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Alumno: Elena Cruz Castillo Mayo, 2018 Facultad de Ciencias Sociales y Jurídicas Trabajo Fin de Grado LEY DE TRANSPARENCIA Y BUEN GOBIERNO
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Alumno: Elena Cruz Castillo
Mayo, 2018
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Trabajo Fin de Grado
LEY DE
TRANSPARENCIA Y
BUEN GOBIERNO
I
ÍNDICE
1. INTRODUCCIÓN .............................................................................................................. 4
2. MARCO TEÓRICO ............................................................................................................ 6
2.1. Administración pública................................................................................................ 6
2.2. Gobierno abierto .......................................................................................................... 6
2.3. Transparencia
informativa…………………………………………………………..111
2.4. Buen
Gobierno………………………………………………………………………144
3. LA TRANSPARENCIA Y EL BUEN GOBIERNO EN ESPAÑA ................................... 15
3.1. La Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública
y buen gobierno. ................................................................................................................... 18
3.2. El Consejo de transparencia y el Buen Gobierno en las Comunidades Autónomas 244
4. LA TRANSPARENCIA EN ESPAÑA. ¿REALIDAD O DESEO? ................................ 255
5. ALGUNOS EJEMPLOS DE RESOLUCIONES SOBRE TRANSPARENCIA .............. 31
5.1. Resolución de Reclamación presentada al amparo del artículo 24 de la Ley 19/2013,
de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno .... 311
5.2. Resolución de Reclamación presentada al amparo del artículo 24 de la Ley 19/2013,
de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno .... 311
5.3. Resolución de Reclamación presentada al amparo del artículo 24 de la Ley 19/2013,
de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno 333
5.4. Resolución 382/2017, de 20 de novembre de la Comissió de Garantia del Dret d’ Accés
a la informació pública ......................................................................................................... 35
6. CONCLUSIONES .......................................................................................................... 377
7. ANEXO JURISPRUDENCIAL...................................................................................... 399
8. REFERENCIAS………………………………………………………………………….42
II
III
ÍNDICE ILUSTRACIONES
Ilustración 1. Entradas al Consejo (acumulado 2015 a 31 de enero de 2018). Fuente: web
Consejo de Transparencia y Buen Gobierno ................................................... 26
Ilustración 2. Reclamaciones totales (acumulado). Fuente: web Consejo de Transparencia y
Buen Gobierno ................................................................................................ 27
Ilustración 3. Comparativa de las reclamaciones totales por años y meses. Fuente: web
Consejo de Transparencia y Buen Gobierno ................................................... 27
Ilustración 4. Reclamaciones por Comunidades Autónomas (con convenio con el Consejo).
Fuente: web Consejo de Transparencia y Buen Gobierno .............................. 28
Ilustración 5. Reclamaciones en CCAA. Fuente: Elaboración propia a partir de datos de la
web Consejo de Transparencia y Buen Gobierno ........................................... 28
Ilustración 6. Resoluciones a las reclamaciones (acumuladas desde el 2015 hasta el 31 de
enero de 2018). Fuente: Web Consejo de Transparencia y Buen Gobierno .... 29
Ilustración 7. Órganos constitucionales y de relevancia constitucional y entes reguladores.
Fuente: Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (2017) .......................... 30
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1. INTRODUCCIÓN
Nuestro país, como la práctica totalidad de países de nuestro entorno más próximo, más allá del
debate que se pueda generar en torno a la calidad de la misma, se encuentra ubicada, como
modelo político, en aquel espacio que podríamos caracterizar como democracia liberal y
representativa. Nuestro país, ha sido uno de los que más se ha visto, dentro del marco de la
Unión Europea, por la crisis económico financiera que ha transcurrido durante los últimos diez
años. Si bien es cierto que en España han sido diversos y muy sonoros casos de corrupción
desde que se instauró la democracia en el año 1978, también es cierto que, durante el lapso que
ha coincidido con la señalada crisis, probablemente por el descontento agravado como
consecuencia de muy diversos factores, la corrupción y la exigencia de una mejor y mayor
transparencia y formas de gobierno han aumentado. De hecho, si se analizan los datos que
gestiona el CIS en sus barómetros, podemos observar que en los últimos años la corrupción se
ha situado de forma recurrente como una de las mayores preocupaciones de la ciudadanía
española. Otra preocupación, también muy vinculada a la anterior, se relaciona con “los
políticos y los partidos”. Dicho de otro modo, los factores políticos e institucionales son, para
la ciudadanía de nuestro país, una preocupación clara y se erigen como un problema que debe
ser adecuadamente tratado.
La cobertura informativa que se ha dado en los últimos tiempos a los casos de corrupción
o, al menos, a prácticas que si en algunos casos no han sido ilegales, sí podrían ser ética y
moralmente reprobables, ha ido en aumento, hasta el punto de que resulta, a día de hoy,
imposible tomar un periódico o ver un telediario sin que una parte importante del tiempo
dedicado a la información política se centre en cuestiones de este tipo. Ello, como no podía ser
de otra manera, ha desencadenado que, desde diferentes espacios, y cada vez de una forma más
transversal, se alcen voces que demanden de una forma clara y contundente que la transparencia
y el control de las administraciones y autoridades políticas sea cierto, real y, que, en definitiva,
rindan cuentas de su gestión y de sus actuaciones a la ciudadanía.
La evolución de este asunto al que hacemos referencia no puede desentenderse de un
elemento que actualmente puede ser considerado como clave. Es cierto que, en esencia, este
elemento, al que ahora haremos referencia, no forma parte del núcleo de la cuestión, pero sí ha
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permitido, por otra parte la configuración de herramientas a partir de las cuales se exijan como
se den las explicaciones oportunas: las nuevas tecnologías y las redes sociales.
Así pues, partiendo de este contexto que hemos establecido de una forma somera, pero,
creemos, suficiente para entender el marco sociopolítico en el que nos encontramos. El trabajo
que desarrollamos a continuación se basará, a partir de esto, en un análisis, estableciendo un
marco teórico, de los principales términos y conceptos asociados a transparencia y buen
gobierno; a la evolución legislativa que en este ámbito se ha desarrollado en los últimos
tiempos, así como las actuaciones que los principales partidos políticos de nuestro país han
llevado adelante, especialmente desde las responsabilidades de gobierno. Por último, nuestra
intención es sumergirnos en resoluciones dictadas por los Consejos de Transparencia de
diferentes niveles político-administrativos, es decir, aquellos que emanan del gobierno central,
como de los autonómicos.
En definitiva, el objetivo del presente trabajo no es otro que tratar de obtener una visión
tan realista como sea posible en relación a la aplicación de los principios de transparencia y
buen gobierno en nuestro país.
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2. MARCO TEÓRICO
Son diferentes los términos o expresiones que creemos que resultan esenciales para fijar las
bases sobre las que tejer este trabajo. En este segundo punto, por tanto, vamos a establecer
algunas cuestiones previas que resulta, qué duda cabe, imprescindible conocer y dejar
convenientemente asentadas, antes de proseguir en el desarrollo de este trabajo, a fin de evitar
dudas y dejar claro en todo momento de qué es aquello de lo que estamos hablando.
2.1. Administración pública
Para conceptualizar y dejar negro sobre blanco qué es la administración pública, o
administraciones públicas, creemos que lo más adecuado es remitirse a las palabras de un
especialista de renombre como es Ramón Parada, quien da la siguiente definición:
“Conceptualmente (…) administraciones públicas con la organizaciones que se encuadran
dentro del poder ejecutivo del Estado, más las estructuras orgánicas que sirven de soporte al
poder legislativo y al poder judicial”, dentro de unos términos y límites determinados. Así,
quedan enmarcados dentro del término Administración Pública, al menos en lo que respecta a
nuestro país y aquellos con similares características, las siguientes entidades: Administración
del Estado, Comunidades Autónomas, Entidades Locales (provincias y municipios), entes
instrumentales o especializados, organismos autónomos.
Más discutible, o al menos existen debates sobre ellos, es qué ocurre con otros tipos de
entidades, tales como sociedades mercantiles de capital íntegramente público o las fundaciones
públicas, así como los entes públicos empresariales o agencias.
2.2. Gobierno abierto
La génesis de este concepto podemos encontrarla en ya en la década de los 70, del siglo pasado,
al menos de forma oficial, aunque, hay que reconocer que su significado y la forma en la que
se ha tratado ha evolucionado de forma constante, y todavía sigue haciéndolo. Señaló Cobo
(2012) que este concepto se relaciona de forma especialmente intensa con la toma de ideas con
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el objetivo de lograr mejoras en las capacidades de las sociedades democráticas para tomar
decisiones en los asuntos públicos.
Podemos acceder a toda una diversidad de definiciones, dadas por otros tantos autores,
para tratar de fijar a qué nos referimos cuando hablamos de gobierno abierto. Una primera
definición nos la dan Calderón y Lorenzo (2010), quienes señalan que gobierno abierto es
aquel que entabla una constante conversación con los ciudadanos con
el fin de escuchar lo que ellos dicen y solicitan, que toma decisiones
basadas en sus necesidades y teniendo en cuenta sus preferencias, que
facilita la colaboración de los ciudadanos y funcionarios en el desarrollo
de los servicios que presta, y que comunica todo lo que decide y hace
de forma abierta y transparente.
Otra, también de 2010, fue dada por Tapscott, estableciendo que
un gobierno abierto, es un gobierno que abre sus puertas al mundo, co-
innova con todos, especialmente con los ciudadanos; comparte recursos
que anteriormente estaban celosamente guardados, y aprovecha el
poder de la colaboración masiva, la transparencia en todas sus
operaciones, y no se comporta como un departamento o jurisdicción
aislada, sino como una estructura nueva, como una organización
verdaderamente integrada y que trabaja en red.
Por su parte, Gutiérrez-Rubí, afirmó que cabe entender por Gobierno Abierto
una nueva cultura de la comunicación, un nuevo modelo organizativo y
la liberación del talento creativo dentro y fuera de los perímetros de la
función pública. No hablamos solo de tecnología, sino de una
tecnología social y relacional que impulsa y estimula una cultura de
cambio en la concepción, gestión y prestación del servicio público.
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Para Ramírez Alujas (2011),
el Gobierno Abierto surge como un nuevo paradigma y modelo de
relación entre los gobernantes, las administraciones y la sociedad:
transparente, multidireccional, colaborativo y orientado a la
participación de los ciudadanos tanto en el seguimiento como en la toma
de decisiones públicas, a partir de cuya plataforma o espacio de acción
es posible catalizar, articular y crear valor público desde y más allá de
las fronteras de las burocracias estatales.
El elemento común en todas estas definiciones, en nuestra opinión es, precisamente, la
interconexión que se establece entre las instancias gubernativas y la ciudadanía, de tal forma
que existe un flujo de información de forma bidireccional, lo que supone por parte de la
administración dar cuenta de sus actuaciones y escuchar a los gobernador; mientras que para la
ciudadanía se configura como un elemento clave para formarse, informarse y participar, de una
u otra forma, en la el gobierno de la sociedad.
Como resulta sencillo de imaginar, en cada momento histórico este principio de
Gobierno Abierto ha poseído y se ha materializado con unas características determinadas,
adecuadas a su contexto. Así pues, al principio, este concepto hacía referencia a la posibilidad
de avanzar en medidas que redujesen, en lo posible, la opacidad de las instituciones públicas,
mediante el examen por parte de la ciudadanía de las actividades y acciones de los gobiernos
(Ramírez-Alujas, 2011). Así pues, según señala el mismo autor, la evolución del concepto fue
clara y evidente, en tanto que se abrió el debate a cuestiones relativas a la información pública
a la que tenían acceso, a la libertad de información y, en consecuencia, a los límites a los que
debían ceñirse.
Pasando a un análisis del término de forma más práctica y en relación con su
aplicabilidad, podemos señalar con Merino Gómez (2016), algunas cuestiones que nos parecen
relevantes. Una de ellas es que fue precisamente en Suecia en el primer país en el que en la
legislación nacional se incluyó una norma relativa al acceso de organismos públicos (Cobo,
2012). No obstante, el impulso más claro y potente a la generalización de este concepto provino
de Estado Unidos, cuando el entonces Presidente Barack Obama emitió un documento titulado
Memorándum de Transparencia y Gobierno Abierto, en el año 2009.
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En este documento se asentaron las bases sobre las que el Gobierno Abierto se
materializaría en Estados Unidos, que no eran otras que: transparencia, participación y
colaboración. Como señala Merino Gómez (2016), haciendo referencia al documento de
Obama, “en este documento se explica que la transparencia permite que el ciudadano esté
informado, lo que promueve tanto la rendición de cuentas por parte del Gobierno como la
contribución del público con sus ideas y experiencias y así facilitar que el Gobierno pueda poner
en marcha las políticas públicas. Por otro lado, el texto también afirma que la colaboración se
traduce en una mejora de la eficacia del Gobierno, puesto que fomenta la asociación y la
cooperación dentro del mismo”.
Otros autores defienden, por su parte, que la generalización del término Gobierno
Abierto, ha acabado por caracterizarse por la ambigüedad que encierra. Como si de una moda
se tratara, su uso muchas veces no sirve más que para articular discursos grandilocuentes o
meras declaraciones de intenciones. Reflexiones de este tipo son las que han desarrollado
autores como el caso de Dupuy y Pérez (2012), a lo que otros han añadido que tal ambigüedad
no hace más que generar confusión, al llegarse a entender por ello algo relacionado, pero que
no es lo mismo, que debería definirse más bien con el término información gubernamental
abierta (Open data), cuando en realidad también implica políticas de acceso a información,
transparencia informativa y rendición de cuentas ante la ciudadanía.
Cabe señalar que la administración abierta hace uso de la web social, la web 2.0, al
objeto de poder llevar a cabo toda una serie de iniciativas a través de plataformas de
comunicación multidireccional (Ferrer-Sapen, Peset y Aleixandre-Benavent, 2011). De tal
forma, el concepto de gobierno abierto incluye la incorporación de millones de datos públicos
a plataformas abiertas e interconectadas y la reutilización de esos datos (Villoria, 2014). Sigue
señalando Villoria que otra de las características del Gobierno Abierto es la creación de
aplicaciones para hacer efectiva la colaboración ciudadana para el control y la mejora de los
servicios que prestan los entes públicos. Asimismo, añade que sería preciso que existieran una
serie de “órganos independientes de revisión y control de la integridad” (Villoria, 2014).
Pero ni cabe olvidar que existen toda una serie de autores que aún van más allá, como
Martínez-Alujas, quien indica que el gobierno abierto “fluye desde la convicción de repensar
la administración pública, de transformar la sociedad y contribuir a desarrollar democracias
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más sanas, de pasar de las jerarquías a las redes, de asumir compromisos transversales y generar,
en conjunto con otros actores sociales y económicos, valor público” (2014).
Dicho de otro modo, si un gobierno abierto llevara a cabo esta política de apertura
“podría mejorar la democracia, así como la inteligencia cívica, manteniendo sus costes a niveles
aceptables” (Lathrop y Ruma, citados en Cobo, 2012). Es por ello, por tanto, que el impacto del
open data y del gobierno abierto “depende de la existencia de una sociedad civil fuerte y del
uso sostenido que hace esta de las posibilidades que le otorga la reutilización y la publicidad”
(Worthy, citado en Villoria, 2014).
En nuestro país, en relación con esto, podemos encontrar alginas referencias por parte
de las administraciones públicas. En este sentido, cabe señalar las referencias aparecidas en el
Portal de Transparencia del Gobierno de España, en el cual se recuerda que nuestro país, “entró
a formar parte de la Alianza para el Gobierno Abierto (Open Government Partneship -OGP-)
en abril de 2011”, para continuar explicando de qué trata esta señalada alianza: “reforzar los
vínculos que unen a los ciudadanos con sus gobernantes con el establecimiento de vías de
diálogo más adecuadas para que los ciudadanos puedan ser más partícipes en el desarrollo de
las políticas públicas”.
La alianza a la cual hacemos referencia y que, como hemos podido ver, en algunas de
sus publicaciones, se hace eco de la denominada Declaración de Gobierno Abierto, en la cual
exponen cuales con los principios en los que las partes de esa alianza se comprometen a respetar
y sobre los cuales van a desarrollar sus actuaciones, por lo cual se comprometes a:
Aumentar la disponibilidad de información sobre las actividades
gubernamentales.
Apoyar la participación ciudadana.
Aplicar los más altos estándares de integridad profesional en todos nuestros
gobiernos.
Aumentar el acceso a las nuevas tecnologías para la apertura y la rendición de
cuentas.
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2.3. Transparencia informativa
Si el concepto de Gobierno Abierto posee una importante trascendencia, no es menor la
importancia del concepto de transparencia informativa. Es más, no se pueden entender el uno
sin el otro. Si tomamos las definiciones que sobre ello dan diversos autores, podríamos ofrecer
resumir como la posibilidad de que la ciudadanía tenga conocimiento de lo que ocurre en el
interno de las administraciones públicas. Dicho de otro modo, derribar los muros opacos en los
que en muchas, demasiadas, ocasiones se encierra el papel de la administración y el gobierno,
para sustituirlos por cristales transparentes que permitan ver qué es lo que allí adentro sucede
((Rivero 1989; Arena, 1996).
Este concepto ha sido transformado y ha ido evolucionando, al compás del tiempo y del
contexto concreto en el que se ha tratado. De tal forma, existen autores, como es el caso de
Villoria (2014), que afirman que la transparencia informativa por parte de las administraciones
públicas debe superar el concepto al que hemos hecho referencia más arriba, para señalar que
poner en marcha la transparencia pasa, necesariamente, por llevar adelante una serie de cambios
desde una perspectiva cultura, organizativa y estratégica. En opinión de Villoria, el objetivo
principal que debe plantearse una institución al apostar por implementar medidas de
transparencia es tratar de lograr que se restablezca la legitimidad y la confianza ante los
ciudadanos, al tiempo que, de forma paralela, se lucha de forma decidida contra la corrupción
y por una mejora de la eficiencia de las acciones de gobierno. Todo ello, a través de medidas de
incentivación y desincentivación.
Una vez establecido que una de las bases, necesaria pero no suficiente, de la
transparencia es precisamente publicar y facilitar la información, no hay que olvidar la
importancia de que tal acción se realice de manera estructurada, de tal forma que quede con un
formato que facilite su uso (Cobo, 2012). Además de lo señalado, es importante tener en cuenta
la necesidad de que se habiliten y proporcione canales para que los ciudadanos puedan acceder
y demandar información. Todo ello se traduce de un modo sencillo en los tres principios de la
transparencia informativa: publicidad activa, derecho de acceso y reutilización de la
información pública (Villoria, 2014).
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Señala Villoria (2014) que al establecer la necesidad de la publicidad activa se implica,
a su vez, una actitud decidida, dinamizadora, por parte de los que emiten los documentos, es
decir, por parte de la administración, de tal forma que se publique la documentación en
diferentes medios, como portales o páginas web, sin haber sido requeridos por la ciudadanía,
siendo consciente de que estos instrumento son los más adecuados para avanzar en procesos en
los que la transparencia cobre un mayor protagonismo, de un modo acorde a lo que resultaría
posible y deseable en el siglo XXI, junto con otros derechos como, por ejemplo, el derecho de
acceso, en tanto que ambos resultan complementarios.
En cualquier caso, conviene señalar, que existen formas en los que el acceso a la información
por parte de la ciudadanía resulta de un requerimiento o petición. Es decir, en palabras de
Villoria (2014), hablamos de una actitud por parte de la administración que puede ser calificada
como “reactiva”, en tanto que puede ser calificada como de reacción ante las exigencias
ciudadanas. Cerrillo-i-Martínez (2012) señala en esta línea el denominado derecho de acceso a
los archivos y registros del sector público, que se articulan como “mecanismo a través del cual
los ciudadanos pueden tener conocimiento de la información administrativa previa solicitud a
la administración pública para que se la muestre o les facilite una copia”. En este caso, sin
embargo, nos encontramos con el hecho de que existen ciertas limitaciones por parte de los
demandantes, en tanto que, aunque se reconozca el derecho, en muchas ocasiones resulta
verdaderamente complicado conocer la realidad de los materiales contenidos en los archivos o
registros.
Otra cuestión en relación a la transparencia, a la que podemos hacer mención es a la
posibilidad de reutilizar documentos públicos. Lo cual según la Ley 37/2007, de 16 de
noviembre, de reutilización de la información del sector público, en su artículo 3, se define por
la posibilidad de que los materiales depositados en los archivos que se encuentran “en poder de
las entidades del sector público, por personas físicas o jurídicas, con fines comerciales o no
comerciales, siempre que dicho uso no constituya una actividad administrativa pública”
No obstante, como señalan algunos autores, aquí podemos encontrarnos con algunas
limitaciones, también de carácter legal, que pueden poner en entredicho la efectiva realización
de este tipo de acciones. Dader (2012), no duda en afirmar que hay que ser conscientes de lo
que supone lo anterior en relación con el derecho de privacidad de los datos a los que se pueda
acceder, lo cual debe quedar absolutamente claro y precisado mediante normas legales que
delimiten qué resulta posible y qué no.
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Así pues, podemos afirmar que en este caso parece probable que entren en colisión
diferentes derechos: por un lado, el derecho de acceso a la información; por otro lado, derechos
vinculados a la privacidad. En esta tesitura y ante la contradicción que supone lo que venimos
señalando, algunos autores como Sainz Moreno (2004) ya afirmó que “la relación entre
transparencia y secreto no puede resolverse mediante la simple fórmula del principio de
transparencia absoluta, por lo que será necesario apuntar ciertos límites fundados en la
necesidad de proteger otros intereses tanto públicos como privados”. Es por ello que cabría
delimitar de una forma clara y precisa dónde se encuentran los límites señalados, duda ante la
que este autor se posiciona señalando que estos límites los encontramos en cuestiones
vinculadas al ámbito de las informaciones secretas que obran en poder de los Estados que
resulte desaconsejable abrir al público por cuestiones de vinculadas a garantizar la seguridad o
la libertad de la ciudadanía.
Otros autores van más allá, con tesis defendidas, por ejemplo, por Prat (2006) o Heald
(2006), quienes han apuntado que no basta con poner el límite en cuestiones que pueden
vincularse al interés general, como la seguridad y la libertad, y afirman que la puesta en marcha
de procedimientos y mecanismos de transparencia no deben, además de aquello, suponer una
vulneración de determinados intereses privados, vinculados a ámbitos como la propiedad
intelectual u otros tipos de datos relativos al ámbito de la intimidad.
Por tanto, parece claro que la transparencia es un elemento positivo y bien valorado, e
incluso, algo necesario en sociedades maduras y democráticas en las que la ciudadanía pase a
ejercer un rol activo. No obstante, igualmente parece claro que este elemento debe ser
adecuadamente equilibrado en relación con otros derechos que podría vulnerar, tanto algunos
que podríamos definir como derechos públicos, como la seguridad y la libertad, en tanto que se
vinculan a un interés general, como otros derechos de índole privado.
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2.4. Buen Gobierno
El concepto de buen gobierno tiene una larga trayectoria. Es desde la misma antigüedad que los
pensadores y filósofos han tratado de establecer los cauces por los que debe discurrir un
gobierno bueno y adecuado.
Conocida es la frase de Aristóteles “Un estado es gobernado mejor por un hombre bueno
que por una buena ley”, que refleja, precisamente esa preocupación desde la Antigüedad”.
Almonacid nos ofrece una definición, que podemos tomar como base, sobre qué es el Buen
Gobierno: “aquel que se ejerce de una manera objetivamente correcta, persiguiendo el
cumplimiento de los intereses generales, y consiguiendo en un alto grado una buena gestión,
alcanzando cotas muy aceptables de transparencia, eficacia, eficiencia, cumplimiento de la
legalidad y un alto grado de satisfacción en el ciudadano.”
Si tomamos esta, vemos que se hace referencial y, por tanto, se encuentra ligado a una
serie de elementos y factores, entre los cuales podemos señalar la transparencia, sobre la cual
hemos hablado anteriormente de forma extensa. Por tanto, siguiendo la profundización que de
este concepto hace Almonacid, junto a la transparencia, habría que señalar otros elementos,
como tan sencillos y básicos como el de guardar respeto a la ley, lo cual debería ser básico en
un Estado de Derecho; así como planificar y automatizar los trabajaos, en vista a obtener una
mayor eficiencia por parte de las administraciones.
Por último, afirma Almonacid que para conceptualizar correctamente y, por tanto, lograr
una mayor precisión en la definición del concepto Buen Gobierno, cabe señalar que existen dos
elementos que resultan compatibles e igualmente necesarios para que se materialice el señalado
concepto: son el criterio de oportunidad y el criterio de legalidad. La característica del principio
de legalidad es que, precisamente, sirve para demarcar cuáles son las reglas que deben seguirse
y a las cuales deben someterse todos los poderes públicos, en ámbitos como su organización y
su funcionamiento. En palabras de Almonacid (2015): “Se trata de unas reglas mínimas,
esencialmente de Derecho administrativo y de Derecho Penal, cuya vulneración tiene
consecuencias y de la que derivan las responsabilidades legalmente previstas”.
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El otro criterio al que hemos aludido es el de oportunidad. En este caso, este principio
va más allá del de legalidad, en tanto que, si bien es cierto que para una determinada actuación
de la administración pública pueden haberse seguido de una forma exquisita todos los trámites
y procedimientos legales adecuados, como afirma Almonacid (2015): es necesario para el Buen
Gobierno “precisamente por estar apoyado más directamente en el Derecho Natural que en el
positivo, va más allá y entra a cuestionar la procedencia de la actuación, el criterio de
oportunidad, y es que puede haberse seguido totalmente el procedimiento, todos los trámites,
todos los principios como el de concurrencia, pero quizá, antes que todo esto, alguien debió
plantearse si era realmente necesario” que se desarrollase alguna acción concreta. Dicho de una
forma más sencilla, el criterio de oportunidad debe responder a la pregunta de si una actuación
era realmente oportuna y necesaria, más allá de la legalidad de la misma.
3. LA TRANSPARENCIA Y EL BUEN GOBIERNO EN ESPAÑA
La transparencia en nuestro país pasó a convertirse en un factor de primerísimo orden, en
especial, tras la tramitación y la aprobación de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de
transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, Esta ley encuentra sus
fundamentos, y ello no podría ser de otra manera, en el propio texto constitucional, vértice de
nuestro ordenamiento jurídico. Además, aunque probablemente nunca este aspecto se haya
tratado con la importancia actual, también es cierto que, si rastreamos en nuestro en la
legislación histórica de nuestro país, probablemente, encontremos buenos ejemplos de otras
normas o medidas que pretendían transitar hacia el mismo o parecido objetivo.
En relación con los fundamentos constitucionales sobre la transparencia y el buen
gobierno, el artículo 105 de la Carta Magna señala que La Ley regulará:
a) La audiencia de los ciudadanos, directamente o a través de las
organizaciones y asociaciones reconocidas por la ley, en el
procedimiento de elaboración de las disposiciones
administrativas que les afecten.
b) El acceso de los ciudadanos a los archivos y registros
administrativos, salvo en lo que afecte a la seguridad y defensa
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del Estado, la averiguación de los delitos y la intimidad de las
personas.
c) El procedimiento a través del cual deben producirse los actos
administrativos, garantizando, cuando proceda, la audiencia del
interesado.
Como afortunadamente señala García Trevijano (2011), existen, a partir de la génesis de este
artículo 105 tres ámbitos relacionados, aunque diferenciados, sobre los que la Carta Magna
establece la reserva de Ley. Estos tres ámbitos son:
La audiencia de los ciudadanos en el procedimiento de elaboración de las
disposiciones administrativas que les afecten;
El acceso a los archivos y registros administrativos;
Finalmente, la audiencia del interesado en el procedimiento a través del cual
deben producirse los actos administrativos.
Así pues, parece quedar claro que con este artículo 105, se da cobertura al principio de
transparencia, si bien es claro que, de forma, obvia, este principio debería quedar claramente
definido por una norma rango de ley, que, en cualquier caso, debería quedar inspirada por aquel.
Si nos atenemos al tenor literal del artículo 105, en su punto a) no se garantiza en modo
alguno, que la audiencia a los ciudadanos sea real y efectiva. No obstante, como señala
Hernández (2014), que, si en su momento tal cuestión se previó en la Constitución, es decir, el
hecho de que estos asuntos habrán de estar regulados por ley, resulta fácil suponer que en aquel
momento ya se consideró la importancia de este asunto, con una postura favorable.
En otro aspecto regulado por el artículo 105, en este caso en su punto b), que es el
pertinente al acceso de los ciudadanos a los archivos y registros administrativos, como apunta
Hernández, tiene cierta conexión con el artículo 20 de la Carta Magna, especialmente en su
punto primero, el cual dice que se reconocen y protegen los derechos:
a) A expresar y difundir libremente los pensamientos, ideas y
opiniones mediante la palabra, el escrito o cualquier otro medio
de reproducción.
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b) A la producción y creación literaria, artística, científica y
técnica.
c) A la libertad de cátedra.
d) A comunicar o recibir libremente información veraz por
cualquier medio de difusión. La ley regulará el derecho a la
cláusula de conciencia y al secreto profesional en el ejercicio de
estas libertades.
Si tomamos como base del posterior desarrollo legislativo relacionado con la transparencia y el
Buen Gobierno, podemos señalar que, en los años siguientes a la aprobación de la Constitución
Española, se siguieron diferentes medidas en este camino.
Una de estas medidas venía inmersa en la Ley 30/1992 de 26 de noviembre de
régimen jurídico de las administraciones públicas y del procedimiento administrativo común,
la cual en su artículo 37, ya derogada, venía a disponer que los ciudadanos poseían el derecho
de acceso a “información pública, archivos y registros en los términos y con las condiciones
establecidas en la Constitución, en la Ley de transparencia, acceso a la información pública y
buen gobierno y demás leyes que resulten de aplicación”.
También en el artículo 35 de la misma Ley se hacía referencia a otros aspectos vinculados con
el ámbito que estamos tratando, al disponer que los ciudadanos disponían de una serie de
derechos, tales como los que señalan en los apartados siguientes:
a) A conocer, en cualquier momento, el estado de la tramitación de los
procedimientos en los que tengan la condición de interesados, y obtener
copias de documentos contenidos en ellos.
b) A identificar a las autoridades y al personal al servicio de las Adminis-
traciones Públicas bajo cuya responsabilidad se tramiten los procedi-
mientos.
g) A obtener información y orientación acerca de los requisitos jurídicos
o técnicos que las disposiciones vigentes impongan a los proyectos, ac-
tuaciones o solicitudes que se propongan realizar.
h) Al acceso a los registros y archivos de las Administraciones Públicas
en los términos previstos en la Constitución y en ésta u otras Leyes.
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Posteriormente, ya en el año 2007, se aprobó la Ley 11/2007 de 22 de junio de acceso
electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos. En este texto también se trataron
cuestiones como las que aquí estamos trabajando. De tal forma en el artículo 1 señalaba la
existencia de un derecho para los ciudadanos: el de relacionarse con las administraciones
mediante medios electrónicos, al tiempo que regulaba toda una serie de aspectos básicos de la
utilización de las tecnologías de la información en la actividad administrativa”
La importancia que este paso tuvo en relación con la transparencia y el buen gobierno
es que suponía la subida de un nuevo peldaño, quizás el primero, hacia el nacimiento de las
herramientas conocidas como portal de transparencia, en tanto que, aquí, se creaban las
condiciones adecuadas para el uso de medios electrónicos.
El uso de herramientas de este tipo, sin embargo, habrían de atenerse a lo que dictaban
otras normas, cuya finalidad y objeto no sería otro que el de proteger aspectos vinculados a
datos personales y a la intimidad de las personas. Es el caso de lo que trataba de hacer la Ley
Orgánica 15/1999, de Protección de los Datos de Carácter Personal.
En relación con aspectos más ligados al concepto de Buen Gobierno, y quizás no tanto
con el de transparencia, podemos señalar la Ley 5/2006 de conflictos de intereses de los
miembros del Gobierno y de los Altos Cargos de la Administración General del Estado. Este
texto, explicitaba aspectos relativos a qué había que entender por incompatibilidades por parte
de miembros de Gobierno y altos cargos, de tal forma que se lograse evitar situaciones
comprometidas en las cuales aquellos que poseen capacidad decisoria en la administración
pública pudiesen valerse de la misma para obtener beneficios en labores o en ámbitos externos
a su rol público.
3.1. La Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información
pública y buen gobierno.
El 9 de diciembre del año 2013 se aprobaba la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia,
acceso a la información pública y buen gobierno. El día siguiente, 10 de diciembre, se publicaba
en el Boletín Oficial del Estado, núm. 295, páginas 97922 a 97952.
19
Como señala Lizcano Álvarez, uno de los elementos que dan más valor a esta nueva
norma aprobada en 2013, es que se trata de la primera ley que en su periodo de gestación que
ha pasado por un procedimiento de consulta pública, y que durante un tiempo estuvo publicado
el anteproyecto de ley en la web institucional de la vicepresidencia del Gobierno, de forma que
los ciudadanos pudieron acceder al mismo y presentar sugerencias o propuestas para que el
texto pudiese ser mejorado; se formalizaron más de tres mil sugerencias escritas en relación con
dicho anteproyecto.
Además de ello, y como señala el mismo autor, se contó con un grupo de expertos que a lo largo
del 2012 se reunió de forma periódica con el objeto de estudiar el contenido que correspondía
al anteproyecto y, tras ello, aportar todas aquellas propuestas que se considerasen necesarias
para mejorarlo, aunque efectivamente y como señala el propio Lizcano Álvarez (2013), quien
formó parte de ese grupo, tanto en calidad experto jurista como de presidente de Amnistía
Internacional: “La realidad es que no se nos hizo demasiado caso, aunque se incorporaron al
menos algunas de nuestras sugerencias al texto normativo.” Si bien “posteriormente, ya en los
primeros meses de 2013, algunos expertos y representantes de instituciones de la sociedad civil
tuvimos oportunidad de comparecer en el Congreso de los Diputados para aportar nuestra
opinión y nuestras sugerencias a los señores diputados.”
La nueva norma, y en ello radica su importancia, trata de cumplir, al menos formalmente
y en teoría, un triple objetivo. En primer lugar, trata de servir como refuerzo y aumentar el nivel
de transparencia existente en su momento en la actividad pública. Una transparencia que viene
articulada mediante la existencia de obligaciones de publicidad de forma activa para el conjunto
de Administraciones y entidades públicas.
En segundo lugar, una de sus misiones es lograr el reconocimiento y la garantía de
acceso a la información por parte de la ciudadanía, lo cual se articula mediante la regulación
como un derecho tanto de carácter objetivo como subjetivo.
En tercer lugar, y no por ello menos importante, con la nueva norma se propone articular
cuáles son las obligaciones de buen gobierno, que debe cumplir los responsables públicos. Junto
con ello, a su vez, y como resulta lógico, se articulan qué consecuencias de carácter jurídico
habrían de derivarse en caso de incumplimiento.
20
La ley, por tanto, y de forma acorde a lo señalado, pretende servir como punta de lanza
para profundizar en una serie de obligaciones que deben seguir las administraciones en relación
con la publicidad activa. Además, no solamente debe llegar al conjunto de administraciones
públicas, sino que debe ir más allá, alcanzando, asimismo, los órganos del Poder Legislativo y
Judicial en lo que se refiere a sus actividades sujetas a Derecho Administrativo, así como otros
órganos constitucionales y estatutarios.
Siguiendo con lo dicho, y remitiéndonos al propio texto, en el apartado II de su
Exposición de Motivos se reafirma en que
La Ley amplía y refuerza las obligaciones de publicidad activa en
distintos ámbitos. En materia de información institucional, organizativa
y de planificación exige a los sujetos comprendidos en su ámbito de
aplicación la publicación de información relativa a las funciones que
desarrollan, la normativa que les resulta de aplicación y su estructura
organizativa, además de sus instrumentos de planificación y la
evaluación de su grado de cumplimiento. En materia de información de
relevancia jurídica y que afecte directamente al ámbito de las relaciones
entre la Administración y los ciudadanos, la ley contiene un amplio
repertorio de documentos que, al ser publicados, proporcionarán una
mayor seguridad jurídica. Igualmente, en el ámbito de la información
de relevancia económica, presupuestaria y estadística, se establece un
amplio catálogo que debe ser accesible y entendible para los
ciudadanos, dado su carácter de instrumento óptimo para el control de
la gestión y utilización de los recursos públicos. Por último, se establece
la obligación de publicar toda la información que con mayor frecuencia
sea objeto de una solicitud de acceso, de modo que las obligaciones de
transparencia se cohonesten con los intereses de la ciudadanía.
En relación con las materias que aborda, parece oportuno diferenciar, sin que ello implique en
modo alguno que no se encuentran relacionadas; es más, a nuestro juicio ambas conforman un
21
pack que podríamos caracterizar de indivisible, para un mejor análisis que una parte de la misma
trata sobre cuestiones de acceso a la información, mientras que otra lo hace de Buen Gobierno.
En el caso de la primera, es decir, del derecho a la información, cabe señalar que, en el
marco de la Unión Europea, una gran parte de los Estados y en la propia administración
comunitaria, ye venían contando con normativa específica que regulaba aspectos tales como la
transparencia y el acceso a la información pública como derecho. En cambio, en nuestro país,
si bien es cierto que desde la Constitución, así como en determinadas normas, a las que ya
hemos hecho referencia previamente, parece incontestable que existían algunas cuestiones que
debían ser concretadas, detalladas o matizadas, lo cual no hacía sino señalar la existencia de
deficiencias en aspectos como el no ser suficientemente claros en relación con el objeto del
derecho de acceso, como consecuencia de la existencia de determinados límites como el hecho
de poder acceder única y exclusivamente limitado a documentos contenidos en procedimientos
administrativos ya terminados y al resultar su ejercicio extraordinariamente limitado en su
articulación práctica.
En relación con los aspectos vinculados al concepto de Buen Gobierno, el principal
cambio que significa esta norma es que, desde ese momento, principios que no eran más que
declaraciones de buenas intenciones y sin ningún valor jurídico, pasaban a formar parte de una
norma con rango de ley, lo que, a su vez, supone pasar a informar la interpretación y aplicación
del régimen sancionador al que se encuentran sujetos todos los responsables públicos (Noticias
Jurídicas, 12/12/2013).
Como señala Periano Sánchez (2015), en cualquier caso, no existía en nuestro áis,
obligación alguna en relación con la fiscalidad de la actividad pública, ni tampoco en materia
de rendición de cuentas. Sí existía, es de justicia reconocerlo, algunas normas de carácter
sectorial que, a pesar de ello, no pueden ser tomadas como una generalidad, ni para el conjunto
de sectores, ni para la totalidad del territorio español.
La aprobación de la Ley 19/2013, se materializaron una serie de medidas y herramientas, tales
como el Portal de Transparencia y el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno.
El Portal de Transparencia de la Administración del Estado, la cual es su denominación
íntegra, tal y como se describe en su propio sitio web,
22
Es la plataforma, dependiente del Ministerio de la Presidencia, por la
que se podrá acceder a la información de la Administración General del
Estado prevista en la Ley, cuyo conocimiento sea relevante para
garantizar la transparencia de su actividad relacionada con el
funcionamiento y control de la actuación pública. También contendrá la
información que los ciudadanos soliciten con mayor frecuencia en
ejercicio del derecho de acceso a la información pública y las
resoluciones denegatorias del derecho de acceso, previamente
anonimizadas.
El contenido del mismo se encuentra acorde a lo que dispone la Ley 10/2013, dispone y pone
en manos de la ciudadanía una serie de informaciones correspondientes a las Administraciones
públicas, tales como:
La Administración General del Estado.
Las entidades gestoras y los servicios comunes de la Seguridad Social,
así como las mutuas colaboradoras de la Seguridad Social.
Los organismos autónomos, las Agencias Estatales, las entidades
públicas empresariales y las entidades de Derecho Público que, con
independencia funcional o con una especial autonomía reconocida por la
Ley, tienen atribuidas funciones de regulación o supervisión de carácter
externo sobre un determinado sector o actividad.
Las entidades de Derecho Público con personalidad jurídica propia,
vinculadas a cualquiera de las Administraciones Públicas o dependientes
de ellas, incluidas las Universidades públicas.
Las informaciones y el acceso no son totalmente libres, existiendo una serie de restricciones de
carácter total o parcial, de acuerdo con la normativa vigente, para una serie de materias o
cuestiones en los que sea aconsejable.
Por su parte, el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, es un organismo
independiente encargado de promover la transparencia de la actividad pública, velar por el
cumplimiento de las obligaciones de publicidad, salvaguardar el ejercicio del derecho de
23
acceso a la información pública y garantizar la observancia de las disposiciones de buen
gobierno.
Una de las características del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno es que
organiza como un organismo público independiente, con personalidad jurídica propia y plena
capacidad de obrar pública y privada. El Consejo de Transparencia y Buen Gobierno se rige
por lo dispuesto en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la
información pública y buen gobierno, así como por las disposiciones que la desarrollan y por
su Estatuto, aprobado por Real Decreto 919/2014 de 31 de octubre.
Para conocer las funciones que lleva a cabo, basta con asomar la mirada al artículo 38
de la Ley 19/2913, así como al artículo 3 del Real Decreto por el que aprobó su creación. Estas
funciones son:
Adoptar recomendaciones para el mejor cumplimiento de las
obligaciones contenidas en la ley de transparencia.
Asesorar en materia de transparencia, acceso a la información pública
y buen gobierno.
Informar preceptivamente los proyectos normativos de carácter estatal
que desarrollen la Ley de transparencia, acceso a la información pública
y buen gobierno, o que estén relacionados con su objeto.
Evaluar el grado de aplicación de la Ley de transparencia, acceso a la
información pública y buen gobierno. Para ello, elaborará anualmente
una memoria en la que se incluirá información sobre el cumplimiento
de las obligaciones previstas y que será presentada ante las Cortes
Generales.
Promover la elaboración de borradores, de recomendaciones y de
directrices y normas de desarrollo de buenas prácticas en materia de
transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno.
Promover actividades de formación y sensibilización para un mejor
conocimiento de las materias reguladas por la Ley de transparencia,
acceso a la información pública y buen gobierno.
Colaborar con órganos de naturaleza análoga en las materias que le son
propias.
24
3.2. El Consejo de transparencia y el Buen Gobierno en las Comunidades Autónomas
Para que la Ley entrara en vigor el plazo correspondiente fue aplazado dos años. Por tanto,
aunque en la misma Ley publicada en el BOE se contemplaba que sus disposiciones habrían de
ser obligatorias un año después de la publicación, el 10 de diciembre de 2014, finalmente no
sería hasta el 2015 que ello ocurriría.
Por tanto, las Comunidades Autónomas, tuvieron ese periodo para adaptarse a la nueva
realidad. Pero, también cabe señalar que, al objeto de mantener el más escrupuloso respeto a
las competencias autonómicas, el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno sólo tendría
competencias en aquellas Comunidades Autónomas con las que existiese un Convenio firmado
Convenio. En el resto de los casos, el papel jugado por aquel, quedaría en manos del órgano
autonómico al cual se le designaran las competencias homólogas.
25
4. LA TRANSPARENCIA EN ESPAÑA. ¿REALIDAD O DESEO?
Como vemos, la Ley de Transparencia y Buen Gobierno, fue aprobada hace ya algo menos de
cinco años. Aunque entró en vigor a finales del 2015. Con este tiempo debería ser suficiente
para realizar una primera evaluación sobre si la misma se está desarrollando y cumpliendo
efectivamente o si, por el contrario, la realidad muestra que la misma ni supuso más que un
intento de lavado de cara por parte de partidos políticos, administraciones y otros sujetos, sin
una aplicación práctica.
La actual Ley de Transparencia y Buen Gobierno fue aprobada por durante el Gobierno
del Partido Popular, cuyo Grupo, que le servía de sostén en el Parlamento disponía de mayoría
absoluta. Aquella norma, por tanto, fue aprobada con los votos del Grupo Popular, el Grupo de
Convergència i Unió y el del Partido Nacionalista Vasco. Votaron en contra, en cambio, el resto
de grupos: PSOE, UPyD, Izquierda Plural, ERC, Amaiur, BNG, Compromís-Equo y Geroa Bai
(El País, 12/09/2013).
Por tanto, si queremos analizar, como nos gustaría hacer en las siguientes páginas, cuál
ha sido el papel de los partidos gobernantes y, por tanto, poder analizar su implicación en la
efectividad de la Ley de Transparencia, al referirnos a la Administración Central, solamente
podremos analizar el papel jugado por el Partido Popular, en tanto que, primero con mayoría
absoluta y desde el 2016 (teniendo en cuenta al respecto el período correspondiente a la XI
Legislatura, que duró unos meses ante la imposibilidad de formar gobierno, entre finales de
2015 y mediados del 2016) con mayoría simple, ha gobernado desde que se aprobó y entró en
vigor.
No obstante, vamos a tratar de analizar si en otras comunidades donde gobiernan
ejecutivos con el apoyo de otros partidos. Sin ánimo de entrar de forma exhaustiva en cada uno
de los territorios autonómicos, vamos a tratar de tomar como ejemplo algunos territorios
gobernados por diferentes partidos, de tal forma que podamos tener una muestra aproximada
en relación con el cumplimiento de la Ley de transparencia. Para ello, la fuente principal de
información serán los Consejos de transparencia, tanto el nacional como los autonómicos
correspondientes a las comunidades que analicemos.
26
El Consejo de Transparencia tiene entre sus finalidades, como hemos visto anteriormente,
informar sobre el cumplimiento de la Ley 19/2013, para lo cual emite informes o dictámenes,
para informar sobre ello.
Además, el Consejo también emite resoluciones relacionadas con reclamaciones
interpuestas por los ciudadanos, tanto ante la Administración General del Estado como ante
aquellas Comunidades Autónomas con las cuales ha firmado convenio de colaboración. Si
observamos los datos estadísticos que nos ofrece el portal web del Consejo de Transparencia
podemos observar como la mayoría de comunicaciones que se han recibido desde el año 2015
en el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, la mayor parte, casi el 55% de los mismos,
son reclamaciones. Sin embargo, el último lugar lo ocupan las quejas y sugerencias, que no
llegan ni tan solo al 1%. Si sumamos el total de comunicaciones que han percibido en el Consejo
se sitúan en más de 4500.
Ilustración 1. Entradas al Consejo (acumulado 2015 a 31 de enero de 2018). Fuente: web Consejo de
Transparencia y Buen Gobierno
En el cuadro que mostramos a continuación, observamos, asimismo, que la evolución de las
reclamaciones, que como hemos dicho, superan el 50% de las comunicaciones que se reciben
en el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, ha ido en aumento. De tal forma, entre el
2015 y el 2017, se han multiplicado por dos, pasando de las 517 en aquel año a las 1067 del
2017.
27
Ilustración 2. Reclamaciones totales (acumulado). Fuente: web Consejo de Transparencia y Buen Gobierno
Además, aunque los datos de este año 2018 solamente hacen referencia, por ahora, a las del
mes de enero, parece fácil entender que las reclamaciones irán en aumento. De hecho, el dato
relativo al mes de enero de 2018 se sitúa bastante por encima de los meses de enero anteriores.
Es más, incluso, podemos señalar que es el mes desde 2015 en el que ha habido un mayor
número de reclamaciones totales.
Ilustración 3. Comparativa de las reclamaciones totales por años y meses. Fuente: web Consejo de
Transparencia y Buen Gobierno
De entre las comunidades autónomas que tienen firmado un Convenio con el Consejo de
Transparencia y Buen Gobierno, podemos observar que aquella en la que se dan un mayor
número de reclamaciones es la Comunidad de Madrid, algo lógico, por otra parte, si tenemos
en cuenta la diferencia de población, mucho más amplia, que el resto de las comunidades
28
Ilustración 4. Reclamaciones por Comunidades Autónomas (con convenio con el Consejo). Fuente: web Consejo
de Transparencia y Buen Gobierno
Ilustración 5. Reclamaciones en CCAA. Fuente: Elaboración propia a partir de datos de la web Consejo de
Transparencia y Buen Gobierno
En el cuadro que exponemos a continuación, de nuevos con datos estadísticos extraídos del
portal web del Consejo de Transparencia, podemos observar, en primer lugar que la mayor parte
de las reclamaciones que se han presentado, 1674, es decir algo más de 67% del total, están
relacionadas con la Administración General del Estado. En cambio, 913, es decir, algo menos
del 33% lo hacen con administraciones territoriales. De entre las 2188 que se han resuelto, han
sido admitidas 1564, lo cual supone un 71,5%. Si segmentamos en función de si se trata de la
Administración General del Estado y de Administraciones Territoriales, nos encontramos con
que en el primer caso han sido admitidas1184, es decir, un 75,2%. En el segundo de los casos,
las admitidas han sido 380, lo que, a su vez, supone un porcentaje algo menor que el anterior,
situándose en el 61,8%.
29
Hay que tener en cuenta que en este trabajo estamos analizando únicamente aquellas
Administraciones territoriales que disponen de convenio con el Consejo, que son un total de 8,
contando entre ellas con las dos ciudades autónomas. Es decir, algo menos de la mitad de las
Comunidades. Si resulta algo más revelador, en cambio, el porcentaje de reclamaciones
admitidas. Y en este caso, parece obvio que el dato resulta menos favorable para la
Administración General del Estado, al menos al compararlo con aquellas Comunidades que
quedan bajo las competencias del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno nacional.
Ilustración 6. Resoluciones a las reclamaciones (acumuladas desde el 2015 hasta el 31 de enero de 2018).
Fuente: Web Consejo de Transparencia y Buen Gobierno
Podemos observar que el número de reclamaciones es alto e, igualmente alto son aquellas que
han sido admitidas, con una resolución favorable al reclamante. Por último, antes de entrar a
analizar algunas resoluciones sobre transparencia que nos han parecido de interés, sí nos parece
oportuno señalar algunas cuestiones en las que, a pesar de que no queremos entrar al detalle, si
nos parece oportuno señalar.
En marzo de 2017 se publicó por parte del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno,
un Informe de Evaluación del Cumplimiento de la Ley de Transparencia, que analizaba el
comportamiento en este ámbito de los Órganos constitucionales y de relevancia constitucional
y entes reguladores. El análisis revela unos buenos resultados en relación a la información
obligatoria que estas instituciones deben ofrecer. Como podemos observar, el Tribunal
Constitucional se sitúa en primer lugar y en el último, en cambio, el Consejo Económico y
Social, con 9,83 y 5,42, respectivamente.
30
Ilustración 7. Órganos constitucionales y de relevancia constitucional y entes reguladores. Fuente: Consejo de
Transparencia y Buen Gobierno (2017)
Tras observar estos datos, procedemos a analizar algunas de las resoluciones que nos han
parecido de mayor interés.
31
5. ALGUNOS EJEMPLOS DE RESOLUCIONES SOBRE TRANSPARENCIA
5.1. Resolución de Reclamación presentada al amparo del artículo 24 de la Ley
19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y
buen gobierno
En este caso, resulta interesante el ámbito del cual el reclamante pretendía obtener información:
la contratación pública. Es una realidad que la contratación pública con empresas privadas ha
sido objeto de grandes controversias, con importantes escándalos a lo largo de los últimos años.
5.2. Resolución de Reclamación presentada al amparo del artículo 24 de la Ley
19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y
buen gobierno
Según consta en la Resolución señalada, algún ciudadano solicitó información al Ministerio de
Interior sobre un “Contrato que mantiene la Dirección General de la Policía y la Guardia Civil
para sus líneas de teléfono fijas, terminales móviles y datos de Internet”. Más concretamente
pide información sobre algunos asuntos relativos a ellos, tales como
Si fueron realizados por contratación directa o por concurso público;
Si en caso de ser por contratación directa han contado con informes
jurídicos que avalen su legalidad;
La cuantía exacta de ambos contratos y su periodo de vigencia;
El número de terminales móviles y líneas de telefonía fija a que atañen
a ambos contratos y el grueso de datos de Internet de que disponen;
Si estos móviles disponen de tarifa plana y en caso contrario la razón
que lo motiva.
En caso de que ambos contratos estén unificados, la información
demandada atañe a uno solo.
La respuesta que se dio a la solicitud ciudadana, con fecha a 18 de octubre de 2017, la
denegación del acceso a lo “solicitado en base a que la petición formulada al amparo de la Ley
32
19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno,
relativa a diferentes datos de las líneas telefónicas de Policía y Guardia Civil, queda excluida
del ámbito de aplicación de dicha Ley, en virtud de lo establecido en su artículo 14 "Límites al
derecho de acceso", y específicamente en su apartado 1. d, que señala la seguridad pública como
se señala en los fundamentos anteriores.”
Ante tal respuesta, cinco días después, el 23 de octubre de 2017, el Consejo de
Transparencia y Buen Gobierno recibía una reclamación, como consecuencia de la respuesta
emitida por el Ministerio del Interior. El Consejo estimó la reclamación ciudadana. Nos parece
de especial relevancia el fundamento jurídico 8º, especialmente en lo que dispone que
A juicio de este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno esta
información puede ser predicable de cualquier contrato que formalice
la Administración con carácter general, con la salvedad de la última de
las cuestiones que, por otro lado, sí es común a los contratos de
telecomunicaciones. Asimismo, no se detalla a qué servicio o unidad se
destinan los terminales móviles afectados por el contrato ni las
condiciones técnicas del mismo, por lo que, en nuestra opinión, no se
desvelan datos sobre la operatividad del contrato que puedan afectar a
las necesidades especiales de su ejecución o perjudicar los intereses de
la Seguridad del Estado, circunstancias que motivaron el procedimiento
de contratación negociado sin publicidad que hemos indicado con
anterioridad.
En este caso, por tanto, ante la pretensión del Ministerio de hacer valer hipotéticas cuestiones
vinculadas a la seguridad nacional, con la pretensión de ocultar o no hacer públicos los datos
solicitados, prevaleció el derecho a la información, avalado, además, por lo señalado en la
resolución, que reafirma que, en modo alguno ofrecer las informaciones requeridas podía
suponer ningún tipo de riesgo.
33
5.3. Resolución de Reclamación presentada al amparo del artículo 24 de la Ley
19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y
Buen Gobierno
En este caso, la resolución tiene lugar dentro del marco del convenio firmado entre el Consejo
de Transparencia y Buen Gobierno y la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha. El
gobierno en esta Comunidad Autónoma está dirigido por el Partido Socialista. En un primer
momento, un ciudadano solicitó al Ayuntamiento de Casarrubios del Monte -Toledo- "conocer
la partida presupuestaria que destina el Área de Cultura a la concesión de becas, ayudas,
premios y subvenciones”. No recibió contestación a tal solicitud, motivo por el cual el
solicitante lo entendió como silencio negativo.
Ante tal situación, el 1 de agosto, se trasladó el expediente por parte de la Oficina de
Reclamaciones de las Administraciones Territoriales del Consejo de Transparencia y Buen
Gobierno al Director de la Oficina de Transparencia de la Junta de Comunidades de Castilla-
La Mancha y al Ayuntamiento mencionado.
En esta resolución encontramos algunas cuestiones que nos parecen de interés. En
primer lugar, podemos centrarnos en sus fundamentos jurídicos 1 y 2, relativo a las
competencias que el Consejo puede tener en las Comunidades Autónomas y los requisitos
necesarios. En este caso, hace referencia a determinados artículos de la Ley 19/2013, más
concretamente al 38.2.c), además del artículo 8.2.d) del Real Decreto 919/2014, de 31 de
octubre, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno. En
ellos se disponen que será el Presidente del Consejo quien tendrá la competencia “para resolver,
con carácter potestativo y previo a un eventual recurso contencioso-administrativo, las
reclamaciones que se presenten en el marco de un procedimiento de acceso a la información”.
Para que lo anterior sea posible, en el fundamento jurídico 2, se remarca que, tal y como
se apunta en el art. 24.6 de la Ley 19/2013, corresponderá al Consejo de Transparencia y Buen
Gobierno la competencia relativa a las reclamaciones, siempre y cuando no suceda que “que
las Comunidades Autónomas atribuyan dicha competencia a un órgano específico, de acuerdo
con lo establecido en la disposición adicional cuarta de esta Ley”. En el caso de Castilla-La
34
Mancha ello no ocurre, por lo cual, cabe atenerse a los apartados 1 y 2 del señalado artículo,
que dice
1. La resolución de la reclamación prevista en el artículo 24
corresponderá, en los supuestos de resoluciones dictadas por las
Administraciones de las Comunidades Autónomas y su sector público,
y por las Entidades Locales comprendidas en su ámbito territorial, al
órgano independiente que determinen las Comunidades Autónomas.
(…).
2. Las Comunidades Autónomas podrán atribuir la competencia para la
resolución de la reclamación prevista en el artículo 24 al Consejo de
Transparencia y Buen Gobierno. A tal efecto, deberán celebrar el
correspondiente convenio con la Administración General del Estado, en
el que se estipulen las condiciones en que la Comunidad sufragará los
gastos derivados de esta asunción de competencias.
El convenio necesario para el Consejo tenga competencias en cuestión de reclamaciones, fue
firmado, dando con ello cobertura, el 30 de diciembre de 2015. Yendo al fondo de la cuestión,
es decir, a aquello solicitado por el ciudadano en ejercicio de su reconocido derecho. Por una
parte expone la importancia de la publicidad activa, materializada en este caso publicación del
presupuesto municipal, sin que ello excluya otra forma de actuación, que es la de ante la
solicitud de un ciudadano de determinada información, la administración optar por dos
soluciones: “En primer lugar, puede remitir al solicitante a la dirección URL en la que se
encuentra publicada la misma.(...). Mientras que la segunda posibilidad de la que dispone la
administración consiste en facilitar copia del presupuesto de que se trate al solicitante de la
misma”.
Esta resolución nos ha parecido de interés en tanto que remarca la necesidad de que exista
un convenio suscrito entre las administraciones autonómicas y el Consejo, en virtud del cual
este órgano podrá tener competencias en el territorio de aquella. También nos ha parecido
interesante el hecho de que se explicite que cuando la administración realiza una acción
calificada como publicidad activa de algunas informaciones, en modo alguno ello resulta un
problema, antes al contrario, para que ante el interés mostrado por un ciudadano no se le
responda.
35
5.4. Resolución 382/2017, de 20 de novembre de la Comissió de Garantia del Dret d’
Accés a la informació pública
En este caso, nos situamos ante el órgano equivalente al Consejo de Transparencia y Buen
Gobierno de la Comunidad Autónoma de Cataluña. Esta resolución ha llamado nuestra atención
porque entra en juego un elemento que, dados los últimos acontecimientos que se han producido
en Cataluña, y la polémica generada desde hace algún tiempo en relación con la lengua
vehicular en las administraciones.
Hay que señalar que la información que se requería obraba en poder del Ayuntamiento
de Barcelona, cuyo gobierno municipal está liderado por Barcelona en Comú. El Gobierno de
la Generalitat, en este caso, estaba dirigido por la coalición independentista Junts pel Sí, que
aglutinaba esencialmente a la antigua Convergència, ahora Partit Demòcrata Europeu Català y
Equerra Republicana de Catalunya.
La información que se reclamaba por el ciudadano en cuestión era el Plan de
mantenimiento y copia de las actas de inspección de instalaciones eléctricas, ante el
Ayuntamiento de Barcelona. La resolución fue estimatoria.
Ante la demanda del ciudadano solicitaba que la lengua en la que se le transmitiese la
información fuese el castellano. El 26 de mayo de 2017, el Ayuntamiento de Barcelona
respondió a la solicitud señalando que la información que solicitaba no estaba disponible en el
formato que se pedía, y añadçia que se le podía facilitar en otros formatos. El ciudadano reclamó
ante la Comisión el 4 de octubre de 2017, señalando que su solicitud fue denegada total o
parcialmente.
La controversia principal viene dada por el tipo de información que desde el
Ayuntamiento se le facilitó, en tanto que él solicitó las copias de las actas de las inspecciones y
revisiones eléctricas de baja tensión que hubiesen pasado la revisión periódica y, en cambio, se
le remitieron diversos informes relacionados, pero no lo solicitado.
Finalmente, el ciudadano vio estimada su reclamación, por lo que la Comisión requirió
al Ayuntamiento de Barcelona que le trasladase toda la información y documentación solicitada.
36
No obstante, en relación a la lengua en la que se le remite, el solicitante pedía expresamente
que fuese en castellano. Sin embargo, desde la propia comisión se señala que
el derecho de acceso a la información no incluye un hipotético derecho
de traducción de documentos administrativos, de forma que los
documentos a los que se puede tener acceso en virtud de la Ley 19/2013,
deben ser facilitados en la lengua en la que fueron redactados, sin
perjuicio del derecho de la persona solicitante a escoger la lengua de los
procedimientos y de las comunicaciones con la Administración, de
acuerdo con lo que prevé la legislación de procedimiento administrativo
y de política lingüística
37
6. CONCLUSIONES
Para finalizar el presente trabajo, simplemente añadiremos algunas breves conclusiones que
podemos extraer a partir de los materiales analizados, tanto de los textos legislativos y de las
normas, como de la revisión bibliográfica, así como de los informes y resoluciones emitidos
por entidades y administraciones.
En primer lugar, cabe señalar el retraso que, en nuestro país, se ha dado en relación con
la aprobación de una norma que regulara un aspecto tan básico para mantener una ciudadanía
participativa y crítica, algo necesario para mantener una sociedad democrática en buen estado
de salud, como la transparencia informativa por parte de las administraciones públicas. Por
tanto, en ese sentido, en especial si comparamos España con otros países de nuestro entorno, y
en especial con aquellos del norte de Europa, países sobre los que pesa la fama, y así lo
demuestran diversos estudios y los índices que analizan estos aspectos, cabe reconocer la
lentitud y el retraso con el que se ha obrado. Cabría aquí, analizar, por otra parte, y ello podría
abrir un amplio campo de estudio, los motivos que han llevado a ello.
En segundo lugar, cabe señalar como la legislación en este aspecto se ha materializado
en un momento crítico en aspectos económicos y sociales. En un entorno en el que la corrupción
e, incluso, la política es considerado por gran parte de los españoles como un problema, y en el
que cada día resulta habitual observar noticias en los que la clase política se ve envuelta en estos
escándalos, parece razonable entender que los avances en transparencia pueden ir dirigidos a
mejorar esta percepción y a tratar de dar confianza a la ciudadanía en un ámbito en el que desde
hace tiempo la ha ido perdiendo. Valga, en este sentido, analizar el papel de movimientos
sociales que, si bien fueron efímeros, como el 15M, sirvieron para presionar a los poderes
públicos en diferentes cuestiones. Esta podría ser una de ellas.
En tercer lugar, al observar cómo han aumentado las reclamaciones al Consejo de
Transparencia, parece razonable entender que la ciudadanía está empezando a conocer cada vez
mejor este mecanismo. Ello, a su vez puede ser causa de una mayor preocupación ciudadana,
pero también de una mayor conciencia social entre la ciudadanía, que se muestra activa y exige
sus derechos. Algo que, puede tener una doble lectura. Una de ellas es que quizás el aumento
de las reclamaciones significa que hay cada vez un mayor número vulneraciones del derecho a
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la información. Otra lectura posible es que la ciudadanía cada vez se muestra más implicada en
estos temas, asumiendo un papel más activo y, por tanto, más acorde a lo que una democracia
avanzada merece.
En cuarto lugar, al analizar los datos que nos ofrece el Consejo de Transparencia y Buen
Gobierno, parece que una gran parte de las instituciones obtienen una buena evaluación, en
relación a la información que deben ofrecer obligatoriamente. Este hecho, nos puede inducir a
pensar que, efectivamente, la Ley de Transparencia se cumple en una buena proporción.
No obstante, cabría analizar si ello es así, el motivo que existe para que una gran parte
de las reclamaciones que se producen al Consejo por parte de la ciudadanía, son admitidas. En
nuestra opinión, esto puede deberse a que si, en general, el nivel de transparencia es bueno, al
descender al detalle, resulta irregular por las diferentes instituciones y administraciones. Ello
se aprecia igualmente cuando comparamos los datos de la Administración General del Estado
y la de las Administraciones territoriales, al menos aquellas que queda bajo competencia del
Consejo nacional, que son aquellas en las que aquí nos hemos centrado.
Por último, queremos hacer una breve mención al papel que en nuestra opinión deben
jugar, en adelante, las nuevas tecnologías, como elemento básico y dinamizador de este derecho
ciudadano. Más que una conclusión, quizás sea una esperanza, pero no nos resistimos a señalar
que es muy probable que en el futuro, las administraciones públicas sean cada vez más abiertas
y si, de forma progresiva, como ya ocurre con las leyes relativas a las relaciones de la
administración y la ciudadanía, las nuevas tecnologías van cogiendo una fuerza cada vez más
evidente, no debería caber duda de que en aspectos como la transparencia, estas tecnologías,
haciendo un buen uso de ellas, serán un factor de primer orden para que ese derecho a la
información sea real y efectivo en cualquier ámbito y momento.
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7. ANEXO JURISPRUDENCIAL
- Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y
buen gobierno.
- Ley 27/2006, de 18 de julio, regulando el derecho a la información, participación
pública y acceso a la justicia en materia de medio ambiente.
- Ley 37/2007, de 16 de noviembre, sobre reutilización de la información del sector
público, trata sobre el uso privado de documentos en poder de Administraciones y
organismos del sector público.
- Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los Servicios
Públicos. Esta ley contempla el derecho ciudadano a mantener relación con la
Administración por medios electrónicos, y busca implantar una cultura de transparencia
a la vez que modernizar a la Administración, al mismo tiempo que reduciría las cargas
democráticas y les daría una mayor facilidad a los ciudadanos para expresarse y obtener
una respuesta.
- Por otro lado, leyes como la Ley 30/1992, de 26 de noviembre que contemplan que se
amplíe la publicidad de determinado tipo de información de ciertos bienes y derechos
patrimoniales de altos cargos de la Administración General del Estado, o la Ley
47/2003, de 26 de noviembre, que también contempla la obligación de publicidad
General Presupuestaria.
- Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las
Administraciones Públicas, en la que estos requisitos de obligación de transparencia y
acceso a la información aparecen como una parte más del procedimiento de actuación
de las Administraciones Públicas, de tal manera que queda establecido como un
requisito de existencia y actuación y por otra parte constituye un derecho para los
ciudadanos, quedando previstas las consecuencias del incumplimiento de esta ley.
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- Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se
transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y
del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014.
- Ley 1/2014, de 24 de junio, de Transparencia Pública de Andalucía, en la que se
reconoce nuevamente esta ley de transparencia y concluye que la transparencia es algo
inherente a la democracia y una pieza clave para una sociedad avanzada.
- Resolución de 14 de febrero de 2018, del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno.
En esta resolución se publicó el resumen de la Memoria de cumplimiento de la Ley de
Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno y de actividades del
Consejo durante el ejercicio 2016. Esta resolución constaría principalmente de dos
partes
Una primera parte en la que se realiza en sí esta evaluación sobre si se
cumple o no esta ley durante el ejercicio 2015
Por otro lado una segunda parte que trata sobre las actividades del
Consejo de Transparencia y Buen Gobierno durante el ejercicio 2016
- Resolución de 15 de diciembre de 2017 de la Secretaría General del Tribunal
Constitucional, en relación con la solicitud de información formulada sobre
jurisprudencia referida a la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a
la información pública y buen gobierno… En la que se establece el derecho del
interesado a recurrir a la página web del Tribunal Constitucional
www.tribunalconstitucional.es para acceder a las sentencias dictadas por el Tribunal en
relación a esta ley.
- Real Decreto 1495/2011, de 24 de octubre, por el que se desarrolla la Ley 37/2007, de
16 de noviembre, sobre reutilización de la información del sector público, para el ámbito
del sector público estatal. «BOE» núm. 269, de 08/11/2011.
- Real Decreto 919/2014, de 31 de octubre, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo
de Transparencia y Buen Gobierno. «BOE» núm. 268, de 05/11/2014
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- Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el texto
refundido de la Ley de Contratos del Sector Público. Publicado en: «BOE» núm. 276,
de 16/11/2011.
- Resolución 382/2017, de 20 de novembre de la Comissió de Garantia del Dret
d’ Accés a la informació pública.
- Resolución de Reclamación presentada al amparo del artículo 24 de la Ley 19/2013, de
9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno.
- Resolución de Reclamación presentada al amparo del artículo 24 de la Ley 19/2013, de
9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno.
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8. REFERENCIAS
“El PP aprueba la Ley de transparencia sin el PSOE, con el PNY y CIU”, en El País
(12/09/2013).
“PSOE e Izquierda Plural mantienen el boicoteo a la Ley de Transparencia”, en El País
(18/07/2013)
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