Riesgos Costeros

Toma de decisiones y riesgos costeros: Una guía de buenas prácticas

Red Atlántica para la Gestión de los Riesgos Costeros

2 // Toma de decisiones y riesgos costeros: Una guía de buenas prácticas

índice

introducción 03

1 - introducción a los riesgos costeros 05• Riesgos costeros y los responsables de la toma de decisiones en una zona costera 06 • Erosión costera 06• Daños por el viento 08• Inundaciones costeras 09• Calidad del agua 10 • Cambio climático 12• Subida del nivel del mar 12 • Desastres naturales 13 • Actividades costeras y presiones 14

2 - gobernanza de los riesgos costeros 17• Gobernanza internacional 17• Gobernanza europea 20 • Gobernanza nacional de los riesgos costeros 31 • Ejemplos de gobernanza regional de los riesgos costeros 37

3 - consideración de los riesgos costeros en la toma de decisiones 43 • El sistema de ordenación de costas 43 • Obligaciones y responsabilidades en materia de ordenación y toma de decisiones en zonas costeras 45 • Métodos para incorporar los riesgos costeros 46

apéndices

• Apéndice 1: Herramienta de comprobación de riesgos y legislación 52• Apéndice 2: Herramienta de evaluación visual sobre el terreno 54

Toma de decisiones y riesgos costeros: Una guía de buenas prácticas // 3

introducción

La línea concreta que determina la línea de costa puede definirse en base a la naturaleza dinámica de las mareas (Hasslet, 2009). En su lugar, podemos utilizar el término «zona costera», que es una zona espacial en la que interactúan procesos marítimos y terrestres (Nelson, 2007). Las diferentes discipli-nas científicas (ecología, geografía, hidrología, etc.) tienen definiciones comunes o parecidas del térmi-no «costa». Sin embargo, a nivel administrativo, la delineación de los límites de una «costa» difiere en función de la jurisdicción, ya que las autoridades gubernamentales y científicas de los distintos países definen sus zonas costeras de maneras si-gnificativamente diferentes por razones de política económica y social. Estas zonas son importantes porque la mayoría de la población mundial habita en ellas. Son buenos lugares para vivir por la abun-

dancia de recursos y por razones estéticas, además de las oportunidades que ofrecen para la industria del turismo y el ocio, la pesca, los puertos, etc. Sin embargo, habitar en estas zonas acarrea un riesgo en forma de procesos y fenómenos, naturales o influidos por la actividad humana, que tienen un impacto negativo en los bienes e infraestructuras y, en casos extremos, incluso implican la pérdida de vidas humanas. Las zonas costeras también destacan por su gran biodiversidad y sus comple-jos hábitats interconectados –humedales, dunas, lechos de algas marinas, playas y costas rocosas–, cuya preservación es de extrema importancia.Las zonas costeras cambian continuamente a causa de la interacción dinámica entre los océanos y la tierra. Las olas y los vientos causan la erosión de las rocas y los sedimentos (grava, arena y fango) y depo-

sitan otros sedimentos de manera continua; sin em-bargo, los niveles de erosión y sedimentación varían considerablemente de un día a otro en estas zonas. La energía que alcanza la costa puede ser especialmente alta durante las tormentas, lo que hace que las zonas costeras sean altamente vulnerables a los peligros naturales. Es por ello que es esencial tener un cierto conocimiento de las interacciones entre océanos y tierra para entender los peligros ligados a las zonas costeras. Esta interacción está regida por una serie de procesos costeros alimentados por las mareas, el viento, las corrientes y las olas. Interrumpir o cam-biar estos procesos puede alterar la naturaleza de la costa tanto a escala local como a cierta distancia del origen. Esta información se encuentra disponible en http://ancorim.Aquitania.fr

La zona costera

El objetivo del presente manual es proporcionar una Guía de buenas prácticas que facilite la in-clusión de los riesgos costeros en las decisiones que se tomen en estas zonas. Los destinatarios de este manual son las personas implicadas en la toma de decisiones y la ordena-ción de zonas costeras. Está pensado para utili-zarse en combinación con la información sobre riesgos costeros disponible a través del proyecto ANCORIM. También ha sido diseñado de manera que resulte accesible a un público más amplio que desee mejorar su conocimiento de los riesgos cos-teros y su relación con la toma de decisiones en las zonas costeras. El manual presenta los princi-

pales riesgos detectados en las regiones de la costa occidental de Europa. Da una idea general de la situación actual en materia de gobernanza, tanto a escala nacional como internacional, e identi-fica modelos regionales y mejores prácticas en el entorno de los miembros del proyecto ANCORIM.En el manual también se identifica en qué ins-tancias de los procesos de toma de decisiones se pueden incluir los riesgos costeros, las obli-gaciones de los responsables de la toma de deci-siones en estas zonas y cómo aplicar la informa-ción del manual en las prácticas y necesidades diarias de los planificadores y responsables de tomar decisiones en zonas costeras.

Riesgos costeros (erosión e inundaciones) en Europa

Objetivos del manual

La Europa atlántica está compuesta por 33 regiones que se extienden a lo largo de 1 550 millas de costa y en las que habitan unos 70 millones de personas. Estas regiones se caracterizan por su fuerte identi-dad, ligada a su proximidad al océano, y cuentan con una gran diversidad natural y cultural. Tam-bién son muy vulnerables, debido a las presiones de origen natural y humano, como la urbanización o la erosión de las costas, a las que están someti-das. Estos riesgos también se ven potencialmente

acentuados por los efectos del cambio climático, con el posible aumento del número de tormentas y de inundaciones que se prevé. En este contexto, el proyecto ANCORIM persigue reforzar las capacidades operativas de los respon-sables de la toma de decisiones y los gestores de las regiones atlánticas, con el objetivo de estudiar mejor los riesgos costeros e informar sobre ellos. Para conseguirlo, ANCORIM pretende crear una red que englobe todos los recursos científicos y

técnicos existentes en el área de la Europa atlán-tica, además de proporcionar herramientas que ayuden a tomar decisiones y difundir ejemplos de buenas prácticas en las áreas afectadas. Este proyecto no pretende desarrollar investigaciones científicas, sino intensificar los intercambios operativos entre la comunidad científica y los res-ponsables de la toma de decisiones con vistas a mejorar la prevención y la gestión de los riesgos costeros.

Contexto


A escala global, las zonas costeras comprenden un 20 % de la superficie terrestre. Sin embargo, albergan una parte significativa de la pobla-ción humana: aproximadamente el 50 % de la humanidad vive a menos de 200 km de la costa (ONU, 2002). Los ecosistemas costeros son espe-cialmente productivos, destacando por su alta diversidad biológica, su riqueza en recursos pes-queros y la cantidad significativa de minerales que descansan en el lecho marino. Las costas también son esenciales para gran variedad de in-dustrias relacionadas con ella (como la industria naviera, pesquera, de la acuicultura, del turismo, del petróleo y del gas), que tienen una enorme importancia económica. Sin embargo, las exigen-cias que se derivan de todas y cada una de estas regiones tan densamente pobladas suponen una presión constante para los sistemas costeros y sus recursos finitos. Las actividades económicas, los asentamientos humanos y el medio natural son intereses que pueden verse amenazados por los riesgos costeros.Los riesgos se definen como las pérdidas previstas (de vidas, personas heridas, propiedades daña-das, perturbaciones en actividades económicas y degradación medioambiental) a raíz de un deter-

minado peligro natural (como una tormenta) o causado por la actividad humana (como un ver-tido de crudo) para una área y un período de refe-rencia determinados. El grado de vulnerabilidad y exposición de los sistemas socioeconómicos o medioambientales al riesgo son elementos clave a la hora de evaluar la gravedad de los riesgos potenciales (Thierney et al., 2001).

Los sistemas costeros son vulnerables a los cam-bios en los procesos costeros, que provocan la alteración de la morfología costera, erosión, sedi-mentación y cambios en la calidad del agua. La erosión, las inundaciones y las tormentas ponen en riesgo la ecología y las infraestructuras huma-nas. La vulnerabilidad de una cierta población, sistema o lugar a los daños de estar expuesto a un peligro, a un acontecimiento amenazador (p. ej., una inundación de la costa o la contami-nación que puede causar un accidente en un barco transportando mercancías peligrosas) o a un proceso continuo (p. ej., la acción del oleaje que desplaza la arena por la costa o el exceso de residuos de fertilizantes procedentes de zonas agrícolas) afecta directamente a la capacidad de preparación, respuesta y recuperación ante peli-

gros y desastres. La vulnerabilidad social viene determinada por los factores demográficos o so-cioeconómicos y las características propias de las comunidades costeras que aumentan o atenúan el impacto en las poblaciones locales de los acon-tecimientos peligrosos (Thierney et al., 2001).

Los socios del proyecto ANCORIM analizaron los riesgos o peligros costeros considerados más relevantes en sus respectivas regiones. A partir de este análisis, hemos identificado y presentamos las siguientes áreas clave de riesgo costero en este manual:• Erosión costera • Daños por el viento• Inundaciones costeras• Calidad del agua • Cambio climático • Subida del nivel del mar• Desastres naturales, incluidos tsunamis

Existen otros riesgos costeros que pueden ser importantes a escala local que también hay que considerar a la hora de tomar decisiones, como la salinización de los acuíferos costeros o los fenómenos de subsidencia continental.

1 introducción a los riesgos costeros


Riesgos costeros y los responsables de la toma de decisiones en una zona costera

• Reglamentación – Los requisitos legislati-vos de la UE incluyen elementos propios de los riesgos costeros que deben integrarse en la legislación y en la toma de decisiones. Riesgos como la modificación de la cali-dad del agua, las inundaciones, el cambio climático y los cambios morfológicos e hidrológicos en la costa ya se encuentran codificados en la legislación europea.

• Responsabilidad jurídica – De acuerdo con la Directiva sobre responsabilidad medioambiental, la toma de decisiones que provoque la degradación del medio ambiente sin medidas atenuantes ade-

cuadas, puede acarrear responsabilidad medioambiental. Además, la mayoría de hábitats costeros aparecen explícitamente en la Directiva sobre los hábitats, en la que se exige la responsabilidad de proteger es-tas áreas, especialmente si han sido desig-nadas como importantes desde el punto de vista del medio ambiente. Es importante recordar que la legislación no sólo cubre las inmediaciones del territorio afectado, sino que los responsables de tomar decisiones pueden ser responsables de efectos demos-trables que ocurran incluso a distancias considerables.

• Responsabilidad profesional – Los res-ponsables de tomar decisiones en regiones costeras deben tener en cuenta los ries-gos costeros en la toma de decisiones y la ordenación del litoral. Estos profesionales tienen la responsabilidad ética y moral de garantizar que las decisiones se toman de manera correcta. Además, si se tomasen decisiones que se consideren no equitati-vas o que acarreen problemas para la salud, el responsable de tomar decisiones podrá considerarse responsable de las conse-cuencias nocivas.

Los planificadores y responsables de tomar decisiones en zonas costeras tienen la obligación de tener en cuenta los riesgos costeros a la hora de adoptar decisiones. Los elementos conductores de estas obligaciones son de tres tipos:

La costa de Holderness, en Inglaterra, es una de las costas con una de las tasas de erosión más rápidas de Europa, ya que se ha retirado unos 2 km hacia el interior en los últimos 1 000 años, provocando el abandono de al menos 26 pueblos costeros.

Erosión costeraLa erosión costera es el proceso natural de desgaste de las rocas y las playas del litoral debido a la acción del oleaje, las corrientes producidas por mareas y olas o el drenaje. Tiene lugar en la base de los acan-tilados, en las dunas, playas y zonas de acumulación de sedimentos, debido a que el balance de sedimento que llega desde otras fuentes (bancos de arena, otras playas, etc.) es inferior a la cantidad de sedimento que es retirado de estas zonas. La erosión costera se pro-duce principalmente cuando soplan vientos fuertes, con olas de gran altura y durante la marea alta, y especialmente cuando las tormentas aumentan su energía y se transforman en temporales (erosión agu-da). Esto se puede traducir en un retroceso neto de la costa con el paso del tiempo (erosión estructural). La tasa de erosión se expresa como la relación volumen/longitud/tiempo (por ejemplo, m3/m/año), pero a veces se usa como sinónimo del retroceso de la costa y, por lo tanto, se expresa en m/año. La influencia humana –especialmente la urbani-zación y las actividades económicas– en las zonas costeras ha hecho que la erosión pase de ser un fenómeno natural a ser un problema de creciente intensidad. La erosión costera normalmente es consecuencia de una combinación de factores, tanto naturales como inducidos por el hombre, que operan en diferentes escalas. Los factores naturales más significativos son los vientos y las tormentas, las corrientes costeras, la subida relativa del nivel del mar (una combinación del movimiento vertical

de la zona continental y de la subida del nivel del mar) y los procesos de pendiente (aumento de la meteorización). Los factores de erosión de la costa ligados a la actividad humana incluyen la inge-niería de costas, la ganancia de tierras al mar, las tareas de regulación de las cuencas hidrográficas (especialmente la construcción de embalses), los dragados, la limpieza de vegetación, la extracción de gas y la extracción de agua (EUrosion, 2004).La erosión costera es un fenómeno generalizado en Europa. La erosión se produce cuando se pierden más sedimentos de los que llegan procedentes de bancos de arena sumergidos y de alta mar. Los ban-cos de arena en localizados en zonas alejadas de la costa y en alta mar se originaron a partir de procesos geológicos y por lo tanto no se renuevan. Actividades como la extracción (de áridos de origen marino y del litoral) pueden suponer un incremento de la presión sobre estos sistemas.

La erosión es fácil de detectar después de un tempo-ral, especialmente en costas defendidas por dunas o en las que los acantilados se hayan hundido o der-rumbado. Si no se adoptan medidas para contrarres-tarlo, el litoral retrocede gradualmente con el paso del tiempo. La velocidad de este retroceso dependerá de factores como el tipo de costa y la energía de las olas y las mareas, pero puede variar entre unos pocos centímetros hasta decenas de metros por año depen-diendo de la zona. Es importante recordar que las playas y las dunas necesitan de los procesos de ero-sión costera para renovar la arena, pero sin un nuevo suministro de arena, estas formas de relieve podrían verse erosionadas. Las playas y los sistemas de dunas son una valiosa defensa natural contra las inunda-ciones de agua marina. Encontrará más información en http://ancorim.Aquitania.fr/ (en “Soluciones al-ternativas para la protección de las costas”.


Los planificadores y responsables de tomar decisiones en zonas costeras tienen la obligación de tener en cuenta la erosión al evaluar el emplazamiento de viviendas e industrias, así como a la hora de dar licencias para actividades costeras, especialmente aquellas que pueden contribuir a aumentar la erosión, como la extracción de áridos, la construcción de defensas costeras o la creación de playas.

Estudio de casoPenínsula de Gâvres Cap l’Orient agglomération (Francia)

La agrupación de municipios de Cap l’Orient implementa desde 1999 un programa de control de la erosión costera en todo su litoral. Esta iniciativa forma parte del desarrollo de un observatorio cos-tero, una de las acciones validadas en su Carta del Medio Ambiente y el Desarrollo Sostenible. Estos programas han identificado aspec-tos importantes de esta erosión y áreas de intervención prioritarias, que permiten definir acciones específicas para la ordenación y/o

la gestión del terri-torio.La península de Gâvres se consi-dera un área muy sensible. Debilitada por una reducción gradual del nivel de sus playas y por el poder del oleaje, las defensas costeras de la zona sufren los fenómenos de ero-sión. La tormenta

del día 10 de marzo de 2008, con un coeficiente de marea de 106, causó numerosos daños y provocó la inun-dación marina del área urbanizada de la Gran playa de Gâvres.Después de esta tormenta, se llevó a cabo un estudio de determinación del alcance de la mitigación de los efectos de la inundación marina en toda la zona costera de la población.

El estudio analizó los sistemas sedimentarios e hidrodinámicos e identificó una serie de soluciones prácticas de gestión pensadas para limitar los efectos de la erosión natural y mantener la protec-ción en las áreas marítimas de la playa afectada y de la vecina Gran playa de Goërem. Estos estudios con carácter consultivo se llevaron a cabo con la cooperación de todos los actores implicados (admi-nistración regional y estatal, habitantes de la zona, etc.).

Estudio de casoEsmoriz-Cortegaça (Portugal)

Esmoriz y Corte-gaça son dos paseos marítimos urbanos altamente protegi-dos mediante cuatro escolleras y tres espi-gones (con una longi-tud total de casi 2 km). En algunas zonas de este tramo de costa, la erosión ha llegado tan lejos que solo las estructuras costeras la separan de la pri-mera línea de viviendas. Incluso hay algunas casas que parecen formar un cabo, en dirección al mar, cuando se comparan con el litoral que las rodea, que básicamente sigue la línea marcada por los espigones. Se trata de un caso de protección costera al límite, altamente vulnerable y con algunas zonas de alto riesgo. Fuera de la zona urbanizada, hay un bosque de pinos que también sufre un proceso de erosión continuado que ya ha causado la caída de varios centenares de árboles.Este estudio de caso pretende trazar un futuro escenario para la movilidad del litoral, además de explorar estrategias de protección de la costa.


El viento daña las propiedades y las infraestruc-turas de las zonas costeras. Debido a su ubica-ción, estas infraestructuras están más expuestas a los vientos y a los elementos que si se encon-traran más hacia el interior. Además de su papel en la formación del oleaje y en las tormentas, el viento puede suponer un riesgo en sí mismo. Los medios costeros son menos adecuados para la presencia de bosques, arbolados, etc. Es por ello que las propiedades y las infraestructuras pue-den estar directamente expuestas a los efectos de vientos fuertes y vendavales y, por lo tanto, sufrir daños. La presencia cada vez más frecuente de vientos fuertes puede estar relacionada con el cambio climático, de modo que cambios en los sistemas

meteorológicos y las corrientes oceánicas au-mentan la probabilidad de que haya tormentas. El calentamiento de los mares no solo aumenta la posibilidad de que se produzcan tormentas, sino también la posibilidad de que tormen-tas tropicales y huracanes crucen el Atlántico hasta llegar a las costas irlandesas, británicas y francesas. Los planificadores y responsables de tomar decisiones en zonas costeras tienen la obligación de tener en cuenta la exposición de estas áreas a los daños causados por el viento a la hora de evaluar el emplazamiento de viviendas o infraestructuras y la ubicación y la naturaleza de las zonas verdes y zonas arboladas, así como ser conscientes de un aumento potencial de los efectos de los vientos costeros.

Daños por el viento

Los restos del huracán Katrina (2005) y el huracán Gordon (2006) causaron daños si-gnificativos debido a los intensos vientos. Un ciclón tropical que azotó Europa en 1987 causó la muerte de más de 30 per-sonas y daños económicos por valor de millones de euros solo a causa del viento.


Las inundaciones marinas pueden deberse a des-bordamientos, rebases y la rotura de defensas contra inundaciones, como diques, o de barre-ras naturales, como dunas costeras. La zona que queda tras las defensas costeras puede inundarse y sufrir daños. Una inundación de agua de mar puede deberse a una tormenta fuerte (como un temporal o un aumento del nivel de las mareas), una marea equinoccial o una combinación de ambas. Además, estas inundaciones pueden ser más graves si coinciden con un mayor caudal en la desembocadura de los ríos, algo especialmente evidente durante las tormentas marinas de in-vierno donde los sistemas meteorológicos de baja presión son comunes. La menor presión atmosfé-rica durante estas tormentas permite que suban los niveles del agua, ya que hay menos presión que empuje el agua hacia el fondo. Cuando las inundaciones producidas por el des-bordamiento de aguas interiores llegan al mar y éste presenta un nivel más elevado de lo habitual, se producen importantes inundaciones en las zo-nas costeras. Un buen ejemplo de este riesgo es el temporal del 9 de noviembre de 2007, causante de los niveles del agua más altos en 50 años en determinadas zonas de las costas europeas, especialmente en zonas como el Mar del Norte y el Mar de Irlanda. En los Países Bajos, este temporal condujo a llevar a cabo una supervisión a gran escala de los diques por primera vez en 30 años. El temporal también causó una considerable erosión en algunas de las islas Wadden y pequeñas inundaciones en deter-minadas zonas portuarias. Se cerraron barreras contra temporales, como la del Támesis y la de Maeslant, y centenares de personas tuvieron que ser evacuadas. La tormenta Xynthia de febrero de 2010 causó inundaciones a gran escala debido a los temporales que generó en las costas de Francia y Portugal, que se tradujeron en daños por valor de millones de euros y la pérdida de varias vidas humanas.De acuerdo con la legislación europea (consulte la Sección 2) y las prácticas de ordenación respon-sable, los planificadores y responsables de tomar decisiones en zonas costeras están obligados a tener en cuenta las inundaciones costeras al estu-diar las solicitudes de licencias para la ordenación y realización de actividades en zonas costeras.

Inundaciones costeras

Imágenes de inundaciones en Francia y España debidas a la tormenta Xynthia


Aguas residuales urbanas, aguas fecales y verti-dos industriales que van a parar directamente al mar pueden afectar a la calidad del agua. Asimis-mo, los vertidos de residuos agrícolas líquidos o los cambios en los aportes fluviales tienen un efecto negativo en la calidad del agua. Una buena calidad del agua es esencial para la industria acuícola y pesquera. También es importante para los usos recreativos del litoral

(playas, natación, surf, etc.) y es de vital impor-tancia para muchos hábitats costeros. Una mala calidad del agua se considera un riesgo costero, ya que pone en riesgo estos elementos socioe-conómicos y medioambientales. Los planifi-cadores y responsables de tomar decisiones en zonas costeras deben proteger la calidad del agua de sus costas y tienen, en virtud de varios instrumentos europeos, la obligación de evitar

Estudio de casoAdaptabilidad de las actividades de marisqueo a los cambios en su entorno: escenarios y soluciones – El caso de la bahía de Marennes-Oleron (Francia)

Dentro del marco de programa de cooperación entre el CREAA y el IFREMER, este estudio de caso está ligado a la adaptabilidad de las acti-vidades de marisqueo a las variaciones en el entorno producidas por el cambio climático y el riesgo de deterioro de la calidad del agua. Este estudio de caso presenta un método de identificación de estos riesgos y propone la implementación de soluciones en el desarrollo de las actividades humanas que minimicen el impacto socioeconómico de la degradación de las condiciones del agua y protejan las opera-ciones acuícolas.La bahía de Marennes-Oléron y las costas de Poitou-Charentes son una de las zonas de pro-ducción de ostras más importantes de Europa. A pesar de beneficiarse históricamente de unas condiciones naturales privilegiadas para el cultivo de moluscos, la actividad marisquera a gran escala de hoy en día se ve amenazada por riesgos derivados de la degradación de la cali-dad del agua, la rarefacción del agua dulce de los ríos y el aumento en la frecuencia de fenó-menos meteorológicos violentos.Con el fin de proteger las actividades marisque-

ras y asegurar su desarrollo sostenible, los socios han propuesto:• Un método de identificación de los ries-

gos basado en el uso de un modelo de dispersión (Mars 2D) desarrollado por el IFREMER: se simulan los efectos de los riesgos que amenazan a la conquilicultura y se analiza la sensibilidad a los riesgos de las áreas de conquilicultura de la bahía de Marennes-Oléron.

• El estudio de una solución para adaptar la conquilicultura a las modificaciones de su entorno natural. Aplicada inicialmente al caso de la bahía de Marennes-Oléron, la solución desarrollada en este estudio puede ser también válida para otras ba-hías europeas. Dicha solución consiste en utilizar el modelo espacio-temporal de in-tegración de variables medioambientales a la definición de zonas de vulnerabilidad y a la puesta a prueba de un modelo de producción en alta mar como instrumen-to que permita una mejor valoración y pla-nificación espacial de las zonas de cría y la dispersión de los riesgos.

Calidad del agua

Valoración OSPAR de las zonas costeras europeas con problemas de eutrofización (2001 – 2005)

Un estuario en el norte de España con muestras de eutrofización


Estudio de casoGestión y prevención de riesgos que afectan a la calidad de las aguas costeras en relación con la acuicultura – El caso de las Rías Baixas: un análisis de SIG (España)

su deterioro.El flujo de nutrientes que llega a las aguas mari-nas procedente de fuentes terrestres se ha visto aumentado en las últimas décadas, tanto en Eu-ropa como en el resto del mundo. Como resul-tado, los cambios que se producen en la calidad del agua tienen muchas posibles repercusiones en los ecosistemas costeros y marinos. El fósforo y el nitrógeno contribuyen a alimentar el creci-

miento de las algas, y la descomposición de éstas reduce la cantidad de oxígeno disponible para otras criaturas marinas, como los peces, molus-cos y crustáceos. Los cambios en la concentración de nutrientes también pueden modificar la composición y diversidad de las especies de fitoplancton. En los casos más extremos, esta explosión del cre-cimiento algal puede dar lugar a fenómenos de

eutrofización, creando «zonas muertas» anóxi-cas una vez las algas invaden un área y mueren. También pueden causar la proliferación de algas tóxicas en el litoral. Otros aspectos más direc-tamente relacionados con la calidad del agua pueden ser la contaminación directa de aguas usadas con fines recreativos por aguas negras o los vertidos de productos químicos o de crudo.

La Ría de Vigo se encuentra en el extre-mo sur de las Rías Baixas, en Galicia, en la costa noroccidental de la Península Ibérica. En la costa de la Ría de Vigo se concentran un gran número de actividades sociales y económicas: actividades portuarias, acuicultura (plantas acuícolas en el litoral e infraestructuras flotantes), marisqueo (en áreas intermareales y submareales), pesca, industria de procesado de pescado y marisco, transporte marítimo, turismo, actividades de-portivas recreativas, zonas urbanas, plantas de tratamiento de aguas residuales, ubicación de emisarios de residuos (urbanos e industriales), etc.Como consecuencia de esta intensa superposición de actividades cos-teras, la gestión de esta zona es especialmente compleja. El objetivo de este estudio de caso es identificar fuentes de riesgos potenciales que pueden afectar a las instalaciones flotantes dedicadas a la acuicultura de la Ría de Vigo y calcular los índices de idoneidad de su ubicación actual. Se aplica un modelo jerárquico ponderado para analizar la ido-neidad valorando la compatibilidad de las distintas actividades. Esta herramienta se basa en el análisis mediante un SIG y tiene en cuenta la distancia entre las zonas acuícolas y las fuentes de riesgos potenciales –rutas de transporte marítimo, áreas urbanas, zonas portuarias, colec-tores de residuos, etc.–, mostrando las áreas más adecuadas para las zonas de cultivo predefinidas de la Ría.


Cambio climático

Tanto si ocurre de manera natural como si se debe a la actividad humana, el cambio climático es un problema global y constituye el principal reto me-dioambiental de este siglo. Los mayores niveles de gases de efecto invernadero, como el dióxido de car-bono y el metano, amplifican el efecto invernadero natural y aceleran la aparición de cambios irrever-sibles en el clima.Se prevé que los cambios en el clima de las regiones atlánticas de Europa no serán uniformes: se espera que algunas regiones experimenten épocas secas más largas y lluvias fuertes concentradas en cortos períodos de tiempo, que provocarán la formación de vapor en las zonas costeras, mientras que otras probablemente sufrirán más tormentas. El cambio climático es de gran importancia para la ordenación y los riesgos costeros: si queremos reducir los efec-tos del cambio climático, debemos planificar ade-

cuadamente su gestión desde ahora mismo. Las implicaciones del cambio climático para la erosión y las inundaciones costeras son bastante obvias: el aumento de la actividad tormentosa (ya sea en frecuencia, duración o intensidad) condu-cirá a un aumento de la movilidad del litoral y de las inundaciones. Las implicaciones para la calidad del agua son menos obvias; por ejemplo, el probable aumento de la temperatura del agua se traducirá en una reducción de los niveles de oxígeno en el agua y en una menor capacidad de absorción de dióxido de carbono, o también el aumento de la actividad tormentosa supondría la llegada de una mayor can-tidad de sedimentos finos procedentes de las zonas continentales, lo que aumentaría la turbidez de las aguas litorales. Estos dos factores son de vital impor-tancia para la supervivencia de los recursos marinos y tendrían claras consecuencias socioeconómicas.

Subida del nivel del mar

Ligado al cambio climático, el nivel global del mar está ascendiendo: durante la segunda mitad del siglo 20, el nivel del mar ha ascendido en 2,5 cm (IPCC, 2007). El nivel de los mares no subirá de manera uniforme en la costa atlántica, dado que los efectos regionales tienen un papel importante en la subida relativa del nivel del mar. Por ejemplo, las áreas que estuvieron cubiertas de hielo durante la última glaciación pueden todavía estar expe-rimentando un rebote isostático de la superficie terrestre: la desaparición de la masa glacial que ejercía una presión sobre el continente da lugar a su elevación a lo largo del tiempo. Si esta subida es superior a la subida global del nivel del mar, el nivel relativo del mar desciende. Esto sucede, por ejemplo, en la mitad septentrional de Irlanda. Por el contrario, si las zonas continentales se hunden progresivamente, ya sea a escala regional o local, la subida relativa del nivel del mar será mayor que a escala global. Es importante que, a la hora de pla-nificar, se tengan en cuenta los niveles regionales de subida o bajada relativa del nivel del mar. Las implicaciones de la subida del nivel del mar para los riesgos costeros se centran principalmente en las inundaciones y la movilidad del litoral. Para que las decisiones sean verdaderamente soste-

nibles, deben tener en cuenta la posible evolución del nivel del mar. Si, por ejemplo, se lleva a cabo un estudio sobre inundaciones para la ordenación de una parte del litoral que sólo tiene en cuenta los procesos costeros contemporáneos, esta ordena-ción puede verse expuesta a considerables riesgos cuando estos procesos marinos tengan lugar en zonas más cercanas a áreas con actividad humana por la futura subida del nivel del mar.Se calcula que en Europa se perderán hasta 26 000 km2 de tierra si el nivel del mar sube en 0,66 m. Por su parte, el IPCC apunta que es posible que se pierda hasta un 33 % de los hábitats de hume-dales y tierras costeras en los próximos cien años si el nivel de los océanos sigue subiendo a la velo-cidad actual. Incluso se perderá una mayor exten-sión terrestre si la subida es significativamente mayor, algo que es bastante posible (IPCC, 2007). La subida del nivel del mar aumenta el riesgo de que se produzcan inundaciones costeras, crecidas súbitas del nivel del agua y erosión.Los planificadores y responsables de tomar deci-siones en zonas costeras deberían ser conscientes de estos problemas y tener la obligación de consi-derar el cambio climático y la subida del nivel del mar a la hora de tomar decisiones en sus zonas.

El mapa de Europa con una subida de 60 metros del nivel del mar (las zonas inun-dadas aparecen de color azul claro)


Desastres naturales

Además de las tormentas y otros factores adver-sos, los participantes en el proyecto ANCORIM también identificaron los grandes desastres na-turales, y especialmente los tsunamis, como un riesgo costero significativo. Un tsunami es una ola gigante generada por terremotos, erupciones vol-cánicas o desprendimientos de tierras. Estas olas pueden alcanzar alturas de hasta 30 m y tienen un gran potencial para dañar propiedades e infraes-tructuras situadas en el litoral, además de poder causar víctimas mortales. El tsunami que azotó Japón en 2011 y el de 2004 en el Océano Índico son recordatorios de lo destructivos que pueden llegar a ser. En Europa, este tipo de desastres es menos frecuente. No obstante, se han producido algunos tsunamis en los últimos 50 años, que han dañado varios asentamientos costeros:• El 28 de febrero de 1969, un terremoto sub-

marino con una intensidad de 7,3 grados en la escala de Richter, con el epicentro situado en la costa de Portugal, causó un tsunami que alcanzó las costas del norte de Portu-gal, parte de España y Marruecos. No hubo víctimas mortales, pero las olas causaron notables daños a propiedades e infraestruc-turas.

• El 16 de octubre de 1979, 23 personas mu-rieron cuando la costa de Niza, en Francia, recibió el impacto de un tsunami causado por un desprendimiento de tierra subma-rino. Súbitamente, el mar se alejó de la orilla

y volvió en forma de dos enormes olas, que alcanzaron un tramo de 58 km de litoral. La fuerza de las olas volcó cientos de embar-caciones y 11 trabajadores de un astillero murieron ahogados.

• El 13 de diciembre de 1990 murieron 6 per-sonas cuando un terremoto submarino pro-vocó un tsunami en Italia.

• El 17 de agosto de 1999, el terremoto de Iz-mit, en el noroeste de Turquía, provocó un tsunami de 2 m de altura en el Mar de Már-mara que contribuyó a los daños sufridos por el área metropolitana de Izmit.

Los tsunamis también pueden estar provocados por grandes deslizamientos de tierras. Los cientí-ficos apuntan que si ocurriera una erupción en el volcán de Cumbre Vieja, en las Islas Canarias, el volcán se colapsaría y los 20 kilómetros cúbicos de roca que lo componen, con un peso de 500.000 millones de toneladas, caerían en aguas con casi 6,5 km de profundidad, pudiendo crear una ola submarina de hasta 600 m de altura. Este megat-sunami podría causar una ola de hasta 100 m de altura, que se desplazaría a una velocidad de has-ta 800 km/h y podría llegar a las costas del Sáhara occidental en menos de una hora y también cru-zar el Atlántico para llegar a los Estados Unidos. Europa quedaría protegida de las olas más fuertes por la posición de las otras Islas Canarias, pero el tsunami podría llevar olas de hasta 10 m de altura a Lisboa y A Coruña en menos de tres horas.

En el año 1755, un tsunami inundó la ciudad de Lisboa después de un fuerte terremoto submarino. El pro-pio maremoto ya causó muchos daños, pero fueron el tsunami y los subsiguientes incendios los que des-truyeron la mayor parte de la ciudad y, con ella, una gran parte de la flota portuguesa, lo que tuvo un profundo impacto en el poder portugués en Eu-ropa y en sus aspiraciones coloniales.


Actividades costeras y presiones

Ordenación del litoral

La presión para ordenar el litoral está principal-mente motivada por la expansión urbana, el in-cremento de zonas residenciales, la creación de segundas viviendas y la industria del turismo, lo que incluye la construcción de puertos deporti-vos, campos de golf y complejos residenciales en zonas costeras. La ordenación del litoral puede suponer un riesgo para los procesos costeros y puede significar una mayor erosión e inunda-ciones más frecuentes por la eliminación de de-fensas naturales como humedales. Si el emplaza-miento de estas estructuras es incorrecto, éstas también sufrirán la erosión costera, posibles inundaciones, daños por el viento y los efectos de la subida del nivel del mar. El mal diseño de la

ordenación del litoral también puede contribuir a que la calidad del agua se deteriore y puede obligar a construir defensas costeras.

Industria costera, puertos y embarcaderos

Muchas industrias químicas y farmacéuticas, entre otras, se encuentran situadas en la costa, especialmente en la costa occidental de Europa, perfectamente interconectadas con las princi-pales vías de transporte marítimo y transatlán-tico. Las demandas de ampliación de los puertos se han traducido en la pérdida de hábitats en las zonas portuarias de la costa occidental europea. Además, hay cada vez más competencia entre las embarcaciones recreativas y las comerciales

para el espacio en los puertos. Los dragados de conservación de los puertos también pueden causar la alteración y dispersión de sedimentos contaminados. La industria costera se ve ame-nazada –y constituye en sí misma un riesgo– por los mismos procesos y causas que la ordenación del litoral. Además, la industria costera puede tener un efecto negativo en la calidad del agua, ya sea a través de vertidos (controlados y acci-dentales) o de extracción de aguas o descargas térmicas en el caso de las aguas de enfriamiento. Además, los puertos y los embarcaderos deben mantener sus accesos mediante dragados, que modifican los canales y la profundidad del fondo marino. Este material también se desecha en el mar.

Existe un gran número de estudios acerca de las actividades costeras, realizados desde un punto de vista legislativo, de gestión, socioeconómico o medioambiental, tanto a escala regional como local, de la costa occidental europea. Los responsables de tomar decisiones en zonas costeras deben tener estas necesidades en cuenta y, a su vez, encontrar un equilibrio con la preservación de la integridad del litoral. A continuación resumimos las principales presiones que pueden, tanto contribuir potencialmente a un riesgo costero, como verse amenazadas por procesos costeros:

Carnota, Galicia (España)


Agricultura costera

La agricultura es la fuente más importante de polución en ríos y lagos y tiene importantes im-plicaciones para la calidad del agua de las costas (McGarrigle, 1999). La práctica de agricultura intensiva en algunos lugares también ha supuesto una reducción de los hábitats seminaturales y una disminución de la diversidad biológica (Lee, 1999). La agricultura costera también se ve amenazada, a su vez, por la erosión y las inundaciones.

Turismo y usos recreativos

El turismo de costa depende de la calidad y la diversidad del entorno costero. Se ha demos-trado que el aumento del número de turistas amenaza áreas con un alto valor ecológico e im-portantes recursos de nuestro entorno marino costero. Además, la promoción de la industria del turismo que realizan determinados gobier-nos europeos, con medidas como deducciones fiscales para programas de inversión en propie-dades inmobiliarias, pensadas para generar acti-vidad económica en centros turísticos costeros, se ha traducido en una ordenación cada vez más ad hoc, que no aumenta significativamente los ingresos derivados del turismo en estas locali-dades costeras. La presión en materia de desar-rollo del turismo se centra a menudo en la zona costera. Las presiones y los riesgos ligados a la ordenación del litoral tienen una enorme impor-tancia en el desarrollo del turismo. Además, el turismo y las actividades recreativas dependen de que el agua tenga buena calidad, y a menudo la afectan negativamente. El turismo y las activi-dades recreativas también dependen de la exis-tencia de playas, que pueden verse afectadas por la erosión y otros procesos costeros.

Industrias de la pesca y la acuicultura

Hay una gran preocupación por la sostenibi-lidad de nuestras actividades pesqueras. Las poblaciones de algunas especies, como el baca-lao y el merlán, se ha visto muy reducida por la sobrepesca. Algunas comunidades costeras han diversificado sus actividades con el desarrollo de industrias acuícolas. Se prevé que este tipo de actividades aumenten en un 300 % de 2000 a 2015 (UE, 2000). El desarrollo de la acuicultura

debe tener en cuenta la necesidad de proteger los hábitats costeros. La pérdida o degradación de paisajes marinos a causa de las instalaciones acuí-colas puede causar conflictos con la industria del turismo. La pesca y la acuicultura dependen de la calidad del agua, cuya degradación supondría un riesgo para su viabilidad. Además de la polución, la acuicultura y la pesca también pueden verse afec-tadas por otros cambios en el agua del mar, como cambios de temperatura, salinidad, turbidez, etc. Estos cambios pueden tener consecuencias en la ubicación de las instalaciones acuícolas y en la dis-tribución del pescado.

Recursos marinos

Si no se gestiona con precaución, la explotación de nuestras reservas de petróleo y gas en alta mar pueden tener un impacto negativo en las

regiones costeras a las que llegan estos recursos energéticos, ya que la instalación de terminales puede suponer la pérdida de paisajes, tanto ter-restres como marítimos, además del potencial contaminante de vertidos o escapes acciden-tales. Además, la explotación de energías reno-vables en el mar puede suponer una presión más para la zona costera. La extracción de arena y grava para la indus-tria de la construcción se ha llevado también al mar. Estas actividades pueden repercutir en los procesos sedimentarios, las zonas de desove y las rutas migratorias de los peces, las aves migratorias y los cetáceos. Además, estas instalaciones ubicadas en el mar pueden verse afectadas por cambios en los procesos costeros, inundaciones, tormentas y la subida del nivel del mar.


Xunta de Galicia (España)


Las decisiones que influyen y se ven influidas por los riesgos costeros y las zonas costeras se toman a escala internacional, europea, nacio-nal, regional y local. La mayoría de estos proce-sos de toma de decisión están ligados a la eva-luación del desarrollo y la ordenación (actual o futura) de la costa. En general, los principios y los reglamentos se interpretan y promulgan desde el nivel internacional hasta el local. La evaluación de la gobernanza cada vez se aplica más al sector de la ordenación territorial. La buena gobernanza tiene ocho características principales: debería ser participativa, orien-tada al consenso, responsable, transparente, receptiva, efectiva y eficiente, equitativa e

inclusiva, además de respetar el estado de derecho. En el caso de los riesgos costeros, los responsables de la gobernanza deberían reci-bir las recomendaciones adecuadas y tomar en consideración los riesgos identificados. Cuan-do la legislación resulte importante a la hora de tener en cuenta un riesgo costero, el icono que se mostrará junto al texto en la presente guía indica el riesgo que se debería tener en cuenta a la hora de implementar programas legislati-vos o puede dar información relacionada con el riesgo al responsable de tomar decisiones.Las directivas internacionales y de la UE se implementan mediante su incorporación al Derecho nacional y rigen en gran medida las

actividades y la ordenación de las zonas coste-ras. Tanto la Directiva Marco de Aguas como las Directivas de ordenación del espacio marítimo hacen referencia a un estudio de la legislación costera y una racionalización y optimización del proceso de gestión para maximizar su efectividad. Estos procesos siguen en marcha y, como consecuencia, la gobernanza costera está experimentando cambios en la mayoría de países europeos. En la siguiente sección se analiza el estado actual de la gobernanza de los riesgos costeros, así como dónde y en qué medida se tienen en cuenta estos riesgos cos-teros en la ordenación de las costas y la toma de decisiones.

Gobernanza internacional

> Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar

Los océanos se han visto sometidos durante mucho tiempo a la doctrina de la libertad de los mares, un principio jurídico definido en el siglo XVII que esencialmente limitaba la jurisdicción y los derechos nacionales sobre los océanos a una pequeña área marítima entorno al litoral del país. El resto de los mares y océanos quedaban abiertos a todo el mundo y no eran propiedad de

ningún pais. Aunque esta situación se mantuvo hasta el siglo XX, a mitades de siglo, el descubri-miento de varios recursos marinos aumentó la presión para ampliar las zonas que quedaban bajo jurisdicción nacional. Las tradicionales 3 millas náuticas (la regla de la «bala de cañón», establecida en el siglo XVIII) y 12 millas náuticas se consideraban insuficientes. Al aumentar las

presiones para identificar el responsable de ca-sos de polución transfronteriza (como vertidos de petróleo) y los conflictos por los derechos de pesca, se llegó a la conclusión de que el derecho internacional del mar debía implementarse a través de convenciones internacionales sobre determinados aspectos de las industrias y las normas marítimas.

En 1945, después de que un cierto número de países aumentaran su zona de jurisdicción ex-clusiva de 3 a 12 millas, Estados Unidos, bajo la intensa presión por el descubrimiento de yaci-mientos de gas y petróleo en sus costas, amplió el límite de su soberanía a la extensión de la plataforma continental. Como consecuencia, en 1956, las Naciones Unidas convocaron la I Conferencia de las Naciones Unidas sobre el De-recho del Mar, que supuso la firma de una serie

de tratados sobre los derechos de las naciones en aguas internacionales, pero donde no se llegó a ningún acuerdo sobre los límites territoriales.En 1970, la ONU adoptó una resolución sobre los principios que regulan los Fondos Marinos y Oceánicos y su subsuelo y, en 1973, se convo-có una tercera conferencia para determinar la implementación equitativa de los regímenes marítimos, de la que surgió la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar

(CDM), que definió los límites del mar territo-rial (12 millas náuticas) y de la Zona Económica Exclusiva, que son las bases de la gobernanza marítima actual. Desde entonces, se han convo-cado 12 sesiones más para refinar estos princi-pios de gobernanza. La CDM protege una serie de derechos, incluidos el derecho de acceso y de paso y el derecho de tender cableado de teleco-municaciones.

2 gobernanza de los riesgos costeros


El Convenio para la Protección del Medio Am-biente Marino del Atlántico Nordeste o Conve-nio OSPAR es el instrumento legislativo que ac-tualmente regula la cooperación internacional en materia de protección del medio ambiente del Nordeste Atlántico. Combina y actualiza el Convenio de Oslo de 1972 sobre las operaciones de inmersión de residuos en el mar y de París

de 1974 sobre la contaminación marítima de origen telúrico. Las tareas que se llevan a cabo en el marco del convenio las gestiona la Comi-sión OSPAR, compuesta de representantes de los gobiernos de los quince Estados signatarios y representantes de la Comisión Europea en nombre de la Comunidad Europea.El Convenio OSPAR se ha actualizado varias

veces con enmiendas y cam-bios en los límites. Sin embargo, se centra principalmente en la contaminación del entorno marino a partir de fuentes ter-restres, del vertido o la incine-

ración de residuos en el mar y de fuentes y acti-vidades desarrolladas mar adentro.A través de la Comisión OSPAR, el Convenio ha hecho posible la evaluación combinada y es-tandarizada de los mares europeos, además de promover investigaciones y estudios conjuntos. Concretamente, hay que destacar la implemen-tación a escala europea de límites de calidad del agua y los sedimentos y de guías orientativas para la evaluación de materiales sumergidos en el mar. Estas iniciativas han sentado las bases de los informes nacionales sobre el estado de los mares y otros programas nacionales de segui-miento y control.

El Convenio de RAMSAR, relativo a hu-medales de importancia internacional, ayuda a promover un uso correcto y sostenible de los recursos de los hume-dales. Este convenio entró en vigor en marzo de 1985 y enumera los humedales de buena calidad característicos de cada región. La mayoría de humedales que aparecen en el Convenio RAMSAR gozan

de protección legal como zonas espe-ciales de conservación, zonas de espe-cial protección u otras denominaciones locales. La protección de estos humedales por parte de los Estados miembros y la UE ofrece las herramientas necesarias para gestionarlos y evaluar su estado. En rela-ción con los riesgos costeros, tanto el

convenio como las designaciones legales incluyen la protección del hábitat ecoló-gico sostenido por procesos costeros, lo que implica la conservación de impor-tantes humedales con finalidades ecoló-gicas. En consecuencia, sirven para de-fender importantes áreas de protección costera natural.

> RAMSAR

> OSPAR

Además de los grupos de trabajo y comités OSPAR, el enfoque estan-darizado para la elaboración de informes implica que la comisión OSPAR publica informes sobre la calidad de los mares, a los que contribuyen todos los países signatarios. También existen una serie de zonas marítimas prote-gidas (ZMP) OSPAR que, aunque no tengan carácter legal en nume-rosas regiones administrativas, se presentan en términos de estatus.


El Protocolo sobre la Evaluación Am-biental Estratégica (EAE) complementa el Convenio sobre la Evaluación del Im-pacto Ambiental (EIA) de la Comisión Económica para Europa de las Naciones Unidas (CEPE) en un contexto transfron-terizo. Este protocolo, que se adoptó y firmó en Kíev en 2003 y entró en vigor el 11 de julio de 2010, exige a las partes fir-mantes que evalúen las consecuencias medioambientales de sus proyectos, planes y programas oficiales. El proto-colo también hace referencia a políticas y legislación, aunque la aplicación de la

EAE no es obligatoria y aplica principios más allá de los que han sido transpuestos en la directiva de la UE. Aunque se nego-ciase bajo el auspicio de la CEPE, el Pro-tocolo de Kíev está abierto al conjunto de Estados miembros de la ONU. La aplica-ción del protocolo está respaldada por una serie de medidas, como un Manual de recursos y la Iniciativa de Belgrado sobre la EAE, que se inició dentro del proceso de la CEPE «El medio ambiente para Europa».El Protocolo de Kíev prevé una amplia participación pública en la toma de

decisiones sobre numerosos aspectos relacionados con el desarrollo y la orde-nación del territorio. El público no solo tiene el derecho a conocer los planes y programas existentes, sino que también tiene derecho a comentarlos, a que sus comentarios se tomen en consideración y a conocer la decisión final y las razones por las que se aceptó. Además de tener en cuenta los efectos medioambientales típicos de planes y programas, el proto-colo pone especial énfasis en el respeto por la salud humana.

La Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO) es una agencia especializada de Naciones Unidas. Una de las compe-tencias de la organización es designar proyectos y lugares de especial impor-tancia cultural y científica, que incluyen una Red Mundial de Geoparques, o lu-gares de interés geológico, una Red Mun-dial de Reservas de la Biosfera, lugares donde impera el desarrollo sostenible

y la biodiversidad, especialmente me-diante la promoción de enfoques innova-dores, la gestión de recursos hídricos en lugares reconocidos dentro del Programa Hidrológico Internacional, que destacan por la gestión y el uso sostenible del agua, y los lugares Patrimonio de la Humani-dad, con una especial relevancia cultural o física.Un gran número de estos sitios se en-cuentran en la costa y gozan de reconoci-

miento internacional para su protección. Aunque estos lugares siguen estando dentro de la jurisdicción territorial del Estado en el que se encuentran y suje-tos a la gobernanza y protección locales, la UNESCO considera que preservarlos redunda en el interés de la comunidad internacional.

> Convenio CEPE sobre evaluación de impacto ambiental

> Designaciones de la UNESCO


Gobernanza europea

> La Directiva sobre inundaciones (2007/60/CE)

Los principales actos jurídicos de la Unión Europea se presentan bajo tres modalidades: los reglamentos, las directivas y las decisiones. Los reglamentos se convierten en ley en todos los Estados miembros en el momento en que entran en vigor, sin ninguna necesidad de medi-das de implementación, y prevalecen automá-

ticamente sobre cualquier disposición nacional contraria. Las directivas exigen que los Estados miembros alcancen unos determinados resul-tados, permitiéndoles decidir cómo obtener estos resultados. Los detalles acerca de su im-plementación quedan en manos de los Estados miembros. Una vez pasado el tiempo límite para

implementarlas, las directivas pueden, en deter-minadas condiciones, tener un efecto directo en las leyes nacionales de los Estados miembros. Las directivas son la forma de implementación más común de la gobernanza relativa a las zonas costeras y la toma de decisiones.

Las medidas diseñadas para paliar las inundaciones o protegerse contra ellas pueden tener un impacto significativo en las zonas coste-ras. Se considera que cualquier plan de gestión del riesgo de inunda-ción deberá someterse a una Evaluación Ambiental Estratégica (EAE) y una Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) de los potenciales efectos medioambientales y acumulativos significativos y, en consecuencia, tomar en debida consideración el potencial de deterioro ecológico ligado a las alteraciones de los procesos costeros.La Directiva sobre inundaciones indica que las primeras evaluaciones preliminares del riesgo de inundación deberían realizarse antes de que termine 2011. Estas evaluaciones preliminares pueden servir para hacer una primera valoración del riesgo de inundación potencial y para identificar propuestas, ordenaciones o planes en los que pueda ser necesaria una evaluación suplementaria.Dada la complejidad y la importancia de lo que está en juego, es po-sible que sea necesario poner en marcha una planificación integra-da de inundaciones en el futuro. Además, las posibles interacciones acumulativas entre programas vecinos centrados en los procesos cos-teros también se tienen en cuenta gracias a la identificación de efectos

interregionales y transfronterizos.Además, esta directiva exige la elaboración de una evaluación estra-tégica del riesgo de inundación, que deberá estar terminada en el año 2013. Estas evaluaciones de los planes de ordenación u otros planes regionales, provinciales o municipales (que incluirían el desarrollo, conservación o mejora de las defensas costeras, los reajustes planifi-cados y gestionados, los cambios en las designaciones, etc.) se cen-trarán en los procesos costeros relacionados con las inundaciones. Esta directiva es, por lo tanto, un importante recurso y una gran herra-mienta de evaluación de los planes existentes y futuros y de los riesgos de inundaciones costeras.A pesar de que estos artículos legislativos no mencionan directamente ningún riesgo costero a parte de las inundaciones, la exigencia de que cualquiera de estos planes deba ir acompañado de una Evaluación Estratégica del Impacto (EEI) y que cualquier propuesta de ordena-ción probablemente deba someterse a una Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) significa que los procesos costeros –y en consecuen-cia también los riesgos– deberán tenerse en cuenta durante el proceso de planificación y toma de decisiones.

La Directiva sobre inunDaciones y Los riesgos costeros

La Directiva relativa a la eva-luación y gestión de los riesgos de inundación entró en vigor el 26 de noviembre de 2007. Esta directiva obliga a los Estados

miembros a evaluar el riesgo de inundación de todos los cursos de agua y costas, a trazar mapas de peligrosidad y de riesgo de inundaciones, en los que se indiquen las instalaciones, actividades y seres humanos que podrían verse afectados, y tomar medidas adecuadas y coordinadas para reducir este riesgo. Esta directiva también refue-rza los derechos del público a acceder a esta in-formación y a dar su opinión durante el proceso de planificación. La Directiva sobre inundaciones busca redu-

cir y gestionar los riesgos que suponen las inundaciones para la salud humana, el medio am-biente, el patrimonio cultural y la actividad económica. Esta

directiva obliga a los Estados miembros a llevar a cabo una primera evaluación preliminar del riesgo de inundación antes de finales de 2011 y a identificar las cuencas hidrográficas y las zonas costeras con riesgo de sufrir inundaciones. Una vez identificadas estas zonas, los Estados miem-bros deberán, antes de que termine 2013, trazar mapas de peligrosidad por inundaciones y, de cara a 2015, definir planes de gestión del riesgo de inundación centrados en la prevención, la protección y la preparación. Se prevé que este

proyecto se integre con la segunda generación de planes de gestión de las cuencas hidrográfi-cas, prevista para 2015. La Directiva sobre inun-daciones abarca tanto las aguas interiores como las aguas costeras de todo el territorio de la UE y todos los tipos de inundaciones.La Directiva sobre inundaciones introduce, en su Artículo 6.3, tres categorías o niveles de pro-babilidad de las inundaciones que se utilizarán a la hora de trazar los mapas:• baja probabilidad de inundación o escena-

rio de eventos extremos;• probabilidad media de inundación (perio-

do de retorno > 100 años); y• alta probabilidad de inundación, cuando

proceda.


> La Directiva Marco del Agua (2000/60/CE)

El objetivo fundamental de la Directiva Marco del Agua es mantener el estado ecológico exce-lente de las aguas que actualmente lo tienen, evitar cualquier deterioro del estado ecológico actual de las aguas y conseguir que todas las aguas de Europa gocen como mínimo de un estado ecológico bueno de cara a 2015.

El anexo V de la directiva describe los indica-dores de calidad que se utilizarán para clasificar el estado o potencial ecológico de todas las cate-gorías de aguas superficiales, y los subdivide en los tres grupos siguientes:

1. Indicadores biológicos

2.Indicadores hidromorfológicos que afectan a los indicadores biológicos

3.Indicadores químicos y fisicoquímicos que afectan a los indicadores biológicos

El Artículo 4 (7) de la Directiva Marco del Agua define las condiciones necesa-rias para que un Estado miembro no incumpla con la directiva cuando, entre otros, el hecho de no lograr un buen estado o potencial ecoló-gico de las aguas, o de no evitar el deterioro del estado de una masa de agua se deba a «nuevas modificaciones de las características físicas de una masa de agua», o cuando el hecho de no evi-tar el deterioro desde el excelente estado al buen estado se deba a «nuevas actividades humanas de desarrollo sostenible». Habrá importantes excepciones a estos requisi-

tos cuando las masas de agua ya presenten un gran nivel de desarrollo (puertos importantes, etc.). No obstante, en masas de agua muy modi-ficadas, se debe hacer igualmente todo lo po-sible para implementar los elementos químicos y biológicos de la Directiva Marco del Agua y ob-tener la calificación de estado ecológico bueno como mínimo.

La Directiva Marco del Agua se implementa por medio de la delimitación de las masas de agua en base a las cuencas hidrográficas en los sis-temas acuáticos continentales, y como aguas de transición y costeras en el entorno marino. Las zonas marinas se delimitan en virtud de los procesos físicos, pero quedan limitadas por los límites administrativos.


La Directiva Marco del Agua adopta un enfoque de gestión «del origen al mar» para ríos y estuarios, identificando las fuentes y la gestión de la calidad del agua, la biología, las zonas designadas y la morfología del río.

En el anexo 5 de la directiva se definen con más detalle los indicadores hidromorfológicos de la calidad de masas de agua de transición y costeras.

En consecuencia, la Directiva Marco del Agua reconoce la preservación de los sistemas costeros naturales, aunque sólo identifica explícitamente la influencia antropogénica. No tiene en cuenta los procesos costeros ni los naturales, pero sí que considera la masa de agua como una unidad de gestión, a la que a menudo se atribuye una capacidad máxima de modi-ficaciones. En muchas de las herramientas desarrolladas por la Directica Marco del Agua, los cambios se evalúan por zonas e impacto en la masa

de agua como unidad, sin una evaluación localizada a nivel de la gestión de la cuenca hidrográfica. Cualquier actividad antropogénica que pue-da afectar a un indicador de la calidad ecológica de un hábitat costero, como el estado de las marismas salinas o los sistemas dunares, se valora en función del riesgo, siguiendo las evaluaciones de la masa de agua en cuestión de la directiva marco, que a su vez destaca específicamente las zonas dependientes del agua que pertenecen a la Red Natura 2000.

La Directiva Marco del Agua y los riesgos costeros

ANEXO V 1.1.3 AGUAS DE TRANSICIóN ANEXO V 1.1.4 AGUAS COSTERAS

Régimen de mareas• Flujo de agua dulce• Exposición al oleaje

Régimen de mareas• Dirección de las corrientes dominantes• Exposición al oleaje

Condiciones morfológicas• Variación de la profundidad• Cantidad, estructura y sustrato del lecho• Estructura de la zona intermareal

Condiciones morfológicas• Variación de la profundidad• Estructura y sustrato del lecho• Estructura de la zona intermareal


La Directiva de Evaluación Ambiental Estraté-gica (EAE) garantiza que las consecuencias me-dioambientales de determinados planes y pro-gramas se identifiquen y evalúen durante su preparación y con anterioridad a su adopción.

La Directiva EAE también garantiza que el pú-blico y otros organismos pertinentes tengan la oportunidad de participar en el proceso de pla-nificación (de acuerdo con la Directiva 2003/35/CE sobre participación pública). La Directiva EAE también incorpora requisitos en materia de elaboración de informes ambientales, evalua-ción a gran escala de efectos acumulativos y su-pervisión y evaluación adecuadas. Los planes y los programas afectados serán aquellos progra-mas de ordenación o gestión locales o guberna-mentales que implementen políticas de alcance local o nacional. La Directiva EAE solo afecta a planes y programas, pero no a políticas, aunque todas las políticas que aparezcan en dichos planes probablemente deban ser evaluadas. Asimismo, la Directiva EAE también podrá apli-carse a las políticas en caso de necesidad, como es el caso del Reino Unido.La estructura de la evaluación ambiental estra-tégica que define la directiva presenta las si-guientes fases:

• «Filtrado», la investigación para determi-nar si el plan o programa entra dentro del alcance de la Directiva EAE.

• «Determinación del alcance», la definición de los límites de la investigación, la evalua-ción y las suposiciones necesarias.

• «Documentación del estado del medio ambiente», una línea de base sobre la cual fundamentar los criterios.

• «Determinación de los impactos medioam-bientales (no marginales) probables», nor-malmente en forma de determinación de la dirección del cambio y no su cuantificación precisa.

• Informar y consultar al público.

• Influir en la toma de decisiones en base a la evaluación.

• Hacer un seguimiento de los efectos de los planes y programas tras su implementación.

La Directiva EAE también incorpora otros im-pactos además del medioambiental, como los bienes materiales y los yacimientos arqueoló-gicos. En la mayoría de los Estados de Europa Occidental, el alcance de la directiva se ha am-pliado para incluir los aspectos económicos y sociales de la sostenibilidad.

La evaluación ambiental estratégica debería garantizar que los planes y programas tengan en cuenta los efectos medioambientales que pro-ducen. Cuando estos efectos forman parte del proceso global de toma de decisiones, estaremos hablando de evaluación estratégica del impacto.

> La Directiva de Evaluación Ambiental Estratégica (2001/42/CE)

La Directiva EAE identifica una serie de temas en base a los que se debería llevar a cabo la evaluación estratégica. Estos temas incluyen directamente la evaluación de las condiciones medioambientales de base, específicamente de:

Los riesgos costeros más importantes identificados en las regiones del programa ANCORIM –la calidad del agua, el cambio climático y la subida del nivel del mar– deberían incluirse, por lo tanto, en las evaluaciones ambientales estratégicas. Son de especial importancia los aspectos acumulativos de otros planes y programas que deben ser tenidos en cuenta en cada evalua-ción. Las evaluaciones ambientales estratégicas son obligatorias para los planes de gestión que entren dentro del alcance de otras directivas, así como para los planes de ordenación nacio-nales, regionales y locales.Los procesos costeros y, por lo tanto la erosión, deben considerarse como parte de la geología. Sin embargo, probablemente solo se identificarán cuando ya constituya un problema o existan medidas al respecto en vigor. Los hábitats naturales que actúan como defensas costeras, como las dunas o los humedales, deberían identificarse como parte de la biodiversidad.

La Directiva de Evaluación Ambiental Estratégica y los riesgos costeros

La salud humana

El suelo,

incluida la geología

El aire,

incluida su calidad

El agua, incluida su

calidad

La biodiversidad

La flora y la fauna

La población

Los bienes materiales

El patrimonio

cultural, el paisaje

Los factores climáticos,

incluido el cambio climático


Esta directiva especifica, en sus anexos I y II, qué proyectos requieren una declaración de impacto medioambiental (DIM) o un informe de evaluación del

impacto medioambiental. Sólo hay umbrales obligatorios para los proyectos del anexo I. Sin embargo, al transponer el anexo II a su código legal, Irlanda especificó umbrales para estos proyectos en el marco de sus leyes. Los proyec-tos afectados son ordenaciones, planes o solici-tudes de licencia. Los requisitos en materia del contenido de una DIM o un informe de EIA se especifican en la legislación nacional, siempre en función de la implementación de la directiva que haga cada país. También se definen a escala nacional los requisitos en materia de ordena-ciones «por debajo del umbral».

La evaluación de impacto am-biental debería garantizar que las consecuencias para el me-dio ambiente de los proyectos se han identificado y evaluado antes de que se les dé luz verde.

En muchas ocasiones la ordenación del litoral a gran escala requiere una EIA, lo que supone una oportunidad para que el impacto de los cambios en la costa y los riesgos costeros se tomen en consideración en el proceso de toma de deci-siones. Para aquellos planes de ordenación que entren dentro de los umbrales especificados, la legislación nacional en materia de ordenación permite tener en cuenta los efectos medioam-bientales más significativos, además de ofrecer una orientación para la realización de una EIA o una evaluación de impacto (realizadas a partir de apelaciones a una ordenación propuesta o la presencia de lugares con una alta sensibilidad para su conservación).

> Directiva de evaluación de las repercusiones sobre el medio ambiente (85/337/CEE, modificada por las directivas 97/11/CE y 2003/35/CE)

La EIA y los riesgos costeros

Como ya sucedía con la EAE, la EIA debe te-ner en cuenta cualquier efecto significativo para el medio ambiente de las actividades y ordenaciones propuestas. Para garantizar el cumplimiento con la Directiva Marco del Agua y la Directiva sobre inundaciones, esta evaluación debería incluir un apar-tado dedicado a la morfología de la costa. Actualmente, no se obliga específicamente a examinar los riesgos costeros en el marco de la EIA.Un rápido repaso de los informes de EIA disponibles al público y de las DIM reali-zadas en el litoral de Europa Occidental confirma que los riesgos costeros se toman en consideración en muchos planes de ordenación del litoral donde se espera un determinado impacto. Sin embargo, esta evaluación puede ir desde análisis teóricos simples hasta modelos completos de cos-tas o estuarios, y depende de los posibles problemas identificados en la(s) fase(s) de determinación del alcance y/o consultas.


> Directiva de evaluación de las repercusiones sobre el medio ambiente (85/337/CEE, modificada por las directivas 97/11/CE y 2003/35/CE)

Esta directiva pretende evitar la degradación medioambiental de los recursos acuáticos, el suelo, la fauna, la flora y los hábitats naturales de acuerdo con el principio de «quien conta-mina paga». La Directiva sobre responsabilidad medioambiental incorpora un régimen de res-ponsabilidad que tiene como fin:

• hacer que aquellos cuyas actividades han dañado el medio ambiente tengan la responsabi-lidad financiera de reparar los daños; y

• hacer que aquellos cuyas actividades hayan causado una amenaza inminente de daño medioambiental tengan la res-ponsabilidad de adoptar medidas preventivas.

De acuerdo con la Directiva sobre responsabilidad medioambien-tal (DRM), el concepto de «daño

medioambiental» incluye daños a las especies y hábitats naturales protegidos, daños a las aguas y daños al suelo. En particular con respecto a la morfología, el concepto de «daño medioam-biental» puede incluir daños:

• que produzcan efectos adversos signifi-cativos en la posibilidad de alcanzar o de mantener el estado favorable de conserva-ción de los hábitats o especies protegidos por la legislación de la UE; y

• que produzcan efectos adversos significati-vos en el estado y/o potencial ecológico de las aguas que entren dentro del ámbito de aplicación de la Directiva marco sobre polí-tica de aguas.

La DRM también incorpora una disposición opcional para la ampliación de la protección de hábitats y especies que no aparezcan en la Di-rectiva sobre aves silvestres y la Directiva sobre conservación de los hábitats (Artículo 2(3)(c)).

> La Directiva sobre responsabilidad medioambiental (2004/35/CE)

Esta directiva respaldará la protección y la restauración de procesos o entornos costeros a través de la valoración de efectos nocivos específicos. Cuando sea necesario remediar un daño medioambiental, el promotor de una modificación física y/o el regulador que la aprobó podrían considerarse responsables de los costes de rectificar, remediar o mitigar la situación. A diferencia de lo que ocurre con las evaluaciones de impacto, cualquier acción (o medida de intervención) necesaria se deter-mina de manera retrospectiva, después de que haya ocurrido el incidente o se haya desarrol-lado la zona, y se fundamenta en el principio de “quien contamina paga”.

La valoración de los efectos perjudiciales rela-cionados con impactos en la costa y el reparto de la responsabilidad del daño medioam-biental requerirán pruebas sustantivas de las condiciones de base, anteriores a cualquier impacto negativo, y una evaluación completa de los efectos. Es de especial importancia el hecho de que la autoridad responsable puede ser cuestionada y procesada en virtud de la Directiva sobre responsabilidad medioam-biental si los daños se produjeron debido a que permitió que las operaciones o la reorde-nación se llevasen a cabo. Si no se determina ningún responsable, el Estado puede verse obligado a corregir los impactos.

La Directiva sobre responsabilidad medioambiental y los riesgos costeros


La Directiva sobre aves silvestres y la Directiva sobre conservación de los hábitats obligan a los Estados miembros a preservar, proteger y mejorar la calidad de los hábitats naturales importantes, poco comunes y amenazados, así como de especies específicas de plantas, aves y animales como parte del objetivo general del desarrollo sostenible.

Entre las medidas ya en vigor destacan la toma en considera-ción de los lugares protegidos en los planes de utilización del suelo (p. ej. planes de ordenación regionales o locales), las evalua-ciones especiales de los impac-tos de determinadas actividades en el estado de conservación de tipos de hábitats concretos y de la especies que los habitan (a través

del proceso de EIA).El objetivo de la directiva sobre conservación de los hábitats es preservar los hábitats naturales y la flora y fauna salvajes en la UE. Para conseguir-lo, esta directiva define el establecimiento de una red de zonas especiales de conservación. La Directiva sobre aves silvestres exige la protección de todas las aves silvestres y sus hábitats y, para alcanzar estos objetivos, requiere la designación de zonas de especial protección en determina-dos humedales que atraen grandes cantidades de aves migratorias, además de las especies de aves indicadas en la directiva. El conjunto de estas zonas de gran importancia comunitaria compone la Red Natura 2000.Estas directivas determinan la definición de objetivos de conservación y planes de gestión de la Red Natura 2000 y la realización de un segui-miento de su estado.

> La Directiva sobre aves silvestres y la Directiva sobre conservación de los hábitats (79/409/CEE y 92/43/CEE)

Estas directivas requieren una evaluación de cualquier ordenación que pudiera tener un impacto en los espacios de la Red Natura 2000 cercanos. Esta evaluación debería incluir una valoración de las repercusiones potenciales para cualquier hábitat costero designado (humedales, dunas, etc.) que esté dentro de un espacio parte de la Red Natura 2000. Y, lo que es más importante para la evaluación de riesgos costeros, las evaluaciones deben hacer referencia explícita a otros planes y programas que puedan contribuir, de manera acumula-tiva, a los efectos que puedan darse en estas zonas. Algunas jurisdicciones exigen que esta

valoración también se lleve a cabo para hábi-tats fuera de zonas designadas, definidos en el anexo I de la Directiva sobre conservación de los hábitats. Además, la directiva también obliga a evaluar las especies detalladas en el anexo IV (especies europeas protegidas), si estuvieran presentes.Ambas evaluaciones analizan el impacto acumulado y deberían identificar los efectos potenciales en cualquier proceso costero que de deriven de los planes u ordenaciones pro-puestos, aunque solo en relación con las zonas que formen parte de la Red Natura 2000.

La Directiva sobre aves silvestres y la Directiva sobre conservación de los hábitats y los riesgos costeros


La Directiva Marco sobre la Estrategia Mari-na tiene como objetivo conseguir que, en el horizonte del 2021, las aguas de los mares y océanos de la UE gocen de un buen estado ecológico y proteger la base de recursos de la cual dependen las actividades económicas y sociales relacionadas con el mar. Establece unas Regiones Marinas Europeas deter-minadas a partir de criterios geográficos y medioambientales, que se valorarán y ges-tionarán por medio de Estrategias Marinas.

Las Estrategias Marinas, parecidas a los planes de gestión de las cuencas hidro-gráficas de la Directiva Marco del Agua, constarán de un análisis detallado del es-tado ambiental, una definición de «buen estado ecológico» a escala regional y el es-tablecimiento de objetivos medioambien-

tales claros y de programas de seguimiento.Los descriptores cualitativos de la Directiva Marco sobre la Estrategia Marina para de-terminar un buen estado ecológico (anexo I) de las aguas de mares y océanos son:

• Descriptor 1: La diversidad biológica

• Descriptor 2: Las especies no autóc-tonas

• Descriptor 3: La población de todos los peces y moluscos explotados comercialmente

• Descriptor 4: Todos los elementos de las redes tróficas marinas

• Descriptor 5: La eutrofización

• Descriptor 6: La integridad del suelo marino

• Descriptor 7: La alteración perma-

nente de las condiciones hidrográficas

• Descriptor 8: Las concentraciones de contaminantes

• Descriptor 9: Los contaminantes pre-sentes en el pescado y otros produc-tos de la pesca destinados al consumo humano

• Descriptor 10: Los desechos marinos

• Descriptor 11: La introducción de energía, incluido el ruido subacuático

La Directiva Marco sobre la Estrategia Ma-rina también define el establecimiento de zonas marítimas protegidas, o ZMP, para proporcionar protección legal a zonas ya identificadas por los criterios OSPAR pero actualmente no cubiertas por la Directiva sobre conservación de los hábitats.

> La Directiva Marco sobre la Estrategia Marina (2008/56/CE)

La Directiva marco sobre la estrategia mari-na identifica claramente la calidad y la eu-trofización del agua, la integridad del suelo marino y las condiciones hidrodinámicas como indicadores de un buen estado ecoló-gico. Es probable que se lleve a cabo una implementación similar y una evaluación de la capacidad de carga del ecosistema de las zonas marítimas del modo implemen-tado por la Directiva Marco del Agua. Esto significa que, a pesar de que el impacto y la influencia antropogénica se evaluará y ate-nuará, no se tomarán en consideración los riesgos derivados de procesos naturales. La legislación está orientada a la gestión soste-nible de las actividades humanas dentro de zonas marítimas claramente delimitadas.

La Directiva marco sobre la estrategia marina y los riesgos costeros


Ligadas a la Directiva Marco sobre la Estrategia Marina y la Directiva Marco del Agua, existen varias directivas «hijas» relacionadas con los riesgos costeros, especialmente en lo referente a la calidad del agua. Cada una de estas directivas, que comentaremos brevemente a continuación, es específica de una determinada área de la gestión del agua. Todos estos reglamentos y directivas tienen como finalidad mejorar la calidad del agua y controlar el uso de sustancias contaminantes.

La Directiva sobre las aguas para cría de moluscos

(2006/113/CE)

El objetivo de la Directiva sobre las aguas para cría de moluscos es proteger o mejorar las aguas donde habitan moluscos para contribuir a la vida y el crecimiento de los moluscos. Ha sido diseñada para proteger el hábitat acuático de los moluscos bivalvos y gasterópodos, entre los que destacan las ostras, mejillones, berberechos, vieiras y almejas. Esta directiva obliga a los Esta-dos miembros a designar las aguas que deben protegerse para contribuir a la vida y el creci-miento de los moluscos.La directiva define requisitos físicos, químicos y microbiológicos que las aguas designadas deben cumplir o intentar alcanzar. Además, también

define el establecimiento de programas de re-ducción de la polución de las aguas designadas. Estos planes de reducción de la polución permi-ten gestionar la calidad del agua en zonas donde hay producción acuícola.

La Directiva relativa a las aguas de baño (76/160/CEE, derogada por la Directiva 2006/7/

CE a partir de 31 de diciembre de 2014)

La Directiva relativa a las aguas de baño sirve para garantizar que la calidad de las aguas de baño se conserva y, allí donde sea necesario, se mejora, de modo que cumpla con una serie de normas específicamente establecidas para proteger la salud pública y el medio ambiente. Una nueva Directiva relativa a las aguas de baño

(2006/7/CE) entró en vigor en marzo de 2006.El sistema de bandera azul, administrado a esca-la europea por la Fundación para la Educación Ambiental en Europa, es un plan voluntario para identificar aguas de baño de alta calidad. Para recibir una bandera azul, la playa debe, además de mantener un alto nivel de calidad del agua en todo momento, cumplir con una serie de objetivos relacionados con la presencia de ins-talaciones y servicios de socorrismo y primeros auxilios, la gestión medioambiental de la zona de la playa y la educación medioambiental.

La Directiva de aguas destinadas al consumo humano

(80/778/CEE)

Esta directiva tiene como objetivo proteger la salud humana definiendo una serie de requisitos en materia de sanidad y pureza que el agua po-table debe cumplir dentro de la CE (parámetros microbiológicos y químicos y todos los relacio-nados con la radioactividad). Es válida para toda el agua apta para el consumo humano excepto las aguas minerales naturales y las aguas consi-deradas productos medicinales.

La Directiva relativa a los riesgos de accidentes graves (Seveso)

(96/82/CE), modificada por la Directiva 2003/105/CE

La Directiva Seveso (II), relativa a las sustancias peligrosas definidas en la Directiva marco sobre política de agua tiene como finalidad evitar acci-dentes graves causados por sustancias peligro-sas. La Directiva Seveso se ratificó por primera vez en 1982 y recibe el nombre de la localidad italiana que sufrió la exposición a una libera-ción accidental de dioxina en 1976. Define los controles y las responsabilidades para evitar accidentes graves.

> Otras directivas relevantes


La Directiva relativa a los lodos de depuradora

(86/278/CEE)

Esta directiva pretende promover el uso de lodos de depuradora en la agricultura. Según la direc-tiva, se trata de lodos tratados por vía «biológica, química o térmica, mediante almacenamiento a largo plazo o por cualquier otro procedimiento apropiado, de manera que se reduzcan, de ma-nera significativa, su poder de fermentación y los inconvenientes sanitarios de su utilización». La directiva también exige que el lodo se use teniendo en cuenta las necesidades de nutrición de las plantas y no podrá perjudicar la calidad del suelo y de las aguas superficiales y subter-ráneas. Finalmente, se especifican normas para la toma de muestras y el análisis de lodos y sue-los y sus usos.

La Directiva relativa al tratamiento de aguas residuales urbanas

(91/271/CEE)

El objetivo de la directiva es proteger el medio ambiente de los efectos nocivos de los vertidos de aguas residuales urbanas y los vertidos de ciertos sectores industriales (véase el anexo III de la directiva) y atañe a la recogida, el trata-miento y el vertido de:• Aguas residuales domésticas • Mezclas de aguas residuales• Aguas residuales de determinados sectores

industriales (véase el anexo III de la direc-tiva)

La Directiva relativa al tratamiento de aguas residuales urbanas (91/271/CEE) está aumen-

tando las cantidades de lodos de depuradora que necesitan tratamiento en todos los Estados miembros (véase la Directiva relativa a los lodos de depuradora).

La Directiva relativa a los nitratos (91/676/CEE)

El objetivo de la Directiva 91/676/CEE es la protec-ción de las aguas contra la contaminación por ni-tratos procedentes de actividades agrícolas y redu-cir la contaminación del agua causada o inducida por nitratos provenientes de la agricultura.

La Directiva relativa al control integrado de la contaminación

(96/61/CE)

Esta directiva hace que las actividades indus-triales y agrícolas con un alto potencial contami-nante necesiten tener un permiso de actividad. Este permiso solo se podrá conceder si se cump-len una serie de condiciones medioambientales, de modo que las propias empresas tendrán la responsabilidad de prevenir y de reducir la contaminación que puedan causar.El control y prevención integrados de la conta-minación afecta a las actividades agrícolas o industriales nuevas o ya existentes con un ele-vado potencial contaminante, de acuerdo con lo establecido en el anexo I de la directiva (indus-trias energéticas, producción y procesamiento de metales, industrias minerales, industria quí-mica, gestión de los residuos, ganadería, etc.). Está diseñada para proporcionar un control integrado de las emisiones (aire, agua, residuos, etc.) industriales y definir los requisitos para conseguir permisos.

La Directiva relativa a la comercializa-ción de productos fitosanitarios

(91/414/CEE)

La Directiva relativa a la comercialización de productos fitosanitarios determina normas y procedimientos para la aprobación de sustan-cias activas a nivel de la UE y para la autorización a nivel de los Estados miembros de productos fitosanitarios. Los restos de pesticidas en los ali-mentos están regulados por el Reglamento (CE) nº 396/2005. La legislación cubre la definición, la supervisión y el control de los restos de pestici-das en productos de origen vegetal y animal que puedan derivarse de su uso fitosanitario.Tanto la Directiva 91/414/CEE relativa a la comercialización de productos fitosanitarios como el Reglamento 396/2005 sobre restos de pesticidas en alimentos y piensos tienen como finalidad garantizar un alto nivel de protección de la salud humana y del medio ambiente.

Otros reglamentos y directivas sobre la salud humana

Además del Reglamento (CE) nº 396/2005, hay varios reglamentos relacionados con la presencia de agentes contaminantes en los alimentos. Estos reglamentos son importantes para las industrias pesquera y acuícola y a menudo informan a los programas de seguimiento de la calidad del agua. El Reglamento (CEE) nº 315/93 define procedi-mientos comunitarios para los contaminantes en los alimentos, mientras que los niveles máximos de determinados contaminantes en los alimentos se definen en el Reglamento de la Comisión (CE) nº 1881/2006.


Estrategia marítima integrada

El principal objetivo de una política marítima integrada a escala europea es maximizar el uso sostenible de los mares y los océanos de mane-ra que permita el crecimiento de la economía marítima y de las regiones costeras. El segundo gran objetivo es construir una base de conoci-miento e innovación para la política marítima. La tecnología, la investigación y las ciencias del mar permiten analizar los efectos de la activi-dad humana en los sistemas marinos y ofrecen soluciones para paliar la degradación medioam-biental y los efectos del cambio climático. La UE ha elaborado la Directiva Marco sobre la Estra-tegia Marina y la Directiva Marco del Agua sobre la base del desarrollo de una política marítima integrada para la Unión Europea. Estas directi-vas forman parte de un programa marítimo de la UE que incluye la Directiva marco sobre la estrategia marina COM(2005) 505, la comunica-ción COM(2005) 504 y la evaluación de impacto SEC(2005)1290. La UE aplica esta estrategia con la implementación de la ordenación del espacio marítimo, la gestión integrada de las zonas cos-teras y fuentes de información relacionadas, con el fin de servir de base para la gestión marítima. Todo ello está acompañado de una red europea de supervisión marítima para garantizar el uso seguro del mar y la seguridad de las fronteras marítimas de la UE.

Ordenación del espacio marítimo

La estrategia marítima de la UE utiliza un en-foque basado en el ecosistema para la gestión de las actividades humanas, diseñado para garanti-zar que la presión colectiva de estas actividades esté dentro de unos niveles compatibles con la consecución de un buen estado medioambien-tal y que la capacidad de los ecosistemas mari-nos de responder a cambios inducidos por la

actividad humana no corra riesgo, permitiendo a su vez un uso sostenible de los recursos y ser-vicios marinos a las generaciones presentes y futuras.En noviembre de 2008, la Comisión Europea adoptó una hoja de ruta para la ordenación del espacio marítimo con el título «Creación de principios comunes en la UE». Esta hoja de ruta identifica 10 principios clave para la orde-nación del espacio marítimo, todos ellos con un enfoque centrado en los ecosistemas. Desde entonces, la Comisión Europea promueve la implementación de la ordenación del espacio marítimo a escala nacional y europea, además de investigar para encontrar un enfoque común para la ordenación del espacio marítimo de la UE. La adopción de la Directiva Marco sobre la Estrategia Marina es el fruto más significativo que ha dado este enfoque hasta hoy.Esta estrategia marina ha sido diseñada para adoptar un enfoque centrado en los ecosistemas que considere las aguas marinas europeas como un todo, independientemente de los límites ad-ministrativos, aunque definidas por los procesos y los sistemas biológicos que albergan y que, por

lo tanto, también permita gestionar los impac-tos acumulativos de las actividades humanas de manera sostenible.

Esta estrategia ha tenido una notable influencia en leyes recientes, y también en el desarrollo de investigaciones y herramientas de apoyo en Europa, como por ejemplo:

• EMMA (European Marine Monitoring and Assessment, o Supervisión y Evaluación Marítima Europea), objetivo A.4.1 de la hoja de ruta «Convergencia de los métodos de evaluación y presentación del estado de la biodiversidad».

• EMODNET, una red europea integrada e interoperable que une sensores y platafor-mas, estudios, sistemas de comunicación, gestión de datos y herramientas informa-tivas.

• EUrosion, una evaluación europea de las presiones de la erosión y los problemas vin-culados a ella, con estudios de caso y eva-luación de mejores prácticas.

> Otras estrategias y políticas de la UE

Carnota, Galicia (España)


Gobernanza nacional de los riesgos costeros

> España

Esta sección repasa brevemente y compara la gobernanza y las prácticas nacionales, regionales y locales en materia de integración de los riesgos costeros en la toma de decisiones de cada país y sus jurisdicciones respectivas. La gestión costera y la gestión integrada de las zonas costeras (ICZM) son los principios rectores establecidos al nivel de la UE. Su aplicación varía en los niveles regional y nacional. Cada país ha elaborado su propia política nacional de ICZM, y

hay un cierto número de estudios a nivel nacional y regional dentro de cada jurisdicción. Aunque las comentamos a continuación, el objetivo central de este manual son las prácticas relacionadas con la toma en consideración de los riesgos costeros en la ordenación de las costas y la toma de decisiones.A lo largo de la historia, los ciudadanos y sus go-biernos han luchado contra los desafíos que pre-sentan riesgos como las inundaciones y la erosión de la costa. Sus métodos han ido, según el lugar y el

momento histórico, desde la construcción de bar-reras protectoras, la recuperación de tierra al mar y el uso de infraestructuras de ingeniería blandas y duras, hasta la política de ordenación y zonifica-ción, la planificación de evacuaciones y las com-binaciones de todos estos métodos. Los objetivos perseguidos con estos métodos no son estáticos, y a menudo se ha llegado a compromisos para conseguir un equilibrio entre la economía, la segu-ridad y también el medio ambiente.

España tiene aproximadamente 7 883 km de costa, que se caracterizan por su gran variedad de condiciones físicas, climáticas y ecológicas. La presión de la actividad humana sobre la costa no ha dejado de aumentar durante las últimas décadas, con la intensificación de usos como el turismo, la agricultura, la industria, el trans-porte, la pesca o la acuicultura.

La ley por la que se rigen las zonas costeras en España es la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Cos-tas (BOE 19/07/1988), que incluye las recomen-daciones europeas para la protección de las zonas costeras. Esta ley asigna las responsabi-lidades de la gestión costera entre las distintas administraciones públicas, de modo que princi-

palmente se reparten entre el Gobierno central y los gobiernos regionales de las comunidades autónomas. Esto se traduce en una división rela-tivamente compleja de las diversas responsabi-lidades costeras entre el Gobierno central y las administraciones autonómicas y locales que su-pone una de las principales dificultades a la hora de implementar un sistema de gestión costera coherente. En consecuencia, el desarrollo de una estrategia de gestión integrada de las zonas costeras efectiva depende de la cooperación y la coordinación de las diferentes administraciones y la colaboración con el sector privado.

Se ha desarrollado una estrategia nacional es-pañola de gestión costera con unos objetivos

estratégicos y específicos claros, que siguen los principios de buena gestión de las zonas costeras y tienen en cuenta la identificación y la atenua-ción de los riesgos costeros. Se han propuesto iniciativas, medidas y actividades convincentes, que tienen en cuenta la estructura guberna-mental altamente descentralizada de España y la necesidad de crear nuevos instrumentos de gobernanza multinivel dentro de la gestión cos-tera. No existe una estructura uniforme, común para todas las comunidades autónomas, pero el Gobierno de España sí ha definido unas pautas de desarrollo de planes regionales de gestión costera (Dirección General de Sostenibilidad de la Costa y el Mar, Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino, 2009).

Gestión integrada de las zonas costeras en Europa

(2002/413/CE)

En septiembre del año 2000 (CE, 2000), la UE anunció una estrategia europea para la gestión integrada de las zonas costeras (ICZM), que se implementó en 2002*. A partir de la revisión de la UE de la gestión de las zonas costeras reali-zada en 2004, la UE pudo ofrecer más informa-ción sobre la política de la estrategia europea. Se estableció un grupo de expertos para la imple-mentación de la ICZM y el seguimiento de los indicadores de ICZM en toda Europa.Como parte de la revisión, los Estados miem-

bros debieron informar de la implementación de la ICZM en 2010. Por lo general, y a pesar del establecimiento de grupos de ac-tores e interesados en la mayoría de regiones, la implementación se limitaba únicamente a una serie de programas piloto.A partir de la adopción del Proto-colo sobre la gestión integrada de las zonas costeras del Mediterrá-neo en el Convenio para la Pro-tección del Medio Marino y de la Región Costera del Mediterráneo, que entró en vigor el 24 de marzo

de 2011, se ha promulgado un documento de orientación revisado sobre la ICZM (julio de 2011). La CE ha expresado su interés en intentar preparar legislación relacionada con la imple-mentación de la ICZM en un futuro. Tanto esta acción como las recomendaciones incorporan la implementación de las recomen-daciones del proyecto EUrosion (2004).

* Unión Europea (UE), 2002. Recomendación del Par-lamento Europeo y del Consejo relativa a la aplicación de la gestión integrada de las zonas costeras en Europa (2002/413/CE).


> Francia

Las zonas costeras de la Francia continental son un perfecto ejemplo de territorio en riesgo, con su cre-ciente concentración de población humana y acti-vidades económicas en una franja costera que se ve sometida al retroceso del litoral y a inundaciones de la costa. El más que probable aumento del nivel del mar a causa del cambio climático agrava el riesgo de que estos territorios se vean expuestos a peligros naturales graves. La gestión del litoral se ha centra-do principalmente en controlar los peligros. Estas funciones de control las coordina el Gobierno cen-tral, que instauró una serie de prácticas de defensa costera.

A principios de la década de 1980, las políticas de prevención de los riesgos naturales tenían como ob-jetivo gestionar las consecuencias de los desastres

naturales, con la creación del régimen de seguros e indemnizaciones CatNat para víctimas de desastres naturales. Como parte de la filosofía emergente de la ICZM, el Gobierno francés promovió el desar-rollo de políticas de prevención de riesgos naturales con el establecimiento de Planes de prevención de riesgos naturales (PPRn) a finales de la década de 1990. Estos planes suponían un nuevo enfoque de la gestión del litoral que apoyaba el control de la ordenación territorial en las comunidades costeras. En el año 2008, se habían aprobado PPRn en 270 comunidades y se requerían en 149 más.

El Gobierno central, las instituciones públicas y las autoridades territoriales y locales desarrollaron conjuntamente políticas de gestión del riesgo que implicaban la implementación regional o local

de las orientaciones estratégicas de la gestión del litoral, siempre respetando los principios generales definidos por el Elíseo. El desarrollo de las políticas de prevención de riesgos costeros naturales se ve reforzado por la Ley Grenelle de Medio Ambiente. La mayor parte de la financiación de estas políticas proviene del Fondo Barnier de prevención de ries-gos naturales graves, cuyos fondos provienen de una contribución obligatoria basada en las primas de los seguros del programa CatNat. Este tipo de financiación plantea la cuestión de la relación entre las estrategias de prevención de riesgos y la gestión de desastres naturales (UNEP MAP PAP RAC y De-boudt, P., 2010*).

La Ley de Costas de 1986 define los principios de ordenación y desarrollo de las zonas costeras y des-taca la importancia de la coordinación entre el Es-tado y los organismos públicos. Este es el origen de los principios de la gestión de zonas costeras. Esta ley define cuatro objetivos:

• La investigación e innovación en materia de recursos y características del litoral.

• La protección de los equilibrios biológico y ecológico, la lucha contra la erosión y la conservación del patrimonio histórico y de los paisajes.

• La preservación y el desarrollo de las activi-dades económicas ligadas al agua (la pesca, la cultura marina y las actividades navales y portuarias).

• El mantenimiento o el desarrollo de activi-dades agrícolas, forestales, industriales, arte-sanales y turísticas en las zonas costeras.

Esta ley se aplica, en consecuencia, a todas las nor-mas en materia de ordenación y urbanismo, aña-diéndoles características específicas para el litoral. Al mismo tiempo, el Estado aplica directivas de ordenación territorial (DOT). Se trata de documen-tos de planificación estratégica urbana a largo plazo con los que deben ser compatibles los documentos de ordenación local. Las DOT solo cubren zonas estratégicas. Entre las siete DOT en marcha, cua-tro son para zonas costeras (el estuario del Loira, el

* Deboudt, P. (2010). «Towards coastal risk management in France». Ocean & Coastal Management, 27 de abril de 2010.


estuario del Sena, los Alpes Marítimos y las Bocas del Ródano). La posición fundamental del Estado en materia de ordenación del territorio y el equili-brio entre desarrollo, protección y explotación se especifican en la misma DOT. Los documentos de DOT se elaboran en colaboración con organismos públicos y sirven para arbitrar entre la ordenación del territorio, los grandes proyectos de infraestruc-tura y la preservación de las zonas costeras. Aunque el contenido de estos documentos se centra más en la parte terrestre, su existencia refuerza las políticas de gestión de las zonas costeras. Finalmente, estos documentos especifican los métodos de aplicación de la Ley de Costas en función de las características geográficas de cada lugar.

Los servicios públicos estatales también pueden implementar planes de mejora del mar. Los planes de mejora del mar tienen como objetivo aumentar la integración y mejorar la explotación del litoral a través de un enfoque basado en el desarrollo soste-nible. Este documento de programación determina el uso general de las diferentes zonas afectadas. En resumen, los EPM se centran en la ordenación de zonas que constituyen una unidad geográfica y que tienen intereses complementarios o en conflicto en relación con la protección, la explotación y el desarrollo del litoral. La porción del litoral afectada puede incluir un puerto, un estuario, una laguna, un humedal o entornos que queden detrás del litoral, etc. Sin embargo, deben considerarse una misma entidad geográfica y zona marina o masa de agua (como una bahía, una cuenca o una zona portuaria).

Estos documentos están enfocados a la conserva-ción y ordenación de las zonas marítimas y cos-teras; no obstante, se necesita una mejor gestión del dominio público marítimo. El uso general de diferentes sectores marítimos y de diferentes zonas costeras se evalúa sobre una base acumulativa ge-neralizada.

Los documentos de ordenación urbanística son también válidos para cualquier municipio, desde el que cuenta con un simple mapa del término municipal hasta el que dispone de un documento de programación como un plan urbanístico local (PUL), anteriormente conocido con el nombre de plan de ocupación del suelo. El Estado se encarga de tomar las decisiones en materia de ordenación en municipios que no disponen de documentos de ordenación urbanística. El mapa del término muni-cipal muestra las zonas urbanizables, los espacios

naturales, las zonas para actividades y las zonas en las que se prohíbe la reconstrucción debido a un desastre natural. El plan urbanístico local englo-ba un proyecto de desarrollo sostenible y define pautas para la ordenación del territorio, lo que lo convierte en una gran herramienta urbanística. El PUL lo formula y lo aprueba el mismo municipio o un grupo de municipios.

Estas herramientas de ordenación deben ser com-patibles con los planes territoriales coherentes (PTC). Estos planes, que desarrollan los mismos municipios o sus grupos de representantes, como las asociaciones comunales, definen un proyecto de ordenación y desarrollo sostenible, además de pautas de implementación. Como si de docu-mentos de ordenación urbanística se tratasen, los PTC también tienen influencia sobre los progra-mas locales en materia residencial, los planes de movilidad urbana y los proyectos de ordenación comercial. Con esta herramienta de ordenación, los municipios pueden tratar todos los aspectos que afectan a su territorio, desde la costa hasta el interior. En consecuencia, permiten prever las futu-ras necesidades en materia de movilidad, espacios residenciales e infraestructuras. Estos planes deben superar una evaluación de impacto ambiental, mientras que las políticas nacionales deben pasar una evaluación de las repercusiones de la legisla-ción y una evaluación ambiental estratégica. En el camino entre la estrategia nacional y los programas a escala local, existe el peligro de que se pasen por algo ciertos riesgos costeros, especialmente si se está haciendo algo para contrarrestar el riesgo en cuestión (como, por ejemplo, las inundaciones o la erosión).

Además de los documentos, planes y programas mencionados, la Reserva del espacio costero y las riberas lacustres también ayuda a proteger las zonas costeras. Este organismo público, creado en 1975, está bajo la supervisión del ministro encarga-do del desarrollo sostenible. Este órgano adquiere hábitats frágiles o amenazados a través de la firma de acuerdos preferentes o, en algunas excepciones, por expropiación. La Reserva del espacio costero recupera estas tierras y luego cede su gestión a los municipios, las autoridades o las asociaciones lo-cales, que reciben la ayuda de expertos a la hora de definir planes de conservación de estos espacios. A 1 de enero de 2011, cuenta con 600 espacios bajo su supervisión, que cubren aproximadamente 138 000 hectáreas y más de 1 200 km de litoral.


> Irlanda

El litoral alberga la mayoría de la población de Ir-landa: la mayoría de grandes concentraciones de población, tanto en Irlanda del Norte como en la República de Irlanda, se encuentran en zonas cos-teras. A pesar de esto, solo cerca de un 4 por ciento del litoral irlandés ha sufrido modificaciones.

Irlanda presenta muy poca integración de la ges-tión de sus costas y, a menudo, los riesgos costeros no se identifican correctamente en los procesos de ordenación, a pesar de que la división entre tierra y mar está reflejada tanto en la ordenación como en la legislación. Dentro de esta división entre tierra y mar radica otra complicación: la legislación se estructura sectorialmente. Es necesario un mayor nivel de integración entre las autoridades de cada lado. También hay problemas a la hora de definir la extensión de la zona costera y de los organismos responsables (Cummins et al., 2004*).

Las industrias costeras, como la pesca, la acuicul-tura, el turismo y el transporte por mar, además de una embrionaria industria gasística y petrolífera, juegan un papel muy significativo en el sustento de la numerosa población costera de Irlanda. No obstante, las múltiples actividades vinculadas a estas industrias también pueden tener un efecto perjudicial en el hábitat costero y la calidad del agua, además de crear conflictos de uso entre los interesados (Connolly et al., 2002**). Asimismo, siguen existiendo presiones para la ordenación de más zonas costeras como consecuencia de fuerzas económicas y sociales como la expansión urbana, las segundas residencias, el incremento de zonas residenciales y la industria del turismo. Por ejem-plo, el turismo de costa se ha traducido en un au-mento del número de puertos deportivos, campos de golf y complejos residenciales cerca de la costa (EPA, 2000; Cummins et al., 2004).

La agricultura es un factor significativo, ya que se considera la fuente más importante de contami-nación en ríos y lagos, lo que tiene importantes implicaciones para la calidad del agua de las costas (McGarrigle, 1999). La práctica de agricultura inten-siva en Irlanda también ha supuesto una reducción de los hábitats seminaturales y una disminución de la diversidad biológica (Lee, 1999). A día de hoy, las autoridades todavía no han implementado todas las recomendaciones de la Directiva Marco del Agua e Irlanda tampoco ha incorporado la Directiva

Marco sobre la Estrategia Marina en su legislación nacional (Cummins et al., 2004).

Desde la disolución del Ministerio de la Marina en 2007, la responsabilidad de la ordenación de las zonas costeras irlandesas recae en las autoridades locales y varios departamentos gubernamentales, entre los que se encuentran el Ministerio de Medio Ambiente, Patrimonio y Administración Local, el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación y el Ministerio de Comunicaciones, Asuntos Marítimos y Recursos Naturales. La unidad de autorizaciones del Ministerio de Medio Ambiente se está redefi-niendo: las responsabilidades de preservación de la naturaleza se están devolviendo al Ministerio de las Artes, del Patrimonio y de la Región de Expre-sión Gaélica (Gaeltacht). Para posibilitar la toma de decisiones durante este período de transición, se ha conservado el Comité de control de las autoriza-ciones marítimas, un grupo director multideparta-mental responsable de la toma de decisiones sobre playas.

Actualmente, el Ministerio de Medio Ambiente está llevando a cabo un proceso de modernización del procedimiento de concesión de autorizaciones en playas para ciertas explotaciones en entornos mari-nos, entre las que se engloban proyectos de energía marina renovable con tecnologías que aprovechan la energía de las olas, el viento y las mareas. En el marco de este proceso y a esta incertidumbre con respecto a la responsabilidad, Irlanda adaptó la Directiva Marco sobre la Estrategia Marina a su le-gislación en julio de 2011, designando al Ministerio de Medio Ambiente como el organismo regulador responsable de su implementación.

Después del retorno de las competencias del anti-guo Ministerio de la Marina al Ministerio de Medio Ambiente, y en previsión de la transferencia de las funciones de regulación de las playas, varios funcionarios del Ministerio de Medio Ambiente celebraron en 2009 una reunión informal con las partes implicadas para conocer de primera mano sus puntos de vista. La información recabada en este proceso puso de relevancia los siguientes pro-blemas:

• La legislación heredada no responde a las ne-cesidades del siglo XXI.

• La ausencia de un marco político planificado para el entorno marino.

• Un régimen regulatorio sin objetivos ni calen-darios estatutarios.

• La ausencia de consultas obligatorias previas a la solicitud.

• La falta de abertura, transparencia y partici-pación pública en el procedimiento de auto-rización.

• La ausencia de datos de referencia en línea, etc. para informar al procedimiento de soli-citud.

La modernización y optimización del procedimien-to de autorización de determinadas explotaciones en el entorno marino se llevará a cabo por fases y se prevé que incluya, inter alia, medidas para racionalizar e integrar plenamente la gestión de la propiedad en las playas propiedad del Estado con procedimientos de autorización estratégicos más amplios. Se considera que los siguientes objetivos estratégicos apoyan este proceso de racionalización y modernización:

• Integrar el procedimiento de autorización en playas para el desarrollo estratégico de infraestructuras.

• Definir un enfoque planificado con respecto a

* Cummins, V., O’Mahony, C. y Connolly, N. (2004). Review of Integrated Coastal Zone Management and Principles of Best Practice. The Heritage Council.

** Connely, N. y Cummins, C. Integrated Coastal Zone Management (ICZM) in Ireland, with particular reference to the use of Geographic Information Systems (GIS). Pro-grama de demostración de ICZM de la UE, 2002.


las playas por medio del desarrollo de objeti-vos de gestión integradas de las zonas coste-ras en el marco de la jerarquía de ordenación territorial existente para gestionar la interfaz entre ordenación terrestre y el desarrollo de las playas.

• Establecer un nuevo marco estatutario de la ordenación del espacio marítimo (conside-rándose el plan de desarrollo de las energías marinas renovables un primer paso en la defi-nición del contexto político de este marco, es decir, proporcionar información general a las autoridades competentes).

De manera más específica, se entiende que:

• Se ha elaborado un Proyecto de Ley de Orde-nación y (Ordenación) de Playas para enmen-dar la Ley de Ordenación y la Ley de Playas, que se presentará antes del final de 2011. Entre las disposiciones de este proyecto de ley destacan:

> El Ministerio presentará un plan de prio-ridades para solicitudes en playas. Este plan incluirá:

- Solicitudes con nivel de prioridad 1: todos los proyectos relacionados con la ener-gía, los más urgentes o las solicitudes de exploración in situ relacionadas con estos dos tipos de proyectos.

- Solicitudes con nivel de prioridad 2: puer-tos deportivos, etc.

- Solicitudes con nivel de prioridad 3: tube-rías de desagüe, etc. No incluyen las solici-

tudes de desarrollo estratégico de infraes-tructuras.

> Las consultas previas a la solicitud serán obligatorias para todas las solicitudes de autorización de proyectos en playas (de manera similar a las solicitudes de desarrollo estratégico de infraestructuras en lo refe-rente al procedimiento de aprobación). De hecho, se entiende que este requisito ya está en vigor en forma de buena práctica.

> Estos reglamentos definirán los plazos de consulta con los organismos prescritos. En su debido momento también se definirán los plazos del proceso de toma de decisiones sobre playas.

La nueva arquitectura del procedimiento de apro-bación se gestionará dentro de un ordenación es-pacial global del entorno marino irlandés y, aunque se reconoce que tardará tiempo en implementarse plenamente, el plan de desarrollo de las energías marinas renovables proporcionará, como medida interina (se prevé su adopción a finales de 2011), un marco político inicial e información de referen-cia para las autoridades encargadas de autorizar proyectos. No obstante, desde que este proceso se puso en marcha, varias responsabilidades relacio-nadas con el patrimonio natural y cultural (que incluyen la conservación del medio marino y la ar-queología costera y submarina) se han traspasado desde el antiguo Ministerio de Medio Ambiente, Patrimonio y Administración Local (ahora lla-mado Ministerio de Medio Ambiente, Comunidad y Administración Local) al Ministerio de las Artes, del Patrimonio y de la Región de Expresión Gaélica (Gaeltacht).

El sistema de ordenación irlandés

El sistema de ordenación irlandés no incluye la identificación de riesgos costeros en su procedi-miento. Los Planes de Desarrollo de Condados deberían someterse a una evaluación ambiental estratégica y a una evaluación estratégica del riesgo de inundación (véanse la Directiva de Evaluación Ambiental Estratégica y la Directiva sobre inunda-ciones). El Ministerio de Medio Ambiente, Comuni-dad y Administración Local es el principal respon-sable de la política de ordenación del territorio y del marco legislativo a escala nacional, y también pres-ta un servicio de asesoría en materia de patrimonio y conservación a las autoridades encargadas de la ordenación y a An Bord Pleanála, un organismo de apelación de terceros independiente en materia de ordenación. Irlanda es uno de los pocos países de Europa que tiene un sistema de apelación inde-pendiente de este tipo en funcionamiento (Ban-non, 1989). El sistema de ordenación cuenta con ochenta y ocho autoridades de ordenación de es-cala local (veintinueve consejos de condado, cinco corporaciones municipales de condado, cinco cor-poraciones municipales y cuarenta y nueve ayun-tamientos).

Tanto la estrategia nacional de ordenación del ter-ritorio como el plan nacional de ordenación desta-can la necesidad de desarrollar las infraestructuras costeras. Los diversos programas que engloban incluyen el desarrollo del turismo de costa, el trans-porte marítimo, la seguridad del suministro de gas y petróleo, las energías renovables y una serie de objetivos adicionales que implican la ordenación de las zonas costeras y, en consecuencia, la presión sobre la morfología litoral. Sin embargo, estos pro-gramas también identifican la necesidad de imple-mentar la ICZM, una gestión intersectorial basada en la gestión de las zonas por cuencas hidrográfi-cas (zonas de los planes de gestión de las cuencas hidrográficas) y procesos físicos, y detallan la nece-sidad de desarrollar programas de investigación e implementación. La ICZM es una medida impor-tante, destacada en múltiples leyes y estrategias de alcance europeo y nacional. Se trata de una signifi-cativa medida de gestión en materia de riesgos cos-teros y la evaluación acumulativa de los riesgos cos-teros que integra los mecanismos existentes para conseguir una gestión más eficaz. Sin embargo, la ICZM no ha pasado de la fase de proyecto piloto en Irlanda, y no hay ningún marco ni motor legislativo para su implementación.


> Portugal*

La estrategia nacional de ICZM de Portugal se compone de cinco principios primarios, ocho objetivos principales y treinta y siete opciones estratégicas (Veloso Gomes et al., 2008)*. Basada en las recomendaciones en materia de ICZM de la UE (UE, 2004), esta estrategia proporciona una estrategia global de gestión de los riesgos costeros de Portugal que no examina de manera exhaustiva los problemas y las necesidades de los territorios insulares, sino que proporciona un marco nacional en base al cual evaluar la toma de decisiones sobre las costas del país. Portugal está formado por el Portugal continen-tal, la región autónoma de las Azores y la región autónoma de Madeira.Aunque se trata de un enfoque coherente a nivel nacional, a menudo los riesgos costeros a escala local no se tratan debidamente, ya que se da prioridad a la estrategia de nivel nacional. Más concretamente, las regiones insulares tienen riesgos costeros específicos que se identifican a nivel local pero que, sin embargo, no se tienen en cuenta de manera adecuada en los procesos de toma de decisiones a los niveles más altos. La gobernanza de las zonas costeras es com-pleja y presenta solapamientos, ya que engloba las jurisdicciones de varias autoridades sin una conectividad clara entre ellas. La promulgación, con el paso de los años, de decretos ley, a veces con atribuciones duplicadas y diferentes orga-nismos responsables, algunos con la intención de incorporar legislación Europea, ha dejado un sistema de gobernanza a escala nacional com-plicado y ligeramente rígido. A escala regional, varias asociaciones de municipios cuentan con planes de costas y organizaciones de gobernan-za regionales. A escala local, hay varios muni-cipios costeros y autoridades portuarias con

Objetivos

A escala regional, implementar las opciones y las directrices del Programa Nacional de Gestión del Territorio y los planes sectoriales.

En términos espaciales, traducir los objetivos principales del desarrollo social y económico sostenible del Plan de Desarrollo Regional, con el fin de minimizar la carga ecológica.

Adoptar medidas que puedan conducir a la reducción de las desigualdades en el desarrollo intrarregional.

Regular la ordenación del territorio. El resto de planes municipales y especiales deberán implementarse en función de lo detallado en este plan.

Definir un modelo de organización del territorio a escala regional.

Planes de gestión de zonas costeras

atribuciones. Hay también una serie de planes nacionales y de leyes y decretos sobre ordena-ción y gestión, incluida una serie de decretos ley sobre varios aspectos de la gestión del litoral y las defensas e inundaciones costeras. El esquema anterior muestra el solapamiento entre la ordenación y los planes de gestión a escala nacional, regional y local. Al igual que pasa en muchas jurisdicciones, estos planes son jerárquicos y cumplen con el nivel estratégico superior. No obstante, los planes no se pueden comparar entre ellos y no existe una evaluación estructurada de la integración política, dado que, a pesar de que el procedimiento incluye evaluaciones ambientales estratégicas y eva-luaciones de las repercusiones de la legislación, estas evaluaciones no son tan robustas como las que se llevan a cabo en otras regiones.Los instrumentos de ordenación de las zonas costeras más importantes son los planes de ordenación del litoral (Planos de Ordenamen-to da Orla Costeira, también conocidos como POOC). En estos planes se identifican las zonas con mayor riesgo de erosión y con acantilados

inestables. Tras diez años de implementación de media, actualmente se están revisando muchos POOC, y el resto se revisarán en breve. Además, el plan nacional de aguas (Plano Nacio-nal de Água) se está revisando para que incor-pore aspectos sobre los riesgos relacionados con los recursos hídricos. Uno de los seis aspectos tratados es el relacionado con los riesgos en las zonas costeras. Para ello, se elaboró una caracte-rización de los riesgos a los que están expuestas las zonas costeras, que incluye un mapa de ries-gos y un conjunto de medidas y propuestas de proyectos que se incorporan al marco integrado, al nivel de los recursos hídricos. Ya ha terminado la elaboración del documento técnico revisado del plan nacional de aguas, que actualmente está a la espera de ser examinado en revisión pública y ser aprobado oficialmente.

* Veloso-Gomes, F.; Barroco, A.; Ramos, A.; Sousa Reis, C.; Calado, H.; Gomes Ferreira, J.; Freitas, M. y Biscoito, M., 2008. Basis for a national strategy for integrated coastal zone management – in Portugal. Journal of Coastal Conservation, Vol. 12, nº 1, págs. 3-9.

Objetivos a nivel municipal:

Instituir una herramienta de planificación reguladora, aprobada por los municipios.

Definir la gestión del uso del suelo a través de la zonificación, proponer modelos de ocupación humana, organización urbana y de los transportes, decidir las ubicaciones de las infraestructuras físicas y definir los parámetros de uso del suelo y de calidad medioambiental.

Establecer la capacidad de carga del territorio.

Apoyar a la política de desarrollo social y económico

Planes especiales

Objetivos :

Herramienta de planificación reguladora elaborada por el Gobierno.

Define los distintos usos y las actividades específicas que se llevarán a cabo en la costa.

Clasifica las playas y regula el uso para el baño.

Coordina la ordenación de la costa y la conservación de recursos costeros, garantizando así el acceso público a la costa.

Regula la conservación de la naturaleza y la protección de las costas.

Planes municipales

Planes regionales


Ejemplos de gobernanza regional de los riesgos costeros

> Galicia (España)

La Dirección Xeral de Protección Civil de la Conselleria de Presidencia, Administracións Publicas e Xustiza, es el organismo respon-sable de la coordinación de la protección civil en Galicia. El sistema para prevenir, responder y mitigar cualquier situación de emergencia o riesgo, así como las acciones que se lleven a cabo para proteger a personas, bienes y el medio ambiente, se rige por la Ley 5/2007 de Emergen-cias en la Comunidad Autónoma de Galicia. Esta ley establece la estructura y la organización de responsabilidades para gestionar y evitar los riesgos de cualquier tipo, así como la creación de la Agencia Gallega de Emergencias (AXEGA), encargada de la implementación de la política regional en materia de protección civil, gestión de emergencias y gestión de las instalaciones y servicios de respuesta a emergencias. La AXEGA es responsable de analizar los riesgos y de gene-rar mapas de riesgo e inventarios de riesgos y recursos.La ley realiza el reparto de responsabilidades de la siguiente forma:

• La Xunta de Galicia, el gobierno autonó-mico, es responsable de la gestión y coordi-nación regional del apoyo y los servicios, así como de la gestión de las emergencias que superen las capacidades de respuesta de las autoridades locales.

• La Dirección Xeral de Protección Civil, de la Consellería de Presidencia, Administra-cións Públicas e Xustiza, es el organismo responsable de la coordinación de las acciones del gobierno regional y del resto de autoridades públicas en materia de pro-tección civil y gestión de emergencias de la región.

• El resto de consellerías de la Xunta de Gali-cia participan en las funciones de previ-sión, evaluación y prevención de riesgos que puedan generar emergencias, partici-pan en planes de defensa civil y gestionan las emergencias que son competencia suya en colaboración con la Dirección General de Protección Civil.

• Los órganos rectores a escala provincial garantizan el cumplimiento de las respon-sabilidades de las autoridades locales en este aspecto, además de activar los planes públicos de protección civil en la provincia correspondiente. También están a cargo del desarrollo de los inventarios de riesgos y de recursos de cada provincia.

• Los municipios y las autoridades locales se encargan de proporcionar servicios de pro-tección civil y de dar la respuesta inicial a cualquier situación de emergencia. Son los responsables de implementar los planes municipales de protección civil y emergen-cias, así como de desarrollar inventarios municipales de riesgos y recursos.

Siguiendo los criterios y las pautas de la norma-tiva básica en materia de protección civil en lo referente a la gestión de emergencias, la Direc-ción General de Protección Civil desarrolló el Plan Territorial de Emergencias de Galicia (PLA-TERGA). El PLATERGA es un instrumento téc-nico que comprende un conjunto de normas y procedimientos que constituyen el sistema de respuesta a cualquier situación de emergencia que se produzca en el territorio gallego. Incluye varios planes especiales aprobados por Protec-ción Civil: el plan de incendios forestales (IN-CENDIO), de inundaciones (INUNDACIONS), de transporte de mercancías peligrosas por tren y carretera (Plantransgal), de nevadas (NEGA), de tormentas y temporales (TEMPORAIS), de riesgos sísmicos y los rescate en playas (SAPRA-GA), todos ellos integrados en el Plan Territorial y basados en sus directrices.El principal objetivo del PLATERGA es ofrecer la máxima protección a las personas, las propie-dades y los entornos naturales que estén o pue-dan verse afectados por algún riesgo, así como planear las acciones necesarias para responder de manera rápida y efectiva a cualquier emer-gencia relacionada con riesgos naturales, técni-cos o antropogénicos. Los riesgos que afectarían zonas costeras que tiene en cuenta este plan ter-ritorial son:

• Los riesgos naturales: lluvia, heladas, inun-daciones, tormentas, lluvias torrenciales, terremotos, desprendimientos de tierras y sequías.

• Los riesgos antropogénicos.

• La tecnología: vinculada a las industrias químicas, al transporte de mercancías peli-grosas, a las instalaciones radioactivas, a las centrales eléctricas, a los desprendimientos de tierra, a la construcción de ingeniería civil, a la bacteriología y al fuego.

• Otros: actividades deportivas, ferias, acci-dentes de tráfico (terrestre, aéreo o marí-timo), terrorismo, riesgos domésticos, etc.

El PLATERGA establece los protocolos para cada uno de los grupos implicados en la respuesta de emergencia teniendo en cuenta el nivel de cla-sificación del riesgo e integra los planes provin-ciales y locales.

En relación con la gestión de las zonas coste-ras, la Comunidad Autónoma de Galicia tiene competencia sobre la autorización de los usos de la protección de servidumbre (competencia transferida desde la administración central). La Ley 9/2002 de ordenación urbanística y protec-ción del medio rural de Galicia, modificada por la Ley 2/2010 de medidas urgentes y normativa local sobre ordenación urbanística, establece los mecanismo de coordinación entre las admi-nistraciones que comparten competencias en la ordenación de acciones costeras en la región. Cualquier acción en materia de ordenación urbanística llevada a cabo en la costa debe ser coherente con su contenido.En lo referente a la ordenación del espacio marítimo y la gestión de las zonas costeras, los recursos hídricos y el paisaje, las competencias son compartidas entre el Gobierno central y la Consellería de Medio Ambiente, Territorio e Infraestruturas de la Xunta. Le corresponde a la consellería el desarrollo de algunos de los instru-mentos de ordenación que servirán para promo-ver una gestión integrada del territorio, como el Plan de Ordenación del Litoral, que proporciona


una protección amplia y efectiva para las zonas costeras y establece los criterios de ordenación que deben seguir los municipios costeros de Galicia. El procedimiento de aprobación del Plan Ordenación del Litoral cumplirá con los artículos 5 y 15 de la Ley 10/1995, de 23 de no-viembre, de ordenación del territorio de Galicia, de acuerdo con el artículo 2.3 de la Ley 6/2007 de medidas urgentes en materia de ordenación del territorio y del litoral de Galicia.Más concretamente, dentro de la Consellería de Medio Ambiente, Territorio e Infraestruturas las responsabilidades en el campo de la calidad de las aguas costeras, continentales y transicio-nales en la cuenca hidrográfica de Galicia las desarrolla el organismo autónomo Augas de

Galicia (Decretos 316/2009 y 108/1996). Una de las principales actividades de Augas de Galicia es la implementación de la Directiva marco sobre política de aguas. El paso más importante en la implementación de esta directiva es el desar-rollo de planes hidrológicos, que deben conse-guir un equilibrio entre las necesidades de los diferentes sectores que tienen un impacto en el uso de los recursos hídricos, teniendo también en cuenta la protección y preservación de los recursos medioambientales. Augas de Galicia es el organismo responsable del desarrollo del Plan Hidrológico de Galicia-Costa, que tiene en cuenta la evaluación, el seguimiento y la gestión de las aguas continentales, transicionales y cos-teras de Galicia.

La gestión de las zonas costeras a escala local se comparte con los municipios. Los 74 municipios costeros de Galicia se rigen por la Ley 5/1997, de 2 de julio, de la Administración Local de Galicia. Los problemas urbanos en el área de influencia son responsabilidad de los municipios respecti-vos. También se ocupan de proporcionar zonas de estacionamiento y un acceso adecuado al mar (excepto en las zonas que gocen de protec-ción especial). Los municipios también asumen la responsabilidad de controlar y mantener las zonas de baño y la calidad de las aguas de baño.

> Aquitania (Francia)

La Región de Aquitania es la primera región de Francia en reunir múltiples factores costeros para crear un proyecto de gestión costera basado en los principios de la ICZM. Se han considerado priorita-rios tres grandes temas:

• la investigación: el conocimiento es el prerre-quisito esencial para una gestión eficaz de los problemas vinculados al litoral (propuestas técnicas y científicas conjuntas y fiables);

• los conocimientos técnicos y la experiencia en los proyectos de ordenación: es impor-tante ofrecer el apoyo de un equipo técnico a los contratistas antes de empezar cualquier intervención en el territorio; y

• la gobernanza: la creación de una autoridad de organización e intercambios internacio-nales une los varios niveles de administra-ciones públicas competentes afectadas por el tema en cuestión.

Esta cooperación permite que los papeles y las misiones de todos los implicados se definan de manera clara y organizada:

• El Observatoire de la Côte Aquitaine (el Ob-servatorio de la Costa de Aquitania) es una plataforma creada en colaboración con el Es-tado francés y los departamentos de Landes, de los Pirineos Atlánticos y de la Gironde, que además cuenta con la intervención opera-tiva del BRGM (Bureau de Recherches Géo-logiques et Minières, el Centro de Investiga-

ciones Geológicas y Mineras) y la ONF (Office National des Forêts, la Oficina Nacional de los Bosques de Francia). Su función es realizar un seguimiento de la costa, especialmente en relación con la movilidad y la erosión, desar-rollar un sistema SIG y coordinar la investiga-ción y la información recogida. El personal del observatorio estudia la movilidad y la erosión de la costa a escala regional, en la playa de arena más larga de Europa (de unos 320 km).

• La Réseau de Recherche Littorale Aquitain (la Red de Investigación de la Costa de Aquitania, o RRLA) coordina los trabajos de investiga-ción en sistemas costeros y, más concreta-mente, en medios de transición (estuarios y lagunas) para promover la creación de vín-culos entre investigadores, administradores y usuarios, así como para comunicar los resul-tados de estas investigaciones. Este grupo de investigadores es un importante interlocutor para los administradores y los responsables de la toma de decisiones, y refuerza las deci-siones de gobernanza tomadas en el conjunto

del litoral: cría de ostras, calidad del agua, biodiversidad, etc.

• En lo que concierne a la gobernanza, el Consejo Regional de Aquitania es el miembro fundador, en colaboración con el Gobierno francés, del Grupo de Interés Público Litoral Aquitano, que engloba los tres departamen-tos costeros de la región, las comunidades costeras y sus asociaciones. El rol principal del grupo de interés es coordinarse con el Observatorio de la Costa y la RRLA para defi-nir una estrategia de desarrollo sostenible del litoral, que compartirán todas las partes inte-resadas. Esta autoridad ejerce, pues, de enlace entre las demandas sociales y las propuestas de la comunidad científica.

El grupo de interés está implementando un «plan de desarrollo sostenible del litoral de Aquitania» para facilitar todos los aspectos de la gestión cos-tera integrada. Este plan se basa en la estrategia regional de gestión costera, una evaluación a escala local de la erosión costera que coordina a todos las industrias y socios potenciales de la región.


> Marennes-Oléron, Poitou-Charentes (Francia)

> Bretaña (Francia)

En la cuenca de Marennes-Oléron, la gestión cos-tera la lleva a cabo una mancomunidad mixta de los municipios costeros y la isla de Oléron. Esta iniciativa de ICZM ha promovido un proceso de consulta y garantiza el establecimiento de una conexión entre científicos y gestores en temas de erosión y gestión costera sostenible. El enfoque ha

sido adoptado por la mayor parte de los actores interesados. También se han aplicado varios estudios científi-cos necesarios para los proyectos de ordenación de la cuenca. Más concretamente, se ha desarrol-lado un sistema de información geográfica (SIG) con la contribución de los actores que participa-

ron en el proceso de consulta. Aunque la finalidad inicial del SIG era ayudar en asuntos de gestión y evaluar la erosión del litoral, tras los daños cau-sados por la tormenta Xynthia en el año 2010, el sistema se ha utilizado en la planificación y la toma de decisiones relacionadas con los trabajos de restauración de la costa y la industria ostrícola.

La Bretaña es una península de más de 27 000 kilómetros cuadrados con unos 1 700 kilómetros de costa recortada, lo que corresponde a una tercera parte del litoral francés. Es, por lo tanto, un territorio marcado por una enorme diversi-dad de actividades marítimas (pesca y acuicul-tura, actividades portuarias, deportes acuáticos, astilleros, etc.) y, además, se considera una de las principales regiones turísticas de Francia. El Consejo Regional de la Bretaña ha promovi-do la creación, de cara a finales de 2015, de un plan de desarrollo regional con el objetivo de consolidar la dimensión marítima del territorio

y garantizar un desarrollo sostenible del mismo. En el marco de los trabajos preparatorios de este plan se ha desarrollado la «Carta del Litoral». A pesar de no tener efectos legales, la carta de la zona costera bretona define los objetivos que se pretende conseguir, promueve los principios de la ICZM, refuerza una serie de iniciativas exis-tentes y lanza sus propios proyectos clave.La carta prevé la organización de una conferen-cia regional sobre los problemas marítimos y costeros, el desarrollo de foros de debate a es-cala local y la delimitación de cuencas costeras marítimas para facilitar la evaluación y la gestión

(adelantándose a los requisitos de la Directiva Marco sobre la Estrategia Marina). Además, ha desarrollado una plataforma de intercambio de información y un sistema SIG (GeoBretagne) para ayudar en la gestión costera.A pesar de que su estatuto no entraña obliga-toriedad alguna, la carta cuenta ya con más de 160 participantes, incluidas organizaciones y representantes gubernamentales, académicos, industriales y del mundo de la gestión. La carta también refuerza la red de proyectos de ICZM en Bretaña y ha identificado y apoyado una serie de importantes proyectos.


> Núcleo de población de Cap l’Orient (Bretaña, Francia)

El esquema de prevención de los riesgos litorales (EPRL) es una nueva herramienta de prevención de riesgos creada por la Ley nº 2033-699, de 30 de julio de 2003, de prevención de riesgos tec-nológicos y naturales y la concesión de subsidios por daños y perjuicios. Este documento, elabo-rado por el prefecto en consulta con todas las partes interesadas, puede:

• Realizar un inventario del contexto y la na-turaleza del riesgo.

• Establecer el diagnóstico de las acciones ya llevadas a cabo y medir el nivel de acepta-ción del riesgo y de limitaciones.

• Proponer un plan de acción, un documento de orientación, una solución global de ges-tión del riesgo de frecuencia quinquenal centrada en cinco áreas de prevención: el conocimiento de los riesgos, la informa-ción de prevención, el control de la urbani-zación, la reducción de la vulnerabilidad y la gestión de crisis.

Esta herramienta se presentó en forma de respuesta inicial a los problemas del término municipal de Gâvres y ha conducido al trabajo conjunto de todos los actores.

El territorio de Gâvres se consideraba un lugar

piloto previo a la generalización del sistema a lo largo de toda la costa de Morbihan. El EPRL fue reemplazado por orden prefectoral del 3 de agosto de 2009.

Se ha creado un comité formado por el Estado, administraciones locales, científicos que reali-zan estudios sobre la protección costera y repre-sentantes de la población. Este comité desea ser un punto de consulta con todas las partes interesadas en la protección de la península. Se trata, por encima de todo, de un grupo de tra-bajo práctico, que consiste en reuniones y da la oportunidad a todo el mundo de contribuir en los debates y responder a las propuestas for-muladas. El objetivo es luchar por alcanzar un consenso entre las personas y las organizaciones implicadas. En las reuniones del comité director de Gâvres se han presentado, debatido y vali-dado varias obras de protección costera. Estas reuniones también han ayudado a clarificar las acciones que se deben llevar a cabo en relación con la ordenación, la protección, el conocimien-to de información relacionada con los riesgos y las lecciones aprendidas por experiencias pre-vias.

El EPRL constituye una verdadera herramien-ta de consulta que ha promovido una visión común entre todas las partes interesadas en el futuro del territorio. La península de Gâvres se ha estudiado ampliamente, y las recomenda-ciones y las soluciones de gestión adoptadas se han estudiado en la universidad.

Esta herramienta operativa ha permitido:

• Reunir a todas las partes interesadas para que trabajasen juntas con el fin de reducir los riesgos costeros.

• Definir una política de prevención basada en el nivel de aceptación del riesgo y produ-cir las herramientas correspondientes.

• Aceptar la naturaleza dinámica de la costa y aprender a convivir con el riesgo.


> Centro de Portugal

La Administración de la Región Hidrográfica del Centro es un instituto público de nueva creación que forma parte de un conjunto de cinco insti-tutos similares que cubren todas las regiones hidrográficas portuguesas. Su misión es proteger y mejorar los componentes medioambientales del agua y garantizar la gestión sostenible de los recursos hídricos en su región hidrográfica. La Administración de la Región Hidrográfica del Centro incluye los ríos Vouga, Mondego y Lis. Esto equivale a una área de aproximadamente 1 200 km2, en la que habitan 1,5 millones de personas. Este instituto quiere ser una organiza-ción innovadora y comprometida con la gestión sostenible de los recursos naturales en todas las cuencas hidrográficas y una gestión integrada de recursos hídricos interiores y costeros, promo-viendo así una cultura de responsabilidad com-partida entre los usuarios del agua y el conjunto

de la sociedad.Las principales responsabilidades de estas ad-ministraciones son:

• Preparar e implementar planes de gestión para las cuencas hidrográficas y planes es-pecíficos para la gestión del agua.

• Crear y poner en marcha un programa y una red de seguimiento de la calidad y can-tidad de agua en su región hidrográfica.

• Decidir sobre la concesión de permisos para el uso de los recursos hídricos y super-visar el cumplimiento con la normativa.

• Analizar las características de la región hidrográfica y el impacto de la actividad humana en el estado del agua, así como la dimensión económica del uso del agua.

• Mantener un registro de zonas protegidas y cuencas fluviales de agua apta para el

consumo humano.

• Promover la regeneración de los recursos hídricos y la sistematización fluvial, así como la protección de las costas.

• Aplicar instrumentos económicos y finan-cieros en las cuencas hidrográficas, recau-dar impuestos e invertirlos en la gestión de las aguas de la cuenca hidrográfica.

Los beneficiarios directos de los servicios pro-porcionados por la Administración de la Región Hidrográfica del Centro son los municipios, la administración central y las administraciones públicas locales, entidades privadas y parti-culares, asociaciones y agencias de desarrollo regionales y locales, etc.


Xunta de Galicia (España)


En la Sección 1 hemos definido brevemente los riesgos costeros potenciales. En la Sección 2 hemos visto los motores legislativos y la toma en consideración de los riesgos costeros al nivel de la UE, hemos revisado la aplicación de la evalua-ción de riesgos costeros en los países que partici-

pan en el proyecto ANCORIM y hemos puesto de relieve la consideración de los riesgos en la toma de decisiones a escala regional. Esta sección pre-senta métodos potenciales para que los planifica-dores y los responsables de tomar decisiones en zonas costeras tengan en cuenta los riesgos cos-

teros en las fases de evaluación de las propuestas de ordenación y desarrollo. Este enfoque utiliza los requisitos legales y normativos existentes para que los responsables de tomar decisiones en zo-nas costeras cumplan con la obligación de tener en cuenta estos riesgos.

El sistema de ordenación de costas

La toma de decisiones y la ordenación de las zonas costeras de todas las jurisdicciones se formulan dentro de un marco que se organiza

desde las políticas internacionales y nacionales hasta la implementación a escala local. Este es-quema se desarrolla de manera jerárquica, tal

como se muestra en la Figura 3.1.

Figura 3-1 Jerarquía espacial de la ordenación territorial

3 consideración de los riesgos costeros en la toma de decisiones


Como consecuencia, la legislación y las políticas nacionales repercuten en las decisiones en materia de ordenación a escala local y en la autorización de actividades. Los responsables de tomar decisiones en zonas costeras deben tener en cuenta los riesgos costeros al estudiar solicitudes de permisos para construir viviendas o instalar nuevas industrias en su zona, para construir o ampliar puertos turísticos o al dar licencias para la acuicultura u otras activi-dades. En el sistema actual, los riesgos costeros se toman en consideración del modo siguiente:

• Los principios, las políticas y los reglamentos al nivel de la UE se implementan en planes nacionales de ordenación (leyes y reglamen-tos). La mayoría de planes nacionales incor-poran elementos de los principios de ICZM. Sin embargo, a menudo se encuentran per-didos al nivel local. Estos elementos también tienen influencia en los planes nacionales y regionales, reconociendo a su vez las varia-ciones y las políticas regionales.

• A escala local, los planes de área local debe-rían incluir elementos específicos de zonifi-cación, evaluación de la ordenación y pro-blemas locales relacionados con los riesgos costeros. Estos planes de área local suponen

el nivel inferior en la jerarquía de: pueden ser municipales, comarcales o incluso regionales.

• Todos los proyectos, propuestas de ordena-ción y solicitudes de permiso individuales de-berían evaluarse de acuerdo con lo estipulado en los planes locales en materia de ordena-ción de la zona costera, evaluaciones de peti-ciones de permisos de edificación, solicitudes de licencias para la acuicultura, etc.

• Al nivel de lugares concretos, las solicitudes de permisos o propuestas de ordenación (como las petición de permisos de edificación o las licencias para actividades) se evalúan en función de las condiciones y las pautas de ordenación locales y también teniendo en cuenta las políticas locales y la legislación nacional.

El sistema de ordenación debería encajar en una jerarquía estructurada, que vaya desde las políticas internacionales y nacionales hasta la evaluación regional y la implementación a escala local. El nivel en el que se adopte la política que se implementará a escala local viene determinado por gran variedad de factores.El cumplimiento de las leyes es el elemento mo-

tor de todo el proceso de ordenación. Al nivel nacional, la legislación y los planes nacionales de ordenación se implementan cumpliendo con los requisitos europeos y los problemas nacionales específicos. A escala regional y local, los planes se desarrollan siguiendo las directrices marcadas por el plan nacional y los legisladores y los organismos gubernamentales nacionales.

De acuerdo con la Directiva de Evaluación Am-biental Estratégica (véase la Sección 2.3.3), todos los planes deben someterse a una evaluación ambiental estratégica. Los planes de ordenación nacionales, regionales y locales deben ser evalua-dos antes de su implementación. En algunas juris-dicciones, es posible que la política y la estrategia del gobierno también deban someterse esta eva-luación. La evaluación ambiental estratégica gene-ralmente se fundamenta en conocimientos técni-cos especializados, de conformidad con las pautas marcadas en la Directiva EAE (véase la Sección 2.3.3). El requisito adicional de realizar consultas y evaluaciones acumulativas y sostenibles indica que nos encontramos frente al instrumento y pro-cedimiento legislativo más adecuado para la inclu-sión de los riesgos costeros.

Figura 3-2 Planes de gestión y de ordenación


Además de estos planes de ordenación, existe también una serie de planes de gestión (Figura 3.2). En los entornos costeros y el medio marino, estos planes normalmente vienen determinados por las directivas comunitarias en su transposi-ción al Derecho nacional. También puede existir una gran variedad de planes y políticas relevantes adicionales (en materia de energía, residuos, vi-vienda, igualdad, etc.) que tienen influencia en el desarrollo de planes nacionales, regionales y locales. Los planes de gestión se implementan a escala regional o en zonas específicas, a pesar de que no están sujetos a límites administrativos. Se centran en un problema específico (la calidad del agua, la gestión de la conservación, el desarrollo de energías renovables, etc.) y casi siempre se crean a partir de las exigencias marcadas por las directivas europeas, como método para imple-mentar los requisitos normativos.En las jurisdicciones en las que existan planes de gestión del litoral, planes de gestión de los

sedimentos costeros (EUrosion, 2004), planes de prevención de riesgos naturales (PPRn), etc., los planes de gestión se centran todavía más en la erosión y los procesos naturales. Estos procesos, susceptibles de ser pasados por alto en la estruc-tura legislativa y de ordenación actual, deberían tenerse en cuenta al desarrollar planes y evaluar ordenaciones.A la hora de valorar una solicitud de permiso a escala local, ya sea para construir una vivienda, abrir un comercio, instalar una nave industrial, construir infraestructuras o realizar actividades, el planificador o el responsable de tomar deci-siones deberá consultar el plan de área local. Este plan ofrece las pautas y la zonificación a la escala espacial más reducida que el responsable de tomar decisiones tiene a su disposición. El plan de área local puede ser, en función del área que cubra, un plan municipal, un plan comarcal o provincial, un plan que englobe partes de varias provincias, un plan regional, un plan departa-

mental o un plan metropolitano.Al igual que los planes de ordenación, los planes de gestión también deben someterse a la evalua-ción ambiental estratégica. Por ello que podemos afirmar que la evaluación ambiental estratégica es un nivel adecuado para tomar en considera-ción los riesgos costeros y garantizar su evalua-ción por parte de los responsables de planifica-ción y toma de decisiones a escala local. Si partimos de este enfoque, la calidad del agua, las inundaciones, los desastres naturales, el cam-bio climático y la subida del nivel del mar pueden tenerse en cuenta dentro del procedimiento exis-tente. Las ordenaciones que afectan a la hidrolo-gía costera se evalúan en los planes hidrológicos de cuenca y la Directiva Marco sobre la Estrategia Marina. Sin embargo, aunque se implementen, solo evalúan los impactos acumulativos de las actividades antropogénicas, sin incluir los proce-sos naturales.

Obligaciones y responsabilidades en materia de ordenación y toma de decisiones en zonas costeras

Según las legislaciones nacionales y la legislación europea, y tal como pone de relieve la Directiva sobre responsabilidad medioambiental, los res-ponsables de tomar decisiones en zonas coste-ras (planificadores, responsables de evaluar la concesión de permisos, desarrolladores de planes de gestión, reguladores, etc.) tienen la responsa-bilidad de garantizar que las actividades y las or-

denaciones que se aprueben no tengan un efecto perjudicial para el medio ambiente y otras indus-trias, y que las decisiones se tomen conociendo y teniendo en cuenta todos los riesgos potenciales. Tal como vimos en la Sección 1, los riesgos cos-teros pueden tener efectos perjudiciales para el medio costero, su ordenación y sus industrias. Pueden afectar la actividad económica, el patri-

monio cultural y la biodiversidad y, en casos ex-tremos, incluso la supervivencia de comunidades enteras puede estar en riesgo. Los planificadores y responsables de tomar decisiones en zonas cos-teras tienen la obligación de tener en cuenta los riesgos costeros a la hora de elaborar planes para zonas costeras.


Métodos para incorporar los riesgos costeros

Una nueva directiva europea o una enmienda de una directiva existente que identifique los ries-gos costeros garantizaría que se incluya y tome en consideración la evaluación de los riesgos costeros. Sin embargo, esto constituye un paso significativo y su implementación podría reque-rir años. Así pues, el planteamiento preferido es

utilizar las responsabilidades y sistemas actuales a disposición de los responsables de tomar deci-siones en zonas costeras y ofrecer directrices que permitan tener en cuenta los riesgos cos-teros a corto plazo. Esta sección describe las obligaciones del responsable de tomar deci-siones en zonas costeras y la forma en que los

riesgos costeros pueden tenerse en cuenta en el contexto de los sistemas actuales. Dado que las decisiones sobre las zonas costeras se basan en las solicitudes de licencias para edificar o reali-zar actividades en el litoral, se han evaluado los sistemas existentes para identificar dónde pue-den incorporarse los riesgos costeros.

Al desarrollar un plan, los responsables de tomar decisiones sobre las costas deberían considerar las regiones costeras como zonas en las que se deben tener en cuenta riesgos adicionales. Para garantizar que se tenga en cuenta este factor, se debería delimitar la zona costera como una enti-dad separada o como una serie de zonas desde las partes más bajas de la costa en los planes de desarrollo. La inclusión de esta zonificación como parte de la ordenación facilita la evaluación eficaz de los riesgos costeros y la implementación de ciertas condiciones en la planificación y ordena-ción de estas zonas.Los ejemplos regionales de este enfoque son evi-dentes en el estudio de caso de Aquitania y otras jurisdicciones en Francia, España y el Reino Uni-do. La consideración de la zona costera como una entidad diferenciada puede ayudar en la toma de decisiones de ordenación y permitir que se tengan debidamente en cuenta los riesgos costeros, así como implementar medidas para mitigar los ries-

gos identificados mediante la evaluación ambien-tal estratégica u otros planes y leyes de manera más efectiva. La zonificación de la costa dentro de un sistema de clasificación diferente también permite que se tomen en consideración los planes de gestión costera en lugares donde actualmente no se tienen en cuenta.Esta zonificación permite tener en cuenta condi-ciones o consideraciones adicionales al evaluar los planes para la región, como por ejemplo la dis-tancia a prever de cara a futuras subidas del nivel del mar, factores relacionados con la erosión o las necesidades en materia de defensas costeras o la posible compensación de las zonas de prevención de las inundaciones o la erosión costera exis-tentes. La zonificación también permite a poten-ciales promotores o solicitantes tener en cuenta estos factores en las primeras fases del diseño y la planificación de sus proyectos. Sin embargo, en todas las regiones existen dife-rencias entre el planificador, especialmente a es-

cala regional o local, y los conocimientos técnicos y la información para evaluar los riesgos costeros de una zona determinada. Los riesgos específicos que los problemas históricos ponen de relieve se identifican a veces, pero no de modo consistente. Incluso en los casos en que los planes de gestión o las iniciativas se centran en un riesgo costero específico, a menudo se pasan por alto otros ries-gos potenciales. Los distintos planteamientos de ordenación y normativos en la UE y las regiones del proyecto ANCORIM tienen muchos puntos en común, que deberían permitir tener en cuenta los riesgos costeros.Asimismo, este manual incluye ideas de buenas prácticas tales como listas de comprobación de riesgos costeros para planificadores y herramien-tas de evaluación del emplazamiento, que se pue-den adaptar para ayudar a los responsables de tomar decisiones a identificar y tener en cuenta los riesgos costeros.

> Motores legislativos adicionales

> Consideraciones sobre los riesgos durante el desarrollo de planes: la zonificación de la costa


Además de la zonificación de la costa, la Figura 3.3 muestra cómo el análisis de un plan a par-tir del procedimiento de EAE (Evaluación Am-biental Estratégica) permite encontrar nexos de unión con otros planes y programas y, por tanto, puede incluir el análisis de los riesgos costeros. En algunas regiones, la planificación marina y costera requieren que la EAE incluya una evaluación del impacto sobre la igualdad y la salud de las personas. Este enfoque subraya la evaluación de factores como el impacto sobre la calidad del agua o la evaluación socioeconómica

de los planes propuestos, lo que da mayor soli-dez a la consideración de los riesgos costeros y los procesos costeros, así como la evaluación de los efectos en zonas más distantes. La consulta es un componente importante del proceso de EAE. En las áreas costeras, la consulta puede centrarse en los «actores» costeros identificados a través del proyecto ANCORIM, para así garan-tizar que se identifiquen los riesgos costeros y se establezcan vínculos entre la comunidad cientí-fica, el conocimiento y los planificadores en la región costera. La EAE informa al plan, puesto

que ambos dependen del examen de los planes y de la EAE de mayor nivel jerárquico, los planes de gestión y sus EAE, y se informa de la política, las necesidades y los objetivos socioeconómicos y la propuesta de plan (así como la evaluación de alternativas).

La Figura 3.3 detalla los elementos que informan al plan y al proceso de EAE, dónde se encuentran los riesgos costeros o dónde deberían destacarse para ayudar a informar al proceso.

> Consideraciones sobre los riesgos durante el desarrollo de planes: evaluación de planes

Figura 3-3 Estudio del plan y cómo la EAE puede incluir los riesgos costeros


Teniendo en cuenta este sistema, al evaluar un proyecto u ordenación, los riesgos costeros de-berían destacarse e incluirse.En primer lugar, si las zonas costeras están zo-nificadas e identificadas en los planes locales de ordenación, los proyectos permitirán al res-ponsable de tomar decisiones identificar dónde deben tenerse en cuenta los riesgos costeros. En segundo lugar, si se identifican riesgos lo-cales potenciales mediante una EAE, deberán incluirse en las actualizaciones de los planes de área local (PAL) y garantizar que se informa de ellos al responsable de tomar decisiones al nivel de la evaluación del proyecto. Esto refuerza las consideraciones de la política nacional, que re-

conoce en todas las jurisdicciones los seis prin-cipios de la ICZM. Hasta que estos planes se revisen para integrar los riesgos costeros, el manual identifica los requisitos legislativos en virtud de los que los riesgos costeros se deberían identificar en el proceso de toma de decisiones. La inclusión de estos requisitos supone que el correspondiente regulador de cada una de estas medidas legis-lativas estará incluido en el proceso de toma de decisiones y podrá informar al planificador o responsable de tomar decisiones de los riesgos y peligros potenciales.La Figura 3.4 muestra cómo el plan de área local y los planes de gestión de la región tomarán en

consideración los riesgos costeros al ser infor-mados de ellos los responsables. Si el proyecto requiere una evaluación de impacto ambiental (EIA), la consideración de los riesgos costeros debe investigarse más profundamente, teniendo en cuenta el plan local, los planes de gestión y la evaluación del impacto potencial como parte del proceso de EIA.

En aquellos casos en que las decisiones o proyec-tos no requieran una EIA, la zonificación de las regiones costeras puede facilitar una evaluación de dichos planes y de los riesgos costeros por parte del promotor y/o el responsable de tomar decisiones.

> Consideración de los riesgos al evaluar un proyecto

Figura 3-4 Incorporación de los riesgos costeros en las decisiones específicas sobre un lugar o un proyecto


Estudio de casoDesarrollar la capacidad de planificación para combatir los riesgos costeros y el impacto del cambio climático: una evaluación de campo del Condado de Mayo (Irlanda)

El Condado de Mayo posee el litoral de mayor longitud que cualquier condado de Irlanda (1168 km). Su zona costera presenta una gran diversi-dad natural, incluyendo estuarios, zonas intermareales, largas extensiones de costa blanda erosionable (802 km), costa rocosa, sistemas de playas de dunas y áreas urbanas. Las actividades económicas costeras más impor-tantes incluyen la acuicultura, piscifactorías, la conquicultura y el turismo. Las viviendas rurales también son comunes en la zona costera del Condado de Mayo. El condado cuenta con una historia cultural de gran riqueza, y cuenta con numerosos emplazamientos costeros destacables.

Las comunidades costeras, las actividades económicas y el patrimonio cultural tienen que enfrentarse a numerosas amenazas, como los procesos costeros activos que afectan a la estabilidad de los litorales de costas blan-das o arenosas y amenazan las defensas costeras, las presiones estacionales ligadas al turismo, el aumento de las presiones resultantes de la urbaniza-ción y expansión urbana, los riesgos derivados de los fenómenos climáticos extremos, las amenazas a la calidad del agua como resultado de los residuos o vertidos accidentales agrícolas e industriales. Estos distintos tipos de ame-nazas pueden verse incrementadas por los efectos del cambio climático; por ejemplo, a causa del incremento en el número de tormentas con un

impacto conside-rable en el litoral y las defensas coste-ras de los litorales urbanos.

Actualmente, la planificación en las zonas costeras, con tantos factores medioambientales y socioeconómicos enfrentados que deben ser tenidos

en cuenta, supone un gran desafío. La consideración adicional sobre cómo deben incorporarse los riesgos costeros, particularmente aquellos relacio-nados con el cambio climático, al proceso de toma de decisiones se suma a la complejidad de esta tarea. Este estudio de caso está pensado para ave-riguar cómo deben incorporarse los riesgos costeros (si es que deben ser incorporados) en las decisiones de ordenación del litoral. Asimismo, el es-tudio evaluará distintas vías para desarrollar la capacidad de toma de deci-siones mediante un intercambio de buenas prácticas y la puesta a prueba de planteamientos innovadores. De forma más específica, el estudio de caso pretende:

1. Evaluar la política y las prácticas de ordenación actuales, tanto a escala nacional como de proyecto.

2. Evaluar los riesgos naturales y las implicaciones del cambio climático en emplazamientos a pequeña escala (como ejemplos de problemas y desafíos en el condado).

3. Analizar de forma crítica la política y las prácticas de ordenación, hacien-do explícitamente referencia a la incorporación de los riesgos naturales y el cambio climático.

4. Formular recomendaciones (que integren las mejores prácticas interna-cionales).

Al nivel específico del emplazamiento, los Apé-ndices de la presente guía muestran dos her-ramientas que pueden ser utilizadas o desar-rolladas por cualquier responsable de tomar decisiones en una zona costera. La primera es una lista de comprobación basada en las responsabilidades legislativas destaca-das en la Sección 2 (Apéndice 1), con conside-raciones adicionales sobre los riesgos costeros para garantizar una toma de decisiones respon-sable. A menudo no es competencia del respon-

sable de tomar decisiones identificar o facilitar respuestas en estos casos. Sin embargo, el res-ponsable de tomar decisiones es el encargado de identificar y tener en debida cuenta los riesgos costeros al tomar decisiones.La segunda es una herramienta derivada de estu-dio de caso de Mayo (véase el Apéndice 2). Esta herramienta da indicadores de riesgos costeros a través de una rápida evaluación visual de los emplazamientos. La herramienta está diseñada para permitir que un responsable de tomar deci-

siones en una zona de costa obtenga informa-ción sobre el tipo de costa y los peligros costeros potenciales visitando el lugar en cuestión y sea capaz de transmitir los posibles problemas al posible promotor o incluirlos en la elaboración de un plan. La herramienta viene a ser un indica-dor de que cierto(s) riesgo(s) costero(s) puede(n) suponer un problema y de que se requerirá más información antes de tomar una decisión.

> Consideración de los riesgos en la evaluación del emplazamiento


cómo tener en cuenta Los riesgos costeros en La toma De Decisiones

Los responsables de tomar decisiones en zo-nas costeras tienen la obligación y la respon-sabilidad de tener en cuenta todos los riesgos costeros cuando tomen decisiones sobre cual-quier zona costera.La actual legislación europea obliga a tener

en cuenta determinados riesgos costeros en varias fases de la toma de decisiones. No obs-tante, tanto el nivel de comprensión como de inclusión de los procesos costeros naturales todavía presenta muchas lagunas, especial-mente en lo referente a los riesgos derivados

de estos procesos naturales y de la erosión costera.A la hora de meditar sus decisiones y progra-mar la ordenación del litoral, los responsables de tomar decisiones deben ser conscientes de los siguientes riesgos costeros:

El responsable de tomar decisiones debe ase-gurarse de evaluar todos estos riesgos de pri-mer nivel. Puede haber más riesgos costeros importantes a escala local que no se analizan en este manual. A partir de lo descrito en este manual, se pueden emplear una serie de méto-dos para facilitar este proceso.

• La concienciación: los responsables de tomar decisiones deben ser conscientes de los riesgos costeros y de la necesidad de tenerlos en cuenta en sus prácticas de ordenación y gestión.

• La zonificación de la costa: tanto la orde-nación como la zonificación de la costa deberían considerar la zona costera como una categoría independiente y una zona delimitada. Esto permite poner de relieve los riesgos y las condiciones específicas de la zona costera, lo que garantiza que se tomen decisiones responsables.

• El uso de la Evaluación Ambiental Estra-tégica (EAE) para incluir los riesgos cos-teros en el diseño de los planes, lo que

garantiza el cumplimiento de la ley y la toma en consideración de muchos de los riesgos costeros. La concienciación sobre los riesgos costeros que se logra con la redacción de Evaluaciones Ambientales Estratégicas, así como su integración en varios planes nacionales y locales, pone de relieve muchos de los riesgos costeros y permite su identificación e inclusión en la toma de decisiones sobre zonas coste-ras.

Dado que la EAE también exige tener en cuenta otros planes y programas, otros instrumentos legislativos de gestión, como los de la Directiva Marco del Agua, la Directiva sobre inundaciones y la Directiva sobre las aguas para cría de molus-cos, se pueden incorporar en la evaluación de ordenaciones y la toma de decisiones que afec-ten al litoral, para así garantizar que los riesgos costeros se tienen en cuenta y que las decisiones cumplen con toda la legislación aplicable. En las zonas en las que no se lleve a cabo ninguna EAE en los planes locales, seguirá siendo necesario realizar una EIA (Evaluación de Impacto Am-biental), que también cubre los mismos aspec-

tos y se fundamenta en la propia EAE del plan nacional o regional correspondiente.

• A nivel de proyecto, hay varios métodos que se pueden utilizar para garantizar que los riesgos costeros formen parte de la ecuación. En los apéndices 1 y 2 encontrará dos buenos ejemplos:

> Una lista de comprobación de riesgos costeros para la toma de decisiones ba-sada en la legislación vigente.

> Una herramienta de identificación vi-sual rápida que puede servir de indica-dor de cambios en el litoral y de riesgos costeros en potencia.

• Encontrará ejemplos de buenas prácti-cas del proyecto ANCORIM y otros casos similares en la UE, incluido el conjunto de herramientas de sensibilización «Ries-gos costeros: mejorar la comprensión para mejorar la gestión», en las secciones «Case studies» (Estudios de caso) o «Promotional tools» (Herramientas promocionales) del sitio web de ANCORIM.

Erosión costera Daños por el viento Inundaciones costeras Calidad del agua

Cambio climático Subida del nivel del mar Desastres naturales (como tsunamis)


Figure 3-5 Esquema del procedimiento para incorporar los riesgos costeros en la ordena-ción y la toma de decisiones sobre el litoral a través de la evaluación ambiental estratégica

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Apéndice 1: Herramienta de comprobación de riesgos y legislación

Preguntas Legislación europea clave Evaluación del riesgo costero

¿El plan o proyecto afecta a una zona donde his-tóricamente se hayan producido inundaciones costeras?¿El plan o proyecto afecta a una zona de riesgo detectada en la evaluación preliminar estratégica del riesgo de inundación?¿La propuesta trata sobre la construcción de defensas contra inundaciones u otras medidas de paliación?

Directiva sobre inundaciones (2007/60/CE)

¿El proyecto puede sufrir problemas causados por inundaciones costeras (por razones históricas, según la evaluación estratégica del riesgo de inundación o por la subida del nivel del mar)?¿Se han tenido en cuenta las posibles inundaciones costeras en la solicitud?¿La propuesta está relacionada con inundaciones y defensas costeras? En caso afir-mativo, ¿podría influir en las posibles inundaciones de otras zonas?

¿La propuesta está relacionada con el agua (cap-tación, tratamiento, desagüe, etc.)?¿El plan o proyecto implica realizar obras que puedan alterar la hidromorfología?¿La propuesta se llevará a cabo en una zona adyacente a una masa de agua amenazada o tendrá efectos en la masa de agua que puedan afectar a su estado?¿La propuesta trata sobre la construcción de defensas contra inundaciones u otras medidas de paliación?

Directiva marco del agua (2000/60/CE)

¿La propuesta de ordenación o el plan tendrán algún efecto en la calidad del agua (extracción o desagüe)?¿El plan o proyecto tendrá algún efecto en los aspectos hidromorfológicos de una masa de agua?¿El plan o proyecto se llevará a cabo en una masa de agua amenazada por las activi-dades humanas o en una zona contigua (revisar el plan hidrológico de cuenca)?¿Se ha realizado una evaluación de la capacidad de carga acumulada de la zona en relación con las modificaciones hidrológicas y de la calidad del agua?

¿La propuesta es un plan? ¿Requiere una evalua-ción ambiental estratégica? ¿Se ha revisado esta EAE?Si se ha llevado a cabo o se está llevando a cabo una evaluación ambiental estratégica, ¿se están teniendo en cuenta todos los aspectos de las directrices correspondientes? Si no fuese así, ¿se han suprimido adecuadamente?¿La EAE hace referencia a otros planes y progra-mas para la misma zona, incluidos planes de gestión?

La Directiva de Eva-luación Ambien-tal Estratégica (2001/42/CE)

¿Se han tenido en cuenta los riesgos costeros en la EAE (consulte la Sección 2.2 o la Figura 3.4)?¿Se han evaluado estos riesgos?Biodiversidad: humedales, dunas y otras evaluaciones de la Directiva sobre conservación de los hábitats (ver más abajo).Flora y fauna: hábitats costeros, en especial las defensas naturales, los humedales, las dunas, etc.Población: calidad del agua, riesgos para la salud y desastres naturales, incluyendo inun-daciones.Salud humana: calidad del agua.Suelos: geología y evaluación de la erosión en el marco de los procesos costeros.Agua: calidad del agua y otros parámetros relevantes, como la salinidad, etc. El aire, incluida su calidad.Factores climáticos: discernir si el plan o proyecto debe llevarse a cabo en una zona ame-nazada por el cambio climático y/o la subida del nivel del mar.Bienes materiales: infraestructuras, navegación portuaria y defensas contra inunda-ciones, etc.¿El plan o proyecto se ha evaluado conjuntamente en relación con otras actividades?

¿La legislación nacional obliga a realizar una evaluación de impacto ambiental para el plan o programa? Si queda por debajo del umbral, ¿es necesario realizar una evaluación?

¿La evaluación de impacto ambiental cubre los aspectos relevantes?

Directiva de evalua-ción de las reper-cusiones sobre el medio ambiente (85/337/CEE, modificada por las directivas 97/11/CE y 2003/35/CE)

Consulte el apartado de directrices de la evaluación ambiental estratégica, en la Sección 2.2, para saber qué aspectos hay que tener en cuenta, tales como los riesgos costeros, en la evaluación de impacto ambiental.

¿La evaluación ambiental estratégica analiza y clasifica los riesgos costeros dentro de los encabezamientos correctos?¿La evaluación ambiental estratégica toma en consideración otros planes de ordena-ción y gestión?

apéndices


Preguntas Legislación europea clave Evaluación del riesgo costero

¿Es probable que tomar ciertas decisiones sobre el plan o programa provoque un impacto irreversible en los hábitats o sistemas ecológicos afectados?

La Directiva sobre responsabilidad medioambiental (2004/35/CE)

En virtud de esta Directiva, la autoridad que autorice ordenaciones o proyectos que causen daños medioambientales puede incurrir en responsabilidades legales.

¿Es probable que el plan u ordenación tenga efec-tos en lugares de la Red Natura 2000 cercanos?¿Se trata de hábitats costeros de especial interés o con especies protegidas o amenazadas?En caso afirmativo, ¿se ha realizado también una revisión de la evaluación o una evaluación de fase 2?

La Directiva sobre aves silvestres y la Directiva sobre conservación de los hábitats (79/409/CEE y 92/43/CEE)

Cualquier plan o proyecto que pueda afectar a un sitio de la Red Natura 2000 debe ser evaluado.Es necesario evaluar factores como la erosión, posibles modificaciones en los pro-cesos costeros, la calidad del agua, daños directos (incluyendo el acceso al sitio), etc.

¿Afecta a alguna zona marítima o a una zona conectada a la costa por medio de una masa de agua (proyectos de captación, tratamiento, desagüe, etc.)?¿El plan o proyecto implica realizar obras que puedan alterar la hidromorfología (p. ej. draga-dos, proyectos acuícolas u otras ordenaciones marítimas)? ¿La propuesta se llevará a cabo en una zona adyacente a una masa de agua amenazada o tendrá efectos en la masa de agua que puedan afectar a su estado?¿La propuesta trata sobre la construcción de defensas costeras o contra inundaciones u otras medidas de paliación?

La Directiva marco sobre la estrategia marina (2008/56/CE)

¿La propuesta de ordenación o el plan tendrá algún efecto en la calidad del agua (extracción o desagüe)?¿El plan o proyecto tendrá algún efecto en los aspectos hidromorfológicos de una zona marítima?¿El plan o proyecto se llevará a cabo en una zona marítima amenazada por las actividades humanas o en una zona contigua? ¿El plan o proyecto se llevará a cabo cerca de una zona marítima ya protegida o cuya protección se haya propuesto?¿Se ha realizado una evaluación de la capacidad de carga acumulada de la zona en relación con las modificaciones hidrológicas y de la calidad del agua?

¿Está relacionada con el agua (captación, trata-miento, desagüe, etc.)?¿El plan o la ordenación se llevará a cabo en un entorno designado como aguas para el cultivo de moluscos o en una zona cercana?

La Directiva sobre las aguas para cría de moluscos (2006/113/CE)

¿La propuesta de ordenación o el plan tendrá algún efecto en la calidad del agua (proyecto extracción o de desagüe)?

¿La ordenación o el plan afecta a la costa? ¿Está en las inmediaciones de un entorno designado como zona de baño?

La Directiva relativa a las aguas de baño (76/160/CEE, dero-gada por la Directiva 2006/7/CE a partir de 31 de diciembre de 2014)

¿La propuesta de ordenación o el plan tendrá algún efecto en la calidad del agua (proyecto extracción o de desagüe)?¿El plan o proyecto tendrá algún impacto en los accesos o las instalaciones de una playa apta para el baño?

Esta lista no es exhaustiva. Consulte la Sección 2 de la Guía de buenas prácticas de ANCORIM. Convendría elaborar una lista de comprobación que incluya toda la legislación nacional y regional relevante y que identifique los puntos concretos donde deban evaluarse los riesgos costeros de cada zona, algo que sería de más ayuda para los planificadores y responsables de tomar decisiones. Si se identifican riesgos, sería conveniente buscar asesoramiento de un profesional debidamente cualificado. Este documento ha sido elaborado por James Massey, del RPS Group, Galway, como parte del proyecto de Red Atlántica para la Gestión de Riesgos en la Costa (ANCORIM).


La erosión del litoral puede ser un problema si...

Marque cuando corres-ponda

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Existen acantilados blandos y erosionablesLos acantilados compuestos de arena y grava son más erosionables que los de roca dura.

Existen paredes de acantilados sin vegetaciónHay frentes de acantilado sin vegetación o con una gran inclinación vertical.

Existen pruebas de erosión activa de los acantiladosLas pruebas de la pérdida de vallas, barreras (véase la fotografía de ejemplo), vegetación o carreteras debido a la acción del mar son un buen indicador de erosión activa.

La playa desaparece con la marea altaLas playas, dado que son de naturaleza móvil, absorben la energía de las olas actuando como barreras naturales.

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Existen estructuras perpendiculares a la costaLa presencia de estructuras artificiales perpendiculares a la costa (como escolleras) puede interferir el aporte natural de sedimentos a la costa. Esto puede traducirse en que un lado de la estructura se produzca sedimentación mientras el otro queda privado de este aporte, lo que puede dar lugar a erosión. (Fuente de la fotografía: Instituto Naval)

Existen estructuras paralelas a la costaLa presencia de estructuras artificiales paralelas a la costa (como espigones o gaviones) puede interferir en el movimiento natural de arena/grava entre la costa y el mar. La energía de las olas se desvía hacia abajo y en sentido perpendicular a la estructura, lo que puede causar el desplazamiento de arena/grava hacia el mar (es decir, la erosión de la costa). Tam-bién es común que la erosión sea más intensa en los dos extremos de la estructura.

Existe una protección provisional de la costa La presencia de protecciones provisionales puede ser un buen indicador de que se produjo erosión en la zona en el pasado.

Existen pruebas de erosión activaPendientes muy inclinadas y vegetación caída frente a las dunas pueden indicar erosión activa.

La zona es una costa abiertaUna costa abierta no tiene formas de relieve en la zona marina tales como islas, que ofrezcan protección frente a la energía del oleaje que azota la costa.

Hay pruebas de la eliminación progresiva de material de la playaHay pruebas evidentes de la eliminación progresiva de material de la playa, como arena, grava o cantos (p. ej., huellas de ruedas de tractor). Esta eliminación de mate-riales supone una pérdida permanente para el sistema de la playa, que conduce a una erosión acelerada del sedimento de la parte trasera de la playa (y que puede reducir la protección contra posibles inundaciones).

Arena y grava

La playa se ve con la

marea baja

Dunas costerasA diferencia de un litoral protegido por barras sedimentarias

sumergidas, islas o sistemas de dunas

(como el mostrado en esta imagen)

Islas

Barrera ero-sionada por la acción del mar

La playa desaparece

con la marea alta

Playa estrecha

Playa ancha

Interrupción del suministro

natural de arena/grava

La energía de las olas desviada hacia abajo

puede acelerar la erosión

Protección provisional de la costa

Costa abierta

Apéndice 2: Herramienta de evaluación visual sobre el terreno


Esta evaluación NO es un análisis de riesgos completo: tiene como único objetivo concienciar de los riesgos costeros. Si se identifican riesgos, sería conveniente buscar asesoramiento de un

profesional debidamente cualificado. Este documento ha sido elaborado por el Dr. K. Lynch y Z. Elliott (Facultad de Geografía y Arqueología, Universidad Nacional de Irlanda, Galway)

como parte del proyecto de Red Atlántica para la Gestión de Riesgos en la Costa (ANCORIM).

Las inundaciones pueden ser un problema si...

Marque cuando corres-ponda

No existe ninguna barrera paralela a la costaNo existe ninguna barrera natural (como un sistema de dunas de arena) ni artificial (como un espigón) que frene la llegada de agua del mar a la orilla.

La zona está a baja alturaLa zona está a baja altura y está cerca del nivel medio del mar, en lugar de estar más elevada, como las costas con acantilados que se pueden observar en la primera página.

La barrera costera presenta roturas La barrera costera (como una duna de arena o un espigón) presenta roturas (p. ej., está cortada por caminos o carreteras). Esto significa que hay espacios en la barrera por los que las aguas desbordadas del mar pueden entrar en caso de tormentas fuertes o mareas extremadamente altas.(Fuente de la fotografía: www.geography.org.uk)

La zona es una bahía semicerrada (Fuente de la fotografía: Instituto Naval)

Las bahías semicerradas pueden tener un efecto de embudo durante los temporales. A medida que va entrando agua en el espacio cerrado, se va acumulando y el nivel del mar sube por encima del nivel normal.

La zona es una costa abiertaUna costa abierta no tiene formas de relieve (como islas) que ofrezcan protección frente a la energía de las olas que azotan la costa (véase la imagen del apartado dedicado a la erosión del litoral).

La zona está al lado de una laguna con una salida al marLas aguas del temporal podrían entrar y acumularse en la laguna, haciendo subir el nivel del agua.

Hay una desembocadura de un ríoSi las aguas del río no pueden fluir al mar debido al elevado nivel del mar (debido a mareas altas o temporales), los niveles de agua en la desembocadura aumentan notablemente.

La línea de la marea alta está cerca de infraestructurasLa línea de marea alta (definida por acumulación de algas u otros restos flotantes) es un buen indicador de los posibles niveles que alcanza el mar. Atención: el nivel del mar durante una tormenta normalmente será más alto.

Zona a baja altura

La barrera de la duna está

interrumpida

El espigón tiene aberturas

Playa suavemente inclinada

El agua se canaliza hacia la zona

restringida

Laguna en la parte posterior de la barrera costera

El agua del mar puede entrar hacia el interior y acumularse en la laguna

Carretera/casa cerca de la línea

de marea alta

Coordinación del proyecto editorialMayo County Council, National University of Ireland, Galway (Irlanda) Région Aquitania (Francia)

Edición RPS Group, Galway (Irlanda) Con la contribución del partenariado de ANCORIM

Dirección de la publicaciónDirector de la publicación: Alain Rousset Codirector de la publicación: Philippe BuissonDirectora de la comunicación: Corinne Descours

Creación, composición e impresión: Akson, Burdeos (Francia)

Instituto de Hidráulicae Recursos Hídricos

El proyecto ANCORIM está cofinanciado por la Unión Europea en el marco del programa INTERREG IVB – Espacio Atlántico, «Invirtiendo en nuestro futuro común»

Pointe de Gâvres (Francia)

Créditos de las fotografías: Akson, Olivier Aumage, Gonzalo Borrás, BBC, BRGM - M. Le Collen, Cap l’Orient, CETMAR, CETMEF, CREAA, ECOPLAGE, EUROSION, Colin Faulkingham, Fotolia, Francia 24, Gold Coast City Council, IHRH, Le Cornec/GéosAEL, NOAA, NUIG, Observatoire de la Côte Aquitania, ONF, OSPAR, Paskoff, RPS Group Galway, SOGREAH, Abdreas Trepte, University of Coimbra, University of Vigo, Wikipedia, Xunta de Galicia

Riesgos Costeros

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