Romero, N. Lourdes. Conflicto y negociación por el agua del Nazas, 1888-1936

8/13/2019 Romero, N. Lourdes. Conflicto y negociacin por el agua del Nazas, 1888-1936

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Conflicto y negociacin por el agua

del Nazas, 1888-1936.

Del dominio pblico

a la propiedad nacional

Lourdes Romero Navarrete*

Resumen:1 Este artculo plantea la institucionalizacin de losderechos de agua en Mxico, a partir de la problemti-ca generada en la regin de La Laguna, en torno al ro

Nazas, a fines del siglo XIX y primera mitad del XX, ycomo resultado de un proceso de conflicto-negocia-cin asociado a los principios ideolgicos y al anda-miaje institucional del modelo de democracia, adopta-do por el pas desde 1824. La investigacin cubre dosmomentos relevantes de dicho proceso: el fin del Go-bierno porfirista, durante el cual se decret el dominio

pblico de las principales corrientes y cuerpos de aguay el periodo posterior a la revolucin, cuando se con-cretaron los derechos de agua de acuerdo con uno delos principios emblemticos de la democracia mexica-na: la propiedad nacional.

REGIN Y SOCIEDAD / VOL. XVIII / NO. 36. 2006

* Profesora-investigadora del Centro de Investigaciones y Estudios Superiores enAntropologa Social, Programa Noreste. Direccin Institucional: Facultad de CienciasPolticas y Sociales de la Universidad Autnoma de Coahuila. Bulevar Revolucin s/n

y Garca Carrillo,Torren, Coahuila, Mxico. C. P. 27000.Telfono: 01 (871) 712-55-21. Correo electrnico: [email protected]

1 Este artculo sintetiza los resultados de la investigacin titulada El Nazas y losderechos de agua en Mxico, 1878-1936, actualmente en proceso, y sobre la cual sehan publicado diversos avances.

Derechos reservados de El Colegio de Sonora, ISSN 1870-3925


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Palabras clave: derechos de agua, conflicto, ro Nazas, propiedad

nacional, democracia.

Abstract:This article shows the institutionalization of the waterrights in Mexico, from the problems generated in theLaguna region, regarding the Nazas River, at the end ofthe XIX century and in first half of the XX century, and asa result of a process of conflict-negotiation which was

associated with the ideological principles and the insti-tutional structures of the democracy model adopted bythe country in 1824.The research covers two momentsof this process: the end of the porfirista government,during which the public dominion of the maincurrents and water bodies was decreed, and the post-revolution, when the water rights became real accor-

ding to one of the emblematic principles of theMexican democracy: the national property.

Key words: water rights, conflict, Nazas River, national property,democracy.

Introduccin

Es comn referirse al sistema poltico de Mxico como una jovendemocracia, o ubicar al ao 2000 como el de la transicin a ungobierno democrtico; concomitantemente, est la apreciacin

que considera al rgimen mexicano como una utopa.2

Ambos

2 De este discurso participan esferas oficiales, crculos polticos y medios decomunicacin, principalmente.


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extremos hacen perder de vista los procesos sociales complejos que

le han precedido, movidos, como ahora, por la intencin de vali-dar los principios alentadores de la autonoma del pas segn unmodelo de democracia republicana. A partir de la revisin de laproblemtica en torno al Nazas, ocurrida a fines del siglo XIX y pri-mera mitad del XX, en este artculo se hace una referencia empri-ca a los cambios institucionales relacionados con el recurso h-drico, los cuales corresponden a un periodo crtico en el diseo dela legislacin en la materia, pues se basaron en un principio emble-

mtico de la democracia mexicana: la propiedad nacional.3Sin duda, los conflictos por el Nazas se han constituido en una

fuente reiterada de estudio en la historiografa relativa a los dere-chos del agua en Mxico; la obra de Clifton Kroeber (1994) es un

ejemplo pionero.4 l identifica la legislacin sobre el agua en aquelperiodo como un proceso asociado al patrn de acumulacin capi-talista, apoyndose en diferentes problemticas regionales, pero

particularmente en la del Nazas. De acuerdo con este planteamien-to, la primaca del gobierno federal sobre los estatales y munici-pales en el control del agua obedeci, ms que a un afn deequidad en el otorgamiento de derechos, a los lineamientos de unapoltica hidrulica dirigida a impulsar la modernizacin producti-va. Kroeber la caracteriz como un eficientismo desarrollista,carente de racionalidad geogrfica y supeditada a una rentabilidadeconmica, afirmacin que el transcurso de los sucesos hace irre-batible. Sin embargo, los acontecimientos alrededor del Nazas pue-

3 El ro Nazas se origina en la sierra de Durango, tiene un escurrimiento medio

anual de 1999 hm3 (millones de metros cbicos). Esta corriente se constituy en eleje articulador de la actividad econmica regional desde mediados del siglo XIX. La in-vestigacin se apoya en dos corpus documentales: 1) el litigio interpuesto por la com-paa del Tlahualilo contra el Gobierno de Mxico a causa de la distribucin del aguadel Nazas, al finalizar el rgimen porfiriano y 2) la documentacin judicial y admi-

nistrativa, que deriv de la reestructuracin de los derechos sobre esta corriente, rea-lizada entre 1917 y 1936.

4 Existe una amplia historiografa sobre el periodo, destacan: Historia de La Lagunade Eduardo Guerra; El reino del algodn de Manuel Plana; Forja de progreso de William Meyersy La Comarca Lagunera de Mara Vargas-Lobsinger.


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den enriquecer el anlisis, al observar la orientacin institucional

de esta poltica, como parte de un proceso construido socialmen-te y encaminado a afianzar la estructura democrtica del Estadomexicano.

La literatura terica actual sobre las instituciones en general ylas democrticas en particular abre nuevos ngulos, para el anli-sis de este esquema de organizacin poltica. Si bien existe unconsenso para identificar a la democracia como un orden de con-vivencia, basado en la representacin del poder emanado del pue-

blo, y que desde el siglo XIX alude a un concepto georreferenciadoe identitario del Estado nacional (Lechner et al. 1999), el espec-tro sobre los componentes y funciones definitorios de las organi-zaciones democrticas es cada vez ms amplio. Una de estas aristases el papel que juega el conflicto y la negociacin en el funciona-miento de ellas.

La economa institucional, sistematizada fundamentalmente

por Douglass North, ha puesto el nfasis en el papel desempea-do por las entidades democrticas en el encauzamiento de los con-flictos provenientes de un sistema econmico que genera desi-gualdad, orientndolos hacia consensos que han validado al Esta-do como la principal instancia de coordinacin en la sociedad.Desde esta perspectiva, las instituciones constituyen prcticas recu-rrentes construidas social e histricamente, que han respondido ala necesidad de hacer eficientes las interacciones que, de manera

creciente, derivan de una produccin progresiva de satisfactores yde un intercambio de bienes y servicios, cuya premisa es la maxi-mizacin de los beneficios y la reduccin de costos, es decir, elmercado. Asimismo, estas instituciones tienen una expresin for-mal (legislaciones, aparatos burocrticos y acciones gubernamen-tales) y otra informal (prcticas comnmente aceptadas almargen de los marcos normativos formales), y ambas funcionan

como grandes acuerdos estructurados para dar fluidez a los inter-cambios, y as controlar la confrontacin de intereses generadospor un esquema de produccin que tiende a polarizar los bene-ficios econmicos, y a crear relaciones de poder asimtricas entresus miembros (North 1993).


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Segn este enfoque, el derecho ha profundizado acerca del

conflicto como un recurso contencioso propio del ejercicio demo-crtico opuesto a lo que ocurre en los regmenes autoritarios,cuyo propsito sustantivo es disolver el conflicto o la diferencia(Zrate 2003, 2). De acuerdo con esta ptica, la va legislativaconstituira el canal formal por excelencia para encauzar talesdisensiones, elaborar de nuevo los acuerdos, innovar arreglos ydarles formalidad institucional. Otro tanto ocurre con los aparatosde imparticin de justicia, que junto con los marcos legales, for-

man parte de la arena donde los actores se disputan la bsquedade un equilibrio y la redistribucin de beneficios. Como sealaHctor Fix, los diferentes autores reconocen que el derecho con-tina siendo el espacio para formalizar y reformular acuerdos, ycontribuye a restablecer la eficiencia que el mercado no es capazde crear por s mismo. No obstante, tambin advierte que losmarcos jurisdiccionales pueden tornarse ineficientes, cuando la

intervencin del Estado es incapaz de equilibrar los efectos nega-tivos del costo de oportunidad del beneficio pblico o privado,an ms tratndose de bienes de uso comn, sin embargo, noderivan en desajustes institucionales hasta que se invierte la rela-cin costo-beneficio de acudir a dichos rganos de gobierno (Fix1995, 113; North 1993, 73).

En suma, el conflicto y la negociacin son componentes defi-nitorios de la prctica democrtica. Aunque la alternativa revolu-

cionaria se mantiene como una fuente de legitimacin del Estado;5encauzar los conflictos por la va poltica contina siendo el rasgodistintivo de las democracias. Esta ruta, sin duda, ha sido incapazde resolver el origen econmico-estructural de las contradiccionessociales por el contrario, las innovaciones introducidas en laprctica poltica coadyuvan a hacerla ms eficiente, al proveer deestabilidad al sistema, sin embargo,proceden de la accin colec-

5 Cada vez que ha sido preciso o cuando las circunstancias lo han requerido, elEstado siempre ha encontrado en la revolucin su justificacin ltima y la fuente per-manente de su legitimacin social (Crdoba 1984, 11).


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tiva, a la que se ha arribado incluso por la va revolucionaria con

costos sociales y materiales elevados, e histricamente han conlle-vado el establecimiento formal de derechos ciudadanos y unaredistribucin de recursos, con base en principios tales como laigualdad, libertad y propiedad. En Mxico, este proceso puedesituarse desde su etapa fundacional, sin embargo, el fin del siglo XIXy primera mitad del XX fue escenario de cambios institucionales de

singular trascendencia en este sentido.6 Uno de los ms significati-vos para el tema que nos ocupa fue el reconocimiento consagrado

en la Constitucin de 1917 del derecho de los ciudadanos a la pro-piedad pblica, con base en una dimensin territorial e identitariade la soberana nacional (Baza y Valenti 1995, 52).

Los hechos en torno al Nazas nos acercan a manifestacionessintomticas de esta transformacin. Como se refiere en el segun-do apartado, el objetivo de las argumentaciones y acciones ejecu-tadas por la Secretara de Fomento en las postrimeras del rgimen

porfiriano fue validar la figura de la propiedad nacional, comouna expresin de los principios democrticos. Asimismo, dancuenta de la participacin activa de los usuarios como demandan-tes de acciones pblicas orientadas a exigir un reparto equitativo deagua. La continuidad de este proceso se analiza en el ltimo apar-tado en la Constitucin de 1917, donde qued expresada en los a-contecimientos posteriores a su promulgacin; signific un nuevoacuerdo poltico intencionadamente incluyente, una de cuyasexpresiones ms concretas fue el programa agrario, que se inicien medio de la agitacin revolucionaria, y alcanz su punto cul-minante durante el reparto de tierras en 1936.La aplicacin de este

6 Aun las etapas ms violentas de la historia mexicana, en las que se han debati-do las posturas ms conservadoras y radicales, han culminado en acuerdos sanciona-dos en constituciones que refrendaron la conformacin de un Estado democrtico,como las de 1824,1857 y 1917, las Bases Orgnicas de la Repblica Mexicana (1842)y el Acta Constitutiva y de Reformas (1847) estuvieron vinculadas en mayor o menormedida, tanto terica como prcticamente, a este esquema de organizacin. Slo lasBases Constitucionales (1836) y las Leyes Constitucionales (1843) mantuvieron lalnea de pensamiento conservador.


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programa, sin desplazar el rgimen de propiedad privada, debi

transcurrir entre negociaciones tensas pero necesarias con los msvariados actores sociales, y en el caso lagunero se dieron princi-palmente con los empresarios agricultores usuarios del Nazas.

Conflictos por el Nazasy la institucionalizacin de los derechos de agua

La formulacin de los derechos de propiedad sobre el agua enMxico fue un evento bastante tardo, si tomamos en cuenta queel primer ordenamiento federal fue promulgado en 1910, es decir,casi un siglo despus del establecimiento de la Repblica. Estaestructuracin correspondi a un periodo de sistematizacinlegislativa sin precedente, pero tambin a una etapa de transfor-maciones profundas en la estructura socioeconmica y poltica de

la nacin. En relacin con el agua, estos cambios estuvieron vin-culados a la introduccin de esquemas productivos basados en eluso intensivo del recurso, proceso que despeg a mediados delsiglo XIX. Esta intensificacin dio lugar a una mayor competenciapor el uso y acceso a las fuentes de agua, sin embargo, el fenme-no se present de manera desigual en el territorio nacional, puesa la geografa del recurso se sum la economa, de tal forma que

donde convergieron grandes inversiones de capital y un uso inten-sivo del agua, como en La Laguna, los conflictos adquirieron mati-ces notoriamente distintos a las reas donde los caudalesmantuvieron un patrn de explotacin tradicional.

Principalmente el ro Nazas, junto con el Aguanaval, fue lafuente que configur a La Laguna como una regin econmicacon el cultivo de algodn, en la segunda mitad del siglo XIX. Estacircunstancia cobr auge en las postrimeras de aquella centuria y

primera dcada de la siguiente. Fue entonces cuando florecieroncompaas privadas altamente lucrativas, para las cuales la renta-bilidad se basara en el uso intensivo de los recursos, en una orga-nizacin empresarial con gran capacidad de inversin o endeuda-


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miento y en los derechos de propiedad sobre una corriente hidro-

lgica, constituida en el principal medio de produccin.7

A partirde este momento, el Nazas se situ en el centro de los conflictos.En 1885, las tensiones se exacerbaron tras la incorporacin de

la Compaa Agrcola del Tlahualilo como usuaria del Nazas(Romero 2002). Constituida por empresarios locales, de la Ciu-dad de Mxico y Monterrey, a quienes pronto se sumaron inver-sionistas de Estados Unidos e Inglaterra (Villa 1995), la compaasolicit al Gobierno de Mxico un contrato de colonizacin el

cual incluira el compromiso para trasladar colonos a sus propie-dades, y adems la concesin de agua a travs de la presa San Fer-nando, una de las mejor ubicadas de La Laguna, perteneciente a

Juan N. Flores, accionista fundador de la empresa. Tan pronto sedifundi esta noticia, los empresarios agricultores, usuarios de laparte media y baja, le demandaron a la Secretara de Fomentonegar la concesin. La respuesta del secretario Carlos Pacheco fue

inesperada en muchos sentidos, pues antes de resolver determinque la decisin deba ser consensuada por los usuarios.A partir deeste momento, el funcionario promovi mecanismos de interme-

7 A principios del siglo XX, cerca de noventa por ciento de la materia prima uti-lizada para la industria textil en el pas provena de La Laguna. Derivadas del cultivo

algodonero, se establecieron fbricas como La Constancia, propiedad del francs LuisVeyn, que fue trasladada de Mapim a Torren; La Amistad, de la firma Torres y Prin-ce, que se estableci en Gmez Palacio; La Fe de Prxedes de la Pea y Jos Farjas asen-tada en Torren. En esta misma ciudad se instal la jabonera y aceitera La Esperanza,propiedad del empresario chihuahuense Juan Terrazas Creel y administrada por JuanBrittingham; en 1898 ambos formaron la Compaa Industrial Jabonera de La Lagu-na, que mediante un dinmico sistema de organizacin cooperativa controlaronbuena parte de la produccin algodonera regional, y asociados con la empresa fran-cesa French Societ Centrale de Dynamite, crearon una fbrica de dinamita. En 1900,Len Segnoret, accionista del Banco de Londres y Mxico, fund La Unin, otra pro-cesadora de semillas de algodn. Al mismo tiempo, se establecieron institucionesbancarias como El Banco de La Laguna y el propio Banco de Mxico, que en pocossitios abri sucursales, como fue el caso de La Laguna. La poblacin pas de unastreinta mil personas a ms de 200 mil, con una poblacin flotante de aproximada-mente cuarenta mil (Marroni 1992; Meyers 1997).


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diacin que, para el esquema de autoridad distintivo del rgimen

porfiriano, parecan definitivamente inusuales.8

El ministro orden la formacin de una comisin de peritospara determinar la viabilidad de la solicitud, con base en unexhaustivo estudio del caudal. La integraron representantes de laSecretara de Fomento, as como de los Gobiernos de Durango yCoahuila y de la compaa del Tlahualilo. La comisin considerms que a los volmenes de la corriente, que los problemas sedeban a la anarqua reinante en las obras de infraestructura

hidrulica, situacin que impeda controlar los aforos, por lo tantosus miembros coincidieron en la factibilidad de la concesin para

la Tlahualilo, previa reglamentacin.9 A fin de dar cauce institucio-nal al problema, el secretario impuls una legislacin que fijaraclaramente las atribuciones del Ejecutivo, para regular las corrien-tes de agua. sta se concret con la publicacin de la Ley sobre VasGenerales de Comunicacin, en 1888, que, como la Suprema Cor-

te de Justicia de la Nacin reconoci ms tarde, fue promulgadacomo una medida para atender a la violenta condicin de la

comarca.10

Aunque basada en una aplicacin poco operativa del esquemalegal europeo sobre ros y vas de comunicacin, la legislacin de1888 puso bajo jurisdiccin federal los principales cuerpos ycorrientes de agua. El Ejecutivo, a travs de la Secretara de Fomen-

to, se encargara de definir y determinar cules eran dichas aguas,

8 Sobre todo si consideramos que entre los miembros del consejo de adminis-tracin de la compaa se incluan personajes prximos al general Daz.

9 Una de las pruebas para considerar que el agua estaba siendo mal aprovecha-da eran las inundaciones anuales en la regin de Mayrn, en la parte baja del Nazas.Informe del ingeniero Carlos Medina.Archivo Municipal de Torren (AMT),Tlahuali-lo, c. 1880-1900.

10 Tal como fue asentado en el fallo de la Suprema Corte de Justicia de laNacin, El da anterior a la promulgacin de la ley contrato, e ntimamente ligadacon ella, como una medida dictada para atender a la violenta condicin de la comar-ca, se promulg tambin la de Vas Generales de Comunicacin.Archivo Judicial de la Ciu-dad de Mxico (AJCM), Amparos,Tlahualilo, Principal, exp. 3, f. 206, apartado X.


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as como de reglamentar el uso pblico y privado de estos ros.11

De igual manera se comprometi a confirmar las facultades adqui-ridas por los usuarios siempre que tales derechos estuvieran apo-yados en ttulos legtimos o en prescripcin civil de ms de 10aos. La secretara cont as con las atribuciones que le permitie-ron aprobar el contrato con la Tlahualilo, cuya autorizacin fuerefrendada por el Congreso nacional, justamente un da despus dela promulgacin de la ley.

Sin embargo, en 1891, tan pronto se concluy el canal que

conducira el agua a los terrenos de la Tlahualilo, los conflictos sereactivaron tras conocerse que la compaa haba adquirido lahacienda de San Fernando. Esta compra no slo le dara la posibi-lidad de abastecerse del lquido sino de controlar la presa. Los ribe-reos apresuraron entonces a la secretara para que formulara laanunciada reglamentacin y les confirmara sus derechos. El secre-tario, conocedor de la problemtica in situ, orden integrar una

nueva comisin con los representantes de los usuarios de cada unade las presas, la cual deba elaborar de comn acuerdo dicho

ordenamiento.12 Los trabajos culminaron en una reglamentacinque funcion de manera provisional a partir de 1891, y en defini-tiva desde 1895. Pero este ordenamiento aplicado a una corrientede carcter torrencial y contrastante, aunado a las sequas recu-rrentes, dio lugar a conflictos nuevos. La autoridad recurri enton-ces a ajustes improvisados al reglamento, con ello resolvi losproblemas de unos pero dej inconformes a otros.

En 1908, afectado por la sequa, el caudal del Nazas disminu-y de tal forma que los propietarios de la parte baja solicitaron de

11 Esta ley fue reglamentaria del artculo 72 de la Constitucin, el cual facultabaal Congreso para dictar leyes en materia de vas generales de comunicacin y sobrepostas y correos. La condicin de navegables o flotables era una adecuacin forzada

de la legislacin europea, que no tard en ser cuestionada por juristas y mediosimpresos, sin embargo, en junio de 1888 funcion eficazmente para legitimar laintervencin de la Secretara de Fomento sobre el Nazas (Pallares 1897, 418).

12 Informe del consejo de administracin de la compaa a la asamblea generalde accionistas, 27 agosto de 1891, AMT,Tlahualilo, c. 1880-1900, f. 3r-4r.


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nuevo la intervencin de la secretara, para ello constituyeron el

Sindicato de Ribereos Inferiores del Ro Nazas, una de las pri-meras organizaciones formales de usuarios del Nazas. La agrupa-cin, encabezada por Francisco I. Madero, se fund en San Pedrode las Colonias, Coahuila, y se propuso conseguir, por cuantosmedios lcitos y legales estn al alcance de los asociados, la rei-vindicacin, mejoramiento y defensa de los derechos que comopropietarios y ribereos tienen sobre una parte del agua del roNazas.13 Las negociaciones del sindicato llevaron en 1909 a queel gobierno federal les permitiera el uso exclusivo de la corrienteen el periodo de mayor caudal (julio-septiembre), circunstanciaque la compaa consider violatoria del reglamento de 1891,por ello junto con otros usuarios de la parte de arriba, la Tlahua-lilo solicit su revocacin.

El secretario de Fomento, Olegario Molina, convoc a los usua-rios a juntas de avenencia en la Ciudad de Mxico. Los encuentros

iniciaron en marzo de 1909 y culminaron en julio, pero ya sin lapresencia de la Tlahualilo, pues en abril se retir de las negociacio-nes luego de asentar que el gobierno estaba violando el derechoprivado sobre las aguas que corrieran por el cauce de una corrien-te, consagrado en la legislacin mexicana.14

Durante las conversaciones, Molina reconoci la existencia dela propiedad privada de aguas en general, sin embargo, tambin

advirti que esto careca de validez en relacin con las aguas queestuvieran en el curso de los ros sometidos a jurisdiccin federal.Argument que a partir de la ley de 1888, los ttulos de concesintenan un carcter temporal, propiamente revocable.15 La com-paa consider esta respuesta como materia suficiente para

13Alegatos de la Ca. de Tlahualilo contra el Gobierno de Mxico, 1909, AMT,Tlahualilo, c. 1880, f. 12.

14 Sesin de la junta de ribereos del Nazas, celebrada en la Secretara de Fomen-to, 24 de marzo de 1909, AMT,Tlahualilo, c. 1910.

15 Ibid., 6.


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demandar al Gobierno de Mxico, por incumplimiento de contra-

to. En abril de 1909, la Tlahualilo interpuso la demanda ante laSuprema Corte de Justicia de la Nacin, dando origen a uno de loslitigios que ms influy en la formulacin de la Ley de Aguas de1910.

La propia corte apunt que por su naturaleza y alcance, elproceso iniciado por la Tlahualilo sentara un precedente jurdicoen los anales de la jurisprudencia nacional.16 El curso del litigiodio lugar a un amplio debate acerca de la naturaleza legal del agua,la discusin se centr en la disociacin del principio patrimonia-lista del rey, segn el cual se regan las relaciones de propiedaddurante la colonia, del concepto impersonal de la potestad pblicasegn el cual deban conformarse los derechos ciudadanos en laRepblica, es decir, el debate se enmarc en un punto clave de laconfiguracin de las democracias nacionales: la diferenciacin delas esferas pblica y privada.

El litigio termin en febrero de 1911 a favor del gobierno, sinembargo, desde diciembre del ao anterior los argumentos sobrela potestad del Estado, defendidos durante la disputa por el aboga-do de la nacin, Jorge Vera Estaol, haban encontrado eco en elCongreso. El 10 de diciembre de 1910, el Legislativo promulg laLey sobre Aguas de Jurisdiccin Federal, misma que incluy prc-ticamente a todos los cuerpos de agua como propiedad de la

nacin.17 Con esta medida, la Repblica emiti por primera vez un

16 AJCM, Suprema Corte de Justicia,Amparos,Tlahualilo, Principal, exp.3. f. 198.17 Respecto de las aguas nacionales, el texto constitucional asent:Son tambin propiedad de la nacin las aguas de los mares territoriales en la

extensin y trminos que fija el Derecho Internacional; las de las lagunas y esteros delas playas; las de los lagos inferiores de formacin natural, que estn ligados a corrien-

tes constantes; las de los ros principales o arroyos afluentes desde el punto en quebrota la primera agua permanente hasta su desembocadura, ya sea que corran al maro que crucen dos o ms estados; las de las corrientes intermitentes que atraviesen doso ms estados en su rama principal; las aguas de ros, arroyos o barrancos, cuandosirvan de lmite al territorio nacional o al de los estados; las aguas que se extraigan


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El reparto agrario posrevolucionario

y la redistribucin del agua del Nazas de 1939

El decreto constitucional de 1917 implic una construccin dederechos ciudadanos, uno de los cuales se instituy al incorporarla figura de la propiedad nacional segn una definicin complejade soberana, basada en una dimensin territorial y ciudadana:

La propiedad de las tierras y aguas comprendidas dentro de los lmites del terri-

torio nacional corresponde originariamente a la nacin, la cual ha tenido ytiene el derecho de transmitir el dominio de ellas a los parti-culares constituyendo la propiedad privada.La Nacin tendr en todo el tiempo el derecho de imponer a lapropiedad privada las modalidades que dicte el inters pblico,as como el derecho de regular el aprovechamiento de los ele-mentos naturales susceptibles de apropiacinpara hacer una distri-

bucin equitativa de la riqueza pblica.18

Con lo anterior, el texto constitucional fij diversas innovacio-nes relevantes en el esquema democrtico. En primer trmino,confirm su sentido incluyente al alentar el autorreconocimientode sus ciudadanos en el Estado, a travs de la propiedad nacional;en segundo, confirm y ampli las facultades de esta potestad al

instituir el dominio pblico sobre el espacio geogrfico y polticoque da cabida a los bienes comunes: el territorio nacional; en ter-cer lugar, introdujo una poltica de redistribucin de los recursos atravs de la propiedad social, medida que operativamente actucomo un mecanismo de legitimacin institucional y en cuarto,consagr las prerrogativas de la propiedad individual a travs dela figura de dominio privado.

Concretar las relaciones de propiedad sobre el territorio, fija-

das de acuerdo con estos principios, result un proceso paulatino

18 Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. (Las cursivas sonnuestras).


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y complejo. Sin duda, una de las medidas que enfrent mayores

dificultades fue la introduccin de la propiedad social en el campo,la cual se convirti en el eje de la poltica agraria posrevoluciona-ria. Este hecho volvi a colocar el asunto del agua en los tribuna-les, pues los decretos expropiatorios motivaron la reaccin por lava judicial de los propietarios afectados.

La compaa del Tlahualilo tuvo de nueva cuenta un papel pro-tagnico al incidir en una de las ambigedades de la legislacinrevolucionaria, consistente en el empleo comn de los trminos

tierras y aguas, para referirse a las acciones de dotacin y resti-tucin. Dicha ambigedad ya presente en el clebre decreto agra-rio de 1915, a su vez recuperaba el uso tradicional de ambos con-ceptos en comn en la legislacin virreinal. La intervencin de laTlahualilo se debi a la decisin de la Comisin Nacional Agraria(CNA) de resolver la demanda de dotacin de tierras a los habitan-tes de Ciudad Lerdo, Durango, mediante la expropiacin de las

tierras y aguas de la hacienda de San Fernando, propiedad de lacompaa.El proceso legal transcurri entre 1917 y 1924, y se fue resol-

viendo en los tribunales de manera pragmtica, pues en el cursodel litigio la CNA emiti un cmulo de circulares con las que sefueron cubriendo las lagunas reglamentarias (Romero, en pren-sa). Con base en la interpretacin de la ley constitucional y confacultades legislativas, la CNA fue estructurando un marco legal

secundario, que muchas veces result contradictorio e insuficien-te.19 El propio Marte R. Gmez, encargado del despacho de Agri-

19 Una nota de peridico ilustra esta circunstancia: Segn una opinin muygeneralizada, la situacin de la agricultura mexicana mejorar notablemente el da enque se constituya en el pas la pequea propiedad [] se han expedido leyes y dic-tado disposiciones encaminadas a alcanzar ese objeto de manera artificial [] Con lamano puesta en el corazn podemos decir que la gran masa de nuestras masas popu-

lares, con las que se quiere formar el grupo de pequeos agricultores, se hallan dota-das de aptitudes? Ni educacin industrial, ni capitales, ni constancia en el esfuerzoposee el nmero mayor de esas clases, con lo que dicho est que la pequea propie-dad que se fundase en ellos, vendra a ser un irremediable fracaso. Exclsior, Las difi-cultades de la pequea propiedad, publicada el 25 de septiembre de 1920.


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cultura y Fomento en aquella poca, admitira que el problemaagrario fue retroalimentado por el nmero de leyes, reglamen-tos y circulares expedidas [que han sido] un verdadero frrago.Hay millares de disposiciones dispersas [por lo que] conocer loque se ha legislado en materia agraria es motivo de una verdade-ra especializacin, cosa difcil para los funcionarios e imposiblepara los campesinos (Vargas-Lobsinger 1999, 135).

Este problema fue particularmente evidente en relacin con elagua. Como qued de manifiesto en el litigio interpuesto por la

Tlahualilo, durante el tiempo del proceso, una vorgine legislati-va procur resolver las ambigedades y lagunas legales, hechoan ms complicado porque responda a posturas todava contra-dictorias en las esferas de gobierno, respecto de la preeminenciade la propiedad social sobre la pequea, principalmente en laAdministracin de lvaro Obregn y Plutarco Elas Calles.

El expediente de Lerdo fue especialmente complicado, porque

en sentido estricto, no se poda alegar el despojo segn se con-signaba en el artculo 27 constitucional, pues la ciudad haba sidocreada justamente en terrenos cedidos por la hacienda de San Fer-nando. Sin embargo, los habitantes le dieron a su solicitud uncarcter reivindicatorio, al sealar que la venta de la hacienda a lacompaa en 1890 haba sido un franco despojo de sus medios de

subsistencia.20 Para 1920, las comisiones agrarias haban resueltofavorablemente, en el mbito local y federal, el expediente de

dotacin, inclusive el gobernador Enrique Njera haba otorgado

20Jos Zurita, uno de los representantes legales de la compaa, afirm que lascondiciones de deterioro en que se encontraba Lerdo la convertan en una seria ame-naza para la Tlahualilo, no precisamente por su desarrollo, sino por su miseria ydecaimiento, que lo tienen constituido en un infeliz villorrio, sin ninguna clase de ele-mentos para su sostenimiento y que en realidad requiere alguna ayuda para no pere-

cer por completo, ayuda que no puede ser otra, dadas la situacin y condiciones deLerdo, que el sealamiento de terrenos contiguos, para ser dedicados a la explotacinagrcola, de lo cual se han percatado los vecinos y autoridades y sobre ello insistirnplenamente. Carta de Jos Zurita a Ismael Pizarro Sarez, 29/VI/1920, AMT,Tlahualilo, c. L1.


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la posesin provisional. Dos aos despus, lvaro Obregn dictresolucin definitiva. En consecuencia, la empresa solicit sendosamparos; uno contra la expropiacin de tierras y otro por despo-jo de aguas, fueron presentados ante el Juzgado Segundo Super-numerario del Distrito Federal, y otros dos por las mismas causasse solicitaron a un Juzgado de Distrito de Durango. Los amparosestuvieron dirigidos contra actos del Presidente de la Repblica, laComisin Nacional Agraria y su delegado en Durango, la Comi-sin Local Agraria del mismo estado, y del Comit Particular

Administrativo de Ciudad Lerdo.A partir de este momento, los litigios contra la expropiacin

de aguas y tierras siguieron cursos independientes. La finalidad desepararlos fue evitar, segn Ismael Pizarro, abogado de la empre-sa, la severidad de moda en el problema agrario, en referencia alescaso xito que tenan entonces las solicitudes de amparo enmateria de tierras, en cambio no exista jurisprudencia establecida

que hubiera negado la suspensin del acto reclamado en los casosde expropiacin de aguas, por eso afirm tener esperanzas, aunqueno muy firmes, de que el juez de distrito de Mxico otorgara el

amparo en esta materia.21

El argumento principal de la compaa del Tlahualilo, como semencion arriba, era que ambas legislaciones obviaron el tema delagua al emplear genricamente los conceptos de tierras y aguas enlas acciones agrarias, pero en trminos estrictos slo se refirieron a

aspectos relacionados con la tierra, por consiguiente la cuestin delagua, al no estar contenida de manera especfica en la legislacin,deba resolverse segn lo previsto por el artculo 27 de la Consti-tucin, segn el cual, el ejercicio de las decisiones que corres-ponda a la Nacin, por virtud de las disposiciones del mismoartculo, se har efectivo por el procedimiento judicial. Segndicho precepto, las autoridades administrativas, en este caso la CNA,

slo haba podido llevar a cabo la ocupacin, administracin,

21 Correspondencia de Ismael Pizarro Surez a Jos Zurita, 19 y 30 de noviem-bre de 1922. AMT,Tlahualilo, c. L1.


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remate o venta de las tierras y aguas de que se trate por decisin

judicial, para Lerdo haba sido por la va de la expropiacin.A suvez, el artculo 14 constitucional asent, en congruencia con loanterior, que nadie sera privado de sus propiedades sino median-te juicio seguido ante los tribunales establecidos, proceso que noincluy la dotacin aprobada en 1920. En el mismo sentido seinterpret el artculo 27, en lo referente a que la privacin delderecho de propiedad bajo la figura de la expropiacin slo pro-cedera por causa de utilidad pblica y mediante indemnizacin.

La compaa aleg que la dotacin no cumpla con tal condicin,pues la expropiacin beneficiaba a 439 familias que habran deusufructuar los terrenos y el agua para provecho particular, y tam-poco haba cumplido con la indemnizacin correspondiente.

La compaa busc apoyo en el terreno diplomtico. La direc-cin de sta, con sede en Londres, le solicit a las embajadas deInglaterra y Estados Unidos en Mxico que presentaran una queja

ante el Gobierno mexicano para protestar contra las medidas dic-tadas en perjuicio de la Tlahualilo.22 Cunard Cummins, encarga-do de asuntos de Gran Bretaa en Mxico, dirigi una enrgicanota a Alberto J. Pani, ministro de Relaciones Exteriores, paraexpresar que su gobierno vea con desagrado la expropiacin detierras y aguas a favor de los habitantes de Ciudad Lerdo, y consi-deraba an ms grave la participacin del Presidente de Mxico ysu Gabinete en lo que llam un acto de expoliacin. En abril de1923, la Secretara de Relaciones Exteriores recibi una notadiplomtica del secretario de Estado de Gran Bretaa por la mismacausa. En junio siguiente, la secretara remiti un oficio dondeconsideraba improcedente la queja, en virtud de que la Direccinde Irrigacin haba ordenado a la Comisin Inspectora del Nazasdetener las obras en el tajo de San Fernando, en acatamiento de la

suspensin concedida por el juez del Distrito Federal.23 Lo ante-

22 Mr. H.A.Vernet to J.E. Kitchin, 24/XI/1922. AMT,Tlahualilo, c. L1.23 Archivo Histrico del Agua (AHA), Aprovechamientos Superficiales (AS), c.

618, exp. 8948, ff. 1-14.


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rior no era totalmente cierto, la compaa obtuvo informacinconfidencial acerca de que las mediciones formaban parte de lostrabajos que la Direccin de Irrigacin realizaba, con el fin de lle-var a cabo la dotacin de agua a los ejidatarios de Ciudad Lerdo,rumor confirmado meses ms tarde.

Para entonces cunda un fervor agrarista en La Laguna. Recien-temente haba llegado el procurador de Pueblos,de quien segndijo el abogado de la compaa no se saba bien cules eran susfunciones y atribuciones pues como acontece en materia agraria,

las autoridades agraristas tratan de guardar sigilo en todo, siguien-do en muchos casos, procedimientos casi secretos, o por lo menos

para los terratenientes.24 En este momento, y a pesar de la tenazresistencia de los afectados por las expropiaciones, se ocupabanterrenos en todas partes de La Laguna. El 31 de octubre, la Federa-cin de Sindicatos de Obreros y Campesinos de la Comarca Lagu-nera consigui que la Secretara de Fomento la facultara para

ocupar los terrenos conocidos como Denuncio Nava, disputadosdesde 1880 por Santiago Lavn, Ramn Lujn, Eloisa viuda de

Jimnez y los herederos de Juan N. Flores.25 En Tlahualilo se en-contraban algunos detentadores de terrenos contra los que Feli-ciano Cobin intent reivindicar la propiedad, pero el juez entera-do del caso se haba resistido a realizar una diligencia deinspeccin judicial en los terrenos en cuestin, expresando que

tema ser vctima de un atentado.26

Sin embargo, no en toda LaLaguna haba el mismo encono. En una nota de prensa se anuncique en San Pedro de las Colonias (otrora imperio de los Madero),los trabajos de los agraristas haban transcurrido en forma correc-ta y pacfica, consiguiendo el establecimiento de ejidos en Bilbao,Mayrn, Las Habas y San Esteban, en cambio, los agraristas ultra-

24 Licenciado Miguel Contreras Romo a Ismael Pizarro Surez, 8/XII/1922. AMT,Tlahualilo, c. L1.25 AMT,Tlahualilo, c. 1920-29 L1.26 Correspondencia de Jos Zurita a la compaa del Tlahualilo, 5/XII/1923. AMT,

Tlahualilo, c. 1920-29, L1.


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radicales de Ciudad Lerdo y Gmez Palacio haban creado tal

inquietud entre los propietarios, que stos sentan cada vez ms elpeligro de ver caer la espada de Damocles sobre sus cabezas.27

La Tlahualilo, mientras tanto, fue perdiendo uno a uno losrecursos interpuestos. El litigio termin validando el decretoexpropiatorio, y en julio de 1924 fue ratificada la dotacin de aguaa los ejidatarios de Lerdo. Con esto quedaba claro que las deman-das agrarias en La Laguna seran resueltas segn la consideracin deque la expropiacin era un acto de justicia social y de conve-

niencia pblica. A partir de este momento, la ruta decisiva delempresariado lagunero fue la negociacin.28

En 1924, la Cmara Agrcola Nacional de la Comarca Lagune-ra, asociacin fundada en 1916, que agrup al sector duro de loshacendados laguneros, inici un intenso cabildeo con las autori-dades de la Direccin de Tierras, Colonizacin,Aguas e Irrigacin,dependiente de la Secretara de Agricultura y Fomento, con sede

en Torren. La finalidad era obtener el control financiero de laComisin Inspectora del Nazas, encargada de la distribucin del

agua29 desde el reglamento de 1891.La respuesta de la secretara fue afirmativa, los usuarios se har-

an cargo de dichos gastos conforme a los lineamientos de un con-venio titulado Bases que regirn las relaciones de la Secretara deAgricultura y Fomento con los usuarios de aguas del tramo regla-

mentado del ro Nazas, en lo relativo al funcionamiento de lacomisin que se encargar de aplicar el reglamento en vigor.30

27 El Heraldo de Mxico, 26 de abril, 1923.28 Vargas-Lobsinger (1999, 52) seala que este empresariado se modific

durante la revolucin, pues los viejos hacendados porfiristas abandonaron La Lagunay fueron reemplazados por sus herederos, o bien por empresarios que en muchos

casos iniciaron sus fortunas como administradores o arrendadores de aqullos, con-formando una nueva clase de propietarios; iniciaron un proceso de negociacincon las autoridades del ramo.

29 AHA, AS, c. 3311, exp. 45402, f.1.30 Ibid. ff. 5-9.


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El convenio consign el compromiso de los usuarios de sufragar

los gastos del presupuesto anual de la comisin (fijado ese ao en83 997 pesos), previa discusin con los representantes de los usua-rios. Las cuotas de participacin se determinaran en partes pro-porcionales a los volmenes de las dotaciones incluidas en elreglamento. Los ribereos, cuyos derechos estuvieran asentados enl, deban formar una agrupacin para representarlos y que fun-cionara como enlace entre stos y la secretara. La medida deriven la formacin de las juntas de agua en cada uno de los canales y

presas y, aunque carecieron en este momento de un control rigu-roso y protocolizacin, fueron el antecedente de las asociacionesde usuarios que habran de instituirse pocos aos despus (DiarioOficial de la Federacin 1929). A travs de las juntas, la cmara mantu-vo el funcionamiento de la red hidrulica constituyndose en elbrazo operativo de la secretara, funcin que habra de conservarhasta finales de los aos treinta (Romero 2005).

En medio de la resistencia de un sector de los agricultores pri-vados, quienes desplegaron violentos actos de represin contra los

campesinos, la cmara agrcola continu su labor de cabildeo.31

En 1928, financi un informe pormenorizado sobre la situacindemogrfica y econmica de La Laguna, con el cual se pretendamostrar el impacto negativo que supona la afectacin de las tie-

rras laguneras.32 Dicho estudio habra de integrar el Informegeneral de la Comisin de Estudios de la Comarca Lagunera, elcual se constituy en una de las fuentes de informacin msimportante durante el reparto de 1936.

El cabildeo de los agricultores tambin influy para que seintrodujeran diversas modificaciones en la Ley de Dotaciones yRestituciones de Tierras y Aguas de 1929, las cuales consideraron

31 Los desplazamientos, ejecuciones y castigos corporales fueron una prcticacotidiana (Hernndez 1975).

32 Para entonces se haban creado en La Laguna al menos 11 ejidos, pero conexcepcin de Lerdo, los dems se ubicaban fuera de la zona reglamentada. AHA, AS, c.2537, exp. 35378, f. 143.


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mando que ella mostraba a sus agremiados el resultado de sus

gestiones, y a su vez felicitaban al secretario por haber encon-trado una solucin satisfactoria a los intereses colectivos de laregin mediante una atinada y prctica aplicacin de la ley, refe-rencia que, como mencionamos, se haca a las prerrogativas deextensin asentadas en 1929 en la Ley de Dotaciones y Restitu-

ciones de Tierras y Aguas.36

En julio de 1930 se tomaron las primeras medidas para llevara cabo el programa de dotacin. Se formularon unas bases de

operacin, sobre las cuales se procedi a la medicin del polgo-no para el distrito ejidal, y a realizar el levantamiento censal.37 Sinembargo, el efecto de la crisis econmica de 1929 modific elcurso de los acontecimientos. La recesin impact a La Laguna, lesigui una gran movilizacin de trabajadores industriales y agrco-

las, influidos por el Partido Comunista de Mxico.38 En 1934, estamovilizacin encontr un clima propicio en la poltica de Lzaro

Crdenas, circunstancias que configuraron un marco favorablepara el surgimiento de un movimiento laboral radical en la regin.

En septiembre de 1935, los peones de la hacienda de Manilase declararon en huelga, al estallido sigui una cascada de parali-zaciones que culminaron en agosto de 1936, con una huelga gene-ralizada con la participacin de sindicatos campesinos y obreros,con apoyo de otras asociaciones como la Confederacin de Obre-

ros de Mxico. La huelga, profusamente documentada en la histo-riografa, culmin con el clebre decreto del 6 de octubre emitidopor Lzaro Crdenas, mediante el cual se orden la expropiacinde las haciendas laguneras y el reparto masivo de tierras a loscampesinos.

La distribucin se efectu con base en la informacin que habavenido recogindose desde tiempo atrs, segn el informe de1928, por tanto en aproximadamente 45 das se constituyeron

36 Ibid.37 Ibid. f. 13.38 Carr (1989, 115);Vargas-Lobsinger (1999, 95-96).


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296 ejidos, que beneficiaron a 34 816 campesinos. La superficie

dotada fue de 146 277 hectreas de riego, que aunadas a los terre-nos eriazos y urbanos ascendieron a 447 515. No obstante, en tr-minos per cpita, el reparto signific dotar a cada ejidatario con4.2 hectreas, en tanto los propietarios privados conservaron

35.85.39

La reestructuracin agraria implic la redistribucin del aguadel Nazas. El propio decreto de 1936 orden la elaboracin de unnuevo reglamento de reparto. El proceso fue tortuoso y complica-

do, debido a que se busc trasladar los aforos reglamentados desdeel siglo anterior a un patrn de usuarios ampliado, pero sobre todopor el sinnmero de cambios en la tenencia de la tierra, que esta-ba efectuando el sector de pequeos propietarios a fin de con-servar lo ms ntegramente sus predios.

En 1939, luego de varios levantamientos acuciosos de infor-macin, fue publicado un nuevo reglamento para la distribucin

de las aguas del Nazas. La disposicin fij tres rasgos definitoriosde la administracin y gestin del agua en aquel momento: el sis-tema distrital de riego; el rgimen del agua con base en los usua-rios organizados (juntas de agua) y un reparto basado en un plande preferencias, de acuerdo con los usos y no con los derechosadquiridos o reconocidos por leyes y reglamentos anteriores. Esdecir, el estatuto nuevo signific la formalizacin de los derechossegn el rgimen de propiedad instituido por la Constitucin de

1917; por un lado atendi las demandas reivindicatorias, median-te una redistribucin de tierras y aguas, y por otro permiti a losparticulares preservar buena parte de sus derechos y propiedades.

Conclusiones

El proceso conflicto-negociacin que ha estado aparejado a laconstruccin de derechos democrticos, iniciado formalmente en

39 AHA, AS, c. 2537, exp. 35 378, f. 139.


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Mxico desde 1824, queda ilustrado mediante la problemtica

originada por el ro Nazas a fines del sigloXIX

y primera mitad delXX, analizada a travs de los litigios interpuestos por la CompaaAgrcola del Tlahualilo y del reparto agrario posterior al decretoconstitucional de 1917. Las disputas ocurridas al finalizar el sigloXIX pusieron en claro la obsolescencia de los acuerdos tcitos quevenan regulando las relaciones entre los usuarios, y la necesidadde formalizar dichos arreglos con la garanta de las institucionesdel Estado. En este proceso quedaron involucrados usuarios, auto-

ridades estatales y los tres poderes de la unin. Los primerosdemandaron la accin del Estado, y fueron funcionarios pblicosquienes condujeron la problemtica por cauces institucionales,que acabaron por movilizar a las instancias judiciales y al Congre-so federal. El Ejecutivo tom medidas administrativas que pusie-ron de manifiesto un ejercicio inusual de la autoridad, mostr quela verticalidad caracterstica del rgimen haba perdido vigencia,

para un sector de la burocracia. Por su parte, el Poder Judicial resol-vi la cuestin del Nazas, teniendo como fundamento la consi-deracin de que el Estado es la nica instancia capacitada pararegular, bajo la figura del dominio pblico, uno de los bienes deuso comn fundamentales. El Congreso, finalmente, delimit elmbito privado del pblico respecto del agua al formalizar estapotestad en la Ley de Aguas de Jurisdiccin Federal de 1910. As,al finalizar el siglo XIX, el proceso que empez con la interlocu-

cin ciudadanos-gobierno en la zona del Nazas deriv en undebate jurdico, que culmin con la formalizacin por prime-ra vez bajo la Repblica de la potestad del Estado sobre el aguay los lmites de los derechos particulares sobre el recurso.

La Constitucin de 1917 confirm esta tendencia, al fijar losfundamentos de un acuerdo social nuevo sobre la base de un Esta-do regulador de las relaciones de la sociedad. Los derechos sobre

los recursos del pas fueron asentados de acuerdo con un princi-pio incluyente basado en la soberana del territorio en la nacin, laque resultara as no de un concepto etreo sino de factores fun-damentales en la construccin de derechos ciudadanos, tales como


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la identidad colectiva fuente indispensable de legitimidad den-

tro de la institucionalidad democrtica, y la materializacin demedidas tendentes a la equidad mediante una redistribucin de losrecursos. Segn este concepto, la propiedad social cumpli con lasdemandas reivindicatorias del movimiento, sin alterar el derechoa la propiedad particular.

La negociacin, entre los dueos afectados por el programaagrario entre 1917 y 1936, revela cmo se fue instrumentando elacuerdo constitucional, sobre la base de un Estado cuya legitimidad

provena de un movimiento armado. Los propietarios no cuestio-naron la soberana del Estado ni del gobierno federal, esto aparecems bien como un fenmeno aislado y sobre todo en etapas ante-riores, los recursos judiciales se orientaron a buscar el reconoci-miento de los derechos otorgados por la legislacin de 1910, obien a reclamar que los terrenos expropiados carecan de las con-diciones para declararlos expropiables. Es decir, no se puso en

duda la legitimidad del Estado, pues proceda de un movimientoamplio que le permiti contar con un elemento de confianza socialy de poder suficientes para ejercer la autoridad pblica, hecho quealcanz un punto climtico en el rgimen de Lzaro Crdenas.

Sin duda, resulta inoportuno defender al sistema democrticoen medio de una coyuntura histrica, que revela de manera crudasus contradicciones. Sin embargo, llegar hasta aqu ha costadovidas y esfuerzos colectivos que no se pueden omitir. Si la conflic-

tividad habr de resolverse de acuerdo con la trayectoria histrica,seguida por la construccin de derechos ciudadanos en Mxico,estamos ante la inminencia de acciones colectivas que demandanun ejercicio transparente del poder pblico, y una innovacin ins-titucional de mecanismos que garanticen la toma de decisiones,segn marcan los principios democrticos.

Recibido en noviembre de 2005Revisado en febrero de 2006



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