aceptada como una posición propia, adaptadas incluso para las conversaciones con el Fondo Monetario Internacional. Esa Agenda requiere decisiones y estoy dispuesto a tomarlas. Todas son un conjunto. Las que no pueden ser simultáneas serán sucesivas, pero en muy breve lapso (apud Luongo, 2007, p. 481).

O discurso de inevitabilidade das políticas econômicas vindas de fora deixava claro para a população a insustentabilidade desse modelo de democracia, que, mostrava sinais de que independente do grupo que estava no poder, a situação econômica não melhoraria.

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4. A crise do modelo político

Essa seção tem por objetivo discutir a crise de representatividade dos partidos que começou a surgir no início da década de 1980. Esse esgotamento se expressou em uma crise dos partidos tradicionais e da conciliação das elites, que teve como consequência uma baixa capacidade de reorientar o modelo de desenvolvimento.

Na década de 1980, havia a percepção por parte dos atores sociais de que o regime político estava dando sinais de crise. Nesse período, ao diminuir a renda petroleira, produziu-se uma redução concomitante da capacidade do Estado de atender as diversas demandas sociais (Kornblith 1997, p. 169). Diferente do que acontecia no passado, cada vez fi cava mais difícil assegurar a harmonia social e política por meio da renda do petróleo e da função mediadora do Estado. A consequência foi uma crise no mecanismo de geração de consenso associada a uma crise de representatividade e legitimidade da política tradicional.

No que diz respeito a esse segundo ponto, ressalta-se que tanto no âmbito da prática política como nos princípios jurídicos e constitucionais, os partidos políticos tinham uma posição privilegiada no sistema político venezuelano. Eram organizações policlassistas, de alcance nacional, com estruturas internas hierarquizadas, centralizadas e disciplinadas. Assim, os partidos em Punto Fijo, se converteram no principal canal de vinculação entre o Estado e a sociedade civil. As difi culdades econômicas da década de 1980, a implantação de um programa de ajuste econômico em 1989 e os seguidos casos de corrupção envolvendo os partidos e seus líderes, entretanto, levaram ao questionamento da capacidade dos partidos políticos como administradores da coisa pública.

Se nas eleições de 1958, 1963, 1968 e 1973 a abstenção eleitoral foi em média 5,3% da população, nas eleições de 1978 as abstenções alcançaram 12,5% da população, em um país onde o voto era obrigatório e a abstenção era penalizada com sanções. Com o passar dos anos, a apatia eleitoral aumentou, chegando a 39,8% de abstenções dos eleitores nas primeiras

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presidenciais com o voto facultativo, em 1993 (Rey, 2009, p. 134). Outro dado que remete à análise da falência do modelo de representação estabelecido em Punto Fijo é o aumento no número de partidos que disputam as eleições. O número cresceu nos anos 1980, demonstrando a perda de hegemonia dos partidos tradicionais (Rey, 2009, p. 139).

No que se referem às candidaturas presidenciais, nos seis pleitos que abarcam os trinta primeiros anos, somente os candidatos respaldados por AD e Copei triunfaram nas eleições e somente um candidato sem respaldo desses partidos obteve o segundo lugar10.

O corte realmente signifi cativo no bipartidarismo, entretanto, ocorreu nas eleições presidenciais de1993, quando Rafael Caldera, um dos fundadores da Copei e um dos três signatários do pacto de Punto Fijo, obteve 30,46% dos votos para presidente encabeçando uma nova legenda, chamada Convergencia. Os partidos tradicionais, que nas eleições de 1988 haviam obtido 92% dos votos, nesse processo eleitoral de 1993 obtiveram apenas 45%. Outro fato que torna essa eleição signifi cativa foi o crescimento da Causa R. Pela primeira vez desde 1968 um candidato de esquerda, como Andrés Velásquez, obteve mais de 20% dos votos. Desde 1973 o terceiro lugar das eleições presidenciais era preenchido por um candidato da esquerda. O que torna essa eleição diferente é o fato de que o candidato da esquerda saltou de 5% do total de votos nas votações em que a esquerda teve os melhores resultados, para 21,95% do total de votos nacionais.

Pode-se dizer, portanto, que as eleições de 1993 representaram a volta de um multipartidarismo instável depois de mais de trinta anos de disputa política entre apenas dois partidos. Rafael Caldera ganhou as eleições, mas, uma vez que a legitimidade do governo e do próprio sistema estavam abaladas, o novo presidente tinha a inglória missão de reorganizar a democracia venezuelana com base em um novo sistema de objetivos e

10 O vice-almirante Wolfgang Larrazábal, com apoio da URD e do PCV, foi o segundo colocado no pleito de 1958, atrás do adeco Rómulo Betancourt (1959-1964).

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com novas regras de decisão. Essa situação de crise por que passava o regime levou o governo a uma política casuística destinada a manter o prestígio de Caldera, entendido, então, como o pilar central da estabilidade política que se tinha e que se queria reconsolidar (Urbaneja, 2009, p. 102). Nesse momento, o que sobrou do regime puntofi jista eram resíduos do outrora coerente sistema.

Fazia tempo que a ideia de maximizar o consenso pela via de satisfazer a maior gama possível de interesses signifi cativos, por meio de um sistema decisório armado para isso, havia perdido vigência. A crise política, portanto, contribuiu para a queda do sistema puntofi jista e, em 1998, foi possível, pela primeira vez, em quarenta anos, a eleição de um outsider, que propunha mudanças institucionais e políticas com o fi m de refundar a república.

5. Considerações fi nais

A eleição de um candidato com discurso radical de ruptura com o status quo foi possível em uma sociedade como a venezuelana, que, historicamente, tem uma consciência rentista, responsável por retirar do Estado a necessidade de interiorizar o capital e o trabalho em sua estrutura. Essa característica da política venezuelana, associada à perda de legitimidade política e econômica do modelo de Punto Fijo permitiu a ascensão de Chávez.

A Venezuela apresenta distorções entre os setores econômicos mais acentuados do que o padrão da América do Sul. Por ser um país petroleiro, consegue, em vários momentos, ampliar consideravelmente seu excedente. Esse aumento do excedente, porém, não advém do aprofundamento, no tempo e no espaço, da divisão social do trabalho. Desta maneira, o excedente não viabiliza a acumulação e asfi xia as possibilidades de desenvolvimento da sociedade, embora sirva para ampliar o acesso a novos padrões de consumo. O responsável por esta asfi xia é a característica rentística do capitalismo venezuelano, que se apresenta tanto na esfera econômica, como na esfera sócio-política,

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criando uma consciência rentística que perpassa a história do país desde a descoberta do ouro negro até os dias de hoje.

O Pacto de Punto Fijo foi um sistema que garantiu a repartição do poder político entre os três principais partidos da época e da renda petroleira entre os diversos setores da sociedade. A construção de instituições societais rentistas transforma as relações entre os atores sociais e o Estado de tal modo que uma “cultura social rentista” se impõe. Desta forma, o acesso às benesses das riquezas naturais é determinado predominantemente por troca de favores, o que difi culta a organização autônoma dos setores sociais desfavorecidos e gera uma situação de dependência clientelista.

O fi nal da década de 1970 marca o início da crise desse modelo rentista. Por um lado, começam a surgir iniciativas políticas, especialmente governamentais, que tendem a ignorar os mecanismos e instancias de negociação institucionalizada em Punto Fijo. Por outro, a partir de 1978 a economia venezuelana tornou-se incapaz de absorver a renda do petróleo, o que foi agravado pela adoção de políticas econômicas que implicaram, entre outras coisas, na política de apertura petrolera.

Os programas de ajuste neoliberal implantados na América Latina, fruto das medidas apresentadas à região pelos organismos internacionais para conter os efeitos da crise da dívida externa davam prioridade ao problema econômico, deixando para segundo plano os efeitos sociais das políticas aplicadas. Entre outras consequências, fi cava evidente que os custos da crise não seriam repartidos entre os distintos setores sociais uma vez que o impacto da crise recaiu fundamentalmente nas classes mais vulneráveis da sociedade. Nos anos 1990, de uma estratégia voltada ao crescimento das exportações, desvalorização cambial e compressão das importações (responsável pela estagnação e infl ação dos anos 1980), passou-se a uma estratégia voltada à obtenção de crescentes fl uxos de capitais externos de forma a deslocar a restrição externa, controlar a infl ação e integrar os mercados fi nanceiros domésticos aos circuitos fi nanceiros internacionais.

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A Venezuela, por ter optado na década de 1970 pelo crescimento via endividamento, tal qual fi zeram os outros países da região, também sofreu com a crise da dívida, sendo, como a maioria dos países da região, obrigada a recorrer ao auxílio fi nanceiro do Fundo Monetário Internacional. Essa conjuntura garantiu que na década seguinte o país tivesse uma orientação econômica muito similar à dos demais países da região.

Para a Venezuela, o período que se iniciou em 1989 foi caracterizado pela inter-relação de uma crise global, que atingiu também o país com os efeitos da implantação de uma política de ajuste macroeconômico e de conversão de uma economia mista, com elevada infl uência do Estado, em uma economia liberal de mercado. Ou seja, o programa econômico implantado na Venezuela por Carlos Andrés Pérez no seu segundo mandato e continuado na segunda gestão de Rafael Caldera foi responsável pela diminuição da força do Estado na economia venezuelana. A diminuição do Estado era defendida como sendo a única solução possível para diminuir a dependência petrolífera. O que se verifi cou, entretanto, foi que, apesar da diminuição da força estatal, não houve diminuição da dependência petrolífera.

A especifi cidade da falência desse modelo na Venezuela advém do fato de que junto com a crise econômica, se explicita uma crise política em um país no qual por quarenta anos existiu uma democracia representativa mais ou menos estável. Esse era um componente importante que distinguia o processo venezuelano dos demais ocorridos na América Latina. Enquanto na maioria dos países da região a maior abertura econômica foi acompanhada pela abertura política, uma vez que os países saiam de anos de ditadura, na Venezuela, o liberalismo ocorreu em um regime político aparentemente estável e foi implantado por dois dos principais líderes políticos do passado, que além de terem sido importantes fi guras na elaboração do pacto político de Punto Fijo, também tinham sido presidentes defensores do modelo anterior de predomínio do Estado sobre a economia. Na verdade, Carlos Andrés Pérez, responsável pela verdadeira virada ao neoliberalismo, havia sido, no passado, o presidente da época de ouro do modelo nacional-desenvolvimentista venezuelano (1974-1978).

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A transição venezuelana para o neoliberalismo aponta não apenas para a desconexão entre a população e o governo, como para a crise do sistema partidário, que já não era capaz de oferecer alternativas concretas à população. Além do Caracazo, outro desafi o ao governo Pérez foi a tentativa de golpe em 4 de fevereiro de 1992 liderada pelo coronel Hugo Chávez. Apesar de fracassado o golpe, fi cou nítido o apoio popular a qualquer tentativa de retirar o presidente Carlos Andrés Pérez do poder. O segundo governo de Andrés Pérez, como já prenunciava a estreia com o Caracazo em 1989, foi um fracasso, sendo o presidente deposto por acusações de corrupção em 1993.

O segundo governo Caldera enfrentou grandes difi culdades para superar a crise econômica herdada do governo anterior, e ao buscar o apoio do FMI, Caldera formaliza a opção pelo ajuste estrutural, opondo-se ao que havia defendido na campanha eleitoral. A abertura petroleira acabou por criar um “estado dentro do estado”, na medida em que a empresa tornou-se autônoma e grande competidora do Estado Nacional. Com a abertura, o Estado venezuelano perdeu sua principal fonte de ingresso e, portanto, sua possibilidade de fazer política distributiva. Além disso, o ideário neoliberal foi utilizado pelo governo de Andrés Pérez para substituir a antiga burocracia estatal por uma nova, técnica. Esse processo gerou uma crise política no governo e no país, pois foi responsável por terminar de destruir os mecanismos de construção de consenso que eram a base do modelo político puntofi jista. Por fi m, o fato de os governos terem apresentado os ajustes econômicos como a única alternativa possível de política econômica para o país gerou uma descrença popular na democracia. Ou seja, uma vez que o programa econômico vem de fora e é inevitável, a disputa política torna-se mera disputa por estar no poder, não podendo o presidente exercer a política para a qual ele fora eleito. Essa percepção fi cou evidente no governo de Carlos Andrés Pérez e foi reforçada no segundo governo de Caldera.

No governo, Caldera anistiou os militares que protagonizaram o golpe contra o governo Pérez. Libertado, o coronel Hugo Chávez organizou a oposição ao governo Caldera e iniciou a preparação para as eleições de

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1998. A vitória de Hugo Chávez expressou o fracasso do governo Caldera, a insatisfação popular com a crise econômica gerada pela adoção das políticas neoliberais, e o colapso do pacto político que sustentava o Estado venezuelano desde 1958. O desafi o que se colocou para o governo Chávez foi o de transformar um sistema político, que desde o fi m da ditadura em 1958 viveu eleições periódicas, mas que não comportava a participação popular ativa na política e no Estado, em uma democracia participativa. Além disso, cabia ao novo governo renovar a estrutura econômica do país a fi m de que a grande massa da população venezuelana se benefi ciasse dos frutos da economia petroleira e ao mesmo tempo diversifi car a economia do país. Era o fi m da democracia bipartidária. Surge, então, o que Chávez chamou de V República.

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Año IV, Nº 10, 2012, pp. 139-181


Yudey J. Rodríguez M., Marino J. González R., Elena Rincón O., Rodrigo Mijares S.

MISIÓN BARRIO ADENTRO, BALANCE Y PERSPECTIVAS

RESUMEN: Este artículo pretende dar a conocer el impacto que ha tenido la Misión Barrio Adentro (MBA) en la sociedad venezolana, en sus diferentes niveles: I, II y III. Como objetivos específi cos se plantearon los siguientes: 1) Describir la MBA, según diversos criterios como: ámbito de acción, población objetivo, objetivos del programa, recursos invertidos, resultados, entre otros; 2) Realizar una Revisión Sistemática de la Literatura (RSL) en bases de datos nacionales e internacionales, durante el período 2003-2010; 3) Determinar sus principales alcances y limitaciones. Con la fi nalidad de profundizar en el análisis y evaluación de políticas públicas de salud en Venezuela, la presente investigación se orientó al estudio y aproximación, cualitativa y cuantitativa, de la MBA.

Palabras clave: Misión Barrio Adentro, políticas públicas, programas de salud, Venezuela.

MISSION BARRIO ADENTRO, ASSESSMENT AND PERSPECTIVES

ABSTRACT: This article presents the impact that Mision Barrio Adentro, through its different levels (I, II and III), has had in society. The objectives of the study are threefold. Firstly, to describe the program using criteria which include the fi eld of action, target population, program objectives, invested resources and results. Secondly, to undertake a review of the literature in national and international data bases for the period 2003-2010 and fi nally to determine the scope and limitations of the program. This research used both qualitative and quantitative methods to analyze and evaluate this public health policy in Venezuela.

Keywords: Mision Barrio Adentro, public policy, health program, Venezuela.

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1. Introducción

Entender la MBA requiere como punto de partida considerar el contexto político, económico y social que caracterizó la realidad y el momento histórico en el que ésta surgió; la instauración de un nuevo modelo de atención en salud en Venezuela, inspirado en el modelo cubano; así como los diferentes momentos de la política de salud, implementada durante el gobierno del Presidente Hugo Chávez.

Según Mujica y Rincón (2006), la trayectoria de la acción política del gobierno actual ha transcurrido por cuatro (4) momentos históricos. El primero comprende el período 1999-2000, en el cual la política social fue expansiva en gasto y centralizada en estructura, siendo los programas compensatorios la estrategia fundamental de intervención social. En el segundo, entre el 2000 y el 2001, el gobierno establece las premisas sobre las que se fundamenta la política social de la Quinta República. Durante este período la estrategia se mantuvo centrada en los programas compensatorios alrededor del Fondo Único Social y el Plan Bolívar 2000. El tercero, ubicado a comienzo del año 2002, se caracterizó por la defi nición del Plan Estratégico Social 2001-2007, cuyo principal objetivo era transformar las condiciones de vida de la población, garantizando los derechos sociales contenidos en la nueva Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. En este momento se restringen y priorizan las áreas de atención de la política social, los programas que lo componen y las poblaciones objetivos. A fi nales del año 2002 y durante el primer trimestre del 2003, se da inicio al cuarto momento de la política social implementada durante el gobierno del Presidente Chávez, caracterizado por el surgimiento de las misiones sociales.

Es precisamente durante este período, que surge la MBA, en un momento histórico en el que tanto la salud como la política estaban en crisis. Luego del golpe de Estado del 11 de abril de 2002 y el paro petrolero suscitado entre diciembre de 2002 y febrero de 2003, el deterioro del sector salud

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se hizo evidente, especialmente con los brotes de fi ebre amarilla y dengue (Aguirre, 2008, p. 226).

La MBA nace veinticinco años después de la Declaración de Alma Ata, en la cual se establecen los principios de Atención Primaria de Salud (APS), como alternativa para contribuir a mejorar los niveles y condiciones de salud de la población (Rincón y Rodríguez: 2010, p. 516). Sus inicios se remontan a febrero de 2003, fecha en que la Alcaldía del Municipio Libertador, contacta a la Embajada de Cuba en Venezuela para solicitar la colaboración de la Misión Médica Cubana y se fi rma el Acuerdo de Cooperación Técnica con Cuba. Esta Misión venía trabajando en Venezuela desde diciembre de 1999, a raíz de la atención humanitaria prestada durante las inundaciones en el estado Vargas (Borroto et al. 2010, p. 118).

En marzo de 2003, un equipo integrado por tres médicos cubanos llegó a Caracas para trabajar, en conjunto, con el Instituto Municipal de Desarrollo Endógeno de Caracas (IDEL), en el diseño de lo que para ese momento, se denominó “Plan Barrio Adentro”. Así surgió la idea de hablar con las comunidades de los barrios, las cuales se fueron organizando en grupos, seleccionados en asambleas de vecinos, que constituyeron lo que posteriormente se conocería como los Comités de Salud.

El 16 de abril de 2003, llegó el primer grupo de médicos cubanos solicitado y se da inicio al Plan Barrio Adentro, en el marco del Convenio Venezuela-Cuba, como respuesta del Estado venezolano para la solución de las principales necesidades sociales y de salud, constituyéndose en el punto de partida para el desarrollo de la Red de Atención Primaria Integral, prevista en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (MSAS, 2005, p. 50).

En diciembre del año, antes citado, el Plan Barrio Adentro se transformó en lo que hoy se conoce como la Misión Barrio Adentro, mediante un decreto presidencial. En el año 2004, se extendió a los estados Barinas, Lara, Miranda, Trujillo, Vargas y Zulia, posteriormente al resto del país.

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Iniciándose, de esta manera, el camino hacia un cambio estructural en el acceso a la atención en salud para millones de venezolanos que hasta entonces habían estado excluidos de esa atención (Borroto et al., 2010, p. 118).

La MBA, según el MSAS (2005), se ha desarrollado en las siguientes fases: una primera de experimentación, durante el período abril-junio de 2003, que consistió en medir el impacto y el apoyo de las comunidades, la constitución de los primeros Comités de Salud, la adaptación de los médicos y médicas cubanas y la evaluación de las enfermedades más frecuentes en cada localidad. Esta fase piloto se desarrolló en el Municipio Libertador, a través del Instituto de Economía Local (IDEL) de la alcaldía de dicho municipio. Una segunda fase, durante el período junio-agosto de 2003, que consistió en la expansión del Plan Barrio Adentro hacia diversos estados del territorio. Y una tercera fase, representada por la extensión masiva del Plan, hasta alcanzar todos los estados y el Distrito Capital, así como la realización de 26 actividades médicas diarias que incluyen consultas, educación para la salud, promoción de la salud, entre otras.

Barrio Adentro es un sistema de atención integral de salud que, basado en la estrategia de atención primaria de salud, y en correspondencia con los principios de Alma Atá, garantiza la salud para todos los venezolanos, se constituye en el eje central del Sistema Público Nacional de Salud de la República Bolivariana de Venezuela (Barroto et al., 2010, p. 119).

Este nuevo sistema de salud, está inspirado en el modelo de salud cubano y, en su primer nivel de atención, responde a los principios establecidos en la Declaración de Alma Ata. Barrio Adentro es un programa orientado formalmente al cumplimiento de estos principios, que busca combatir la exclusión y darles a los pobres la posibilidad de mejorar sus condiciones de vida (Rincón y Rodríguez: 2010, p. 524).

Este trabajo presenta los resultados parciales de una investigación cuyo objetivo general consiste en dar a conocer el impacto que ha tenido la MBA en la población venezolana, en sus diferentes niveles de atención:

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Barrio Adentro I, II y III. Los objetivos específi cos planteados fueron: 1) Caracterizar la MBA, según diversos criterios como: ámbito de acción, defi nición, población objetivo, objetivos del programa, resultados, entre otros. 2) Realizar una RSL en bases de datos nacionales e internacionales, durante el período 2003-2010. 3) Determinar sus principales alcances y limitaciones.

Del mismo modo, con la finalidad de profundizar en el análisis y evaluación de políticas públicas en Venezuela, la presente investigación estuvo orientada al estudio y aproximación, cualitativa y cuantitativa, de la MBA.

La estrategia metodológica consistió en la realización de una RSL1 disponible, en bases de datos nacionales e internacionales, para el período antes mencionado; así como una revisión documental de trabajos o publicaciones disponibles en internet.

El trabajo está dividido en 4 capítulos: el primero presenta algunos antecedentes y premisas de la MBA, los objetivos de la investigación y la estrategia metodológica utilizada; el segundo está dedicado a la caracterización de la MBA; el tercero describe los hallazgos de la RSL y el cuarto las conclusiones.

2. Caracterización de Barrio Adentro

En este capítulo se presenta la información encontrada para cada uno de los niveles de atención que contempla Barrio Adentro, tomando en consideración los siguientes criterios: nombre de la misión o nivel de atención, fecha de creación, órgano de adscripción, población objetivo, objetivos del programa, recursos invertidos, resultados obtenidos, metas programadas y ejecutadas. En la tabla 1, se presenta la información

1 Para Mulrow (1994) las revisiones sistemáticas de literatura son estudios pormenorizados, selectivos y críticos que permiten identifi car, valorar y resumir los resultados de la gran cantidad de investigaciones que produce el conocimiento científi co.

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correspondiente a la mayoría de los criterios, antes mencionados, para la MBA 1. En la tabla 2 se comparan las metas programadas con las ejecutadas para el período 2004-2006.

La mayoría de los datos disponibles en el sitio web de la Fundación Escuela de Gerencia Social, para las distintas misiones, aparecen incompletos para todo el período en estudio, a saber: 2003-2010. Como puede observarse en la Tabla 2, correspondiente a las metas programadas y ejecutadas para Barrio Adentro I, sólo se muestran datos para el período 2004-2006, pero éstos no se corresponden por ítem por año, lo que difi culta verifi car el cumplimiento de las metas. La mayoría de las metas programadas que reportan corresponden al año 2006 y las ejecutadas para el 2005. La única meta que podemos verifi car es la correspondiente al número de consultorios populares, a construir, a saber: 5000 programados para el 2004, versus 6.428 que fueron construidos y dotados para el 2005.

Tabla 1. Caracterización de Barrio Adentro I

Nombre de la misión

Barrio Adentro I

Fecha de creación 14/12/2003

Órgano de adscripción

Ministerio de Salud

Población objetivo

Objetivos del programa

Toda la población; comunidades pobres y excluidas del sistema de atención en salud.

General: Garantizar el acceso a los servicios de salud de la población excluida, mediante un modelo de gestión de salud integral orientado al logro de una mejor calidad de vida, mediante la creación de Consultorios y Clínicas Populares, además de los hospitales del pueblo, dentro de las comunidades de poco acceso a los ya existentes.

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Objetivos del programa

Específi cos:1. Implantar un modelo de gestión participativo que

responda a las necesidades sociales de los grupos de población excluidos, mediante la organización y participación de las comunidades apoyadas en la contraloría social como expresión de poder popular

2. Fortalecer la Red Ambulatoria aumentando su capacidad resolutiva mediante la implantación, consolidación y extensión de consultorios populares, haciendo énfasis en la promoción de salud y calidad de vida.

3. Potenciar capacidades y habilidades de los recursos humanos institucionales y comunitarios mediante la educación y formación permanente.

Componentes 1. Red de Atención Integral en Salud. Comprende los Consultorios Populares, las Clínicas Populares, Centros Diagnósticos Integrales, Servicios de Rehabilitación y los Hospitales del Pueblo, que ofrecen: atención médica gratuita domiciliaria las 24 horas, distribución gratuita de medicamentos, articulación con las comunidades organizadas para la resolución de problemas y difi cultades de índole logística, mediante la contraloría social.

2. Barrio Adentro Deportivo: Actividades deportivas y recreativas dirigidas a niños, jóvenes y adultos, con el propósito de promover la actividad física y generar espacios de encuentro entre los miembros de la comunidad.

Fuente: Fundación Escuela de Gerencia Social.

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Tabla 2. Metas programadas/ejecutadas Barrio Adentro I, período 2004-2006


Otro sitio web visitado con el fi n de obtener información, para todo el período en estudio, fue el portal de Barrio Adentro2. En este, sólo se hallaron estadísticas, para todos los estados por diferentes categorías, al cierre del 31 de enero de 2004. Tal como se refl eja a continuación: casos vistos 18.366.628, número de familias visitadas 2.189.194, acciones de enfermería realizadas 1.586.750, MNT aplicada 2.981.361, vidas salvadas 6.447, partos realizados 275, vacunas aplicadas 27.913, actividades educativas 6.074.401, actividades docentes 53.104.

En la tabla 3, se muestra la información correspondiente a Barrio Adentro II, para la cual se encontró como dato adicional el presupuesto asignado para el período 2005-2006.

2 Portal Barrio Adentro, http://www.barrioadentro.gov.ve (consulta, 04 de abril de 2011).

Metas programadas Metas ejecutadas Año Denominación Año Denominación 2004 Número de consultorios 5.000 2004 Número de casos atendidos 18.400.000 populares construidos 2004 Número de vidas salvadas 1.7792006 Número de pacientes 32.060 2004 Número de médicos y odontólogos 15.586 atendidos en Ambulatorios incorporados2006 Número de casos de violencia 20 2005 Número de consultas 75.298.063 atendidos por fármaco dependencia 2005 Número de personas atendidas 28.965.2842006 Número de casos atendidos 25.000 su casa en consultorios populares 2005 Número de familias visitadas 10.276.5542006 Número de Comités de Salud 83 2005 Número de Primeros Auxilios 9.291 organizados 2005 Número de partos en proceso atendidos 8012006 Número de consultorios populares 6.425 2005 Número de Consultorios Populares 6.428 a equipar construidos y dotados2006 Construcción de Consultorios 8.500 2005 Número de evaluaciones y 2.419 populares certifi caciones de terrenos a nivel nacional Adaptación y equipamiento de casa y 121 locales que funcionan como puntos de consulta Centros de Medicina Integral 1.559 Comunitaria

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Tabla 3. Caracterización Barrio Adentro II

Nombre de la misión Barrio Adentro IIFecha de creación 12/06//2005 Órgano de adscripción

Ministerio de Salud

Descripción del Programa

El desarrollo de la MBA II fue anunciado por el Presidente de la República, Hugo Chávez Frías, durante su mensaje anual al país ante la Asamblea Nacional el 14 de enero del 2005. Allí se informó que se pondrían en funcionamiento 600 Centros de Diagnóstico Integral, instalaciones que consistirían en locales no muy grandes en los que se pudiera incorporar equipos básicos de diagnóstico: rayos x, electrocardiógrafos, ultrasonido, laboratorio, entre otros. Además se contempló poner en funcionamiento durante el mismo año, 600 Salas de Rehabilitación Integral y 35 Centros de Alta Tecnología.

Población objetivo Toda la poblaciónObjetivos del programa

Garantizar la atención integral a la salud a través del diagnóstico, tratamiento y rehabilitación oportuna, efi caz y efi ciente de las diversas patologías de alta incidencia en la población, por medio de centros de salud con equipos básicos y de alta tecnología, con sistema permanente de monitoreo, supervisión y evaluación para el cumplimiento de las acciones.

Presupuesto asignado

Año Presupuesto asignado2005 Bs. 463.113.393.750 2005 Bs. 82.000.000.000.000 (Construcción de CDI)2006 Bs. 5.311.839.9842006 Bs. 252.546.210.660 (insumos, equipos, materiales, sustancias químicas y lencería)

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Componentes Centros de Diagnóstico Integral (CDI). Establecimientos donde se brinda atención en salud del segundo nivel y se garantiza asistencia médica de emergencia, así como estudios diagnósticos fundamentales las 24 horas del día, todos los días de la semana. Es importante destacar que para esta misión, se planteó como meta por cada 4 CDI, habrá uno dotado con quirófano y ambulancia. Adicionalmente, los CDI ofrecen los siguientes servicios: rayos X, ultrasonido diagnóstico, endoscopia, electrocardiograma, laboratorio clínico, Sistema Ultra Micro Analítico (SUMA), oftalmología clínica, emergencia, constituida por las áreas de urgencia, apoyo vital, terapia intensiva y quirófano.

Salas de Rehabilitación Integral (SRI). Apoyan la recuperación de los pacientes que hayan sufrido algún tipo de lesión que les impida desenvolverse apropiadamente y que requieran de una asistencia rehabilitadora de partes móviles del organismo. Comprende como servicios: electroterapia, ultrasonido y laserterapia. Tracción cérvico-lumbar. Termoterapia (Tratamiento con calor infrarrojo). Hidroterapia (hidromasajes). Gimnasio pediátrico. Gimnasio de adultos. Terapia Ocupacional. Medicina Natural y Tradicional (acupuntura, ventosas, electro-estimulador, para el tratamiento de bursitis, lumbago y dolores agudos). Logopedia y Foniatría. Podología.


En la tabla 4, se muestran las metas programadas y las ejecutadas en Barrio Adentro II, para el período 2005-2006. En la página web de la FEGS no se encontró información disponible para los años siguientes, razón por la que surgió la necesidad de verifi car el cumplimiento de estas metas durante el período 2006-2010 en otras fuentes de información.

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Tabla 4. Metas programadas/ejecutadas en Barrio Adentro II (2005-2006)


Asimismo, los datos cuantitativos encontrados a la fecha actual, no permitieron medir el impacto de la MBA, expresado en las mejoras de las condiciones de salud en la población y en la prevención de enfermedades, razón por la cual se propone continuar la investigación con una revisión documental de las metas programadas y ejecutadas por año en cada uno de los niveles de atención de la MBA, a través de la revisión y el análisis de las Memorias y Cuentas del MPPPS para el período 2004-2010.

En la tabla 5 se presenta la información correspondiente a Barrio Adentro III. Para este nivel de atención se encontró como dato adicional, la descripción detallada del presupuesto asignado para el momento de su creación, 28 de agosto de 2005, y el ejecutado para el 2006.

Año Denominación Metas programadas 2005 Número de Centros de Diagnósticos Integral (CDI) 6002005 Número de Salas de Rehabilitación Integral (SRI) 6002005 Número de Centros de Alta Tecnología (CAT) 342005 Número de personas a atender 23.760.0002006 Número de pacientes atendidos en CDI y SRI 15.0002006 Número de Centros de Diagnóstico Integral (CDI) 1452006 Número de Salas de Rehabilitación Integral (SRI) 1272006 Número de Centros de Alta Tecnología (CAT) Año Denominación Metas ejecutadas2005 Número de Centros de Diagnósticos Integrales 60 funcionando 2005 Número de Salas de Rehabilitación Integral 602005 Número de Centros de Alta Tecnología (CAT) 42005 Número de Pacientes atendidos en CDI 373.8262005 Número de Pacientes en consulta en SRI 72.2592005 Número de Pacientes en rehabilitación en SRI 291.676 Número de Pacientes con tratamientos aplicados 826.644 en SRI

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Tabla 5. Caracterización de Barrio Adentro III

Nombre de la misión Barrio Adentro III

Fecha de creación 28/08/2005. Durante la Edición N° 232 del Programa Aló Presidente de fecha 28/08/05, el primer mandatario nacional dio a conocer el inicio de la nueva fase de la MBA: Barrio Adentro 3

Órgano de adscripción Ministerio de Salud

Descripción del Programa Contempla el desarrollo de programas para atender la demanda de atención por concepto de enfermedades crónicas como cáncer, insufi cien-cia renal, insufi ciencia hepática, traumatismos y cardiovasculares; con fi nanciamiento para trasplante de órganos, tejidos y células, inter-venciones de corazón, dotación de material de osteosíntesis, tratamiento médico y de radiación para el cáncer. Se refi ere al fortalecimiento de la red hospitalaria de todo el país, a fi n de dar respuesta a la demanda proveniente de Barrio Adentro I (Consultorios de Atención Primaria) y Barrio Adentro II (CDI, SRI y CAT). Este proyecto implica la modernización de los cen-tros hospitalarios con equipamiento médico y electromecánico. También signifi ca un cambio en la prestación de servicios con ampliación de los horarios de atención mañana y tarde, además del incremento en la capacidad resolutiva de servicios como Salas de Parto, Quirófanos y Terapia Intensiva.

Población objetivo Toda la población.

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Objetivos del programa General: Constituir la gran red de salud que coordinará el Ministerio de Salud para toda la colectividad, sin exclusión, basada en los principios de universalidad, equidad, gratuidad, integralidad y solidaridad, tal como lo expresa el artículo 84 de la Constitución NacionalEspecíficos: Modernizar y actualizar los equipos médicos y electromecánicos que garanticen el funcionamiento de los hospitales. Esta actualización tecnológica lleva implícita dotación de equipos de acuerdo a las necesidades de atención médica de la población, disponibilidad de servicios en área de infl uencia, pertinencia tecnológica en relación a grado de complejidad de atención que brindan los hospitales y disponibilidad del recurso humano para la operatividad de los mismos. Remodelar, reparar y/o ampliar la infraestructura para adecuarla a las necesidades de la renovación y actualización tecnológica de los equipos médicos y no médicos.Coadyuvar al desarrollo del Sistema Público Nacional de Salud, único descentralizado, intergubernamental, intersectorial y partici-pativo. Promover la salud privilegiando la calidad de vida y superación de inequidades.

Presupuesto asignado Año Presupuesto asignado2005 Bs 50.000.000.000 para equipamiento2005 Bs 15.000.000.000 para hospitales2005 Bs 224.000.000.000 para insumos2005 Bs 700.000.000 en material médico quirúrgico2005 Bs 214.000.000.000 en recursos adicionales para hospitales2005 Bs 240.000.000.000

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Presupuesto Ejecutado Año Presupuesto ejecutado2006 Bs 41.296.000.000 para estudios de vulnerabilidad en hospitales tipo IV2006 Bs 40.000.000.000 para dotación de Insumos2006 Bs 393.851.338 para gestión hospitalaria2006 Bs 34.000.000 red de biología molecular2006 Bs 6.400.000 suministro de reactivos para laboratorios.

Componentes No se encontró información para este criterio de caracterización

En la tabla 6 se muestran las metas programadas y ejecutadas de Barrio Adentro III, para el período 2005-2006, pero éstas no se corresponden por ítem por año. Asimismo, las metas programadas parecieran metas ejecutadas, por la manera como están redactadas.

Tabla 6. Metas programadas/ejecutadas Barrio Adentro III (2005-2006)Año Denominación Metas programadas2005 Centros de atención recuperados 79 y modernizados 2005 Dotación a hospitales 79 2006 Recuperación de hospitales tipo I y tipo II 229 equiparables con los CDI Número de pacientes evaluados en todas las 215.793 patologías Pacientes atendidas en consulta prenatal, 26.004 postnatal y por abortos Intervenciones quirúrgicas 8.565 Emergencias médicas atendidas 176.500 Pacientes con riesgo potencial 26.004 Análisis de laboratorio 26.004 Personas atendidas en oncología 3.640Año Denominación Metas ejecutadas2005 Intervenciones quirúrgicas 294.422 Partos 310.903 Cesáreas 88.255 Consultas 12.900.000 Estudios radiológicos 2.900.000 Exámenes de laboratorio 31.400.000 Usuarios benefi ciados 1.500.000


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3. Resultados de la revisión sistemática de la literatura

En este capítulo o sección se presentan los principales hallazgos de la RSL, relacionada con la MBA, en las bases de datos consultadas. La búsqueda de publicaciones científi cas y arbitradas sobre el tema, se hizo en 2 etapas:

a. Revisión de EBSCO3. Se consultaron diversas bases de datos relacionadas con ciencias de la salud y ciencias sociales, sin embargo, sólo se encontraron publicaciones en las siguientes bases de datos: Academic Search Premier4, ERIC5 y Medline6. Los descriptores utilizados fueron Barrio Adentro y Evaluation Barrio Adentro. El período de búsqueda contemplado fue de 6 años, que van desde el 2004 hasta el 2010, esto considerando que la MBA se inició en Venezuela como programa piloto en el Municipio Libertador, en abril de 2003. La búsqueda con el criterio título, arrojó 8 artículos, de los cuales se seleccionaron y analizaron 8. La búsqueda con el criterio full texto, arrojó como resultado 15 artículos, de los cuales fueron seleccionados y analizados 14,

3 EBSCO, fundada en 1944, es un proveedor de servicios de información mundial que ofrece servicios de consultoría y tecnología de vanguardia para la gestión y el acceso a contenidos de calidad, incluyendo la impresión y revistas electrónicas, paquetes electrónicos, bases de datos de investigación, libros electrónicos y mucho más.

4 Academic Search Premier: Esta base de datos multidisciplinaria proporciona el texto completo de más de 8.500 publicaciones, incluso el texto completo de más de 4.600 títulos arbitrados. Dispone de versiones en PDF de más de cien publicaciones que se remontan hasta 1975 y permite buscar referencias citadas de más de mil títulos.

5 ERIC (siglas en inglés del Education Resource Information Center) contiene más de 1.300.000 registros con referencias a más de 323.000 documentos en texto completo que se remontan a 1966.

6 MEDLINE proporciona información médica de la mano de autoridades en ciencias de la salud, enfermería, odontología, veterinaria, la asistencia de la salud, ciencias preclínicas y mucho más. El índice de esta base de datos, creada por la National Library of Medicine, está ordenado en función de los encabezamientos de tema médico (MeSH). Este sistema de indexación hace uso de jerarquías, subtítulos y la posibilidad de expandir las búsquedas para consultar citas procedentes de más de 4.800 publicaciones actuales del campo de la biomedicina.

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ya que uno de éstos no correspondía a Barrio Adentro. Cabe destacar, que en este segundo grupo de artículos, se repiten los mismos hallados en el primer grupo y 2 aunque tratan el tema, no corresponden a artículos arbitrados sino a reportajes de prensa.

b. Revisión de la Red de Revistas Científi cas de América Latina y el Caribe, España y Portugal (REDALYC7). Los descriptores fueron: barrio adentro, MBA, plan barrio adentro y evaluación barrio adentro. El período de búsqueda indefi nido y los resultados 9 artículos, de los cuales 8 hacían referencia a barrio adentro, 1 a las misiones en general y otro, Rodríguez et al. (2006), estaba repetido en EBSCO.

Para el análisis de los artículos encontrados, en las bases de datos consultadas, se tomaron en cuenta los siguientes criterios: tipo de investigación, metodología, insumos, productos y resultados; éstos últimos, adoptando el Modelo Lógico de Hatry (1999, p. 55-100). Este modelo (Ilustración 1) permite medir el desempeño institucional y hace énfasis en que la medición debe basarse en los resultados, outcomes, más que en los productos, outputs. Ya que los resultados están relacionados con los benefi cios fi nales que los ciudadanos y ciudadanas obtienen de los servicios prestados.

Ilustración 1. Modelo Lógico de Hatry

Fuente: Rincón 2003, p. 37.

7 Red de Revistas Científi cas de América Latina y el Caribe, España y Portugal disponible en http://redalyc.uaemex.mx

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Básicamente, un modelo lógico presenta, de manera sistematizada, información relativa al funcionamiento de una institución o programa y permite comprender las relaciones entre los recursos de los que se dispone, las actividades planifi cadas y las realizadas, así como los cambios o resultados obtenidos.

En la categoría insumos se consideraron criterios relacionados con la calidad técnica del programa, como son: recursos financieros, recursos humanos (número de médicos y enfermeras por habitantes, capacitación, títulos y nacionalidad), condiciones de la infraestructura y el equipamiento. En la categoría productos, se consideró la cobertura del programa, en función del número de consultas realizadas. En la categoría resultados, se adoptó el criterio calidad percibida por los benefi ciarios (as) del programa, en cuanto al impacto en la mejora de sus condiciones de salud y en la prevención de enfermedades.

A continuación se presenta el análisis de los artículos científicos/arbitrados, encontrados en las bases de datos consultadas, de acuerdo con los criterios señalados en el párrafo anterior y la información disponible en cada uno de éstos.

Aguirre (2008)

En el trabajo realizado por Aguirre (2008) no se precisa el tipo de investigación realizada, pero luego de su revisión puede catalogarse como descriptiva. En cuanto a la metodología utilizada, no se indica.

Para la categoría insumos y el criterio infraestructura, la autora reporta la inauguración de los primeros 20 Consultorios Populares el 14 de diciembre de 2003, como primer paso para alcanzar la meta estimada de 5000 consultorios para el año 2004 (Aguirre, 2008: p. 229).

Para el criterio capacitación, en el marco de la MBA, la Universidad Nacional Experimental de las Fuerzas Armadas (UNEFA) y la Universidad Bolivariana de Venezuela (UBV) diseñaron e implementaron el Programa de Medicina Integral Comunitaria y Gestión de la Salud Pública (Aguirre,

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p. 227). Asimismo, la autora señala el ingreso de 4.500 estudiantes al Programa de Formación en Enfermería Integral Comunitaria; la creación del Programa de Salud para los Pueblos Indígenas y dos postgrados, directamente coordinados por los Ministerios de Salud y de Educación Superior de Venezuela, a través de la Misión Sucre y la Misión Cubana en Venezuela, a saber: Medicina General Integral y Odontología General Integral.

En la categoría productos, la autora reporta mejoras en el acceso de atención primaria en salud, ya que para 1998 era de 15% y para el año 2007, con Barrio Adentro se había incrementado a 60%.

En cuanto a los resultados, según Aguirre (2008, p. 227) la instalación de la red de consultorios populares ha permitido al gobierno identifi car no sólo problemas de salud sino también otros problemas que han sido atendidos por otras misiones. Asimismo, considera que el primer impacto que ocasionó Barrio Adentro, fue la expresión de felicidad de la población pronunciando la frase “ahí va mi médica/o” con sentido de propiedad.

Alayón (2005)

El trabajo realizado por Alayón (2005) es una investigación de tipo descriptiva y ofrece un aporte especial a la RSL de Barrio Adentro, debido a la participación del autor en la elaboración e implementación del programa, desde sus inicios en el Municipio Libertador.

Para la categoría resultados, el autor considera que el éxito de Barrio Adentro se debe al hecho de que fue ideado bajo la concepción revolucionaria de la democracia participativa y protagónica y responde a los valores más básicos de la revolución bolivariana. Haciendo especial énfasis en las experiencias y contribuciones de los Comités de Salud.

Armada et al. (2009)

El trabajo realizado por Armada et al. (2009) es una investigación descriptiva y exploratoria, ya que presenta una caracterización de Barrio Adentro y explora algunos indicadores epidemiológicos para el período

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2004-2005. La metodología consistió en una revisión documental y entrevistas a diversos actores involucrados en el diseño y ejecución de la MBA.

En la categoría insumos para el criterio recursos humanos reportan que el número de médicos cooperantes aumentó rápidamente entre el grupo inicial de 54, de manera tal que en 1998, habían 1.628 médicos y a mediados del 2007, esta cifra se había incrementado a 19.571. Para el criterio infraestructura señalan que el número de centros de atención primaria aumentó cerca de tres veces entre 1998 y 2007. El número de módulos de Barrio Adentro aumentó de 13 a fi nales de 2003 a 2.708 a mediados de 2007.

En la categoría productos, destaca la información relacionada con la cobertura del programa MBA, expresada en el número de consultas médicas realizadas. Al respecto, los autores señalan que entre el 2004 y el 2005, éstas fueron tres veces más numerosas en la red Barrio Adentro (150 millones) que en la red tradicional (58 millones).

En la categoría resultados, los autores atribuyen parte del éxito de Barrio Adentro, a la participación popular, la cual se logró con la colaboración de los Comités de Salud y, más recientemente, con los Consejos Comunales. Asimismo, consideran que la revisión de algunos indicadores epidemiológicos, para los años 2004 y 2005, revelan su impacto positivo en la atención a la salud, particularmente en su componente de atención primaria, conocido como Barrio Adentro I.

Algunos indicadores epidemiológicos, analizados por los autores, para los años 2004 y 2005 sugieren un posible impacto de Barrio Adentro a través del aumento en el diagnóstico y seguimiento de los pacientes con enfermedades crónicas como la hipertensión y la diabetes. Para algunas enfermedades infecciosas, el número de casos ha aumentado (lo que sugiere una mayor tasa de detección), pero el número de muertes ha disminuido (lo que sugiere un mejor seguimiento y oportunidades para el tratamiento).

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Durante el período 2003-2005, los casos de diarrea entre los niños menores de 1 año de edad, aumentaron de 241.360 a 435.396, lo que representa 80,4% de aumento; mientras que el número de muertes se redujo de 1.148 a 574, lo que representa 50% de reducción. Tendencias similares en la morbilidad y mortalidad por diarrea se han observado entre los niños de 1 a 4 años, y lo mismo ha ocurrido para la neumonía, una vez más observable tanto en menores de 1 año y niños de 1 a 4 años.

Borroto, et al. (2010)

Este trabajo corresponde a una investigación descriptiva, en el que luego de presentar la experiencia cubana en la formación médica, durante los últimos 50 años, se exponen la metodología y los resultados obtenidos en la evaluación del Programa de Formación del Médico Integral Comunitario8 (PFMIC), implementado en Venezuela.

La evaluación del PFMIC, se inició con una evaluación curricular del programa, siguiendo los principios de la investigación-acción y utilizando métodos de investigación cuantitativos y cualitativos. Del universo docente nacional, los autores seleccionaron una muestra conformada por 124 núcleos docentes (12,1%), de 108 ASIC (18,4%) en los 24 estados del país, donde participaron 57 profesores preparados al respecto, integrados en 8 equipos, que visitaron cada estado entre 3 a 5 días, según la magnitud de las instituciones a visitar.

Asimismo, aplicaron una guía de observación con el fi n de evaluar aspectos relacionados con la disciplina, el orden interior y exterior, higiene y seguridad de cada institución. Visitaron y evaluaron 124 actividades docentes impartidas en esos días. Encuestaron 1.199 profesores (15%), 2.552 estudiantes (12%) y 1.988 ciudadanos que concurrieron a recibir

8 Este programa fue diseñado a partir de las necesidades de Barrio Adentro y fundamentalmente ha sido inspirado en el modelo cubano de formación médica. Fue aprobado por el Consejo Nacional de Universidades de la República Bolivariana de Venezuela, en el año 2007.

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los servicios. Entrevistaron de forma grupal 1.277 profesores y 2.594 estudiantes. Aplicaron un examen comprobatorio de conocimientos sobre los contenidos impartidos hasta la semana anterior de la visita, de forma sorpresiva, a 7.806 estudiantes de 1º, 2º y 3º año de la carrera (37%).

En la categoría insumos para el criterio recursos humanos, los autores afi rman que a fi nales de 2008, la MBA estaba integrada por 14.000 médicos, 2.900 estomatólogos, 2.500 licenciados en enfermería, 1.600 enfermeros técnicos y más de 7.500 técnicos.

Entre los principales resultados de la evaluación del PFMIC, los autores afi rman que, en el curso académico 2008-2009, se impartieron los cuatro primeros años de la carrera. Para el 2009 se contaba con una matrícula de 24.703 estudiantes, distribuidos en los 24 estados de Venezuela, 317 municipios y 580 áreas de salud integrales comunitarias. La matrícula estaba distribuida de la siguiente manera: 1º año (4.262); 2º año (4.566); 3º año (5.697) y 4º año (10.178).

Para ese mismo año se contaba con 6.601 profesores, todos cubanos, de los cuales 70% poseían categorías docentes principales, de acuerdo con lo establecido por el Reglamento del Ministerio de Educación Superior de Cuba. Asimismo, se contaba con 5.400 consultorios populares acreditados docentemente y 958 aulas multipropósito.

Entre los principales problemas detectados en la evaluación del PFMIC, resaltan algunas difi cultades en el manejo de los diferentes métodos de simulación y poco empleo de los modelos anatómicos por los profesores. También, que los profesores no siempre logran la integración de los contenidos de las asignaturas que imparten, tal y como está establecida en las guías orientadoras.

En lo relacionado con el criterio infraestructura, los autores señalan que el sistema de atención integral, a fi nales de 2008, estaba compuesto por 6.531 consultorios populares, 420 Centros Médicos de Diagnóstico Integral (CMDI), 502 Salas de Rehabilitación Integral (SRI) y 18 Centros Médicos de Alta Tecnología (CMAT).

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En la categoría productos, reportan algunas cifras relacionadas con la cobertura del programa. La MBA cubre a más de 20 millones de personas de una población total estimada en poco más de 26 millones de habitantes.

En los años transcurridos desde que se inició Barrio Adentro hasta la fecha en que Borroto et al., realizaron esta investigación, se había salvado la vida a más 286.612 venezolanos. En los consultorios populares se realizaron un promedio de 2 consultas anuales por habitante. En los CMDI, desde mayo de 2005, se han atendido más de 19,6 millones de personas. En las SRI una cifra similar de venezolanos se ha rehabilitado. En los CMAT, desde febrero de 2006, se han realizado más de 4,6 millones de estudios diagnósticos especializados. Finalmente, los autores destacan que toda esta atención de salud, ha sido brindada de forma gratuita y a todos los que la han solicitado.

En la categoría resultados, no se encontró información que permitiera analizar el impacto en la mejora de las condiciones de la salud y en la prevención de enfermedades. En esta investigación sólo se presentan los resultados obtenidos de la evaluación del PFMIC, para el año 2008.

Bravo y Alfonso (2007)

El estudio realizado por Bravo y Alfonso, corresponde a una investigación de tipo descriptiva y transversal. Entre sus principales objetivos se planteó la necesidad de caracterizar el desarrollo de los estilos de aprendizaje, a través de las guías didácticas de la asignatura Morfofi siología Humana I, en el Programa de Formación de Medicina Integral Comunitaria, en el municipio San Fernando de Apure, durante el período enero-junio de 2006.

La metodología utilizada estuvo integrada por métodos empíricos, teóricos y procedimientos estadísticos como números absolutos y porcentajes. El método empírico utilizado fue el cuestionario (Alonso et al., 2000, citado en Bravo y Alfonso, 2010: p. 4) de estilos de aprendizaje. Este cuestionario se aplicó a los estudiantes de primer año de formación como Médico Integral Comunitario, del municipio de San Fernando de Apure, escogidos por muestreo probabilístico, aleatorio simple. El universo estuvo constituido por 105 estudiantes y la muestra por 41.

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En la categoría insumos, para el criterio capacitación de los recursos humanos se ubican los principales aportes de la investigación realizada por Bravo y Alfonso al PFMIC:

a. Caracterización de los estilos de aprendizaje a través de la revisión de las guías didácticas de la asignatura Morfofi siología Humana I.

b. Los hallazgos de la investigación apuntan a que la mayoría de los estudiantes tienen un estilo de aprendizaje refl exivo, mientras que la mayor parte de las guías didácticas, elaboradas por los profesores, tenían preferencia por el estilo teórico y un equilibrio adecuado de actividades asociadas a los distintos estilos de aprendizaje. El diseño de las guías ajustado a los estilos de aprendizaje del grupo de educandos, con mayor frecuencia fue inadecuado para las actividades que fomentan el estilo refl exivo.

c. Mejoramiento de las guías didácticas en función del comportamiento de los estilos de aprendizaje, de los educandos del municipio en estudio. Benefi ciándose el desarrollo de esta asignatura en el programa y principalmente el alumnado, ya que se aportaron elementos para enfocar el proceso docente-educativo, teniendo en cuenta las preferencias de los educandos en el proceso de asimilación del contenido, así como para favorecer el desarrollo del pensamiento crítico.

Brigss y Mantini (2007)

Este trabajo se puede clasifi car como etnográfi co/descriptivo, dada la metodología utilizada, la cual se fundamentó principalmente en una aproximación etnográfi ca a diversos actores involucrados en la MBA y la realización de un trabajo de campo. Éste último, fue realizado durante el periodo julio-agosto de 2005, principalmente en tres sectores del occidente de Caracas, a saber: Santa Teresa, 23 de Enero y San Juan; dos

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sectores del Estado Vargas, la Guaira y Naiguatá; tres sectores del Estado Carabobo, la ciudad de Morón y las comunidades de Alpargatón y Urama.

En la categoría insumos para el criterio recursos humanos, los autores reportan 63 médicos cubanos en abril de 2003, 23.789 médicos cubanos y 9.532 venezolanos en septiembre de 2006. Para el criterio infraestructura y equipamiento, señalan que para el 25 de julio de 2007, se habían construido y equipado 2804 consultorios populares, cada uno con por lo menos un médico o médica con especialidad en medicina integral o familiar, una promotora o promotor de la salud y un miembro del Comité de Salud u otra organización social derivada de la comunidad. Asimismo, la MBA intenta brindar 1 consultorio popular por cada 250 a 350 familias, utilizando un Modelo de Atención Integral, que abarca no solamente a especialidades médicas sino a los determinantes económicos y sociales de la salud, como educación, vivienda, alimentación e infraestructura.

Otro dato interesante señalado por Briggs y Mantini, está relacionado con la segunda fase de Barrio Adentro que comenzó en el año 2004, ésta contemplaba para julio de 2007, la creación de 319 Centros de Diagnóstico Integral, 430 centros de Rehabilitación Integral y 15 Centros de Alta Tecnología.

En la categoría productos no se encontró información relacionada con la cobertura del programa. En la categoría resultados, los autores consideran que el acceso a servicios médicos con profesionales capaces, con disposición de trabajar y vivir en comunidades pobres, para los cuales el trabajo no se enfoca principalmente en compensaciones materiales, ha sido crucial en el éxito de la MBA.

Brigss and Mantini (2009)

Este trabajo se planteó como objetivo explorar el surgimiento y la efi cacia de la MBA en Venezuela. Es una investigación exploratoria que se realizó en tres (3) barrios de la región capital, dos (2) pequeñas ciudades y dos (2) zonas rurales.

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La metodología consistió en la combinación de observaciones sistemáticas y entrevistas a 221 residentes, 41 profesionales de la salud y 28 funcionarios del gobierno. También aplicaron una encuesta a 177 mujeres y 91 hombres jefes de hogar.

En la categoría insumos, presentan algunos datos relevantes para el criterio recursos humanos, relacionados con su capacitación y nacionalidad. Señalan que en la fase inicial de Barrio Adentro, específi camente en abril de 2003, se incorporaron 58 médicos cubanos. A partir de diciembre de 2006, la MBA, contaba con 23.789 médicos cubanos, entre especialistas dentales, optometristas, enfermeras y demás personal.

En cuanto a la infraestructura, señalan que en julio de 2007, la red de Barrio Adentro, contaba con 2.804 puestos de atención primaria, los cuales estaban siendo atendidos por médicos, trabajadores de salud comunitaria y promotores de salud.

En la categoría resultados, Briggs y Mantini, consideran que la MBA surgió de la interacción creativa entre los responsables políticos, médicos, trabajadores comunitarios y los residentes; así como la adopción de estrategias fl exibles para resolver problemas. Adicionalmente, los datos indican que la relación igualitaria entre el médico y el paciente, así como la participación directa de los Comités Locales de Salud en el programa, lograron superar la desconfi anza y le generó apoyo popular.

Hernández et al. (2007)

El trabajo realizado por estos autores puede ser catalogado como una investigación descriptiva. La metodología fundamentalmente corresponde a una revisión documental sobre el tema.

En la categoría insumos, para el criterio recursos humanos, los autores señalan que en abril de 2003, al inicio de Barrio Adentro 1, se tenían 57 médicos internacionalistas cubanos.

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Entre los principales aportes de Hernández et al. (2007), para el desarrollo de esta investigación, resaltan los relacionados con el criterio capacitación del recurso humano:

• Elaboración de propuesta del sistema organizacional para la implementación del programa de Licenciatura en Tecnología de la Salud, en el perfi l de Optometría y Óptica. Con el objeto de responder a la necesidad de formación de los cooperantes de salud, vinculados a esta especialidad en la MBA de la República Bolivariana de Venezuela, los cuales están distribuidos en 459 puntos a lo largo de los 24 estados del país.

• En el componente docente se proponen 3 fi guras docentes, a saber: tutor, profesor y activista docente9, apoyados en la estructura de la misión cubana10 en Barrio Adentro y en la participación activa de los líderes juveniles en cada territorio.

• Preparación y formación del personal en Cuba, a fi n de garantizar estos servicios en Venezuela, con la premisa de no afectar los servicios que se brindan en la República de Cuba y sin comprometer la continuidad en la formación de recursos humanos necesarios para su sistema de salud. Con el fi n de alcanzar este objetivo se consideró necesario utilizar varias fuentes para la preparación de esta tarea en Cuba:

- Personal que labora en el sistema como técnico en optometría y óptica (352).

- Estudiantes de la carrera de Licenciatura de Tecnología de la Salud en el perfi l de Optometría y Óptica que cursaban el primer año (278).

- Jóvenes que recibieron curso intensivo y se habilitarían como operarios de corte y monta (790).

9 Se proponen 3 fi guras docentes pero no se defi ne el perfi l para cada cargo ni las responsabilidades.

10 Cubanización de la salud en Venezuela.

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Otro hallazgo interesante en este trabajo, para la categoría insumos, es el relacionado con el criterio infraestructura, ya que los autores hicieron un recorrido por todo el territorio nacional y afi rman que 100% de los estados y municipios que tienen ópticas, cuentan con los recursos necesarios para el aprendizaje de la Licenciatura de Tecnología de la Salud en el perfi l de Optometría y Óptica.

Asimismo, señalan que en cada óptica, se ubican 3 compañeros, 1 con mayores posibilidades de desarrollar la actividad de optometría y 2 que dominan la actividad de corte y monta, garantizando además otras funciones administrativas como: el control del almacén, la entrada y salida de productos, la información que se procesa y la entrega de los lentes terminados. En 90% de los centros, la labor de recepción la realiza un activista de la comunidad y en 10% la desarrolla el personal cubano.

Todos los locales visitados por los autores, poseen equipamiento de moderna tecnología y materiales para el desarrollo de los servicios de optometría y óptica. También cuentan con las condiciones estructurales mínimas para su funcionamiento y están organizados en 4 áreas, a saber: 1) área de recepción y espera; 2) área de consulta de optometría; 3) área de corte, montura y reparaciones menores; 4) Almacén.

Leyva L., et al. (2007)

Este trabajo es una investigación descriptiva. Su objetivo principal era caracterizar el proceso de formación del recurso humano en Medicina Integral Comunitaria, a partir del nuevo paradigma de la Universidad Barrio Adentro, en el Estado Trujillo durante en el período 2005-2006.

La caracterización del proceso de formación se hizo en función de las siguientes variables: edad, sexo, procedencia escolar, núcleos docentes, profesores por municipio para asumir el proceso y los resultados obtenidos en los exámenes por asignatura.

En la categoría insumos, la información más relevante tiene que ver con el criterio recursos humanos y su capacitación, así en el Estado Trujillo,

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durante el curso 2005-2006, se tenían 557 estudiantes y 237 profesores. Los escenarios docentes quedaron conformados por 28 núcleos, donde los municipios Valera y Pampán, quedaron constituidos por 7 y 3 núcleos respectivamente, dada la mayor cantidad de estudiantes matriculados en éstos.

La investigación realizada por Leyva et al. (2007) no ofrece información que permita medir la efectividad de este modelo de formación, expresada en la cobertura y la calidad del Programa de Formación del Médico Integral Comunitario. Pues sólo se limita al análisis y caracterización de la población matriculada en una sola materia, a saber: morfofi siología humana I, II y III.

No presenta información relativa a la demanda y oferta de esta carrera, ni tampoco acerca de su diseño curricular, contenidos y métodos de enseñanza-aprendizaje. Si bien es cierto que esta investigación reconoce el esfuerzo en el acondicionamiento de diversos espacios, a lo largo de todos los municipios que conforman el estado Trujillo, eso no es garantía absoluta de la efectividad del programa.

Martín et al. (2008)

Este trabajo es una investigación descriptiva. La metodología consistió en la observación al desarrollo de las prácticas docentes de las asignaturas Morfofi siología Humana I y II, siendo observadas 70 prácticas y el desempeño de 300 estudiantes, mediante una guía de observación que consideró 5 aspectos, a saber: organización general, introducción, desarrollo, conclusiones y desempeño de los estudiantes. Las variables se operacionalizaron tomando en consideración 3 parámetros cualitativos: Bien (B), Regular (R) y Mal (M).

Asimismo, como estrategia metodológica, los autores elaboraron y aplicaron una encuesta cerrada a 380 profesores de los estados andinos e hicieron una entrevista semi-estructurada a 9 coordinadores docentes considerados como informantes clave.

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En la categoría insumos para el criterio capacitación de recursos humanos, los autores encontraron tanto aspectos positivos como algunas difi cultades relacionadas con la implementación del Programa Nacional de Formación del Médico Integral Comunitario (PNFMIC). Entre los aspectos positivos destacan los siguientes:

• En el contexto en que se desarrolló el nuevo PNFMIC, existe una serie de recursos y escenarios novedosos que deben ser explotados al máximo y con efi cacia, en función del reforzamiento de los conocimientos, así como la adquisición de habilidades y hábitos, a la vez que permiten cimentar concepciones cada vez más científi cas, humanistas, solidarias y éticas, como garantía del compromiso social de dicho programa encaminado a un cambio radical en la condición de la vida y salud del venezolano, colocándose al frente de la misma a los mejores recursos tanto humanos como materiales.

• En la mayoría de las prácticas docentes se destaca la disciplina, seriedad y responsabilidad de profesores y estudiantes, así como el desarrollo de valores y autopreparación del profesor como modelo de profesional.

• Se constataron aspectos que deben ser mejorados para garantizar una práctica docente exitosa como: la vinculación teórico-práctica y clínico-básica, a partir del patrón morfofi siológico; la preparación previa de la práctica docente; el desarrollo de tareas docentes que promuevan la búsqueda y apropiación de un aprendizaje activo y efectivo por parte de los estudiantes y una mayor utilización de los recursos para el aprendizaje, en especial del paciente sano y enfermo.

Entre los aspectos negativos, señalan los siguientes:

• Durante la preparación metodológica de la práctica docente no se insiste lo sufi ciente en la importancia de seguir un patrón morfofi siológico en el tratamiento de las temáticas durante el

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desarrollo de dicha actividad, difi cultades que fueron evidenciadas en observación paralela realizada a la preparación metodológica de la práctica docente en el mismo contexto.

• La encuesta aplicada a los profesores demostró que más de 50% no prepara metodológicamente la práctica docente centrándola en patrones morfofi siológicos, no se selecciona previamente a los pacientes idóneos utilizando básicamente a los que acuden al consultorio y muy pocos preparan simulaciones y tareas con enfoque de promoción de salud.

Ministerio de Salud y Asistencia Social (2005)

El artículo publicado por el MSAS en la Revista Educere, no corresponde a los resultados de una investigación científica sino a un artículo informativo y promocional de la MBA. Presenta en tres (3) páginas una breve caracterización de la MBA, en la cual se presenta la fi losofía del programa, algunas de sus principales metas, logros, proyección y fases de ejecución. A continuación se presenta la información relevante para el análisis de la RSL.

En la categoría insumos destaca la información correspondiente al criterio recursos humanos. Así, se tiene que una de las principales metas de la Misión Barrio Adentro es contar con 1 médico por cada 250 familias o por cada 1.200 habitantes.

En la categoría resultados que sería interesante encontrar datos cualitativos o cuantitativos que refl ejen el impacto de la MBA en las condiciones de salud y la prevención de enfermedades para esa fecha, sólo se hace mención a unos logros en la red de atención primaria pero no se especifi ca cuáles son.

Monteagudo et al. (2007)

Este trabajo es una investigación descriptiva y su metodología estuvo fundamentada en una revisión documental y en el análisis de la experiencia cubana en la formación de médicos integrales comunitarios.

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El principal aporte de este trabajo para el análisis de la RSL de Barrio Adentro, se ubica en la categoría insumos y el criterio capacitación de recursos humanos. Tomando como base el modelo de educación cubano y como resultado de la colaboración médica entre Cuba y Venezuela, en el año 2005, surge el Programa de Formación del Médico Integral Comunitario (PFMIC).

Los autores hacen énfasis en las múltiples ventajas del video didáctico como herramienta de enseñanza, citando diversas experiencias en el uso de este recurso, en el contexto mundial y, particularmente, la experiencia de universalización de la educación en Cuba. No obstante, entre las principales limitaciones a superar en el uso de este recurso, destacan:

• el video didáctico propone al estudiante cierto nivel de pasividad dado por la recepción continua de información sin participar activamente en el tratamiento del tema

• el video didáctico no permite satisfacer las necesidades individuales de los estudiantes, tanto los más aventajados como los más atrasados tienen que recibir de forma sincrónica y lineal la misma información, lo cual difi culta la construcción de su propio camino al conocimiento.

Asimismo, los autores señalan que en Venezuela se está desarrollando el PFMIC, en su primera versión, el cual cuenta con recursos técnicos sufi cientes, a nivel de cada escenario, para enfrentar una tipología de medios de enseñanza soportada en DVD. Partiendo de esta realidad, defi enden la idea de que el video interactivo será de gran valor para el diseño del PFMIC.

Moreno y Quintana (2009)

La investigación elaborada por Moreno y Quintana es descriptiva. Se plantearon como objetivo caracterizar el examen estatal escrito de la especialidad en Medicina General Integral (MGI), primera convocatoria, aplicado a residentes cubanos que trabajaban en la República Bolivariana de Venezuela en mayo del 2006.

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La metodología utilizada consistió en la combinación de tres estrategias metodológicas: a) métodos teóricos, específi camente se realizó un análisis documental de la literatura; b) métodos empíricos, se realizó grupo focal; c) métodos estadísticos, se analizó y sistematizó la información con números enteros, frecuencia simple y distribución porcentual.

En este sentido, los autores elaboraron una guía para la caracterización del examen, en el que se consideraron las siguientes variables: tipo de examen, tiempo de duración del examen, cantidad y tipo de preguntas que contiene el instrumento, 3 ítems por pregunta y tema que aborda cada pregunta. Revisaron los exámenes, tomando su califi cación por preguntas y analizaron los resultados, en función de dos indicadores de calidad: índice de difi cultad y coefi ciente punto de correlación biserial.

Como método empírico se organizó un grupo focal coordinado por las autoras. Para lo cual fueron seleccionados 7 profesores cubanos11 de más de 10 años de experiencia en la especialidad de medicina general integral, con categoría docente principal, responsabilidades docentes y administrativas en las Facultades de Ciencias Médicas en Cuba. Realizaron dos sesiones de trabajo, donde tuvo lugar el análisis de la calidad del examen estatal escrito. Para ello se diseñó una guía tomando como punto de referencia, los criterios planteados por Guilbert (citado en Moreno y Quintana, p. 30), relacionados con: objetividad, pertinencia, equilibrio y equidad para medir la calidad de los instrumentos de evaluación.

En la categoría insumos, para el criterio recursos humanos, se tiene que la mayoría de los médicos y profesores de medicina son de nacionalidad cubana. Asimismo, a los médicos cubanos que trabajan en Venezuela, se les da la oportunidad de mejorar su nivel académico, a través de la realización de estudios de postgrado, facilitados por profesores cubanos en Medicina General Integral.

11 Para el momento en que las autoras realizaron esta investigación, estos profesores fungían como asesores del grupo de diseño de la asignatura Proyecto Comunitario en la República Bolivariana de Venezuela.

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En la categoría resultados vale la pena destacar algunas conclusiones del análisis realizado por un grupo de expertos (profesores cubanos, con más de 10 años de experiencia) sobre la calidad del examen. Particularmente, porque estos expertos hacen diversos señalamientos que refl ejan la baja calidad en el diseño del examen estudiado y esto pudiera incidir en la calidad de la atención que brindarían los egresados del PNFMIC. Específi camente, relacionados con:

• Objetividad del examen: “Se utilizaron diversos formatos de preguntas, no existió una adecuada proporción entre ellas. Para este tipo de examen deben predominar las preguntas de selección múltiple, no las preguntas de ensayo. En las preguntas 3 y 4 los contenidos explorados son pobres y con un nivel de profundidad simple para un examen de residencia” (Moreno y Quintana, 2009, p. 35).

• Pertinencia: “Las preguntas utilizadas en el examen dan salida a las funciones que se expresan en el modelo del especialista en Medicina General Integral. Debió explotarse más la promoción, prevención y la rehabilitación. En las preguntas de familia, preeclampsia, embarazo y enfermedad de Parkinson debieron explorarse acciones de rehabilitación” (Moreno y Quintana, 2009, p. 35).

Muntaner et al. (2006)

Este trabajo es una investigación descriptiva/explicativa, en la que no se explica la metodología utilizada. Para el análisis de la RSL, se encontró información para la categoría insumos y los criterios recursos humanos e infraestructura.

Para el criterio recursos humanos, los autores reportan que entre abril y diciembre de 2003, más de 10.000 médicos cubanos, dentistas y oftalmólogos comenzaron a prestar atención primaria de salud y la dispensación libre de medicamentos suministrados para los cubano-venezolanos pobres en cientos de barrios.

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Para el criterio infraestructura, se tiene que para el año 2006, de los 8.000 centros de salud comunitarios que se habían planifi cado, se habían construido más de 2.000. Entre los objetivos de Barrio Adentro, destaca la construcción de un centro de salud comunitario por cada 250 familias. Además de las 8.000 clínicas de atención primaria de salud previstas, en Barrio Adentro se tienen planes para la construcción de 1.200 centros de diagnóstico y rehabilitación (atención secundaria) y mejorar la infraestructura existente de atención terciaria de 300 hospitales.

En la categoría resultados, los autores consideran que en lo relacionado con la ampliación del acceso a la atención de la salud, los resultados alcanzados por la MBA han sido impresionantes y bien puede producir una mejora signifi cativa en el estado de salud de la población. Asimismo, resaltan que los próximos años serán críticos para evaluar el programa y evaluar su generalización a otros países (Muntaner et al. 2006, p. 808).

Rincón y Mujica (2009)

Este trabajo corresponde a la evaluación del capital social en la MBA, desde la perspectiva de los benefi ciarios, en las comunidades de El Callao, Municipio San Francisco y la Urb. La Paz, Municipio Maracaibo, estado Zulia. La investigación es descriptiva transectorial de campo. Mediante el diseño, validación y aplicación de una entrevista estructurada a 393 jefes de familia, benefi ciarias en las dos comunidades, se logró determinar que no existe capital social generado a partir de Barrio Adentro.

En la categoría insumos, para el criterio equipamiento, el estudio contempló una pregunta relacionada con la percepción que tienen del cuidado de los consultorios y los equipos médicos, los benefi ciarios del programa. Ante la pregunta ¿cree Ud. que los consultorios y sus equipos son cuidados tanto por los médicos como por los usuarios? Las respuestas obtenidas refl ejan que 280 personas, lo que representa 71,25% de la muestra, respondieron que sí; 25 que no, 6,36% y 88 no sabían o no contestaron, 22,39%. Lo que permite deducir que los consultorios y los equipos son cuidados tanto por los médicos como por los usuarios.

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Finalmente, otro dato interesante que revela esta investigación, en relación con las condiciones de la infraestructura y el equipamiento, en las dos comunidades estudiadas, es que aproximadamente 60% de los entrevistados afi rman que sí se les realizan mantenimientos preventivos a las instalaciones, equipos y edifi caciones en las que funciona el programa Barrio Adentro.

Rincón y Mujica (2010)

Este trabajo es una evaluación de la participación ciudadana, desde la perspectiva de los benefi ciarios, del Programa MBA, en las comunidades de El Callao, municipio San Francisco y La Paz, municipio Maracaibo, estado Zulia.

En cuanto a la metodología se realizó un estudio evaluativo, descriptivo transeccional de campo y se elaboró una entrevista estructurada, luego se validó el instrumento para ser aplicado a una muestra de 393 jefes de familias benefi ciarias en las dos comunidades estudiadas.

El principal aporte para el análisis de la RSL sobre la MBA, está relacionado con los resultados de su implementación, a partir de la percepción que tienen las familias benefi ciarias del programa. Lo que permitió tener una idea del impacto que éste ha tenido en la mejora de sus condiciones de salud y en la prevención de enfermedades.

Los resultados de la investigación realizada por Rincón y Mujica (2010) revelan que, a pesar de la asistencia de las comunidades estudiadas a las consultas, la participación ciudadana es casi nula; tanto así que los elementos fundamentales de la participación de las comunidades en la MBA, constituidos por los Comités de Salud, así como sus funciones, selección y actividades son totalmente desconocidas por los habitantes de las comunidades en las que se realizó la investigación.

En este sentido, la respuesta a la pregunta de si participa en los clubes de la MBA, refl eja que 96% de los entrevistados, la mayoría de la comunidad, no participa en ninguno de los clubes contemplados en la MBA. Lo que

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representa una limitación importante para su éxito, ya que es a través de éstos que se realiza la labor preventiva de la salud y corresponde a uno de los objetivos fundamentales de la misión.

Rodríguez et al. (2006)

Este trabajo es exploratorio y la metodología consistió en la selección de una muestra no probabilística con cincuenta y cuatro (54) informantes, a quienes se les administró un cuestionario semi-estructurado y entrevistas efectuadas en la dirección domiciliaria del entrevistado. Para la obtención de la información se utilizó como técnica de recolección de información la encuesta, conformada por preguntas cerradas y de opción, así como una sección de preguntas abiertas. La cual fue administrada durante el período octubre-noviembre de 2004.

En la categoría insumos se encontró información para los criterios infraestructura y recursos humanos. Así, se tiene que para el año 2003, en el municipio Maracaibo, se habían establecido 220 consultorios con 424 médicos cubanos, posteriormente se incorporaron 220 médicos de nuestro país para atender los problemas de salud de los habitantes de todas las parroquias del Municipio Maracaibo (Bianco, 2003, citado en Rodríguez et al., 2006: p. 629).

En la categoría productos, se presentan algunas conclusiones de las autoras, relacionadas con la cobertura de Barrio Adentro. Así, ellas afi rman que en su investigación la ejecución del Programa Barrio Adentro, fue considerada como oportuna y es apreciada por la población estudiada. Lo que les permitió inferir que la estrategia adelantada por el gobierno nacional, para el momento en que se realizó el estudio, arrojó algunos resultados congruentes con las directrices de la política en salud, que persigue ampliar la cobertura y atacar la exclusión social.

El estudio de la variable gratuidad de los servicios, sirvió para evidenciar que la disminución en la cobertura del Ambulatorio Cujicito, no obedeció a la presencia del Programa Barrio Adentro como originalmente fue sostenido en entrevista efectuada a la Directora del ambulatorio (Estrada,

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2005, citado en Rodríguez et al. Año, p. 635), sino por el contrario, los informantes manifestaron que el hecho de que se les cobrara por los servicios, se constituyó en un factor limitante para ellos, por lo que preferían buscar otras alternativas. En este caso, la opinión emitida por 56% de los informantes fue que en el ambulatorio Cujicito, se les exigía colaboración directa por los servicios prestados.

En la categoría resultados, se ubica el principal aporte de este artículo para la RSL relacionada con la MBA, ya que corresponde a una evaluación de Barrio Adentro, en función de la calidad percibida por sus usuarios. Las autoras indican que éstos se sintieron bien atendidos en Barrio Adentro y consideran el trato dado por el médico como satisfactorio y humanizado.

Finalmente, otro aspecto importante a resaltar de este artículo es el relativo al suministro de los medicamentos en el PBA, ya que al consultar la opinión de los usuarios sobre la efectividad del tratamiento suministrado en el programa, 96% manifestó que fue efectivo.

Valero y Rincón (2007)

Este trabajo corresponde a una evaluación de Barrio Adentro, desde la perspectiva del benefi ciario. Según los autores es una investigación descriptiva y exploratoria, porque el objeto de estudio, específi camente el Programa Barrio Adentro, ha sido poco estudiado en sus inicios y el acceso, así como la búsqueda de información, difi cultó una visión de sus resultados.

La metodología consistió en el diseño y aplicación de una entrevista semi-estructurada, a través de un trabajo de campo realizado en el 2005, a una muestra de 133 jefes de familias benefi ciadas en el sector Los Altos II del Municipio Maracaibo, Estado Zulia.

Los resultados de esta investigación, revelan que la mayoría de los entrevistados, afi rman estar satisfechos con la ejecución del Programa Barrio Adentro y mejorado sus condiciones de salud. No obstante, algunos

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consideran necesario mejorar aspectos como la adquisición de equipos médicos.

4. Conclusiones

Los datos cuantitativos encontrados a la fecha actual, no permitieron medir el impacto de la MBA, expresado en las mejoras de las condiciones de salud en la población y en la prevención de enfermedades, razón por la cual se propone continuar la investigación con una revisión documental de las metas programadas y ejecutadas por año en cada uno de los niveles de atención de la MBA, a través de la revisión y el análisis de las Memorias y Cuentas del MPPPS para el período 2004-2010.

La RSL permitió constatar que existe un reducido número de publicaciones científi cas/arbitradas, relacionadas con el Programa MBA. De los 22 artículos encontrados, sólo 20 eran publicaciones científi cas. Asimismo, es notoria la ausencia de evaluaciones de impacto del programa en estudio, expresado tanto en las mejoras en las condiciones de salud de la población como en la prevención de enfermedades. No obstante, se encontraron 3 evaluaciones de la calidad percibida por los benefi ciarios de Barrio Adentro.

Los hallazgos de la RSL de la literatura disponible sobre Barrio Adentro, se pueden resumir en:

a. Reducido número de publicaciones científi cas arbitradas;

b. De los 20 artículos arbitrados encontrados, 7 fueron publicados en la Revista de Educación Médica Superior de Cuba, los cuales corresponden a trabajos realizados por médicos cubanos; 5 en revistas de otros países y sólo 8 fueron publicados en revistas venezolanas, lo que llama particularmente la atención por la escasa producción de conocimiento científi co que se está produciendo en el país, relacionada con Barrio Adentro;

c. Las publicaciones realizadas por los médicos cubanos, en general, están relacionadas con la capacitación de los recursos humanos

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de Barrio Adentro. Específi camente con el diseño y ejecución del Programa Nacional de Formación de Medicina Integral Comunitaria. Al respecto cabe destacar que, los mismos médicos cubanos, reconocen serias fallas que pueden incidir en la calidad de la atención (Hernández et al. 2007, p. 2) que se brinda en los diversos servicios que ofrece Barrio Adentro.

d. Predominio de investigaciones descriptivas, aunque los autores no lo mencionan a lo largo de sus trabajos;

e. La mayoría de las publicaciones presentan información relevante para esta investigación pero sólo se relaciona con el origen, caracterización y evolución de Barrio Adentro para sus primeros años;

f. De las 20 publicaciones encontradas sólo 3 corresponden a evaluaciones de la calidad percibida por los benefi ciarios del programa. Las cuales contribuyen al análisis de la efectividad de Barrio Adentro, expresada en cobertura y calidad, en función de sus resultados.

g. La mayoría de los trabajos permiten confi rmar una marcada tendencia a la cubanización de la salud en Venezuela, puesto que Barrio Adentro ha sido inspirado desde sus primeras fases en el modelo de salud cubano y la formación del médico integral comunitario, bajo el esquema de la medicina integral comunitaria

h. En ninguno de los artículos analizados se realizó una RSL disponible sobre Barrio Adentro.

i. El principal aporte de los trabajos que corresponden a la evaluación de Barrio Adentro, permiten confi rmar la aceptación y satisfacción de la mayoría de los benefi ciarios del programa, no obstante, también indican algunas fallas importantes relacionadas con la calidad de la atención y la falta de equipos médicos.

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Referencias

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Año IV, Nº 10, 2012, pp. 183-233


José G. Vargas-Hernández

EL ESTADO COMO PROBLEMA Y SOLUCIÓN. ESTADO, ADMINISTRACIÓN Y POLÍTICAS PÚBLICAS.

AGRAVAMIENTO DE LOS PROBLEMAS DE LATINOAMÉRICA*

RESUMEN: Este trabajo tiene por objetivo analizar el agravamiento de los problemas de la administración y las políticas públicas en el Estado latinoamericano para delinear las posibles soluciones. Desde una perspectiva histórica de análisis se inicia haciendo una revisión al sistema político, el constitucionalismo latinoamericano, la evolución de la política económica en América Latina y su impacto en el crecimiento económico y el desarrollo social principalmente en las crisis fi nancieras y presidenciales latinoamericanas.

Palabras clave: Administración pública, Estado latinoamericano, políticas públicas, reforma del Estado, sociedad civil.

THE STATE AS A PROBLEM AND SOLUTION. STATE ADMINISTRATION AND PUBLIC POLICY ISSUES.

THE WORSENING OF LATIN AMERICA*

ABSTRACT: The aim of this paper is to analyze the worsening of problems in public administration and policies in the Latin American State in order to outline possible solutions. From a historical perspective of analysis it begins by reviewing the political system, Latin American Constitutionalism, the evolution of economic policy in Latin America, and its impact on economic growth and social development, mainly in the Latin American fi nancial and presidential crises.

Keywords: Public Management, Latin American State, public policies, state reforms, civil society.

*Proyecto de investigación: Relationships of co-operation and confl ict between fi rms, communities, new social movements and the role of government. University California Berkeley-Universidad de Guadalajara.

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1. Introducción

A pesar de dos décadas de aplicación de la política económica basada en los preceptos neoliberales del Consenso de Washington en los países Latinoamericanos y del Caribe, los problemas económicos, políticos y sociales tienden a agravarse, más que a resolverse a pesar de las múltiples fórmulas y planes recomendados por los organismos fi nancieros internacionales como el Banco Mundial, el Fondo Monetario Internacional y el Banco Interamericano de Desarrollo, entre otros. América Latina renació a la democracia en la década de los ochenta (Feldman, 2001). Los principales desafíos a que se enfrentan las democracias emergentes latinoamericanas son el crecimiento económico sostenido y la consolidación de una gobernabilidad democrática que se encuentra amenazada y pone en riesgo las instituciones políticas. Esta persistencia y agravamiento de los problemas demuestra que el modelo económico neoliberal no es efectivo para lograr el desarrollo de los pueblos. Aquí el desarrollo es entendido en términos de oportunidades y libertades, de acuerdo con el concepto de Sen (1999). La experiencia latinoamericana, argumenta Stiglitz (1998) sugiere que se debería reexaminar, rehacer y ampliar los conocimientos acerca de la economía de desarrollo que se toman como verdad.

El Estado Latinoamericano estuvo caracterizado por valores de bienestar social que le dieron forma y que por tanto, infl uyeron en la organización y desempeño de los mercados. Tanto el mercado como el Estado son mecanismos que asignan y distribuyen los recursos en forma imperfecta, por lo que se requiere de un conjunto de instituciones democráticas que establezcan las reglas del juego en un Estado de Derecho, a efecto de que todos los agentes económicos realicen contribuciones al crecimiento económico y al desarrollo social. No obstante, North (1981, 1990) sentencia que el desarrollo de los pueblos latinoamericanos estuvo limitado por las instituciones que favorecen un sistema económico con altos costos de transacción, relaciones entre los sectores público y privado

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con defi cientes delimitaciones de propiedad que generan el rentismo más que economías abiertas y de libre mercado. Estos mecanismos de la economía son los responsables de los altos niveles de desigualdad y pobreza. La lógica del rentismo, el patrimonialismo y el populismo que impregna las políticas públicas, limitan el desarrollo de las instituciones, los mecanismos de competencia, propician las imperfecciones del mercado, etc.

En las últimas dos décadas los países de América Latina y el Caribe están pasando por una etapa de profundas transformaciones económicas, políticas y sociales, mediante la orientación de una política económica que persigue el libre mercado y la consolidación de un sistema democrático. La estructura social y política de cada uno de los países latinoamericanos infl uye en el desarrollo y los resultados de los cambios implementados, tomando en cuenta que dichas estructuras todavía mantienen fuertes debilidades y confrontan serios obstáculos. El papel que las fuerzas sociales han jugado como actores del cambio son cuestionables, puesto que el modelo neoliberal ha implantado la política económica desde la cúspide de las decisiones entre las alianzas y coaliciones políticas que acuerdan las transiciones.

2. El sistema político y el constitucionalismo latinoamericano

El sistema político latinoamericano se ha caracterizado por sistemas presidencialistas con amplio poder dictatorial en la mayoría de los países, y en el mejor de los casos por una difícil cohabitación entre los sistemas presidencialista y multipartidista de representación proporcional que ocasiona inestabilidad e incertidumbre en el ejercicio del poder y en la puesta en acción de las políticas públicas. El ejercicio autoritario del poder es la principal característica del presidencialismo, que al ser incapaz de aceptar la convivencia de otro poder en una coexistencia que acepte el confl icto, genera una crisis de gobernabilidad. Además se caracteriza por la presencia fuerte de jefes políticos que concentran el poder bajo fi guras de caudillismo, cacicazgo, etc., que favorecen comportamientos

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políticos clientelares, corporativistas y de corrupción. La integración de los modernos Estados nacionales en Latinoamérica ha estado marcada por una lucha contra estas fi guras de poder.

Las constituciones latinoamericanas han sido producto de intensas negociaciones de intereses entre los liberales y los conservadores, las cuales han permitido perpetuar el “status quo” de las elites (Burgos, 2000) Son estas elites políticas las que ajustan las transiciones a sus propios intereses. El carácter declarativo de los derechos consagrados en la constitución difi culta la solución de problemas políticos y limita al sistema para ofrecer los consensos que la gobernabilidad democrática requiere, es decir consensos fl exibles y adaptables, de los que dependerá que las reformas sean exitosas. Así, se puede lanzar el supuesto de que los niveles de desarrollo de los pueblos latinoamericanos están asociados a los niveles de democracia de sus sistemas políticos.

Fue un presidencialismo tecnocrático el que aceleró las reformas macroeconómicas de los años ochenta y noventa impuestas auto-ritariamente. La rigidez en el mandato es una de las principales características de este presidencialismo tecnocrático que no acepta los confl ictos con los demás poderes. Los riesgos de la rigidez del presidencialismo es la causa principal de la rigidez de las instituciones, lo que lleva a concluir que el sistema presidencialista no solamente es incapaz de resolver las crisis de gobernabilidad, sino que las crea. Las reformas estructurales de los ochenta y noventa debilitaron estas fi guras de poder y desmantelaron el sistema clientelar y corporativista, como el caso de los sindicatos, para tratar de dejar la responsabilidad del desarrollo en la sociedad. Sin embargo, el presidencialismo sigue presentándose como un fenómeno político que se resiste a perder el control sobre las formas de hacer política a pesar de los procesos de descentralización.

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3. Evolución de la política económica en América Latina y su impacto en el crecimiento económico y el desarrollo social

La sociedad latinoamericana consolida el Estado nacional como un producto histórico en los últimos cien años, con lo cual se pudo atemperar la acción del capitalismo, sobre todo en las épocas en que se aplicó la política económica basada en el modelo de industrialización por sustitución de importaciones y la del populismo. Las políticas de sustitución de importaciones implantado en la mayoría de los países latinoamericanos desde la década de los treinta y hasta los setenta del siglo pasado, dieron sus máximos benefi cios en las décadas de los cincuenta y parte de los sesenta. No obstante las altas tasas de crecimiento del Producto Interno bruto alcanzados, el PIB por habitante creció a un ritmo mucho menor, manifestándose una disfuncionalidad entre crecimiento económico y demográfi co (Yáñez, 2001). Sin embargo, en las décadas de los sesenta, setenta y ochenta surgen regímenes autoritarios de derecha en Latinoamérica que violan los derechos civiles y políticos, por lo que la legitimidad de los procesos de modernización es cuestionada. Surgen organizaciones de la sociedad civil, la misma Iglesia católica y algunos medios de comunicación críticos empiezan la defensa de los derechos civiles, sociales y políticos de grupos marginados y excluidos, así como de los derechos humanos de los perseguidos.

El Estado empresario controla la producción en mercados monopólicos junto con un grupo de intereses privados bajo un modelo de administración patrimonialista. Se impulsa la reforma administrativa del Estado y el patronazgo como sistema permitió el control socio-político, sin que se desarrollara un modelo burocrático basado en la racionalidad-legalidad de un sistema de méritos. No se alcanzan los benefi cios de un modelo de administración pública burocrática porque no se presentan las condiciones políticas, económicas y sociales para la institucionalización e implantación del modelo en los países latinoamericanos. Así, a pesar de que el modelo de sustitución de importaciones alcanzó altos niveles de crecimiento económico, se realizaron fuertes inversiones en infraestructura y se

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aumentó el gasto social que permitió elevar los niveles de calidad de vida, reducir la pobreza y las desigualdades, pero la reforma administrativa no logró institucionalizar burocracias genuinas. La transición de un sistema de administración patrimonialista propia del modelo de sustitución de importaciones a un sistema burocrático moderno, basado en una racionalidad y legalidad de un esquema de méritos atado a una carrera de servicio civil, tiene serios obstáculos Entre otros, la fuerte presencia de la cultura patrimonialista y la ausencia de condiciones económicas, políticas y sociales, limitan la aplicación del modelo burocrático.

En muchos de los casos, el modelo de sustitución de importaciones y de Estado de Bienestar favoreció la aplicación de una política social y económica, aunque en algunos haya derivado en una aplicación populista. El modelo promovió el desarrollo de una estructura de producción menos especializada, pero no logró hacer la economía menos dependiente de productos primarios en su economía internacional. La estructura de producción protegida o de economía cerrada, no competitiva, generó sus propias disfunciones. Desde la segunda mitad de la década de los setenta el modelo de industrialización por sustitución de importaciones comenzó a agotarse hasta alcanzar saldos negativos de crecimiento económico en toda la década de las ochenta y una leves recuperaciones en la década de los noventa. A partir de 1974, los países Latinoamericanos empiezan a tener bajos índices de crecimiento económico debido a la crisis petrolera mundial y al avance de la doctrina económica neoliberal en los países avanzados. Una de las formas de allegarse recursos para sostener el crecimiento, fue mediante la adquisición de deuda vía fi nanciamiento externo.

El pago del servicio de la deuda externa fue uno de los factores apremiantes de la crisis económica de los ochenta y noventa. La deuda externa como porcentaje del PIB alcanza hasta el 40 por ciento anual en los países latinoamericanos y del Caribe. La liberalización del mercado laboral aumenta los niveles de desempleo y subempleo y se expande la economía subterránea e informal Estos niveles de desempleo no son transitorios, por lo que tienen que tomarse medidas más efectivas para limitar los

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efectos negativos de su expansión. La concepción del Estado nacionalista latinoamericano es suplantada por la concepción del Estado neoliberal, debido entre otras causas al impacto negativo de los fl ujos de capitales y la poca disponibilidad de recursos fi nancieros, el endeudamiento excesivo de los Estados nacionales, el pago de intereses y el principal de la deuda externa, el crecimiento burocrático y sus inefi ciencias, etc. Los grandes logros que los progresistas latinoamericanos habían alcanzado en la promoción del desarrollo social centrado en el Estado, son derrumbados por un movimiento económico-político que centra la acción del desarrollo en la hegemonía del mercado.

Para algunos analistas (Apolonia, 2000), en América Latina durante los años ochenta y los noventa se llevó a cabo el proceso de reconstrucción y reinstitucionalización político estatal, en el mercado y en la sociedad civil. Sin embargo, los cambios económicos no se correspondieron con los cambios políticos y la crisis económica desestructuró la recomposición institucional, a pesar de que en los noventa aumenta la actividad económica y en general se presenta un período de recuperación económica. El crecimiento económico se caracterizó por su volatilidad, por una fuerte profundización de las divergencias entre los países y las subregiones y por su escasa entidad. México y el Cono Sur fueron las regiones con mayor crecimiento en la década de los noventa (Matus, 2001). Las economías latinoamericanas siguen siendo muy vulnerables a la volatilidad de los mercados fi nancieros mundiales que aunado a los errores en la administración de la política monetaria y cambiaria apenas logró una tasa promedio de crecimiento de 1.5 por ciento en la década de los noventa. Una política monetaria restrictiva combinada con una política fi scal, difícilmente logran estabilizar el tipo de cambio y los precios.

Los signos de la inestabilidad económica siguen presentes en Latinoamérica y ha tenido serias repercusiones durante las crisis económicas del 95, 98 y 99. El caso nulo crecimiento económico en las últimas dos décadas para Latinoamérica y el Caribe, si se considera que el bajo crecimiento de los noventa debe compensar el crecimiento negativo de la década anterior,

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ha arrojado los mayores índices de pobreza y desigualdad en el mundo y por tanto de exclusión económica, social y política. Igualmente, el crecimiento per cápita del PIB durante la última década apenas compensa la pérdida de ingreso registrada en los ochenta. El poder económico concentra sus benefi cios mientras que el sistema social se caracteriza por la exclusión de las mayorías a las oportunidades de desarrollo. Las condiciones estructurales e institucionales del proceso de desarrollo en Latino América impidieron un crecimiento económico sostenido a pesar de que se lograron importantes avances en el incremento de la capacidad para vivir más años y con mejor salud (Yáñez, 2001). La marginación económica, política y social afecta a importantes segmentos de la población latinoamericana. El sistema político privilegió el corporativismo de los empresarios, trabajadores, campesinos, etc., quienes atraparon al Estado con sus demandas. Por otra parte, para continuar con el gasto público sin una correcta política fi scal que lo fi nanciara, fue necesario incrementar la deuda externa con altos intereses debido a una infl ación galopante propiciada por el entorno económico internacional.

4. Crisis fi nancieras y presidenciales latinoamericanas

La crisis de la deuda fue un período en el cual los mercados latinoamericanos fueron expuestos potencialmente al mismo shock exógeno de los movimientos de interés que en Estados Unidos e Inglaterra. Finot (2000) ha caracterizado a la crisis de la deuda como la crisis del centralismo. El auge de préstamos desde fi nales de los ochenta e inicios de los noventa, hizo a la economía considerablemente más volátil y vulnerable a una crisis de la balanza de pagos y fi nanciera (Gourinchas, Valdés y Landerretche, 2001). Los ochenta fueron tiempos muy difíciles para Latinoamérica en términos de crecimiento, que es considerada como la “década perdida” para Latinoamérica, caracterizada por una alta volatilidad económica, estancamiento económico y un deterioro profundo en la distribución del ingreso. La década de los noventa fue de estabilidad macroeconómica y de una lenta recuperación económica

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México confi ó en los fl ujos de capital extranjero y experimentó una nefasta crisis fi nanciera que combina una quiebra bancaria y monetaria, así como el colapso en la balanza de pagos. Las variables macroeconómicas despliegan un patrón que es similar al resto del mundo, con algunas excepciones en el comportamiento de algunas variables que permiten asociar el auge en los préstamos a la liberalización y desarrollo fi nanciero. Para el caso específi co de la crisis del Peso mexicano, se contó con el apoyo de un Washington resuelto a ayudar a resolver sus difi cultades fi nancieras Durante la crisis fi nanciera latinoamericana de 1982, los fl ujos de inversión directa extranjera a los países en crisis, fueron más estables que las entradas de inversiones de portafolio y otros tipos de inversiones. Todos los tipos de ingresos de inversiones a los países latinoamericanos declinaron después de la crisis, excepción hecha de los fl ujos de inversión directa que permanecieron positivas aunque a un menor nivel que anteriormente.

Los flujos de inversiones netas de portafolio respondieron más sensiblemente a la crisis. Los fl ujos de inversiones directas sobrevivieron a la crisis latinoamericana del 82, debido a que las fi liales de empresas de Estados Unidos cambiaron sus mercados locales por los de exportación, aumentando también sus ventas (Lipsy, 2001). La inversión directa extranjera continúa siendo la fuente principal de ingresos de capital para los países latinoamericanos atraídas por las altas tasas de interés de la región, pero lamentablemente no existen los controles adecuados para reducir los efectos de la volatilidad de los capitales foráneos altamente especulativos. Mientras que los países latinoamericanos estuvieron relativamente aislados en términos comerciales y de inversiones, sin embargo, encontraron motivos para conectarse debido a su dependencia económica generada por la deuda externa (Heany, Hooper y Jaugietis, 2001). Los fl ujos externos de capital contribuyen a fi nanciar el défi cit de la cuenta corriente, pero representan riesgos por los altos niveles de volatilidad, la cual se transfi ere también a las operaciones comerciales. Por lo tanto, las crisis fi nancieras están estrechamente vinculadas a las reformas económicas en los países de América Latina. Los programas

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de austeridad puestos en práctica generan inestabilidad. La obtención de cuantiosos créditos y el ingreso de inversiones extranjeras dan origen a una mayor vulnerabilidad, fragilidad y dependencia externa. No obstante, la irresponsabilidad del manejo macroeconómico ha provocado altos niveles de volatilidad que repercuten en la inestabilidad económica.

Por otra parte, las crisis presidenciales en los países latinoamericanos que han puesto en riesgo su gobernabilidad, se deben en parte a estrategias propias de los actores, a problemas socioeconómicos, a determinantes institucionales o a la irrupción de escándalos políticos (Costafreda, 2000a). La crisis presidencial es una crisis de gobermabilidad que involucra un confl icto extremo entre los dos poderes”, es “toda forma de confl icto constitucional en el cual uno de los dos poderes electivos del presidencialismo (ejecutivo o congreso) promueve o acepta la disolución del otro de acuerdo a Pérez Liñan (2001).

La crisis presidencial siempre implica una crisis de gobernabilidad, que tiene su origen en la “doble legitimidad” en la división de poderes de los sistemas presidencialistas. Las limitaciones del presidencialismo latinoamericano derivan en la falta de “cohabitación” política e incongruencias entre los poderes ejecutivo y legislativo. La crisis presidencial repercute en una rigidez institucional que a su vez deriva de la rigidez del presidencialismo, es decir, de los “peligros del presidencialismo”. Las crisis presidenciales no son privativas del presidencialismo autócrata, también ocurren en los gobiernos democráticos y no democráticos. La estabilidad de la democracia se pone a prueba y la debilidad de las instituciones democráticas de los países latinoamericanos disminuye la efectividad del sistema de gobernabilidad. Esta debilidad institucional también repercute en el desempeño de la economía. La gobernabilidad amenazada pone en riesgo a las instituciones políticas. Las constituciones políticas de los países latinoamericanos son rígidas y contemplan pocos mecanismos para la resolución de los confl ictos interinstitucionales. América latina continental experimentó 39 crisis presidenciales entre 1950 y 1996 Pérez Liñán (2001). Las

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causas de las crisis presidenciales crean incertidumbre e inestabilidad que alimentan la gestación y desarrollo de las crisis fi nancieras, al igual que la incertidumbre y la inestabilidad de los mercados fi nancieros foráneos.

La crisis económica y la crisis política coincidieron en las décadas de los ochenta y noventa en los países latinoamericanos. El “Consenso de Washington” suple la falta de acuerdos nacionales para establecer programas de modernización económica y democratización política. La lógica del desarrollo del “Consenso de Washington” es la imposición de políticas económicas ortodoxas bajo el modelo basado en teorías neoliberales de libre mercado y prescribe medidas políticas para el diseño de las políticas públicas y de un sistema de gobierno. El modelo de Estado Neoliberal que propone el Consenso de Washington tiene una concepción del “Estado mínimo” que ataca el concepto, diseño y acción del Estado de Bienestar que venía operando en las democracias occidentales desde la década de los treinta. Este modelo impone estrictas reformas fi nancieras para mantener el equilibrio macroeconómico, reducción de la estructura del Estado y reformas institucionales para redefi nir las relaciones entre el Estado, el mercado y la sociedad para favorecer el funcionamiento del mercado por sobre el Estado. Según el análisis de Matus (2001), la tendencia apunta a que la presencia del Estado se ha reducido signifi cativamente en Latinoamérica, aunque en forma más marcada en los países del Cono Sur, México y la región Andina. Sin embargo, los altos niveles de crecimiento de la economía informal y los incrementos de los costos de transacción, disminuyen el papel de los mercados.

América Latina continúa siendo muy vulnerable a las crisis fi nancieras mundiales, por lo que el desarrollo de los pueblos latinoamericanos depende en gran parte de la incertidumbre que prevalece en los niveles domésticos y en el ambiente internacional de la incertidumbre que prevalece sobre el comportamiento de los mercados fi nancieros. Las instituciones de los sistemas bancarios y financieros de los países Latinoamericanos son débiles frente a las recesiones expansivas de la economía mundial que desencadenan crisis regionales. Estas debilidades

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quedan más manifi estas frente al rezago en infraestructura privada y social a la tecnología y redes de información que inciden en el grado de integración a la nueva economía centrada en la información y el conocimiento, la cual es una economía global. Las crisis fi nancieras en los países latinoamericanos terminan con un incremento de los índices de pobreza, ampliación de la brecha en la distribución del ingreso, desempleo, confl ictos sociales, cierre de empresas, etc.

5. Las generaciones de reformas

Como una respuesta a las constantes crisis presidenciales y económicas, los países Latinoamericanos implementaron un programa radical de reformas económicas desde los 80 y a través de los 90. Estas reformas económicas implicaron una reasignación intensa de los recursos que ha tenido y tendrá efectos en la distribución del ingreso. Las reformas introducidas bajo una agenda de política económica neoliberal comprendían programas de estabilización económica, ajuste estructural y un crecimiento basado en exportaciones.

En una primera etapa de puesta en práctica de cambios, la sociedad civil se mantuvo pasiva, mientras que en una segunda etapa se inicia el “ajuste político” (Ciurlizza, 2000) mediante una reforma a las instituciones del Estado para que fortalezca sus capacidades requeridas para un mejor desempeño de la economía de mercado. Esta reforma del estado es impulsada por los regímenes tecnocráticos neoliberales y por los organismos fi nancieros internacionales. En la coyuntura actual, la reforma del Estado en los países latinoamericanos y del Caribe, representa un gran desafío por el acentuado legado centralista. Las condiciones de incertidumbre del medio ambiente y los resultados logrados por las instituciones son dos factores importantes en el diseño de las nuevas instituciones. Así, desde la década de los ochenta, que se inicia la primera generación de reformas económicas en los países latinoamericanos y del Caribe, denominada como programas de ajuste estructural y estabilización económica, los formuladores e implementadores de las políticas debaten

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intensamente acerca de la segunda generación de reformas denominadas como reformas institucionales. Sin embargo, la falta de claridad de lo que la segunda generación de reformas de políticas debe lograr, las ha hecho vulnerables al criticismo (De León, 2000). Estas reformas de primera generación fueron impuestas en los países latinoamericanos mediante el uso de las prerrogativas que otorgan las constituciones al poder ejecutivo, y el uso de facultades meta constitucionales como una característica de los regímenes presidencialistas, sin tomar en consideración a otros actores del sistema político, económico y social.

Algunos analistas demuestran que los modos de gobierno que permitieron llevar a cabo las reformas económicas ortodoxas dichas de ‘primera generación’ a fi nales de los años 1980 y principios de los años 1990 (el decretismo) no son adecuados para sustentar el proceso reformador e iniciar las reformas estructurales dichas de ‘segunda generación (Santiso, 2001). La política de ajuste estructural y estabilización monetaria aplicada en Latinoamérica limitó las funciones del Estado en la dinámica del desarrollo para trasladarlas al mercado. La “segunda generación de reformas” delineadas bajo el Consenso de Santiago, también conocido como Neo-consenso de Washington, pretende incorporar reformas institucionales que incluyen la reforma del Estado, el desarrollo institucional y la consolidación de la gobernabilidad democrática, bajo la concepción de un nuevo papel de un Estado orientado a saldar la deuda social que dejó la primera generación y a mantener la estabilidad social y política.

La introducción de las reformas económicas en la región introdujo nuevos lineamientos para el diseño de las políticas públicas que reconsideraron las funciones del Estado, su papel de intervención y regulación de las actividades económicas y los derechos económicos individuales. En vez del término políticas públicas se empieza a usar el concepto de políticas de Estado, la cual se concibe como el conjunto de mecanismos institucionales a través de los cuales el Estado puede restringir la conducta oportunista de los agentes económicos incluido el gobierno (Ayala, 2001). Tanto los

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programas de la primera generación como de la segunda generación se fundamentan en la premisa de que el desarrollo económico traerá consigo el desarrollo político, de acuerdo a las teorías de la modernización.

6. Programas de ajuste estructural y estabilización económica

La respuesta a la crisis fi nanciera de los países latinoamericanos fue la aplicación común a todas las economías latinoamericanas, de programas de ajuste económico estructural instituido por el Fondo Monetario Internacional. Los gobiernos latinoamericanos adoptan o se adaptan al modelo de desarrollo que propone la política económica neoliberal. Estos programas generaron inestabilidad y confl ictos sociales debido a la orientación neoliberal del diseño de las políticas macroeconómicas que tenían como objetivo lograr la estabilidad macroeconómica con cargo a la reducción a su mínima expresión del gasto social.

La primera generación de reformas consistió en un conjunto de iniciativas dirigidas a recobrar el crecimiento perdido mediante la corrección de la falta de balance que afectaron la posición económica de los países latinoamericanos y del Caribe. Las políticas de ajuste estructural y estabilización económica tenían como objetivo primordial reducir la tasa de infl ación y establecer equilibrio macroeconómico mediante un programa con fuerte orientación neoliberal que impuso una reducción al gasto público, reinvención del sector público, estricta política monetaria, procesos de privatización, desregulación y reformas institucionales al mercado. La nueva estrategia de desarrollo bajo la orientación de estas reformas denominadas de “apertura” que fueron en realidad un conjunto de recomendaciones y prescripciones económicas, que luego se acompañaron de cambios políticos importantes y por el establecimiento de nuevas instituciones económicas, políticas y sociales. Los resultados de la aplicación de estos programas dejaron una economía débil y vulnerable frente al comportamiento de los fl ujos externos de capital. Durante la década de los ochenta, América Latina experimentó un crecimiento del producto interno bruto de alrededor de –1 por ciento, mientras que para la década de los noventa la tasa promedio de crecimiento anual fue del

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1.5 por ciento. Este crecimiento de la década de los noventa recupera la caída de los ochenta (Matus, 2000) La tendencia de crecimiento de la década del noventa muestra resultados negativos en 1995 con una tasa de –0.4 por ciento y en 1999 con –0. Ambas tasas negativas son el resultado del impacto de la crisis mexicana de 1995 y de los efectos de la crisis asiática de 1999. El análisis concluye que las subregiones que han mostrado más dinamismo son México y el Cono Sur, aunque si bien ha existido una situación regional de moderado crecimiento, hay que señalar que se trata de un crecimiento que no puede ser interpretado como de plena recuperación.

Las tasas anuales de inversión pública y privada en los países latinoamericanos son inferiores al 20 por ciento anual, una de las más bajas del mundo. Las reformas introducidas a la política monetaria, de acuerdo al análisis del The Wall Street Journal (La Jornada, 2000) son insufi cientes, por lo que aún debe abrir sus mercados para recuperar el ímpetu a favor de una mayor libertad económica. De acuerdo al mismo informe, del total de los 26 países latinoamericanos, para el año 2000, 12 mejoraron su desempeño y 10 mostraron un retroceso en factores tales como los fl ujos de capital e inversión extranjera, actividad bancaria y fi nanciera, salarios y precios, derechos de propiedad, regulación y actividad del mercado negro. En resumen, América Latina ocupa el tercer lugar en liberalización económica en el mundo.

7. Apertura comercial

Cuando se inicia la apertura de las economías Latinoamericanas en los 80 y 90, los analistas pensaron en los desequilibrios y efectos económicos de una región con escasez de capital y abundante mano de obra (Gavin y Hausmann, 1998) Posteriormente se comprendió que este punto de vista es incompleto y desorientador. Latinoamérica cuenta con una importante dotación de recursos naturales, lo cual ha impactado a la liberalización económica y comercial mediante el crecimiento de inversiones extranjeras directas y exportaciones de productos intensivos en recursos naturales y un poco menos en productos manufacturados. Si Latinoamérica se confía

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en la exportación de recursos naturales, deja a su economía altamente vulnerable a los términos de los shocks comerciales, como ha quedado claro anteriormente. Los programas de ajuste estructural implementados en la región han tenido limitaciones por la naturaleza de las exportaciones con base en poca diversificación de productos y con escaso valor agregado. Las exportaciones de manufacturas orientadas principalmente a Norteamérica tienen un bajo nivel de contenido nacional Sin embargo, una especialización en industrias basadas en recursos y con una defi ciente estructura productiva tiende a asociarse con tasas bajas de crecimiento y por lo tanto empeoran la desigualdad del ingreso, haciendo la economía más vulnerable a los shocks externos. Así, la economía Latinoamericana queda expuesta a posibles disturbios.

El multilateralismo ha sido una estrategia de integración económica para Latinoamérica, más efectiva que el regionalismo, a pesar de que la tendencia apunta más hacia ésta última estrategia. El ejemplo se observa durante la crisis de la deuda que afectó a Latinoamérica durante los ochenta. Los noventa fue un período que se caracteriza por una mayor integración para Latinoamérica (Heany, Hooper y Jaugietis, 2001). Desde Washington, dice Gasco (2001) se sigue haciendo hincapié en el libre comercio y la integración económica, aunque pasaron a ser prioridad las cuestiones percibidas como amenazas a su seguridad nacional, tales como la inmigración, el tráfi co ilícito de drogas y la Cuba comunista. La participación de América Latina en el comercio mundial es todavía muy incierta a pesar de la prioridad. América Latina ha entrado en procesos de marginalización en su participación en la economía global demostrada con una tendencia negativa de participación en el comercio internacional que va del 8 por ciento en 1960 a un 4 por ciento en 1995 (Reyes, 2000). En los años recientes ha crecido el valor de las importaciones debido más a incrementos en los volúmenes, en especial de aquellos países que son importadores de hidrocarburos y aquellos con industria maquiladora, más que a aumentos en los precios.

La salud fi nanciera de un país es uno de los factores que atraen capital foráneo y que alientan el desarrollo económico. La inversión directa

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extranjera mantiene una participación constante la cual se canaliza al desarrollo industrial, de servicios y a ampliar los fl ujos de comercio internacional. Los mercados de capitales latinoamericanos se han desarrollado por las empresas multinacionales que han incrementado las inversiones extranjeras directas. Con ello, las multinacionales tienen mayor infl uencia que muchos gobiernos nacionales y locales. La situación fi nanciera de un país representada por el premio al riesgo fi nanciero, juega un importante papel en el desempeño de los mercados de acciones de los países latinoamericanos. Clark y Kassimatis (2001) encontraron que el premio al riesgo fi nanciero macroeconómico es una variable signifi cante explicativa con signo correcto para cinco de los países latinoamericanos (Brasil, Chile, Colombia, México y Venezuela) que cuentan con el 12% de las variaciones anuales en los índices de mercados accionarios.

8. Privatización

Durante los noventa, de acuerdo con las políticas neoliberales que prescriben una menor injerencia del Estado en las actividades económicas, los gobiernos latinoamericanos profundizaron los programas de privatización de empresas propiedad del Estado que se consideraban inefi cientes y con poca liquidez. Por lo tanto, requerían de inversiones de recursos frescos provenientes de los inversionistas extranjeros y nacionales a quienes vendieron las empresas. Sin embargo, las dinámicas de los arreglos institucionales mediante la reducción de la presencia del Estado en las actividades económicas y el índice de libertad económica alcanzado en Latinoamérica, no son sufi cientes para generar entornos más favorables. Los arreglos institucionales defectuosos y entornos económicos con altos niveles de volatilidad, arrojan resultados negativos de los procesos de liberalización, tal como puntualiza Matus (2001), porque El error ha consistido en suponer que la mera reducción de la injerencia del Estado traería per se un entorno estimulante para el desarrollo de potentes mecanismos de mercado, cuando en realidad, la liberalización en muchos casos no ha hecho más que trasladar las perjudiciales injerencias de los agentes políticos tradicionales a un complejo escenario de lobby dominados por la concentración, formas oligopólicas y ausencia de

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regulaciones efi caces para reducir su infl uencia en las nuevas formas de política, situaciones que no son fi elmente testimoniadas por el rol del Estado en la economía.

9. La política de competencia en la promoción de la competitividad

El principal argumento para la privatización de las empresas propiedad del Estado es que estas tenían que ser más competitivas, mediante una política que estimulara la competencia. No obstante, como lo demuestra De León (2000), el papel de la política de competencia en la promoción de la competitividad y el desarrollo en Latinoamérica estuvo delimitada en un inicio por los valores sociales que enfatizan una cultura y una ideología contrarias a los principios del libre mercado. Hasta hace poco, América Latina se reconocía por su homogeneidad más que en su diversidad social. Las instituciones económicas en Latinoamérica nacieron y se desarrollaron en valores que son diferentes a los propuestos por la política de competencia.

En términos generales, la productividad laboral es baja en Latinoamérica, en comparación con otras partes del mundo. La puesta en práctica de la política de competencia chocó contra la cultura empresarial prevaleciente, retrasando la creación de un medio ambiente competitivo de la productividad que estimulara la innovación. Los valores del bienestar social integran el bagaje cultural que dan contenido y forma a las actividades que desarrollan las personas en el mercado. El cambio de estos valores culturales es el principal reto que se plantean las agencias que promueven la competencia en Latinoamérica.

10. Los grandes desafíos de América Latina

La aplicación de las reformas estructurales y de estabilización macroeconómica ha dejado como saldos un incremento de los niveles de pobreza, de la desigualdad en la distribución del ingreso, mayor nivel de injusticia social, incremento de la violencia y mayor ingobernabilidad. Los grandes desafíos para el desarrollo de América Latina son la eliminación

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de las barreras que constituyen los altos niveles de desigualdad socioeconómica y la pobreza, así como fortalecer a la endeble democracia participativa. Se puede hipotetizar que existe una correlación entre la implementación del modelo económico neoliberal y la ampliación de la brecha de las desigualdades económicas y sociales en Latinoamérica. Tanto el crecimiento de la desigualdad, como la promoción de una democracia representativa que degeneró en una democracia delegativa o limitada (O´Donnell, 1994), la cual concentra el poder en la presidencia y el recurso a decretos ejecutivos para gobernar, son características distintivas del actual modelo de desarrollo implantado en Latinoamérica. O´Donnell (1996) denomina como poliarquías informalmente institucionalizadas a aquellos países latinoamericanos con defi ciente aplicación del Estado de Derecho que difi culta la gestión de la gobernabilidad democrática.

En América Latina, argumentan Birdshall, Ross y Sabot (1996), la asociación entre un crecimiento lento y una elevada desigualdad, se debe en parte al hecho de que esa elevada desigualdad puede constituir en sí misma un obstáculo para el crecimiento”. Con base en un estudio de casos de 10 países latinoamericanos Altimir (1994) concluye que “la nueva modalidad de funcionamiento y las nuevas reglas de política pública de estas economías puede implicar mayores desigualdades de ingresos. Berry (1997:27) argumenta que “La mayoría de los países Latinoamericanos que han introducido reformas económicas promercado (sic) en el curso de las últimas dos décadas han sufrido también serios incrementos en la desigualdad. Esta coincidencia sistemática en el tiempo de los dos eventos sugiere que las reformas han sido una de las causas del empeoramiento de la distribución”.

11. Política social y modernización del Estado social en América Latina

El Estado de bienestar se orientaba a la provisión de las necesidades básicas de la sociedad a través del ejercicio de una política social que destinaba una gran proporción del gasto a solucionar problemas sociales

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y a proporcionar educación, salud, empleo, alimentación y vivienda. El hecho de estos derechos sociales se estén revirtiendo, se debe a que se otorgaron en forma paternalista. La diversidad social y cultural de América Latina da el sustento a la formación del Estado multicultural y a los cambios denominados post nacionales, con una orientación para lograr la administración de esa diversidad. Los grupos indígenas, por ejemplo, han empezado procesos de organización con fi nes de reivindicación social.

El diseño y aplicación de la política social debe tener como objetivo la construcción de una sociedad más democrática e igualitaria. Este objetivo debe considerar las aportaciones al capital social de nuestros pueblos latinoamericanos a través de programas de apoyo y protección de la familia, que fortalezcan y garanticen el ingreso y el consumo necesario para reducir los niveles de pobreza y la brecha de las desigualdades económicas y sociales. Estos programas sociales deben proporcionar una mejor distribución de las oportunidades mediante subsidios e inversiones que fortalezcan el capital social. La formulación e implantación de la política social requiere del rediseño del Estado Social para encajar en un nuevo paradigma que racionalice al gasto social, focalice a los benefi ciarios de los programas, simplifi que los trámites burocráticos, reduzca los niveles de clientelismo, corporativismo político y corrupción, introduzca mecanismos participativos de los sectores privado y público. El clientelismo político es un mecanismo de intermediación entre el Estado y la sociedad que se usa para el control político, al otorgar preferentemente ciertos benefi cios a aquéllos grupos, quienes ha cambio comprometen su voluntad política para apoyar a sus benefactores.

El hecho de que el desarrollo social y el insuficiente crecimiento económico sean insostenibles en los países latinoamericanos, ofrecen una oportunidad para el cambio Hopenhayn (2000) puntualiza que la política social se reconstituye en la polaridad del lenguaje entre los términos focalización-universalismo de las políticas, efi ciencia social-burocracia estatal, gestión descentralizada-centralismo y verticalismo, y participación democrática-paternalismo y/o clientelismo. Su propuesta delinea el

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paradigma del Estado Democrático Moderno con amplias funciones de regulación en el desarrollo social y recupera también funciones redistributivas aunque indirectas, pero a la vez amplía los espacios de concertación estratégica con actores sociales para legitimar el ejercicio de estas funciones. El mercado cumple una función racionalizadora pero con permanentes “correcciones” desde entes reguladores. El gasto social público se expandió el 38 por ciento en promedio en el período comprendido entre 1990 y 1997. La política educativa, de salud, empleo, alimentación y vivienda con la anterior orientación requieren de una revisión a profundidad de la política fi scal a fi n de que contribuyan al desarrollo aquellos que más benefi cios reciben del mismo y no al revés como paradójicamente es hasta ahora.

Algunas experiencias de desarrollo son exitosas porque el factor determinante es la existencia de capital social en grupos con marginación económica, política y social. En América Latina, el reconocimiento del capital social como una herramienta de desarrollo de los gobiernos locales necesita de otorgamiento de poder a las comunidades para que generen las transformaciones bajo un proyecto nacional. Así, por ejemplo, se innovan mecanismos para lograr una mayor efi ciencia en el gasto social mediante la movilización de actores múltiples y la gestión comunitaria como en Bolivia donde se transita del Fondo Social de Emergencia al Fondo de Inversión Social, el que través de una promoción activa se orienta la demanda hacia áreas de mayor pobreza, incentiva la demanda de grupos y pequeños proyectos. El programa de la Red Comunitaria de Atención Infantil en Ecuador, el Programa Beca Alimentaria de Venezuela, el Programa de Desarrollo Rural Integrado en Ecuador, el Programa Nacional de Solidaridad (Pronasol) (Hopenhayn, 2000) y el Programa para la Educación, la Salud y la Alimentación (Progresa) en México. Programas que impulsan el empleo con orientaciones sociales se han establecido en Venezuela con el programa Bolívar que apoya a las pequeñas y medianas empresas y el programa que apoya a mujeres pobres, el programa Chile Joven dirigido a benefi ciar a la juventud chilena,

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programa que incorpora a la productividad a mujeres solas jefas de hogar en Costa Rica (Kliksberg, 1998).

La política social debe orientarse a mejorar las condiciones y elevar la calidad de vida de los grupos sociales que proporcionan apoyo político a los gobiernos a efecto de mantener la estabilidad política y la gobernabilidad del sistema. De suceder lo contrario, los gobiernos mantienen la legalidad formal del sistema, pero no tienen la legitimidad para la aplicación de políticas públicas y pierden la gobernabilidad del sistema. El autoritarismo de los gobiernos latinoamericanos llamados “democráticos”, que impusieron la política neoliberal en las últimas dos décadas, ha dado por resultado un ambiente de inestabilidad social y política que amenaza la existencia misma de las instituciones del Estado y la gobernabilidad del sistema. La inestabilidad política sigue teniendo una presencia signifi cativa en Latinoamérica.

12. Las reformas de la segunda generación

Las reformas de la segunda generación tienen como objetivo “profundizar, completar y corregir las insufi ciencias de las reformas de mercado de la ´primera generación’ (Santiso, 2001, 45). Las defi ciencias en la implementación de la segunda generación de reformas tienen su origen en las debilidades del sistema institucional democrático, tales como la falta de legitimidad y credibilidad. La premisa fundamental de las reformas de la segunda generación es que el desarrollo de las instituciones del Estado es el requisito fundamental para consolidar la gobernabilidad de las democracias, lograr un crecimiento económico y desarrollo social sostenido, así como enfrentar el reto que representa lograr una mayor equidad y justicia social, es decir, reformar los modos de gobierno mediante el fortalecimiento de las instituciones democráticas. Así mismo, lo que las reformas deben perseguir en América Latina, es el compromiso político y social por la justicia en todas sus dimensiones.

Esta premisa descansa en un cambio de estrategia que tiene como fi nalidad que las instituciones asimilen las reformas y logren su sustentabilidad.

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Así, el diseño y puesta en práctica de las reformas de segunda generación requiere de un tipo de gobernabilidad diferente y bajo condiciones distintas, de tal manera que permitan la continuidad y profundización de las reformas de la primera generación. Los métodos y procedimientos empleados para impulsar la primera generación de reformas, limitan y obstaculizan la aplicación de la segunda generación. Así, la segunda generación de reformas pretende consolidar las reformas económicas mediante la reforma política centrada en modifi car los métodos y modos de gobernar y en una reinvención de las instituciones democráticas.

Las reformas económicas de la segunda generación contienen la promoción de programas de gobernabilidad y desarrollo de las instituciones democráticas a fi n de acelerar la reforma del Estado y los procesos de democratización de su sistema político. Las propuestas de reforma y desarrollo de las instituciones del Estado van desde la revisión al sistema legal y de regulación de las instituciones económicas y la privatización, reforma al sistema fi nanciero, reforma a los poderes judicial y legislativo, reforma fi scal, reforma laboral, reforma electoral, reformas a la administración pública, descentralización y federalización de las instituciones de gobierno, modernización de los partidos políticos, fortalecimiento de la gobernabilidad democrática, promoción de la participación ciudadana y de la sociedad civil, etc.

Los principios democráticos que deben guiar la acción gubernamental y el comportamiento político, de acuerdo con Santiso (2001) son la inclusión y participación de ciudadanos de acuerdo a sus preferencias de representación en un sistema de partidos políticos, la responsabilidad política vertical y horizontal con capacidad de respuesta de las políticas públicas, rendición de cuentas (accountability) y transparencia de la acción pública, presencia de un Estado de Derecho y autonomía e independencia de los poderes. La defi ciente rendición de cuentas horizontal del ejecutivo para otras agencias debilita la gobernabilidad democrática. En grandes rubros, la segunda generación de reformas comprende como acciones la reforma del estado, el desarrollo de las instituciones y la implantación de mecanismos que fortalezcan la gobernabilidad, mediante procesos que

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Lasagna (1999:3) denomina de “re-invención de la política.” La reforma del sistema político es el punto central de la agenda de las reformas de la segunda generación.

12a. La reforma institucional del Estado

La reforma institucional del Estado se propone lograr que los procesos institucionales del Estado y el diseño e implantación de sus políticas públicas sean responsivas a las demandas ciudadanas y que atiendan a la satisfacción de sus necesidades. Más que una reforma del Estado, lo que las condiciones del entorno económico, político y social exigen es la reinvención o refundación del Estado con nuevas capacidades y funciones para la promoción y regulación de un nuevo modelo de desarrollo. La preocupación por lograr la gobernabilidad de un complejo de relaciones sociales y económicas en una economía de mercado, requiere de un marco de instituciones democráticas que garanticen los procesos de desarrollo. Así entonces, la reforma del Estado persigue la profundización de los procesos de democratización de las instituciones.

La gobernabilidad se refi ere a la habilidad para gobernar, a la capacidad de procesar y aplicar institucionalmente decisiones políticas sin violentar el marco del derecho y en un contexto de legitimidad democrática, según los conceptos de Altman (2001). Gobernabilidad es el ejercicio de la autoridad económica, política y administrativa para administrar los asuntos de un país en todos los niveles. Comprende los mecanismos, procesos e instituciones a través de los cuales los ciudadanos y los grupos articulan sus intereses, ejercitan sus derechos jurídicos, cumplen sus obligaciones y median sus intereses (PNUD, 1997:2).

Las relaciones existentes entre gobernabilidad democrática y desarrollo económico son estrechas. La gobernabilidad democrática es la capacidad que tienen los gobiernos par el ejercicio del “poder político democrático de forma continua en condiciones de legitimidad” (Castro, 2000, 53). La reforma institucional del Estado en los países latinoamericanos es ya el requisito prioritario para consolidar la gobernabilidad democrática y

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sustentar el desarrollo económico, tal como lo señala Lasagna (1999): la reforma del Estado quedará hipotecada en caso de no impulsar cambios sustantivos en la gobernabilidad democrática que tiendan a hacerlo más transparente, efi caz, inclusivo y legítimo. Cambios que deberían tender a mejorar la capacidad de gobernar en un marco de mayor responsabilidad, efi ciencia y legitimidad de la acción gubernamental. Ciurlizza (2000) argumenta que la reconfi guración de las instituciones del Estado y la necesidad de darle (o restablecerle) sufi cientes herramientas para convertirse en una poderosa fuerza de regulación. Este nuevo elemento puede ser llamado un ajuste político. Este ajuste particular está diseñado para reconstruir el Estado en orden a fortalecer sus capacidades y cumplir el rol requerido en una economía de mercado. Sin embargo, darle al Estado sufi cientes elementos para cumplir con su nuevo deber supone aumentar signifi cativamente su rol y esto puede entrar precisamente en contradicción con una sociedad de mercado. El Estado debe orientar su función principal a la promoción del desarrollo mediante mecanismos de regulación de la gobernabilidad de los mercados y la propia limitación que le impone el concepto de “Estado mínimo”.

La nueva generación de reformas institucionales va dirigida a la ejecución y evaluación de mecanismos innovadores de participación comunitaria y de relaciones de cooperación intergubernamental. La reforma del Estado debe establecer mecanismos de mayor equidad territorial mediante compromisos de solidaridad federalizada para lograr un mejor equilibrio entre los gobiernos locales y los Estados nacionales. El espacio territorial local es el privilegiado para las decisiones públicas, pero este espacio necesita ser conceptualizado bajo una nueva dimensión territorial que considere al espacio geopolítico como una respuesta concreta a los desafíos de la globalización, la democratización de la gobernabilidad y para la promoción del desarrollo social. Esto hace necesario el fortalecimiento de las instituciones del municipio para la promoción directa del desarrollo de las comunidades locales. Los municipalistas reconocen que el municipio debe constituir una verdadera democracia de proximidad, de participación de todos los ciudadanos en la gestión

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de los asuntos públicos, de reforzamiento de las identidades colectivas integradas (DHIAL, 2001). El centro de las reformas es la política, orientada a modifi car los modos de hacer política mediante el desarrollo de las instituciones de gobernabilidad democrática. La reforma política pretende otorgar y garantizar la autonomía e independencia de los poderes y de los órganos electorales, así como también modifi car los modos de hacer política de los partidos políticos y otros actores políticos y sociales, a efecto de promover la correcta aplicación y continuidad de las políticas públicas.

Hasta ahora, los procesos de democratización en Latinoamérica son el resultado de la mezcla de intereses de grupos que constituyen alianzas para la defensa propia. El modelo democrático exige cambios de comportamiento en las expresiones del Estado, los partidos políticos y la sociedad civil como elementos complementarios y no en la lógica de juegos de suma cero. Sin embargo, ante la pérdida de credibilidad de los partidos, los ciudadanos actúan a través de las organizaciones no gubernamentales. Con la terciarización de la economía, sindicatos y partidos políticos requieren de una mayor vinculación con los demás sectores sociales bajo acuerdos que están centrados en programas de incentivos. Ciurlizza (2000) formula como hipótesis de que el establecimiento de alianzas políticas es un elemento crucial para garantizar la estabilización económica dentro de las premisas neoliberales. Así, las políticas que se formulan dentro de los patrones neoliberales sobreviven mejor bajo el establecimiento de alianzas que producen los acuerdos políticos para estabilizar la economía y consolidar las reformas orientadas al libre mercado y a los procesos de democratización. Sin embargo, paralelamente a las instituciones creadas por las reformas inducidas por las legislaciones, se conforman también las instituciones informales, y se establece una mezcla de formas una mezcla de formas y procedimientos políticos tradicionales con formas y procedimientos más acordes a las políticas de libre mercado

Tanto la formulación como la puesta en práctica de estas reformas institucionales se llevan a cabo en procesos de transición inducidos

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desde arriba que tienden a consolidar el Estado de Derecho, el cual se signifi ca cuando las normas formales se vuelven públicas y predecibles por la aplicación de mecanismos transparentes. Los grupos de presión formados por estructuras asociativas clientelares y corporativistas para la representación de sus propios intereses mediante el empleo efi ciente de sus propios recursos para cabildear y ejercer infl uencia para lograr la satisfacción de sus demandas. Los movimientos de ciudadanos y sociales se encuentran al margen de la consolidación de estos procesos de transición y en todo caso las movilizaciones resisten y presionan para exigir una mayor participación por parte de los diferentes actores, en ambientes cargados de confl ictos, que ponen en evidencia la falta de una gobernabilidad democrática. La incapacidad de las instituciones democráticas para asumir y procesar democráticamente el confl icto, dice Prats (2000), constituye un elemento común de la crisis de gobernabilidad. Esta crisis de gobernabilidad es el resultado de la incapacidad para coexistir que tienen las partes en confl icto. La teoría de la resolución de confl ictos se fundamenta en procesos de negociación, a veces dolorosos, que implican empatar intereses entre las partes, a costa de conceder ciertos benefi cios para alcanzar otros. En el mejor de los casos, estos movimientos legitiman las reformas impuestas por las elites económicas y políticas

A pesar de que partidos políticos han experimentado pocos cambios organizacionales, sus funciones tradicionales se han modifi cado en parte debido a las dinámicas de cambio poblacionales y a la creciente infl uencia de los medios de comunicación. Los procesos de democratización interna de los partidos políticos son graduales pero muy lentos. Por lo tanto, no resulta arriesgado argumentar que los partidos políticos en Latinoamérica se encuentran en crisis. Cualesquiera que hayan sido los cambios ocurridos, fueron el resultado de un desplazamiento de los viejos partidos por los nuevos partidos que desempeñaron nuevas funciones en formas diferentes (Coppedge, 2000). Las dos principales razones por la falta de cambio de los partidos se deben a la continuidad de la reproducción de su cultura organizacional y a los pocos incentivos que tienen para adaptarse a los aspectos de su vida organizacional. Los partidos políticos

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se encuentran en una lucha fuerte para sobrevivir, y solo tienen entre sus opciones: hacer los cambios necesarios mediante reformas estatutarias y comportamentales o estructurar nuevas formaciones políticas con nuevos proyectos Los partidos nacionalistas revolucionarios practicaron el clientelismo rampante y el corporativismo a través de organizaciones estructuradas para atraer y movilizar a los diferentes sectores sociales. El clientelismo y el corporativismo siguen siendo elementos de una cultura política que moldea el comportamiento de muchos sistemas políticos de América Latina. Pero también, una cultura política democrática construida sobre sólidos cimientos de los partidos políticos ha normalizado la democracia de países que se desviaron con gobiernos militares, como el caso de Chile y Uruguay.

Por lo tanto, el clientelismo y el corporativismo todavía en tiempos de la aplicación de las políticas económicas neoliberales, siguen siendo instrumentos poderosos de apoyo a las decisiones gubernamentales. Además, el modelo cultural de América Latina se acerca más a un simbolismo dramático proveniente del barroco, más que del racionalismo ilustrado. Este simbolismo dramático se manifiesta más en una “racionalidad sapiencial” que enfatiza las imágenes, representaciones dramáticas y ritos y apela a la sensibilidad de acuerdo a Larraín, citado por Blacarte (2001). Coppedge (2000) argumenta que mientras que la pobreza y las desigualdades profundas plaguen la sociedad latinoamericana, el clientelismo continuará siendo el instrumento para la movilización de las masas. Los partidos con una base sólida de apoyo encontraron que es costoso electoralmente gobernar y electoralmente benefi cioso estar en la oposición. Los partidos que se resisten al cambio pierden el apoyo de la ciudadanía y son reemplazados en el poder por otros partidos, como sucedió en el caso del PRI en México que contaba con una base sólida de apoyo. Los partidos emergentes tienden a reaccionar contra algún partido mayor que no pudo adaptarse a los cambios y que por lo tanto tienden a ser opositores en algunos aspectos. La mayoría de los partidos ganadores ideológicamente se establecieron en la derecha o en el centro-derecha.

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12b. Desarrollo de las instituciones

El desarrollo institucional tiene por objetivo facilitar los cambios de estructuras, procesos, tecnologías, comportamientos de las instituciones mediante el diseño e implantación de estrategias que logren el equilibrio mediante la absorción de la incertidumbre y simplifi quen la complejidad del entorno político, económico y social, a efecto de lograr altas tasas de crecimiento económico, desarrollo social y mejorar la gobernabilidad del sistema. Las instituciones se defi nen como el conjunto de reglas formales e informales compartidas por una comunidad que estructuran las diferentes formas de interacciones (North, 1990).

La reforma a las instituciones se ha centrado en cambios estructurales y fi nancieros y en reajustes administrativos de las organizaciones que transforman la economía, la política y lo social. La modernización de la administración pública latinoamericana apura la transición de la cultura burocrática del Estado a una cultura de tipo gerencial en el Estado. Sin embargo, no existe una agenda precisa que establezca los fundamentos para el diseño y la implantación de la reforma institucional del Estado. La falta de este cuerpo teórico ha llevado a aceptar como válido el modelo de la efectividad gerencial del Estado en la administración pública. El Estado burocrático patrimonialista y autoritario está en tensión con su entorno y no da respuesta a una sobrecarga de demandas sin que pierda sus características, capacidades y funciones. Prats Catalá (2001) argumenta que para la urgencia de la reforma administrativa para el desarrollo latinoamericano es la creación de verdaderas burocracias capaces de asumir efi cazmente las funciones exclusivas del Estado en un marco de seguridad jurídica y que para un mejor desempeño de dichas funciones, el sistema de gestión más racional es la administración burocrática, aunque redescubierta y reinventada, es decir, con una estructura organizacional responsiva a las contingencias y cambios económicos, políticos y sociales internos y del entorno internacional.

Más que la implantación de un modelo de Nueva Gerencia Pública, lo que se requiere en la administración pública es la construcción o reinvención

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de un modelo burocrático que responda a los cambios y exigencias del entorno. El diseño de las nuevas instituciones tiene que tomar en cuenta los resultados anteriores y las condiciones de incertidumbre del nuevo ambiente competitivo del mercado. La creación de nuevas instituciones es parte de trasplantes legales que se orientan a marcar las nuevas políticas y estrategias en las cuales los diferentes actores deben involucrarse. El diseño institucional tiene que fundamentarse en las restricciones, arreglos y negociaciones que establecen los diferentes agentes económicos, así como en los procesos electorales que defi nen las preferencias de las políticas públicas. La condición de trasplante limita sus resultados. Parte esencial de la agenda de Reforma institucional del Estado es la gestión y desarrollo de los recursos humanos a través de políticas orientadas a sustentar los cambios. Estos cambios tienen por objetivo mejorar las condiciones y la calidad del personal, así como la evaluación de su desempeño para proporcionar los programas de incentivos adecuados. De acuerdo con la tesis básica de Prats (2001), pare el aseguramiento de los bienes públicos se exige la superación de los aspectos patrimoniales y clientelares que siguen impregnando la mayoría de nuestras administraciones públicas. Dicha superación debe hacerse mediante la construcción decidida pero progresiva de verdaderas burocracias modernas, confi guradas conforme l sistema de mérito, dotado de autonomía técnica bajo la dirección política de los gobiernos, sujeto al imperio de la ley, transparente, accesible, receptivo y responsable. Así, la reforma a la administración pública debe superar la concepción de obtención de efi ciencia y capacidad para alentar la aplicación de mecanismos de responsabilidad, rendición de cuentas y transparencia de las funciones y actividades del gobierno.

13. Descentralización

El modelo económico neoliberal implementado mediante las reformas de cambio estructural y ajuste macroeconómico, promueve los procesos de descentralización para instaurar la hegemonía del libre mercado y debilitar las funciones del Estado en el crecimiento económico y desarrollo social. Esta promoción de los procesos de descentralización es paralela a

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los procesos de globalización en los que el capital en la globalización no tiene barreras mientras pero el trabajo se delimita en espacios territoriales locales. Los acontecimientos que ocurren en el ámbito mundial, en las instituciones globales e internacionales, afectan las decisiones de los gobiernos locales. La economía del Estado nacional es acotada por la fuerza del mercado internacional, la cual se transfi ere a los ámbitos locales mediante complejas redes de intercambio que democratizan las relaciones y la participación de los ciudadanos.

Por lo tanto, para contrarrestar estos impactos, los gobiernos locales y mejorar sus funciones en el desarrollo económico-social local, para hacerlo más competitivo en términos de prosperidad para su comunidad, en el escenario de la globalización, se requiere el fortalecimiento de sus instituciones mediante procesos efectivos de descentralización. El desarrollo local, declaran los municipalistas, es el espacio del desarrollo humano por excelencia y es una realidad intangible que pasa por la generación de un ambiente favorable a la cooperación de todos los agentes ubicados en la localidad, que favorezca un capital social con sufi ciente capacidad (DHIAL, 2001). Los gobiernos de América Latina han tenido hasta ahora una tendencia centralista. El centralismo sigue siendo extraordinariamente acentuado y su persistencia ha sido el principal obstáculo de los procesos de federalización. Las principales decisiones de los Estados Latinoamericanos siempre se tomaban en las instancias centrales del poder político nacional. Este centralismo en los procesos de decisión y formulación de las políticas relega la función de ejecución a los gobiernos locales, con recursos muy limitados. De acuerdo al estudio de Nickson (1996), en la primera mitad de los noventa, los gobiernos municipales de México manejaban en promedio anual el 3 por ciento del total del gasto público ejercido en la República, cuando los municipios de Brasil tenían el 18 por ciento y los de Colombia el 24 por ciento.

Los procesos de descentralización es uno de los puntos importantes de la agenda de reforma que ha estado determinado por el contexto político y no por una racionalidad fi scal. La descentralización transfi ere el poder

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de tomar decisiones para asignar recursos de las instancias centrales a las instancias locales. Entendida la descentralización como el proceso de devolución formal de poder a los decisores públicos locales siguiendo a (Costafreda, 2001), de tal forma que contribuyan a solucionar los grandes défi cits sociales, económicos y políticos, como la pobreza, la distribución desigual de los ingresos, la ingobernabilidad de las instituciones, etc. Los gobiernos locales requieren de un fortalecimiento de sus instituciones, programas para impulsar el desarrollo económico local y de una política social tendiente a abatir las causas de la pobreza y a reducir la brecha de la desigualdad en la distribución de la riqueza. Los procesos de descentralización pueden ser de naturaleza política, administrativa y económica. La descentralización administrativa la defi ne Finot (2000) como la transferencia, a procesos administrativos subnacionales, de competencias operativas para ejecutar decisiones sobre provisión y producción de bienes públicos adoptadas a niveles superiores. La descentralización económica implica la transferencia de decisiones sobre asignación de factores para la producción de bienes públicos a mecanismos del mercado. Durante las últimas dos décadas, la tendencia a los procesos de descentralización en Latinoamérica tienen más una explicación política que una argumentación de racionalidad fi scal y de fortalecimiento de la capacidad de gestión, excepción hecha de Argentina y Chile. Entre estas causas de naturaleza política se encuentran el incremento de la estabilidad del gobierno y la reducción de los niveles de corrupción.

En general, Finot (2000) concluye que los alcances de los procesos de descentralización en América Latina son limitados. La forma de descentralización de la gestión pública predominante en América Latina es la descentralización política del gasto.” Se han transferido de los gobiernos nacionales a los gobiernos locales, funciones de “provisión de infraestructura básica y de servicios de educación y salud. Defi ne la descentralización política como aquélla que implica una transferencia de competencias para decidir sobre gasto público y, simultáneamente, sobre los recursos que la comunidad que ejerce este derecho aportará para

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cubrir ese gasto, requisito que corresponde al concepto político-jurídico de autonomía. Así, el objetivo de la efi ciencia de la descentralización política se contradice con los mejores resultados que se obtienen del objetivo de creación de igualdad de oportunidades. Así, los procesos de descentralización se convierten en un instrumento de la reforma del Estado que tiene como fi nalidad lograr un mejor desempeño mediante la reducción de sus funciones. Los procesos de descentralización en América Latina se vinculan a las estrategias de desarrollo y modernización que promueve el modelo de política económica neoliberal. La implementación de los procesos de descentralización se realiza por “decreto” y se imponen de arriba hacia abajo y trastocan las formas de hacer política.

Sin embargo, vista como reforma del Estado los procesos de descentralización no incluyen todas las decisiones, ni todas las decisiones se descentralizan a las mismas instancias de poder. Al trastocar las formas de hacer política, se generan tensiones en el ámbito nacional y a escala local. La efectiva puesta en marcha de la descentralización parece requerir de una fase transitoria de cooperación y coordinación entre los fuertes sistemas presidenciales y nuevos centros de poder al nivel subnacional. La coordinación debería ser usada como una herramienta de construcción de confi anza para estimular en los niveles más altos de gobierno la trasferencia de responsabilidades hacia los niveles más bajos. Así como las agencias (ministerios) nacionales y los gobiernos subnacionales desarrollan una supervisión y monitoreo uniforme, también desarrollan su capacidad de grupo para actuar con la misma aptitud que como si estuviesen actuando por sí mismos (Rojas, 1999:24).

En términos generales, la traslación del poder de las instancias nacionales a las instancias locales y de las comunidades puede ser el principal instrumento de la reforma política del Estado, la cual ocupa un lugar preponderante en las reformas de segunda generación. Esta transferencia del poder entraña tensiones tanto en el ámbito central como local, sobre todo por que implican cambios en las formas de hacer política. Las estructuras participativas substituyen a las estructuras clientelares,

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las relaciones intergubernamentales se modifi can por la autonomía concedida a las instituciones y por tanto las funciones de coordinación y supervisión también se modifi can para dejar de ser menos verticales y más horizontales. Sin embargo, la falta de claridad en los procesos ha fomentado la irresponsabilidad y la confusión en las funciones. Los gobiernos locales adquieren relevancia en las agendas de la reforma del Estado por la cercanía que mantienen con la ciudadanía, por los recursos y funciones asignadas para su atención. Sin embargo, el rezago del presidencialismo que trata de mantener una estructura férrea de poder central mediante el mantenimiento de un control e infl uencia sobre los procesos de descentralización, ha dado como resultado lo que Rojas (1999:18) denomina como una descentralización híbrida, cuando sostiene que La combinación de fuerzas opuestas ha generado un tipo híbrido de descentralización. Dado que la fuerzas invisibles en pro de una rápida descentralización chocaron con las resistencias de los gobiernos nacionales y de los partidos políticos nacionales, el resultado ha sido una descentralización controlada y monitoreada. El control efi caz de estos procesos de descentralización se realiza mediante el diseño de estructuras de governance formadas por comisiones presidenciales o intersecretariales de especialización técnica que, entre otras funciones y causas, vinculan los gobiernos locales, reducen los niveles de corrupción y dan seguridad y estabilidad del personal. La corrupción es un mal endémico de las democracias latinoamericanas, que debilita los sistemas políticos y demerita la calidad de las instituciones.

Por lo tanto, estos procesos de descentralización presentan como objetivos la efi ciencia, reducción de costos, equidad, participación ciudadana en los procesos de formulación e implementación de las políticas públicas, combate a la corrupción, etc. Se dice que también la corrupción se ha descentralizado con estos procesos. Pero el problema de erradicación de la corrupción, no es tanto un problema en sí, sino que se reduce a un problema de erradicación de la impunidad. La reforma del Estado, de acuerdo con la Declaración de Baeza (DHIAL, 2001) tiene que superar el

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tradicional enfoque de las políticas de descentralización que en la práctica han relegado al Gobierno local a un espacio marginal en la agenda de la reforma pública articulada en torno a principios de descentralización y autonomía local, ha de complementarse con una visión nueva que prime la corresponsabilidad y reconstruya el espacio de decisión pública de abajo a arriba, sin poner en peligro la efi cacia de la gestión, y que privilegie los espacios de decisión local capaces y efi cientes para el ejercicio integro competencial. En el nuevo espacio geopolítico, el gobierno local tiene la responsabilidad de promover el desarrollo de las instituciones y fomentar el capital social de comunidades a través de mecanismos emprendedores del desarrollo socioeconómico. No obstante, se acepta que no existe un único modelo de construcción de lo local.

Los procesos de reingeniería política y “reinvención política” de los gobiernos locales pretenden reorientar una administración pública que comete excesos mediante las técnicas propias de lo que se ha denominado la Nueva Gerencia Pública o de una tendencia gerencialista burocrática. El gobierno local debe involucrar más la participación ciudadana en sus procesos de decisiones y de ejecución de políticas y programas, mediante procesos planifi cación estratégica, democrática y participativa, trabajo en equipos, evaluación del desempeño e introducción de mecanismos de responsabilidad y rendición de cuentas. Los gobiernos locales deben promover las relaciones intergubernamentales y con los sectores privado y social para la negociación de programas de desarrollo estratégicos conjuntos. De acuerdo a Rojas (1999:25) la coordinación intergubernamental es la forma que está reemplazando a la descentralización para la solución de problemas y realización de funciones y tareas.

14. Implantación y fortalecimiento de mecanismos de gobernabilidad

Los mecanismos de gobernabilidad de las instituciones democráticas son la participación ciudadana, la responsabilidad y rendición de cuantas (accountability) de los funcionarios, la transparencia y efectividad de las

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acciones de gobierno, entre otras. En los gobiernos por decreto, estos mecanismos han sido débiles, lo cual ha repercutido negativamente en la gobernabilidad democrática. Así por otra parte, una creciente participación ciudadana en la política se encuentra limitada por el poco avance que ha tenido la ciudadanía civil y social, lo que no ha permito el desarrollo de una ciudadanía completa asumida por un pacto que delimite responsabilidades y obligaciones dentro de un Estado de Derecho.

La gobernabilidad en Latinoamérica, de acuerdo con Costafreda (2000b) denota que el desafío democrático trasciende la mera conquista de la libertad política, al exigir la construcción de una legitimidad y de unas capacidades de gobierno sufi cientes para cambiar el modelo de desarrollo. En el uso consciente de gobernabilidad democrática, lo específi co de las democracias latinoamericanas, dice, consiste en que no expresan meros cambios de régimen político dentro de un mismo modelo de desarrollo, sino cambios de régimen político para impulsar el cambio del modelo de desarrollo, e decir, la construcción sistémica de la democracia, el mercado y la equidad.

15. La sociedad civil en América Latina

La sociedad civil es la sociedad políticamente organizada fuera del Estado y constituye el principal agente de cambio en las reformas institucionales orientadas a perfeccionar la gobernabilidad del sistema político democrático. En el tipo de democracia que Bresser-Pereira (2001) denomina como democracia de sociedad civil, el buen gobierno depende de las instituciones existentes y de la propia dinámica de la sociedad civil. La sociedad civil Latinoamericana se encuentra debilitada, fragmentada, falta de cohesión y atomizada, por lo que la construcción de una sociedad civil más fuerte y cohesionada es una de las principales tareas a realizar por individuos conscientes del cambio. La incorporación de la sociedad civil en los acuerdos para la transición democrática, incrementa la gobernabilidad del sistema. La gobernabilidad democrática se fortalece más cuando hay mayor complejidad en la distribución del poder entre los individuos que forma una sociedad.

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La sociedad civil se mantiene como una esfera separada del Estado y de los partidos políticos, cuando lo que se requiere es un cambio de comportamiento, de tal forma que sean entidades complementarias y no se mantengan aisladas como en el modelo de democracia representativa o modelo neo-corporativista (Murillo Castaño, 2000), sino que deben superponerse e intersectarse coincidiendo en intereses y acciones realizadas en benefi cio de lo público proyectándose en un “espacio público” que incorpore la sumatoria de los comportamientos coincidentes expresados por todos los actores. El capital social generado por instituciones que alientan la confi anza, el respeto y la cooperación en las relaciones comunitarias entre los diferentes actores, es el pilar sobre el que se desarrolla la sociedad civil.

Desgraciadamente, estos actores siguen participando con proyectos en forma aislada en la mayoría de los países de América Latina, bajo un conjunto de relaciones fácilmente localizables en el modelo de juego suma cero y sin estar conscientes de una acción conjunta, deliberada y complementaria. Todavía más, en América Latina hay fuerzas que se oponen a los principios de libre mercado y que han iniciado una rebelión contra el libre mercado. De León (2000) señala entre estas fuerzas a los sectores de la elite que sienten que pierden frente a otros sectores, por las clases medias que incluyen a burócratas y por los sindicatos de trabajadores que sienten las presiones por la productividad sin que tengan mejoras en los pagos equivalentes.

No obstante, para que la sociedad civil se fortalezca, se requiere de un gobierno local promotor de capital social que fomente las relaciones comunitarias de confi anza entre los diversos actores económicos, políticos y sociales. La sociedad civil, dice (Bresser-Pereira, 2001) es el agente por excelencia de las reformas institucionales en un régimen político democrático, es la que reforma a las instituciones y las legitima y por lo tanto la variable política estratégica del desarrollo de las comunidades.

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16. Discusión: hacia un nuevo perfi l del Estado latinoamericano

El modelo proteccionista del Estado benefactor y el modelo del Estado neoliberal o de libre mercado están agotados y la socialdemocracia se apresta a proponer la reconciliación entre los anteriores en el modelo de la “tercera vía” para la nación cosmopolita, una nación activa, construida sobre un significado diferente al del Estado nacional. Destacados neoliberales están retomando concepciones más intervencionistas del Estado. El mejor acercamiento es una amalgama de instituciones de mercado y de Estado. El hecho de que los individuos actúen solos en un mercado no regulado no necesariamente logran maximizar la satisfacción de sus preferencias, aunque tampoco sugiere que el gobierno mejorará o empeorará las situaciones mediante instituciones legales. A pesar de ciertos avances en los procesos de democratización, sin embargo, hay que reconocer que la democracia, como forma de vida política, no se ha consolidado en Latinoamérica y que por lo contrario, existe el peligro latente de retrocesos.

El rol estratégico del Estado Latinoamericano es adoptar políticas que maximicen los benefi cios y minimicen los costos de la integración mediante acuerdos estratégicos regionales. Así, la función principal del nuevo Estado regulador es mantener la estabilidad de los mercados fi nancieros para proteger los movimientos especulativos de los capitales de la volatilidad de los mercados emergentes, mediante la movilización de recursos fi nancieros de otras fuentes, pero principalmente los provenientes de mayores cargas impositivas a contribuyentes con ingresos bajos. En los procesos de consolidación democrática, las reglas del juego político se institucionalizan. La institucionalización y racionalización de conceptos prevalecientes hasta convertirse en mitos racionalizados, son fuentes de la estructura formal de las organizaciones. La institucionalización puede prescribir normativamente ciertas respuestas o adaptaciones a las nuevas condiciones manteniendo el status quo institucional, a pesar de que las organizaciones no se adhieren perpetuamente a las instituciones. Un Estado democrático aplica con legitimidad el monopolio de la fuerza con una relativa independencia de los intereses socioeconómicos de tal

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forma que facilita y apoya la participación social y protege el ejercicio de los derechos civiles, políticos y económicos.

La administración del desarrollo debe superar los viejos esquemas y moldes creados en torno a la dicotomía entre un modelo de desarrollo centrado en una economía planifi cada, propiedad del Estado y una economía centrada en el mercado y en la privatización de los medios de producción. El Estado es uno de los actores sociales que puede promover un desarrollo más equitativo y justo. Existe un reconocimiento generalizado de que un desarrollo exitoso requiere de un Estado fuerte. El Estado de Derecho de un país es el creador de un conjunto de incentivos que inciden en el desarrollo económico a través de un marco institucional para el control y la accountability del poder público. En la promoción de la equidad, por ejemplo, el Estado acepta e institucionaliza las diferencias. La equidad es el eslabón perdido entre el crecimiento y la reducción de la pobreza. La función del Estado está en la elaboración de programas de combate a la pobreza y en el desarrollo de una red de instituciones y de relaciones que faciliten dichos programas.

La desigualdad socio-económica y política de la población de la región de Latinoamérica y el Caribe es la más pronunciada del mundo, la cual presenta en forma persistente y continuada los mayores índices de iniquidad hasta presentar un “exceso de pobreza”. Desigualdad e injusta distribución del ingreso se asocian a un patrón histórico social que acepta la estratifi cación, jerarquización y diversifi cación de la sociedad, pero también a una política económica emitida por el modelo neoliberal que deja a los mecanismos del mercado la distribución de las oportunidades y benefi cios, los cuales se concentran en algunos sectores. La pobreza es el también el resultado del nivel de responsabilidad y rendición de cuentas (accountability) que tienen las instituciones. Los efectos de esta creciente desigualdad económica y social son alarmantes. Así los programas de ajuste y reestructuración ampliaron la brecha de la distribución del ingreso e incrementaron los niveles de pobreza. Las condiciones de vida empeoran, la esperanza de vida de los más pobres se reduce, los índices de violencia y criminalidad aumentan. La desigualdad también

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se manifi esta en la diferenciación de oportunidades al mercado laboral, el cual requiere altas tasas de productividad en condiciones de mayor fl exibilidad y sueldos más bajos.

Los acentuados procesos de crecimiento de las desigualdades económicas y sociales en Latinoamérica representan barreras estructurales infranqueables al desarrollo social y al crecimiento económico. Simplemente existen aquellos que no tienen las oportunidades para desarrollar las habilidades que exige el desarrollo de la nueva economía en un ambiente de procesos de globalización. Para la promoción del desarrollo con una mayor participación de los pobres y el respeto a los derechos humanos es urgente la erradicación de la pobreza. Para abatir la desigualdad en la distribución del ingreso se requiere de programas económicos que equilibren el crecimiento en sectores económicos de mayor acceso, sin dejar de lado la preocupación por la implementación de programas que logren abatir la pobreza. Mucha de la desigualdad es producto de la corrupción, la cual va en aumento a pesar de los programas para abatirla.

A partir de estos hechos, lo importante es formular e implantar estrategias para que las instituciones del gobierno combatan la pobreza y reduzcan la brecha de la distribución inequitativa del ingreso. Corresponde al Estado aplicar las estrategias para que los pobres se organicen con el objetivo de que confronten y resuelvan sus propios problemas, mediante acciones que fomenten los canales de comunicación y de coordinación con la comunidad y la ciudadanía. Por lo tanto, se requiere formular e implementar una política económica que tome en consideración los desarrollos de los procesos de la globalización y de apertura de mercados internacionales pero que sobretodo sea aplicable a la realidad latinoamericana, orientadas a lograr la equidad, reducción de la pobreza, inclusión y la democratización del pueblo latinoamericano. De no hacerse, se corre el riesgo de que las reivindicaciones populares siempre latentes, entren en acción colectiva como parte del repertorio de contestación bajo escenarios de oportunidad

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A pesar de las limitaciones burocrático-políticas y su incompatibilidad con los objetivos, el Estado Latinoamericano puede intentar alcanzar una mayor igualdad sin menoscabo de la eficiencia. Las políticas redistributivas del Estado tienden a igualar las oportunidades y opciones de elección de los individuos que la desigualdad limita y que se manifi esta en una falta de libertad para tener acceso en igualdad de circunstancias a los bienes. En muchos Estados Latinoamericanos no hay acuerdos en torno a su naturaleza y tareas propias, sus funciones, obligaciones y límites frente a los desafíos de la globalización en sus dos vertientes, como proceso y como ideología. Sin embargo, los analistas y teóricos de los procesos de globalización se equivocan cuando sentencian la muerte prematura del Estado nación, cuando en realidad se aprecia fuertes procesos de transformación de sus funciones en la economía política mundial. Las naciones-estados Latinoamericanos, organizaciones y administradores son actores que responden a los retos de las instituciones existentes. El estado ya no es concebido como el conjunto de mecanismos de poder y dominación de una sociedad, pero los imbalances de poder entre los Estados pequeños y las grandes corporaciones transnacionales necesitan ser regulados globalmente.

El modelo coordinativo, desde un enfoque normativo, no se desarrolla a partir de la creación de la comunidad como el integrador, sino que lo hace a partir de las prácticas y puntos de vista compatibles que logra mediante demandas a los diversos grupos que forman parte de los Estado-nación Latinoamericanos. Así las comunidades locales pueden ser instrumentos de coordinación más efi ciente si logran ventajas de efi ciencia por sobre los mecanismos del mercado cuando los contratos son incompletos, y del Estado en los casos en que se tiene la información local.

La democracia no es garantía del Estado de Bienestar porque los ciudadanos pueden votar por un gobierno que elimine los programas asistenciales. El incremento del gasto del Estado de Bienestar es infl uido por las normas constitucionales y por arreglos institucionales que resultan más en sistemas donde hay tendencias de votación mayoritaria que tiende a proteger a ciertos grupos más que en sistemas donde hay más

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proporcionalidad en las votaciones. La dinámica del Estado de Bienestar es potencialmente importante para entender la emergencia de nuevos arreglos y su reingeniería cuando tienen problemas fi nancieros y cuando nuevos desarrollos socio-económicos los hacen menos relevantes, tales como crisis económicas, desarrollos demográfi cos no esperados, bajas tasas de crecimiento de productividad y desempleo que genera disturbios macroeconómicos. Las políticas para restaurar la viabilidad fi nanciera del Estado de Bienestar se orientar a reducir las tasas de la generosidad de benefi cios, altas tasas de impuestos y alargamiento de la edad de retiro.

La estructura de los nuevos arreglos del Estado de Bienestar tiende a depender de la estructura anterior. Los procesos de industrialización por los que atravesaron los diferentes países incrementaron la demanda de arreglos formales de protección de ingresos para algunas eventualidades como desempleo, enfermedad y retiro. Los arreglos del Estado de Bienestar pueden contribuir a la estabilidad social y política y por lo tanto, favorece la inversión real y el crecimiento económico. Ciertos tipos de interdependencia dinámica entre las conductas privadas y los arreglos del Estado de Bienestar puede caracterizarse como espirales virtuosas, al igual que ciertos tipos de políticas del Estado de Bienestar sobre todo cuando operan simultáneamente en otros fenómenos sociales, como por ejemplo las políticas diseñadas para mejorar la calidad y cantidad de capital humano entre los grupos de bajos ingresos.

En un mundo de alta movilidad geográfi ca laboral se esperaría que el incremento de las demandas para la provisión de servicios asistenciales al Estado de Bienestar se trasladaría desde los mismos Estados hacia los niveles internacionales, las cuales son probablemente más fáciles de satisfacer en los sistemas basados en contribuciones con cuentas individuales atadas a los individuos independientemente de donde vivan. El riesgo para emprender puede ser reducido por determinados arreglos del Estado de Bienestar los cuales pueden tener serias consecuencias como un elemento importante para estimular la dinámica económica. No obstante, en sistemas de arreglos de Estado de Bienestar universal, los confl ictos de intereses que surgen entre los diversos grupos tienen a incrementarse

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una vez que se despliega el velo de la ignorancia de la posición socioeconómica de los individuos. Las normas sociales cambian con el número de benefi ciarios estableciendo posiciones de equilibrio político diferentes dependiendo de los patrones del gasto del Estado de Bienestar. Cambios inducidos en las normas sociales son importantes en el caso de los Estados de Bienestar selectivos o residuales y en los universales en donde los benefi cios se atan más a la ciudadanía o residencia que a los bajos ingresos, lo que no hace evidente que los costos de administración sean menores en el sistema universal que en el selectivo. Mientras que promueven los valores democráticos apoyan dictaduras de los Estados clientes que reprimen movimientos democráticos para benefi ciar a sus empresas y productos.

La reforma del Estado Latinoamericano debe vincularse con las formas de gobierno y organizaciones de poderes públicos democráticos. La reforma del Estado debe fortalecer los gobiernos para realizar prácticas más efectivas de coordinación, comunicación, fl exibilidad y participación, que tienden a la efi ciencia adaptativa pública y privada, promueve el aprendizaje social para la formulación e implantación de políticas públicas que garantizan un mejor desempeño del crecimiento económico y desarrollo social. Por lo tanto, la reforma del Estado debe partir de una visión de su papel en el nuevo modelo de desarrollo. Se propone la formación de un Estado ampliado como una esfera o espacio de acción donde concurran y colaboren en forma sostenida las instituciones de las esferas del Estado y la sociedad civil para impulsar proyectos que sean comunes, sin que ninguna pierda su identidad, la cual se manifi esta y s expresa en las diferentes instancias espaciales.

El Estado resulta ser una entidad económica y política demasiado grande para ser local y demasiado pequeña para ser global. Para atender las diferencias locales, bajo un enfoque de federalismo, el Estado debe formular e implementar políticas diferenciales que consideren sistemas de incentivos a los comportamientos de los actores sociales y políticos para desactivar la relación perversa existente entre la clase política y el clientelismo y operen como articuladores del desarrollo económico

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social local. La ampliación de la participación de los gobiernos locales en la solución de sus propios problemas, requiere de estructuras político burocráticas diferentes a las actualmente adoptadas por el Estado nación, por lo que será necesaria su transformación para adaptarse a desempeñar un nuevo papel. Los cambios en la política social tienen un impacto desigual en los papeles y responsabilidades del Estado en los diferentes sectores y un impacto moderado en el éxito en el fortalecimiento de la capacidad de administración social de los gobiernos locales. El papel del Estado democrático entra en confl icto con el capitalismo postindustrial globalizador entre los procesos de mercantilización y desmercantilización de la política social. El surgimiento del Estado pos nacional evoluciona el concepto de nación como el invento moderno que legitima el dominio de un pueblo politizado sobre un territorio determinado. La ciudadanía ha estado alcanzando nuevos espacios de participación frente al Estado en las últimas décadas, pero además emergen nuevos actores sociales que se reconocen en su ser ciudadano conscientes para involucrarse como agentes en el nuevo sistema social en prácticas concretas de participación ciudadana que puede ser distributiva, relacional y representacional. El buen gobierno propicia benefi cios que facilitan la participación ciudadana, mantienen la estabilidad política, garantizan la transparencia y la existencia de un estado de derecho que crea confi anza entre los ciudadanos.

Una ciudadanía activa en el ejercicio de sus derechos políticos, civiles y sociales y un Estado de Derecho legitimado son requisitos de un sistema democrático. La naturaleza del poder político que expresa el Estado se delimita en función del grado de legitimidad alcanzado por la participación ciudadana. La ciudadanía ha estado alcanzando nuevos espacios de participación frente al Estado en las últimas décadas, pero además emergen nuevos actores sociales que se reconocen en su ser ciudadano conscientes para involucrarse como agentes en el nuevo sistema social en prácticas concretas de participación ciudadana que puede ser distributiva, relacional y representacional. El reconocimiento de los derechos de los ciudadanos en un Estado de Derecho y un sistema democrático, constituyen la base de los procesos de descentralización y el control social. La ciudadanía tiene

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que participar en la gestión de los servicios públicos para legitimar las acciones de un Estado ágil, con un gobierno que integración y equilibrio social y que atiende a las demandas sociales. El Estado de Derecho sustentable en una democracia radical se defi ne como el ideal en el que la ley se aplica igualmente a todos los individuos, es decir en forma de isonomia que incluye a gobernantes y gobernados por igual. En la agenda del Estado de Derecho, quedan por resolverse algunas cuestiones importantes, entre las que se destacan, la diversidad de legalidades que coexisten en un mismo territorio y cuyos marcos comunes pueden ser el fundamento para una más avanzada, la institucionalidad informal que sustituye o coexiste con la formal y contribuye al debilitamiento de las instituciones. Los límites de la legalidad no son los mimos de lo legítimo.

La reforma política implica la reforma del Estado y la reforma de las instituciones de gobernabilidad. De hecho, los contenidos de un pacto de gobernabilidad deben quedar trazados en la agenda de la reforma del Estado, de tal forma que vincule la gobernabilidad con la democracia en la transición del Estado, que aliente la participación ciudadana como base de los procesos de democratización. La mayor parte de las actividades económicas pueden estar representadas como procesos continuos con transiciones de Estados a Estados en los cuales los agentes pueden afectar el curso de las transiciones, y la aprobación de algunos agentes se requiere para las transiciones. El orden político tiene como principios la relación que existe entre los fi nes legítimos del gobierno y los derechos de los ciudadanos, establecimiento de límites a la toma de decisiones gubernamentales, la relevancia de decisiones políticas sobre derechos que son ampliamente y valiosamente aceptados da lugar a mayores niveles de captura de rentas. Una reducción en la relevancia de las decisiones políticas permite al Estado la creación de compromisos más creíbles, esenciales para mantener los derechos políticos.

Finalmente, el nuevo modelo de gestión pública requiere que los procesos de formulación e implementación de las políticas públicas están estrechamente vinculados con las capacidades del Estado y sus contribuciones al logro de la gobernabilidad democrática.

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Yáñez, C., “El capital humano y las políticas sociales en la agenda del desarrollo centrado en las personas”, Revista, Edición Especial Nº 8/9 Mayo 2001. Instituto Internacional de Gobernabilidad, Barcelona. http://www.iigov/pnud/bibliote/revista8_9/docs/revis8_09.htm

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SUMARIO

ESTUDIOS Págs.

Yorelis J. AcostaSimbología e iconografía de la Revolución Bolivariana.... 15

William Bracho RojasAcceso al mercado y conectividad en el transporte aéreo entre América Latina y El Caribe ...................................... 45

Jhonny A. Castro TrujilloLas misiones sociales como políticas públicas en Venezuela. ¿Un nuevo paradigma burocrático de ejercicio de gobierno?................................................... 67

Luis J. González OquendoLa renta mineral: del hecho económico al hecho político.. 99

Verena HitnerDe Punto Fijo a Chávez: avances y continuidades en la política venezolana ................................................... 119

Yudey J. Rodríguez, Marino J. González, Elena Rincón, Rodrigo Mijares Misión Barrio Adentro: balance y perspectivas................. 139

José G. Vargas-HernándezEl Estado como problema y solución. Estado, administración y políticas públicas. Agravamiento de los problemas de Latinoamérica ........... 183

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Normas a que deberán ajustarse los estudios que se envíen a

para su publicación

1. Los estudios enviados a

2. La recepción de las contribuciones se realizará durante todo el año. En algunos casos, la revista podría decidir publicar un número especial referido a un tema monográfi co, en este sentido, solicitará los estudios y pautará con los autores una fecha determinada.

3. Los estudios deben ajustarse a la orientación temática de la Revista y a sus normas. Tendrán una extensión, de 20 a 40 páginas; excepcionalmente se admitirán de mayor extensión. Las recensiones no deberán exceder de 10 páginas, y las reseñas, de 5. Deberán estar escritos a doble espacio en dos ejemplares, con márgenes razonables y con la correspondiente versión electrónica. La extensión del estudio incluye cuadros, tablas y gráfi cos, si no pueden ser reproducidos tipográfi camente, deberán enviarse en originales para la impresión directa.

4. Las referencias bibliográfi cas deberán agruparse por orden alfabético al fi nal del estudio y contener todos los elementos habituales de identifi cación. Es indispensable que las referencias y notas se realicen de acuerdo al Manual de Chicago, números consecutivos en el texto para citas y notas a pie de página. Ejemplo de referencia a un libro: Puig, Juan Carlos. Integración Latinoamericana y régimen internacional. Instituto de Altos Estudios de América Latina. Universidad Simón Bolívar. Caracas, 1987. Las citas de Internet deben contener el apellido y nombre del autor y página web.

5. El estudio debe ser un documento que presente de manera detallada, los resultados originales de proyectos terminados de investigación. La estructura generalmente utilizada contiene tres apartes importantes: introducción, desarrollo y conclusiones. Igualmente debe incluir un resumen, con una extensión máxima de cien (100)


, para su publicación deberán ser inéditos.

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palabras, incluyendo cuatro palabras clave en español y en inglés. Asimismo, incluirá una síntesis curricular de cien (100) palabras como máximo.

6. Se admitirán trabajos en inglés, francés y portugués, pudiendo ser publicadas en español, en versión realizada por el Instituto. El autor, si lo desea, podrá corregir esa versión.

7. Los estudios deberán ajustarse al requisito de ser sometidos a una primera evaluación por parte del Editor (a) y del Consejo de Re-dacción. Los estudios que se consideren publicables serán sometidos al método del doble ciego por parte de árbitros seleccionados para tal fi n. Los trabajos presentados podrán ser aceptados sin cambios o devueltos al autor (es) para las reformulaciones necesarias. En algunos casos se podrá eximir de algunos de estos requisitos las ponencias o contribuciones que formen parte de un seminario, simposio o evento académico especial, que el Consejo de Redacción decida publicar en su totalidad en un número especial de la Revista.

8. El Consejo de Redacción se reserva el derecho de efectuar los cam-bios de estilo o de edición que considere imprescindibles.

Todos los estudios deben ser entregados en la siguiente dirección: Instituto de Altos Estudios de América Latina. Revista de Estudios Latinoamericanos, Edifi cio Biblioteca Central. Planta Baja. Universidad Simón Bolívar, y la versión electrónica al siguiente correo: [email protected]. Para cualquier información adicional puede comunicarse a los Telfs: 0212- 9063116, 9063117.

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