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LOS SABERES DEL ESTADO

MARIANO BEN PLOTKIN - EDUARDO ZIMMERMANN(Compiladores)

LOS SABERES DEL ESTADO

Índice

Introducción. Saberes de Estado en la Argentina, siglos XIX y XX.........9Mariano Ben Plotkin y Eduardo Zimmermann

Sección 1. Saberes, Estado y Cuestión Social

El Departamento Nacional del Trabajo y la política laboraldurante el primer gobierno de Hipólito Yrigoyen.................................35

Juan Suriano

Una escuela científica en el Estado. Los estadísticos oficialesen la Argentina de entreguerras ............................................................63

Claudia Daniel

Sección 2. Saberes y Zonas Grises

Administradoras, funcionarios y técnicos estatalesen el Hospital de Mujeres Dementes. Buenos Aires. 1880-1890 ........103

Valeria Silvina Pita

Itinerarios de la profesión médica y sus saberes de EstadoBuenos Aires, 1850-1910 ...................................................................125

Ricardo González Leandri

Sección 3. Ciudades y Caminos:el Espacio como Problema de Estado

Las promesas del urbanismocomo alternativa tecnocrática de gestión (1928/1958)........................159

Ana María Rigotti

Diseño de tapa: Juan Balaguer y Cristina Cermeño

Primera edición en Argentina: XXXXX de 2011

© Mariano Ben Plotkin y Eduardo Zimmermann, 2011© Edhasa, 2011

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Queda hecho el depósito que establece la ley 11.723

Impreso por Cosmos Print

Impreso en Argentina

Saberes sin fronteras. La vialidad norteamericanacomo modelo de la Dirección Nacional de Vialidad, 1920-1940 .......185

Valeria Gruschetsky

Saberes de Estado: Comentarios finales ..............................................213Joseph L. Love

Bibliografía.........................................................................................223

Notas de los compiladores ..................................................................249

LOS SABERES DEL ESTADO8

Introducción

Saberes de Estado en la Argentina, siglos XIX y XX

Mariano Ben Plotkin y Eduardo Zimmermann

¿Cómo conceptualizar la conformación de elites técnicas estatales? ¿Cómose vincula la producción de conocimiento social y el proceso de constitu-ción del Estado moderno? Estas son las principales preguntas que abordane intentan responder, desde perspectivas diferentes, los trabajos incluidosen este libro.

En los análisis sobre la articulación entre los campos de conocimien-to y el Estado es posible reconocer dos vertientes que han probado ser par-ticularmente relevantes. Desde perspectivas que reconocen sus orígenes enla obra de Max Weber podemos distinguir, por un lado, la línea de pensa-miento inaugurada por Pierre Bourdieu, que se concentra en los procesosde constitución de lo que él denomina campos, entendidos como espaciosde combate por la acumulación de capital simbólico. Este capital simbóli-co remite a un sistema de jerarquías especificas, con reglas propias dentrode cada campo en particular. Para este autor el Estado y sus saberes cons-tituyen una especie de “meta campo”, que da sentido y otorga legitimidada todas las otras formas de interacción social.1

Por otra parte, Thedda Skocpol, Peter Evans y Dieter Ruescheme-yer, entre otros, han renovado la mirada sobre el Estado en un doble mo-vimiento. Retomando desde una perspectiva renovada el clásico tema dela autonomía del Estado, en Bringing the State Back In estos autoresplanteaban la necesidad de reconsiderar al Estado como un actor con ob-jetivos propios, que no necesariamente reflejan de manera mecánica los

do también a partir del desarrollo de saberes específicos y de las reformula-ciones que los mismos produjeron en percepciones sociales más amplias, lasque a su vez han influido, de manera dialéctica, en la evolución de estos sa-beres. Se podría argumentar, por ejemplo, que la forma concreta que tomóel mayor nivel de intervención estatal en el área social en la Argentina a prin-cipios del siglo XX, como lo muestran los textos de Juan Suriano y ClaudiaDaniel incluidos en este volumen, fue el resultado de transformaciones so-ciales o ideológicas, pero también de cambios paradigmáticos ocurridos enel interior de un conjunto de saberes específicos como la sociología, la eco-nomía, el derecho laboral o la estadística.

El proceso de articulación entre poder y saber puede rastrearse en losorígenes mismos del Estado moderno, y en la necesidad de “gobernabili-dad” en el sentido que le ha asignado Michel Foucault a este término.7 Sinembargo, a lo que aquí nos referimos y que constituye el tema central delpresente volumen es algo mucho más específico: el vínculo mutuamenteconstitutivo que se ha dado entre ciertas formas de conocimiento y su ins-titucionalización, por un lado, y la formación de elites estatales expertas yel Estado por el otro, en el contexto de países periféricos, como en este ca-so la Argentina. Cabe destacar que cuando nos referimos a contexto perifé-rico no nos estamos refiriendo solamente a la ubicación del país en el mer-cado internacional de bienes y capitales sino a su ubicación en el mercadode ideas y modelos institucionales. En este sentido, hablar de un contextoperiférico remite al carácter más bien receptor que generador de estas ideasy modelos y, sobre todo, al hecho de que muchas veces las instancias de con-sagración y legitimación de los mismos se encontraban por fuera de las fron-teras nacionales; es decir, que los mecanismos que permitían validar unacierta práctica o un sistema de ideas implementados localmente en realidadestaban vinculados a desarrollos ocurridos en otras partes del mundo, usual-mente Europa. Dicho más simplemente, muchas veces el hecho de que unapráctica o modelo institucional estuviera apoyado por una autoridad (ex-tranjera) reconocida como tal constituyó un argumento de peso para pro-mover su implementación local. Sin embargo, es claro que el desarrollo delos procesos de recepción nunca es pasivo, sino que a menudo implica unareformulación creativa de estos modelos institucionales y sistemas de ideas.Lo que interesa en estos casos es tanto su implementación concreta como losmecanismos y argumentos a través de los cuales se los intenta validar.

MARIANO BEN PLOTKIN - EDUARDO ZIMMERMANN (COMPS.) 11

intereses o demandas de los grupos dominantes, tal como era pensadopor la tradición marxista clásica.2 Asimismo, esta mirada también nosaleja de conceptualizaciones de inspiración foucaultiana, que tienden adisolver al Estado en “microfísicas del poder” o, como señalara AntonioHespanha, en una panpolitización de las relaciones sociales.3 En un se-gundo momento, otro libro compilado por Skocpol y Rueschemeyer4

presta atención a tres dimensiones ya sugeridas en Bringing the StateBack In como agenda de investigación: en primer lugar, al proceso deconstitución de conocimiento social a partir del entrecruzamiento decampos disciplinares en construcción con las demandas del Estado. Deesta manera estos conocimientos sociales se constituyen en “saberes deEstado”, es decir, en saberes expertos y operativos demandados por, y ala vez constitutivos del, Estado moderno. En segundo lugar se prestaatención a los mecanismos de conformación de las elites (que eventual-mente devienen estatales) encargadas de producir, transmitir y aplicar es-tos conocimientos. Finalmente, la mirada se dirige hacia la dimensióntransnacional de ese doble proceso de construcción de saberes sociales yEstado, es decir, hacia los mecanismos de circulación, recepción y legiti-mación de estos saberes a través de fronteras nacionales culturales y a ni-vel local.5

Saberes y Estado

Así como se ha sostenido que los Estados hacen las guerras y las guerras ha-cen los Estados, podría también decirse que a partir de finales del siglo XIXlos Estados necesitaron el conocimiento proporcionado por las nacientesciencias sociales modernas y otros saberes técnicos, de la misma manera queéstos necesitaban del Estado en su proceso de consolidación e instituciona-lización.6 Se hace visible, entonces, el entrecruzamiento de la consolidaciónde nuevos campos de conocimiento social y la emergencia de nuevos espa-cios de intervención estatal, orientados a enfrentar los problemas asociadosa la complejización de las relaciones sociales. Podría sostenerse que, históri-camente, las redefiniciones de los espacios de intervención del Estado nohan sido sólo el resultado de cambios ideológicos (grandes narrativas, o cos-movisiones, tales como el liberalismo o el socialismo), sino que han ocurri-


te renovación experimentada recientemente por la historia política así comoel interés creciente por analizar trayectorias individuales de funcionarios, susespacios de circulación y socialización, presente en mayor o menor medidaen casi todos los textos que componen este volumen, es un indicio de esteproceso. Como señalan Ernesto Bohoslavsky y Germán Soprano en un libroreciente, “este recorrido historiográfico ha permitido pensar a la política (susideas, sus prácticas y sus reglas) de una manera menos determinista, y le hadevuelto mayor protagonismo a su propia dinámica y a sus instituciones”,recuperando para el Estado su “rostro humano”.12

Por otro lado, lo que se podría caracterizar como el “momento de lasreformas del Estado” de los años 90 –que implicó en casi todos los casosuna retracción del mismo– contribuyó a poner nuevamente al Estado enla mira de los historiadores y los científicos sociales, problematizando enmuchas oportunidades conocimientos que se habían constituido en “sen-tido común social”. El “momento de los 90” y sus secuelas también des-pertaron el interés por el origen de las elites estatales y los portadores deconocimiento que, como la economía, se habían constituido en fuentes delegitimidad para los cambios que se estaban llevando a cabo.13 También entorno a los cambios producidos durante la década de 1990, y desde unaperspectiva institucionalista, se ha desarrollado una intensa agenda de in-vestigaciones en cuanto a los indicadores de capacidades estatales de ela-boración de políticas públicas, más que a los determinantes de contenidosespecíficos de las mismas.14

Estos trabajos, junto con otros que también haciendo uso de metodo-logías renovadas han tratado en general los procesos de construcción esta-tal en la región y, más específicamente, temas tales como sistemas de poli-cía, justicia y orden social y la construcción de sistemas de salud pública ymedicina social, han permitido desarrollar una mirada más abarcadora so-bre los problemas vinculados al desarrollo del Estado en América Latinaen general y en la Argentina en particular.15

El caso argentino

En la Argentina, donde también en las últimas décadas se ha producidouna renovación en los trabajos históricos sobre el Estado, se podrían con-


El Estado en América Latina. Líneas de investigación

En América Latina, la historia de los vínculos entre elites estatales, saberes yEstado ha recibido atención sólo muy recientemente. Esto se debe en partea que, como señalara Annick Lemperière en un texto reciente, en general loshistoriadores han contribuido escasamente a los análisis sobre el Estado enla región8. Los estudios sobre el Estado llevados a cabo por sociólogos y po-litólogos tienden a fijar la mirada en desarrollos generales que suelen dejarde lado las dimensiones más específicas que constituyen el proceso de cons-trucción del Estado y su evolución. Este volumen se inserta en una tenden-cia de la historiografía reciente que intenta llenar este vacío articulando unamirada sobre la historia de las instituciones estatales con la conformación de“saberes de Estado”, y con un análisis de trayectorias personales.

Por otra parte, el predominio que tuvieron hasta hace pocas décadasalgunos paradigmas teóricos vinculados a ciertas versiones del marxismoque sólo veían en el Estado un epifenómeno de las relaciones sociales dedominación, tampoco contribuyó al desarrollo de estudios particulares so-bre la evolución del Estado y, menos aun, sobre sus elites intelectuales ytécnicas. Al mismo tiempo, y a nivel de la historiografía producida en lospaíses llamados centrales, como lo ha señalado Nancy Stepan en su estu-dio pionero sobre la eugenesia en América Latina, el subcontinente “ha si-do frecuentemente ignorado o es tratado como consumidor y no comoproductor de ideas y, por cierto, como un consumidor pasivo”.9 Por lo tan-to, una cierta falta de interés por parte de los historiadores en el Estado co-mo problema, sumado a una historiografía por lo general más interesadaen los movimientos sociales y, en todo caso, en las formas de resistencia alpoder, hicieron que los vínculos entre ideas, elites y Estado difícilmenteaparecieran como una cuestión relevante.10

Sin embargo, en las últimas décadas, esta tendencia pareciera haberserevertido. La crisis del paradigma marxista y, en general, de las consideradas“grandes narrativas” de mayor poder generalizador que explicativo, sumadaal retorno a la democracia tras las traumáticas experiencias políticas sufridaspor buena parte de las sociedades latinoamericanas, han conducido a una re-valorización de “lo político”. A su vez, el renovado interés por los intelectua-les como grupo social generó un nuevo campo de producción de estudiossobre las elites en general, y las elites estatales en particular.11 La importan-


sostiene Juan Carlos Garavaglia, “todo el misterio de las luchas políticas,como el resultado definitivo de las guerras civiles del siglo XIX en lo quesería más tarde la República Argentina puede ser de algún modo resumidoen esa lapidaria fórmula que entrelazó durante tanto tiempo a la aduanacon el ejército”.17

b. Ciudades, provincias y estados: de la periferia al centro

Lo que podría caracterizarse como el “relato romántico” sobre el surgimien-to del Estado nacional luego de las luchas de la independencia, relato queenfatizaba la existencia de una identidad nacional que se remontaba a losorígenes del proceso emancipador (o incluso antes), y para el cual la cons-titución del Estado-Nación era un resultado casi necesario del devenir his-tórico, ha sido cuestionado por enfoques que ponen en relieve la supervi-vencia de formas de identidad alternativas aún entrado el siglo XIX. En estesentido han sido pioneros los trabajos de José Carlos Chiaramonte, en losque se despliega una nueva mirada sobre los orígenes del Estado nacional apartir del reconocimiento de dos hechos centrales. En primer lugar,Chiaramonte constató la coexistencia de distintas formas de identidad co-lectiva después de la independencia (hispanoamericana, rioplatense, pro-piamente argentina, provincial, etc.); y, en segundo lugar, este autor mos-tró que el proceso de constitución del Estado federal, lejos de ser elproducto de una evolución lineal, lo fue de un lento y complejo desarrolloa través del cual la soberanía fragmentada, encarnada en los Estados provin-ciales, se consolidó en una unidad política mayor.18

De manera simultánea, en los últimos años han surgido una serie deimportantes investigaciones que desafían la mirada clásica con foco en lapenetración del gobierno nacional en la periferia provincial como procesofundamental en la constitución del Estado argentino.19 Estos trabajos re-cientes fijan su atención en las formas complejas y variadas que adquirie-ron los vínculos entre los poderes locales y el central durante la consolida-ción de este último, de modo tal que las provincias dejaron de aparecercomo meros actores pasivos frente al avance del Estado nacional.20

Así, complementando las interpretaciones historiográficas que se hanconcentrado en el desarrollo de la expansión del Estado liberal hacia el in-


siderar cinco enfoques o líneas de investigación que abordaron de maneraespecialmente relevante la cuestión de la formación y el desarrollo estatal.Todos ellos han permitido bajar el alto nivel de abstracción que afectaba alos análisis tradicionales sobre el Estado. Este volumen centra su atenciónen las tres últimas de estas líneas, aunque el eje central de interés radica enla conformación de elites de intelectuales y expertos estatales y de los sa-beres de Estado.

a. Guerra y finanzas en la formación del Estado argentino

Existe una larga tradición que pone a los conflictos militares y su financia-miento en el centro de las explicaciones sobre la formación del Estado mo-derno. En el caso particular de las naciones latinoamericanas, dadas las con-diciones traumáticas de su nacimiento (con la posible excepción de Brasil),marcadas por las guerras de independencia seguidas de prolongados con-flictos civiles y guerras internacionales, el peso creciente de los ejércitos y delos aparatos represivos fue una constante carga sobre sus débiles sistemas fis-cales. Paradójicamente, en muchos casos el funcionamiento de estos siste-mas fiscales requería de la existencia de un aparato coercitivo cuya financia-ción profundizaba las demandas sobre el fisco, generándose así una suertede círculo vicioso que sólo se rompería cuando las jóvenes naciones logra-ran insertarse en el mercado internacional y generar condiciones mínimaspara la paz social y una cierta estabilidad política. La Argentina, comomuestran los trabajos de Tulio Halperin Donghi, Roberto Cortés Conde,Juan Carlos Garavaglia y Oscar Oszlak, entre otros, no fue ajena a este pro-ceso que ha sido estudiado en profundidad desde las décadas de 1970 y1980.16 La guerra y la fuerte dependencia de los ingresos provenientes delcomercio exterior fueron, por lo tanto, dos factores esenciales en la consti-tución del Estado argentino moderno. De esta manera, el ingreso de laArgentina y de buena parte de los países latinoamericanos al mercado in-ternacional permitió (como dice el preámbulo de nuestra Constitución)“consolidar la paz interior”. Sin embargo, en la Argentina este proceso deapertura al mercado internacional no fue una novedad del período del au-ge agroexportador consolidado luego de Caseros, sino más bien el resulta-do de la profundización de una línea que se originaba décadas antes. Como


mentaciones podría hacer suponer, definiéndose así una triple frontera:geográfica, institucional y simbólica. Estos trabajos, que en algunos casosse han enriquecidos con el aporte teórico proveniente de los estudios de “re-des sociales”, contribuyen a debilitar aún más la imagen del surgimiento delEstado nacional como una máquina o aparato represivo que despliega exi-tosamente sobre el interior su capacidad de intervención institucional y decoerción. Como bien ha señalado Garavaglia, “¿qué conocemos realmenteacerca de las inevitables redes familiares y sociales que se esconderían bajolos uniformes...? Mejor sería entonces dejar de lado... la pésima metáforadel aparato...”23 Esta revisión también alcanza a modificar la imagen tradi-cional del régimen rosista, que de un Leviatán todopoderoso pasó a ser con-siderado un “gigante con pies de barro”.24

Adentrándonos en los siglos XIX y XX, otras “zonas grises” surgenigualmente definidas por la existencia de porosidades, fronteras fluidas,espacios de circulación de ideas e individuos entre lo que se podría ca-racterizar como el “espacio estatal” y el “espacio extra-estatal”, comoilustra el trabajo de Valeria Pita incluido en este volumen en el que seanalizan los límites imprecisos en la distribución de funciones, roles ypoder entre los técnicos estatales reconocidos como tales (médicos e in-genieros) y las damas de la Sociedad de Beneficencia hacia finales del si-glo XIX.

d. Intelectuales, expertos y burocracias estatales:una historia política de los saberes de Estado

Los estudios sobre elites técnicas estatales se han extendido recientementea la Argentina así como al resto de América Latina, en parte por los moti-vos mencionados más arriba.25 Sin embargo, el análisis de la administra-ción pública y sus funcionarios en gran medida sigue siendo, como seña-ló Lemperière en el texto ya citado, una cuenta pendiente en los estudiossobre el Estado en la región. Este volumen constituye un intento de abor-dar esta cuenta pendiente, y esta línea de análisis constituye uno de sus ejesarticuladores. Aunque la preocupación por el lugar de los intelectuales, losexpertos y las elites estatales está presente en todos sus capítulos, la prime-ra sección agrupa trabajos que los toman como eje principal.


terior del país, fenómeno que se habría consolidado bajo el roquismo, es-tas nuevas miradas rescatan los múltiples procesos de adaptación, negocia-ción, resistencia y, por consiguiente, las modificaciones que esos avancesdel poder central sobre las provincias experimentaron en su confrontacióncon elites y sectores subalternos locales. Como bien ha señalado Ariel dela Fuente, este énfasis no implica descartar el análisis a nivel nacional enfavor de una óptica puramente local o regional, sino articular ambas pers-pectivas integrando el contexto nacional con las dinámicas y tradicioneslocales.21

Otra línea de análisis que se vincula con la anterior es aquella que,desde la historia económica y siguiendo la huella trazada por los trabajosde Roberto Cortés Conde, ha focalizado su atención en la política econó-mica de las décadas de 1880 y 1890. Trabajos de reciente publicación ofre-cen nuevas perspectivas para analizar las relaciones entre la provincia deBuenos Aires, el gobierno central y el interior del país, aportando nuevasy más matizadas miradas sobre la consolidación del poder central.22

c. Fronteras y otras “zonas grises” en la construcción del Estado

Además de un desplazamiento de la atención desde el centro hacia la peri-feria, en algunos de los textos ya mencionados y en otros citados más abajoencontramos otra importante instancia de revisión del conocimiento reci-bido; ya que en vez de enfatizar aquella perspectiva que podríamos caracte-rizar como “racional-normativa” en la construcción de las instituciones esta-tales, es decir, los aspectos institucionales y legales, hacen foco en losaspectos “relacionales” que operan en distintas situaciones locales, cambian-do la escala de análisis desde lo macro hacia lo micro. Así, por ejemplo, ensus estudios sobre la frontera sur de Buenos Aires Eduardo Míguez ha se-ñalado la necesidad de comprender hasta qué punto el funcionamiento delas instituciones estatales (por ejemplo militares o judiciales) dependía másde la existencia de una red de lealtades personales –clientelares, familiares,políticas– que de las asignaciones de responsabilidades originadas en unaestructura administrativa racionalmente organizada. Es decir, el funciona-miento del “Estado” en las zonas periféricas dependía menos de una estruc-tura burocrática de tipo weberiana de lo que la presencia de leyes y regla-


En segundo lugar se encuentran los trabajos que ponen el foco en laconstitución propiamente dicha de elites técnicas estatales, es decir, deaquellos grupos profesionales que devienen elite estatal. Se trata de gru-pos profesionales o subgrupos dentro de ciertas profesiones que (en unsentido weberiano) podrían definirse por vivir “de y para” el Estado. Esteproceso de formación de elites técnicas estatales se articula, además, conel tema de las crisis. En efecto, los momentos definidos socialmente co-mo críticos incrementan la demanda de este tipo de grupos técnicos,quienes por su parte son los encargados no solamente de intervenir fren-te a las crisis sino también de definirla y tornarla un objeto de análisiscientífico.

Finalmente, la tercera área de estudio se dedica a las agencias estatalesque se fueron conformando y en las que operan los grupos técnicos defi-nidos más arriba. Siguiendo líneas de análisis ya consolidadas en los EUAy en Europa, y con las restricciones propias derivadas de la inexistencia oinaccesibilidad de fuentes apropiadas para este tipo de estudio en nuestropaís, se han comenzado a llevar a cabo investigaciones sobre formas de re-clutamiento y características del funcionariado estatal, y el impacto que es-to tendría sobre las posibilidades de crecimiento y de generación de polí-ticas públicas.29 De manera creciente, estos estudios han ido cubriendo loscambios producidos en estas áreas a lo largo del siglo XX, focalizando lastransformaciones impulsadas por la democratización del régimen electo-ral, los cambios introducidos en el estado a partir de la década del 30 y laposterior llegada al poder del peronismo, el “momento desarrollista” y lareestructuración del Estado promovida a partir de la última dictadura yprofundizada en la década de 1990.

e. Circulación transnacional de saberes y construcción del Estado

Otro aspecto importante de la conformación de elites estatales que ha co-menzado a explorarse es la dimensión trasnacional, asunto que constituyeel centro del trabajo de Valeria Gruschetsky sobre la influencia de los mo-delos institucionales norteamericanos en la formación de la DirecciónNacional de Vialidad, pero que en mayor o menor medida se encuentratambién presente en otros trabajos que componen este libro.


Un área de investigación que se vincula con el de las elites estataleses el de los intelectuales. Podría decirse que la historia de los intelectua-les, como un subcampo de la historia intelectual, ha tenido durante lasúltimas décadas un momento de auge. En parte, la confirmación de queel horizonte de posibilidades abierto por la restauración democrática separecía bastante poco al que la dictadura había clausurado generó nuevasinquietudes sobre el lugar que correspondería ocupar a los intelectuales,inquietudes que tuvieron como correlato un mayor interés por parte delos intelectuales (es decir, aquellos autodefinidos y reconocidos social-mente como tales) en historizarse a sí mismos y a su lugar en la forma-ción del Estado.26

Por lo tanto podemos decir que la mirada renovada sobre las elites es-tatales se ubica en la convergencia de los nuevos estudios que tienen alEstado como protagonista con un renovado foco en los intelectuales co-mo grupo social y, asimismo, con un interés por la historia de grupos pro-fesionales que en parte deriva de la recepción de ideas provenientes de lasociología de las profesiones.27 Los aportes más significativos dentro deesta temática se han dado fundamentalmente en tres áreas de análisis quese encuentran en distintos niveles de desarrollo y que, a su modo, sonabordadas por los capítulos que componen este libro.

En primer lugar se encuentran los estudios sobre los procesos de ins-titucionalización de ciertas disciplinas académicas o profesionales talescomo la medicina, la economía, la estadística, la ingeniería y el derecho ysu articulación con el Estado. Los trabajos que centran su atención sobreestos temas por lo general muestran el vínculo doblemente constitutivoentre institucionalización disciplinar y construcción del Estado modernomencionado más arriba.28 El capítulo de Ricardo González Leandri es unbuen ejemplo de esta aproximación y muestra las complejidades y mati-ces existentes en el proceso doble de construcción de la medicina comoun campo profesional y como un saber de Estado, como también los vín-culos entre estos desarrollos y la modernización del Estado mismo. Aun-que esta problemática subyace de una u otra manera en todos los textos,está presente también de manera particular en los trabajos de ClaudiaDaniel sobre la constitución del campo de la estadística y en el de AnaMaría Rigotti sobre la conformación del urbanismo como saber deEstado.


bólico. En países nuevos y periféricos como la Argentina, esos mecanis-mos a menudo se ubican por fuera de las fronteras nacionales por dosmotivos. En primer lugar, por el enorme valor que se le ha asignado a unreconocimiento obtenido en ciertos países centrales. Publicar o ser cono-cido en Europa, particularmente en Francia, implicó hasta hace pocotiempo una especie de garantía que aseguraba el prestigio a nivel local.Pero, por otro lado, la asociación con un origen extranjero (de nuevo, engeneral europeo y francés hasta principios del siglo XX, luego anglosajóny en particular norteamericano, como lo muestran Daniel y Gruschetsky)otorgaba legitimidad no sólo a ciertas teorías e individuos sino muchasveces a las prácticas que les estaban asociadas. En este sentido, y nueva-mente remitiéndonos a Bourdieu, podríamos decir que mientras este au-tor señalaba –refiriéndose a la circulación de ideas entre Alemania yFrancia, es decir, dos países centrales–, que las ideas “viajan sin su contex-to”, en los países periféricos muchas veces los que viajan son los contex-tos más que las ideas. Es decir que lo que se recibe e implanta frecuente-mente obedece más a un sistema de autoridades y validaciones vinculadasa las posiciones que estas autoridades ocupaban en sus lugares de origen(es decir su contexto), junto con –parafraseando a Yves Dezalay y BrianGarth–, “guerras de palacio” ocurridas en espacios centrales, que al con-tenido mismo de las ideas.35

Respecto de la cuestión de la conformación de elites técnicas trasnacio-nales se podría decir que desde finales del siglo XIX, pero sobre todo a par-tir del fin de la Segunda Guerra Mundial, con la creación de los organis-mos internacionales, se produce el surgimiento de elites técnicas que hanfuncionado como bisagras entre los Estados y dichos organismos. Se tratade grupos profesionales expertos que no solamente comparten un saber téc-nico determinado sino, además, un lenguaje y, una cierta Weltanshauungque les permite fácilmente traspasar fronteras nacionales.

Organización del volumen

El presente libro está organizado en tres secciones, cada una de ellas pre-cedida por una breve introducción a cargo de los editores, donde se haráreferencia a los textos en particular. Aunque las secciones delimitan la cen-


El concepto de “trasnacional” define simultáneamente una cualidaddel objeto de estudio, es decir, su capacidad de circular a través de fronte-ras nacionales y culturales, y una metodología de análisis que pone el fo-co de atención en los movimientos, flujos y circulación de gente, ideas ybienes (materiales y simbólicos) a través de dichas fronteras.30 En el casoque nos ocupa un estudio desde el punto de vista transnacional, prestaríaatención preferencial a los mecanismos de circulación y recepción de ide-as y modelos institucionales, pero también a la conformación de formas delegitimación y consagración que, en muchos casos, trascienden las fronte-ras nacionales.

En el estudio del proceso de circulación y recepción de ideas y modelosinstitucionales, son tan importantes el contenido de esas ideas y modelos co-mo las formas que circulan en las mismas.31 Esto abarca una amplia gamade cuestiones que van desde la materialidad misma de los mecanismos decirculación estudiados por quienes se ocupan de la historia de las traduccio-nes y del mundo editorial hasta los espacios concretos de circulación de esasideas y modelos.32 Así por ejemplo, se ha analizado la manera en que las ide-as económicas de origen inglés y alemán llegaban y eran apropiadas hacia fi-nes del siglo XIX en la Argentina, muchas veces a partir de traducciones ycomentaristas franceses, así como las diferentes interpretaciones que se lesdaba cuando circulaban en el espacio de la universidad y en ámbitos más es-trictamente políticos.33 Por su parte, Ricardo González Leandri, ha mostra-do las tensiones provocadas por las recepciones alternativas de modelos dehigienismo provenientes de Francia y Alemania por parte de médicos loca-les.34 En ambos casos, lo que se discutía, en última instancia, eran modelosde intervención estatal alternativos. Sin embargo, lo que terminó aplicándo-se a la realidad argentina fueron formas institucionales híbridas nunca idén-ticas a los modelos extranjeros que les otorgaban legitimidad, tal como lomuestran Daniel y Gruschetsky en sus respectivas contribuciones.

En lo que respecta al problema de la circulación transnacional de ide-as hay dos temas importantes que se relacionan entre sí. El primero es elproceso de legitimación transnacional, y el segundo es la conformaciónde elites transnacionales. En lo que respecta al primero, cabe destacar queen sus estudios sobre la constitución de los campos, Pierre Bourdieu ana-liza los mecanismos de consagración y legitimación originados en cadacampo como formas legítimas aceptadas de acumulación de capital sim-


Las perspectivas de análisis delineadas hasta aquí han permitido regis-trar no solamente miradas novedosas sobre el Estado sino también redefinirel propio objeto de estudio. Ya no se trata de pensar al Estado siguiendo latradición weberiana como una agencia que monopoliza la coerción legítima,sino más bien como un organismo dinámico, polifacético y en constanteevolución, evolución que estaría lejos de ser lineal y sincrónica en todas susáreas. Así también, la imagen que emerge de los trabajos incluidos en estevolumen y, en general, del campo historiográfico en el que el mismo se in-serta, es la de un Estado fragmentado que funciona según lógicas múltiples(a veces contradictorias entre sí), que responden a los distintos actores queoperan en su seno y que generan zonas grises donde a veces es difícil definirlas fronteras de lo estatal frente a la sociedad civil.

En este punto, sólo resta decir que es la esperanza de los editores deeste volumen que las contribuciones incluidas en el mismo aporten al de-sarrollo de una agenda de investigación sobre el Estado y sus elites, temá-ticas sin duda complejas y aún poco exploradas.

Notas

1 Ver: Pierre Bourdieu, Choses dites, París, Les Éditions de Minuit, 1987); Bourdieu,“Esprits d’Etat. Genèse et structure du champ bureaucratique”, en Actes de la Recherche enSciences Sociales, 96-97 (marzo 1993), pp. 49-62.

2 Peter Evans, Dietrich Rueschemeyer y Theda Skocpol (eds.), Bringing the StateBack In (Nueva York, Cambridge University Press, 1985).

3 António M. Hespanha, Vísperas del Leviatán. Instituciones y poder político (Portugal,siglo XVII) (Madrid, Taurus, 1989), Introducción.

4 Dietrich Rueschemeyer y Theda Skocpol (eds.), States, Social Knowledge and theOrigins of Modern Social Policy (Princeton, Princeton University Press, 1996).

5 Ver también: Peter Wagner, A History and Theory of the Social Sciences (Londres,Sage, 2001).

6 Charles Tilly, “War Making and State Making as Organized Crime”, en Ruesch-meyer Evans y Theda Skocpol (eds.), Bringing the State…, pp. 169-191.

7 Michel Foucault, “Governmentality”, en Graham Burchell, Colin Gordon y PeterMiller (eds.), The Foucault Effect. Studies in Governmentality with Two Lectures by and anInterview with Michel Foucault (Chicago, University of Chicago Press, 1991).

8 Annick, Lemperière, “La historiografía del Estado en Hispanoamérica. Algunas re-flexiones”, en Guillermo Palacios (ed.), Ensayos sobre la historia política de América Latina,siglo XIX (México, El Colegio de México, 2007)


tralidad de ciertos temas, dentro de los capítulos incluidos en las mismasel lector notará que hay ciertas superposiciones en las temáticas tratadas,ya que hay problemas que atraviesan todos los textos.

La primera sección, “Saberes, Estado y cuestión social”, está compues-ta por dos artículos a cargo de Juan Suriano y Claudia Daniel que enfocanla conformación de cuadros técnicos estatales en el derecho laboral y la es-tadística, y sus vínculos con la modernización del Estado. Se señala tantoel proceso de formación de esos cuadros a partir de un seguimiento de tra-yectorias individuales, espacios de sociabilidad, y la formulación de meca-nismos de legitimación nacional y transnacional para las disciplinas porellos encarnadas como la importancia de este personal técnico para formu-lar y asegurar la continuidad de políticas estatales.

La segunda sección, “Saberes y zonas grises”, se centra en aquellosespacios que definen porosidades entre el Estado y la sociedad civil.Estas fronteras difusas, especialmente evidentes en el período de consoli-dación del Estado hacia fines del siglo XIX, tornaban a veces difícil laidentificación de los límites entre el espacio estatal y el no estatal, como lomuestran los trabajos de Pita y González Leandri. Los textos que compo-nen esta sección tienen como tema principal identificar y analizar instan-cias de pasajes de personal técnico, saberes, prácticas y funciones entre elespacio estatal y el extra-estatal, éste último definido no sólo por la activi-dad privada en sentido estricto sino también por organismos semi-pú-blicos, como en su momento lo fuera la Sociedad de Beneficencia.

La tercera sección, “Ciudades y caminos: el espacio como problema deEstado”, se orienta a dilucidar las formas en las que la modernización técni-ca en relación con el manejo del territorio produjo cambios en los procesosde institucionalización de las disciplinas respectivas y en la ampliación de áre-as de acción estatal.36 Los trabajos incluidos revelan dos nudos de problemas.Por su parte, el trabajo de Rigotti se centra en el proceso de constitución delconocimiento técnico sobre la organización del espacio, en particular el urba-nismo, como saber de Estado, mientras que el trabajo de Gruschetsky anali-za la dimensión transnacional de la conformación de grupos técnicos y mo-delos institucionales vinculados a la construcción de caminos.

Finalmente, el volumen se cierra con unas reflexiones a cargo deJoseph Love, quien ofreció sus comentarios generales sobre las ponenciasde la conferencia en la que tuvo su origen este libro.


Institutional Foundations of Public Policy: A Transaction Cost Approach and itsApplication to Argentina”, en Steven Levitsky y María Victoria Murillo (eds.), ArgentineDemocracy. The Politics of Institutional Weakness (University Park, The Pennsylvania StateUniversity Press, 2005); Pablo T. Spiller y Mariano Tommasi, The Institutional Founda-tions of Public Policy in Argentina (Cambridge University Press, 2007).

15 James Dunkerley (ed.), Studies in the Formation of the Nation State in LatinAmerica (Londres, Institute of Latin American Studies, 2002); Mario Góngora, Ensayohistórico sobre la noción de Estado en Chile en los siglos XIX y XX (Santiago, EditorialUniversitaria, 7ma. edición, 1998); Fernando López-Alves, State Formation and Demo-cracy in Latin America, 1810-1900 (Durham, Duke University Press, 2000); Vincent Pe-loso y Barbara Tenenbaum (eds.), Liberals, Politics and Power. State Formation in Nine-teenth-Century Latin America (Athens, The University of Georgia Press, 1996); MiguelCenteno, Blood and Debt. War and the Nation-State in Latin America (The PennsylvaniaState University Press, 2002). Sobre el papel de las instituciones judiciales en la construc-ción de los Estados nacionales latinoamericanos véanse los trabajos compilados enEduardo Zimmermann (ed.), Judicial Institutions in Nineteenth-Century Latin America(Londres, Institute of Latin American Studies, 1999); Carlos Aguirre y RobertBuffington, (eds.), Reconstructing Criminality in Latin America (Wilmington, ScholarlyResources, 2000); Ricardo Salvatore, Carlos Aguirre y Gilbert Joseph (eds.), Crime andPunishment in Latin America (Durham, Duke University Press, 2001); Sandra Gayol yGabriel Kessler (comps.), Violencias, delitos y justicias en la Argentina (Buenos Aires,Manantial, 2002). Sobre medicina, salud pública y otros campos profesionales relaciona-dos con el Estado: Ricardo González Leandri, Curar, Persuadir, Gobernar. La construcciónhistórica de la profesión médica en Buenos Aires, 1852-1886 (Madrid, Biblioteca de Historiade América, CSIC, 1999), y “Campos e imaginarios profesionales en América Latina.Renovación y estudios de caso”, Anuario IEHS 21, 2006; Marcos Cueto, editor, Salud,cultura y sociedad en América Latina (Lima, Instituto de Estudios Peruanos, 1996); DiegoArmus, Avatares de la medicalización en América Latina. 1870-1970 (Lugar Editorial,2005); Susana, Belmartino, La atención médica argentina en el siglo XX. Instituciones y pro-cesos. (Buenos Aires, Siglo XXI, 2005); Nancy Leys Stepan, Beginnings of Brazilian Science:Oswaldo Cruz, Medical Research and Policy, 1890-1920 (Nueva York, Science HistoryPublications, 1976); Teresa Meade, “‘Civilizing Rio de Janeiro’: The Public Health Cam-paign and the Riot of 1904”, Journal of Social History, Diciembre 1986; J. Needell, “The‘Revolta Contra Vacina’ of 1904: The Revolt against ‘Modernization’ in ‘Belle Epoque’Rio de Janeriro”, Hispanic American Historical Review, mayo 1987. Para una revisión dela literatura reciente sobre el desarrollo histórico de los aparatos estatales en AméricaLatina y en la Argentina: Eduardo Zimmermann, “Transformaciones del Estado en Amé-rica Latina, 1870-1930”, en Enrique Ayala Mora y Eduardo Posada-Carbó (comps.), Losproyectos nacionales latinoamericanos: sus instrumentos y articulación, vol. VII de la HistoriaGeneral de América Latina, París, UNESCO, 2009.

16 Sobre el papel de las finanzas públicas en el proceso de conformación del aparatoinstitucional del Estado argentino, ver: Tulio Halperin Donghi, Guerra y finanzas en losorígenes del Estado argentino (1791-1850) (Buenos Aires, Editorial de Belgrano, 1982);


9 Nancy Leys, Stepan,“The Hour of Eugenics”. Race, Gender and Nation in LatinAmerica (Ithaca, Cornell University Press, 1996), 3.

10 Sobre el tema de la construcción del Estado “desde abajo” en América Latina ver,entre otros: Gilbert Joseph and David Nugent (eds.), Everyday Forms of State Formation.Revolution and the Negotiation of Rule in Modern Mexico (Durham, Duke University Press,1994); Florencia Mallon, Peasant and Nation. The Making of Postcolonial Mexico and Peru(Berkeley, University of California Press, 1995).

11 Para una evaluación reciente de este proceso, véase Tulio Halperin Donghi, “El re-surgimiento de la historia política: problemas y perspectivas”, en Beatriz Bragoni (editora)Microanálisis. Ensayos de historiografía argentina (Buenos Aires, Prometeo libros, 2004), pp.17-30; Lempérière, “La historiografía”; sobre las grandes narrativas en América Latina ver:Fernando López-Alves y Miguel Ángel Centeno (eds.), The Other Mirror. Grand Theorythrough the Lens of Latin America (Princeton, Princeton University Press, 2001). Sobre losintelectuales en particular, ver la reciente obra en dos volúmenes dirigida por CarlosAltamirano (ed.),Historia de los intelectuales en América Latina (Buenos Aires, Katz, 2008-2009).

12 Ernesto Bohoslavsky y Germán Soprano (eds.), Un Estado con rostro humano.Funcionarios e instituciones estatales en Argentina (desde 1880 a la actualidad) (BuenosAires, UNGS/Prometeo, 2010). Un reciente libro compilado por Sabina Frederic,Osvaldo Graciano y Germán Soprano, El Estado argentino y las profesiones liberales, acadé-micas y armadas (Rosario, Prohistoria, 2010) aborda este tema focalizando en las institu-ciones de formación de los cuadros estatales.

13 Sobre este tema la bibliografía es muy amplia. Ver, entre otros: Sarah Babb,Managing Mexico: Economists from Nationalism to Neoliberalism (Princeton, PrincetonUniversity Press, 2001); Patricio Silva, In the Name of Reason: Technocrats and Politics inChile (University Park, Pennsylvania State University Press, 2008); Miguel Ángel Centenoy Patricio Silva (eds.), The Politics of Expertise in Latin America (Nueva York, St Martin’sPress, 1998); Jorge Domínguez (ed.), Technopols: Freeing politics and markets in LatinAmerica in the 1990s. (University Park, Pennsylvania State University Press, 1997);Verónica Montencinos y John Markoff, “The Ubiquitous Rise of Economists”, Journal ofPublic Policy, 13: 1 (1993), 37-68; Miguel Ángel Centeno, The new Científicos: Tecnocraticpolitics in México, 1970-1990 (New Haven, Yale University, 1990); Mariana Heredia, “ElProceso como bisagra. Emergencia y consolidación del liberalismo tecnocrático en laArgentina”, en A. Pucciarelli (comp.), Empresarios, tecnócratas y militares. La trama corpo-rativa de la última dictadura militar (Buenos Aires, Siglo XXI, 2004).

14 R. Kent Weaver y Bert A. Rockman (eds.), Do Institutions Matter? GovernmentCapabilities in the United States and Abroad (Washington DC, The Brookings Institution,1993). Para un análisis de casos sobre la efectividad del Estado en áreas específicas de polí-tica económica: Peter B. Evans, Embedded Autonomy: States and Industrial Transformation(Princeton University Press, 1995); Ernesto Stein, Mariano Tommasi et al. (coords.), ThePolitics of Policies. Economic and Social Progress in Latin America. 2006 Report (Inter-American Development Bank, Washington D.C./David Rockefeller Center for LatinAmerican Studies, Harvard University, 2005); Pablo T. Spiller y Mariano Tommasi, “The


Organización Panamericana de la Salud, 1991); Belmartino, El sector salud en la Argentina.Actores, conflictos de intereses y modelos organizativos 1960-1985 (Buenos Aires, Organiza-ción Panamericana de la Salud, 1994); Belmartino, La atención médica en la Argentina delsiglo XX. Instituciones y procesos (Buenos Aires, Siglo XXI, 2005); Diego Armus (ed.), Entremédicos y curanderos: Cultura, historia y enfermedad en la América Latina moderna (BuenosAires, Grupo Editorial Norma, 2002); Armus, Avatares; Armus, La Ciudad impura: Salud,tuberculosis y cultura en Buenos Aires, 1870-1950 (Buenos Aires, Editorial Edhasa, 2007);Anahí Ballent, Las huellas de la política. Vivienda, ciudad, peronismo en Buenos Aires, 1943-1955 (Bernal, Universidad Nacional de Quilmes, 2005); Lila Caimari (comp.), La ley delos profanos. Delito, justicia y cultura en Buenos Aires (1870-1940) (Buenos Aires, Fondo deCultura Económica, 2007); Lila Caimari, Apenas un delincuente. Crimen, castigo y culturaen la Argentina, 1880-1955 (Buenos Aires, Editorial Siglo XXI, 2004); Mercedes GarcíaFerrari, Ladrones conocidos/Sospechosos reservados. Identificación policial en Buenos Aires,1880-1905 (Buenos Aires, Prometeo, 2009); Eduardo Zimmermann, Los liberales reformis-tas. La cuestión social en Argentina, 1890-1916 (Buenos Aires, Sudamericana, 1995);Zimmermann, “The education of lawyers and judges in Argentina´s Organización Nacio-nal (1860-1880)”, en Judicial Institutions; Osvaldo Barreneche, Dentro de la ley, TODO. Lajusticia criminal de Buenos Aires en la etapa formativa del sistema penal moderno de laArgentina (La Plata, Ediciones Al Margen y Universidad Nacional de La Plata, 2001); JuanManuel Palacio, La paz del trigo: cultura legal y sociedad local en el desarrollo agropecuariopampeano 1890-1945 (Buenos Aires, Edhasa, 2004).

29 Ver, por ejemplo, Bohoslavsky y Soprano (eds.), Un Estado; Hernán GonzálezBollo, “La Estadística pública y la expansión del Estado argentino: una historia social ypolítica de una burocracia especializada”. Tesis de Doctorado, Universidad Torcuato DiTella, 2007; Jorge Pantaleón, Una nación a medida. Creencia económica y Estadística en laArgentina, 1918-1952 (La Plata, Ediciones al Margen, 2009).

30 Ver, por ejemplo, Christophe Charle, Jürgen Schriewer y Peter Wagner (eds.),Transnational Intellectual Networks. Forms of Academic Knowledge and the Search for Cul-tural Identities. (Frankfurt am Main, Campus Verlag, 2004); Iriye y Saunier (eds.), ThePalgrave Dictionary.

31 Daniel T. Rodgers, Atlantic Crossings. Social Politics in a Progressive Age (Cambrid-ge, The Belknap Press, 1998); Ricardo D. Salvatore (ed.), Los lugares del saber. Contextoslocales y redes transnacionales en la formación del conocimiento moderno (Rosario, BeatrizViterbo Editora, 2007); Eduardo Zimmermann, “Global Intellectual Elites”, en AkiraIriye y Pierre-Yves Saunier (eds.), The Palgrave Dictionary of Transnational History (NuevaYork, Palgrave MacMillan, 2009), pp. 547-550.

32 Sobre el mundo editorial y las traducciones ver, por ejemplo, Gustavo Sorá,Traducir el Brasil. Una antropología de la circulación internacional de ideas (Buenos Aires,Libros del Zorzal, 2003); Sorá, “Editores y editoriales de ciencias sociales. Un capital es-pecífico”, en Neiburg y Plotkin (comps.), Intelectuales.

33 Mariano Plotkin y Jimena Caravaca, “A economia entre crises: economia, politicae finanças na Universidade de Buenos Aires (1870-1900)”, en Tempo Social. Revista de so-ciologia da USP, 21 (2) (noviembre de 2009), pp. 87-108. Sobre la recepción de doctri-


Roberto Cortés Conde, Dinero, Deuda y Crisis. Evolución fiscal y monetaria en la Argentina(Buenos Aires, Editorial Sudamericana, 1989); Oscar Ozlak, La formación del Estado ar-gentino (Buenos Aires, Editorial de Belgrano, 1982); Juan Carlos Garavaglia, “La apoteo-sis del Leviathan: el Estado en Buenos Aires durante la primera mitad del XIX” y “El des-pliegue del Estado en Buenos Aires de Rosas a Mitre”, ambos en Construir el estado,inventar la nación. El Río de la Plata, siglos XVIII-XIX (Buenos Aires, Prometeo libros,2007).

17 Juan Carlos Garavaglia, “La apoteosis”.18 Entre los numerosos trabajos sobre el tema de José Carlos Chiaramonte rescata-

mos particularmente su Ciudades, provincias, Estados: Orígenes de la Nación Argentina(1800-1846) (Buenos Aires, Ariel, 1997).

19 Ver, entre otros, el libro clásico de Oscar Oszlak, La formación.20 Beatriz Bragoni y Eduardo Míguez (coords.), Un nuevo orden político. Provincias y

Estado Nacional 1852-1880 (Buenos Aires, Biblos, 2010). Véase también el reciente tra-bajo de Paula Alonso, Jardines secretos, legitimaciones públicas. El Partido AutonomistaNacional y la política argentina de fines del siglo XIX (Buenos Aires, Edhasa, 2011).

21 Ariel de la Fuente, Children of Facundo. Caudillo and Gaucho Insurgency Duringthe Argentine State Formation Process (La Rioja, 1853-1870) (Durham, Duke UniversityPress, 2000).

22 Véase en particular Pablo Gerchunoff, Fernando Rocchi y Gastón Rossi, Desordeny progreso: las crisis económicas argentinas 1870-1905 (Buenos Aires, Edhasa, 2008), yLucas LLach, “The Wealth of the Provinces: the Interior and the Political Economy ofArgentina, 1880-1910”, tesis doctoral, Universidad de Harvard, 2007.

23 Garavaglia, “La apoteosis del Leviatán”, p. 260. Puede consultarse también la pá-gina web del proyecto colectivo de investigación dirigido por Juan Carlos Garavaglia, StateBuilding in Latin America (http://www.statebglat.upf.edu/).

24 Jorge Gelman, “Un gigante con pies de barro. Rosas y los pobladores de la cam-paña”, en N. Goldman y R. Salvatore (comps.), Caudillismos rioplatenses. Nuevas miradasa un viejo problema (Buenos Aires, Eudeba, 1998).

25 Ver sobre este tema Federico Neiburg y Mariano Plotkin (eds.), Intelectuales y ex-pertos. La constitución del conocimiento social en la Argentina (Buenos Aires, Paidós, 2004).

26 Ver Mariano Plotkin y Ricardo González Leandri, “El regreso a la democracia yla consolidación de nuevas elites intelectuales. El caso de Punto de Vista. Revista de Cul-tura. Buenos Aires (1978-1985)”, en Plotkin y González Leandri (eds.), Localismo y glo-balización. Aportes para una historia de los intelectuales en Iberoamérica (Madrid, CSIC,2000).

27 Ver los trabajos de Ricardo González Leandri, en particular: Curar, persuadir y Lasprofesiones, entre la vocación y el interés corporativo. Fundamentos para su estudio histórico(Madrid, Catriel, 1999).

28 Aparte de los trabajos de González Leandri, ver los textos de Susana Belmartino pa-ra el caso de los médicos, en particular: Belmartino et al., Fundamentos históricos de la cons-trucción de las relaciones de poder en el sector salud. Argentina 1940-1960 (Buenos Aires,


Sección 1

Saberes, Estado y Cuestión Social

nas económicas y jurídicas en la Argentina de comienzos del siglo XX véase también: E.Zimmermann, Los liberales, pp. 83-100.

34 González Leandri, Curar.35 Yves Dezalay y Brian Garth. La internacionalización de las luchas por el poder: la

competencia entre abogados y economistas por transformar los estados latinoamericanos (Bogo-tá, Unibiblos, 2002). Pierre Bourdieu, “Las condiciones sociales de la circulación de ide-as”, en Intelectuales, política y poder (Buenos Aires, EUDEBA, 2000).

36 Para contribuciones anteriores en esta línea, véase Anahí Ballent y Adrián Gorelik,“País urbano y país rural: la modernización del país y su crisis”, en Nueva Historia Argen-tina, Tomo VII, Crisis económica, avance del Estado e incertidumbre política (1930-1943),Dir. Alejandro Cattaruzza (Buenos Aires, Sudamericana, 2001); Silvana Palermo, “Elitetécnica y Estado liberal: la creación de una administración moderna de los Ferrocarriles delEstado (1870-1910)”, Estudios Sociales (Universidad Nacional del Litoral) XVI, núm. 30(primer semestre 2006); Melina Piglia, “Automóviles, Turismo y Carreteras como proble-mas públicos: los clubes de automovilistas y la configuración de las políticas turísticas y via-les en la Argentina (1918-1943)”; Anahí Ballent, “Kilómetro cero: la construcción del uni-verso simbólico en la Argentina de los años treinta”, Boletín del Instituto Ravignani 27,núm. 1 (primer semestre 2005); Raúl García Heras, Automotores norteamericanos, caminosy modernización urbana en la Argentina, 1918-1939 (Buenos Aires, Hispanoamérica,1985).


Si la así llamada “cuestión social” de comienzos de siglo XX fue el pun-tapié inicial para la integración en el Estado argentino de cuadros téc-nicos orientados al tratamiento de los problemas económicos y socialesemergentes, los trabajos que conforman esta sección nos muestran laproyección de esos esfuerzos durante el período de entreguerras. Sindescuidar el estudio de los años anteriores, de modo de contextualizaradecuadamente los desarrollos analizados, los dos trabajos que siguen seubican en un período marcado por la acentuación de la democratiza-ción social y política encarnada en las administraciones radicales, y porel impacto de la crisis económica y política con la que finalizaría esa ex-periencia.

Lejos de imputar a ese peculiar contexto político e ideológico un po-der determinante, los autores capturan adecuadamente la manera en laque los procesos de conformación de esas nuevas elites técnicas estatales si-guieron sus propios ritmos y cronologías, en las que los avances y retroce-sos no siempre acompañaron las periodizaciones y los condicionamientosde la historia política. Esto permite a Juan Suriano reflejar cómo tanto eltrabajoso establecimiento del Departamento Nacional del Trabajo en au-toridad de inspección y vigilancia del cumplimiento de la legislación labo-ral enfrentaba como obstáculos tanto a los que los actores políticos crea-sen, como a las rivalidades que sus cuadros técnicos sostenían con otrasreparticiones, por ejemplo, el Departamento de Higiene o la Municipa-lidad porteña. Por su parte, Claudia Daniel nos muestra de qué manera elproceso de institucionalización de los estadísticos argentinos como una eli-te técnica estatal involucró no sólo decisiones político-administrativas si-no también un esforzado proceso de construcción social de una imagenque fortaleciera la distinción entre legos y especialistas, proceso que, nue-

los conocimientos teóricos que se producían en la disciplina, un verdade-ro savoir faire de tipo práctico, útil a su papel como técnicos estatales.Finalmente, los dos trabajos revelan la siempre presente tensión entre elconocimiento técnico y los vaivenes de la política en las trayectorias de es-tas elites estatales. El trabajo de Suriano presenta a un pequeño grupo detécnicos (Bunge, Lezana, Unsain, Niklison, entre otros) que desde la crea-ción del DNT adquieren un status de “expertos” especializados en políticaslaborales, trabajando “en y para el Estado”, lo que les permitirá atravesarexitosamente los futuros cambios políticos a nivel nacional y mantener susposiciones tanto en las gestiones conservadoras como radicales, lo que sehabría mantenido incluso después de la caída del gobierno radical. Surianoadvierte que, de todos modos, esa independencia no aseguró el éxito de lasiniciativas del grupo. Por el contrario, estos funcionarios debieron enfren-tar durante el período un clima político adverso, por oposición abierta opor indiferencia, al despliegue de las políticas propuestas. En el caso de losestadísticos, Claudia Daniel nos muestra cómo los clivajes abiertos entrequienes se identificaban con una racionalidad puramente técnica y aque-llos que reivindicaban su rol como funcionarios estatales fue profundizán-dose hasta generar serios conflictos entre los distintos grupos. El procesode construcción social de una imagen de los estadísticos fue entonces par-te de esa batalla: el estadígrafo que gracias a su saber técnico devino “edu-cador del Soberano” fue el camino simbólico elegido para reinventar esabrecha entre técnicos y políticos.


vamente, no necesariamente obedecía a los hitos marcados por la historiapolítica del período.

Ambos artículos rastrean los mecanismos de reclutamiento y sociali-zación de los cuadros técnicos, y las formas en que las redes profesionalescontribuyeron a darle forma a las trayectorias individuales. Suriano ejem-plifica en las biografías de Alejandro Unsain y Alejandro Ruso el tipo decarrera desplegada en el Departamento Nacional del Trabajo; ClaudiaDaniel muestra el papel central que la labor compartida en la cátedra uni-versitaria y el encuentro en congresos profesionales tuvieron para forjarvínculos fuertes entre los estadísticos argentinos, además de permitirlescontar con instrumentos de difusión de sus estudios, como la Revista deCiencias Económicas. Éstos vínculos eran reforzados, además, por las rela-ciones de parentesco y amistad que Daniel incorpora como parte de su es-tudio.

Los dos artículos rescatan otro de los ejes temáticos que articulan es-te volumen: el papel de la circulación transnacional de saberes técnicos ysu influencia en el proceso de conformación y legitimación de las nuevaselites estatales. Suriano expone el contexto internacional de iniciativas deregulación de las relaciones entre capital y trabajo como el telón de fondoen el cual surge la creación del Departamento Nacional del Trabajo argen-tino. De los modelos disponibles, la adopción del Bureau of Labor del go-bierno federal norteamericano fijó la prevalencia de las funciones “técnicae informativa” más que de la intervención directa, rasgo que se iría modi-ficando en sucesivas administraciones. La referencia permanente a la laborde organismos internacionales y los viajes de estudio o la participación encongresos internacionales serían rasgos recurrentes en las tareas de los fun-cionarios del temprano DNT, y la primera administración radical, comobien muestra el autor, mantuvo esa línea de integración al circuito profe-sional internacional. En el caso de los estadísticos argentinos, ClaudiaDaniel refleja una particularidad de la circulación internacional de esos sa-beres, esto es, el desarrollo de una “doble vía” por la cual, además de loscanales académicos tradicionales de circulación del conocimiento (recep-ción de publicaciones especializadas y obras científicas), se estableció unfluido circuito de circulación de modelos de trabajo, rutinas administrati-vas y procedimientos de organización de los recursos entre las oficinas bu-rocráticas. Esto permitió a los profesionales argentinos adquirir, además de


* Este trabajo forma parte de los proyectos PICT 02248 Historia de las institucioneslaborales en Argentina: del Departamento Nacional del Trabajo al Ministerio de Trabajo,1907-1955 financiado por la Agencia Nacional de Promoción Científica y Tecnológica yCirculación internacional de saberes y prácticas institucionales en a consolidación del EstadoSocial en Argentina (1920-1970), HAR 2009-13555, financiado por el plan Nacional deI+D, Ministerio de Ciencia e Innovación, España. Agradezco los comentarios de MarianoPlotkin a un borrador de este trabajo y la colaboración de Laura Caruso.

El Departamento Nacional del Trabajoy la política laboral durante el primer gobierno

de Hipólito Yrigoyen*

Juan Suriano

Las instituciones estatales ligadas al mundo del trabajo y las relaciones la-borales surgieron y se conformaron como parte de una compleja trama enla que se combinan mediaciones políticas y burocráticas, así como tensio-nes internas entre las demandas de la política, la racionalidad técnica, laconflictividad social y la construcción de un marco de regulaciones en elplano laboral. Si entendemos el proceso de construcción del Estado co-mo el resultado de un conjunto de prácticas administrativas, para conce-bir la lógica de su funcionamiento se hace necesario analizar de modo ex-haustivo cada una de las instituciones que la conforman. Este procesoforma parte de la historia social del Estado, que comprende funcionariosy agencias en distintos niveles (nacional y provincial).1 De modo que re-sulta imprescindible explorar en qué medida esas políticas estuvieronorientadas por el resultado de luchas, alianzas y negociaciones trabadaspor diversos actores estatales y de la sociedad civil, los cuales, por otraparte, mantenían entre sí intercambios sociales fluidos y fuertemente an-clados en los contextos locales.

oficiales poco tiempo antes vacíos como la mediación de conflictos, la pro-moción de convenios y la garantía de su cumplimiento, así como el con-trol de actividades sindicales y empresariales.

La creación del Departamento Nacional del Trabajo

El DNT fue la primera agencia del Estado nacional creada específicamen-te para dar respuestas a la “cuestión obrera” en la Argentina, aunque escierto que su nacimiento en 1907 fue azaroso, como lo reconociera el pro-pio Alejandro Unsain al sostener que “su creación presenta curioso origen.Nació, en efecto, nada más que como consecuencia de la incorporación ala ley anual de presupuesto general de una partida modesta destinada acostearlo. Como ningún estatuto legal precisaba sus funciones ni sus obje-to, corrió accidentada vida administrativa”, hasta la sanción de su Ley Or-gánica (Nº 8999) en 1912 durante la gestión de Indalecio Gómez en elMinisterio del Interior, área a la que pertenecía el DNT.3 Tan azarosa fuesu primera etapa que, según el Dr. Alejandro Ruzo, en el presupuesto de1912 el Ministerio del Interior lo denominó Dirección General del Tra-bajo, dando lugar a confusiones con la Oficina de Trabajo de la DirecciónGeneral de Inmigraciones.4

Los objetivos y competencias del DNT se fueron delineando entre sucreación en 1907 y la sanción de la ley orgánica, que le concedió la facul-tad de inspección y vigilancia sobre el cumplimiento de las escasas leyes la-borales existentes, la confección de un registro de colocaciones para des-empleados, y la facultad de mediar en los conflictos a pedido de las partes.Su origen se relaciona al frustrado proyecto de Ley Nacional de Trabajoimpulsado en 1904 por Joaquín V. González, del que se habían despren-dido las dos primeras leyes de protección obrera: la número 4661 de des-canso dominical (1905) y la 5291de trabajo de mujeres y menores (1907).El surgimiento del DNT se inscribe en un contexto internacional en elque, ya hacía un tiempo, se estaba poniendo en práctica la creación deagencias estatales con el objeto de intervenir y solucionar los conflictos de-rivados de la relación entre patrones y obreros, superando la idea (de ins-piración liberal) de que esa relación era una cuestión privada de las partesque excluía al Estado.5

JUAN SURIANO 37

En este punto vuelve a tomar fuerza el interés de los investigadores y lareflexión crítica en torno a los intelectuales como actores políticos importan-tes tanto en relación al Estado como a las clases subalternas, pero lo más im-portante aquí es el viraje en el interés hacia otros actores clasificados como“expertos”, “especialistas” y “profesionales”, muchos de los cuales se han des-empeñado en las agencias estatales como funcionarios calificados. Desde estenuevo foco de atención, la orientación de la acción de estos agentes socialesha sido comprendida positivamente y en un nivel de complejidad que no po-dría lograrse desde los tradicionales enfoques sociológicos “críticos”, que la re-ducían a un simple instrumento pasivo y/o portador de la lógica del capital,del Estado capitalista y/o del interés de ciertas elites sociales. Asimismo, sepuede afirmar, siguiendo a Neiburg y Plotkin, que las categorías de “intelec-tuales” y “expertos” suelen ser utilizadas por los científicos sociales –sin esta-blecer demasiadas distinciones– por una parte, como categorías sociológicasdefinidas a partir de algún tipo de prescripción teórica sistemática, y por laotra, como categorías que expresan diversas perspectivas de los actores socia-les empleadas para clasificar su propia experiencia y la de otros actores en con-textos en los que está en disputa su consagración social y la imposición de re-presentaciones legítimas del mundo. Estos autores consideran, además, quesi se confrontan las categorías de “intelectuales” y “expertos” con las trayecto-rias sociales de ciertos individuos es posible reconocer que existe un continuoentre ellas, dado que muchos actores pueden autodefinirse y/o ser rotuladosen situaciones sociales específicas de una u otra forma.2

El presente capítulo examina las ideas y prácticas del DepartamentoNacional del Trabajo (DNT) desde su conformación, y se centra en elcomportamiento de sus técnicos y funcionarios y su rol en las políticas la-borales desarrolladas durante la primera gestión del gobierno de HipólitoYrigoyen (1916-1922). El trabajo se inscribe en el contexto más ampliodel estudio de las instituciones estatales y de los debates y la circulación deciertas nociones sobre los modos de afrontar la cuestión social y laboral,así como del desarrollo de algunas prácticas específicas en el contexto na-cional de formación de administración y de expertos. Apunta, también, acomprender la extensión de las estructuras burocráticas, la organización denuevas áreas de gestión, y el reclutamiento, entrenamiento, especializacióny selección de los cuadros administrativos. La producción de informes delorganismo nos permite entender tanto la progresiva ocupación de espacios


obreros, “con el objeto de coordinar la oferta y la demanda de trabajo” (5º),y la facultad de mediar en los conflictos a pedido de las partes (7º).8

De esta manera el núcleo del proyecto fundacional del DNT en ma-teria de política laboral se asentaba en la definición de “mecanismos lega-les e institucionales de regulación de las relaciones entre empresarios y tra-bajadores asalariados a través de una agencia estatal, proyectando cuatroejes fundamentales en la política de intervención del Estado, con base enlas leyes de asociaciones patronales y obreras, de contratos colectivos detrabajo, de conciliación y arbitraje en los conflictos laborales, y con la cre-ación de una justicia del trabajo”.9 Sobre este principio, y con un presu-puesto escaso, comenzó a conformarse una agencia compuesta por un pe-queño núcleo de funcionarios, conocedores de experiencias similaresdesarrolladas en otros países, y compuesto por profesionales provenientesmayoritariamente del derecho laboral, como Avellaneda, Alejandro Bun-ge, Federico Cibils, Federico Figueroa, Matienzo, Lezana, Ruzo, FranciscoStag, Pablo Storni y Unsain.

La puesta en marcha del DNT fue una tarea ardua y dificultosa; enprincipio, por la oposición ejercida por una parte importante de los actoresdel conflicto laboral (algunas organizaciones patronales y los gremios orien-tados por el anarquismo). Una clara manifestación en este sentido había si-do el rechazo en 1904 del Proyecto de Ley Nacional del Trabajo por partede la Unión Industrial Argentina y de la Federación Obrera Regional Argen-tina, conducida por activistas anarquistas. Si bien en la impugnación se ale-gaban diferentes razones, había coincidencia en rechazar la injerencia estatalen lo que se consideraba una relación privada entre las partes en conflicto.Por supuesto, no era esta la concepción predominante en la Unión Gremialde Trabajadores orientada por el socialismo, que (teniendo como modelo laintervención legislativa de la social-democracia alemana) era partidaria delrol regulador del Estado a partir de la creación de un corpus legislativo enmateria laboral. Tampoco el Parlamento respaldó el proyecto y, con respec-to al organismo laboral, recayó generalmente en posturas ambiguas y hastanegativas como, por ejemplo, cuando demoró por dos años la sanción de laLey Orgánica del DNT o cuando ignoró en 1921 el tratamiento del proyec-to de Código del Trabajo que le asignaba un rol central a la institución.

Por otra parte, a diferencia de los Departamentos de Policía o de Hi-giene, que disponían partidas presupuestarias propias, el DNT dependía

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La concepción básica del nuevo organismo se basó en una estrategiade intervención neutral entre el capital y el trabajo, aunque sus primerosimpulsores discreparan sobre si debía desempeñar un rol activo o pasivo.Durante la gestión de su primer presidente, el Dr. Nicolás Matienzo(1907-1909), predominó la política de prescindencia estatal en materia deintervención, al tomar como modelo el Bureau of Labor del gobierno fe-deral norteamericano, entidad que no reconocía la intervención directa.Matienzo sostenía en uno de los primeros números del Boletín del Depar-tamento Nacional del Trabajo que “la policía industrial y comercial no for-ma parte de las atribuciones conferidas al DNT, porque no se aviene a laíndole técnica e informativa de esta institución”.6 La “índole técnica e in-formativa” indicaba que el organismo debía tener por función estudiar, re-copilar y comparar información, y formular diagnósticos sobre la cuestiónobrera y publicarlos, para contribuir a la sanción de leyes, aunque sin in-tervenir activamente en las relaciones laborales.

Sin embargo, la postura de Matienzo fue modificada por quienes lo su-cedieron en el cargo, los abogados Marco Avellaneda (1909-1911) y JulioLezana (1911-1920), quienes se inclinaron claramente por darle al Depar-tamento capacidad de intervención, esto es, convertirlo de algún modo enpolicía del trabajo. En 1910 Avellaneda presentó al Parlamento el proyectode Ley Orgánica del DNT, y en sus fundamentos argumentó con convic-ción la necesidad de establecer el poder de policía del organismo, tomandocomo modelo las divisiones de inspección del Departamento Nacional deHigiene, la División de Ganadería y la Oficina de Impuestos Internos. “Lasdelegaciones de las funciones inspectoras en otras reparticiones públicas nohan dado resultado. En todo el tiempo que llevan en vigor las dos leyes ac-tuales sólo se menciona un juicio que condena al dueño de un taller de he-rrería que ocupaba un menor de 12 años; y esto porque el menor se hirióun dedo, dando motivo a que interviniera la policía”.7 En el proyecto tam-bién se impulsaba la participación del Estado en la oferta y la demanda demano de obra a partir de la creación de una agencia estatal de colocaciones,hecho que implicaba la participación estatal en el mercado de trabajo. Eneste punto, la sanción de ley orgánica en 1912 vino a cambiar la situación,al reforzar y otorgarle al organismo nuevas atribuciones como la facultad deinspección y vigilancia sobre el cumplimiento de las leyes existentes(Artículos 2º, 3º y 4º), la confección de un registro de colocaciones para


industrias peligrosas o insalubres, a efectos de apartar de su labor y dedicar-los a otras menos penosas a los sujetos de condiciones físicas deficientes”.14

También señalaba superposiciones con la Municipalidad porteña, debido aque el derecho consuetudinario, en razón del bien común, ponía bajo sujurisdicción los aspectos vinculados a la higiene, la seguridad y el funciona-miento de fábricas y talleres, entrando en colisión con la acción del DNT.15

Otro de los límites impuestos a la novel agencia se relaciona a su estre-cho alcance jurisdiccional, pues de acuerdo a los principios de organizaciónfederal tenía jurisdicción sólo sobre la Capital Federal y los territorios na-cionales, quedando fuera de ella un importante segmento del mundo deltrabajo. Los funcionarios del DNT no podían ocultar su decepción frentea este recorte de poder. Ruzo, si bien estaba de acuerdo en respetar las au-tonomías provinciales, era partidario de extender la jurisdicción del DNTa lo que él denominaba “zonas especiales”: los puertos, “por su carácter pro-pio y porque el Código Civil declara de esta jurisdicción la zona de 35 me-tros a cada lado de la ribera de los ríos o canales navegables”;16 las líneas fé-rreas nacionales y los talleres de las empresas, pues “todas las leyes deconcesión de esas líneas comprenden la facultad de expropiar y ocupar laszonas necesarias para todas las instalaciones accesorias, lo que quiere decirque se nacionalizan tales zonas”.17 En realidad, Ruzo pensaba que, dada laimportancia estratégica de la actividad marítima y del ferrocarril, así comola magnitud de las huelgas en dichos gremios, era el gobierno nacionalquien debía uniformar las condiciones del servicio y de los sindicatos.

Ante los límites jurisdiccionales del DNT, los esfuerzos iniciales porextender su influencia al resto de la nación se volcaron al estímulo, a lacreación de departamentos provinciales de trabajo, que tardarían untiempo en concretarse a pesar del esfuerzo del DNT en las diversas pro-vincias. En 1916 se creó el Departamento Provincial del Trabajo de laProvincia de Buenos Aires, al año siguiente el de San Juan, y en 1921 elde Salta. Entre Ríos organizó en 1920 una Oficina Provincial del Trabajo,y dos años después se creó en Santa Fe la Dirección de Estadística yTrabajo, aunque el Departamento del Trabajo recién funcionaría desde1927. Durante estos años, Córdoba y Tucumán también pusieron en fun-cionamiento organismos laborales. Aunque la gran mayoría tomó el mo-delo del DNT, este creía indispensable establecer un nexo entre los diver-sos departamentos de modo de coordinar las políticas laborales. Por

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del Ministerio del Interior tanto política como financieramente. Esta si-tuación le generó constantes problemas financieros, pues de acuerdo a laley de presupuesto el Ministerio del Interior le giraba dinero con cuenta-gotas, dificultando su crecimiento.10 El Artículo 9º de la Ley Orgánica es-tablecía: “serán recursos del Departamento: la asignación que anualmentefije la ley de presupuesto, el rendimiento de las publicaciones que edite ylas donaciones que reciba para el desarrollo de los servicios que él mismoestá dispuesto a prestar”.11 Para el año 1912 se le había asignado la modes-ta suma de $125.000, y un claro ejemplo de los problemas suscitados porla falta de fondos es que al finalizar ese año el organismo laboral disponíade muy pocos inspectores para toda el área de la Capital Federal. No obs-tante, la sanción de la ley orgánica le otorgó renovados bríos, y las partidaspresupuestarias aumentaron sustancialmente durante los años 1913 y 1914($265.000 y 618.320, respectivamente), lo que le permitió al Depar-tamento mejorar su capacidad edilicia y aumentar su personal total (técni-co y administrativo) de 38 en 1912 a 79 en 1914. Pero esta tendencia va-rió sustancialmente a partir de la crisis económica provocada por la PrimeraGuerra Mundial, puesto que, según el ministro del Interior Ortiz, “las exi-gencias fiscales hacían imposible solventar todos los gastos del DNT”.12 En1915 se le asignaron $231.000, y volvió a tener una planta de 37 emplea-dos. Recién en 1920 pudo mejorar su presupuesto ($368.320) y elevar supersonal a 67 empleados, aunque de todas formas este modesto aumentopresupuestario y de personal no alcanzaba para cubrir la ampliación defunciones derivadas de la sanción de nuevas leyes (véase Cuadro Nº 1) ydel crecimiento de la población industrial.13

También surgían algunos aspectos negativos en cuanto a las relacionesde competencia profesional o política que se establecían con el DNT porparte de funcionarios pertenecientes a otras áreas del gobierno como minis-terios, secretarías o departamentos, lo que dificultaba y trababa la accióndel organismo. En este sentido, Ruzo, entonces jefe de Legislación delDNT, sostenía en 1918 que el Departamento no podía efectuar de mane-ra consistente su tarea de inspección y vigilancia en tanto la sección deHigiene Industrial dependiera del Departamento de Higiene y no se incor-porara al DNT: “Mientras no se llegue a esto, no se podrá realizar una ins-pección en el concepto moderno, es decir, complementando la informaciónde los locales de trabajo con la personal e individual de cada obrero de las


–como el Museo Social Argentino– o internacionales –como la Organiza-ción Internacional del Trabajo (OIT)–.22

Paralelamente a este tipo de funcionario existían los inspectores, cuyatarea específica era verificar el cumplimiento de la legislación vigente yconstruir informes de situación: “el conocimiento del medio obrero que-dará en gran parte librado a la acción de los inspectores”, sostenía elDecreto Reglamentario de la Ley Orgánica.23 Sobre la base de estos infor-mes los “expertos” elaborarían sus diagnósticos y propuestas. José ElíasNiklison fue un modelo en este sentido.24 La peculiaridad de sus detalla-das investigaciones era poner el centro de atención en los sectores socialesmás explotados y marginales, como los trabajadores indígenas de Chaco,Formosa y de las misiones franciscanas –que eran utilizados como manode obra forzada en el Ingenio Ledesma y en los quebrachales– así comotambién denunció, con una descripción brillante, la explotación de losmensúes en los yerbatales del litoral. Niklison combinaba sus concepcio-nes caritativas provenientes del catolicismo social con una mirada antro-pológica, lo que convirtió sus informes no sólo en una fuente de conoci-miento de un sector olvidado de la población nacional sino también enuna denuncia pública y un llamado de atención para las autoridades antesde que estos trabajadores se sindicalizaran.25

Retomando el tema de la continuidad de los funcionarios a lo largode diversas gestiones de gobierno, coincido con Germán Soprano cuan-do sostiene que los lineamientos principales del proyecto fundacional delDNT tuvieron continuidad y se mantuvieron durante estos años, e inclu-so después de la caída del radicalismo.26 La continuidad de ciertas políti-cas de las agencias estatales, tal como la permanencia de un cuerpo defuncionarios especializados con alguna influencia en las políticas de di-versos gobiernos, ayudan a comprender mejor los cambios y las continui-dades de las políticas nacionales y matizan aquellas interpretaciones es-tructurales que muestran al aparato del Estado como un ente abstracto ymonolítico, sin fisuras en su función represiva y de control social. Porotro lado, como sostiene Hernán González Bollo, “los aportes del DNTa la agenda gubernamental son prueba de continuidad y acumulación deconocimiento estatal en el tratamiento de la cuestión obrera”.27 Tanto lapresencia de un elenco estable a lo largo del tiempo como la adquisiciónde un capital de información especializada dotaron a los distintos gobier-

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ejemplo, en febrero de 1918 Unsain, entonces presidente interino del or-ganismo, envió una circular a todos los departamentos provinciales don-de reconoce que había escasa comunicación entre ellos y propone “estre-char las relaciones que en todo momento deben ligar al DNT con losorganismos administrativos que en las jurisdicciones provinciales realizanfunciones análogas”.18 A esos fines propuso crear una sección del DNTque centralizara toda la información, y recibió respuestas positivas desdeBuenos Aires, Córdoba, Santa Fe y Tucumán, aunque luego el esfuerzono trascendió la intencionalidad original.

Ante este panorama negativo, debe consignarse a favor del DNT el nohaber sufrido la falta de coordinación y organización que cruzaban otros en-tes administrativos, cuyas estructuras de reclutamiento de personal se vincu-laban menos a lógicas racionales que a relaciones personales y favoritismospolíticos. Aunque para corroborar esta apreciación deberíamos conocer la es-tructura de reclutamiento del Ministerio del Interior, se podría suponer queeste aspecto positivo se debió a su dimensión pequeña, al escaso personalocupado, al hecho de que algunos de sus empleados trabajaran ad honoremy al lugar subordinado dentro de la estructura del Estado.

No obstante, este reducido grupo de funcionarios conformó el cuadroinicial del proceso de construcción de una burocracia político –adminis-trativa especializada en relaciones laborales,19 y muchos de ellos –profesio-nales, como los ya mencionados Bunge, Lezana y el propio Unsain, o losinspectores José Elías Niklison, Antonio Rouco Oliva y Celia Lapalma deEmery, así como varios escribientes y oficiales auxiliares– permanecieronen sus cargos en las gestiones conservadoras como las de los radicales y de-sarrollaron su función al margen del color político del gobierno.20 Unsain,y Ruzo poseían una característica en común que compartían con otrosfuncionarios como Julio Lezana o Alejandro Bunge: eran “expertos” cuyotrabajo era “en y para el Estado”, se especializaron en políticas laborales, ydesarrollaron una larga trayectoria profesional en esa materia.21 Todos ellosfueron funcionarios que combinaron su rol en el DNT con la labor do-cente en la Universidad de Buenos Aires (UBA), tanto en la Facultad deDerecho como en la de Ciencias Económicas, donde dictaban materiascuyos intereses eran afines a la labor en el DNT y a la construcción de unanormativa legal en materia laboral. A la vez, establecieron redes con diver-sas organizaciones extrauniversitarias nacionales interesadas en lo social


Basilea, cuyo objetivo central era reunir a las naciones partidarias del in-tervencionismo estatal, invitó a las autoridades nacionales a enviar un re-presentante, pero el estallido de la Primera Guerra Mundial frustró lasiniciativas.

El gobierno radical conservó esta línea de adhesión a la conformaciónde un sistema de derecho internacional obrero y se mantuvo al tanto delos importantes cambios ocurridos desde el final de la guerra, integrándo-se a la recién creada OIT, participando en varios foros, y firmando trata-dos impulsados por la OIT con España e Italia sobre reciprocidad en ma-teria de indemnización por accidentes de trabajo, que se materializaron ensendas leyes (11125 y 11126) sancionadas en junio de 1921.31 Ese mismoaño, el gobierno adhirió también a los postulados de la Convención deBerna de 1905 sobre prevención del fosforismo. Resulta importante recal-car que el Departamento del Trabajo tuvo una activa participación en losforos internacionales, así como en el diseño de las políticas laborales delgobierno radical.

El nuevo gobierno no modificó sustancialmente el contenido principalde las políticas laborales que se venían desarrollando ni el rumbo del DNT,sino que más bien las profundizó. En este sentido es interesante resaltar quela historiografía ha prestado escasa atención a esta cuestión, al centrar su fo-co de atención en el estilo personalista de conducción de Yrigoyen. Por otrolado, las fuentes del DNT pueden ampliar las perspectivas del análisis delas políticas laborales de este período. Desde el comienzo de su gestión, elPoder Ejecutivo (PE) dispuso de la información estadística socio-laboral su-mamente detallada que el DNT venía elaborando desde 1907. Esta infor-mación abarcaba una gran cantidad de datos vinculados a diversos aspectosde las condiciones de vida de los trabajadores y se publicaba regularmenteen los números del Boletín y de la Crónica Mensual editados por el organis-mo. Mientras los boletines se publicaron desde la creación del DNT, lascrónicas mensuales aparecieron a partir de enero de 1918, y desde 1920 re-emplazaron a aquellos. Esta nueva publicación se debió a una iniciativa deUnsain, pues “la actividad del Departamento Nacional del Trabajo ha au-mentado en forma visible”.32 Bajo ese argumento, la crónica apareció conel objeto de hacer pública y poner al alcance de los lectores interesados unagran cantidad de información que no llegaba a editarse en los boletines porrazones de espacio. La publicación se inició con un tiraje de 700 ejempla-

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nos de un corpus estable de conocimientos sobre el mundo laboral. Esteproceso contribuyó a la elaboración de políticas laborales que, general-mente, se aceleraba y profundizaba en las coyunturas, cuando el conflic-to social adquiría una cierta gravedad.

El rol del Departamento Nacional del Trabajodurante el primer gobierno radical

La propensión del presidente Yrigoyen a intervenir directamente en losconflictos entre el capital y el trabajo con un marcado interés por resolver-los –en numerosas ocasiones, de manera favorable a los trabajadores– fue,quizás, el aspecto más novedoso de la política laboral durante su primeragestión. Sin embargo, una mirada al conjunto de estas políticas revela lí-neas de continuidad con el período precedente. Se constata la sanción dealgunas leyes nuevas y la reglamentación de otras aprobadas durante los go-biernos anteriores (véase Cuadro Nº 1). Las leyes más importantes de estaprimera gestión radical fueron la Nº 10505, que regula el trabajo a domi-cilio y que fue sancionada en octubre de 1918, y la Ley Nº 11110 de Jubila-ciones de Obreros y Empleados de Empresas Particulares, de 1921.28 Ade-más, en 1917 se había puesto en funcionamiento la Ley de JubilacionesFerroviarias, sancionada en 1915 y demorada en su implementación debi-do a las fuertes resistencias empresarias. Pero sin duda, el proyecto más am-bicioso fue el Código del Trabajo elaborado por el entonces presidente delDNT, Unsain, en 1921, y jamás sancionado por el parlamento.

En materia internacional, el gobierno continuó con la tradición inau-gurada por Avellaneda, quien a poco de asumir la presidencia del DNT,en 1909, efectuó un viaje a Europa para conocer de manera más profun-da las políticas sociales implementadas en diversos países, alternando laasistencia a congresos con la visita a instituciones laborales de Francia,Italia y España.29 A su regreso intentó relacionar al Departamento y laspolíticas laborales del Estado con el contexto internacional, motivo por elcual en 1910 había enviado delegaciones a la reunión de la AssociationInternationale pour la Lutte contre le Chômage y a la Conferencia Interna-cional contra el Desempleo, realizada ese año en París.30 En 1913 la Aso-ciación Internacional para la Protección de los Trabajadores, con sede en


(especialmente la abolición del trabajo a destajo) y motivos diversos (nocomprendidos en los anteriores). Por otro lado, llevaban estadísticas anua-les de las huelgas que les permitía efectuar una minuciosa evaluación ycomparación de la cantidad de las mismas, como también establecer lastendencias del conflicto social.

Es interesante remarcar que, si bien en los informes predominaban ló-gica y abrumadoramente los aspectos cuantitativos, expresados en un to-no neutral, también presentaban lecturas cualitativas en las que se desliza-ban ciertos análisis de las causas de las huelgas con el objetivo de explicarlas tendencias estadísticas derivadas de los conflictos. Los bajos salarios, lasmalas condiciones de trabajo, las arbitrariedades patronales aparecían co-mo motivos típicos del malestar obrero. Algo similar ocurre con la apre-ciación sobre las huelgas producidas por motivos de “organización”, cate-goría que en realidad incluía temas vinculados a cuestiones como elreconocimiento de las entidades gremiales, la readmisión de trabajadoresdespedidos y la solidaridad con sus compañeros cesanteados o reprimidos.Este tipo de conflicto connotaba, sin duda, un mayor compromiso y unautoreconocimiento de clase por parte de los trabajadores, y los redactoresde los informes se mostraban muy sensibles a estos problemas. “Tomamoslos motivos principales que determinaron las diferentes huelgas en el quin-quenio indicado (1914-18) y observamos que hasta 1918 los paros por ra-zones de salario vienen sufriendo una disminución paulatina apreciada alfinalizar el período en un 14%; notamos en cambio que las huelgas origi-nadas por razones de organización (readmisión, expulsión, solidaridad)han aumentado durante ese mismo lapso en un 10%, es decir, que la soli-daridad y las exigencias de lograr el reingreso de elementos despedidos porlos patrones dan margen para esta otra caracterización, no ya como factoreconómico sino como exponente de organización gremial.”33 Este infor-me fue editado a mediados de 1919 y, sin duda, estas apreciaciones se re-lacionaban con la coyuntura en la que se produjeron los traumáticos su-cesos de la Semana Trágica, cuando los niveles de movilización solidariacon un marcado “carácter agresivo” –según el informante– alcanzaron supunto culminante. Analizando el movimiento huelguístico del año 1919se informa que el 65% de los conflictos se debieron a causas salariales, pe-ro si se consideran la cantidad de huelguistas las cifras se invierten, puesel 65% de ellos fueron a la huelga por razones de solidaridad debido,

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res, que se enviaban a organismos laborales de las provincias y del exterior,bibliotecas públicas y asociaciones obreras y patronales.

Los temas de ambas publicaciones incluían estadísticas de salarios(desagregados por industria) y de huelgas (si bien las estadísticas se con-centraban en la Capital Federal, en ocasiones se publicaban también datossobre conflictos en el interior); duración de la jornada de trabajo; grado deocupación y desocupación obrera; trabajo a domicilio (salarios, condicio-nes de trabajo, precio de las herramientas); niveles de alcoholismo y mor-talidad en la población obrera; trabajo infantil; prostitución; costo de vi-da (basado en estimaciones de los gastos de un familia obrera y su relacióncon los salarios percibidos); información sobre los precios en ferias fran-cas; ahorro postal; condiciones de las viviendas; datos sobre jubilaciones;movimiento en el tráfico ferroviario (vagones de 2ª clase) y tranviario (co-ches para obreros); nivel de instrucción de los conscriptos; accidentes detrabajo, seguros colectivos, movimiento mutualista y datos variados sobrela salud obrera; censos de braceros de diversas regiones del interior; o losinformes ya señalados de Niklison sobre las condiciones laborales y de vi-da en ingenios, quebrachales y yerbatales.

Una de las secciones de los informes del DNT más relevante para elgobierno radical era la dedicada a las huelgas, pues su información era in-dispensable para comprender el rumbo del conflicto laboral, sin duda laprincipal fuente de preocupaciones para las autoridades. Si observamos lasestadísticas de las huelgas se percibe que están agrupadas de acuerdo a dis-tintos criterios que le permitían al PE contar con un panorama amplio so-bre la naturaleza de los reclamos obreros (véase Cuadro Nº 2). Así, las es-tadísticas recopilaban mensualmente la cantidad de huelgas producidas yhuelguistas participantes, discriminados por sexo y edad (mayores y me-nores); diferenciaban entre huelgas parciales y generales y suministrabandatos sobre su duración; evaluaban los resultados (favorables, desfavora-bles, parciales), así como también las jornadas perdidas y los perjuicioseconómicos provocados por los paros; e identificaban y agrupaban losconflictos por rubro industrial (alimenticio, tabacalero, químico, textil yde confección, vestido, maderas y anexos, poligráfico, metalúrgico, cons-trucción, transporte, cueros y pieles, electrónicos y varios). Los motivos delas huelgas se agrupaban en cinco rubros: salarios, horario (modificación ydisminución de la jornada laboral), organización, condiciones de trabajo


jefe de policía) en el conflicto laboral cuando no lograba imponer su pro-pia intervención. No se trataba sólo de las apreciaciones de un Avellanedaseguramente más celoso de la autonomía del Departamento que Unsain, si-no también de un cambio en las formas del conflicto que se manifestabamediante una mayor presión corporativa por parte de las organizacionespatronales y sindicales.

Con mucho esfuerzo, el DNT intentaba también cumplir con su fun-ción de inspección y vigilancia, cuestión que potencialmente resultaba másfactible en el caso de los marítimos, ya que el puerto representaba una zo-na más acotada que el sistema ferroviario, cuya geografía laboral se exten-día a todo el país y, recordemos, el DNT no tenía jurisdicción sobre buenaparte del territorio nacional. Dada su escasísima dotación de inspectores, elorganismo no poseía casi ninguna posibilidad de cumplir con su rol de po-licía industrial ni siquiera en el puerto, mostrando en este punto una debi-lidad que perduraría durante un largo tiempo.37 En los fundamentos de laLey Orgánica se estipulaba la existencia de un inspector por cada una de lascircunscripciones existentes en la Capital. Si se tiene en cuenta que en 1913la ciudad de Buenos Aires albergaba, además de los gremios de servicio,10.240 establecimientos industriales que ocupaban a 143.000 trabajado-res,38 resulta evidente que las previsiones del propio DNT sobre el númerode inspectores eran por demás modestas y claramente insuficientes para ve-rificar el cumplimiento de las leyes laborales y mediar en los conflictos.39

La relación entre el DNT y el PE durante el primer gobierno radicalparece haber sido fluida. Este contaba con detallados informes elaboradospor los técnicos del organismo, los cuales servían de base para su posteriorintervención en la definición de los conflictos. Por ejemplo, cuando seprodujo una huelga en los talleres de Rosario y Pérez del Ferrocarril Cen-tral Argentino por la reincorporación de obreros despedidos, el litigio “sesolucionó con un decreto del Poder Ejecutivo, quien previo informe deljefe de la División de Legislación de este Departamento ordenó la readmi-sión de estos obreros”.40 Lo mismo ocurrió con la huelga marítima de di-ciembre de 1916. Ante el rechazo patronal de la mediación del DNT elgobierno ofreció la suya, y nombró árbitro al jefe de policía Julio Moreno,quien en base a la documentación presentada por el Departamento medióa favor de los trabajadores.41 Esta confluencia se repitió en cada uno de losconflictos en los que el PE debía arbitrar.

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principalmente, a su participación en lo que el informante denomina “lagran huelga revolucionaria” de enero de 1919.34

El tema de la profundización de los lazos de solidaridad se tornaba es-pecialmente preocupante cuando el conflicto se extendía entre los gremiosde transporte; en más de una ocasión los choferes de taxi y carreros se so-lidarizaron con los trabajadores ferroviarios y marítimos en conflicto, pa-ralizando total o parcialmente el movimiento de tráfico porteño. Desde elcomienzo de la gestión presidencial de Yrigoyen el DNT prestó especialatención a las condiciones en que se desarrollaban el trabajo ferroviario yel marítimo (salarios, condiciones de vida y de trabajo, huelgas, acciden-tes laborales, características de sus sindicatos), tanto por los altos niveles deconflictividad como por el rol central que desempeñaban en una econo-mía agroexportadora como la argentina.35 La información se detenía demanera exhaustiva en los duros combates entre las empresas y los sindica-tos, especialmente entre los gremios ferroviarios y las empresas extranjeraso entre la Federación Obrera Marítima (FOM) y el Centro de CabotajeArgentino en general y la empresa Mianovich en particular. También pres-taba minuciosa atención a los repertorios de confrontación (huelgas, pi-quetes, boicots obreros, lock-outs patronales), analizaba las reivindicacio-nes (pliegos de condiciones) y las respuestas empresariales.

El DNT planteó desde el comienzo del ciclo huelguístico desarrolladodurante el primer gobierno de Yrigoyen la necesidad de regular el trabajo,tanto marítimo como ferroviario, así como reconocer a las organizacionessindicales, puesto que consideraban necesaria la existencia de sindicatos só-lidos y legalmente reconocidos para contar con interlocutores previsibles.Otro aspecto importante era el impulso otorgado por el organismo a la for-mación de tribunales arbitrales. En este sentido, el DNT participaba activa-mente intentando arbitrar y conciliar en los conflictos, para lo cual mante-nía fluidas relaciones con los gremios obreros que se mostraban partidariosde la mediación (la Fraternidad, la Federación Obrera Ferroviaria o laFOM).36 Si bien intentó hacer lo mismo con las organizaciones patronales,en general estas eran menos proclives a la negociación y a aceptar el rol neu-tro del DNT, puesto que preferían presionar directamente sobre el PE.Adoptando una postura diferente a la que había motivado la renuncia deAvellaneda, el organismo laboral ahora auspiciaba o apoyaba la participa-ción de funcionarios del PE (el propio presidente, ministros, prefectos o el


[E]sta negativa patronal ha impedido sentar prácticamente unnuevo caso de arbitraje, malogrando el resultado deseado de unagestión administrativa. Como V.E. sabe, en los últimos tiemposla práctica local del arbitraje, como medio de dirimir los conflic-tos obreros, ha tenido una notoria acentuación. Inicia los últimoscasos el de la huelga marítima, con el laudo del señor jefe de po-licía, de 4 de enero de 1917. A este fallo arbitral sigue el del 28de enero de 1918, dado por el señor gobernador del territorio deMisiones para solucionar el caso de los obreros marítimos delAlto Paraná y, finalmente, la firma del compromiso arbitral (22de junio) para el arbitraje tendiente a solucionar las cuestionessurgidas entre la Compañía General de Ferrocarriles de la Provin-cia de Buenos Aires y sus obreros maquinistas y foguistas.44

Más adelante el redactor sigue expresando su desilusión: “La reciente gestiónque para eliminar las causas de huelgas he iniciado ante la asociación patro-nal UIA propiciando la conveniencia de promover, de común acuerdo conlos obreros, la formación de contratos colectivos de trabajo no ha tenido ma-yor éxito”.45 Finalmente, recomendaba sancionar una ley de arbitraje que lediera autoridad al DNT, tomando el modelo vigente en Nueva Zelanda.Tiempo después, en noviembre de 1918, el PE autorizó al DNT a realizar“un estudio detenido de la legislación obrera en Francia, Bélgica, Inglaterray Alemania”, y considerar especialmente los tribunales arbitrales.46

Estos serían algunos de los temas centrales que retomaría el proyectodel Código del Trabajo presentado al Congreso por el PE en 1921. En rea-lidad, el Código se basaba en los fundamentos de dos proyectos anteriores,cuyo destino común fue el olvido de los legisladores. Por un lado, abreva-ba en el proyecto de Legislación del Trabajo presentado en junio de 1919por la Comisión Especial de Trabajo de la Cámara de Diputados. Allí se es-tablecía una severa normativa para el funcionamiento de las asociacionesprofesionales (sindicatos obreros y patronales). En el Título Tercero, deno-minado “Medios para organizar los intereses y resolver los conflictos del tra-bajo”, se establecía la figura del contrato de trabajo entre empleadores y em-pleados sobre las condiciones de trabajo y del salario, pudiendo ser tantocolectivo (entre sindicato y empresa) como individual (entre trabajador noagremiado y empleador). En el Artículo 93 del mismo título se estipulaba

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Los informes del DNT no se limitaban a brindar información estadís-tica sino también a recomendar la adopción de medidas tendientes a dotarun marco legal a las relaciones laborales y, de esta manera, regularizar y dar-le un contexto previsible al conflicto social. Por eso insistió reiteradamentesobre la necesidad de que el parlamento sancionara leyes relacionadas almundo del trabajo, sobre todo en materia de reconocimiento de las organi-zaciones sindicales y en la regulación de las huelgas a partir de la implemen-tación obligatoria del arbitraje.42 A partir de enero de 1920 la dirección delDNT intentó darle cierta formalidad a su atribución arbitral y establecióque, en cumplimiento de la Ley Orgánica Nº 8999, en ocasión de cadahuelga el DNT enviaría un comunicado a los gremios cuyo texto era el si-guiente: “Enterado de la huelga iniciada, cumplo en dirigirme a Ud. ofre-ciendo los servicios del DNT a los efectos de buscar la mejor solución posi-ble y dentro del menor tiempo para resolver o tratar de resolver dichoconflicto”, pues “cree el suscripto que todas las huelgas tienen posibilidad dearreglo, y piensa, en consecuencia, que cuanto más pronto se consiga poner-le fin tanto mejor será”. A partir de esta convicción ofrecía tres fórmulas deintervención: 1. Mediación: El DNT hablaría con los empresarios a los efec-tos de buscar una solución; 2. Conciliación: Se trataría de una reunión delas partes en presencia del DNT para hallar la solución al conflicto; 3.Arbitraje: Se llegaba a esta instancia si fracasaban las instancias anteriores.Podía haber un árbitro único, o bien cada parte designaba el suyo y estos seponían de acuerdo en nombrar a un tercero. “Lo que este Departamento de-sea, ante todo, es que, declarada la huelga, las partes no se mantengan en unalejamiento que dificulte o postergue la solución del asunto.” En el mismosentido, se aclaraba, se enviaría una propuesta similar a los patrones.43

Sin embargo, en la práctica esta declaración tenía un valor relativo,pues la Ley Orgánica le atribuía un carácter voluntario al acto arbitral. Laausencia de una modificación legislativa que le adjudicara un carácter obli-gatorio al arbitraje le quitaba autoridad al DNT, puesto que la mediaciónarbitral dependía de la buena disposición o la conveniencia de las partes endisputa, como también de la voluntad presidencial. Veamos algunos casos:en 1918 el DNT fracasó en su intento de mediación en un conflicto de losobreros molineros y en otro de los trabajadores del calzado. Mientras en es-te último el rechazo provino del sindicato, en el primero quien se opuso fuela empresa. En una nota al ministro del Interior, el informante sostiene que:


cial”, recogiendo entonces “los mismos principios de política social que in-formaron los diversos proyectos sobre legislación obrera” enviados al con-greso por el gobierno radical: asociaciones profesionales (23 de mayo de1919), contrato colectivo de trabajo (19 de marzo de 1919) y regulacióndel trabajo en los territorios nacionales (24 de julio de 1919). También seincorporaban los principios básicos de la justicia social emanados de lasdisposiciones generales aprobadas en las conferencias de Washington de1919 y de Génova de 1920.51

El PE insistía en la necesidad de su sanción con el argumento de quehasta ese momento se había visto privado de una “legislación de fondo” quele permitiera eliminar “los obstáculos que al trabajo y al capital separan enla tarea fundamental de la producción perturbada –y no pocas veces inte-rrumpida– por hechos que perjudican la potencialidad del país…”.52 Unalectura entre líneas del mensaje presidencial sugiere que mientras el parla-mento no otorgara al DNT sus atributos de policía industrial el PE se ve-ía obligado a seguir interviniendo en los conflictos. El presidente insistiósobre este punto en su último discurso de apertura a las sesiones del Con-greso de 1922, donde efectuó un detallado estado de la cuestión sobre lapolítica laboral y social del gobierno con datos suministrados por el DNT,institución a la que el presidente ratificó enfáticamente como la autoridadde aplicación de las leyes obreras.53

Sin duda, las políticas laborales del primer gobierno de Hipólito Yri-goyen no cambiaron de manera sustancial las estrategias desarrolladas porlas gestiones precedentes. No obstante, más allá de las limitaciones, un as-pecto novedoso (aunque no original) fue la intervención directa y personaldel PE en las huelgas de mayor envergadura, que en muchos casos permi-tió resolver, aunque sea coyunturalmente, el conflicto laboral. Anali-zándolo en perspectiva, si este aspecto de la política laboral fracasó, esto su-cedió en parte debido a la falta de concreción de un corpus legislativo queotorgara un marco legal a las relaciones obrero-patronales y que garantiza-ra los derechos de los trabajadores. Esto fue así aunque el gobierno realizóun esfuerzo para mejorar las políticas laborales. Como creo haber demos-trado, desde 1919 y durante toda la segunda mitad de esta primera gestiónradical se realizaron importantes iniciativas para dotar ese marco legal e ins-titucional al conflicto laboral, auspiciando la sanción leyes y cediendo lainiciativa al DNT.

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que “toda cuestión relativa al cumplimiento del contrato de trabajo, surgi-da entre el sindicato gremial y el empleador o el sindicato patronal será so-metida obligatoriamente” a consejos de conciliación y tribunales arbitrales,cuyas decisiones debían ser inapelables y obligatorias. En todos los casos laautoridad absoluta de aplicación de la ley era el DNT, que sería auxiliadocon la creación de un fuero laboral en el cual se constituirían jurados de tra-bajo “para la resolución judicial de todo asunto relativo al cumplimiento deesta ley, de los contratos colectivos de trabajo o de los fallos de los tribuna-les arbitrales”.47 Más allá de los aspectos represivos-reguladores presentes enel proyecto, sin duda hay en él elementos progresistas como la obligato-riedad del arbitraje, el contrato colectivo, la creación del fuero del trabajoy la consolidación del DNT como autoridad de aplicación.

Por otra parte, buena parte de los postulados del Código se hallabanya en el Proyecto González de 1904.48 Así como este había respondido enbuena medida al impacto provocado por la gran huelga general que esta-llara a fines de 1901, el Código del Trabajo se elaboró bajo los traumáti-cos efectos de los acontecimientos de la Semana Trágica de 1919 y del ra-dicalizado movimiento huelguístico iniciado un par de años antes. Si bienlas coincidencias son numerosas, existen diferencias entre el Código y elProyecto González: en principio ya no existía un capítulo sobre la selec-ción moral y sanitaria de los inmigrantes, y por otro lado se puso menosénfasis en los aspectos represivos al no otorgarle a la policía la facultad dedisolver por la fuerza las manifestaciones gremiales y no adoptar la Ley deResidencia como elemento punitorio.49

Por el contrario, y como se desprende de la lectura del Título II delCódigo –dedicado plenamente al DNT–, se pretendía otorgar mayores fa-cultades de intervención al organismo laboral, especialmente en cuanto alrol pleno de policía laboral, que ni el Proyecto González ni la Ley Orgá-nica de 1912 le habían atribuido. El Artículo 12 del Título II del Proyectode Código establecía: “Corresponde a la división de inspección el cumpli-miento de las disposiciones del presente Código y de las leyes sociales queen lo sucesivo se le encomienden”. A su vez, el Artículo 23 profundizabael anterior al sostener que los inspectores tenían el “derecho de penetrar enlos locales donde se ejerza una industria o comercio en las horas destina-das al trabajo”.50 Según el mensaje del PE fundamentando su envío alParlamento, el proyecto apelaba a los principios “básicos de la justicia so-


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Fecha Ley Nº Nombre Decreto Reglamentario14/12/18 ÍdemAbril/19 Trabajo Mujeres y Niños (4) DR: asientos de empleados30/4/19 10659 Caja Nacional de Pensiones

y Jubilaciones de EmpleadosFerroviarios (5)

16/8/19 ÍdemMayo/19 10676 Reforma Carta

B. Hipotecariopara Préstamosa Empleados Públicos

11/2/21 11110 Jubilación de Obrerosy Empleados de EmpresasParticulares

9/5/21 11122 Juicios de Desalojo DR: otorgando atribucionesal DNT

7/10/21 Ídem8/6/21 11125 Convenios con España

sobre Reciprocidaden el Pagode IndemnizacionesAccidentes de Trabajo

8/6/21 11126 Convenios con Italiasobre Reciprocidaden el Pagode IndemnizacionesAccidentes de Trabajo

8/6/21 11127 Aceptaciónde la Convenciónde Berna sobrePrevención del Fosforismo

8/6/21 11156 Modifica Código Civilen materia de Contratode Locación Urbana

19/9/21 11157 Alquileres DR: fija el precio de alquilery Arrendamientos Rurales de habitaciones

7/10/21 11170 Arrendamientos Agrícolas

Si bien no logró cambiar sustancialmente su estatus, esta institucióncontó con un reducido pero dinámico conjunto de funcionarios que de-sempeñó un rol muy activo en la colaboración con el PE y contribuyó aconformar un cuerpo de expertos que consolidaría una de las bases delproceso de construcción del Estado Social argentino. Aunque la institucio-nalización de las políticas laborales durante este período pueda considerar-se un fracaso relativo, esto no fue responsabilidad única del PE, a quien sídebe adjudicársele tanto la falta de continuidad y convicción como la am-bigüedad. Pero no se debe olvidar que la ausencia de consenso político de-sempeñó un rol de relevancia. Prueba de ello es la existencia de un parla-mento, al menos en su mayoría, poco preocupado por estas cuestiones; laausencia de voluntad de diálogo de algunos sectores, especialmente las or-ganizaciones patronales más recalcitrantes; y una oposición política queponía constantes trabas a cualquier iniciativa gubernamental, incluyendola institucionalización plena del DNT.

Cuadro 1. Leyes y decretos aprobados entre 1916 y 1922relacionados directa o indirectamente al mundo del trabajo

Fecha Ley Nº Nombre Decreto ReglamentarioDiciembre/16 Inembargabilidad DR: inembargabilidad

de Salarios y Sueldos (1) de salarios y sueldos28/9/17 10284 Ley del HogarNoviembre/17 Agencias Oficiales DR: sobre distribución

de Colocación (2) de bracerosDiciembre/18 Ídem DR: libreta de domésticos25/6/18 Accidentes de Trabajo (3) DR: renta de beneficiarios21/5/18 Ídem DR: derecho de opción21/5/18 Ídem DR: indemnización

a menores30/4/17 Ídem DR: competencia del Defensor de

Pobres en caso de violación de la ley12/11/17 Ídem DR: incorporación

de los trabajadores de Barracas12/11/17 Ídem DR: patrocinio jurídico gratuito

a obreros accidentados8/10/18 10505 Trabajo a Domicilio


ContinúaContinúa

frente del DNT cuando su antecesor, Julio Lezana, dejó el cargo al con-vertirse en juez en lo correccional de la Capital Federal. Fue el responsablede la redacción del Código del Trabajo en 1921 y delegado del mismo go-bierno en las conferencias de la recién creada OIT, institución en la que sedesempeñó como miembro del consejo de administración. Posteriormen-te fue presidente de la Caja Nacional de Jubilaciones del Personal de Em-presas Particulares de Servicios Públicos, y en paralelo fue docente en laFacultad de Ciencias Económicas desde 1917, y en la Facultad de De-recho a partir de 1921, ambas pertenecientes a la Universidad de BuenosAires. Desde esos ámbitos contribuyó de manera determinante a la crea-ción de las primeras cátedras de derecho del trabajo. Siempre interesado enlas políticas laborales, fue docente y presidente del Museo Social Argen-tino. También se desempeñó en la actividad privada como asesor de laUnión Telefónica, y cuando esta fue nacionalizada durante el primer go-bierno de Juan D. Perón se mantuvo en el cargo a pedido del presidente.Falleció en 1952, año en que se publicó la última edición actualizada desu Ordenamiento de las leyes obreras argentinas, una exhaustiva y necesariacompilación de la legislación obrera de la primera mitad del siglo XX, obraque se había editado por primera vez en 1943. El lugar central de Unsaindurante el gobierno de Yrigoyen parece ser una evidencia del importanterol desempeñado por el DNT y sus funcionarios en esta gestión, y es ade-más un buen ejemplo de una relación fluida entre ambos niveles delEstado.

Alejandro Ruzo (1885-1939) estudió y se graduó como abogado en laFacultad de Derecho y Ciencias Sociales de la Universidad de BuenosAires, donde fue discípulo de José Nicolás Matienzo, primer presidente delDNT. Su tesis doctoral abordó el estudio de la legislación obrera a partirde un detenido análisis de la cuestión social en Argentina, y con ella ob-tuvo la medalla de oro de su promoción y la publicación en 1906.54 To-davía muy joven, se desempeñó como secretario privado de Joaquín V.González cuando este fue ministro del Interior durante el segundo gobier-no de Julio A. Roca. El 19 de marzo de 1907, por decreto del PE, fuenombrado, junto a Alejandro Unsain, colaborador de Matienzo en elDNT. Desde fines de 1909 ejerció por tres meses la presidencia interinade la institución a la espera del regreso de Europa de Marco Avellaneda,con quien coincidía en la necesidad de otorgar al DNT el poder de poli-

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Fecha Ley Nº Nombre Decreto Reglamentario21/9/21 11173 Creación

del Hogar Ferroviario7/10/21 Ídem

(1) Ley Nº 9537, octubre de 1914(2) Ley Nº 9143, septiembre de 1913(3) Ley Nº 9688, octubre de 1915(4) Ley Nº 5291, sancionada en 1907(5) La Ley Nº 9653 de jubilaciones y pensiones ferroviarias fue sancionada en 1915,

pero recién se puso en práctica en 1917; la Caja también se había creado en 1915.Fuente: CMDNT, núm. 54 (julio 1922), 867-68; Antonio Amillano (recop.), Legis-

lación Nacional del Trabajo (Buenos Aires, Junta Central de la Acción Católica Argentina,1939).

Cuadro 2. Motivos de las huelgas en Capital Federal, 1917-1922

Solidaridad Condición NúmeroSalarios Horario Organización de trabajo Diversos Total huelguistas

1917 56 9 47 3 23 138 136.0621918 26 23 62 3 80 196 133.0421919 240 21 90 6 10 367 308.9671920 92 8 82 19 5 206 134.0151921 37 2 53 2 2 86 139.7511922 36 6 54 1 19 116 4.737

Fuente: elaboración propia en base a las CMDNT correspondientes a los años 1918a 1923.

Datos biográficos de Alejandro Unsain y Alejandro Ruzo

Alejandro Unsain nació en 1881, se graduó como abogado, y en 1906 ob-tuvo el doctorado en jurisprudencia. A los 17 años ingresó a la adminis-tración pública de la mano de Joaquín V. González, quien en 1904 lo con-vocó para colaborar en el proyecto de Ley Nacional de Trabajo. Seincorporó al DNT en el momento de su creación, en 1907, y permanecióen él por muchos años. En 1913 fue nombrado jefe de la División deInspección del organismo, y en 1920 el presidente Yrigoyen lo puso al


Revista de Historia del Derecho (Instituto de Investigaciones de Historia del Derecho),núm. 17 (1989), 59-104; Héctor Cordone, El Departamento Nacional del Trabajo(Buenos Aires, CEIL-CONICET, 1985); Ricardo Falcón, “La relación Estado-sindicatosen la política laboral del primer gobierno de Yrigoyen”, Estudios Sociales (UniversidadNacional del Litoral), núm. 10 (1996), 75-85; Enrique Garguín, “Relaciones entreEstado y sindicatos durante los gobiernos radicales, 1916- 1930”, en Argentina: trabaja-dores entre dos guerras, José Panettieri (comp.), 87-117 (Buenos Aires, Eudeba, 2000);Hernán González Bollo, “La cuestión obrera en números: la estadística socio-laboral y suimpacto en la política y la sociedad, 1895-1943”, en El mosaico argentino. Modelos y re-presentaciones del espacio y de la población, siglos XIX-XX, Hernán Otero (dir.), 331-381(Buenos Aires, Siglo XXI, 2004); Mirta Z. Lobato, “Historia de las instituciones labora-les en Argentina: una asignatura pendiente”, Revista de Trabajo (Ministerio de Trabajo,Empleo y Seguridad Social, Buenos Aires) 3, núm. 4 (noviembre de 2007), 145-154;Germán Soprano, “El Departamento Nacional del Trabajo y su proyectos de regulaciónestatal de las relaciones capital-trabajo en Argentina. 1907-1943”, en Argentina: trabaja-dores entre dos guerras, José Panettieri (comp.), 31-53 (Buenos Aires, EUDEBA, 2000);Germán Soprano, “Del Estado en singular al Estado en plural. Contribución para unahistoria social de las agencias estatales en la Argentina”, Cuestiones de sociología(Universidad Nacional de La Plata) 4 (2007), 19-48; también “Haciendo inspección. Unanálisis del diseño y aplicación de la inspección laboral por los funcionarios delDepartamento Nacional del Trabajo (1907-1914)”, en Un Estado con rostro humano.Funcionarios e instituciones estatales en Argentina (desde 1880 hasta la actualidad), ErnestoBohoslavsky y Germán Soprano (eds.), 85-120 (Buenos Aires, Prometeo; Buenos Aires,Universidad Nacional de General Sarmiento, 2010); Juan Suriano, “El Estado argentinofrente a los trabajadores urbanos: política social y represión. 1880-1916”, Anuario.Escuela de Historia. Facultad de Humanidades y Artes. Universidad Nacional de Rosario,núm. 14 (1989-1990), 109-136; Eduardo Zimmermann, Los liberales reformistas. Lacuestión social en la Argentina, 1890-1916 (Buenos Aires, Sudamericana; Buenos Aires,Universidad de San Andrés, 1995), 193-213.

4 Alejandro Ruzo, Legislación obrera (Buenos Aires, Facultad de Derecho y CienciasSociales, Universidad de Buenos Aires, 1906), 26.

5 Sobre el complejo proceso de intervención del Estado en la resolución de la cues-tión social véase: Robert Castel, La metamorfosis de la cuestión social. Una crónica del sala-riado (Buenos Aires, Paidós, 1997).

6 Reproducido en Falcón, “La relación Estado-sindicatos…”, 82. Sobre los linea-mientos básicos de la creación del DNT véase: Boletín del Departamento Nacional del Tra-bajo 1, núm. 1 (junio 1907), en adelante BDNT.

7 Marco Avellaneda, Del camino andado: economía social argentina (Buenos Aires,Agencia General de Librería y Publicaciones, 1919), 182.

8 La Ley Orgánica Nº 8999 fue sancionada el 30 de septiembre de 1912 y promul-gada el 8 de octubre del mismo año. El texto completo se encuentra en Unsain,Ordenamiento…, 403-405. El Decreto Reglamentario se publicó el 2 de enero de 1913,ratificando y ampliando lo dispuesto por la ley. Su texto se puede consultar en Antonio

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cía del trabajo. En 1911 publicó Origen, desarrollo y Estado actual de lasasociaciones obreras, su influencia en nuestro medio social. Un año más tardefue puesto al frente de la sección Estudios Legales y Estadísticos del orga-nismo laboral, y tiempo después encabezó la división de Legislación. En1916 colaboró en la organización del Congreso Americano de CienciasSociales realizado en la provincia de Tucumán como parte de los festejosdel centenario de la Declaración de la Independencia en 1816. Junto aJulio Lezana, Unsain y Pablo Storni participó como representante delDNT en la sección “Trabajo, Previsión y Asistencia Social”. En 1918,siendo Jefe de Legislación del DNT, publicó Política Social, un libro en elque se vuelcan todos sus conocimientos sobre legislación laboral (contra-tos de trabajo, justicia laboral, accidentes de trabajo, huelgas, conciliacióny arbitraje, legalidad de los sindicatos obreros, trabajo a domicilio y noc-turno, derecho internacional obrero y trabajo de los indios). Estos temasdieron lugar a numerosas conferencias. En los años de 1920, aunque noabandonó su dedicación por los temas laborales, ya que fue profesor su-plente de legislación de trabajo en la Facultad de Derecho de la UBA, suactividad académica principal consistió en ser profesor de la cátedra deFinanzas en la Facultad de Ciencias Económicas de la UBA, materia sobrela cual publicó varios trabajos. No fue ajeno a la actividad política, habien-do ocupado la banca de senador nacional por la provincia de Catamarcaen representación de la Unión Cívica Radical antipersonalista.

Notas

1 Los trabajos de Teda Skocpol resultan un marco de referencia interesante para com-prender las particularidades de las agencias estatales relacionadas al mundo laboral. Véaseespecialmente: Teda Skocpol, Social policy in United States (Princeton, Princeton Univer-sity Press, 1995).

2 Federico Neiburg y Mariano Plotkin, Intelectuales y expertos. La constitución delconocimiento social en la Argentina (Buenos Aires, Paidós, 2004).

3 Alejandro Unsain, Ordenamiento de las leyes obreras argentinas (Buenos Aires, ElAteneo, 1952), 18. Sobre el DNT véase: Néstor Tomás Auza, “La política del Estado enla cuestión obrera al comenzar el siglo: El Departamento Nacional del Trabajo, 1907-1912”, Revista de Historia del Derecho (Instituto de Investigaciones de Historia del Dere-cho), núm. 15 (1987), 101-140, y Néstor Tomás Auza, “La legislación laboral y la com-plejidad del mundo del trabajo. El Departamento Nacional del Trabajo, 1912-1925”,


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22 Sobre la relación entre la docencia universitaria y la actividad funcionarial véase:Zimmermann, Los liberales reformistas, capítulos 3 y 4.

23 Decreto reglamentario de la Ley Orgánica en Registro Nacional de Leyes (BuenosAires), 1913, 153.

24 Nacido en 1875, se recibió de abogado y tempranamente se preocupó por los te-mas sociales. Se integró al DNT desde el momento de su creación y se convirtió en unode los inspectores más notables de la institución hasta su muerte, ocurrida prematuramen-te en 1920.

25 Véase: José Elías Niklison, “Condiciones de vida y de trabajo en el Alto Paraná”,BDNT 8, núm. 26 (abril 1914); “Condiciones de vida y de trabajo en los territorios deChaco y Formosa”, BDNT 9, núm. 32 (julio 1915); y 10, núm. 34 (mayo 1916). Sobrelos informes elaborados por el DNT véase: Soprano, “Haciendo inspección…”.

26 Soprano, “Del Estado en singular…”, 33.27 Hernán González Bollo, “Aportes de los técnicos del Departamento Nacional del

Trabajo a la cuestión obrera, 1907-43” (ponencia presentada en las IXº Jornadas Interes-cuelas/Departamentos de Historia, Córdoba, 24-26 septiembre, 2009), 4.

28 Al cierre de su primer ejercicio anual la nueva caja de jubilaciones disponía de$ 6.000.000 y 23.000 beneficiarios. CMDNT, núm. 55 (julio 1922), 892.

29 Avellaneda, Del camino andado, 169-175.30 Alejandro Ruzo, Política Social (Buenos Aires, Talleres Gráficos L. J. Rosso y Cía.,

1918), 312. El PE envió como delegados a Belisario J. Montero, Juan G. Beltrán y Ma-nuel Gálvez (h) y el DNT les impartió las instrucciones necesarias para el desempeño desu misión. Véase: Zimmermann, Los liberales reformistas, 200.

31 La OIT fue creada en abril de 1919 en el marco de la Sociedad de las Nacionescomo resultado de los tratados de paz firmados después de la Primera Guerra Mundial. Suobjetivo central era crear un foro internacional de discusión de temas vinculados a las re-laciones laborales, con la intervención de representantes patronales, sindicales y estatales.En diciembre de 1919 una resolución del Ministerio de Relaciones Exteriores determinóla creación de una Oficina de las Naciones Unidas en Buenos Aires, y en octubre de 1920se sancionó un decreto sobre las funciones de la Oficina de la OIT adscripta al mencio-nado ministerio.

32 CMDNT, núm. 1 (enero 1918), 7.33 CMDNT, núm. 19 (julio 1919), 292.34 CMDNT, núm. 29 (marzo 1920), 360.35 Tres números completos del Boletín fueron dedicados a diversos aspectos vincula-

dos al trabajo marítimo. Véase: BDNT núm. 40 (febrero 1919), núm. 44 (enero 1920),y núm. 47 (septiembre 1920).

36 Antonio Rouco Oliva, inspector del DNT, tuvo un rol activo en una asamblea deobreros navales realizada en el teatro Verdi en diciembre de 1916 impulsando la media-ción del PE en el conflicto que la FOM mantenía con el Centro de Cabotaje Argentino.BDNT, núm. 37 (marzo 1918). Un relato pormenorizado se halla en Laura Caruso,“Estado y trabajo marítimo: el Departamento Nacional del Trabajo y su acción en el puer-to, 1907-1921” (Buenos Aires, Mimeo, 2009), 12.

Amillano (recop.), Legislación Nacional del Trabajo (Buenos Aires, Junta Central de laAcción Católica Argentina, 1939), 54-66.

9 Soprano, “Del Estado en singular…”, 26.10 En el futuro debería profundizarse el estudio de los criterios utilizados por el

Estado nacional para determinar el presupuesto asignado al DNT y determinar cuál erasu vinculación con el gasto social. Una interesante aproximación al gasto social destinadoa desocupación, salud y vejez entre 1915 y 1931 se encuentra en Martín Campos, La po-lítica social en el período 1915-1931 (Buenos Aires, Mimeo, s/f ).

11 Unsain, Ordenamiento…, 405.12 Zimmermann, Los liberales reformistas, 206.13 Los datos pertenecen a las Leyes de Presupuesto General, años 1912-1923 citados

por Auza, “La legislación laboral…”, 98-101.14 Ruzo, Legislación obrera, 31.15 Ruzo, Legislación obrera, 32.16 Ruzo, Legislación obrera, 27.17 Ruzo, Legislación obrera, 29.18 Crónica Mensual del Departamento Nacional del Trabajo, núm. 2 (febrero 1918),

24-25, en adelante CMDNT. En el proyecto de Código del Trabajo de 1921 se reconocela incomunicación, pues el DNT se ofrecía a atender todos los servicios requeridos por lasprovincias. Véase: CMDNT, núm. 48 (noviembre 1921), 16. Sobre los departamentos detrabajo provinciales véase: María Dolores Bejar, “La política laboral del gobierno deManuel Fresco”, en Argentina: trabajadores entre dos guerras, José Panettieri, 155-189(Buenos Aires, Eudeba, 2000); Rafael Bitrán y Alejandro Schneider, “La política obrera deManuel Fresco”, en Argentina en la paz de dos guerras. 1914-1945, Waldo Ansaldi, AlfredoPucciarelli y José C. Villarruel (comps.), 255-294 (Buenos Aires, Editorial Biblos, 1993);Emir Reitano, Manuel A. Fresco. Antecedente del gremialismo peronista (Buenos Aires, CE-AL, 1992). Sobre Santa Fe véase: Susana Piazzesi, Conservadores en provincia. El iriondismosantafesino, 1937-1943 (Santa Fe, Universidad Nacional del Litoral, 2009). Sobre la expe-riencia de departamentos provinciales en Mendoza, Córdoba y Tucumán véase los trabajospresentados en el taller “Instituciones, funcionarios y políticas laborales en la Argentinadel siglo XX”, Instituto de Altos Estudios Sociales, Universidad Nacional de San Martín,Buenos Aires, 15 octubre, 2010; Mariana Garzón Rogé, “Las relaciones capital-trabajo enla mira de un Estado provincial. Mendoza, 1916–1946” (Mendoza, Mimeo, 2010); MaríaJosé Ortiz Bergia, “La Oficina/Departamento de Trabajo de la provincia de Córdoba,1930-1943” (Córdoba, Mimeo, 2010); Alejandra Landaburu, “Estado, empresarios yobreros: los industriales y el Departamento de Trabajo frente a las huelgas de 1919 enTucumán” (Tucumán, Mimeo, 2010).

19 Oscar Oszlak, “Notas críticas para una teoría de la burocracia estatal”, enDesarrollo Económico. Revista de Ciencias Sociales 19, núm. 74 (julio-septiembre 1979),211-250. Sobre el rol de los expertos e intelectuales en las políticas públicas véase: Neiburgy Plotkin, Intelectuales y expertos.

20 Véase “Datos biográficos”, en Apéndice 1.21 Neiburg y Plotkin, Intelectuales y expertos 15.


Una escuela científica en el Estado.Los estadísticos oficiales en la Argentina

de entreguerras

Claudia Daniel

En la Argentina de la década de 1910, sobre la base de una progresiva di-ferenciación de las esferas política e intelectual, una figura que detentaba unsaber específico sobre la sociedad comenzó a tomar un lugar en el espaciopúblico. Sin encontrarse identificados como un grupo profesional particu-lar, pero beneficiados de la pertenencia a una burocracia estatal en expan-sión, los estadísticos argentinos se consolidaron como voces autorizadas enel debate público, participando desde su lugar de especialistas, monopoli-zadores de la moderna técnica estadística, al mismo tiempo que su prácticase jerarquizaba por la creación de oficinas, la realización de operativos derecuento y la creciente difusión del lenguaje cuantitativo en el medio local.

En Argentina, el aparato estadístico nacional se organizó durante losúltimos años del siglo XIX y los primeros del XX bajo la forma de un con-junto descentralizado de oficinas especializadas que presentaron capacida-des administrativas disímiles, y que en algunos casos vieron superpuestassus tareas, pero que concentraron a los especialistas de recurrencia obliga-da del Estado a la hora de poner en marcha operativos de recuento. SegúnHernán González Bollo, las oficinas poderosas se convirtieron en el núcleodistintivo de la burocracia estadística, y segregaron –si no subordinaron–a las más débiles.1 Los funcionarios-jefes de estas oficinas que se desempe-ñaron tras el recambio generacional que se dio entre las décadas de 1910y 1920 conforman el elenco burocrático que es aquí objeto de análisis.Ellos lograron establecer y mantener rutinas de recuento en sus respectivas

37 En febrero de 1916 se habilitó un servicio de inspección permanente en la zonaportuaria a cargo del inspector Antonio Rouco Oliva, quien, dada la vastedad de su tarea,más que cumplir con la función policial se dedicó a elaborar minuciosos informes para suinstitución. Al respecto véase: Caruso, “Estado y trabajo marítimo”, 5-6.

38 Adolfo Dorfman,Historia de la industria argentina (Buenos Aires, Solar/Hachette,1970), 281.

39 La cantidad de inspectores del Departamento era la siguiente: 19 en 1913, 23 en1914, 13 en 1917 y 28 en 1920. En Auza, “La legislación laboral…”, 99.

40 CMDNT, núm. 2 (febrero 1918), 17.41 BDNT 10, núm. 37 (marzo 1918), 64.42 BDNT 10, núm. 37 (marzo 1918), 73.43 CMDNT, núm. 36 (diciembre 1920), 588.44 CMDNT, núm. 7 (julio 1918), 97.45 CMDNT, núm. 7 (julio 1918), 97.46 CMDNT, núm. 13 (enero 1919), 197. Al efecto designó ad honorem al Dr.

Velasco Castellanos, profesor de la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional deCórdoba.

47 CMDNT, núm. 18 (junio 1919), 274-84. El despacho de la comisión fue apro-bado con los votos de los diputados radicales Enrique Martínez, Rogelio Araya, Carlos F.Melo y Pedro L. Cornet, los conservadores Matías Sánchez Sorondo y Rodolfo Moreno yel demo progresista A. Méndez Casariego. En disidencia votó el diputado socialista MarioBravo, quien rechazaba los aspectos regulatorios más represivos contenidos en los capítu-los sobre huelgas y organización sindical.

48 El Proyecto González puede encontrarse en Diario de Sesiones (Cámara deDiputados, Buenos Aires, 1904), Tomo I. El proyecto de Yrigoyen se puede consultar enCódigo del Trabajo (Buenos Aires, De Martino, 1921).

49 Falcón, “La relación Estado-sindicato…”, 80-82.50 CMDNT, núm. 48 (noviembre 1921), 15-16.51 CMDNT, núm. 42 (junio 1921), 669.52 CMDNT, núm. 42 (junio 1921), 669.53 CMDNT, núm. 55 (julio 1922).54 Ruzo, Legislación obrera.


La comunidad de estadísticos:trayectorias encontradas y redes de sociabilidad

La publicación, en 1917, de los resultados del tercer censo argentino depoblación disparó una controversia en torno de la cifra final arrojada porel operativo y en relación a su interpretación. La conocida disputa entreAlberto Martínez, responsable final de esas cifras como presidente de lacomisión censal, y el ingeniero Alejandro Bunge expresó entonces la riva-lidad entre dos estadísticos reconocidos y representativos de generacionesdiferentes. El primero se había consagrado debido a su larga trayectoria co-mo director municipal de estadísticas (1888-1923), y se había convertidoen referente de la estadística local durante el período del orden políticoconservador. El segundo estaba en vías de construir los pilares de su auto-ridad social, tras haber encaminado las estadísticas sociales de la oficina la-boral (1913-1916). Se trataba de una disputa entre dos personalidades pú-blicas con capitales sociales disímiles que, en el marco de una crecientedifusión del lenguaje estadístico, competían por el rol de intérpretes auto-rizados de los números oficiales. Frente a la interpretación legitimada porla experiencia de una carrera burocrática basada en el mérito, se presenta-ba la lectura “científica” de un nuevo perfil de especialista formado en laUniversidad y respaldado, en particular, por la joven Facultad de CienciasEconómicas (FCE) de la Universidad de Buenos Aires (UBA).

Alejandro Bunge es, sin duda, la personalidad emblemática alrededorde la cual pueden ser agrupados los miembros de un nuevo grupo de es-pecialistas en estadística, identificados como tal a partir de la función pú-blica que ejercieron en las distintas agencias del aparato estadístico oficialen el período de entreguerras: en el ámbito de la estadística agropecuaria,Julio César Urien, Ovidio Schiopetto y Domingo Borea (formado junto aEmilio Lahitte, contemporáneo a Martínez y a Francisco Latzina, pero quecontinuó en funciones en la Dirección de Economía Rural y Estadísticas(DERE) después de la muerte del primero); en la Dirección General deEstadística de la Nación (DGEN), Alfredo Lucadamo y Raúl Prebisch; enagencias estadísticas abocadas a materias específicas, Emilio Rebuelto (fe-rrocarriles), Adela Zauchinger (demográficas) y José Figuerola (trabajo), yen reparticiones locales, Argentino Acerboni (provincia de Buenos Aires)y Juan M. Vaccaro (municipalidad de la Capital).6

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áreas, estandarizaron procedimientos, dieron sistemática publicidad a suproducción a través de anuarios y boletines y formaron al personal de susoficinas en un contexto en el que no se contaba con espacios académicosespecíficos de instrucción y reclutamiento.

A través del despliegue de toda esta serie de prácticas, los estadísticosargentinos adquirieron visibilidad no sólo en el campo burocrático sinotambién en un espacio de divulgación científica y en la opinión pública.En estos tránsitos los estadísticos fueron configurando una imagen de eli-te técnica. En el caso argentino la literatura existente sobre las estadísticaspúblicas como objeto de estudio ha realizado importantes aportes en rela-ción a reconstruir una historia institucional del aparato oficial de cuanti-ficación.2 Incluso amplió las posibilidades de análisis, al brindar una mi-rada que revalorizó las implicancias simbólicas de la matriz discursiva delos tres primeros censos nacionales de población.3 Pero no profundizó, enparticular, en el proceso histórico de construcción social de esa imagen deelite técnica, entre las décadas de 1920 y de 1940, en los términos que aquíse propone.4

Teniendo en cuenta estos antecedentes, este trabajo busca contribuira la reflexión histórica sobre el proceso de autonomización (relativa) de uncampo de producción de conocimiento y su vinculación con la configura-ción del aparato estatal, pero desde el punto de vista de la definición delperfil y los atributos de sus expertos.5 La posición social que estos exper-tos ocuparon será entendida en su doble aspecto: como ubicación socioló-gica, pero también como condición representada, imaginaria, a partir dela cual se reafirma la delimitación trazada entre especialistas y legos.

Este artículo tiene un doble objetivo. Por un lado, busca reconocer losámbitos de circulación y encuentro de los estadísticos argentinos en acti-vidad durante el período de entreguerras, sea en sus carreras en el Estadoo en otros espacios de desempeño profesional y/o intelectual. Estos espa-cios de sociabilidad hicieron posible la modulación de este conjunto depersonas como un cuerpo de especialistas técnicos. Por el otro, procuradescribir los contornos específicos de la representación que este grupo deagentes especializados constituyó para sí, considerando que dicha imagenes tanto el resultado de una forma de autopercepción como producto delreconocimiento externo.


66 LOS SABERES DEL ESTADO

La mayoría de las figuras que conformaron este grupo de expertospresentaba credenciales universitarias (a excepción de Lucadamo y Urien),en contrapartida de los estadísticos de la generación previa, que pudieronconsagrarse sin contar con estudios universitarios finalizados (comoMartínez y Lahitte). En este grupo –que fue protagonista de la produc-ción estadística de la primera mitad del siglo XX– hubo ingenieros, mé-dicos y abogados, pero predominaron los economistas, por lo que resul-taron privilegiados –como se observará más adelante– los espacios desociabilidad de este campo disciplinar. Este grupo logró el desplazamien-to de la disciplina profesional que se había asociado originalmente a lascifras estadísticas. Médicos higienistas, como Emilio Coni, fueron impul-sores en el país de registros estadísticos en el siglo XIX. Diego de laFuente, superintendente del primer censo nacional (1869), también esta-ba titulado en medicina. Aun en materias no demográficas, los estadísti-cos reconocían públicamente a estos precursores; Martínez, por ejemplo,se reivindicaba discípulo del Dr. Guillermo Rawson.7

Otra característica a resaltar es que, por primera vez, una mujer apa-rece ocupando funciones directivas en el aparato estadístico nacional,aunque su inscripción en este círculo de especialistas técnicos resulte pro-blemática debido a su rol marginal y algo desprestigiado desde el puntode vista de sus contemporáneos. La Dra. Adela Zauchinger formó partede la primera generación de mujeres médicas que participaron formal-mente en el ámbito científico-institucional argentino.8 Dirigió la SecciónDemografía y Geografía Médica (SDGM) del Departamento Nacionalde Higiene (DNH) entre 1913 y 1940. Su ingreso a la función pública seconcretó a través de uno de los mecanismos de reclutamiento del perso-nal técnico típicos de la época. Los contactos personales, y especialmen-te los nexos establecidos con profesores universitarios que dirigirían o tra-bajaban en algunas de esas reparticiones públicas, resultaban entoncesfundamentales.9 Este canal no fue privativo de las mujeres que se integra-ron al Estado (o a otras instituciones científicas); también fue el vehícu-lo a través del cual se incorporó el personal que fue engrosando las agen-cias estadísticas y promoviendo su profesionalización. Sin embargo, laDra. Zauchinger no logró un alto reconocimiento en el seno de la comu-nidad de especialistas. Algunos de los estadísticos que se desempeñaroncontemporáneamente en otras reparticiones estatales calificaron su tarea

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como rudimentaria o pobre, e incluso procuraron quitar las estadísticasdemográficas de su jurisdicción.

En términos similares al nexo observado entre la Facultad de Me-dicina y las estadísticas demográficas, la FCE, UBA, se constituyó en unespacio preferencial de reclutamiento de los cuadros técnicos que fueronocupando los espacios burocráticos generados con la ampliación del apa-rato estadístico de fines de la década de 1920 en adelante. La inserción dePrebisch en esta red, de la mano de Bunge, quizá sea el ejemplo más co-nocido, ya que fue establecido por la historiografía nacional como el casorepresentativo del proceso de “desembarco” del grupo de egresados de laFCE, UBA, en el entramado estatal. Pero, años más tarde, cuando este jo-ven discípulo de Bunge alcanzó posiciones directivas, en su función de je-fe de la Oficina de Investigaciones Económicas (OIE) del Banco de la Na-ción (1928-1934), también desplegó la misma estrategia de selección desu personal entre el grupo de estudiantes y graduados de esa facultad:Vaccaro egresó como contador de la FCE, UBA, en 1928; ese mismo añoingresó como jefe técnico a la oficina dirigida por Prebisch.10

Figura 1. Trayectorias de los miembros del grupocomo funcionarios del aparato estadístico nacional

Fuente: Elaboración propia.

universitario se transformó tanto en un espacio de encuentro privilegia-do y de generación de redes personales como de extensión y difusión dela actividad estadística. La docencia les daba la posibilidad de encarar ta-reas de investigación en el marco de los seminarios o a través de la parti-cipación en los institutos de la facultad. Los datos estadísticos resultantesde esos trabajos colectivos eran difundidos en revistas académicas (comola Revista de Ciencias Económicas –[RCE]–, publicación oficial de la FCE,UBA). Además, se perfilaba allí a sus sucesores; en estos ámbitos se dabala formación de los futuros cuadros de la estadística pública. La comple-mentación entre la actividad estatal y universitaria terminaba por reforzarla autoridad social de este grupo de especialistas en uno y otro ámbito.

Al mismo tiempo, sus trayectorias atravesaron otros canales académi-cos, más o menos cercanos a la universidad, al participar en la publicaciónde revistas especializadas, mediante colaboraciones y/o con funciones di-rectivas. Tres de los miembros de este grupo fueron promotores de publi-caciones, mientras que el resto de los que lo componen, en su mayoría, es-cribieron en sus páginas. Prebisch fue redactor (1919-1920) y director(1921) de la RCE, donde también publicaron Acerboni, Rebuelto y Figue-rola. Allí se tomaban como referencia algunos datos de la revista EstadísticaArgentina. Rebuelto formó parte del grupo fundador de esta publicación,que aunque circuló pocos años (1929-1931) expresó el interés y compro-miso de un círculo de ingenieros de perfil “académico” en buscar canalesde propagación del saber estadístico. Bunge fundó y dirigió (hasta sumuerte en 1943) la Revista de Economía Argentina (REA), publicaciónmensual en la que aparecían los informes oficiales firmados por muchos delos integrantes de este grupo de especialistas en su calidad de funcionariosgubernamentales. Esta revista acogía a figuras como Lucadamo que no te-nían lugar en publicaciones de perfil más restrictivo o exclusivamente aca-démico como la RCE.13

Al margen del campo universitario y los medios de difusión de este sa-ber experto, las trayectorias de los estadísticos se cruzaron en otros ámbitos,así como confluyeron en la construcción de espacios propios. Un ámbitoespecial fue el de los congresos realizados en el período, que contaron cadavez más con secciones específicamente abocadas a cuestiones de estadística.En el Congreso de Ciencias Sociales realizado en Tucumán en 1916, porejemplo, Bunge se desempeñó como secretario de la sección “Trabajo, pre-

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Sobrepasando las fronteras de las funciones directivas que ejercieron de for-ma contemporánea en los distintos rincones del aparato estadístico nacio-nal (ver Figura Nº 1), estos técnicos llevaron su interés estadístico a otrosámbitos institucionales (la universidad, las revistas especializadas, los insti-tutos de la facultad), y crearon sus propios espacios de encuentro y legiti-mación (como la Sociedad Argentina de Estadística). En uno y otro caso,funcionaron como canales para acrecentar la legitimidad de su accionar enla esfera estatal. Al mismo tiempo, su experiencia en reparticiones oficialesera valorada socialmente y se transformaba en ocasiones en un capital quele facilitaba el ingreso a cargos universitarios, favorecía su acceso a ciertasposiciones de prestigio en el campo científico o, en términos generales, lespermitía refrendarse como opinión autorizada en el debate público.

En forma paralela a su rol de funcionarios públicos o en otros mo-mentos de sus carreras, la mayoría de ellos desplegaron una actividad do-cente a nivel universitario. Bunge fue profesor suplente de la cátedra deEstadística de la FCE, UBA (desde 1913), bajo la titularidad del matemá-tico italiano Hugo Broggi (1880-1965), y dictó cursos en las Universi-dades de Tucumán (1919) y de La Plata (1918). Acerboni heredó la cáte-dra de Estadística de Broggi, en la que Bunge continuó como profesorsuplente. El jefe de estadística de los ferrocarriles, Emilio Rebuelto, ejerciócomo profesor en la Facultad de Ciencias Exactas, Físicas y Naturales pormás de 40 años (1907-1950). Prebisch fue docente de la asignatura Eco-nomía Política en la FCE, UBA, a partir de 1925, donde Rebuelto tam-bién dictó un curso de organización industrial. A partir de 1934Schiopetto fue profesor adjunto de la cátedra de Política Económica en laFCE, UBA. Figuerola también transitó los pasillos de esta alta casa de es-tudios como adscripto a su instituto de Política Social. Borea ejerció la do-cencia principalmente en facultades de agronomía (UBA y La Plata), perotambién dictó materias en la FCE, UBA, y llegó a ser miembro delConsejo Superior de la UBA entre 1928 y 1931.11

La generación anterior de estadísticos formó parte de la comunidadcientífica de su época, adscriptos a instituciones de peso como la Socie-dad Científica y el Instituto Geográfico Argentinos, con participación encongresos, publicaciones científicas y membresías en academias locales einternacionales. Sin embargo, no se caracterizó por desplegar una ampliay continua labor docente.12 Con este nuevo grupo, en cambio, el ámbito



visión y asistencia social”, que tuvo una parte dedicada a estudios informa-tivos. En esa ocasión, Broggi, su profesor, presentó un trabajo sobre la“Importancia de los estudios estadísticos”, y Adela Zauchinger fue una delas cuatro mujeres que participaron del evento. Durante el Congreso deEconomía Social, organizado por el Museo Social Argentino (MSA) en1924, Bunge fue presidente de una sección, y Lucadamo –quien lo reem-plazó como jefe de la DGEN tras su renuncia– su secretario. La PrimeraConferencia Nacional de Estadística, reunida en la ciudad de Córdoba el30 de octubre de 1925, los convocó alrededor del debate sobre cómo reor-ganizar y articular la estadística nacional. En ella se encontraron no sólo re-presentantes de oficinas públicas de estadística que estaban entonces enfunciones (Urien, Lucadamo, Borea, Acerboni, Rebuelto) sino tambiénmiembros participantes a título de su reconocida trayectoria académica, co-mo los profesores Bunge y Prebisch.14 El Congreso de Población de 1940volvió a encontrar a muchos de ellos: participaron Bunge, Zauchinger yRebuelto. Este último formó parte de la comisión organizadora.

En el marco del MSA, algunos de ellos participaron de actividades y/ocomisiones de la institución, y llegaron a fundar, en 1937, la SociedadArgentina de Estadística (SAE). Pero las relaciones entre la elite estadísti-ca nacional y el MSA databan de los años próximos a su fundación (1911),y habían sido entabladas por medio de Lahitte, miembro fundador delMuseo. Lahitte aportaba datos de la dependencia estatal que dirigía (laDERE) para ser utilizados como fuente del boletín institucional. Bungebrindó conferencias en el MSA –tribuna que, como el Instituto Popularde Conferencias de La Prensa, le posibilitó participar del debate públicode los años 1920– y tenía una relación asidua con algunas de sus figurasmás gravitantes.15

La SAE constituyó, en particular, un ámbito especializado de inter-cambio, organizado alrededor del protagonismo de ciertas figuras que di-sertaban en sus reuniones públicas sobre sus investigaciones personales.16

No sólo contó con la contribución de Bunge, quien fue socio titular ymiembro del Consejo Superior de la sociedad: el matemático CarlosEnrique Dieulefait, el primero de sus presidentes, fue acompañado en sugestión por Rebuelto, un especialista estatal con quien ya se había vincu-lado en la Sociedad Científica Argentina, como su vice.17 Este ingeniero,que como estadístico oficial llegó a asesorar ministros y comisiones legis-

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lativas, fue el presidente siguiente de la SAE (1940-1943), secundado estavez por un discípulo de Bunge, José Figuerola.

Sus carreras no sólo prosperaron debido a la creciente legitimidad quefue adquiriendo el discurso estadístico en el espacio público sino tambiénpor el entretejido de redes personales que le aseguraron –en no pocas oca-siones– su acceso a uno y otro ámbito de trabajo por el que circularon. Loscontactos personales –sean éstos expresión de relaciones de parentesco ovínculos de amistad– también resultaron fértiles a la hora de acceder a losnuevos espacios abiertos al margen del Estado.

Figura 2. Red social

Fuente: Elaboración propia.

Cuando las organizaciones corporativas se vieron ante la necesidad de re-currir a saberes validados socialmente para legitimar sus demandas hacia elEstado y decidieron encarar la producción de sus propias cifras estadísticas,recurrieron al expertise de estos técnicos. Valoraron tanto sus conocimien-

tos como sus habilidades, y los contrataron como asesores en varias ocasio-nes. Tanto Prebisch como Bunge, Lucadamo y más tarde Acerboni pasa-ron por la oficina estadística de la SRA.18 Bunge también asesoró a laUnión Industrial Argentina (UIA) durante la creación de su oficina de es-tudios económicos en 1933.19 El tipo de vínculo desarrollado con las en-tidades representativas de los intereses sectoriales diferenció a este grupode estadísticos de la generación previa. Un referente del período del ordenpolítico conservador como Latzina había descartado categóricamente delos propósitos de la estadística pública el de servir a “algunos monopoliza-dores mercantiles… en sus cálculos de provecho exclusivamente propio”.20

En cambio, hacia la década de 1930, estos lazos eran utilizados por la eli-te estadística para ampliar las bases sociales de reconocimiento de su auto-ridad pública.

Por otra parte, una de las fuentes de autoridad de los estadísticos lo-cales fue su articulación con una red trasnacional de teorías y modelos detrabajo.21 La generación previa había desarrollado vínculos con los princi-pales foros de la estadística occidental (participando en congresos interna-cionales, mediante intercambios personales por carta con algunos de losprincipales referentes del siglo XIX y a través de la lectura y adaptación lo-cal de sus obras). En continuidad con ellos, los estadígrafos de entregue-rras se vincularon también a un circuito internacional de difusión de ide-as, conocieron las teorías en boga y a las voces autorizadas en la materia.La particularidad de este circuito era que comprendía una doble vía: porun lado, el canal académico tradicional (el de la recepción local de publi-caciones especializadas y de obras científicas); por el otro, el intercambioentre oficinas burocráticas. Si se asocian los nombres citados por los esta-dísticos locales con su inserción profesional, surge que gran parte de ellosactuaba en ese momento como responsable de oficinas estadísticas en im-portantes ciudades (París, Londres) o países de Europa (como Italia) y enlos Estados Unidos. El intercambio que los estadísticos oficiales mantení-an con sus pares de otras oficinas del mundo no sólo constituía la correade trasmisión de concepciones intelectuales o de teorías formalizadas sinotambién el traspaso de un conocimiento de otro orden, un savoir faire es-tadístico, más ligado a esos saberes cosificados en técnicas, manuales ope-rativos o sistemas autorizados de categorías, portadores, por supuesto, deciertas ideas específicas. Se sumaba a ello la estandarización internacionalde conceptos y mediciones que habían empezado a promover institucio-

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nes internacionales de carácter político recientemente creadas, como laLiga de las Naciones y la Organización Internacional del Trabajo (OIT),con las que los estadísticos locales se vincularon.22

De este modo, los estadísticos argentinos fueron receptores creativosde ambos tipos de “paquetes de ideas”: el teórico, conformado por leyesuniversales que procuraron ajustar al caso nacional, y el práctico, que mo-deló rutinas administrativas, procedimientos y formas de organización delos recursos y las tareas estadísticas. La asimilación de este saber prácticopor la elite técnica local reconoció dos canales privilegiados. Por un lado,la contratación de expertos extranjeros para la organización de rutinas es-tadísticas en oficinas nacionales hizo posible la transmisión de estos co-nocimientos y el adiestramiento de los funcionarios locales en la aplica-ción de esas recetas. Por ejemplo, el Ministro de Agricultura de Alvear,Tomas Le Bretón, contrató en 1923 al especialista León M. Estabrook,jefe de la Estadística Agrícola del Departamento de Agricultura deEstados Unidos, para reorganizar las tareas de la DERE.23 Por otro lado,la práctica inversa también fue corriente: funcionarios locales fueron en-viados a países de referencia en materia estadística para observar modosde organización, prácticas estadísticas, cuestionarios, etc. y adaptarlos alcontexto local. Antes de realizarse el censo nacional agropecuario en1937, Schiopetto fue enviado oficialmente a Italia para “empaparse” delas formas de estudio de la economía rural de ese país. Prebisch viajó aAustralia y Nueva Zelanda con una beca del Ministerio de Hacienda pa-ra conocer la organización de los departamentos estadísticos de esos paí-ses, considerados de vanguardia.

En términos de las fuentes citadas y las lecturas que expresan el gradode actualización de esta elite técnica estatal en un campo de produccióndel conocimiento fuertemente transnacionalizado como el estadístico, seobserva que, en correspondencia con el cambio de eje sobre el que girabala comunidad estadística internacional a principios de siglo XX, las refe-rencias a autores consagrados en las publicaciones locales se trasladaronpaulatinamente de los franceses a los anglosajones (entonces Karl Pearson,Francis Edgeworth y Udny Yule dominaban la escena). Esto no quiere de-cir que figuras como Emile Levasseur (1828-1911), central en el sistemade citas de autoridad de la generación previa, dejaran de ser reconocidaspor los estadísticos locales. En las cuestiones relativas a las estadísticas del

formaron parte de delegaciones representativas del país en eventos organi-zados por ellos.29 Por el otro, la introducción al país de las últimas teoríascorrió fundamentalmente de la mano de profesores de la FCE, UBA, co-mo Broggi y José González Galé, quienes no cumplían funciones en la es-tadística pública, pero que formaron a los cuadros que progresivamente sefueron incorporando a ella. Estos especialistas en matemática introdujerona esos autores anglosajones –como Galton, Pearson y Yule– en sus cursosuniversitarios y promovieron su lectura en la revista de la facultad. Así, pa-recía replicarse en la Argentina la separación, típicamente inglesa, entre losespacios donde se manejaban las últimas teorías científicas (la academia) yla estadística administrativa. Los temas de debate promovidos en la comu-nidad científica inglesa (correlación, regresión, muestreo) estaban lejos deaplicarse en la estadística pública argentina.

En síntesis, el entrecruzamiento de trayectorias individuales y la pre-sencia de espacios de sociabilidad y de proyectos comunes nos permitenhablar de la paulatina conformación de una comunidad especializada, téc-nicos permeables a lo construido como valor (y ambición) en un campocon sus propias lógicas de validación y legitimación. Esta comunidad deestadísticos empezó a verse crecientemente involucrada en la regulación dela vida industrial, comercial y social del país, ya que con la ampliación ytransformación de las atribuciones del Estado en la década de 1930 se pro-pagaron los espacios donde los estadísticos oficiales aplicaron sus saberestécnicos.30 Esta expansión, lejos de suturar el proceso de consolidación deuna elite estatal, lo expuso a la crítica de outsiders y de especialistas, juntoal desafío planteado por nuevas definiciones del perfil profesional. Pero,antes de ingresar en estas cuestiones, es necesario revisar otro aspecto quese articula con las condiciones objetivas que hicieron posible la conforma-ción y el fortalecimiento de un grupo experto: la producción simbólica deuna identidad común. Esta es la dimensión de la formación de una elitetécnica estatal que analizaremos a continuación.

La proyección de una imagen de elite técnica

Sobre “las sombras ingratas de nuestros antecedentes estadísticos” –comoEstanislao Zeballos se refirió, en 1918, al grupo de especialistas del siglo

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trabajo, por ejemplo, L’Office du Travail de Francia fue muy importante,aunque en la misma medida que el Board of Trade de Inglaterra. La esta-dística demográfica argentina continuó rigiéndose por la clasificación deenfermedades creada por un francés, Jacques Bertillon, pero que ya conta-ba con reputación internacional y era miembro honorario de la RoyalStatistical Society. Lo interesante es que la mirada de los estadísticos loca-les se volcó hacia el mundo anglosajón en el momento que éste aportabalas innovaciones conceptuales que marcaron al campo estadístico interna-cional de principios siglo XX, con epicentro en Inglaterra, lugar donde sevenía desarrollando una abierta competencia entre los estadísticos admi-nistrativos y los matemáticos universitarios (nucleados fundamentalmenteen la London Statistical Society).24 Entonces, el ingeniero Alejandro Bunge–quien había recibido su entrenamiento en la especialidad durante sus es-tudios universitarios realizados en Alemania– introdujo al país los indexnumbers. Bunge se basaba en conceptos de economistas y estadísticos deformación matemática y con gran reputación internacional, como ArthurBowley y Irvin Fisher.25 A imagen de las aplicaciones hechas por Bowley alas estadísticas de salarios (1898) y de desempleo (1912), Bunge aplicaríapocos años después (en 1916) los index numbers para medir el costo de vi-da en la Argentina, y los trasladaría a una amplia variedad de materias eco-nómicas (precios, bienes exportados, deuda pública). A partir de allí, estemétodo irradió hacia otros dominios de la estadística nacional (salarios,ocupación obrera, huelgas, delitos). Con esta adaptación, Bunge “contri-buyó decisivamente a la internacionalización del espacio social argentino.El país se convirtió en seriable, desde el punto de vista estadístico, bajonormas internacionales”.26

Además, Bunge supo entablar vínculos personales con estos referentesinternacionales.27 Esto lo colocó en el lugar del principal gestor del flujode “importación” de ideas y técnicas al plano doméstico. Por tanto, su ex-periencia de vinculación con lo internacional no fue la regla del grupo, si-no la excepción.28 Las relaciones que ligaron al resto del cuerpo de espe-cialistas de entreguerras con los referentes de la estadística internacionalfueron más impersonales e indirectas. Por un lado, se trataba más que na-da de lazos formales con instituciones burocráticas similares de otros paí-ses o entidades internacionales; a lo sumo algunos de ellos tuvieron contac-to con estos referentes en los viajes de intercambio o en las ocasiones en que


examen “directo” de los hechos debía estar integrado a la disciplina econó-mica. En su opinión, era la presencia de estadísticas la que robustecía a laeconomía como ciencia. De este modo, su discurso poblado de cifras seorientó también, de modo indirecto, a sus opositores en el campo univer-sitario, con quienes competían por la definición válida de la disciplina.33

Así, este grupo reconoció nuevos interlocutores (en comparación a lageneración anterior). La estadística se volvía gravitante para definir un per-fil particular de especialista. Bunge lo identificó (e integró) como: “los queestudiamos de continuo los problemas nacionales con método realista”.34

La adscripción a un halo científico no era tanto la forma de investir la fi-gura del estadígrafo de un academicismo teórico como la vía de asociaciónde su labor con el pragmatismo. Según Bunge, su trabajo debía estar“orientado en el terreno de la política económica aplicada”.35 La orienta-ción práctica, trazada por Bunge, habilitaba al estadístico a presentar ensus informes proposiciones políticas junto a sus cifras “neutrales”, sugerirmedidas de gobierno acompañando los números oficiales.36 Al mismotiempo, distanciaba al grupo de otras figuras que alcanzaron un manejo es-pecializado de los números, pero que descansaron en una vocación forma-lista, como los docentes en matemática González Galé o Dieulefait.

La orientación pragmática mencionada se combinó con cierta incli-nación publicista dada al perfil del estadístico público (Bunge emerge,otra vez, como caso paradigmático, ya que invirtió importantes recursos,sociales y simbólicos, en dotarse de visibilidad pública). En el marco dela transición de una cultura de notables a otra de carácter más popular,motorizada por la ampliación de la escolarización, los diarios se convir-tieron en una tribuna privilegiada. Para este grupo de estadígrafos, laprensa constituía un espacio de difusión de su saber y de su quehacer entanto estadísticos. Se presentaba como un medio de reafirmación social,paralelo a los canales oficiales (boletines, anuarios, memorias), pero reva-lorizado por la comunidad de estadísticos frente a las restricciones econó-micas que muchas veces recaían sobre su actividad y que cercenaban suspublicaciones.37

Sea como recurso secundario –ante el cierre de los canales oficiales– ocomo vía de difusión amplia y ágil –canal de intermediación entre las ci-fras y sus destinatarios finales, la clase dirigente–, la prensa fue valoradacomo socio por este cuerpo de especialistas. Constituyó, sin dudas, un ca-

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XIX– la “labor notable” de un “espíritu robusto y organizador” como el deBunge era enaltecida y postulada como guía de esa nueva generación detécnicos que empezaba a cumplir funciones públicas en el marco de uncambio en el horizonte político (la democracia ampliada), pero que notendría problemas en acomodarse más tarde a otro giro institucional (elgolpe de Estado de 1930), esta vez de signo autoritario, en el que muchospermanecerían en sus funciones.

En la opinión de Zeballos, los trabajos de Bunge tendían entonces “aformar una escuela científica que preparará a la República para el catálogonumérico de los hechos que, sumados, constituyen su civilización”.31

Resulta interesante rescatar aquí la noción de “escuela”, pues da cuenta deun patrón de ejercicio de la actividad de menor grado de estructuraciónque el de una profesión. Entonces, la estadística era una actividad institu-cionalizada, pero que carecía de los mecanismos típicos de consolidaciónde una profesión como la exigencia de titulación (lo que establece una ba-rrera de ingreso al grupo) o la presencia de instituciones que regularan suejercicio. Esto la volvía más vulnerable a los desafíos competitivos de otrasprofesiones que podían tratar de penetrar su espacio jurisdiccional, altiempo que la hacía pasible de críticas y cuestionamientos de legos o ama-teurs. Utilizada para hacer referencia al camino abierto por Bunge, la ideade “escuela” enunciaba, además, la gravitación que tuvo esta figura en elproceso de constitución del perfil del estadístico en virtud de establecer (opretender hacerlo) un definición legítima del contenido de la actividad, se-llar un patrón válido de trabajo para el grupo, y buscar garantizar el futu-ro desempeño de sus miembros (modulando su formación).32 Una vezafianzados estos elementos, la estadística como práctica quedaría fuera delalcance de improvisados o competidores. En relación a la construcción dela figura social del estadístico, el adjetivo “científica” –que acompañó enlos dichos de Zeballos al sustantivo “escuela”– es representativo de la uti-lización de un criterio no necesariamente anclado en el ámbito de ejerci-cio de la actividad (la burocracia estatal) en la búsqueda del grupo por al-canzar cierto prestigio colectivo.

Los espacios académicos por los que transitó el grupo, y que conecta-ron a sus miembros entre sí, abrieron la posibilidad de difundir la prácti-ca de investigación entre las nuevas generaciones (en su rol de formadoresde currícula). Detrás de esa práctica estaba la férrea concepción de que el


tica, mesurados, científicos y realistas”,42 la estadística era elevada a “su al-ta función de maestra de gobiernos”.43 El estadístico tomaba un nuevo rolpúblico: el de formar a la clase dirigente, sembrando la estadística en la ló-gica y el pensamiento de los organizadores de la nación. Con su rol de edu-cador del Soberano (y ya no sólo de “Consejero del Príncipe”), el estadísti-co procuraba ubicarse en lo más alto de la pirámide del prestigio social.

La representación de la distinción tajante entre el estadístico y el po-lítico al mismo tiempo suponía cierta cercanía entre esos ámbitos, ya quela legitimidad del primero recaía en informar la acción del segundo; es de-cir, implicaba cierto flujo entre los portadores de ese saber especializado ylos encargados del ejercicio del “buen gobierno”. Esta relación se buscabaestablecer en la opinión pública como un vínculo necesario. La metáforamás difundida por aquellos años para hacer alusión a la actividad estadís-tica, la brújula, reforzaba en términos simbólicos esa utilidad. Identi-ficándose con los instrumentos fundamentales de la navegación (“la brú-jula y el sextante, los anteojos, los mapas y los planos de las rutas”), losestadísticos se establecían como indispensables para que “los pilotos de laNación” orientaran la nave del Estado, sobre todo en tiempos de tormen-ta.44 En momentos de crisis, y fundamentalmente cuando las decisionespúblicas se volvían altamente vulnerables a la crítica bajo regímenes demo-cráticos, los números devenían en un recurso fundamental para legitimarla acción pública. Las cifras estadísticas contribuían a dotar toda decisiónpolítica de una imagen de objetividad, imparcialidad e, incluso, justicia,que era capaz de imponerse por encima de la arbitrariedad inherente a to-da decisión.

Paralelamente, el saber estadístico se consagró como un medio paralegitimar las demandas de los distintos sectores de la sociedad a partir decifras envestidas de un halo de verdad y objetividad científicas que les da-ba otro peso en la arena pública. En situaciones de crisis las entidades cor-porativas buscaron el asesoramiento de los especialistas en estadística for-mados en la FCE, UBA; y, entre ellos, recurrieron a los reconocidos porsu labor técnica en el Estado, desestimando otros canales que, en princi-pio, podrían parecer más directos, como reclutar para esta tarea a profesio-nales que estaban cumpliendo funciones en el mercado privado.45 En estevínculo, los estadísticos capitalizaron su reconocimiento externo en tanto“expertos”. Desde el punto de vista de la construcción de la figura del es-

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nal de persuasión de la importancia de su práctica y lo indispensable de sufunción. Esta sociedad implícita entre prensa y estadísticos se basaba enque –según Bunge– “el alto periodismo argentino” compartía algunos delos preciados baluartes del grupo: “el culto de la verdad, de la informaciónexacta, del esfuerzo por conocer y difundir los hechos argentinos… conconcepto objetivo, independiente y realista”.38

En esta línea, en una conferencia de agosto de 1924, Bunge destaca-ba la manera en que “[l]a información verídica y la interpretación realistase abr[ía]n camino vigorosamente, como un método que se opon[ía] a lavieja tendencia a hablar y a proceder por impresión”.39 En su discurso, laestadística constituía el eje fundamental del desarrollo de una conciencianacional.40 Entre los factores adversos a ese desarrollo, Bunge colocaba enprimer lugar el desconocimiento y los errores en la información. Entonces,la información “verídica”, la interpretación “realista” y el conocimiento re-gional “preciso” aparecían como el vehículo central para robustecer el “es-píritu propio, independiente” del pueblo argentino. La estadística adqui-ría así un valor supremo, en tanto aglutinador de la comunidad nacionaly promotor de la identificación patriótica. Sus especialistas pasaban a en-carnar el máximo nivel de esa conciencia nacional.

De acuerdo a la forma en que esta elite estadística supo construir sim-bólicamente su posición social, el carácter apolítico de la actividad técnicaque desempeñaban se consideraba que iba de suyo. La generación previahabía ya invertido importantes recursos en establecer esa divisoria; ellosahora recortaron la función del estadístico a la de asesorar al Soberano,brindándole información para la resolución de los problemas relativos a laadministración de la sociedad. Su propósito era el de aportar el fundamen-to empírico a la ciencia de gobierno: brindar racionalidad a la práctica po-lítica, sustentando o contradiciendo impresiones y prejuicios, contrapo-niendo el cálculo (base de la racionalidad estadística) a la arbitrariedad(base de la política). La siguiente generación mantuvo la contraposición en-tre racionalidad técnica y política que la definición del rol del estadísticopúblico contenía en sí, agregándole nuevos matices a esa representación.41

La construcción de la imagen del estadígrafo público como el educador delSoberano fue la forma novedosa de reinventar simbólicamente esa distan-cia –que se planteaba insondable– entre técnicos y políticos. Ante un po-der político poco habituado al “uso de los métodos propios de la alta polí-


producción agrícola se convertían en quienes proporcionaban bases sóli-das a las decisiones privadas.48 Se construía así un nuevo destinatario oconsumidor de datos, y con él un nuevo principio de utilidad y legitimi-dad de la labor del estadígrafo oficial.

De aquí en más, como sintetizaba el subtítulo de un artículo publica-do en el diario La Nación en 1937, quedaba asentado en el imaginario so-cial que: “[n]o es posible gobernar un Estado ni dirigir una empresa sinauxilio de la estadística”.49

De este modo, los estadísticos lograron ampliar las bases sociales devaloración del saber específico que detentaban, aunque ello, a su vez, losvolvía más vulnerables a la crítica de los outsiders. El descontento con elquehacer estadístico oficial, el descrédito de las cifras existentes y la denun-cia de sus baches (entre los que se destacaba la falta de un censo de pobla-ción, pero no era lo único) fue en paralelo a la construcción de la repre-sentación social del estadístico como experto gubernamental. La palabradel estadístico distaba de ser incuestionable, como lo muestran algunasacusaciones de manipulación y falta de imparcialidad, presentes desde ladécada de 1910. Durante la década de 1920 y comienzos de la década si-guiente, los desafíos presentados a los estadísticos consagrados por agrupa-ciones obreras, entidades corporativas (cerealistas e industriales) o desdeotros círculos profesionales –como los médicos– demuestran la existenciade fronteras todavía maleables entre expertos y legos. En este sentido, laestadística se presentaba todavía como un campo sujeto a presiones socia-les y políticas externas. Al menos tres fueron los aspectos que se postula-ban como dominio exclusivo (y excluyente) de especialistas, pero que loslegos se consideraron con competencia para intervenir y opinar pública-mente: 1º) decisiones relativas a qué aspectos de la realidad era necesariomedir; 2º) definiciones relacionadas con las formas apropiadas de medir-los; 3º) el modo de organización que debía darse la estadística oficial.50

En este último aspecto, si bien los estadísticos buscaron mantener“puertas adentro” el debate sobre la estandarización de las estadísticas públi-cas, como lo muestra el carácter cerrado de la Primera Conferencia Nacionalde Estadística de 1925 (es decir, circunscripto a los técnicos oficiales, comose encargó de subrayar Alfredo Lucadamo en el acto inaugural), los “consu-midores” de datos reclamaban también potestad sobre estos asuntos. El Ing.Luis Duhau, en su carácter de representante de la SRA, opinaba: “No cree-

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tadístico, sus lazos con las entidades corporativas constituyeron las alian-zas necesarias de la elite estadística para hacer efectiva la institucionaliza-ción de su posición en el espacio público, asentando sobre bases más am-plias la figura del estadístico como experto.

Si bien estos lazos contribuyeron a acrecentar el prestigio social de al-gunas de sus figuras, acarrearon también un costo, puesto que pusieron encuestión uno de los pilares fundamentales de la imagen construida del es-tadístico: su pretendida objetividad (entendida en términos de imparciali-dad). La participación de Bunge en instituciones corporativas impactaba enuna parte de la opinión pública a la que le resultaba problemático conciliarla supuesta neutralidad de las cifras con el servicio a intereses particularesde parte de un estadígrafo “profesional”. Por ejemplo, los socialistas del dia-rio La Vanguardia, en desacuerdo con las conclusiones alcanzadas por el es-tudio sobre la crisis vitivinícola mendocina de Bunge (que diagnosticaba enella un problema de exceso de oferta y por tanto proponía difundir el con-sumo popular del vino), denunciaban la pérdida de imparcialidad de un ex-perto cuyas conclusiones terminaban siendo “a medida de los intereses delos bodegueros” e iban en contra de las virtudes morales e higiénicas que “elbuen sentido” imponía a los sectores trabajadores.46

Mediante su vinculación con el campo privado y a partir del recono-cimiento del actor corporativo como interlocutor legítimo, el estadísticosupo construir la singularidad de su presentación pública como elite téc-nica. A esta representación también sumó –hacia la segunda mitad de ladécada de 1920– una posición como mediador en el mercado. Como pro-ductor de información desde el Estado, el estadístico procuró ubicarse enla intersección entre oferta y demanda. La información “verdadera” y “ac-tual” que producía se presentaba como garantía para alcanzar el términojusto del intercambio en el terreno de la actividad económica. Los estadís-ticos, protectores del cálculo exacto, devenían también guardianes de la“justicia” (de un mercado autoregulado) cuando se enfrentaban a un ene-migo: los especuladores. En este sentido, la DERE, por ejemplo, buscóconstituirse en una institución tutelar de productores y comerciantes agrí-colas argentinos al brindarles información del mercado –local y mundial–que consideraban necesaria para que éstos no procedieran por impresionespersonales, deficientes o irracionales, en sus negocios privados.47 De estamanera, los estadísticos que realizaban los informes con los pronósticos de


la que legitimaba a la primer categoría: “Desde el momento que el indivi-duo abre los ojos, empieza a observar, y desde el momento que comparados observaciones, empieza a hacer estadística”.56 De esta manera, la esta-dística se masificaba como forma de entender y explicar la realidad, depo-sitándola en las aptitudes físicas del ser humano (reducidas a medir, pesar,contar) e integrándola en la racionalidad de sus actos.57 La figura del “es-tadígrafo ocasional” destacaba algo así como la inclinación “natural” del“hombre común” a la aplicación del razonamiento estadístico frente a losproblemas y decisiones de su vida cotidiana, en la medida en que –se en-tendía– toda elección se basaba en la experiencia, y ésta, a su vez, debíafundarse “en un promedio de observaciones, que no es sino estadística”.58

Así, la estadística quedaba inscripta en la forma de razonar del sentido co-mún. Se proponía –prácticamente sobre los pasos de la concepción deBunge– como un Estado de la conciencia, personal y colectiva. A partir deallí, la conformación de un campo profesional se afianzaba sobre el desa-rrollo y perfeccionamiento de una capacidad “natural” de todo hombre.59

Lo que distinguía, sin embargo, al técnico oficial era el manejo “de los mé-todos matemáticos”, su “absoluta y conciente imparcialidad” y el “conoci-miento suficiente de la materia sobre la cual versan las investigaciones”.60

En la misma línea de rescatar la formación especializada del investiga-dor estadístico, Pedro Baiocco, también docente de la FCE, UBA, y cola-borador de la revista Estadística Argentina, identificó cuáles eran las carac-terísticas que debía reunir el sujeto que cultivaba esta ciencia. A cualidadesrelativas a los sentidos (su “fineza”, “curiosidad” y “atención”), al carácter(“paciencia”, “sagacidad”) y a su formación (“espíritu crítico” y “erudición”)agregaba, en la misma medida, “imparcialidad y desinterés”.61 La priori-dad dada a estos atributos buscaba de algún modo desdibujar al sujeto trassu producto (la cifra), contribuyendo a reforzar la relación construida en-tre números e impersonalidad, que volvía “técnico” a ese conocimiento (y“neutro” a su instrumentador). Entonces, volviendo a la controversia ini-cial, ser parte interesada en el asunto sobre el cual versaban las estadísti-cas –como era el caso de los cerealistas que habían criticado las cifras dela DERE a fines de 1920– inhabilitaba a ciertos sujetos para ser conside-rados voces autorizadas en materia estadística.

A su vez, mediante otra operación de imputación simbólica, valoresasignados al método –como exactitud y precisión– pasaban a ser cualida-

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mos que el discurrir en torno de la necesidad de perfeccionar nuestra esta-dística sea misión exclusiva de los técnicos. Por el contrario, corresponde alos que requerimos diariamente guarismos, informaciones fidedignas, pro-mover la preocupación por estos asuntos, que de sobra queda a los técnicosla paciente tarea de construir y divulgar”.51 Esta muestra de pretendida inje-rencia en un ámbito (que pugnaba por ser) especializado, así como toda laserie de objeciones antes señaladas, dan cuenta de un público que había, almenos, perdido su inocencia frente a la “verdad revelada” de las cifras oficia-les, y que incluso llegaba a ser capaz de torcer los dichos de esa voz oficial,al lograr tras insistentes reclamos que sus cifras sean reconsideradas oficial-mente por las autoridades ministeriales.52 De algún modo, el saber especia-lizado no se había autonomizado lo suficiente para dejar definitivamenteafuera de sus asuntos a los no-especialistas.

En este marco cobra sentido la diferenciación destacada en 1933 porAcerboni (quien había sido encargado de la estadística provincial y que pa-só por la DGEN) entre el “estadígrafo oficial” y el “estadígrafo ocasional”“que todos llevamos dentro, y que todos los días encuentra en la vida cam-po de acción”.53 Esta distinción apuntaba a singularizar un dominio profe-sional, definido en términos de una actividad ejercida de manera exclusiva,y a fundar los pilares de la separación respecto de aquellos “entendidos” oalgo “versados” en materia estadística que procuraban alcanzar algún tipode injerencia en definiciones medulares de la actividad.

En principio, es llamativo que esta clasificación dicotómica de Acer-boni dejaba fuera a aquellos cuya formación especializada se había desarro-llado en la actividad privada, en el campo de los seguros, y de la que él mis-mo constituía un ejemplo (ya que parte de su carrera fue actuario en LaInmobiliaria), así como otro profesor de la FCE, UBA, González Galé(que actuó en la compañía Germano Argentina).54 Sus trayectorias expre-saron, por tanto, el proceso emergente de apertura de otro mercado labo-ral para los estadísticos: el habilitado por la organización del mercado pri-vado del seguro, orientado a riesgos como los accidentes laborales y la vejez(con la organización de cajas jubilatorias por gremios instrumentadas so-bre cálculos actuariales).55

Sin embargo, la tipificación de Acerboni refería al técnico estatal, es-pecialista profesional formado en el cargo, por un lado, y construía, por elotro, la representación de una disposición casi innata en el hombre, sobre


mistas y políticos, pero curiosamente quedaban fuera médicos e ingenieros,profesiones con tradición y alto prestigio social en el país.

Los estadísticos que continuaron cumpliendo funciones técnicas enagencias oficiales no encontraron dificultades en acomodarse a una vidapolítica signada por un clima de ilegitimidad (Década Infame), regidos–como se reconocían– por su “distancia” respecto de la política, su lugar“neutral” y sus valores “técnicos” (racionalidad, objetividad, eficiencia).Formando parte ahora de gobiernos fraudulentos, retomaron, en su labory en su discurso, la matriz de la figura del estadístico legada por Bunge ysus contemporáneos.

En primer lugar, como en su momento lo hiciera Bunge, reivindica-ron la orientación pragmática del conocimiento por ellos producido. Ensus informes oficiales Figuerola destacaba las aplicaciones prácticas que ha-bían encontrado las cifras por él recopiladas en el marco del DNT.68 Ya pa-ra mediados de la década de 1940 las medidas de política social desarro-lladas por los últimos gobiernos conservadores se pautaban comodeudoras de las estadísticas de esa oficina.69 En segundo lugar, se mantu-vo el reconocimiento a los actores privados como interlocutores válidos desus estadísticas. La satisfacción de consultas a comerciantes, institucionesy empresas privadas se convirtió en un baluarte de su legitimidad. En ter-cer lugar, el estadístico siguió mostrándose en su representación oficial co-mo un burócrata eficiente, siempre “carente de suficientes recursos econó-micos”, que lograba hacer lo que un gran administrador con el “escasopero muy competente personal” con que contaba.70 Por último, continuódestacando el profesionalismo de sus cuadros, trasladado incluso de la ac-tividad regular y rutinaria de las oficinas a las tareas eventuales del censo.En síntesis, estos elementos, combinados, lograban que valores como uti-lidad, eficiencia y profesionalismo se impusieran sobre la tensión que leplanteaba a la figura pública del estadístico la ilegitimidad política de losgobiernos en el marco de los cuales desempeñaba sus funciones técnicas.

Tensiones en torno a la imagen pública del estadístico

Pasada la crisis internacional de 1930 empezaron a tomar visibilidad públi-ca otras representaciones de la figura del estadístico que desafiaron de algún

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des o virtudes del sujeto que lo aplicaba, en cuanto a su rectitud moral. Eneste sentido, el estadístico laboral Figuerola, por ejemplo, destacaba la “ta-rea imparcial de investigación permanente” desarrollada en la DivisiónEstadística del Departamento Nacional del Trabajo (DE, DNT) que él di-rigía, a la que remitía la calidad de los resultados alcanzados, “cuidados,desde el punto de vista de la autenticidad, con todo celo y con invariablehonestidad”.62 De este modo, se concretaba el pasaje de los atributos delmétodo (veracidad) a las cualidades morales (honestidad) del grupo exper-to que lo ponía en práctica. Las calificaciones técnicas de exactitud, vera-cidad, rigor científico, se empezaban a conjugar con otras como las de re-serva, sinceridad, honestidad, respaldando simbólicamente a este grupo deestadísticos en la garantía de una “ética profesional a toda prueba”.63

Atravesada la crisis del 1930, la estadística renovó, en el discurso desus promotores, los valores supremos de la Nación a los que se vio tradi-cionalmente asociada; se trataba de la búsqueda del bien común, el res-guardo del interés colectivo, a los que se incorporaba ahora el ideal de jus-ticia social. Los censos se vincularon al ejercicio de la ciudadanía y lasolidaridad social, con los estadísticos como guardianes del cumplimientode esos deberes.64 Fines de promoción social y mejoramiento colectivo jus-tificaban la utilidad de las cifras, pues la población en su conjunto se cons-tituía ahora en último destinatario de la labor estadística.65

La construcción de esa utilidad era también ocasión para la distinciónsocial de la palabra autorizada del experto, pues se consideraba “que las ci-fras censales sólo son útiles cuando se las sabe interpretar en forma correc-ta... Esta es la misión del sociólogo, del estadígrafo, del legislador y delhombre de gobierno, ya que ellos serán los encargados de deducir conclu-siones de los resultados del censo y proceder luego de acuerdo a ellas”.66 Deesta manera, el valor de la estadística terminaba de pasar del número en símismo a recaer, fundamentalmente, en su interpretación. Ello ponía en elcentro de la escena a la competencia técnica con que estaba dotado el esta-dígrafo, ya que “el beneficio procurado por la estadística está en relación di-recta con la facultad especial de comprender los datos ofrecidos y de obte-ner de ellos conclusiones útiles, claras y correctas”.67 Si bien el estadísticono detentaba el monopolio de esa habilidad interpretativa, se jerarquizabaal presentarse como parte del círculo restringido de los verdaderos intérpre-tes de la Nación. En este grupo selecto lo acompañaban sociólogos, econo-


La separación entre ambos perfiles –los que pretendían una autoridadde corte académico e intelectual y los que presentaban como punto fuertesu pertenencia a la burocracia estatal, cada vez más cercanos a los espaciosde decisión política– parece haber ido madurando en la etapa posterior ala crisis institucional de 1930. Esa división se afianzaba en la crítica de los“académicos” a las cifras oficiales, en sus objeciones al rumbo adoptadopor “la estadística del funcionario”74 y en su búsqueda por diferenciar suactividad –que consideraban “científica”– respecto de la estadística que lla-maban “administrativa”. En opinión de Dieulefait, la estadística oficial sequedaba en un mero registro de datos: no bastaba para discriminar la cau-sa de los fenómenos, ni alcanzaba “el espíritu de rigor” exigido por la cien-cia. Un hiato separaba a una y otra; por eso, según Dieulefait, en Argenti-na todavía se operaba “en el aire… haciendo contabilidad parcial… perono elaboración científica que permit[ier]a mirar hacia el futuro con algu-na certeza, siquiera remota”.75 La crítica a la estadística pública iba acom-pañada de la advertencia sobre los peligros que acarreaban las deficienciasdel sistema; esto es, que el poder político terminara recurriendo a institu-ciones privadas para informarse (dependiendo así de los mismos interesesque debía controlar).76

Entonces, Dieulefait estaba objetando la labor de funcionarios bu-rocráticos de carrera (como Lucadamo), pero también la actuación de es-pecialistas como Prebisch y Figuerola, que en su cualidad de “expertos”se arrogaban estar haciendo ciencia desde el Estado, formados –como ha-bían sido– en la “escuela científica” de Bunge. En ocasión de la creacióndel IASI en 1940, Dieulefait celebró que se hubiera descartado su orga-nización como una federación de sociedades de estadística (estatales y/oprivadas) –que eran excepcionales entre los países de la región–, peromás que nada elogió que se hubiera abandonado la posibilidad de inte-grarse como una asociación entre servicios estadísticos nacionales (esta-tales) –de los que no se podía esperar “un aporte esencialmente técnicoy científico”– para coronar esta sociedad americana de estadística “a ima-gen de la organización del propio ISI”, como espacio de articulación de“los cultores de la estadística” de América (como una suma de individuossingulares, desprovistos de cualquier tipo de inscripción institucional).77

Devaluado todo respaldo oficial, la admisión de sus miembros pasaba adescansar en sus antecedentes y credenciales personales. En la medida

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modo la imagen hasta entonces consagrada de elite estatal. Esta competen-cia se apoyó en la diferenciación paulatina, dentro de un abanico más am-plio de especialistas, entre quienes detentaban una posición en el aparatoestadístico oficial y los miembros cuya inscripción “fuerte” fue la académi-ca. De alguna manera, éstos últimos disputaron desde allí, lejos de posicio-nes burocráticas, la definición legítima de la figura del estadístico.

Este perfil estuvo principalmente encarnado por el matemáticoDieulefait, profesor de estadística en la FCE de la Universidad del Litoral.A diferencia de las trayectorias sociales antes analizadas, él no cumpliófunciones públicas significativas en la burocracia estadística que muestrencontinuidad. Sin embargo, se erigió, progresivamente, junto a figuras co-mo la de González Galé (que venían ya de una larga trayectoria en la FCE,UBA), en uno de los referentes centrales en materia estadística en el país,a juzgar por el creciente espacio otorgado a su palabra en las revistas espe-cializadas, su lugar en los ámbitos de formación (en 1937, Dieulefait des-embarcó en la FCE porteña) y por haberse convertido más tarde en fuen-te de consulta de la actividad estadística oficial.71

El circuito que permite reconstruir sus trayectorias y funciones cono-cidas es de carácter casi exclusivamente académico, con algunos puntos decontacto con ciertos “estadígrafos oficiales” –según la clasificación deAcerboni–, pero en los espacios menos asociados a su rol de burócratas pú-blicos: cátedras en universidades, institutos académicos de investigación,participaciones en academias, en la Sociedad Científica Argentina (SCA)y en el MSA.72 Se destacaron por haber sido productivos creadores de ins-tituciones estadísticas, también, de orientación académica: González Galéfue uno de los pocos argentinos dentro del grupo que formó el primerInstituto Actuarial Argentino (1919), aún antes de que existiese la carrerauniversitaria. En 1932 Dieulefait creó un espacio pionero en Latinoamé-rica: el Instituto de Estadística en la FCE de la Universidad del Litoral, so-bre la existencia previa de un gabinete específico también formado por él(1930).73 Unos años después González Galé y Dieulefait fundaron, juntoa otros, la Unión Matemática Argentina (1936). En 1937 Dieulefait par-ticipó en la creación de la SAE, de la que fue su primer presidente. Des-provistos de un anclaje en la burocracia pública, se abocaron a la construc-ción de una imagen social del estadístico más ligada a la academia, elformalismo y la autoridad intelectual.


Notas

1 Según la clasificación de González Bollo, el núcleo de las oficinas poderosas fue-ron: la Dirección General de Estadística de la Nación, creada en 1894 y ubicada en elMinisterio de Hacienda; la Dirección de Economía Rural y Estadística, creada en 1899,en el Ministerio de Agricultura; la División Estadística del Departamento Nacional delTrabajo, creada en 1912, en el Ministerio del Interior, y la Oficina de InvestigacionesEconómicas, dependiente del Banco de la Nación Argentina, creada en 1928. La oficinasdébiles fueron: la Oficina Demográfica Nacional (1899-1907), a la que sucedió la SecciónDemografía y Geografía Médica del Departamento Nacional de Higiene, creada en 1911,ambas dependientes del Ministerio del Interior, y la Dirección General de Comercio eIndustria, creada en 1899, en el Ministerio de Agricultura. Ver: Hernán González Bollo,“La estadística pública y la expansión del Estado argentino” (tesis de doctorado, Depar-tamento de Posgrado, Universidad Torcuato Di Tella, 2007).

2 Raúl Mentz, “Sobre la historia de la estadística oficial argentina”, Estadística Espa-ñola (Instituto Nacional de Estadística, Madrid) 33, núm. 128 (1991): 501-532. GladisMassé, Fuentes útiles para los estudios de la población argentina en el Instituto Nacional deEstadísticas y Censos (INDEC). Una visión histórica (Buenos Aires, Dirección de Estadísti-cas Poblacionales del INDEC, 2000). Susana Novick, “Legislation about censuses and sta-tistics in Argentina: 1854-1991” (trabajo presentado en el XIII World Congress of theInternational Economic History Association, IEHA), Buenos Aires, 22-26 de julio de2002). González Bollo, “La estadística pública…”.

3 Hernán Otero, Estadística y Nación. Una historia conceptual del pensamiento censalde la Argentina moderna, 1869-1914 (Buenos Aires, Prometeo, 2006).

4 Para la caracterización del período de referencia de este artículo se siguieron obrascentrales de la historiográfica argentina como: Alejandro Cattaruzza, Crisis económica,avance del Estado e incertidumbre política (1930-1943) (Buenos Aires, Sudamericana,2001); David Rock, El radicalismo argentino (Buenos Aires, Amorrortu, 1997); Tulio Hal-perin Donghi, La República imposible (1930-1945) (Buenos Aires, Ariel, 2004); Tulio Halpe-rin Donghi, Vida y muerte de la República verdadera (1910-1930) (Buenos Aires, Ariel,2000), y Waldo Ansaldi, Argentina en la paz de dos guerras (Buenos Aires, Biblos, 1993).

5 En este marco, este trabajo sigue los pasos del campo de indagación abierto por laobra de Federico Neiburg y Mariano Plotkin, Intelectuales y expertos. La constitución del co-nocimiento social en la Argentina (Buenos Aires, Paidós, 2004).

6 No se trata aquí de hacer una reconstrucción exhaustiva de la rica trayectoria pú-blica y privada de Alejandro Bunge, sino más bien recuperarlo en tanto figura que con-densa los atributos a los que se buscó asociar la imagen pública del estadístico a partir delos años 1920. Para estudios específicos sobre la obra y formación intelectual de AlejandroBunge ver, entre otros: Hernán González Bollo, “Alejandro Ernesto Bunge: ideas, proyec-tos y programas para la Argentina post-liberal (1913-1943)”, Valores en la SociedadIndustrial (Centro de Estudios de la Sociedad Industrial, Universidad Católica Argentina,Buenos Aires) XXII, núm. 61 (diciembre 2004): 61-74, y Jorge Pantaleón, Una nación amedida (Buenos Aires, Ediciones Al Margen, 2009).


que el IASI se consideraba, a nivel regional, el “ente que agrupa[ba] alos expertos en estadística en los diversos países americanos”, la exclu-sión de los estadísticos oficiales argentinos los proponía también fuerade esa definición.78

Comentarios finales

Los estadígrafos que conformaron este cuerpo de especialistas de recono-cida autoridad en el período de entreguerras supieron articular un lugarcomo funcionarios de la burocracia estatal, cierto prestigio académico ynutridos vínculos con entidades privadas o corporativas. Esta elite técnicaganó visibilidad con la progresiva ampliación de los ámbitos de injerenciadel Estado, en materia económica y social, pero también su presencia pú-blica se vio acrecentada por la participación de muchos de ellos en proyec-tos editoriales o gracias a su colaboración en revistas, y se propagó a travésde la prensa diaria. De este modo, los esfuerzos del grupo de expertos seorientaron tanto a crear una comunidad de lectores especializados como aacercarse al gran público. Sin embargo, en este acercamiento se encontra-ron con cuestionamientos, impugnaciones, avances sobre materias de supretendida jurisdicción que encarnaron algunos de los múltiples desafíosplanteados a la clausura definitiva de su actividad y de su ámbito de vali-dación como un campo especializado.

Durante el período estudiado, la autoridad social de los estadísticosresultó entonces del encuentro entre una imagen labrada y proyectada–por el grupo para sí– y la variedad de opiniones y reconocimientos quecircularon por el espacio público. El vínculo con lo internacional operó enel plano local como un fundamento de autoridad, pero funcionó tambiéncomo un principio de jerarquización de ciertos individuos (Bunge) dentrodel grupo. La consagración pública de la figura del estadístico mostró suindisoluble asociación con la reconfiguración y profesionalización del apa-rato estatal, así como reveló lo accidentado del proceso de autonomización(relativa) de un campo de producción de conocimiento que nunca puedeser entendido en forma lineal ni progresiva.

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car los antecedentes, actas e informes de la Conferencia, gestionar la aplicación de las reso-luciones y preparar una segunda conferencia dos años más tarde, que no se llegó a realizar.

15 Por ejemplo, con Enrique Ruiz Guiñazú, quien llegó a ser presidente del MSA–además de profesor de Finanzas y Economía Política en la UBA– Bunge compartió la di-rección de su revista. En la fundación de la REA, en 1918, también participó el Dr. JuanJosé Diaz Arana (profesor de Economía Política), entonces presidente del MSA.

16 Su creación fue celebrada y publicitada por la revista que, junto a la fundada porKarl Pearson en 1902, Biometrika, eran las más importantes del campo estadístico interna-cional; ver: “Current notes”, Journal of the Royal Statistical Society 102, núm. 2 (1939), 332.El presidente de esta institución de renombre internacional, Arthur L. Bowley (1869-1957), había aceptado ser miembro honorario de la SAE, así como Conrado Gini (1884-1965), director del servicio estadístico de Italia, y Bulhoes de Carvalho (su par de Brasil).

17 Dieulefait nació el 27 de julio de 1901. Este matemático inauguró la enseñanzade la estadística en la FCE de la Universidad Nacional del Litoral en 1927. Su trayecto-ria, como profundizaremos más adelante, se caracteriza por haber alcanzado su autoridaden el campo estadístico por fuera del aparato burocrático estatal, con un perfil marcada-mente académico.

18 El conocimiento previo del ingeniero Luis Duhau, entonces presidente de laSociedad Rural Argentina, así como los lazos afectivos que lo ligaban a Enrique Uriburu,le posibilitaron a Prebisch volver a esta entidad como asesor de su oficina de estadística en1928, después de su fracasada experiencia en 1922. Duhau también lo respaldaría en elmarco de la iniciativa de creación de la OIE del Banco de la Nación. Luis Colombo, pre-sidente de la UIA desde 1925, mantenía una relación cercana con Bunge.

19 La UIA, a su vez, encontró en REA, la revista dirigida por Bunge, un espacio dedifusión de las cifras elaboradas por su oficina de estudios económicos. Esta oficina tam-bién tendió puentes con la FCE, UBA. La Comisión que la dirigía estableció un premiopara las tesis de sus alumnos que versaran sobre asuntos industriales.

20 Dirección General de Estadística Municipal, Anuario Estadístico de la Ciudad deBuenos Aires (Buenos Aires, Compañía Sud-Americana de Billetes de Banco, 1894), XII.

21 La matriz internacional que desde el siglo XIX caracterizó al campo estadístico es-tá asociada a cómo fue construido históricamente este saber: como un conocimiento uni-versal, sin especificidad local, y revelador de las leyes generales del comportamiento huma-no. Esa forma de entender el conocimiento estadístico agilizaba su difusión internacional,hacía que este tipo de conocimiento fuera, de algún modo, fácilmente transferible. A su vez,autorizaba replicaciones y adaptaciones en otros contextos nacionales. Este saber incorpo-raba, además, un lenguaje que era universal en esencia: el matemático. Ello también facili-taba la circulación internacional de este tipo de conocimiento.

22 Por ejemplo, un importante funcionario del DNT, Alejandro Unsain, participó dela Tercera Conferencia de Estadística del Trabajo (OIT) en la que se definieron recomen-daciones respecto de los mejores métodos a adoptar por los Estados nacionales para reco-ger y publicar, bajo un formato internacionalmente uniforme y por períodos de tiempohomologables, informaciones sobre la desocupación. Posteriormente la Organización deEstados Americanos también tendría una importante influencia a nivel local a través de

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7 Para profundizar, ver: Claudia Daniel, “¿Cómo auscultar al cuerpo social? Médicosy estadísticas en la Argentina moderna (1880-1930)”, (trabajo presentado en el 12º Semi-nário Nacional de História da Ciência e da Tecnologia, 7° Congreso Latinoamericano deHistoria de Ciencia y Tecnología, Universidad Federal de Bahía, San Salvador de Bahía,Brasil, 15 de noviembre de 2010).

8 Nacida en Francia, Adela Zauchinger se inscribió en la Facultad de Medicina deBuenos Aires en 1903, con 20 años, y fue una de las once mujeres graduadas en esa ca-sa de estudio en la primera década del siglo XX (1% del total de diplomados).Proveniente de una familia de inmigrantes de clase media, accedió a la educación su-perior solicitando una beca para ingresar a la carrera. Una vez en la Universidad, inter-vino en las polémicas todavía abiertas en torno al ingreso de la mujer a las escuelas mé-dicas y los debates sobre la “capacidad” o no de la mujer para la investigacióncientífica. Para profundizar en la iniciación de las mujeres en el campo médico en elcontexto de principios de siglo XX, ver: Alfredo G. Kohn Loncarica y Norma I. Sán-chez, “La mujer en la medicina argentina: las médicas de la primera década del sigloXX”, Saber y tiempo (Asociación Biblioteca José Babini, Buenos Aires) 1, núm. 2(1996): 113-138, y Susana García, “Ni solas ni resignadas: la participación femeninaen las actividades científico-académicas de la Argentina en los inicios del siglo XX”,Cadernos pagu (Center for Gender Studies, Pagu-Unicamp), núm. 27 (julio-diciembre2006): 133-172.

9 El ingreso de la Dra. Zauchinger al DNH estuvo vinculado al padrinazgo de unafigura importante de su campo disciplinar, el Dr. José Penna, quien dirigió su tesis docto-ral sobre “La protección de la primera infancia”.

10 Vaccaro llegó a ser director de Estadística Municipal en la década de 1930, y lue-go fue promovido a presidente del Consejo Nacional de Estadística y Censos (Ministeriodel Interior) en 1944. Según González Bollo, siguiendo este patrón de reclutamiento, pa-ra 1940, de los 120 empleados que disponía la OIE, entonces integrada al Banco Centralde la República Argentina, todos eran egresados de la FCE, UBA. González Bollo, “La es-tadística pública…”, 212.

11 Entre 1921 y 1936 Borea fue profesor suplente de Economía y Legislación Agrariaen la Facultad de Agronomía de la Universidad Nacional de La Plata, y en el período1923-1948 profesor externo de Economía Rural y de Administración Rural y Conta-bilidad en la Facultad de Agronomía de la UBA. En la FCE, UBA, ejerció, de 1928 a1932, como docente de Cooperativismo y Mutualidad, y de 1942 a 1947 como profesorinterino de Legislación Agraria.

12 La única excepción, relativa, es Latzina, quien ejerció la docencia. Cuando llegó alpaís se integró laboralmente como profesor de matemática en el Colegio Nacional deCatamarca y en la Universidad de Córdoba. Además, fue miembro activo de la AcademiaNacional de Ciencias de esa provincia.

13 Para un análisis más profundo de las materias privilegiadas por esta revista y sugrupo de redactores, ver: Pantaleón, Una nación a medida, 40-47.

14 Ellos formaron parte del Comité Permanente que se formó tras la Conferencia, pre-sidido por el director de la DGEN, Lucadamo, y creado para, además de compilar y publi-


Prensa, 1924), 238. Presentación de conferencia en el Instituto Popular de Conferenciasde La Prensa, Buenos Aires, 16 de agosto de 1918. El subrayado es mío.

32 En vistas al fuerte reconocimiento personal por parte de sus contemporáneos, yteniendo en cuenta la importancia de las gestas personales como la de Bunge en la insti-tucionalización de la práctica estadística en el país, es difícil establecer hasta qué punto es-ta etapa puede entenderse como un momento en el que el desarrollo de la actividad se des-entendió de ciertas marcas individuales o “sellos de autor”. (Otero, Estadística y Nación,217-218). Según Otero, en el período que sigue a la estadística del orden político conser-vador, perdieron centralidad las personalidades que encarnaron al discurso estadístico enArgentina, pues dejaron de resonar marcas individuales. Rasgos propios de la estadísticadecimonónica, como la firma personal al pie de la publicación estadística, fueron descar-tados. Este tipo de obras quedaron supeditadas a una presentación de corte más imperso-nal. Por estas razones, el autor considera más adecuado referirse a los estadísticos de en-treguerras como una generación de técnicos “anónimos”. Sin embargo, la impronta dejadapor Bunge en la estadística oficial (no sólo desde el punto de vista de los procedimientos,técnicas y definiciones sino también en la producción simbólica de la representación so-cial de la figura del estadístico) es innegable, y se potencia, si se tienen en cuenta los rela-tivamente cortos (y accidentados) períodos en que éste cumpliera funciones oficiales en elaparato estadístico nacional.

33 Un comentario, aparecido en la prensa tras la aparición del volumen IV del librode Bunge “La economía argentina”, es representativo de esta disputa por la definición dela disciplina, el rol de la estadística y la diferenciación respecto de los oponentes: “La eco-nomía es una ciencia esencialmente estadística; sus conclusiones suceden a la acumulaciónde datos… no abundan las investigaciones de carácter especial y práctico en nuestra bi-bliografía económica y precisamente en ello finca uno de los méritos más destacados delingeniero Bunge”. Ver: “Los libros recientes. ‘La economía argentina’ Vol. IV. Por A.Bunge”, La Nación, 3 de mayo de 1930. Para profundizar en el proceso de conformacióndel campo de los economistas en la Argentina durante esta etapa, ver: Jimena Caravaca yMariano Plotkin, “Crisis, ciencias sociales y elites estatales: la constitución del campo delos economistas estatales en la Argentina, 1910-1935”, Desarrollo Económico. Revista deCiencias Sociales 47, núm. 187 (octubre-diciembre 2007): 401-428.

34 Alejandro Bunge, “La conciencia nacional”, en Anales del Instituto Popular de Confe-rencias de La Prensa, décimo ciclo. Tomo X (Buenos Aires, Instituto Popular de Conferenciasde La Prensa, 1926), 117. Conferencia dictada en el Instituto Popular de Conferencias deLa Prensa, Buenos Aires, 1 de agosto de 1924. El subrayado es mío.

35 Alejandro Bunge, Intercambio económico de la República 1910-1917 (BuenosAires, Talleres Gráficos Argentinos de L. J. Rosso y Cía., 1918), 9.

36 Esta asociación entre estadístico y ciencia, que funcionó en la universidad comoprincipio de legitimidad de un tipo de práctica profesional, puede ser también observada,en su revés, cuando el grupo de profesionales formado por Bunge desembarcó en elEstado. A partir de entonces, y gracias a la presencia de “expertos”, portadores del méto-do realista, la ciencia se empezaba a practicar desde otros espacios públicos, no universi-tarios. En 1928, la nueva OIE del Banco de la Nación se presentaba como una oficina de

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apadrinar los Congresos Interamericanos de Estadística (1947 y 1950) iniciados por elInstituto Inter Americano de Estadística (creado en 1940), nombrados luego Conferen-cias Interamericanas de Estadística, en especial, con la puesta en marcha del Censo de lasAméricas, cuya primera ronda correspondió a 1950.

23 La contratación de expertos extranjeros era entonces un recurso habitual de paísesperiféricos donde se buscaba impulsar registros estadísticos y coordinar las funciones delsistema. La oficina central de estadística de Chile, por ejemplo, también recurrió en 1927a un asesor técnico extranjero, en este caso alemán (Walter Grewell). Más tarde Brasil in-corporaría como consultor técnico al profesor italiano Giorgio Mortara, estadístico de re-nombre internacional, quien orientó las tareas del censo poblacional de 1940.

24 Algunos de los autores franceses citados, como Lucien March (director de laStatistique Géneral de la France y miembro de la Société de Statistique de Paris), abreva-ban en la estadística matemática inglesa. March la introdujo en Francia después de parti-cipar del Congreso Internacional de Eugenesia organizado en Londres por Leonard Dar-win en 1912 (donde hubo un representante argentino, Víctor Delfino), y luego de fundarla Societé Française d´Eugénique en 1913.

25 Arthur Bowley (1869-1957) fue profesor de ciencias económicas y de estadísticaen la London School of Economics, y de matemática en University College, Reading. Fuepresidente de la Royal Statistical Society. Junto a Udny Yule contribuyó a renovar los mé-todos de la estadística administrativa inglesa durante su actividad en el Board of Trade, en-tre 1902 y 1903. Su obra más importante fue Elements of Statistics (Londres, 1907). IrvinFisher (1867-1947) fue un economista estadounidense reconocido como uno de los pio-neros de la econometría. La obra de Fisher adoptada por Bunge es unos años posterior:The purchasing power of money (Nueva York, 1913).

26 Pantaleón, Una nación a medida, 39.27 Una carta publicada en la REA en 1919 muestra su contacto directo con Bowley.

Fisher, por su parte, lo invitó a Bunge a discutir y a presentar conferencias sobre los indexnumbers en Estados Unidos.

28 Como señaló Pantaleón, “el reconocimiento académico internacional de Bungeera inédito para un especialista de una ciencia recién academizada en Argentina”. Panta-león, Una nación a medida, 60.

29 Por ejemplo, Corrado Gini (1884-1965), director del servicio estadístico de Italia,presidió el Congreso Internacional de Población realizado en Roma en 1931, donde hu-bo delegación argentina.

30 Tulio Halperin Donghi reconoció el rol cada vez más importante de la estadística enel lenguaje político, visible en las disputas parlamentarias, así como en la planificación eco-nómica y en la creación del armazón institucional que debía permitir al Estado desempeñarcon eficacia sus nuevas funciones en ese campo. Tulio Halperin Donghi, La República impo-sible (1930-1945) (Buenos Aires, Ariel, 2004), 136. Sobre las nuevas atribuciones de la bu-rocracia estadística en esta etapa, ver: González Bollo, “La estadística pública…”.

31 Estanislao Zeballos, presentación de la conferencia de Alejandro Bunge “La eco-nomía positiva y la política argentina”, en Anales del Instituto Popular de Conferencias deLa Prensa, cuarto ciclo. Tomo IV (Buenos Aires, Instituto Popular de Conferencias de La


investigaciones científicas, y era la credencial de profesor (de Economía Política en laUBA) la que habilitaba la experta dirección técnica de Raúl Prebisch. De esta manera, laestadística “se cobraba” la legitimidad prestada otrora a la disciplina naciente.

37 Promediando 1919, muchas de las publicaciones estadísticas nacionales habíandejado de aparecer desde 1915/16, siendo víctimas también de las reducciones de las par-tidas para impresiones que sufrieron casi todas las reparticiones nacionales. En 1919, elAnuario Estadístico de la Dirección General de Ferrocarriles se encontraba suspendido; tam-poco era publicado el Anuario Demográfico, del Departamento Nacional de Higiene (cu-yo último ejemplar había sido impreso en 1915). Lo mismo ocurría en dos de las oficinasinstitucionalmente poderosas, con el Anuario Estadístico del Departamento Nacional delTrabajo (el último databa de 1916) y en la Dirección General de Inmigraciones, que te-nía desde 1915 suspendida la publicación de su memoria anual. El problema abarcabatanto a publicaciones menos costosas como el resumen de datos que, con fines de difu-sión, publicaba la Dirección General de Comercio e Industria del Ministerio de Agricul-tura, con el título de “Comercio internacional argentino” (el último databa de 1916), y ala publicación municipal, el Anuario Estadístico de la Ciudad de Buenos Aires (1914), querecién volvió a ver la luz con una compilación de los años 1915-1923. Véase: “Supresiónde la brújula del Estado”, La Prensa, 26 de mayo, 1919, 3-4.

38 Bunge, “La conciencia nacional”, 123.39 Ibíd.40 La identificación de la estadística con los valores de la nación puede rastrearse a la

generación precedente encargada de los primeros censos de población abarcadores de to-do el territorio argentino (Otero, Estadística y Nación, 333-382).

41 La disputa de autoridad entablada entre Bunge y las administraciones radicales enlos primeros años de la década de 1920 en torno a los criterios válidos para la designacióndel personal y la organización de la oficina central (DGEN) puede ser vista como una for-ma de escenificación pública de esa distancia –que se planteaba insondable– entre técni-cos y políticos. Hago referencia a la renuncia, reincorporación y nueva renuncia de Bungea la DGEN.

42 Bunge, “La conciencia nacional”, 128.43 Bunge, “La economía positiva…”, 238.44 “Supresión de la brújula del Estado”, 3. Así, por contraposición, para un observa-

dor de la coyuntura de mediados de la década de 1920, la “ignorancia relativa a los fenó-menos económicos” con que se manejaba el gobierno radical de Alvear lo llevaba a “solu-ciones unilaterales o irreflexivas”. “El censo industrial”, La Nación, 7 de marzo de 1925.

45 Sobre ellos se volverá más adelante.46 “Las conclusiones de un economista”, La Vanguardia, 18 de abril de 1929.47 Entonces, la SRA manifestaba: “Sin estadísticas, se trabaja a ciegas; esto se reco-

noce en todas las actividades del comercio, de la industria, de las finanzas y… la ganade-ría”. Además, consolidaba una demanda de información al estado al anunciar que, en elmarco de la situación crítica de 1930, debía “salirse del estado de incertidumbre; porqueuna vez en posesión de las cifras se podrán realizar los cálculos acerca de las perspectivasde los negocios con una base seria, de que ahora se carece”. “Censo ganadero. Su realiza-

94 LOS SABERES DEL ESTADO 95CLAUDIA DANIEL

ción”, Anales de la Sociedad Rural Argentina (Buenos Aires) LXIV, núm. 6 (marzo 15,1930): 215-216.

48 Esto era reconocido por los propios actores involucrados; la SRA afirmaba que losproductores rurales se beneficiarían “de las cifras que el recuento arroje [pues] podrán ob-tener datos valiosísimos para el encause de su trabajo y la orientación de sus empresas”.“Censo ganadero. Su realización”, 215.

49 “El censo agropecuario es magna obra nacional para defender al país”, La Nación,18 de junio de 1937.

50 En el primer aspecto, otros profesionales cuestionaban la ausencia de preguntaso las categorías utilizadas en el censo de 1914, y le proponían a los especialistas las pre-guntas que debían estar en el futuro censo –todavía sin confirmación del Congreso– pa-ra que éste fuera “científicamente llevado a cabo”. (Ver, como ejemplo: Nicolás Lozano,“El valor humano en la Argentina a través de los censos”, en Anales del Instituto Popularde Conferencias de La Prensa, décimo séptimo ciclo. Tomo XVII, 11-22 (Buenos Aires,Instituto Popular de Conferencias de La Prensa, 1932), conferencia dictada en elInstituto Popular de Conferencias de La Prensa, Buenos Aires, 22 de mayo de 1931. Enrelación al segundo punto, cabe mencionar que en la prensa obrera las bases de las es-tadísticas del DNT sobre el presupuesto de la familia obrera eran vistas con escepticis-mo y desconfianza, mientras que las entidades cerealistas denunciaban como erróneoslos cálculos de stock –de cereal, lino y otros– realizados por la DERE. En lo relaciona-do con el último ítem, desde el diario La Prensa, por ejemplo, se impulsaba el estable-cimiento de una junta coordinadora de las diferentes oficinas que quedara situada en elámbito del Ministerio de Hacienda e incluyera a las agencias provinciales. A la vez, fo-mentaba la conversión de la DGEN en una oficina orientada específicamente a la direc-ción de censos. Ver: “Organización de la estadística argentina”, La Prensa, 1 de octubrede 1920, 7.

51 Luis Duhau, “Prólogo”, Anuario de la Sociedad Rural Argentina. Estadísticas econó-micas y agrarias (Buenos Aires) 1, núm. 1 (1928), VIII.

52 Me refiero a la capacidad de las entidades cerealistas que cumplieron un impor-tante papel durante la década de 1920 al presentar públicamente los reparos depositadossobre las estadísticas agrícolas, a raíz de su comparación con información proveniente delexterior. Su tradicional cercanía a registros contables y compilaciones administrativas lasvolvía quizá el actor más avezado en el manejo de datos estadísticos, capaz de cotejarlos,compararlos y cuestionar la autoridad de los números oficiales. Al respecto, ver: ClaudiaDaniel y Hernán González Bollo, “Entre la producción de los números oficiales y la di-vulgación pública: debates sobre la objetividad estadístico-censal en la prensa escrita(Argentina, 1890-1930)”, (trabajo presentado en el Congress of the Latin AmericanStudies Association, Río de Janeiro, 11-14 de junio de 2009).

53 Argentino Acerboni, “La formación mental del Estadígrafo”, Revista de CienciasEconómicas (Facultad de Ciencias Económicas, Universidad de Buenos Aires) XXI, SerieII, núm. 142 (mayo 1933): 281-287.

54 Dentro de la FCE, UBA, la especialidad de actuario fue institucionalizada porGonzález Galé cuando creó, junto al profesor italiano Broggi, la carrera en 1927.

científico, con el fin de que sirvieran para mejorar las condiciones del trabajador. A estadocumentación objetiva, técnicamente elaborada, han recurrido reiteradamente diversosórganos del Estado para contribuir al esclarecimiento de problemas que afectan el interéspúblico o para materializar propósitos de mejora obrera, mediante aumentos en las retri-buciones, reducción del costo de la vida, rebajas de los alquileres y variación de los preciosde artículos de consumo, adopción de medidas para prevenir los riesgos de accidentes yenfermedades profesionales y otros de no menor significación y alcance. División deEstadística del Departamento Nacional del Trabajo, Revista Investigaciones Sociales. Síntesisde los resultados obtenidos en 1943-1945, 7.

70 División de Estadística del Departamento Nacional del Trabajo, Revista Investiga-ciones Sociales. Síntesis de los resultados obtenidos en 1939, 2.

71 Ver, por ejemplo, el censo de población la ciudad capital de 1936: Municipalidadde la Ciudad de Buenos Aires. Cuarto Censo General. 1936. González Galé aparece comoun referente conceptual. Además, ya consagradas, estas figuras tuvieron roles de asesora-miento técnico (González Galé en el Consejo Nacional de Estadística y Censos, en 1944)o cumplieron transitoriamente funciones directivas (como Dieulefait en la Dirección Na-cional de Investigaciones, Estadísticas y Censos, entre agosto y octubre de 1946). Gon-zález Galé dirigió en 1943 el censo escolar de la Nación (en el que participó Figuerola).

72 Las carreras docentes de estas figuras se encuentran relacionadas. Acerboni fue je-fe de la cátedra de estadística en la FCE, UBA, en reemplazo del matemático italiano Bro-ggi. Junto a Broggi, González Galé creó la carrera de actuario en 1927 en la misma insti-tución. Recordemos que, además, al momento en que Bunge daba clases con Broggi,González Galé era profesor de matemática financiera II en la FCE, UBA. Cuando el pro-fesor Dieulefait inició la enseñanza de la estadística en la FCE de la Universidad del Li-toral, en 1927, reconoció la influencia del Dr. Broggi. Más tarde, González Galé, quienhabía sido colaborador de la RCE, de la REA y par de Bunge en la Academia Nacional deEconomía, desde su ingreso en 1934, puso en posesión de su cátedra de la FCE, UBA, almatemático Dieulefait (1937).

73 Fue en esta Facultad que se creó en 1948 la carrera de Estadístico Matemático.74 Carlos E. Dieulefait, “La función de las direcciones de estadística”, Revista de

Economía Argentina (Buenos Aires) XX, núm. 243 (septiembre 1938), 275.75 Carlos E. Dieulefait, “La estadística oficial y los censos de población en Argen-

tina”, Boletín del Museo Social Argentino XXII, núm. 139-140 (enero-febrero 1934),23-24.

76 El informe del profesor Dieulefait –realizado a pedido del Comité argentino de laUnión internacional para los estudios científicos de la población– antes citado, puede serconsiderado una primera expresión de la estrategia de distinción desplegada por este gru-po, que no sólo quedó en palabras sino en actos. Una serie de hechos, a nivel local, per-miten aventurar la hipótesis de la búsqueda (sin éxito) de este grupo por quebrar la iner-cia administrativa que criticaban, lo que implicaba a su vez jerarquizarse por sobre elgrupo de estadísticos oficiales: la propuesta de Dieulefait de crear un instituto permanen-te de censo; la creación en 1941, en el marco de la SAE, de la Comisión Argentina paralos Estudios Científicos de la Población; su propio paso por la Dirección Nacional de

CLAUDIA DANIEL 97

55 Ellos desarrollaron los cálculos financieros necesarios (teniendo en cuenta la ex-pectativa de vida y las tablas de mortalidad) para establecer un sistema de imposicionesmensuales que formaba el fondo para atender las rentas vitalicias diferidas que los afilia-dos percibirían en el futuro.

56 Acerboni, “La formación mental del estadígrafo”, 286.57 Acerboni destacaba en este sentido: “No olvidemos que en todos los hechos de la

vida activa hay siempre un residuo de observación estadística; y que todos nuestros actos,voluntariamente o no, están influenciados por razones estadísticas”. Acerboni, “La forma-ción mental del estadígrafo”, 286.

58 Acerboni, “La formación mental del estadígrafo”, 286.59 Por esta razón, Acerboni indicaba que “los requisitos que hemos considerado co-

mo indispensables en la formación mental del estadígrafo técnico deben también estar, enmayor o en menor medida, en el estadígrafo ocasional, en el hombre de administración,que debe todos los días fundar y justificar sus conclusiones en observaciones estadísticas,propias o recogidas por otros”. Acerboni, “La formación mental del estadígrafo”, 287.

60 Acerboni, “La formación mental del estadígrafo”, 287.61 Pedro Baiocco, “Función de los Institutos Universitarios de Investigación Económi-

ca”, Revista de Ciencias Económicas (Facultad de Ciencias Económicas, Universidad de Bue-nos Aires) XXII, Serie II, núm. 155 (junio 1934), 440-441.

62 División de Estadística del Departamento Nacional del Trabajo, Revista Investi-gaciones Sociales. Síntesis de los resultados obtenidos en 1939 (Buenos Aires), (31 enero,1940), 3.

63 “Resultados del cuarto censo”, La Nación, 21 de junio de 1947.64 La indiferencia social a una cuestión vital para la nación como un censo mere-

cía la censura moral general. En 1936 un diario se refería así a un grupo de industrialesque no había cumplido con la ley de censo: “[M]ás grave que estas penalidades es, porcierto, la sanción moral que debe recaer sobre quienes han dado un ejemplo tan censu-rable de desobediencia a una ley nacional y de incomprensión e indiferencia ante unasunto de vital importancia en el país”. “Detección inexplicable”, La Nación, 23 de ju-lio de 1936.

65 Al respecto, véase: Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires, Cuarto Censo Ge-neral. 1936 (Buenos Aires, s/d, 1938), 5.

66 El subrayado es mío. Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires, Cuarto CensoGeneral. 1936, 42.

67 El subrayado es mío. División de Estadística del Departamento Nacional del Tra-bajo, Revista Investigaciones Sociales. Síntesis de los resultados obtenidos en 1939, 3.

68 En 1939, a partir de las investigaciones sobre precios de artículos de primera ne-cesidad de la DE del DNT se establecieron precios máximos (Ley 12591) como forma decontrolar la especulación, apenas sucedida la declaración del Estado de guerra en Europa.

69 Decía Figuerola: “En el curso de los últimos 12 años ha sido posible estructurarlos servicios de investigación y medición estadística de los hechos económico-sociales, re-copilándose abundante acopio de información y sistematizando sus resultados con rigor


Sección 2

Saberes y Zonas Grises

Investigaciones, Estadísticas y Censos en 1946 o la integración de Gino Germani a la co-misión de asesoramiento para la realización del Cuarto Censo Nacional (1947) a título derepresentante académico del Instituto de Sociología (creado en 1940).

77 Es curioso que, según Dieulefait, este espejo en que procuraba mirarse la orga-nización del IASA no se ajustaba estrictamente a la realidad, ya que –como planteaDesrosières– el ISI incluyó tanto a matemáticos como a estadísticos oficiales (de las ofici-nas de los países miembros). Desrosières, The history of statistics…, 4-5.

78 Carlos E. Dieulefait, “El instituto interamericano de estadística”, Revista deCiencias Económicas (Facultad de Ciencias Económicas, Universidad de Buenos Aires)XXX, Serie II, núm. 253 (junio 1942), 215.


El Estado argentino no se constituyó y modernizó de una vez y para siem-pre, sino que atravesó procesos complejos, con idas y vueltas, que se desa-rrollaron a velocidades diferentes en distintos niveles en los que coexistie-ron distintos grados de “estatidad”. Los trabajos incluidos en esta sección,dan muestra de la continuidad del proceso. Si la constitución de “saberesde Estado” tal como fueron definidos en la introducción general ha sidouno de los factores centrales en la modernización del Estado, la existenciade zonas fronterizas, “grises”, espacios porosos y a veces indefinidos de ne-gociación y circulación de saberes y personal entre el Estado y la sociedadcivil, ha sido otro. Es en estas zonas grises donde se generaban y dirimíantensiones inherentes al proceso doblemente constitutivo de construcciónestatal y de constitución de saberes específicos en vías de devenir en “sabe-res de Estado”.

Los textos de Valeria Pita y de Ricardo González Leandri hacen focoen procesos que tuvieron lugar hacia finales del siglo XIX, un períodousualmente considerado como clave en la consolidación del Estado nacio-nal. Valeria Pita centra su atención en la Sociedad de Beneficencia de laCapital, nacionalizada luego de la federalización de la ciudad de BuenosAires en 1880 y, en particular, en el Hospital de Mujeres Dementes. Su ob-jetivo es doble: en primer lugar, su capítulo discute con aquellas miradasque enfatizaban la indiferencia del Estado en temas asistenciales durante elsiglo XIX, mostrando un Estado activo en esta área, generador y deman-dante de saberes específicos y capaz de emprender acciones. Pero por otrolado, Pita también muestra cómo esta acción estatal estuvo acotada por laexistencia de otros actores y saberes cuyo estatuto no estaba claramente de-finido, en particular las damas de beneficencia, quienes tenían una grancapacidad de negociación originada en su capital social acumulado, no so-

Administradoras, funcionarios y técnicos estatalesen el Hospital de Mujeres Dementes

Buenos Aires, 1880-1890

Valeria Silvina Pita

A mediados de diciembre de 1880, luego de haberse saldado definitiva-mente la cuestión de la capital de la República, la Sociedad de Beneficen-cia de Buenos Aires recibió una nota del Ministro de Gobierno bonaeren-se en la cual se comunicaba su pasaje jurisdiccional de la provincia a laNación. Desde su creación en 1823, durante el gobierno de Martín Rodrí-guez y su ministro Bernardino Rivadavia, había dependido normativa y fi-nancieramente del gobierno provincial.1 Sin embargo, luego de 57 años deexistencia, la agencia de beneficencia pública que –conformada integral-mente por mujeres de la elite porteña– administraba tres hospitales, laCasa de Expósitos, un consultorio oftalmológico, un correccional de mu-jeres y dos establecimientos para huérfanos, debió sumarse al proyecto deinstitucionalización que impulsaría la administración roquista.

La noticia no fue una sorpresa para las integrantes de la Sociedad deBeneficencia. Desde la derrota bonaerense en la revolución de junio el des-tino de la agencia, como el de otras dependencias provinciales, estaba endiscusión. Más aun, mientras se dirimían la sucesión política nacional ybonaerense, así como el asunto de la capital y sus límites, quienes la lide-raran se habían movilizado para confirmar su continuidad en el escenarioabierto tras el triunfo de Roca. Aunque no todas acordaron con ese desen-lace, la criatura rivadaviana pasó a depender, de igual modo, del Ministeriodel Interior.2


lamente en cuestiones políticas sino también para disputar a los “técnicosestatales” en proceso de consolidación su aún frágil monopolio sobre sabe-res específicos (higiene, ventajas de ciertas formas de construcciones sobreotras, etc.).

Ricardo González Leandri, por su parte, aborda los orígenes del pro-ceso de institucionalización de la medicina y su constitución en “saber deEstado”. La imagen que nos muestra de la profesionalización de los médi-cos en Buenos Aires es mucho menos lineal que la propuesta por ciertasaproximaciones clásicas de la sociología de las profesiones. En particular,González Leandri se centra en los vínculos existentes, complejos y dialéc-ticos entre la consolidación del monopolio del arte de curar por parte delos médicos, por un lado, y la constitución del Estado moderno, por elotro. El logro de este monopolio implicó el desplazamiento de otros acto-res que previamente habían gozado de cierta legitimidad social para curar,tales como los farmacéuticos o (más importantes) los curanderos.

Los vínculos entre la consolidación del Estado y la de la profesión mé-dica y la constitución de la medicina en saber de Estado no fueron direc-tos ni tuvieron que ver necesariamente (al menos hasta finales del sigloXIX) con una mayor eficacia de los médicos respecto de otros competido-res. Este proceso estuvo mediatizado por la política y por un conjunto deinstituciones y espacios de interacción tales como la universidad, el mun-do académico en general, vínculos transnacionales que funcionaron comovehículos de legitimación, y organismos sanitarios del Estado que, en al-gunos casos, funcionaban también en los márgenes del mismo al tenerfunciones más consultivas que ejecutivas. A esto se sumaban las tensionesocurridas dentro del propio campo médico en formación.

Los trabajos de Pita y González Leandri muestran, pues, dos facetasdel proceso de conformación de saberes de Estado y consolidación delEstado moderno, por un lado, y sus múltiples mediaciones y tensiones porel otro. En ambos casos se observa que estos procesos, lejos de ser lineales,estuvieron cruzados por contradicciones, marchas y contramarchas, y porla participación de actores múltiples y la existencia de zonas indefinidasentre el Estado y la sociedad.

Aunque todavía es usual toparse con interpretaciones similares, dis-tintas investigaciones han comenzado a resquebrajar aquellos presupuestosbasados en la indiferencia o la incapacidad del Estado para incorporar fun-ciones asistenciales como parte de sus atributos.6 Esas líneas de indagaciónestán en consonancia con otras que proponen un enfoque distinto paraabordar la formación del Estado moderno porque buscan reconocer a par-tir del estudio de casos específicos cómo se fueron conformando los atri-butos de la estatidad, cuáles fueron sus singularidades, cómo se generaronen el seno del Estado ciertos saberes especializados, de qué manera los por-tadores de esos saberes devinieron en elite técnica estatal y cómo funcio-narios, agentes y elites técnicas se vincularon entre sí.

Este capítulo se pliega al recorrido de estos trabajos para explorar laformación del Estado y de sus elites desde el singular ámbito de la benefi-cencia pública. A tal fin, vuelca la mirada sobre una institución en parti-cular, el Hospital de Mujeres Dementes, establecimiento administrado porla Sociedad de Beneficencia desde su apertura en 1854. Pesquisa los en-cuentros y desencuentros que se generaron entre sus administradoras y di-versos funcionarios, agentes y técnicos estatales –tales como médicos, po-licías e ingenieros–, en el lapso que va desde 1880 hasta el cierre de esadécada. Situar la atención en estas relaciones permite reflexionar sobre lasparticulares características de la administración pública sanitaria en esosaños, los vínculos entre esta y el mundo de la política y el peso de distin-tos grupos que formaron parte de la elite estatal. Asimismo, posibilitacomprender cómo la presencia de esas mujeres aunadas en la Sociedad deBeneficencia delimitó la injerencia de ciertos agentes, profesionales y téc-nicos estatales en el rumbo que debía asumir el manicomio, en el mismomomento en que estos buscaban asentarse en tanto portadores exclusivosde saberes específicos.

La nacionalización de la Sociedad de Beneficencia y el manicomio

A comienzos de 1880, cuando aún el manicomio de mujeres, o la Conva-lecencia, como se lo conocía comúnmente, dependía de la provincia deBuenos Aires, Osvaldo Eguía –su director médico y que trabajaba allí des-de su apertura en 1854– elevó a la Sociedad su balance anual. En él deta-

VALERIA SILVINA PITA 105

El pasaje a la Nación implicó una serie de nuevos desafíos. Entrañóacomodarse a un nuevo organigrama, el del Estado central, con sus de-pendencias, instancias y normativas, varias de las cuales se fueron estable-ciendo sobre la marcha. También significó entrar en contacto con nuevosfuncionarios, profesionales y técnicos estatales para acordar las priorida-des, los presupuestos anuales, las reformas o construcciones a emprendery la redefinición de los sentidos e improntas de las instituciones públicasnacionales que estaban a su cargo. De tal suerte, si desde antaño adminis-trar el sistema de beneficencia provincial fue un ejercicio de gimnasia po-lítica, es decir, de constantes debates, negociaciones y construcción deconsensos, su nacionalización amplificó los márgenes de aquel ejerciciopolítico.

Entre nuevos compromisos y acuerdos, la Sociedad de Beneficenciade la Capital –como fue renombrada– logró ir consolidándose como la de-pendencia asistencial nacional más poderosa en finanzas, empleados e ins-tituciones del territorio argentino, siendo a su vez la principal responsablede dar forma a las respuestas oficiales en torno al abandono de niños y ni-ñas y a la enfermedad y la pobreza femenina.3

Hasta hace unas décadas existía en la comunidad historiográfica unacuerdo casi pleno a la hora de definir qué había sido la Sociedad deBeneficencia.4 Pese a la diversidad de enfoques, en general era entendidacomo una asociación privada o semi-pública, cuyos vínculos con el Estadoestaban circunscriptos a los recursos que recibía de este; como sintetizabaun historiador en la década de 1980, aunque “recibía una parte importan-te de sus ingresos” de él, la Sociedad sólo concebía al Estado “como un me-ro apoyo pasivo”.5 Este tipo de afirmaciones derivaban de otras que dancuenta de los instrumentos conceptuales con los que se encaraba el estu-dio de la formación del Estado. Así, la misma presencia de mujeres en laadministración de ciertas instituciones públicas asistenciales, la descentra-lización del sistema sanitario, la disparidad de criterios que se registrabanen el terreno de las intervenciones sociales, la presencia de las asociacionescon fines de filantropía en el escenario urbano y las concepciones liberalesde quienes desde el poder central encararon la tarea de conformarlo eranpensadas como evidencias de la ausencia del Estado, ya que este había en-ajenado a otras instituciones o sectores parte de sus facultades para incor-porarlas a sus propios ámbitos de actuación.


tinuaba evaluando, hacía imposible no sólo su funcionamiento sino tam-bién abonar las obras que se habían ejecutado en ese último tiempo. Portodo ello pedía al Ministerio la reevaluación de los montos adjudicados enel presupuesto, lo que equivalía a solicitar dotaciones extraordinarias parasuperar sus dificultades financieras.

Un mes después llegó la respuesta. En esta, el ministro expresaba “ennombre del presidente de la República” que la Sociedad “le inspira[ba] elmayor interés” y que por tal razón le prestarían “el más decidido concur-so a sus humanitarias funciones”.11 Por esa razón, había tomado la resolu-ción de pagar las cuentas adeudadas y autorizar una dotación extra de re-cursos que no estaba incorporada en el presupuesto aprobado por lasCámaras durante 1880.

Cuando la respuesta fue leída en la asamblea de las socias, la vicepre-sidenta tenía otra novedad. Ella en persona y acompañada por otras seño-ras habían tenido una primera entrevista con el presidente de la Nación.Según Peña de Bosch, el primer mandatario les había expresado que haríalas gestiones necesarias para garantizar que la Sociedad pudiera adminis-trar los establecimientos a su cargo con montos acordes a su misión.

Algo estaba cambiando en el ánimo político de la vicepresidenta. Eltono de sus comentarios hacia el Poder Ejecutivo era más afable, dandocuenta que en el curso de esas semanas sus dudas sobre los beneficios queel pasaje a la nación traía para la Sociedad estaban siendo esclarecidas. Enpoco tiempo más, la abierta voluntad política de Roca y sus hombres porcolaborar con la agencia sería aún más notoria. Fue en ese marco donde seirían estableciendo acuerdos entre ambas partes. De tal modo, el manico-mio, su falta de capacidad y sus particularidades se integrarían a una nue-va agenda que comprometió tanto a sus responsables como a otras depen-dencias oficiales, a otros funcionarios y agentes estatales. Todos ellos, deuna u otra manera, incidieron en el destino de la institución, generandonuevos retos y también nuevos conflictos y tensiones.

Problemas y soluciones

Pese a que durante el verano de 1881 el Ministerio se hizo cargo de lasdeudas y de dotar con más recursos a la Sociedad para la administración


llaba una serie de reformas que habían hecho posible terminar un salóncon galería, avanzar notablemente en el cerco perimetral del estableci-miento y, sobre todo, organizar los servicios internos de acuerdo a ciertasdivisiones que consistían en la separación de “las furiosas, las semiagitadas,las epilepticas, las tranquilas y las convalecientes”.8 Reconocía también queel local era estrecho para las 334 mujeres que al finalizar 1879 se encon-traban internadas. Mas confiaba en la capacidad de la Sociedad para con-tinuar ampliándolo.

No obstante, en el curso de ese mismo año las obras de ampliación sedetuvieron, ya que el gobierno de la provincia suprimió las partidas pararefacciones y nuevas obras. Mientras las construcciones se habían paraliza-do, el número de asiladas continuó creciendo, y hacia fin de año, justa-mente cuando la Sociedad conoció la resolución oficial sobre su nuevodestino jurisdiccional, la falta de capacidad en la Convalecencia era unproblema serio.

Aunque el tema del manicomio y sus internadas no siempre había si-do una prioridad para las señoras de la beneficencia oficial, en ese momen-to sí lo fue. Así, el mismo día en que el plenario de socias recibió la noti-cia sobre su nuevo destino, la vicepresidenta, en ejercicio temporal de lapresidencia, anunció que elevaría “una nota detallada de todos los estable-cimientos que se encuentran a cargo de la Corporación”,9 en la cual el ma-nicomio tendría un lugar central.

La vicepresidenta, Rosario Peña de Bosch, era una socia veterana que,desde su ingreso en la década de 1860, había ejercido en distintas oportuni-dades cargos directivos. Para ella, el traspaso a la Nación no fue un asuntofácil de aceptar. A diferencia de otras socias, Rosario formaba parte del sec-tor que intentó, en los últimos meses, que la Sociedad permaneciera bajo elala de la provincia. A pesar de sus diferencias por el curso de los aconteci-mientos, sabía que el informe acordado para pasar al Ministerio debía sercontundente y suficientemente claro. Se trataba de iniciar las negociacionespara obtener los recursos necesarios a fin de mantener las instituciones, abo-nar las deudas pendientes y garantizar la continuidad de ciertas obras.

Así, sin rodeos, la vicepresidenta comenzó su informe explicando quea pesar del “sistema de economías” que la Sociedad había llevado adelanteen la Convalecencia “no ha podido ni puede sostenerse con regularidadcon la asignación que le da su presupuesto”.10 Dicha situación, como con-


Asimismo había sido rechazada en el Hospital de Mujeres, ya que su sa-la de maternidad estaba cerrada por un brote de fiebre puerperal, moti-vo por el cual debió entonces permanecer en las dependencias policiales.Para cuando la Sociedad se reunió, el asunto de la internación había si-do resuelto por la presidenta. Sin embargo, casos como este ponían derelieve las dificultades concretas y las presiones que existían para recibira ciertas mujeres consideradas dementes y que, como finalmente tiempodespués expresó la presidenta, hacían “impracticable” la propuesta deEguía.16

Ante las dudas de las socias, fue la presidencia de la Sociedad la quedio un paso en otro sentido: autorizó a las inspectoras, “en consideracióna la aglomeración de asiladas”, a dejar de “recibir más alienadas”.17

La decisión no fue refutada ni por el ministro del Interior ni por losmiembros del Departamento Nacional de Higiene. Tampoco impidió queun mes más tarde el propio presidente Roca visitara, junto con el inten-dente porteño y varios ministros, las dependencias de una institución cu-yas puertas estaban formalmente clausuradas.18

A pesar de esto, sostener la medida de impedir nuevos ingresos pron-to se transformó en una fuente de tensiones que enfrentó particularmentea la flamante policía de la Capital y a las señoras de la Beneficencia. ParaMarcos Paz, un primo del presidente Roca que había sido nombrado a car-go de la fuerza, el cierre de las admisiones había puesto un tope al poderde policía que él intentaba hacer prevalecer. Por ello, pretendió ignorar laclausura y siguió autorizando a sus agentes el envío de supuestas demen-tes a la Convalecencia. Mas una y otra vez el ingreso de las locas en el ma-nicomio fue rechazada.

Frente a tal situación, el jefe policial tomó la resolución de no recogermás dementes de las calles, por no poder ubicarlas luego en el estableci-miento destinado a ellas. Sin embargo, no estaba en condiciones de soste-ner esa decisión por mucho tiempo. Los arrestos para el mantenimientodel orden eran una tarea largamente asumida por la fuerza pública que éldirigía, y a su vez demandada por los vecinos de la ciudad. Además, debíaretirar de las instalaciones policiales a las locas que estaban ahí recluidas.Por esta razón, ya había solicitado a la presidenta de la Sociedad que pro-cediese a dar albergue a un par de “enajenadas mentales” que se hallabanen el departamento policial. Basaba su pedido en que en este no existían


del manicomio, el problema de la cantidad de internadas seguía sin resol-verse. A lo largo de ese año su incremento fue tal que el director Eguía de-cidió confeccionar un informe especial al respecto.

En este dejó asentado que era necesario tomar una decisión acerca delnúmero de internadas para evitar que llegue “muy pronto el día en que nosea posible admitir una más de las que nos sean dirigidas”,12 al estar com-pletamente colapsadas las instalaciones. Como en otras ocasiones, el mé-dico director pensaba en clave higiénica, sopesando el número de interna-das, la cantidad de metros cuadrados recomendables por persona, lacirculación y calidad del aire que se requería y, especialmente, las conse-cuencias que podrían desatarse si se declaraba alguna epidemia. Según suscálculos, la institución tenía capacidad para 200 mujeres. Pero estaban alo-jadas cerca de 400.

Frente a esto, Eguía propuso entonces que se evacuase del manicomioa las enfermas crónicas, es decir, a aquellas que no tenían posibilidad decura. La presencia de estas mujeres no era un tema nuevo. Desde hacíaaños el director advertía sobre este asunto, aunque era la primera vez quese solicitaba abiertamente su exclusión.

En octubre de 1881 las inspectoras de turno avalaron su informe.Según explicaron a la presidencia, quedaba demostrado “la necesidad desacar” a las “dementes crónicas e inofensivas” para dar lugar a las que “fre-cuentemente acuden” a la institución, entendiendo a su vez que sin unamedida de esa naturaleza “se hara imposible la admisión de otras”.13

Sin embargo, cuando el tema fue tratado en la asamblea, las socias noestuvieron dispuestas a tomar ninguna medida al respecto.14 Esta negativase debió, en primer lugar, a que entendían que desplazar a las crónicas sig-nificaba, en la mayoría de los casos, aceptarlas en otros establecimientos,puesto que muchas no tenían familiares que pudieran hacerse cargo deellas. Además, el tema de la aglomeración no sólo afectaba a la Convale-cencia sino al resto de los establecimientos a su cargo. Pero la reticencia delas socias a asumir una medida de esa naturaleza obedecía a otro motivo:sabían que alojarlas en otras instituciones era un tema delicado

En esa misma reunión debieron tratar una denuncia que había asen-tado el jefe de la policía porteña sobre una “desgraciada” mujer, sin fa-milia y “alienada”. La misma había sido llevada hasta el manicomio y, co-mo estaba “próxima a su alumbramiento”, no había sido recibida.15


do de la Sociedad que había ocupado cargos de responsabilidad durantelas presidencias de Sarmiento y Avellaneda y había tenido un estrechocontacto con las socias, actuó con una diligencia tal que a inicios del mesde abril la presidenta tenía un informe y una propuesta para agrandar elmanicomio.

La premura de Irigoyen no sólo daba cuenta de los vínculos que teníacon las socias de la beneficencia, sino que hacía efectivo el compromisoasumido por el poder ejecutivo de sostener a la agencia tras su nacionali-zación. También revelaba que los principales problemas de la Convalecen-cia –su sobrepoblación y los límites edilicios– formaban ahora parte de laspreocupaciones y áreas de acción del Estado nacional.

Por esos años, el compromiso gubernamental abarcó tanto al manico-mio como a otras instituciones sanitarias públicas. Aunque con dificulta-des y tensiones, los fondos públicos financiaron las ampliaciones ediliciasen los hospitales de la ciudad, buscando sanear sus interiores e instalar no-ciones higiénicas que permitieran disminuir los riesgos de infecciones y fu-turas epidemias. Por eso se blanquearon muros, se cambiaron letrinas, seinstaló en algunos la red de agua potable y, sobre todo, se construyeronnuevos pabellones y barracas para alojar más enfermos.

Aquellas políticas se sustentaron en un conjunto de presupuestos queconfiguraron a la higiene como una ideología de las transformaciones ur-banas a partir de la cual era posible transitar el camino hacia “la civiliza-ción” de una forma “científica” y, por lo tanto, “neutra” o ajena a los con-flictos sociales en general y a las diferencias sociales existentes.25 Llevarlasadelante no significó un avance lineal y sin pugnas y, menos aún, que lasrazones pudieran prevalecer sobre las políticas. Contrariamente, como seanaliza más adelante, las marchas y contramarchas que se generaron traslos bastidores de la administración pública desnudaron dos situaciones. Laprimera era que la higiene y las instituciones sanitarias no constituían pro-blemas de orden técnico ni científico, sino político. La segunda, que aúnera largo el trecho que se debía recorrer para conformar un proyecto másdefinido en torno a la salud pública.

Si bien muy pronto las socias reconocerían que las obras de ensanchetraerían nuevos problemas e incertidumbres al seno del manicomio, enabril de 1882 su atención se dirigió en otra dirección. En ese momento de-bieron decidir si aceptaban o no las modificaciones plasmadas en los pla-


“las condiciones requeridas para esta clase de detenidas” y, por lo tanto, nose las podía asistir de manera adecuada.19

Su intento no fue eficaz. No obstante, no retrocedió. Antes de que fi-nalizara el mes de diciembre solicitó asilo para otra mujer.20 Esta vez la res-puesta fue favorable. Sin embargo, cuando unos días después envió a otrasdos dementes, la Sociedad contestó negativamente, aclarando que la admi-sión que habían autorizado días atrás no era más que “una excepción”, alno haberse solucionado aún “la falta absoluta de local”, lo que impedía–como se precisaba– colocar ni siquiera “una sola cama más”.21

Un mes después de aquel intercambio epistolar se leyó en la asambleade la Sociedad el balance de la Convalecencia correspondiente al año an-terior. La estadística arrojó entonces que al 31 de diciembre de 1881 la po-blación del manicomio era de 377 mujeres internadas, es decir, 13 menosque a comienzos de ese mes.22 Esa pequeña diferencia fue asumida por lassocias como una prueba de que la decisión asumida era un acierto y que,por lo tanto, debían mantenerla.

Pero para la flamante policía de la Capital sería cada vez más notorioque se trataba de una medida discrecional que la obligaba, en definitiva, acustodiar a las dementes.

En los meses siguientes el cierre de las admisiones se mantuvo. Sinembargo, las inspectoras aceptaban a algunas dementes cuando lo consi-deraban posible. Y las socias debieron reconocer que ante cada negativa elmalestar crecía. Justamente por eso, decidieron avanzar en el proyecto deedificar un nuevo departamento donde asilar a las crónicas.23 Comenzabaasí una larga serie de proyectos, ampliaciones y refacciones que atravesaríana la institución a lo largo de la década de 1880.

La ampliación de los acuerdos: los ensanches edilicios

Fue a fines de febrero de 1882 que la Sociedad elevó una solicitud paraque el ministro del Interior enviara a un arquitecto del Departamento deIngenieros de la Nación “para que examine el local e indique el paraje másadecuado para la construcción de un salón” y proyecte, a su vez, la forma“que debe darse a la construcción”.24 En ese momento, la respuesta no sehizo esperar. El ministro Bernardo de Irigoyen, un viejo conocido y alia-


En efecto, a finales de octubre de ese año, cuando el proyecto del en-sanche llevaba cinco meses de ejecución, la Sociedad se confrontó con elingeniero de la obra cuando este propuso colocar pisos de madera en vezde las baldosas inicialmente consignadas. Su pedido se basó en la necesi-dad de bajar los costos, pues ya se había agotado el dinero destinado. Lasseñoras no estuvieron de acuerdo. Según explicó la presidenta al ministro,los pisos de madera no eran “convenientes para un establecimiento de es-ta clase”,31 pues “las locas, por lo general, ensucian mucho los pavimentos,lo que no se puede siempre evitar, por más cuidado que se tenga”. Aclara-ba, además, que permanentemente debían ser lavados, y si estos eran demadera “se destruirían muy pronto”. Agregaba que tampoco era el tipo derevestimiento más indicado, ya que la madera era “conservadora de las mias-mas” y, por lo tanto, era un elemento tanto antihigiénico como “susceptiblede incendiarse”.32 Las razones argumentadas eran atinadas en una ciudaden la cual los incendios eran frecuentes en las construcciones de madera.También eran preponderantes en una época donde las nociones médicasreferentes a que las enfermedades se transmitían por emanaciones maléfi-cas provenientes de la materia animal o vegetal en descomposición quecontaminaban el aire. Asimismo, los argumentos empleados daban cuen-ta de un conocimiento entre las señoras de los principios de la higiene yde sus intentos por establecerlos en las instituciones a su cargo. Pero, a suvez, ponían en evidencia la capacidad de esas mujeres para emplearlos po-líticamente cuando se trataba de sostener una decisión asumida por las ins-pectoras a cargo de la institución o cuando era necesario –como sucedió–negociar con el Ministerio una dotación extra de recursos para el ensanchedel manicomio.

Como en otras oportunidades, el ministro avaló a la Sociedad ponien-do de relieve que, frente a las disidencias, las socias podían emplear a su fa-vor razones sensibles para una administración comprometida con la ideo-logía de la higiene.

La discrepancia por los pisos no fue la única. En 1884, por ejemplo,apareció una diferencia aún más notoria cuando las señoras rechazaron losplanos levantados por el Departamento para un nuevo pabellón. Según ex-pusieron, si se avanzaba en dichos planos deberían tener que aguardar dosaños para poder hacer uso de esas instalaciones; el valor de las obras seríasumamente gravoso sin que por ello se diera una solución definitiva a la


nos entregados por el Poder Ejecutivo. Así lo hicieron. Pero iniciar la cons-trucción de un nuevo salón no era un asunto sencillo ni inmediato.Significaba contar con las asignaciones presupuestarias correspondientes y,más aún, sortear ciertas dificultades que podían presentarse por las dispo-siciones de la nueva Ley de Contabilidad de la Nación, que prescribía quetoda la administración pública debía llamar a licitación para cubrir todoslos rubros sostenidos por aquellos. Las licitaciones no eran algo descono-cido para las señoras. Pero sí lo eran las disposiciones y las implicanciasque establecía la nueva ley.

Hacia fines de ese verano de 1882 la Sociedad ya había tenido proble-mas al respecto, pues la Contaduría General se negó a abonar las partidasde los alimentos de los meses de enero, febrero y marzo.26 La razón era queno se habían hecho “efectivas las disposiciones de la ley”,27 es decir, no sehabían realizado las licitaciones pertinentes.

A pesar de estar en falta, la Sociedad demandó que esas partidas lesfueran entregadas. Nuevamente la respuesta ministerial fue favorable, nosólo porque avaló su pedido, sino porque la eximió a futuro de llamar a li-citaciones por alimentos.28 Se hacía así evidente que, a pesar de las nuevasnormativas, quedaba un margen de maniobra política para liberarse deellas, lo que permitiría a la Sociedad de Beneficencia manejar algunosasuntos de forma autónoma y hasta discrecional.

Un tiempo después, Irigoyen comunicó su decisión de encargar laobra de ensanche al Departamento de Ingenieros, que dependía de su mi-nisterio.29 Esto significaba que un técnico supervisaría las obras, mientrasque el propio ministerio convocaría a las licitaciones.

En esos años de acomodamiento tras la nacionalización, las socias de-bieron reconocer las ventajas de depositar la supervisión en dicha depen-dencia, puesto que los diversos emprendimientos podrían desarrollarse sinsu plena atención. Así, ellas se encargarían –según las bases del contratoposteriormente suscripto– de retirar el dinero del Banco y abonar al con-tratista,30 mientras que el resto de los controles serían materia del Minis-terio y sus técnicos.

Sin embargo, las señoras descubrieron enseguida que el ingreso delDepartamento de Ingenieros significaba la ampliación de los marcos enque deberían concertar los acuerdos con respecto a las nuevas construccio-nes. Y ese descubrimiento estuvo asociado a un nuevo conflicto.


pisos a colocar, la clausura de la institución era ya un asunto del pasado. Sibien la Sociedad había dispuesto inicialmente mantener su cierre hasta lainauguración de la nueva obra, a comienzos de agosto debió abandonar taldecisión. La decisión no estuvo asociada a una revaluación interna acercade la medida en sí misma, sino que –se lamentaron las señoras– estuvo di-rectamente vinculada a algo que aconteció en un calabozo policial.

En efecto, luego de nueve meses de remitir nota tras nota solicitandoalbergue para supuestas locas que se hallaban en la policía, el jefe Paz man-dó una última misiva. En esta comunicaba que una “alienada recojida enese departamento” había sido hallada “muerta de frío” en el piso del cala-bozo donde había sido recluida, y que él temía que las demás que se en-contraban en el lugar corrieran “la misma suerte”36 si no eran de una vezpor todas conducidas al manicomio.

La nota y los ecos en la prensa lograron vencer las últimas resistenciasde las socias, y la clausura de las admisiones fue levantada.37 La resoluciónasumida, según el director Eguía, significaba un paso atrás.38 Sin embar-go, aunque él no lo reconoció, la eficacia del cierre ya había sido puesta enduda, pues en esos meses se habían habilitado internaciones provenientesno solamente de la policía sino también de particulares, jueces u otros fun-cionarios estatales.

Fracasada la clausura, qué hacer con las enfermas crónicas volvió atransformarse en un tema de preocupación para el director Eguía. Ya no setrataba de impedir sus ingresos o colocarlas en alguno de los nuevos salo-nes dormitorio, sino de avanzar en otra dirección. Según creía, había lle-gado la hora de utilizar las instalaciones del establecimiento para asilar ex-clusivamente a las dementes crónicas y levantar en las inmediaciones “unverdadero manicomio”.39 Proyectaba así la construcción de un cuerpo deedificios pensados desde sus cimientos para funcionar como tal.

Fueron varios los argumentos que Eguía empleó para convencer a lassocias y al gobierno de la necesidad de emprender dicho proyecto. Sostuvoque los ensanches eran respuestas que finalmente no daban solución a lacantidad de internadas que todos los años se acumulaban en la Conva-lecencia y que, por lo tanto, las condiciones higiénicas seguían siendo pre-carias y los riesgos de infecciones, latentes. También intentó transmitir queconstruir un nuevo manicomio representaba mucho más que levantar unedificio. Se trataba de una tarea pendiente: dotar a la nación de una insti-


falta de espacio en la institución. Ante esto preferían que se diseñara otrotipo de propuesta que implicara menos dinero y que, sobre todo, pudieraser inaugurada en un plazo de tres meses.33 Los términos empleados en es-ta ocasión no ingresaron directamente en el universo higienista, poniendode manifiesto que frente a las discrepancias esas mujeres podían hacer usode otros argumentos, esta vez, económicos y financieros, aspectos que noeran menores al momento de negociar una ampliación edilicia.

Durante la década de 1880 las tensiones que se generaron tras los pro-yectos de ampliación del manicomio no sólo dieron cuenta de miradas ypropuestas diferentes y a veces entrecruzadas acerca de cómo debían enca-rarse las obras, sino que también estuvieron asociadas a las característicasde una gestión pública en formación. Esta iba complejizando su mapa dedependientes, dependencias y normativas aun cuando ello no significabaque sus mecanismos de regulación y funcionamiento estuvieran totalmen-te aceitados. En consecuencia, las demoras en las licitaciones, el extravíode algún expediente o el retraso en los pagos a los contratistas podían im-plicar atrasos o la suspensión de las obras, así como la intervención de lasinspectoras, del Consejo Directivo de la Sociedad y del Ministerio.34

Pese a las idas y vueltas, los ensanches siguieron siendo una respuestaconcreta desde el poder central a los problemas denunciados. Este compro-miso trajo aparejado diferencias y desafíos. Simultáneamente, constituyóotra de las singularidades de la institución en esa década: la compleja aso-ciación entre administradoras, médicos, técnicos, ministros, funcionarios ycontratistas para, a lo largo de diez años, emprender cuatro etapas de am-pliación. Estas abarcaron nuevos salones dormitorios, galerías, patios, ba-ños, letrinas, comedores, dependencias de cocina y lavadero, y hasta un sa-lón separado para alojar exclusivamente a las internas que padecieranalguna enfermedad infecciosa o contagiosa, el cual –según consignaba el di-rector y no sin cierto orgullo– se había basado “con ligeras modificaciones”en el “Plano de los pabellones del Hospital Washington” de Inglaterra.35

Las demandas médicas

En octubre de 1882, cuando las obras de ampliación de la Convalecenciase suspendieron momentáneamente por las diferencias de criterios sobre los


La fórmula era conocida en Buenos Aires, pues otros hospitales comolos de las colectividades se habían levantado gracias a las donaciones y sus-cripciones públicas. Las socias de la beneficencia oficial bien sabían de estecamino que unía la solidaridad de los porteños al aporte financiero públi-co, pues así habían planteado la edificación de la nueva sede del Hospitalde Mujeres.

Pero, justamente a comienzos de 1887, cuando la propuesta de Eguíafue leída, aquella experiencia era lo suficientemente cercana para conven-cer a las socias de que emprender un proyecto de características similarespara el manicomio era sólo una cuestión de “voluntad”. Para ellas, llevaradelante la edificación del nuevo hospital había sido una ardua tarea, tan-to por sus costos y su larga duración como por la dificultad que supuso in-tegrar a diversas reparticiones y sectores estatales.

A la vez, esos años fueron tiempos de cambios y reacomodamientosno sólo para las socias de la beneficencia sino también para el poder cen-tral, el municipal y las diversas reparticiones que conformaban a ambos,para la ciudad porteña y varias zonas del interior, como para la sociedadargentina en general. Pero, en cierto modo, también fue una época de con-tinuidades e indeterminaciones. La atención sanitaria y el control higiéni-co formaron parte de la agenda pública, si bien sus contornos no estabanclaramente perfilados, ni sus antiguas significaciones habían sido dejadasatrás. De esta manera, la cuestión de los hospitales, sus dependencias ju-risdiccionales, a quiénes debían atender y cómo debían ser sus edificioseran asuntos que estaban aún definiéndose.

En esa época, el sistema sanitario público no estaba centralizado y loshospitales públicos porteños dependían de la Nación o del municipio.Aún no existía una repartición oficial que supervisara todas las institucio-nes sanitarias, y todavía no estaban claramente determinados los roles nila articulación entre las agencias estatales que confluían sobre aquellas. Porello, eran recurrentes los roces y conflictos entre las diferentes reparticio-nes jurisdiccionales.

Asimismo, era materia de debate quiénes debían recibir atención mé-dica de parte del Estado y en qué condiciones. Aunque por esos años enBuenos Aires ya se habían inaugurado distintos consultorios médicos gra-tuitos que dependían de distintas instancias públicas, su apertura no signi-ficó un desplazamiento de las antiguas significaciones que ceñían la aten-


tución cuya presencia, asumía, reflejaría los adelantos de la República enpos del “progreso”.40 Según explicaba, la ciudad de Buenos Aires, con suconsabida “importancia moral y material”, era ya “una de las primeras deSud América”, y por eso “no podía quedar atrás de Río de Janeiro y Mon-tevideo”41 en la solidez de sus instituciones.

Sus apelaciones al “progreso”, a la competencia con otras naciones y ala “importancia moral y material” que cobraba Buenos Aires no eran ca-suales. La ciudad era el escenario de una serie de cambios: se demolían vie-jos edificios, se cavaban calles, se levantaban palacios en medio de baldíoso viejas fincas, y se continuaba con las obras de aguas corrientes y cloaca-les. Con ellos iba creciendo la certeza en un sector de los porteños que lanación construida desde la capital de la República estaba transitando unasenda cuyo destino de grandeza la acercaba al mundo civilizado. Tambiénponían de relieve expectativas y demandas compartidas en un sector de lacomunidad médica que, apelando a la “honorabilidad” de los gobernan-tes, el “progreso” o “la ciencia”, buscaba reformar los manicomios y trans-formarlos en espacios diferenciados de las antiguas casas de reclusión dedementes.

Más allá de la creciente participación médica en diversas agencias es-tatales y de las preocupaciones gubernamentales en torno a los problemasde los manicomios públicos, la primacía de la ciencia sobre la política fuepor esos años una batalla perdida. Las decisiones que hicieron posible lasampliaciones fueron respuestas políticas derivadas de acuerdos y confron-taciones que, como se analiza a continuación, formaban parte de unaagenda estatal que aún estaba en estado de gestación.

Las respuestas posibles

Poco tiempo después de la epidemia de cólera de 1886, Eguía volvió a in-tentar convencer a las socias de que había una alternativa capaz de ser lle-vada a la práctica para levantar un “manicomio modelo”. Expuso entoncesque su creación era “una cuestión de voluntad”,42 ya que para su realiza-ción era necesario contar con el apoyo del “Gobierno” y con la solidaridaddel “Pueblo”, quienes –no dudaba– “concurrirían hasta con entusiasmo” atal empresa.


que una epidemia asumía el “carácter de conflicto público”,47 como habíasucedido con anterioridad.

Las indefiniciones y los desacuerdos no acababan allí, sino que abar-caban a los propios emprendimientos de reforma edilicia que se llevabanadelante por esos años. De tal forma, mientras algunos proponían la cons-trucción de pabellones o edificios económicos montados a la manera dehospitales barracas de chapa y madera, otros acusaban lo improductivo dedichos proyectos por su condición “provisoria”, pues los materiales emplea-dos no podían ser considerados “de larga duración”.48 En ocasiones, don-de antes se había festejado la inauguración de nuevos pabellones, pocosaños después se acusaba “que la disposición de sus salas están en oposicióncon todas las reglas de higiene hospitalaria”,49 poniendo en evidencia laprecariedad que portaban las nociones sobre la higiene y el saneamientoinstitucional.

Los establecimientos a cargo de la agencia rivadaviana no quedaban almargen de estas indefiniciones y tensiones. Las presiones para recibir a lascrónicas, las indigentes y a toda una serie de mujeres enfermas o inválidas,por un lado, y la desconfianza que despertaban la diversidad de situacio-nes de marginalidad o los debates sobre los costos del mantenimiento hos-pitalario, por el otro, afectaban de manera directa a la Sociedad.

En suma, construir una nueva sede para el manicomio era un asuntoque trascendía a la “voluntad” y la capacidad para reunir fondos como so-ñaba Eguía. Se trataba de generar consenso político y asumir un compro-miso que respondiera a un “¿para qué?”, en el momento adecuado y conun rumbo más cierto que aquel que por entonces primaba en los proyec-tos, reformas y políticas sanitarias públicas.

En este mapa complejo, atravesado por idas y vueltas, por indefinicio-nes y contradicciones, para las integrantes de la Sociedad el principal pro-blema del manicomio consistía en la relación entre la falta de espacio y lapresencia de un grupo de mujeres crónicas que no podían ser ubicadas enotras instituciones. Por esto, la posibilidad de ampliar el edificio –aunquefuera con pabellones provisorios–, de sumar dormitorios y camas, y demantenerlo en condiciones de salubridad e higiene era aún una soluciónconcreta a los problemas del establecimiento.


ción médica a “las clases menesterosas” o a “los pobres de solemnidad”. Estacategoría tenía antiguas raíces y agrupaba a aquellas personas cuya condi-ción de pobreza era certificada por los jueces de paz, los curas párrocos, losvecinos notables y, también, por ciertos empleados municipales. Pese a queen los años 1880 ni la sociedad porteña ni la del interior del país eran lasmismas que antaño, constatar públicamente la pobreza siguió siendo unapráctica vigente.

Se habilitaba a ciertos pobres para que fueran atendidos gratuitamen-te y se excluía formalmente a otros que no habían apelado a una autoridadpública para certificar su condición de pobreza. De hecho, por esos años,esa exclusión se refrendó en la búsqueda de “fijar lo más netamente posi-ble cuáles son los pobres que tienen derecho entre nosotros a los socorrosdel Estado”.43 Algunos funcionarios llegaron a demandar la creación de un“registro de pobreza” que determinara a ciencia cierta quiénes eran los po-bres, como también a reclamar cambios en la reglamentación de las admi-siones hospitalarias, tal como lo hizo el director de la Asistencia Pública,intentando establecer que “la asistencia gratuita no sea concedida” a cier-tos trabajadores como los portuarios que, cuando se accidentaban, eranconducidos a un hospital municipal.44

Bajo la consideración de que los hospitales públicos debían atender alos pobres menesterosos de manera gratuita y al resto en carácter de pen-sionista –categoría instalada desde hacía largo tiempo y a partir de la cualse establecía el pago diario por la internación, los servicios médicos y losalimentos–, se ponía en el tapete el tema del financiamiento hospitalarioy, por ende, el rol del Estado nacional o municipal.45 Algunos funciona-rios o médicos influyentes creían que los hospitales y otros establecimien-tos de beneficencia pública debían sustentarse menos en las finanzas pú-blicas y más en la solidaridad de los ricos e, incluso, del pueblo en general.Otros iban más allá, fundamentando la retirada del Estado. Por ejemplo,en 1887, el ministro Eduardo Wilde, médico de profesión, expresaba enun informe público su oposición a que las rentas de la Nación estuvierancada vez más comprometidas a causa del funcionamiento de la beneficen-cia pública. Argumentaba que para el Estado era imposible “hacerse cargode la asistencia, manutención y educación de todos los enfermos”,46 puessus cuidados, como el de los pobres o analfabetos, no era “un atributo delEstado”, e insistía en que este debía ceñir su participación al momento en


en marcha desde la administración roquista. Al mismo tiempo, permite re-conocer cómo para esos contemporáneos el despliegue de los marcos de laestatidad supuso construcciones densas y particulares, nunca carentes deconflicto, sobre lo que para ellos ingresaba dentro de lo público, el Estadoy sus instituciones.

Notas

1 Ministro de Gobierno a la presidenta de la Sociedad de Beneficencia de BuenosAires, 15 de diciembre de 1880. Instituciones Sociedad de Beneficencia y Asistencia Social(en adelante SB), Copiadores de notas (1823-1926), Archivo General de la Nación (enadelante AGN).

2 Carlos Correa Luna, Origen y desenvolvimiento de la Sociedad de Beneficencia (Bue-nos Aires, Establecimiento Tipográfico M. Rodríguez Giles, 1913); Carlos Correa Luna,Historia de la Sociedad de Beneficencia, Tomo I (Buenos Aires, Talleres Gráficos del Asilode Huérfanos, 1926).

3 “Acuerdo sobre la entrega de la Sociedad de Beneficencia”, Registro Nacional Repú-blica Argentina, Tomo VIII, 1878-1881 (Buenos Aires, Taller Tipográfico de la Peniten-ciaria Nacional, 1896), Nº 11801, 423.

4 Valeria Silvina Pita, “Política, conflictos y consensos en torno al brazo asistencialdel Estado argentino. La Sociedad de Beneficencia de la Capital, 1880-1910”, en Mujeresy Asistencia Social en Latinoamérica, siglos XIX y XX. Argentina, Colombia, México, Perú yUruguay, Yolanda Eraso (ed.), 95-130 (Córdoba, Alción Editora, 2009).

5 Ver: María Inés Passamante, Pobreza y acción social en la historia argentina. De la be-neficencia a la acción social (Buenos Aires, Humanitas, 1987); Eduardo Ciafardo, “Las da-mas de beneficencia y la participación social de las mujeres en la ciudad de Buenos Aires,1880-1920”, Anuario IEHS (Instituto de Estudios Histórico-Sociales), núm. 5 (1990):161-170; Héctor Recalde, Beneficencia, asistencialismo estatal y previsión social (BuenosAires, Centro Editor de América Latina, 1991).

6 Ricardo González, “Caridad y filantropía en la ciudad de Buenos Aires durante la se-gunda mitad del siglo XIX” en Sectores populares y vida urbana, José Pedro Barran et al. (eds.)(Buenos Aires, CLACSO - Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales, 1984, 253.

7 Me refiero en particular a un variado grupo de trabajos entre los cuales se encuen-tran: José Luis Moreno, “Modernidad y tradición en la refundación de la Sociedad deBeneficencia por las damas de la elite, durante el Estado de Buenos Aires, 1852-1862”,Anuario IEHS (Instituto de Estudios Histórico-Sociales), núm. 18 (2003); AlejandraVassallo, “Bordando virtudes en la trama de la nación: la creación de mujeres republica-nas, 1823-1880”, Mimeo, 2005; Donna Guy, “Madres vivas y muertas. Los múltiplesconceptos de la maternidad en Buenos Aires”, en Sexo y sexualidades en América Latina,Daniel Balderston y Donna Guy (eds.) (Buenos Aires, Paidós, 1998); Donna Guy, “La


Cierre

Durante la década de 1880 la Sociedad de Beneficencia debió afrontar di-versos desafíos asociados al pasaje jurisdiccional desde la provincia a laNación. Aunque para sus integrantes la nacionalización significó la reváli-da de un pasaporte que les permitió mantenerse y consolidarse como laprincipal agencia de beneficencia pública del país, también representó in-sertarse en un denso mapa de relaciones, alianzas, desencuentros.

A vista de lo sucedido en el manicomio de mujeres, la nacionalizacióny los acuerdos a los cuales arribaron las socias con los hombres del PoderEjecutivo hicieron posible elevar su presupuesto anual, contar con el avalpolítico para suspender las admisiones, tener exenciones a las normas es-tablecidas para la administración pública y, por sobre todo, avanzar con losproyectos de ampliación edilicia. Pero, simultáneamente, las señoras de-bieron aprender a desenvolverse en un marco más amplio y complejo quetrajo al manicomio a otros agentes estatales y a otras agencias y dependen-cias públicas. Por momentos, la presencia de ingenieros, arquitectos y con-tratistas o constructores generó tensiones y conflictos que hicieron eviden-te que la administración, la técnica y la ciencia no eran asuntos neutrales.Por el contrario, como se puso de relieve en este trabajo, la confluencia enel manicomio de distintos funcionarios, agentes, técnicos y profesionalesfue la clave que reforzó en esas mujeres insertas en el entramado estatal elejercicio político de negociar, disputar y consensuar el rumbo que la insti-tución debía tomar, y los cambios o propuestas que debían ponerse enmarcha. Dicho de otro modo, las acciones políticas de las Socias pusieronde manifiesto la complejidad que comportó para ciertos grupos profesio-nales, supuestos portadores de saberes específicos, consolidarse como unaelite técnica.

Finalmente, este trabajo invita a reflexionar en torno a las incertidum-bres que en los años 1880 recorrieron los proyectos sanitarios públicos, ycómo estas marcaron a la institución manicomio, a sus administradoras, aotros agentes estatales, a la policía y a quienes desarrollaban su prácticaprofesional en ella. Relevar las indecisiones de los funcionarios, las mar-chas y contramarchas de los proyectos de reformas, las presiones policialeso las demandas desoídas del médico director del manicomio permite veruna cara menos conocida del proceso de institucionalización que se puso


27 Emma Van Praett de Napp al Ministro del Interior, 6 de marzo de 1882. SB,Copiador de notas 2 (1879-1882), 201, AGN.

28 Bernardo Irigoyen, Disposición de eximición de licitaciones públicas para provisiónde alimentos y vestidos, 11 de abril de 1882. SB, Circulares Oficiales, Vol. I, 142, AGN.

29 Bernardo Irigoyen a la Presidenta de la Sociedad de Beneficencia, 5 de mayo de1882. SB, HNA, Legajo 218, Tomo I, 275, AGN.

30 Sobre el contrato ver: nota de Presidencia de la Sociedad de Beneficencia alMinistro del Interior, 30 de diciembre de 1882. SB, Libro copiador 3 (1882-1885), 29-30, AGN; sobre la forma de los pagos mensuales ver: Presidencia de la Sociedad deBeneficencia al Ministro del Interior, 2 de enero de 1883. SB, Libro copiador 3 (1882-1885), 31, AGN.

31 Rosario Peña de Bosch al Ministro del Interior, 28 de octubre de 1882. SB, Librocopiador 3 (1882-1885), 19, AGN.

32 Rosario Peña de Bosch al Ministro del Interior, 28 de octubre de 1882. SB, Librocopiador 3 (1882-1885), 20, AGN.

33 Sociedad de Beneficencia de la Capital, Informe al Ministro del Interior, 6 de fe-brero de 1884. SB, Libro copiador 3 (1876-1878), 120-121, AGN.

34 Acerca de los retrasos, ver: Bernardo Irigoyen a la Presidenta de la Sociedad deBeneficencia, 1 de abril de 1884. SB, HNA, Legajo 218, Tomo I, 318, AGN; sobre difi-cultades en las licitaciones ver: Ministerio del Interior a la Presidenta de la Sociedad deBeneficencia, 4 de julio de 1884. SB, HNA, Legajo 218, Tomo I, 326, AGN.

35 Osvaldo Eguía, Informe anual Manicomio de la Convalecencia, febrero 1887. SB,HNA, Legajo 218, Tomo II, 62, AGN.

36 Rosario Peña de Bosch al Jefe de la Policía, 3 de agosto de 1882. SB, Libro copia-dor de notas 3 (1876-1876), 3, AGN.

37 “Episodio vergonzoso”, La Prensa, 30 de julio de 1882.38 Osvaldo Eguía, Memoria anual Hospital de Mujeres Dementes, 18 de enero de

1883. SB, HNA, Legajo 218, Tomo I, 283, AGN.39 Osvaldo Eguía, Memoria anual Hospital de Mujeres Dementes, enero de 1885.

SB, HNA, Legajo 218, Tomo I, 350, AGN.40 Osvaldo Eguía y Felipe Solá a la Presidenta de la Sociedad de Beneficencia, 5 de

agosto de 1884. SB HNA, Legajo 218, Tomo I, 232, AGN.41 Osvaldo Eguía y Felipe Solá a la Presidenta…, 231.42 Osvaldo Eguía, Memoria Anual del Manicomio, febrero de 1887. SB, HNA,

Legajo 218, Tomo II, 63, AGN.43 Memoria de la Intendencia Municipal de la Capital de la República correspondiente

a 1885. (Buenos Aires, Sud-América, 1886), 207.44 “Asistencia Pública”, en Memoria de la Intendencia…, 129.45 Ver Ricardo González Leandri, “José María Ramos Mejía. Médico, intelectual y

funcionario del Estado (1870-1900)”, en Saberes y prácticas médicas en Argentina. Un re-corrido por historias de vida, Adriana Alvarez y Adrián Carbonetti (eds.), (Córdoba,Universidad Nacional de Córdoba, 2008), 119-120.


verdadera historia de la Sociedad de Beneficencia”, en La política social antes de la políticasocial (caridad, beneficencia y política social en Buenos Aires, siglos XVII a XX), José LuisMoreno (comp.), 321-341 (Buenos Aires, Trama Editorial; Buenos Aires, Prometeo,2000).

8 Osvaldo Eguía, Movimiento anual del Manicomio Convalecencia, 15 de enero de1880. SB, Hospital Nacional de Alienadas (en adelante HNA), Legajo 218, Tomo I, 238,AGN.

9 Acta de Sociedad, 20 de diciembre de 1880. SB, Administración Central (en ade-lante AC), Tomo VIII, 249, AGN.

10 Rosario Peña de Bosch al Ministro del Interior, Antonio del Viso, 30 de diciem-bre de 1880. SB, Copiador de notas 2 (1879-1882), 114, AGN.

11 Acta de Sociedad, 31 de enero de 1881. SB, AC, Tomo VIII, 252, AGN.12 Osvaldo Eguía a las señoras Inspectoras, 24 de octubre de 1881. SB, HNA, Legajo

218, Tomo I, 250, AGN.13 Ana C. de Perdriel y Rosario P. de Bosch a la Presidenta de la Sociedad de Bene-

ficencia, 30 de octubre de 1881. SB, HNA, Legajo 218, Tomo I, 252, AGN.14 Acta de Sociedad, 3 de noviembre de 1881. SB, AC, Tomo VIII, 286, AGN.15 Marcos Paz a la Presidenta de la Sociedad de Beneficencia, 18 de octubre de 188.

SB, HNA, Legajo 218, Tomo I, 248, AGN.16 Emma Van Praett de Napp al Presidente del Consejo Nacional de Higiene, 3 de

noviembre de 1881. SB, Copiador de notas 2 (1879-1882), 172, AGN.17 Acta de Consejo, 3 de noviembre de 1881. SB, AC, Tomo VIII, 288, AGN.18 Emma Van Praett de Napp al Presidente de la República Argentina, 1 de diciem-

bre de 1881. SB, Copiador de notas 2 (1879-1882), 177, AGN; Julio Argentino Roca ala Presidenta de la Sociedad de Beneficencia, 3 de diciembre de 1881.SB, AC, Legajo 218,Tomo I, 256, AGN.

19 Marcos Paz a la Señora Presidenta de la Sociedad de Beneficencia, 6 de diciembrede 1881. SB, HNA, Legajo 218, Tomo I, 257, AGN.

20 Filemon Naon a la Presidenta de la Sociedad de Beneficencia, 23 de diciembre de1881. SB, HNA, Legajo 218, Tomo I, 258, AGN.

21 Santiago Correa al Comisario de Ordenes de la Policía de la Capital, FilemonNaon, 30 de diciembre de 1881. SB, Copiador de notas 2 (1879-1882), 182, AGN.

22 Acta de Sociedad, 15 de febrero de 1882. SB, AC, Tomo VIII, 298, AGN.23 Acta de Sociedad, 15 de febrero de 1882. SB, AC, Tomo VIII, 299, AGN.24 Emma Van Praett de Napp al Ministro del Interior, Señor Bernardo de Irigoyen,

27 de febrero de 1882. SB, Copiador de notas 2 (1879-1882), 197-198, AGN.25 Ver: Sidney Chalhoud, Cidade Febril. Corticos e epidemias na corte imperial (San

Pablo, Companhia das Letras, 1996); Diego Armus, “El descubrimiento de la enfermedadcomo problema social”, en Nueva Historia Argentina, Tomo V, El progreso, la moderniza-ción y sus límites (1880-1916),Mirta Lobato (ed.), 507-561 (Buenos Aires, Sudamericana,2000).

26 Asamblea de Sociedad, 6 de marzo de 1882. SB, AC, Tomo VIII, 304, AGN.


Itinerarios de la profesión médicay sus saberes de Estado

Buenos Aires, 1850-19101

Ricardo González Leandri

Un temprano proyecto médico profesional

Este capítulo propone analizar el itinerario recorrido por las elites médicasde Buenos Aires en el proceso social de conversión de sus prácticas y co-nocimientos específicos en “saberes de Estado”. Esa transformación no setrató de un trayecto lineal, puesto que durante su transcurso los médicosdiplomados –que hacia mediados de siglo XIX no gozaban de una identi-dad de cuerpo clara y uniforme– se enfrentaron a múltiples dificultades.Estas derivaron sobre todo del vínculo directo entre ese proceso y la crea-ción de un espacio que permitiera a la práctica médica convertirse en legí-tima y monopólica, ámbito que se amplió, además, a la búsqueda de loque algunos autores denominan un “monopolio cognitivo”.2

Ya desde mediados del siglo del siglo XIX, e incluso antes, puede ha-blarse de la existencia de un proyecto médico, no exento de coherencia,que se arrogaba la capacidad de abordar una multiplicidad de cuestionesque –dadas las características de la época– podrían definirse de una mane-ra amplia como sociales. En un discurso pronunciado en 1852 con moti-vo de la refundación de la Escuela de Medicina –que sería convertida enforma casi inmediata en Facultad independiente–, y en un clima social ca-racterizado por la preocupación por los peligros externos en cuestiones sa-nitarias, el presidente de la institución, Dr. Antonio Fernández, explicita-ba ese proyecto de amplias miras. Consideraba que las atribucionesmédicas características debían incluir el estudio y tratamiento de cuestio-

46 Memoria del Ministerio del Interior presentada al Honorable Congreso Nacional porel Dr. Eduardo Wilde correspondiente a 1887 (Buenos Aires, La Tribuna, 1888), 51.

47 Memoria del Ministerio del Interior…, 55.48 Memoria del Ministerio del Interior…, 57.49 “Asistencia Pública”, en Memoria de la Intendencia Municipal de Buenos Aires co-

rrespondiente al año 1889 (Buenos Aires, Sud-América, 1891), Tomo I, 127.


la relación curador-paciente– no descansaba de forma predominante enuna mediación “técnica” generada desde el interior de unos grupos más omenos profesionalizados, sino más bien en criterios de prestigio socialderivados de la ubicación de los respectivos curadores en la escala deestratificación social. Esto se aplicaba tanto en el ámbito de las elites comoen el de los sectores populares. Desde una determinada perspectiva, unaspecto relevante de la construcción social de la salud como problemaespecífico en Buenos Aires en el siglo XIX no habría consistido principal-mente en el diseño de criterios curativos eficaces –cuestión culturalmentemuy lábil– sino sobre todo en la consolidación de un clima de confianzageneralizada en la capacidad mediadora de los diplomados en esferaspersonales y colectivas especialmente sensibles y conflictivas. Los resulta-dos obtenidos durante ese período por los médicos diplomados fueronbastante decepcionantes en ese aspecto, especialmente si se tiene en cuen-ta la envergadura de sus expectativas iniciales.

Pero las elites médicas recorrieron también otros caminos. Trataron depersuadir a un Estado que en general disponía de pocos recursos y un radiode acción muy limitado de la bondad de sus saberes y de su utilidad técnicay política. Lo paradójico del caso –que sitúa a los médicos muy lejos de laidea de un grupo de presión en el sentido clásico– es que trataban con au-toridades a veces más convencidas que ellos mismos de la utilidad para elEstado de ciertas prácticas médicas. A pesar de sus dudas con respecto a laacción del Estado, los médicos basaron sus intentos de predominio en plan-tear espacios fluidos de colaboración con dicho organismo –en fase de cons-titución– y con la administración local. La construcción y ampliación pos-terior de esos espacios afianzaron concepciones específicas de lo público y dela intervención municipal o estatal.5

Como resultado, los médicos participaron activamente en la cons-trucción, mejora y control de instituciones curativas específicas, como loshospitales. Se trató de un proceso social que atravesó por grandes dificul-tades debido a las distintas jurisdicciones y grupos sociales involucrados, alas múltiples concepciones caritativas y filantrópicas que entraron en jue-go y, en particular, a sus escasos logros prácticos, por lo menos hasta fina-les de siglo. Al mismo tiempo, grupos de diplomados que fueron adqui-riendo una creciente especificidad intentaron insertarse de lleno en elmonitoreo de cuestiones de política higiénica. En consecuencia, este pro-

RICARDO GONZÁLEZ LEANDRI 127

nes vinculadas al clima, los alimentos y el carácter, hábitos, pasiones y mé-todo de vida de las personas. Según el vicepresidente Juan José Montes deOca, el cumplimiento de esos objetivos era posible por la estrecha relaciónque los médicos mantenían con el Estado, lazo estratégico que pensabanfortalecer aún más en el futuro.3

Si bien sus elites se mostraban satisfechas con su papel relevante en lasfacciones políticas, los médicos como cuerpo presentaban marcados rasgosde debilidad que los situaban lejos de las prerrogativas y los privilegios decorporaciones más consolidadas, como la milicia o la abogacía. Otra cues-tión que los afectaba era su marcada división interna entre una elite que–sin ser exclusivamente académica– impulsaba desde la Facultad iniciati-vas de acercamiento al Estado, y un heterogéneo grupo de otros practican-tes con muy variadas trayectorias. En este último se destacó un notable nú-mero de médicos extranjeros, algunos de los cuales tenían una dilatadapresencia en el país. A esta particular situación de los médicos se sumabael hecho de que dentro del propio campo del arte de curar actuaba otrocolectivo, el de los químico-farmacéuticos, que también gozaba de susmismos vagos privilegios legales e institucionales. Con aspiraciones simi-lares a las de los médicos, estos mostraban sin embargo un enraizamientosocial amplio y una organización corporativa más sólida y eficaz.

Las elites médicas intentaron salvar la gran distancia existente entreunos objetivos tan ambiciosos y una realidad social plena de matices e in-dicios negativos por medio de una política de largo plazo que descansó,en una parte importante, en la consolidación institucional y académica.Esta implicó la formación, reproducción y disciplinamiento de estudian-tes y profesores jóvenes que se convertirían, al poco tiempo, en actores so-ciales de influencia creciente. Por otro lado, y de forma complementaria,esas mismas elites promovieron la subordinación y el recorte de atribu-ciones a un conjunto amplio de otros curadores. Ello fue posible graciasa la implementación de estrategias limitativas de índole credencialista yde gestiones –muchas veces informales– propias de un sistema político denotables.4

Una de las grandes dificultades que se presentó a los médicos diplo-mados durante esos años fue la inexistencia de un mercado “curativo” queabarcara al conjunto de la población. La cuestión de mayor trascendenciadurante todo el siglo fue que el pacto de confianza –sobre el cual se basaba


de influencia de los catedráticos, durante bastante tiempo esa vinculación–fuente importante del desarrollo de un poder médico– existió sólo comodeseo.8 Sin embargo, fue un hecho importante que junto a la Academia yla Facultad se creara también el Consejo de Higiene, dado que, además dela atribución de proteger las incumbencias médicas frente a los curadoresirregulares, esta institución gozó de la capacidad de vincular los saberes yprácticas médicas a las políticas impulsadas desde el Estado. De todasformas, el hecho de que fuera por mucho tiempo un organismo meramenteconsultivo da cuenta de las dificultades que tuvieron las elites médicas, apesar de su importancia y poder, en sus intentos de posicionarse en laprimera línea de la acción estatal. Por eso mismo, los debates que durantedécadas se centraron en la composición del organismo y sus escasasatribuciones dan cuenta de la forma que adquirió a lo largo de esos años laintersección entre saberes, prácticas médicas y lógicas de crecimiento deun Estado incipiente.9 Debido a su relevancia, este tema siguió presente enla agenda médica y en la de los respectivos gobiernos, incluso bastantedespués de la nacionalización del Consejo en 1880.

El Estado y la Municipalidad prometían intervenir para paliar losproblemas higiénicos, pero chocaban con dificultades de orden político ytécnico, puesto que para hacerlo de manera efectiva era imprescindibleque la Higiene y la prevención fueran definidas en términos tales quelegitimaran sus acciones. La solución a ese desafío fue resultado de unapugna por el control del sentido de esos conceptos entre los distintosgrupos implicados. A su vez puede afirmarse que la conformación de laidea de Higiene –en cuanto mecanismo de intervención pública asociadoa la figura del médico diplomado y a la trayectoria institucional del Con-sejo– siguió el ritmo que le marcó la irrupción de las epidemias de cólera,fiebre amarilla y viruela.10

Durante la epidemia de fiebre amarilla de 1858 se hizo notoria la pre-sencia de un pequeño grupo de “especialistas” –en el cual se destacaban losquímico-farmacéuticos Miguel Puiggari y Charles Murray– que discutía so-bre las distintas concepciones de “Higiene pública” e “Higiene municipal”.Los ejemplos que ambos citaban y las experiencias que proponían emular–que conocían exhaustivamente– pusieron de manifiesto que nacía un nue-vo espacio de debate higiénico en el que sus participantes actuaban comotraductores e impulsores de conocimientos que superaban cualitativamen-


ceso social –que en cierta medida ya estaba prefigurado en el propio idea-rio de los líderes de la Facultad en 1852– se caracterizó por una complejay original amalgama de iniciativas políticas, saberes específicos que busca-ban legitimidad, y cuestiones institucionales vinculadas a la consolidaciónestatal.

Dicho proceso se mostró clave en el curso de la segunda mitad del si-glo XIX, ya que en su base se situaba una cuestión insoslayable: que lacomposición, desempeño institucional y estrategias predominantes de laselites médicas de la época se relacionaron de una manera muy estrecha conel mundo de la política, por lo que dieron lugar a circunstancias borrosasen las que “saberes técnicos” y política se afianzaban, pero a la vez se limi-taban mutuamente en un complejo movimiento.6

Conviene enmarcar históricamente la cuestión. Las medidas concretasque comenzaron a adoptarse tras la refundación de la Facultad para afianzarla posición legalmente privilegiada de los médicos diplomados y lainstitucionalización de sus saberes y prácticas pronto pusieron a la vista laseria ambivalencia que corroía a su elite, que en ocasiones mostraba unacierta displicencia con respecto a esas iniciativas, tal vez por ser el únicosector que tenía una clientela asegurada. Por ello mismo, los catedráticosmuy pronto comenzaron a ser cuestionados por otros sectores médicos–algunos emergentes y otros de arraigo más tradicional– que, debido a supropia debilidad, fruto de la inexistencia de un mercado amplio del arte decurar, necesitaban imperiosamente que ese proyecto institucional tuvieraéxito. Fue un primer aviso de cómo el ámbito académico y el del resto de losdiplomados –con sus múltiples y heterogéneos proyectos de inserciónprofesional– se interrelacionaban a pesar de la modestia del medio, y por lotanto, se afectaban mutuamente. Se trató de una cuestión que se iba amostrar decisiva tras los notorios cambios sociales e institucionales del fin desiglo.

El impulso a un ámbito específicamente académico –signo muy apre-ciado por su valor simbólico y por su ligazón al “progreso”– fue visualizadocomo de gran importancia por los médicos diplomados y por los altosrepresentantes gubernamentales desde la década de 1850. La orientaciónclínica que predominó fue crucial para el afianzamiento profesional.7

Aunque fue intensa la vocación de vincular –al estilo francés– la Facultadcon los hospitales y tender a conformar una red que ampliara el espectro


La extrema gravedad de la epidemia de fiebre amarilla de 1871sacudió y puso a prueba al cuerpo médico y a sus instituciones, y persuadióa las autoridades de la necesidad de contar con un “cuerpo técnico” queimpidiera los usos políticos que se hacían de esos momentos de crisis. Setrataba de prevenir y producir intervenciones regulares, para lo cual, sinembargo, ni las autoridades ni los médicos tenían la suficiente solidezinstitucional.17

Dos cuestiones importantes merecen ser destacadas aquí por su rela-ción con distintos aspectos de la articulación entre expertos y saberesdemandados por el Estado. En primer lugar, la Higiene adquirió mayorlegitimidad como herramienta de intervención gubernamental pasó a for-mar parte, de una manera mucho más importante, del imaginario social yurbano de las elites, lo que potenció el papel de instituciones médicas comoel Consejo. En ese sentido fueron notorias las obras de infraestructura y sa-neamiento urbano que se iniciaron inmediatamente después.18 En segundolugar, la magnitud de la epidemia de 1871 hizo que los gobiernos deArgentina, Brasil y Uruguay se decidieran a celebrar un congreso sanitariopara estudiar la elaboración de planes y protocolos de acción conjunta. AEduardo Wilde, jefe de la delegación argentina, se le encargó la redacciónde un anteproyecto de código sanitario internacional, con lo que se vioencumbrado a la categoría de médico higienista de primera fila. Era eviden-te que, de forma perentoria, el joven Estado necesitaba contar con repre-sentantes y gestores.19 Se trata en estos casos de claros indicios de cómociertas estrategias médicas habrían sido también un subproducto del pro-ceso de consolidación de un Estado que, a su vez, se hallaba inmerso en unacoyuntura internacional de creciente interconexión, uno de cuyos rasgosrelevantes en la esfera higiénica/sanitaria fue la proliferación de con-ferencias y tratados.

En el transcurso de la década de 1870, una época de profundas divi-siones políticas, se produjeron importantes reacomodamientos en el senode las elites médicas que en más de una ocasión dieron lugar a sonadosconflictos. El cambio más decisivo fue la creación de una nueva Facultadde Ciencias Médicas, que fue incorporada a la Universidad en 1874 y pasóa ser gobernada por una remozada Academia.20 Tras veinte años de auto-nomía frente a otras elites corporativas como los abogados, y acostumbra-da a un trato directo con los respectivos ministros de gobierno, la corpo-


te a los vigentes hasta entonces. Sus características más notorias fueron, enprimer lugar, su internacionalización, a tono con las Conferencias de Hi-giene promovidas por instancias gubernamentales y científicas para com-batir de forma coordinada el peligro epidémico global. En segundo lugar,se destacó su clara apelación al gobierno tanto para que aplicara políticasconcretas como para que colaborara en la difusión de ciertos conocimien-tos. Hubo que esperar todavía un tiempo para escuchar la opinión de losmédicos locales, hecho que se dio a través de Pedro Mallo en la RevistaMédico-Quirúrgica. Curiosamente se trató de un médico joven que nomantenía un trato fluido con el estamento médico académico dominante.11

Los años transcurridos entre la epidemia de cólera de 1867/68 y la defiebre amarilla de 1871 fueron decisivos para la historia del vínculo entresaberes, prácticas médicas e higiene pública.12 La epidemia de cólera de fi-nes de 1867 ayudó a que se visualizara con más claridad la relación entrehigiene, política y estabilidad institucional, a la vez que incentivó las dis-cusiones sobre el origen del cólera, sus características y formas de transmi-sión.13 Fue entonces que el tema de la higiene adquirió, como preocupa-ción pública, muchos de los rasgos centrales con los que se consolidaría enaños posteriores. A pesar de un abordaje todavía confuso, dado que aúnno se conocían los agentes de la enfermedad, puede decirse que los gran-des temas de la higiene –como la idea de “foco de infección”, la de preven-ción y el énfasis en el control de las condiciones de vida y salubridad de lapoblación, sobre todo a través de inspecciones domiciliarias– ya estabanpresentes.14 Como consecuencia de esta nueva situación, los médicos di-plomados locales iniciaron una ofensiva desde la recién creada AsociaciónMédica Bonaerense para que se les reconociera el derecho a participar enla elaboración de las medidas adoptadas.15

Un hito se produjo en ese aspecto con la promulgación en 1870 dela ley del Consejo de Higiene, que al limitar la capacidad de actuaciónde los químico-farmacéuticos e incorporar varias de las exigencias de losmédicos renovadores, dio un fuerte espaldarazo a la corporación médi-ca. Lo importante en este caso fue cómo, para sortear la negativa del li-beralismo hegemónico a promover espacios de intervención pública quepudieran dar lugar a derechos exigibles, la elite médica se describió a símisma como impulsora de iniciativas que eran a la vez caritativas y cien-tíficas.16


co, pero sobre todo el Círculo– pusieron en entredicho, en una pugna dealto contenido simbólico, el papel que la Academia se atribuía comoimpulsora y única garante de la “Medicina Nacional”.

Otro proceso que se desarrollaba en paralelo a esas pugnas, y que tuvolugar durante los últimos años de la década de 1870 y en la siguiente, fuela entronización de la Higiene como “saber de Estado” a cargo de losmédicos. Este proceso estuvo estrechamente relacionado con los cambiosque sucedieron en el seno de la corporación de los químico-farmacéuticos,en especial con la pérdida de preponderancia de su sector profesional/aca-démico. Ese sector se vio seriamente constreñido por varias cuestiones,entre ellas por el avance de un grupo interno que era portador de una lógicamás estrictamente comercial, por los límites que le impuso la elite médicaque controlaba el Consejo de Higiene y por la negativa de los académicosa autorizar una Facultad de Farmacia independiente. Fueron también sin-tomáticos en tal sentido los avatares que condujeron a la creación de lacátedra de Higiene en la Facultad de Medicina.23

En el debilitamiento de ese sector profesional/académico de los far-macéuticos incidió también de una manera importante la promulgación–hacia el final de la década– de una nueva ley del arte de curar que afianzóla posición privilegiada que los médicos comenzaban a disfrutar con res-pecto al gobierno, organismo que en ese momento pasaba por cambiosinstitucionales cruciales. La nueva normativa daba fuerza de ley a una viejaaspiración de los médicos y farmacéuticos diplomados: la prohibición deejercer ramo alguno del arte de curar sin título expedido por la Facultadde Medicina.24

Durante los treinta años transcurridos entre la refundación de la Facul-tad de Medicina y la promulgación de la Ley del Arte de Curar en 1877, lacorporación médica –de por sí muy fluida en su composición y característi-cas– experimentó una profunda alteración en su entramado interno. De lamano de cambios sociales y urbanos que se harían muy notorios en décadasposteriores, nuevos actores colectivos surgieron entre los diplomados, quie-nes entonces se vieron obligados a una redefinición constante de su fisono-mía corporativa. A su vez, se fueron forjando importantes pautas de relación–prácticamente inexistentes en un comienzo– entre el espacio académico, elgrueso de los practicantes diplomados e instituciones médicas como elConsejo de Higiene y los hospitales. Entre esos tres ámbitos médicos, que se


ración médica no podía sino mostrar sus dudas acerca de un proceso que,si bien la beneficiaba en muchos aspectos, colocaba entre ella y el gobiernouna estructura institucional y burocrática que implicaba la necesidad denegociaciones permanentes, arduas y no deseadas con otros cuerposprofesionales.

La creación de la nueva Academia fue producto de una serie de ne-gociaciones y tensiones bastante extendidas entre un conjunto heterogé-neo de actores del campo médico. El resultado al que se llegó –que no fueotro que un superficial remozamiento de la elite dirigente gracias a la in-corporación en su seno de algunos miembros más jóvenes y otros cer-canos a los círculos gubernamentales– fue decepcionante para muchos.Dado que esos cambios no prestaban suficiente atención a los criterios,más amplios y radicales, que ya fuera en aspectos estrictamente académi-cos como de gestión habían esgrimido estudiantes profesores y médicossubalternos, la recién creada Academia pronto se vio sumida en nuevasdificultades. Conviene resaltar que uno de los impulsores de esa reno-vación fue el propio Estado que, dada la coyuntura, se vio atrapado entredos lógicas que no podían sino colisionar, y que terminaron afectando alas Academias, en la medida en que habían sido creadas como institu-ciones paradójicamente poderosas y frágiles a la vez.21

Como parte de ese mismo proceso el espacio médico se amplió y di-versificó con la fundación del Círculo Médico –asociación de estudiantes ymédicos jóvenes de importante papel, presente y futuro, en la conflictivarenovación académica y de otros ámbitos médicos– y con la “refundación”,durante esos años, de la Revista Médico-Quirúrgica. Esta publicación seorientó a potenciar objetivos médicos más sociales y a ensalzar la impor-tancia que el establecimiento de vínculos con centros académicos europeospodía tener como estrategia de legitimación para los médicos jóvenesinteresados en la función pública y como activo para su negociación conpolíticos y funcionarios.22

La señalada diversificación del espacio médico implicó cuestiones denotable trascendencia futura tanto para la difusión de novedades cien-tíficas e institucionales como para el realzamiento del papel de los médi-cos en ese proceso de transmisión de saberes. Dicho proceso de ampliacióny diversificación de espacios se vio también apuntalado por el hecho deque ambas formaciones –la Revista Médico-Quirúrgica y el Círculo Médi-


En ese marco, una cuestión significativa fue el ascenso, a caballo entrelos años 1870 y 1880, de varios médicos a la más alta esfera gubernamental.Debido a la particular coyuntura, les cupo jugar un papel fundamentalcomo constructores y, a la vez producto, tanto de algunas dimensionesespecíficas del Estado como de la propia profesión médica.28 En formaparadójica, y gracias precisamente a su papel relevante en los “círculos”políticos, lograron innovar en aspectos importantes de la acción pública ydiferenciarse de otros médicos/políticos/catedráticos anteriores e inclusocontemporáneos, lo cual fue logrado gracias al énfasis que pusieron en elcarácter “técnico” de su carrera hacia la cúspide.29

En este punto se impone preguntarse cuánto y cómo innovaron conrespecto a las limitaciones y lugares comunes de su época. Fueparadigmática en ese sentido la trayectoria de Guillermo Rawson, quientanto en sus lecciones de Higiene como en su ensayo sobre las casas deinquilinato señalaba la importancia de cuestiones ya abordadas en añosanteriores con bastante precisión por otros médicos, farmacéuticos yfilántropos como Juan H. Scrivener, Miguel Puiggari o Charles Murray.Lo mismo puede decirse de sus reflexiones más sociales sobre la manera enque la irrupción de epidemias volvía evidente la interdependencia entrericos y pobres. A tenor de este ejemplo emblemático podría pensarse quelo realmente innovador de estos personajes médicos no habría estado tantoen sus lecciones ni en su obra escrita, sino más bien en el lugar desdedonde pronunciaban sus discursos.30 Por otra parte, tanto Rawson comoEduardo Wilde lograron que las cuestiones que abordaban trascendieranprecisamente porque estaban arropados por un prestigio que entonces sólootorgaba la política de facciones.

Mayor potencialidad innovadora mostraron sin embargo algunosjuicios vertidos por Wilde, sobre todo si se tiene en cuenta que adhería auna ideología liberal y anticorporativa bastante radical, como quedó claroen su participación en el diseño de la Ley Avellaneda.31 En tales juicios yen sus intervenciones públicas Wilde articuló ideas específicas sobre lasalud como problema con otras nociones que enfatizaban el papel inter-ventor del Estado en cuanto garante de la “salud del pueblo”. Fijó de talforma las pautas de un liberalismo interventor en materia de salud que, demanera sutil, soslayaba al mismo tiempo todo control sobre la actividadpropia de los médicos.32


mostraban cada vez más interdependientes, se consolidó una trama de rela-ciones densa y plena de matices, condicionada por factores de distinto or-den. Por una parte, comenzó a incidir de una manera cada vez más relevan-te la idea de progreso, que se hizo especialmente fuerte entre un sector demédicos vinculados a la Facultad, lo que contribuyó a que el incipiente ám-bito médico académico se tiñera de un alto contenido simbólico, con la“Medicina Nacional” como estandarte. Por otra parte, el despertar de un in-cipiente mercado médico generaba nuevas tensiones y lógicas de funciona-miento que aquejaban al conjunto de los diplomados. Por último, institu-ciones como el Consejo de Higiene, y más tarde la Asistencia Pública, apesar de su precaria institucionalización y escasos recursos comenzaban aconstituirse como espacios generadores de conocimiento, experiencia y prác-ticas médicas específicas. La combinación variable de esos tres factores a lolargo de las décadas siguientes determinaría las maneras y los tonos de laconversión de ciertos conocimientos y prácticas de gestión de los médicosdiplomados en “saberes de Estado”, y les permitió formar parte relevante deuna lógica de intervención estatal temprana, con sus debilidades y contra-dicciones.25

Las décadas del fin de siglo:nacionalización, reforzamiento institucionaly reconfiguración del campo académico

El año 1880 marcó un punto de inflexión importante en la historia ar-gentina. A la consolidación definitiva del Estado nacional se sumaron elinicio de una mayor estabilidad política y un crecimiento económico sinprecedentes. El lema “Paz y administración” ilustró muy bien aquellavoluntad institucional, a la que también se plegaron los médicos comocorporación naciente.26 La modernización del país –que a partir deentonces se aceleró– trajo aparejados nuevas realidades y problemasderivados sobre todo del arribo masivo de inmigrantes, la transformaciónurbana y una incipiente industrialización. Así se prefiguró una nuevarealidad social que años más tarde daría lugar a la moderna CuestiónSocial, con sus tensiones y su demanda de una más amplia y complejaintervención gubernamental.27


fueron también la nacionalización de la Universidad y el traspaso delHospital Buenos Aires a la Facultad en 1883, lo que tuvo consecuenciasde relevancia sobre la orientación docente adoptada efectivamente por lacorporación médica, debido al papel que pasó a ocupar en dicho hospitalescuela la experiencia “al pie de la cama” y la consolidación del pensamien-to anatomopatológico.37

Un hecho de notable trascendencia con respecto a la vinculación entresaberes médicos y actividad estatal fue también la convocatoria por partedel gobierno, tras la epidemia de cólera de 1886, de una conferenciamédica que “nacionalizó” los problemas higiénicos al plantear la necesidadde elaborar un proyecto sanitario de carácter permanente en las provinciasbajo la coordinación del Departamento de Higiene. Si por un lado laproclamada nacionalización reformuló a partir de sus propuestas la relacióncon los distintos ámbitos provinciales y locales, por el otro fue consecuenciade una internacionalización que tenía varias caras: una intelectual, otra po-lítica y una tercera, comercial y diplomática.38 Efectivamente, los resultadosde esa conferencia médica nacional fueron inseparables de otra convoca-toria internacional previa, en la cual los comisionados argentinos Susini yAstigueta participaron junto con los de Brasil y Uruguay.39 El nuevo eimportante tratado sanitario que se firmó entre los tres países incluyó, enforma expresa, que cada uno de los Estados firmantes debería contar conautoridades médicas con capacidad de control efectivo sobre la sanidad ylos flujos mercantiles y de personas.40

Se inició a partir de esa fecha un proceso de remozamiento estructuralde la actividad sanitaria orientada desde el Estado que gozó del apoyo de laprensa política y de los sectores influyentes de la opinión pública.41 Parale-lamente se produjo una maduración de la experiencia médico institucional,que se reflejó en los debates que tuvieron lugar durante estos últimos añosy que implicaron un importante salto cualitativo. El artífice de ese salto fueGuillermo Udaondo, en especial a partir de sus reflexiones sobre el modelode “centralidad” y el concepto de “jurisdicción sanitaria”, los que, según sucriterio, y en caso de ser aplicados de manera concienzuda, permitirían unafianzamiento del proyecto médico/estatal frente a las autoridades políticaslocales.42 Pero la aplicación de esa estrategia debía ser obligadamente lenta,dada la persistencia de carencias profilácticas serias y de jurisdicciones sani-tarias confusas.


Wilde puede ser considerado como el personaje médico clave de ladécada de 1880. Por sus cargos gubernamentales se vio obligado a lidiarcon una situación sin duda compleja y plena de ambigüedades, quenecesitaba de una política que articulara sentimientos e intereses locales ynacionales de una manera novedosa. No obstante, su actividad estuvofavorecida por una situación político social que movía al optimismo, conabundancia de recursos y la inexistencia de peligros de involución.33

Al mismo tiempo, también fue peculiar la relación que Wilde entablócon la Academia de Medicina, de la que era uno de sus miembros másrelevantes. Esta relación no fue simple en absoluto, y osciló entre la solici-tud más extrema y un control férreo, hasta de los detalles más específi-cos.34 Que los médicos hubieran colocado a uno de los suyos en la más al-ta esfera gubernamental se presentó entonces como una realidad plena dematices, algunos de ellos incómodos para quienes detentaban el poder in-terno en la corporación.

Hitos importantes de esta etapa fueron la nacionalización del Consejode Higiene –que durante los primeros tiempos se mantuvo a un nivel másbien formal– y la creación de la Asistencia Pública en la ciudad de BuenosAires. A pesar de su modestia inicial, esta última significó también unimportante indicio de cómo comenzaban a influir los problemas médicos“internos” en las decisiones gubernamentales. Sin embargo, la vinculaciónposterior de ambas instituciones con la más amplia propuesta de centralidadjuarista y, en especial, con los mecanismos de promoción que incrementa-ron el protagonismo de algunos médicos jóvenes como Telémaco Susini,José Penna, José María Ramos Mejía y Mariano Astigueta, entre otros, denotoria actividad institucional y académica posterior. En este punto fuedecisiva la continuidad de Wilde como ministro, dado que primero lospromovió durante el mandato presidencial del general Roca y luego losconsolidó durante el de Miguel Juárez Celman.35

En el ámbito académico fue fundamental la promulgación de la LeyAvellaneda, que orientó las innovaciones institucionales y científicas quecomenzaban a producirse desordenadamente en esos años. Pero no obs-tante, el afán anticorporativo del ministro Wilde, uno de los artífices de lareforma, y su prevención contra la actividad concertada de los profesoresuniversitarios terminó por consolidar a las Academias en su papel decírculos monopolizadores del poder profesional.36 De similar importancia


Bastante diferentes resultaron las cosas en el ámbito académico. La re-lación entre Academia y gobierno, mediada desde 1874 por las autorida-des universitarias, se complejizó tras los sucesos de 1890. Lo más novedo-so fue la conformación de un nuevo tipo de relación que derivó en unrenovado consenso entre el elenco directivo de la Facultad y los médicosactivos en el Círculo Médico Argentino, quienes se habían mostrado su-mamente críticos con respecto a su orientación científica, donde las pau-tas generales de una medicina clínica jugaron un papel clave, como con lagestión interna de la Facultad.47

El nuevo consenso permitió una importante reconfiguración –casiuna refundación– del espacio académico, al incidir sobre líneas de traba-jo, experimentación y pautas de especialización, y al facilitar el surgi-miento de nuevas jerarquías. Dado que el acuerdo alcanzado implicabacuestiones de “política” interna y temas científicos, facilitó también quevarios de los más relevantes ex alumnos y profesores críticos –que estabanya entrando en plena madurez– desecharan opciones alternativas de inde-pendencia y se incorporaran poco a poco a la estructura académica, pri-mero en puestos docentes subalternos y posteriormente como directivos.Esto fue posible por la incipiente orientación de varios de ellos como “es-pecialistas” durante esos años.48 De importancia en el mediano plazo, elacuerdo alcanzado comenzó a mostrar sus límites casi en forma inmedia-ta debido a una realidad social que lo desbordaba y cuyos síntomas másevidentes fueron, por un lado, el declive del Círculo Médico Argentinocomo representante de profesores jóvenes y estudiantes, y por el otro, susconflictos y divisiones internas, que estallaron en 1890 y, en forma másnítida, en 1900.49

Gracias a ese nuevo clima de acuerdo inestable que se estaba creandoen su seno, el grupo de médicos que ahora era cooptado por la dirigenciade la Facultad, sumaba a su experiencia organizativa, adquirida en el senodel Círculo, la que también logró en la Capitanía del Puerto, el Consejode Higiene y la Asistencia Pública. El hecho de que tales organismos estu-vieran en proceso de consolidación otorgaba un valor agregado al apren-dizaje de estos médicos, enriquecido por el análisis, sobre el mismo terre-no, de las dificultades imperantes para el diseño de una política sanitariapública y por el monitoreo de otras cuestiones, también concretas y espe-cíficas. Todo ese bagaje de conocimientos y experiencias era así “reincor-


La caída del gobierno de Juárez Celman tras la frustrada revolución yla crisis económica de 1890 afectó de una manera distinta a cada uno delos ámbitos de la corporación médica, lo que condujo a una decisivaredefinición de sus relaciones. El retiro de Wilde de la escena política,anticipado por el deterioro que sufrió su imagen pública con motivo de laenajenación de las obras de salubridad de Buenos Aires, implicó, sin duda,una disminución de la influencia directa de la corporación médica en elgobierno. Sin embargo, también produjo un cierto relajamiento del controlgubernamental, lo que permitió el afianzamiento de una relación másmatizada, como lo demostró el nombramiento de Guillermo Udaondo–partícipe de la revolución de 1890– para el cargo de director del Consejode Higiene. Si bien a raíz de la crisis política se produjeron algunassacudidas en el armazón médico burocrático diseñado por Wilde, no huboen general cambios de importancia, al menos en lo inmediato: la influenciade los médicos que habían afianzado su posición en la burocracia estatalcon Juárez siguió consolidándose con efectos importantes sobre el conjuntode la corporación profesional.

La trayectoria del Consejo de Higiene fue una prueba de ese afianza-miento. Un conflicto jurisdiccional entre el Consejo y la Intendencia deBuenos Aires convenció al presidente Carlos Pellegrini de la necesidad defortalecer su alcance nacional por medio de una ley.43 Una vez promulgadala norma, la presidencia del Consejo recayó en Ramos Mejía, con lo cual elgobierno lo legitimaba en el papel de interlocutor “científico” de lasautoridades en un momento en el que se estaban redefiniendo los vínculosentre los altos cargos “técnicos” del Estado y el elenco político.44

Ramos Mejía intentó un cambio estratégico de la institución que élmismo definió como el ejercicio de un “rol complejo”, que consistía encombinar, a nivel nacional, intervenciones frente a los “peligros exóticos”con políticas preventivas orientadas a transformar el “medio interno”. Lonovedoso de esta situación fue que, a diferencia de notables casos anteriores,estos planes se esgrimían desde la misma cúspide “técnica” del Estado: ahorahablaba un médico, y lo hacía como tal y no como un médico ejerciendo depolítico, aunque obviamente ocupaba el cargo por “confianza política”.45

Estas transformaciones coincidieron con un nuevo impulso que se dio a laAsistencia Pública desde la Municipalidad de Buenos Aires a partir de lareestructuración iniciada por Emilio Coni en 1892.46


demiólogo Penna, eran todos a su manera higienistas de experiencia, lasinnovaciones en este campo tuvieron un vínculo ambiguo con el núcleodirigente de la Facultad de Medicina, lo que otorgó un sentido un tantoparadójico al itinerario recorrido por ciertos saberes médicos en su conver-sión en “saberes de Estado”.

Campo académico, saberes de Estadoy profesionalismo a principios del siglo XX.Una mirada hacia el futuro y consideraciones finales

Hacia 1895 distintos sectores de la opinión y de la prensa señalaban que lacorporación médica había alcanzado un importante nivel de éxito y vatici-naban un futuro todavía más halagüeño. El afianzamiento que observabanlos contemporáneos se asentó sobre tres pilares sólidos, a pesar de que cadauno de ellos presentaba sus flaquezas. El primero fue que, a pesar de quemédicos como Emilio Coni seguían considerando a Buenos Aires como elparaíso de los curanderos y curanderas, comenzaba a observarse en las ciu-dades –y entre determinados sectores sociales que el propio proceso de ur-banización ampliaba– un predominio creciente de la práctica de los médi-cos diplomados. Los atisbos de lo que Susana Belmartino denominó un“protosistema de salud”, que ella sitúa entre 1890 y 1930, se hacían cadavez más evidentes. Este sistema implicaba la consolidación de una nueva ló-gica de funcionamiento asistencial y curativo, basada en una combinaciónde servicios públicos, mutualidades (nuevo actor de proyección creciente)y consultorios particulares. No obstante, la pretensión de los médicos deconvertirse en el eje central de ese sistema estaba aún lejos de ser una reali-dad, dado que compartían el protagonismo en la gestión con otros actoressociales e institucionales como la Sociedad de Beneficencia.53

El segundo pilar fue el papel relevante que comenzaron a jugar elConsejo de Higiene, una vez que precisó algunas líneas de actuación deefectivo alcance nacional y, en el ámbito metropolitano, la AsistenciaPública. Se destacó la continuidad y regularidad de las actuaciones de am-bos organismos, lo que a la vez que incrementó las capacidades y la auto-nomía de los médicos diplomados, y ayudó a consolidar su papel comocorporación de expertos vinculada al Estado.54


porado” al espacio académico, en el cual esos médicos de carrera colabora-ban tanto en su consolidación efectiva como en dotarlo de un carácter másflexible.

A ese enriquecimiento del espacio académico también contribuyó lapropia heterogeneidad de la experiencia del grupo que ahora se incorpora-ba. A Ramos Mejía y Astigueta –que habían ocupado importantes cargos di-rectivos– se sumaban varios otros, como Penna, Susini, Wernicke, Baldome-ro Sommer, Pedro Arata, quienes en general habían ocupado espaciosjerárquicamente más acotados.50 Estos últimos eran de importancia dadoque era mucho lo que en ellos se jugaba en relación con la construcción deun cierto sentido específico de la intervención médica.51 No fue casual que,enmarcados por la consolidación ideológica que facilitó la emergencia de esenuevo y lábil consenso entre los académicos y sus antiguos críticos, emergie-ran con fuerza en el seno de la Facultad varios debates interrelacionadosacerca del tipo de relación deseado entre práctica médica privada y prácticacientífica, y entre “ciencia al servicio del Estado” y “al servicio de la satisfac-ción de las necesidades materiales”.

Buena parte de la reconfiguración del campo médico académico en ladécada de 1890 se debió a los esfuerzos del Círculo Médico y estuvo rela-cionada con el largo proceso de afianzamiento de una “mirada clínica”, yapresente en los discursos de reinstalación de la Facultad hacia mediados desiglo, en la posterior reforma de 1875 y en la implantación del Hospitalde Clínicas como eje central de la Facultad de Medicina a partir de 1883.También influyó en la reconfiguración la consolidación de la Higiene co-mo “saber de Estado”. Sin embargo, aquí la imbricación de la Facultad fuemás bien indirecta, puesto que las cátedras específicas de esta materia ca-recieron durante esta década de la necesaria envergadura y visibilidad, so-bre todo si se tiene en cuenta la importancia de sus temas para la consoli-dación de una dimensión específica del Estado. Además, desde el campoacadémico –entendido en un sentido restringido– escasas obras alcanzaronentonces la trascendencia y el valor simbólico que habían adquirido en sumomento las lecciones de Wilde, Rawson y Pedro Mallo. Por otra parte,aquellos que producían obras sobre Higiene o estaban en condiciones dehacerlo –como Coni, por ejemplo– sólo accedían a nombramientos hono-rarios.52 Si bien puede decirse que muchos de los recién incorporados a lasdistintas cátedras, comoWernicke, Susini, el mismo Ramos Mejía y el epi-


tables que, de a poco, entraba en decadencia, corroída en su propio senopor el surgimiento de aires reformistas.

La influencia del proceso de reconfiguración del campo académico enel fin de siglo sobre el conjunto de la actividad médica y sobre la conver-sión de sus prácticas y conocimiento en “saberes de Estado” resulta unacuestión clave que necesita ser precisada con más detalle en investigacio-nes futuras. Existen, sin embargo, indicios que muestran que durante esadécada la relación entre los miembros del ámbito universitario y el colec-tivo de médicos practicantes se intensificó al mismo tiempo que se hizomás fluida y compleja. Aunque ambos polos cambiaban, sobre todo lo ha-cía el de los practicantes, inducido por la emergencia de nuevos pacientesde clase media y la consolidación de actores colectivos como las mutuali-dades.

La mayor interdependencia entre sectores médicos se hizo evidente enlas tensiones experimentadas en el campo académico y que expresaron, demanera sintomática, cambios y demandas sociales globales y modificacio-nes internas. Un análisis “relacional” de esas tensiones –algunas de las cua-les derivaron en conflictos institucionales de envergadura, y por tantoabierto al conjunto de los médicos practicantes– permite ubicarlas comomojones de un proceso de constitución profesional de características am-plias y trascendentes. Conviene destacar en este sentido que en general lastensiones se produjeron como consecuencia de iniciativas encaminadas arevertir la orientación “profesionalista” de la Universidad y de la Facultadde Medicina, y debido a los intentos de ampliación de la base social delcampo académico impulsados por un heterogéneo grupo que incluía aprofesores, estudiantes y aspirantes y que gozaba del apoyo de la prensa yla opinión pública.56

Una crítica contra el “profesionalismo” imperante, que incluía un se-rio cuestionamiento del modelo de organización académica propuesto porlas elites, comenzó a emerger en distintos ámbitos, incluso en el mismogobierno. Su impacto fue tan intenso que no pudo ser amortiguado ni porla incorporación de profesores y académicos nuevos ni por los cambios enlos planes de estudio, a pesar de todo lo que tenían de innovadores. Fueesencial en este aspecto que la crítica a las instituciones académicas vigen-tes diera pie a debates acerca de cómo los médicos se insertaban en las dis-tintas alternativas del reformismo político, social e institucional en auge y


El tercer pilar, clave para explicar la dubitativa evolución de las eli-tes de la profesión médica en la primera mitad del siglo XX, fue la re-configuración del campo académico que tuvo lugar en la década de1890. Tras años de intentos con resultados agridulces, este proceso apun-taló mecanismos reglados de reproducción del cuerpo profesional, la ne-cesaria experimentación y también el valor simbólico de la práctica aca-démica. Permitió asimismo ligar de forma más estrecha las iniciativasmédicas con valores deseados por los sectores social y políticamente re-levantes, aunque fueran expresados de manera poco clara y hasta contra-dictoria. A pesar de un déficit de legitimidad originaria de sus elites rec-toras, durante esta década la Facultad de Medicina creció de una manerasignificativa. Y se vio a su vez reforzada por una serie de reformas que in-cluyó nuevos planes de estudio, la incorporación de especialidades comoresultado del acuerdo entre distintos grupos académicos y la reglamenta-ción de las actividades de los profesores suplentes.55 Sin embargo, tal vezmás importante que estas transformaciones haya sido la mayor circulacióndemostrada por su elenco de profesores en aquellos otros espacios e ins-tituciones mencionados más arriba, dentro de un proceso de crecienteburocratización donde se aplicó de manera concreta la política estatal.Conviene resaltar por último que el afianzamiento señalado se dio en elmarco de un amplio crecimiento social, urbano e institucional, con de-cisivas consecuencias sobre múltiples aspectos internos y externos alcampo académico.

Lo que los contemporáneos observaban era el afianzamiento de unmodelo profesional sólido en varios aspectos. Sin embargo, también estababastante difundida la opinión de que si bien el modelo organizativo vigen-te era exitoso para determinados sectores profesionales –aunque lento conrespecto a las demandas de una sociedad en pleno proceso de cambio–, nolo era en absoluto para todos los médicos, y mucho menos para todos losinvolucrados en el campo del arte de curar. Una mirada más atenta, basa-da en juicios posteriores y también en los de algunos contemporáneos,muestra ya entonces la existencia de rasgos de debilidad para la proyecciónfutura de los médicos como actores colectivos, quienes irían adquiriendomayor relevancia en las primeras décadas del siglo XX. Paradójicamente, esadebilidad descansaba en aquello que hasta entonces había sido su mayorfortaleza: el estrecho vínculo del proyecto médico con una política de no-


la lógica –o no sólo a ella– del movimiento juvenil universitario reformistao prereformista. El elemento clave aquí fue el hecho de que el modelo degobernabilidad al que se tendía durante el período de los reformistas libe-rales necesitaba de forma imperiosa convertir una serie de temas vagamen-te definidos como sociales o institucionales –relacionados a la gestión deproblemas de una población heterogénea y crecientemente conflictiva– enauténticas cuestiones culturales y científicas de largo alcance. El gobiernoobtenía conocimientos esenciales para lidiar con la cuestión social, a la vezque la relación entre expertos y Estado comenzaba a redefinirse.58

El nuevo ideal profesional que comenzó a forjarse descansaba tanto enuna redefinición de las jerarquías académicas, y en una visión más com-pleja de las posibilidades de la intervención estatal y de la acción de su in-teligentzia técnica como en una reflexión –más fina que la que se venía de-sarrollando entre los médicos– acerca de la capacidad del “juicio de lospares” para matizar la lógica del mercado sobre las cuestiones de índole sa-nitaria e higiénica.59 Esos ideales se plasmaron en estrategias de actuaciónpública en cuya orientación tuvieron un papel destacado médicos funcio-narios como José Penna y Gregorio Aráoz Alfaro.

Al proponer una relación aún más sólida entre los médicos, sus saberesy un Estado en proceso de transformación, no resultó fácil que ese ideal pro-fesional se afianzara. Ello se debió sobre todo al apego de importantes miem-bros de la elite médica al anterior modelo, adherido al entramado propio dela política de notables del siglo XIX y que había sido particularmente eficazpara sus intereses corporativos. Pero si bien este modelo fue perdiendo prota-gonismo, ni las elites médicas transformadas ni el propio Estado –a pesar dela capacidad innovadora que por momentos desplegó– fueron capaces deconsolidar alternativas más concretas sino hasta pasados los años treinta.

Notas

1 Este artículo es uno de los resultados del proyecto de Investigación “Circulacióninternacional de saberes y prácticas institucionales en la consolidación del Estado Socialen Argentina” HAR 2009-13555, financiado por el programa I+D del Ministerio deCiencia e Innovación del gobierno de España, y contó con la colaboración de María BelénIrazábal. Agradezco tanto los comentarios de Pilar González Bernaldo, Juan Suriano, EldaGonzález, Mirian Galante y Pablo Souza a versiones previas como las sugerencias deMariano Plotkin, Eduardo Zimmermann y Jimena Caravaca.


podían convertir sus prácticas y conocimientos en “saberes de Estado”, enespecial en lo vinculado al control higiénico, urbano y de las “enfermeda-des sociales”.

En paralelo a esos debates, la emergencia de opiniones encontradas enel campo político con respecto a la gestión sanitaria y el papel crecientemen-te impugnador de nuevos grupos estudiantiles, apoyados por importantessectores de la opinión pública, pusieron en tela de juicio la propia legitimi-dad de los académicos. Y de una manera bastante más contundente que lascríticas que desde la década de 1870 se vertían sobre su monopolio. Ya nose trataba, como entonces, de una pugna por definir la “medicina argentina”y por determinar quién debía liderarla sino de otra cuestión. De un caráctermás social, si se quiere, esta controversia involucraba aspectos importantespara la gobernabilidad de un país que estaba transformando su fisonomía so-cial y en el que comenzaba a pesar cada vez más la existencia de nuevos sec-tores sociales con mayores demandas.

El afán de cierta historiografía de realzar la importancia de las críticasa la orientación predominantemente “profesionalista” de las facultades en elproceso modernizador de la Universidad a partir de un uso restringido delconcepto “profesional” ha derivado en interpretaciones que, si bien apun-tan cuestiones relevantes, polarizan en exceso el papel jugado por cada unode los actores implicados.57 Según esta mirada, la cuestión se habría dirimi-do en la pugna entre viejas elites corporativas, académicas y de profesores–portadoras de una lógica institucional fundamentalmente “profesional”–y otros grupos y asociaciones que abogaban por convertir a la universidaden un ámbito en el que predominaran el debate cultural y las prácticas cien-tíficas. Sin embargo, una realidad más matizada surge a partir de una ob-servación de los acontecimientos del campo médico en la última década delsiglo XIX y la primera del XX, que presta más atención a ciertos fenóme-nos de interdependencia entre el ámbito académico, el conjunto de los mé-dicos practicantes y los procesos de producción de saberes y nuevas prácti-cas que comenzaban a darse en el seno de instituciones y organismossanitarios estatales y municipales. Lo que parece haber acontecido comonovedad fue la emergencia de un ideal profesional, al cual podríamos adje-tivar como “integrador”, que consideró que los cambios y reconfiguracio-nes del campo académico constituían requisitos fundamentales para su pro-pia consolidación. Se trató de un proceso que no necesariamente atendió a

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7 Cantón, Historia de la medicina…, 68-91. Según Magalli Sarfatti Larson el númerode sus grandes hospitales fue lo que llevó a París a convertirse en la capital mundial de laciencia médica en la primera mitad del siglo XIX. Magalli Sarfatti Larson, The Rise ofProfessionalism: A Sociological Analysis (Berkeley, University of California Press, 1979), 24-25.

8 Ello se debió sobre todo a la escasez de recursos (materiales y organizativos) y a lapugna de atribuciones que la Facultad mantuvo con la Municipalidad y la Sociedad deBeneficencia.

9 Juan Carlos Veronelli, Medicina, gobierno y sociedad (Buenos Aires, El Coloquio,1975), 43-45; Ricardo González Leandri, “Breve historia del Departamento Nacional deHigiene. Estado, gobernabilidad y autonomía médica en la segunda mitad del siglo XIX”,en Un Estado con rostro humano. Funcionarios e instituciones estatales en Argentina (desde1880 hasta la actualidad), Ernesto Bohoslavsky y Germán Soprano (eds.), 59-85 (BuenosAires, Prometeo; Buenos Aires, Universidad de General Sarmiento, 2010).

10 Diego Armus, “El descubrimiento de la enfermedad como…”, 521-532; GonzálezLeandri, Curar, persuadir, gobernar, 57-112; Héctor Recalde, Las epidemias de cólera,1856-1895 (Buenos Aires, Corregidor, 1993), 43-79; Olga Bordi de Ragucci, Cólera e in-migración (Buenos Aires, Leviatán, 1992), 13-111; José Penna, El cólera en la RepúblicaArgentina (Buenos Aires, Imp. La Semana Médica, 1897); Agustina Prieto, “Rosario,Epidemias, higiene e higienistas en la segunda mitad del siglo XIX”, en Política, médicos yenfermedades, Mirta Lobato (ed.), 57-71 (Buenos Aires, Biblos, 1996).

11 Proponían emular al Consejo de salubridad de París y seguir las recomendacionesde la conferencia de Higiene de Bruselas. Consejo de Redacción, “Consejo de HigienePública”, Revista Médico-Quirúrgica 1, núm. 2 (23 de abril de 1864), 21; Consejo deRedacción, “Artículos comunicados. El Consejo de Higiene Pública”, Revista Médico-Quirúrgica 1, núm. 3 (8 de mayo de 1864), 38; Miguel Puiggari, “¿Debe la realización delas medidas higiénicas y sanitarias fiarse exclusivamente a las iniciativas de las municipali-dades?”, Revista Médico-Quirúrgica 2, núm. 1 (8 de abril 1865), 2.

12 Durante esos años, con motivo de la reforma del Consejo de Higiene, un sectorde médicos que abogaba por la reforma de las atribuciones de este organismo se enfrentóa sectores con fuerte peso en la legislatura provincial que intentaban impedir toda nor-ma en tal sentido. Dichos sectores eran de la opinión de que se trataba de una injerenciaindebida del Estado en cuestiones privadas. Por ello fueron tildados de “liberticidas” porlos médicos implicados en esas iniciativas. Consejo de Redacción, “La Junta de HigienePública”, Revista Médico-Quirúrgica 4, núm. 16 (23 de noviembre de 1867), 242-243.

13 Un tumulto popular obligó a las autoridades municipales a renunciar, y posibili-tó que la oposición política asumiera el control del gobierno como “Comisión deSalubridad”. Prieto, “Rosario: Epidemias, higiene…”; González Leandri, Curar, persuadir,gobernar, 66-76; Consejo de Redacción, “Consejos al Pueblo”, Revista Médico-Quirúrgica3, núm. 3 (8 de mayo de 1866), 40.

14 Predominó la opinión de médicos extranjeros con experiencia en la luchaanitepidémica de otros continentes, como J[uan] H. Scrivener y Thomas Hutchkinson,este último cónsul inglés en Rosario. Proponían en la prensa diaria planes de saneamientointerno, e instaban a actuar sobre los “corralones” y aplicar las medidas higiénicas que ya


2 Para el proceso de profesionalización médica en Buenos Aires en el siglo XIX véase:Ricardo González Leandri, Curar, persuadir, gobernar. La construcción histórica de la profesiónmédica en Buenos Aires 1852-1886 (Madrid, Biblioteca de Historia de América / CSIC -Consejo Superior de Investigaciones Científicas, 1999). Puede analizarse también adaptan-do el concepto de “experto”. Al respecto véase: Federico Neiburg y Mariano Plotkin(comps.), Intelectuales y expertos. La constitución del conocimiento social en Argentina (BuenosAires, Paidós, 2004), 15-28. Para el concepto de monopolio cognitivo: Andrew Abbott, TheSystem of Professions (Chicago, Chicago University Press, 1988), 35-85. Este se vio enmarca-do a su vez dentro de una cuestión más amplia, la de la construcción social de la salud co-mo problema, que en los últimos años ha sido abordado desde distintas perspectivas por unaserie de autores: Hugo Vezzetti, La locura en la Argentina (Buenos Aires, Folios, 1981);Diego Armus, La ciudad impura (Buenos Aires, Edhasa, 2007); Diego Armus (ed.), Entremédicos y curanderos. Cultura, historia y enfermedad en la América Latina moderna (BuenosAires, Norma, 2002); Diego Armus, “El descubrimiento de la enfermedad como problemasocial”, en Nueva Historia Argentina, Tomo V, El progreso, la modernización y sus límites(1880-1916), Mirta Lobato (ed.), 507-561 (Buenos Aires, Sudamericana, 2000), los artícu-los incluidos en Mirta Lobato (ed.), Política, médicos y enfermedades. Lecturas de Historia dela salud en la Argentina (Buenos Aires, Biblos, 1996); Héctor Recalde, La salud de los traba-jadores en Buenos Aires (1870-1910). A través de las fuentes médicas (Buenos Aires, GrupoEditor Universitario, 1997); Susana Belmartino et al., Las instituciones de salud en laArgentina, desarrollo y crisis (Buenos Aires, Secretaria de Ciencia y Técnica, 1987); SusanaBelmartino, La atención médica argentina en el siglo XX. Instituciones y procesos (Buenos Aires,Siglo XXI, 2005); Susana Belmartino et al., Corporación médica y poder en salud (Rosario,Centro de Estudios Sanitarios y Sociales, 1988); Jorge Salessi, Médicos, maleantes y maricas.Higiene, criminología y homosexualidad en la construcción de la nación argentina (Buenos Aires,1817-1914) (Rosario, Beatriz Viterbo, 1995); Adrián Carbonetti y Ricardo GonzálezLeandri (eds.), Historias de salud y enfermedad en América Latina, siglos XIX y XX (Córdoba,Centro de Estudios Avanzados, Universidad Nacional de Córdoba, 2008); María Silvia DiLiscia, Saberes, terapias y prácticas médicas en Argentina (1750-1910) (Madrid, Biblioteca deHistoria de América / CSIC - Consejo Superior de Investigaciones Científicas, 2002).

3 Eliseo Cantón, Historia de la medicina en el Río de la Plata, Tomo 3 (Madrid,Hernández y Galo Sáez, 1928), 33-34.

4 González Leandri, Curar, persuadir, gobernar, 31-55.5 Algunas de esas ideas estaban implícitas en la acción comunal que por mandato

constitucional comenzaba a implementarse para esas fechas. Ricardo González Leandri,Pilar González Bernaldo de Quirós y Juan Suriano, La temprana cuestión social. La ciudadde Buenos Aires durante la segunda mitad del siglo XIX (Madrid, Colección América /CSIC-Consejo Superior de Investigaciones Científicas, 2010), 31-86.

6 Los médicos se valían de su posición en las facciones para imponer sus criterios, pe-ro estaban a su vez constreñidos por una lógica que no alcanzaban a modificar, al menoshasta casi el fin de siglo. Ver: Ricardo González Leandri, “Madurez y poder. Médicos einstituciones sanitarias en la Argentina a fines del siglo XIX”, Entrepasados XIV, núm. 27(principios de 2005), 133-153.


Historia de la Ciudad de Buenos Aires, Ramón Melero García (coord.), 35-38 (BuenosAires, Instituto de Estudios Históricos de la Ciudad de Buenos Aires, 1988); GonzálezLeandri, Curar, persuadir, gobernar, 185-222; Pablo Souza, “El Círculo Médico y su pa-pel en la configuración del pensamiento médico clínico, Buenos Aires, 1875-1883”, En-trepasados XVI, núm. 31 (comienzos de 2007), 141-159; Mariano Bargero, “Condi-ciones institucionales y culturales de la enseñanza de la Medicina en Buenos Aires:reformas académicas y movimientos estudiantiles en 1874 y 1906”, Entrepasados XI,núm. 22 (principios de 2002), 91-112.

23 Francisco Cignoli, “Contribuciones a la Historia de la Farmacia Argentina”, Revis-ta del Centro de Estudiantes de Farmacia y Bioquímica (Universidad de Buenos Aires) Tomo32, (1942), 315-336; Redacción, “La Farmacia entre nosotros”, Revista Farmacéutica XX,Tomo XVI (1878), 94-95; Ricardo González Leandri, “Autonomía y subordinación: losfarmacéuticos diplomados y la constitución de un campo médico en Buenos Aires (1852-1880)”, LLULL. Revista de la Sociedad española de Historia de las Ciencias y de las Técnicas21, núm. 40 (1998), 63-88; con respecto al contexto de creación de la Cátedra de Higieneen la Facultad de Medicina: Norma Isabel Sánchez, La higiene y los higienistas en la Argen-tina (1880-1943) (Buenos Aires, Sociedad Científica Argentina, 2007), 31-33; GonzálezLeandri, Curar, persuadir, gobernar, 166-183.

24 Redacción, “Ley reglamentando el ejercicio de la Medicina, Farmacia y demás ra-mos del arte de curar, sancionada por la Honorable legislatura de la Provincia”, RevistaFarmacéutica XX, Tomo XVI, núm. 2 (1 de febrero de 1878), 49-60.

25 González Leandri, González Bernaldo de Quirós y Suriano, La temprana cuestiónsocial, 2-29 y133-151.

26 James Scobie, Buenos Aires, del centro a los barrios (Buenos Aires, Solar/Hachette,1977); Natalio Botana, “La federalización de Buenos Aires”, en La Argentina del Ochentaal Centenario, Gustavo Ferrari y Ezequiel Gallo (eds.), 107-121 (Buenos Aires, Sudameri-cana, 1980); Mirta Lobato (ed.), Nueva Historia Argentina,Tomo V, El progreso, la moder-nización y sus límites (1880-1916) (Buenos Aires, Sudamericana, 2000).

27 Eduardo Zimmerman, Los liberales reformistas en la Argentina, 1890-1916,(Buenos Aires, Sudamericana; Buenos Aires, Universidad de San Andrés, 1995), 41-109;Juan Suriano (ed.), La cuestión social en Argentina, 1870-1943 (Buenos Aires, Manantial,2000), 1-29.

28 Guillermo Rawson se desempeñó como ministro del Interior del gobierno deBartolomé Mitre, mientras que Eduardo Wilde ocupó primero la cartera de Educacióndurante la presidencia de Julio A. Roca y posteriormente la de Interior con Juárez Celman.

29 Ricardo González Leandri, “Notas acerca de la profesionalización médica enBuenos Aires durante la segunda mitad del siglo XIX”, en La cuestión social en Argentina,1870-1930, Juan Suriano (ed.), 217-243 (Buenos Aires, Manantial, 2000).

30 Guillermo Rawson, Conferencias sobre higiene pública (París, Donnamette et Hattu,1876); Guillermo Rawson, Estudio sobre las casas de inquilinato de Buenos Aires (BuenosAires, Imprenta La Vanguardia, 1942); Recalde, La salud de los trabajadores, 75-95.

31 Norberto Rodríguez Bustamante, Debate parlamentario sobre la ley Avellaneda(Buenos Aires, Solar/Hachette, 1985), 32-52.


se estaban adoptando en Gran Bretaña y Alemania. En el intercambio de opiniones quese produjo a continuación intervinieron algunos médicos jóvenes locales como MiguelÁngel Golfarini, cuya visión escéptica sobre la capacidad de la ciencia en ese caso concretoencubría además una crítica contundente al funcionamiento institucional y académico dela profesión médica local. J. H. Scrivener, “Higiene contra el cólera”, La Tribuna, 22 deenero de 1868, 2-3; Thomas Hutchkinson, “El cólera así llamado, en el Rosario”, RevistaMédico-Quirúrgica 4, núm. 3 (8 de mayo de 1867), 38-47; Recalde, Las epidemias de có-lera, 43-79; Miguel Ángel Golfarini, “El eclecticismo en Medicina”, Revista Médico-Quirúrgica 4, núm. 12 (23 de septiembre de 1867), 179.

15 La Asociación solicitaba que sus miembros fueran consultados con mayor frecuen-cia por las autoridades provinciales y la municipalidad y que ese vínculo se institucionali-zara de alguna manera. Consejo de Redacción, “Revista de la Quincena”, Revista Médico-Quirúrgica 5, núm. 22 (23 de febrero de 1869), 199-201.

16 El eje de la cuestión radicaba para los responsables gubernamentales en que “[e]lejercicio de la Medicina y la Farmacia no debe ser entregado a la libre concurrencia…”.Charles Murray, “El Consejo de Higiene Pública”, Revista Médico-Quirúrgica 7, núm. 9(8 de agosto de 1870), 139-143.

17 La debacle casi inmediata del Consejo de Higiene durante la epidemia fue sorteadagracias a la improvisada conformación de un nuevo consejo orientado desde la Facultad ydirigido por Santiago Larrosa. A pesar de las grandes dudas que arreciaron sobre laauténtica capacidad curativa de la ciencia, los médicos del nuevo Consejo demostraron unacapacidad ejecutiva que fue valorada. “El Consejo de Higiene y la epidemia”, La Prensa, 16de febrero de 1871, 1; González Leandri, Curar, persuadir, gobernar, 85-112. Relatos gene-rales sobre la irrupción epidémica y su evolución pueden consultarse en: Leandro RuízMoreno, La peste histórica (Paraná, Nueva Impresora, 1949), 156-302 y Miguel ÁngelScenna, Cuando murió Buenos Aires (Buenos Aires, La Bastilla, 1974), 195-455.

18 Diego Armus, “El descubrimiento de la enfermedad como…”, 521-532.19 González Leandri, Curar, persuadir, gobernar, 111.20 Tulio Halperin Donghi, Historia de la Universidad de Buenos Aires (Buenos Aires,

Eudeba, 1962), 84-85; “Decreto orgánico de la instalación de la Universidad y las facul-tades”, Revista Médico-Quirúrgica 11, núm. 1 (8 de abril de 1874), 4-8.

21 Si, por una parte, al promover la innovación y la introducción de determinadotipo de conocimientos y prácticas desde el Estado se intentaba un reforzamiento de laactividad académica, por otro lado los ministros necesitaban sobre todo interlocutorespolíticos entre los círculos de confianza, lo que los llevaba a potenciar un perfil profesionalescasamente específico. Halperin Donghi, Historia de la Universidad de Buenos Aires, 51-82; Ricardo González Leandri, “Académicos, doctores y aspirantes. La profesión médica yla reforma universitaria, Buenos Aires, 1871-1876”, Entrepasados VI, núm. 12 (noviem-bre 1997), 31-54; Pablo Buchbinder, Historia de las universidades argentinas (BuenosAires, Sudamericana, 2010), 50-58; “La Tribuna y los doctores D. Manuel Montes deOca, Wilde e Iturrioz”, La Prensa, 6 de noviembre de 1873, 3.

22 Julio Ángel Luqui Lagleyze, “Apuntes para la historia del Círculo Médico Argen-tino y Centro de Estudiantes de Medicina”, en La Salud en Buenos Aires. II Jornadas de

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39 “Arreglos internacionales”, La Prensa, 21 de septiembre de 1887, 2; “Nuestros re-presentantes al congreso sanitario de Brasil”, Sudamérica, 20 de octubre de 1887, 2; “Laconvención sanitaria y el Brasil”, Sudamérica, 2 de noviembre de 1887, 2; “La convenciónsanitaria”, Sudamérica, 10 de noviembre de 1887, 3; “Convenciones sanitarias”, Suda-mérica, 20 de abril de 1888, 2.

40 La Prensa señalaba: “ Ya no podemos vivir ‘a la antigua’, como a cada uno le agra-de más, prescindiendo de los vecinos; el progreso tiene el privilegio de ‘exteriorizar’ la exis-tencia de las naciones”. “Arreglos internacionales”, La Prensa, 21 de septiembre de 1887,2. El diseño de un Consejo de Higiene con amplias atribuciones y capacidad ejecutiva erapor lo tanto una cuestión de la mayor necesidad e importancia a nivel local, nacional einternacional.

41 “Regeneración”, La Prensa, 31 de mayo de 1887, 1.42 Los argumentos de Udaondo mostraban un buen conocimiento de las interven-

ciones de científicos en congresos internacionales, como la de Pettenhoffer en el Congresode Higiene de Viena de 1887, y de la legislación y experiencia de otros países, como la leyinglesa de protección de la salud de 1875, la experiencia alemana y la “sagacidad de lalegislación italiana”: Guillermo Udaondo, “Higiene Administrativa”, Anales del Departa-mento Nacional de Higiene II, núm. II (febrero 1892), 18-27.

43 La ley orgánica del Departamento Nacional de Higiene (Nº 2829) fue sanciona-da el 3 de octubre de 1891. Veronelli, Medicina, gobierno y sociedad, 47-50.

44 Sobre la trayectoria médica e intelectual de José María Ramos Mejía ver: OscarTerán, Vida intelectual en el Buenos Aires fin-de-siglo (1880-1910) (Buenos Aires, Fondode Cultura Económica, 2000), 83-133; José Ingenieros, “La personalidad intelectual deJosé M. Ramos Mejía”, en José María Ramos Mejía, La neurosis de los hombres célebres enla historia argentina, 9-73 (Buenos Aires, La Cultura Argentina, 1915).

45 Un importante paso en la reorientación de los objetivos del Consejo se dio con lacreación del Instituto Nacional de Higiene, también llamado Oficina Sanitaria Argentina.Sus secciones específicas de Higiene General y Epidemiología, Química y Bacteriología seconvirtieron en equipos que combinaron la investigación en temas específicos conintervenciones focalizadas. Las actividades planificadas y realizadas por el Departamentoa lo largo de los años 1890 mostraron su afianzamiento dentro del organigrama estatal.Sin embargo, también se vio sometido a importantes límites. José María Ramos Mejía,Memoria del Departamento Nacional de Higiene, correspondiente a los años 1892, 1893,1894, 1895, 1896 y 1897, presidencia del Dr. José María Ramos Mejía (Buenos Aires, Im-prenta y Encuadernación de “El Correo Español”, 1898), 18-25 y 448-458.

46 Ernest A. Crider, Modernization and Human Welfare (Columbus, Ohio StateUniversity, 1976), 121-156.

47 González Leandri, Curar, persuadir, gobernar; Souza, “El Círculo Médico y su pa-pel…”; Bargero, “Condiciones institucionales y culturales…”.

48 Pablo Souza hace referencia a los casos de algunos médicos notorios: el del Dr.Antonio Gandolfo, presidente del Círculo entre 1888 y 1890, al que señala como un ca-so de ascenso pausado por cada uno de los puestos internos de la Facultad hasta llegar ala titularidad de la cátedra de Medicina Quirúrgica en 1895; el de Roberto Wernicke,

32 Conviene destacar también que además de político Eduardo Wilde fue un autorprolífico de temas científicos y obras literarias. Eduardo Wilde, Obras Completas (BuenosAires, Imprenta Belmonte, 1914); EduardoWilde, Curso de higiene pública (Buenos Aires,Imprenta y Librería de Mayo, 1885), 10.

33 Miguel Juárez Celman, “Mensaje del presidente de la República Miguel JuárezCelman al abrir las sesiones del Congreso Argentino en mayo de 1887”, en Los mensajes.Historia del desenvolvimiento de la Nación argentina redactada cronológicamente por sus go-bernantes, 1810-1910, Tomo IV, Heraclio Mabragaña (ed.), (Buenos Aires, CompañíaGeneral de Fósforos, 1910), 175.

34 En más de una ocasión el ministro instó a la Academia a alterar sus planes origi-nales, en otras la obligó a realizar gestos de deferencia que reafirmaran su poder. Relevan-tes en ese sentido fueron tanto la política de nombramientos en la Facultad, que el po-der ejecutivo se reservaba con firmeza, nombrando directamente a los profesores omanteniendo la prerrogativa de alterar las ternas que le proponía la Academia y, sobre to-do, el mantenimiento de su competencia presupuestaria, que le permitía delinear segúnsus preferencias algunos objetivos estratégicos del cuerpo profesional. Cantón, Historia dela medicina…, 33-34.

35 “Regeneración”, La Prensa, 31 de mayo de 1887, 3. A algunos de ellos, comoTelémaco Susini, director del laboratorio bacteriológico, y Pedro N. Arata, jefe de laOficina Química Municipal, se los reconocía por su notoria actividad durante el períodoque José María Ramos Mejía había estado a cargo de la Asistencia Pública. MarianoAstigueta era un hombre de la plena confianza del gobierno, que lo llamaba para dirigirinstituciones nuevas, hacerse cargo de situaciones conflictivas y actuar como representanteen eventos que requerían la mayor responsabilidad. Gregorio Aráoz Alfaro, Crónicas y es-tampas del pasado (Buenos Aires, El Ateneo, 1938), 185-257.

36 Rodríguez Bustamante, Debate parlamentario…, 32-52; Halperin Donghi, Histo-ria de la Universidad de Buenos Aires, 70-82; Buchbinder, Historia de las universidades ar-gentinas, 58-62.

37 Pablo Souza, “Formación histórica de un partido de la ciencia en la ciencia médi-ca Argentina. El Círculo Médico Argentino y configuración de una experiencia científicade base clínica en la Facultad de Medicina de la UBA, 1875-1890” (tesis de maestría,Maestría en Política y Gestión de la Ciencia y la Tecnología, Facultad de Filosofía y Letras,Universidad de Buenos Aires, 2005), 141-199.

38 En el acto de apertura el ministro Wilde señaló que su realización era un “reco-nocimiento de que ya no sólo la espada triunfadora, ni la diplomacia astuta dicta la ley si-no que la ciencia armada de la razón y en nombre de fines humanitarios, se mezcla en lasdeliberaciones para concurrir a la formación de las leyes”. “La Conferencia Médica”, LaPrensa, 1 de febrero de 1887, 3; “La Conferencia Médica”, La Prensa, 18 de marzo de1887, 3; “El Congreso Médico”, Sudamérica, 15 de marzo de 1887, 2; Roberto Wernicke,“La conferencia médica”, Sudamérica, 16 de marzo de 1887, 2; “La Conferencia Médica”,La Prensa. 16 de marzo de 1887, 3; “Retrospecto. Salud Pública”, La Prensa, 1 de enerode 1888, 4. Bordi de Ragucci, Cólera e Inmigración, 63.

150 LOS SABERES DEL ESTADO 151RICARDO GONZÁLEZ LEANDRI

quien fue incorporado como catedrático suplente en el año 1888 y como titular en 1892de la cátedra de Anatomía Patológica; el de Enrique Sudnick, quien se hizo cargo del la-boratorio de estudios fisiológicos del Hospital de Clínicas. También señala los de JoséMaría Ramos Mejía, quien accedió a la cátedra de Enfermedades Nerviosas, y los deTelémaco Susini y Adalberto Ramaugé, quienes ocuparon las cátedras de AnatomíaPatológica y Medicina Operatoria respectivamente. Souza, “Formación histórica de unpartido…”, 141-199; Cantón, Historia de la medicina…, 156-468.

49 Souza, “El Círculo Médico y su papel…”; Bargero, “Condiciones institucionalesy culturales…”.

50 Ramos Mejía y Astigueta ocuparon la dirección de la Asistencia Pública y delConsejo de Higiene. Wernicke había sido nombrado delegado del ministro del Interior enel caso de la epidemia de cólera de 1886 en Rosario. Susini fue director del laboratoriobacteriológico, y Arata jefe de la Oficina Química Municipal. Aráoz Alfaro, Crónicas y es-tampas del pasado, 185-257.

51 En un momento de creciente burocratización y racionalización de las institucio-nes de las que formaban parte, estos médicos atravesaban por experiencias bastante distin-tas de la de muchos personajes emblemáticos de la profesión y de su espacio académico.Como era característico en la época, estos últimos se mostraban atentos de manera casi ex-clusiva a su clientela de elite.

52 Aráoz Alfaro, Crónicas y estampas del pasado, 287-300; Emilio Coni, Memorias deun médico higienista (Buenos Aires, Imprenta Coni, 1918), 142-144.

53 Belmartino et al., Las instituciones de salud…; Belmartino, La atención médica ar-gentina…

54 González Leandri, “Breve historia del Departamento Nacional de Higiene”.55 Cantón, Historia de la medicina…, 187-476.56 Halperin Donghi, Historia de la Universidad de Buenos Aires, 76-82; Buchbinder,

Historia de las universidades argentinas, 62-67.57 Buchbinder, Historia de las universidades argentinas, 62-67.58 Terán, Vida intelectual…, 83-207; Zimmermann, Los liberales reformistas…, 41-

109; Suriano (ed.), La cuestión social en Argentina, 1-29.59 El afianzamiento del “juicio de los pares” en detrimento de otras lógicas de actua-

ción, hecho importante en la constitución de campos académicos, es considerado por dis-tintos autores como un elemento fundamental de los procesos de profesionalización.Algunos han ido más allá y han destacado su amplia trascendencia social. Véase: RicardoGonzález Leandri, Las profesiones. Entre la vocación y el interés corporativo. Fundamentospara su estudio histórico (Madrid, Catriel, 1999), 38-141; Harold Perkin, The Rise ofProfessional Society. England since 1880 (Londres y Nueva York, Routledge, 1989), 359-404; Harold Perkin, The Third Revolution: Professional Elites in the ModernWorld (Londresy Nueva York, Routledge, 1996), 1-18.


Sección 3

Ciudades y Caminos:el Espacio como Problema de Estado

Los cambios en el despliegue de la acción estatal sobre el territorio físicodel país constituyeron una de las caras centrales del proceso de moderni-zación de entreguerras. Esos cambios involucraron necesariamente el desa-rrollo de grupos técnicos especializados y de saberes de Estado. Insertos enuna agenda de investigaciones colectivas en la que los estudios sobre el ur-banismo, la arquitectura, la infraestructura vial y ferroviaria del país hanproducido valiosos antecedentes historiográficos, los trabajos de ValeriaGruschetsky y Ana María Rigotti retoman varios de los temas centralesque organizan este volumen.

El artículo de Valeria Gruschetsky sobre las influencias transnaciona-les presentes en la conformación de la Dirección Nacional de Vialidadcontextualiza apropiadamente los orígenes de esa repartición en las inicia-tivas estatales en materia de construcción de caminos impulsadas con pro-pósitos de integración territorial y conducentes a la realización de un sis-tema vial nacional. Es a través del despliegue de esos proyectos que seestablece una fuerte relación entre expertos de los Estados Unidos y de laArgentina en torno a los saberes técnicos involucrados en la creación de unorganismo como la DNV. Al igual que en trabajos de las otras secciones,el artículo rastrea los mecanismos sociales por los cuales se produce la cir-culación de esos conocimientos: congresos internacionales, publicacionesespecializadas y viajes de funcionarios.

Como otros estudios ya han señalado, la primacía de los conocimien-tos provenientes de los Estados Unidos no respondió sólo a una superiori-dad técnica de los mismos sobre otros. Consideraciones económicas, polí-ticas, y simbólicas dieron forma a esas preferencias y a los procesos derecepción de esos saberes. Queda así reflejado un fuerte emparentamientoentre lo ocurrido en este caso particular y otras formas de “americaniza-

está muy alejado de los cambios hacia el planning que tienen lugar por losmismos años en los Estados Unidos y Gran Bretaña. La consagración decriterios técnicos de administración como instrumentos para regular losconflictos sociales a través de la racionalidad y la eficiencia fortalece la de-manda de especialistas para definir y ejecutar las políticas estatales, y even-tualmente, deja establecida una imagen del urbanista como “gerente cien-tífico de la producción y distribución de recursos humanos y naturales aescala territorial.”


ción” desarrolladas en la Argentina de entreguerras, desde la política hastalos consumos populares. Por otra parte, el artículo muestra de qué mane-ra ese proceso de “americanización” acompaña el gradual desplazamientode las imágenes del progreso argentino vinculadas a la expansión de la redferroviaria por nuevas imágenes asociadas a la presencia de los automóvi-les y las nuevas carreteras.

Por su parte, Ana María Rigotti presenta al desarrollo del urbanismocomo disciplina con sus propios modos de pensamiento y acción, como laemergencia de una nueva profesión que se construye como saber deEstado a partir de la década de 1930, sin negar sus antecedentes interna-cionales previos, que desde la Town Planning Conference de Londres, de1910, había sumado este cuerpo de conocimiento a las diversas iniciativasreformistas de comienzos del siglo XX.

En ese proceso, Rigotti señala dos momentos claves en el desarrollode la disciplina, que a su vez demarcan esferas diferenciadas de la acciónestatal. En los años treinta, los municipios buscan resguardar su área decompetencia y se convierten en el ámbito en el que los nuevos técnicospueden desplegar sus conocimientos. De esa manera, el Plan Regulador seconvierte en el instrumento legitimador de la acción de los gobiernos mu-nicipales, ejemplificado primero en la exitosa experiencia en Rosario, queserá luego imitada en varios casos sucesivos en los años siguientes.

El segundo momento clave (y esto plantea nuevamente lo menciona-do en la introducción sobre el lugar de las crisis en la conformación de lossaberes de Estado) tiene lugar a mediados de la década del cuarenta, comoresultado del terremoto en la provincia de San Juan. En esta instancia es laautoridad del gobierno nacional la que redefine una nueva área de compe-tencia. Aquí Rigotti señala la oportunidad que se presenta para que losnuevos cuadros técnicos impongan su agenda por sobre las jurisdiccionespolítico-administrativas, retomando el tema de las tensiones entre técnicosy políticos que varios de los trabajos reunidos analizan.

Finalmente, Rigotti plantea una última etapa de transformación de ladisciplina, en la que los conocimientos del urbanismo parecen servir debase a una concepción más amplia de la planificación estatal. La figura deAlejandro Bunge, que en tantos de los procesos de conformación de nue-vas áreas de conocimiento social se ha hecho presente, y sus diagnósticosde la Nueva Argentina, es vital para esa evolución hacia un modelo que no


Las promesas del urbanismocomo alternativa tecnocrática de gestión

(1928/1958)

Ana María Rigotti

Hoy toda ciudad tiene su Plan Regulador y, además, en muchos casos, suPlan Director, su Plan Estratégico, su Código Urbano y sus Planes Particu-larizados. En las administraciones nacionales y provinciales hay ministe-rios y oficinas de planificación cuyo objetivo es prever obras e inversionesen relación al territorio. El sentido común da por descontada la necesidadde tales instrumentos técnicos y reparticiones para subsanar racionalmen-te la complejidad de conflictos sociales, económicos, funcionales y cultu-rales vinculados a los asentamientos humanos. La razón de ser se hallaasentada en la existencia de una disciplina que sostiene sus modos de pen-samiento y acción: el Urbanismo.

Hace más de sesenta años que existe un título de posgrado específico,al que se sumaron numerosos programas de especialización. Sin embargo,los expertos y técnicos a cargo en las distintas oficinas son arquitectos, in-genieros, geógrafos, economistas o sociólogos que han desarrollado “inte-reses” urbanísticos. Esta situación refleja una tensa lucha horizontal entreprofesiones que se atribuyen capacidades sobre un campo definido con la-xitud. Mientras tanto, sigue vigente la línea agregada subrepticiamente en1932 a un informe de la Universidad Nacional del Litoral, según la cualquedaban reservadas para el título de arquitecto la planificación arquitec-tónica y urbanística, y la participación en planes de ordenamiento físicodel territorio.1 Las cátedras universitarias, casi exclusivas de las carreras deArquitectura, hablan indistintamente de Urbanismo, Planeamiento o Pla-

con jurisdicción por sobre los cuerpos tradicionales de la democracia parti-cipativa. A tal fin, redefinieron el marco doctrinal y los instrumentos de in-tervención de una disciplina que denominaron Planeamiento, ampliandosu campo de acción a la distribución de aglomeraciones en el territorio pa-ra alcanzar la “regeneración” social y el reequilibrio regional.

Estas dos instancias de cristalización de la profesión tienen al Muni-cipio y a la Nación como entidades del saber de Estado y constituyen losmayores esfuerzos por la definición de su objeto de estudio y de interven-ción: de la ciudad al territorio.

Al concentrar los argumentos sobre estos dos momentos no pretende-mos sustituir el análisis de un desarrollo complejo y extenso, sino poneren foco unos núcleos duros del Urbanismo como saber de Estado que aúnsiguen presentes, aunque con expresiones más matizadas. En estos dos mo-mentos, que funcionaron como encrucijadas de la historia disciplinar, sedirimieron las fichas que se han vuelto a jugar, una y otra vez, en una dan-za de oposiciones retóricamente exacerbadas entre proyecto y plan, ciudady territorio, arquitecturas e infraestructura, forma y programa.

La nueva disciplina y su articulación con el Estado

El Urbanismo, como un nuevo dominio especializado del saber y de la ac-ción, se consolidó internacionalmente en torno a la Town Planning Con-ference de Londres en 1910.4 Se pretendía absorber las distintas aproxima-ciones parciales a los problemas urbanos que habían sido propias de laarquitectura, las ingenierías, la higiene, la topografía social, la estadística, laagrimensura y la gestión municipal. Se prometía encauzar eficazmente eldesarrollo y la integración social y económica de las ciudades primero, y delterritorio después, desde una perspectiva tecnocrática que fuese alternativarespecto a la gestión política. Los comitentes casi exclusivos habrían de serlas administraciones municipales, provinciales y nacionales.

Emergente de lo que Christian Topalov denominó la nébuleuse réfor-matrice,5 el Urbanismo capturó la sedimentación del conjunto de miradasconstruidas sobre el tejido empírico de las encuestas y las innovaciones delreformismo industrial tendientes a distinguir, clasificar y racionalizar losnuevos fenómenos sociales asociados a la proletarización y concentración

ANA MARÍA RIGOTTI 161

nificación para referir a un universo de prácticas, conceptos y obras ejem-plares de referencia que han sido entretejidas por una misma tradición. Elmonopolio de la actividad, el recorte de su campo específico y hasta sumisma denominación siguen en debate, lábiles al cuestionamiento de susfundamentos y reglas operacionales.

Muchas de estas ambigüedades y la dificultad para constituirse acaba-damente en profesión, según el modelo aportado por la medicina en el si-glo XIX,2 estuvieron marcadas por el ensayo de alternativas que les permi-tieran consolidarse como nuevo saber de Estado. Salvo algunas consultorasde dudosa autonomía, los expertos han sido cooptados por dependenciaspúblicas o centros de investigación universitarios, aunque no fueron estoslos únicos tipos de relación buscados. Estos ensayos tuvieron un fuerte im-pacto en la constitución del Urbanismo como saber y en su marco episte-mológico como ciencia o técnica.

Reflexionar sobre el devenir de este proceso en Argentina es el objeti-vo de este ensayo de síntesis que, apoyándose en investigaciones empíricasprevias, formula interpretaciones sobre el largo plazo y procura no sobre-valorar la inercia ni la volatilidad de los acontecimientos.3 Nos detendre-mos en dos momentos significativos cuando, en consonancia con el pro-pósito de los municipios y la administración nacional de ampliar susrespectivas competencias, la incipiente profesión planteó y ensayó estrate-gias para consolidarse como saber de Estado, adecuando sus fundamentosteóricos y la operatividad ofertada.

Las primeras estrategias se debatieron a inicios de los años treinta. Sedirigían a las gestiones municipales, buscando la contratación de expertoslocales, apelados como urbanistas, para enfrentar un crecimiento de las ciu-dades que se definía como patológico y se asociaba a los efectos indeseadosde la modernización. Con el respaldo de un saber “científico” y el sustentode un cuidadoso diagnóstico de estos “males”, la oferta fue un plan proyec-to que prefigurara un desarrollo armónico del conjunto de la ciudad, alcan-zable en treinta años mediante un plan sistemático de obras y regulaciones.Un segundo momento de maduración de estrategias fue a mediados de losaños cuarenta, como epílogo del terremoto de San Juan y en consonanciacon la hegemonía de una retórica del plan. Los expertos, ahora autodefini-dos como técnicos, ofrecieron sus servicios al Estado nacional para integrar-se como funcionarios en comisiones multidisciplinares, en algunos casos


gramas y tomó en préstamo conceptos y procedimientos analíticos de lasya consagradas ciencias de la vida, la historia y la geografía. Se adjudicó al-cance internacional en razón de la universalidad atribuida a los procesosde modernización, los estándares de salubridad, los criterios de justicia yla efectividad de sus instrumentos técnicos. Su singularidad era el trabajocon el tiempo, prediciendo tendencias y ordenando operaciones en el lap-so de décadas en base a un plan que se registraba en un plano (coinciden-tes en un único término: plan, en inglés y francés) como representación deun conjunto complejo de operaciones en el territorio.6

La relación que el Urbanismo estableció con el Estado fue variable enrazón de las particularidades nacionales de su proceso de emergencia.

En Alemania, el Städtebau se afianzó sobre una sólida tradición delpoder de policía municipal, redundando en la integración de los expertosa las burocracias locales y la preeminencia de prácticas ya instaladas vincu-ladas al tráfico, las infraestructuras y la regulación de la edificación por zo-nas.7 El Urbanisme francés resultó de la ampliación de los alcances de lagrand composition arquitectónica con argumentos prestados de las na-cientes ciencias sociales; fue entonces el Estado el que reguló la deman-da y los procedimientos, impuso jerarquías internas adecuadas a su pro-pia estructura centralizada y orientó sus contenidos a la expansióncolonial y a la reconstrucción de la primera posguerra.8 En Inglaterra, elTown Planning nació en relación a los movimientos regionalistas, en ma-nos de organizaciones cívicas y arquitectos paisajistas. También los paisa-jistas tuvieron relevancia en el Planning norteamericano, que estabilizó ha-bilidades maduradas por los movimientos reformistas y las demandas delas asociaciones de propietarios; de allí la relevancia del zoning como ins-trumento para asegurar la previsibilidad del mercado de tierras.9 Final-mente, la centralidad de la aproximación histórica y estética de la Urbanis-tica italiana fue producto de la tardía codificación de saberes sobre laciudad bajo la égida dominante de los arquitectos, fortalecidos como cor-poración por el fascismo y, consecuentemente, en estrecha dependenciacon las políticas del Estado nacional.10

En este variado contexto, la emergencia del Urbanismo en la Argentinay sus estrategias tendientes a constituirse en un saber de Estado también re-conoce especificidades que dan cuenta de procesos políticos singulares; asi-mismo, del protagonismo de algunos expertos en la selección estratégica de


urbanas. Tal desplazamiento de la cuestión social a la cuestión urbana comovariante explicativa de la pobreza y la conflictividad social permitió refor-zar los intercambios y establecer presupuestos y vocabularios comunes en-tre varias tradiciones nacionales.

El Urbanismo no se postulaba como un saber más sobre la ciudad. Seadjudicó la capacidad de operar, simultáneamente, sobre el conjunto devariables y problemas que la afectaban. Se fundaba en un estrecho víncu-lo entre escenario y drama, entre la estructura material y la vida social.Siguiendo el dictum de Saint Simon, prometía gobernar sobre las personasadministrando cosas: edificios, calles, plazas.

Con intervenciones capaces de rescatar y adaptarse a las particularida-des y preexistencias de ciudades entendidas como organismos singulares,se presentó como una superación de las aproximaciones abstractas de losingenieros, agrimensores e higienistas. Al mismo tiempo, renegó del perfilartístico y la escala recortada del Arte Urbano que sólo beneficiaba a losmás pudientes. La belleza fue considerada sólo un componente más deuna estrategia global para ordenar los movimientos, actividades, conflictosy valores de la sociedad en su conjunto, racionalizando el mercado inmo-biliario y la inversión pública. La escala de intervención superó la de algu-nos conjuntos edilicios o ejes viales, para alcanzar la totalidad de la plantaurbana y sus posibles extensiones en el tiempo y el espacio, incluso a esca-la regional.

La capacidad de coordinar legitimó su existencia. Superó la fragmen-tación de distintos diagnósticos y técnicas de intervención sobre la exten-sión urbana, la renovación y regulación edilicia, la distribución de infraes-tructuras y servicios, los sectores sociales conflictivos y la actividadeconómica ensayados por distintas profesiones e, incluso, los ya consolida-dos cuerpos de gestión municipal. Lo hizo desde la hipótesis articuladorade la “congestión”, englobando una serie de conflictos ya identificados(aumento y concentración de población, extensión desordenada de laplanta urbana, insalubridad, desorden funcional, individualismo, tensiónsocial, debilitamiento cívico y comunitario) y enunciándolos como pato-logías de un organismo vivo: la ciudad.

Apoyándose en las regularidades observables de un fenómeno tan plu-ral y mutable, el Urbanismo reclamó su condición de discurso verídico,justificó sistemáticamente sus decisiones con el uso retórico de cifras y dia-


oficinas municipales, y los avances en la topografía de los males urbanosde los censos de ciudades.

El Urbanismo y sus instrumentos técnicos –el Expediente Urbano yel Plan Regulador– habrían de ofertar otra cosa. Su conocimiento, difu-sión y debates pueden estudiarse en nuestro país a partir del regreso, en1928, de Carlos María Della Paolera, diplomado en el Instituto Francés deUrbanismo.

Ingeniero, con un temprano interés en las cuestiones urbanísticas,Della Paolera desarrolló los fundamentos del nuevo saber en diez confe-rencias en la Facultad de Ciencias Exactas, publicitando una aproximacióncientífica a los problemas de la ciudad que había desarrollado en su tesisen París.11 Tomando como unidad de estudio la aglomeración bonaeren-se, demostraba la insuficiencia de iniciativas anteriores, preocupadas poracicalar el frente ribereño cuando el verdadero problema eran los barriosmalsanos y las tolderías de lata que año a año crecían a las puertas de laCapital. No sólo recolocó la cuestión social en las preocupaciones urbanas,sino que, a través de una jerga renovada, apeló a las regularidades descrip-tas por la nueva ciencia de la ciudad de la cual su director de tesis, MarcelPoëte, era entonces el más avanzado sistematizador. Sofisticadas técnicas yparámetros de análisis de las particularidades anatómicas y las anomalíasfisiológicas de la ciudad fueron la base para desplegar complejas iniciativasconcurrentes para una terapéutica descentralizadora.

Un mes más tarde, en dos conferencias realizadas en Rosario, reflexio-naba sobre la relación a establecer con los potenciales comitentes que serí-an centrales para su propuesta –las asociaciones de propietarios y las admi-nistraciones municipales– y con los técnicos que, hasta ese momento, seatribuían competencias sobre la ciudad.12

Rechazó el “encargo por concurso” de varias propuestas factibles modu-ladas por la creatividad del proyectista y sintetizadas en una prefiguracióntridimensional de los núcleos representativos de la ciudad mediante planosy maquetas. Propio de las disciplinas artísticas, el concurso era defendidopor la corporación de arquitectos. Della Paolera propuso, en cambio, unplan sin planos. Consistiría en la contratación directa de un experto a cargodel monitoreo permanente de la fisiología urbana que, apoyándose en los re-levamientos de las oficinas municipales, pasaría a integrar la elite burocrática.Desde este Expediente Urbano, en continua revisión, se definirían acciones


modelos disponibles en el campo ya internacionalizado de la disciplina, y ensu ajuste a las cambiantes circunstancias y pujas locales. En nuestro país, laaspiración a superar saberes y prácticas dispersas signó el primer instrumen-to del Urbanismo: el Plan Regulador. Instalada tal voluntad de totalidad, alpasar de la ciudad al territorio como objeto de intervención la disciplina seredefinió como Planeamiento, y su herramienta fue el Plan Director.

El Plan Regulador, instrumento legitimadorde los municipios activos

La apelación al Urbanismo como disciplina acreditada en experiencias ytratados europeos había comenzado a introducirse como un tópico recu-rrente en la prensa, las demandas de asociaciones de propietarios y el de-bate político en torno al Centenario. El argumento para cuestionar las fa-llidas experiencias de los planes de embellecimiento contratados a expertosextranjeros estuvo promovido por técnicos locales que reclamaban compe-tencias acreditadas por sus conocimientos y su capacidad para ajustarse alos problemas y posibilidades de acción en las ciudades argentinas.

Mientras tanto, una serie amplia y plural de diagnósticos y cursos deacción con una marcada tendencia a considerar el total del ejido urbanocomo objeto de intervención, pero siempre parciales por estar centradosen una estrecha perspectiva del conflicto, se habían ido multiplicando, engran parte ofertadas como donación a las gestiones municipales o la opi-nión pública. Tales propuestas se habían concentrado en alguna variable,ya fuese el tráfico, el embellecimiento, la higiene, la infraestructura sanita-ria, la integración de nuevas urbanizaciones, los espacios verdes o las nue-vas entidades administrativas. Tras las mismas, es posible distinguir las ló-gicas de las profesiones involucradas. Nos referimos a los planos deextensión de los agrimensores, los proyectos de sistematización vial con laintroducción de una red de diagonales o los sistemas comprehensivos desaneamiento de los ingenieros, los proyectos de reforma en el registro deaperturas en el tejido consolidado para conformar oasis de belleza y civili-dad de los arquitectos, las proposiciones de sistemas de parques de los pai-sajistas, las propuestas que entrelazaban regulaciones espaciales y redes ins-titucionales de los higienistas, los reglamentos de edificación de las


signaba los intendentes, esta ciudad encarnaba como pocas la idea de los“municipios activos” sobre los cuales el Urbanismo habría de construir sudemanda a través de la captura, reformulación y oferta de una articulaciónnueva a viejos conflictos desde códigos propios y específicos.13

A pesar de haber perdido atribuciones con respecto a la policía, la ins-trucción pública y los recursos de la contribución directa y patentes,Rosario y otras gestiones locales pugnaban entonces por ampliar significa-tivamente sus incumbencias y autonomía. Fueron férreas defensoras de ladistinción establecida por Juan Bautista Alberdi entre la política, propia delEstado nacional o provincial, y la administración, relativa al gobierno co-munal en tanto corporación de vecinos con derecho a administrar sus inte-reses particulares con fondos que les son propios. Los Concejos Delibe-rantes (todavía constituidos con representantes de distintos grupos deactividad económica y lugares de residencia) resistían la intromisión de lospoderes extraterritoriales encarnados en la figura del Intendente. Procurabanacaparar para su gestión asuntos vinculados al conflicto social y la promo-ción económica traducidos en medidas que, con el aparato interpretativoadecuado, seguían dirimiéndose en sus campos tradicionales de acción: re-gulación de loteos y construcciones, coordinación de inversiones privadas yalgunas obras posibilitadas por la toma de empréstitos que exteriorizaranmaterialmente su presencia. Para eso requerían fortalecer un dominio efec-tivo y legítimo sobre el desarrollo de las infraestructuras (en manos de em-presas extranjeras que indirectamente regulaban el mercado de tierras y vi-viendas), la provisión de alimentos de primera necesidad, la formación denuevos espacios verdes para el recreo popular y, sobre todo, el proceso de ur-banización. En el afán de fortalecer su capacidad de mediar entre interesesparticulares asimétricos, buscaban acrecentar sus atribuciones problemati-zando nuevas cuestiones sociales y creando o apropiándose de nuevos ámbi-tos operativos.

El Urbanismo y su instrumento, el Plan Regulador, podían ofrecer al-ternativas a las preocupaciones municipales.

En primer término, la construcción de un nuevo tema conflictivo: eldesorden urbano y sus nefastas consecuencias sociales y económicas. Si bienhabía estado presente, estaba opacado y diluido por las viejas prácticas y re-presentaciones, y ahora era percibido desde una mirada y un lenguaje nue-vos. En segundo lugar, la oferta de recursos técnicos renovados para avanzar


terapéuticas específicas contratando a agrimensores, arquitectos, higienistas,ingenieros viales o sanitarios para la concreción de los proyectos específicos.Esta modalidad la habría de ensayar él mismo en la Oficina del Plan deUrbanización de Buenos Aires (1932/1943) y en Mar del Plata (1931). Sinembargo, una inteligente evaluación de las fuerzas en juego le aconsejó ex-poner una tercera opción, el plan proyecto. Se trataba de la contratación di-recta de expertos, en tanto profesionales liberales, encargados de dirigir ycontrolar una operación recortada en el tiempo. Apoyándose en la colabora-ción de las oficinas municipales y en proyectos preexistentes, tras la minu-ciosa indagación de las variables en juego y una prefiguración de las tenden-cias de crecimiento se propondría un plan que ordenase las acciones sobre laciudad en relación a un proyecto de transformación sintetizado en un planodonde se localizaran, caracterizaran y articularan –como un todo ordenado,jerarquizado y armónico– los distintos espacios y sus usos.

Así, la ciudad de Rosario fue el ámbito propicio para la emergenciadel Urbanismo como nueva disciplina y profesión.

La ciudad estaba conmovida por un conflicto con la principal empre-sa ferroviaria, porque la propuesta de una nueva estación habría estrangu-lado definitivamente la extensión al norte de la trama urbana. En esos mo-mentos el Concejo Deliberante llevaba a cabo una amplia encuesta para lasanción de una ordenanza contratando el primer Plan Regulador del país.Sus términos iban a estar definidos por un programa sugerido por laSociedad Central de Arquitectos: un plan proyecto de la ciudad y sus 20km radiales de área de influencia fundado en un extensivo análisis de to-das las variables físicas y sociales urbanas articuladas en un ExpedienteUrbano. Los elegidos para concretar ambas tareas fueron el ingenieroCarlos María Della Paolera, el ingeniero Adolfo Farengo, autor de un pro-yecto de reordenamiento de los accesos ferroviarios al puerto, y el ingenie-ro-arquitecto Ángel Guido, promotor de la creación de la Escuela deArquitectura que acababa de tener sus primeros graduados y autor anóni-mo de un reciente Proyecto de Urbanización para la ciudad de Santa Fe.

Segunda ciudad de la República, centro de intercambio de la región delcereal, Rosario estaba próxima a alcanzar el medio millón de habitantes, ensu mayoría extranjeros que buscaban caminos de participación alternativosa la ciudadanía y lo encontraban en el voto censitario a nivel local. Con unadependencia y confrontación no resuelta con el gobierno provincial, que de-


límite a la extensión urbana y mejorar las áreas construidas, inclusive gra-vando los baldíos, desde un discurso centrado en la crítica a la especula-ción. La mediación entre estas dos demandas es lo que el Plan Regulador,con una mirada amplia, va a saber resolver.

La consagración y un paso hacia su constitucióncomo saber de Estado

El éxito del Plan Regulador como instrumento de gestión municipal fue in-mediato. El de Rosario fue seguido por los de la Oficina del Plan deUrbanización de Buenos Aires (1932), los promovidos por la Asociación dePropaganda y Fomento de Mar del Plata (1931 y 1941), los de las inten-dencias de Tucumán (1937), Salta (1938), Mendoza (1940) y Santa Fe(1943), y los del gobernador de San Juan (1941).

En su mayoría fueron el resultado de la contratación directa de un ex-perto y, salvo en el caso de los monitoreados por Della Paolera, asumieronel formato de plan proyecto. Sólo el de Mendoza fue producto de un con-curso de antecedentes y anteproyecto que, teniendo en cuenta lo discuti-do de sus resultados, bien puede pensarse como una contratación directaencubierta. Quizás el más insólito fuera el de Le Corbusier para BuenosAires. Intuido en su visita como experto itinerante en busca de encargosd’autremer, y concluido y difundido a través de la publicación en una re-vista especializada, se trató de un refinado recurso publicitario que apare-ce como una rémora de las viejas prácticas de la donación de gracia paraacceder luego al encargo total o parcial de las obras.

A pesar de las diferencias de escala, todos partían de un mismo diagnós-tico: la amplia gama de conflictos urbanos reconocían como causas princi-pales el cinturón de hierro de las vías férreas y el libre accionar de las empre-sas concesionarias de servicios. Sobre la reestructuración de los accesosferroviarios y la sustitución del tranvía por el ómnibus y el subterráneo sesentaron las bases para una mediación entre los intereses de los propietariosde las áreas centrales y las empresas inmobiliarias. Para los primeros: la recu-peración de las tierras ferroviarias vacantes con espacios verdes y equipa-mientos especializados, como también la profesionalización y cierto discipli-namiento estético de las construcciones. Para los segundos: la confirmación


en el dominio de la renta urbana de una ciudad que era no sólo el ámbitosino la materia misma de la riqueza. Desde la presunta prescindencia respec-to de los intereses que la ciencia garantizaba y desde un enfoque comprehen-sivo de los factores en juego, respaldado debidamente por experiencias ex-tranjeras, el Plan Regulador se presentaba como el instrumento adecuadopara asumir esta agenda compleja de problemas y para reforzar el consensosobre la efectividad de la gestión municipal.

La Argentina tenía ciudades nuevas, con calles rectas, tendidos infraes-tructurales avanzados y una matriz edilicia renovada, sin límites topográfi-cos o jurisdiccionales severos para ampliar la planta urbana, es decir: sin losproblemas europeos que habían condicionado los instrumentos delUrbanismo. Incluso se habían reducido significativamente los conventillosy rancherías, y las curvas de crecimiento estaban contenidas por la caídaabrupta de la inmigración. No obstante, el nuevo saber se mediría de unamanera crucial con circunstancias específicas. Además de la permanente de-manda de pavimentos, aguas, electricidad y de grandes terrenos para alojaractividades insalubres, los municipios enfrentaban dos graves conflictos:uno asociado a los tendidos ferroviarios que fracturaban la ampliación de laplanta urbana, y otro relativo al alto costo y los rígidos recorridos de lostranvías, que dificultaban el loteo de las tierras intermedias. Se requeríannuevos instrumentos de coerción y mediación para negociar con las empre-sas concesionarias de servicios, disponer límites al derecho a la propiedad yresponder a las presiones del creciente número de profesionales de la cons-trucción. Esto es, precisamente, lo que el Urbanismo va a tener que com-prender y articular.

Por último, tras conflictivos intentos de construcción directa de ba-rrios obreros y costosas iniciativas para la descentralización de servicios, lasgestiones locales concentraban su preocupación en la ampliación del mer-cado de viviendas. En este campo, debían manejar la disputa entre dos sec-tores bien diferenciados. Un sector lo constituían las empresas inmobilia-rias, que en nombre de la carestía de los alquileres y la ampliación delacceso a la propiedad reclamaban la extensión de pavimentos e infraestruc-turas y el abaratamiento del transporte para promover la conversión de sustierras en uso urbano e, indirectamente, el subsidio de su venta a plazos. Yel otro sector estaba conformado por los propietarios del área central, concuyas contribuciones se costeaban esas obras públicas, que pedían poner


ferencias con invitados extranjeros. El sitio fue organizado como una tablaclasificatoria y el criterio elegido fue el institucional: un modo de favore-cer los acuerdos con los equipos técnicos del Estado y sus representacionesanónimas que ocuparon las salas del frente, dejando para los municipioslas salas de atrás y reservando el sector medio para los stands de las publi-caciones y algunas empresas que, así, podían publicitar sus actividades.También los premios fueron distribuidos equitativamente entre represen-tantes de distintas profesiones y funcionarios públicos, buscando estable-cer un pacto de convivencia entre los candidatos a ejercer la nueva profe-sión. De todas maneras, los premios de honor para los autores del PlanRegulador de Rosario y la primera institución permanente en el munici-pio de la Capital Federal no dejaron dudas con respecto al escalafón inter-no establecido por el juicio de los pares.

Así, en menos de una década, el Urbanismo se había instituido comodisciplina, saber de Estado y nueva profesión. Las frecuentes exposiciones yla publicación de los Planes Reguladores en vistosos tomos en papel ilustra-ción, con gráficos a color, aseguraron la difusión del este nuevo servicio.Delimitado su dominio específico de acción, sistematizado su marco teóri-co y sus métodos con la referencia a un plan modelo y al programa de lascátedras universitarias, reconocida la idoneidad de un conjunto de exper-tos, en su mayoría ingenieros,16 estabilizada una jerarquía interna que per-mitía ser más flexible en el reconocimiento de capacidades, sólo faltaba lainstitución de una credencial especifica mediante un curso de posgrado queconsagrara al saber urbanista como la supraciencia de la ciudad.17

Terremoto de San Juan: una bisagra

El terremoto del 15 de enero de 1944 no sólo sacudió a la opinión públicasino que ofreció al partido militar la oportunidad de afianzarse en el poder,mostrando sus aptitudes para el ejercicio centralizado y agresivo del poderque parecía reclamar la hora, y sometiendo los intereses particulares y lasinercias de la tradición a las prioridades de la Nación. Desde esta lógica, elterritorio –cual campo de batalla– era puesto en disponibilidad; las pobla-ciones fueron vistas como tropas movilizables, y las prácticas productivas yhasta la topografía pasaron a ser simples datos de un inventario de recursos


de los modos tradicionales de loteo y la extensión de infraestructuras y deservicios de manera de conformar una red de centros que aseguraran calidadurbana en toda la extensión de la ciudad. Para ambos, el zoning hacía previ-sible el mercado de tierras y viviendas, circunscribiendo en áreas las indus-trias, depósitos y otros usos disruptivos, a la vez que habilitaba la construc-ción en altura en las áreas céntricas y establecía una demarcación social delas extensiones periféricas entre barrios obreros y residenciales.

Sistemático, y en manos de expertos que respaldaban su prescindenciafrente a los intereses económicos y la irracionalidad “electoralista” en la ob-jetividad de sus diagnósticos y propuestas, el Plan Regulador otorgó (y si-gue haciéndolo) los recursos de legitimidad, mediación y control de loscuales estas débiles administraciones carecían. Como herramienta tecnocrá-tica de gestión, permitió negociar con el Estado nacional, las institucionesde crédito y las grandes empresas y, sobre todo, aportó argumentos funda-dos en el bien común para enfrentar al conjunto heterogéneo de propieta-rios cuyos derechos se verían seriamente recortados.

Como se comprobó una y otra vez, su grado de materialización que-dó atado al ritmo de las inversiones públicas y a la dinámica de la ediliciaprivada, siempre más lentos de lo previsto, pero no obstante sirvió para es-tablecer localizaciones y obras que se concretarían efectivamente décadasmás tarde. Es que el plan proyecto trabaja sobre las expectativas de los in-versores y el orgullo ciudadano; opera más como un instrumento de pro-paganda para atraer empresas e inmigrantes que como la prefiguración es-pecificada de un conjunto a edificar. Es un proyecto, una invitación atorcer las inercias y cambiar el futuro.

Reconocido el Urbanismo dentro de la topografía de saberes median-te las primeras cátedras universitarias (Rosario 1929, Buenos Aires 1933),14

el Primer Congreso de Urbanismo de 1935 fue el acontecimiento ideadopara sellar su consagración como saber de Estado, intentando superar unacircunscripción restringida a las gestiones locales y sentar las bases de suprofesionalización.15

Los instrumentos fueron los premios y la distribución de espacios enuna exposición que reunió más de dos mil piezas entre láminas, maquet-tes, fotografías e impresos, funcionó durante un mes, fue visitada por másde cien mil personas (entre ellas el presidente, gobernadores y un impor-tante número de legisladores), y concluyó coronada por un ciclo de con-


las construcciones fue destruido o seriamente dañado), el sismo abrió laoportunidad de actuar desde cero a escala regional. Perdidas sus raíces his-tóricas, los asentamientos urbanos podían ser redistribuidos y relocalizados,atribuyéndoles grados de sociabilidad en términos de número de habitan-tes y radio de influencia, y agregándolos por sumatoria de módulos desdela unidad vecinal a la Nación.

La explícita voluntad política de intervención y los fondos prometi-dos (que finalmente llegaron tres años más tarde y estuvieron restringidosa la construcción de algunas viviendas y equipamiento) se percibieron co-mo una ocasión para trascender los recursos correctivos y la escala muni-cipal donde, hasta el momento, había actuado el Urbanismo. Más aún, elocaso de esas administraciones activas resultó simultáneo a la ampliaciónde las intervenciones desde el Estado nacional. José Pastor, en una profe-sión de fe con respecto al planning anglosajón, propuso cambiar la deno-minación de Urbanismo por Planeamiento, operación lingüística que di-ferenció al nuevo término respecto de las pretensiones científicas y lapreeminencia de la forma implícitas en las formulaciones anteriores. Estadefinición transparenta el giro que para entonces se había consolidado: esla “técnica de modelación y remodelación del ámbito geográfico para quela sociedad humana pueda ocuparlo con el mínimo esfuerzo y máximorendimiento, con un aspecto visible, físico, y uno invisible y fundante, larealidad social”.20

Aplicando a las agregaciones humanas criterios para la explotación efi-ciente de otros recursos, la disciplina actualizó sus capacidades y prometió“regenerar” las relaciones sociales induciendo patrones de convivencia con-gruentes con la diversificación agrícola y el desarrollo industrial. Para lo-grarlo, el Planeamiento concurrió a la constitución de nuevas entidades re-gionales sostenidas en la ampliación de las fronteras productivas, lasfuentes de energía y las carreteras, desde una lógica geopolítica que asegu-rara la ocupación total del territorio, reorientara las migraciones internasy absorbiera el excedente de las grandes ciudades.

Esta oferta resultaba particularmente pertinente a la nueva percepciónde los males locales que había sido sintetizada en 1940 por AlejandroBunge en Una nueva Argentina.21

Debido a una desequilibrante concentración de las riquezas y activi-dades productivas en el Litoral, el nuevo mal era el empobrecimiento de


a explotar y, eventualmente, alterar mediante grandes obras de infraestruc-tura. Esto lo comprendió el presidente de facto Pedro Pablo Ramírez que,de inmediato, viajó al lugar de los hechos y constituyó una comisión, inte-grada por ingenieros del Ministerio de Obras Públicas de la Nación, para es-tudiar el lugar y formar una nueva ciudad con criterio urbanístico moderno.

En un clima enrarecido que cuestionaba el principio de representaciónpolítica desde una crítica reaccionaria al liberalismo, el desastre natural fuevisto como la oportunidad para una reestructuración tecnocrática del Estadodesde nuevas figuras institucionales con autoridad por sobre las jurisdiccio-nes político-administrativas. Eran necesarias una gran concentración de po-der y una clara asignación de prioridades. Resultaba fundamental un Planque tomara como referencia las experiencias soviéticas, alemanas, italianas,convenientemente legitimadas por lo que se va a conocer como planificacióndemocrática; es decir, la experiencia del Tennessee Valley Authority, cuyoslogros eran difundidos por David Lilienthal en ese mismo año.18

Todos hablaban de Plan, de un plan para casi todo, y de la Planifica-ción como el método abstracto para la toma de decisiones, traduciendo va-lores y objetivos sociales en términos operativos; un criterio racional de go-bierno que, vinculando medios con fines en una secuencia lógica, resultabaaplicable a cualquier esfera de problemas y permitiría a las sociedades or-ganizar su futuro en razón de estándares objetivos, libres de las ideologíasy la lucha de intereses propia del juego político. El marco teórico de estenuevo y difuso saber estaba siendo elaborado por Harvey Perloff en laUniversidad de Chicago.19 Su modelo era el Urbanismo: una convergen-cia de saberes de la cual derivaría una renovada confusión de denomina-ciones, competencias e instrumentos.

Más allá de esta retórica del plan y la Planificación, que habría de im-pregnar por décadas el discurso político, el terremoto conmocionó el re-cientemente constituido campo del Urbanismo en un sentido concurren-te con las nuevas demandas del Estado.

Urbanismo transfigurado en Planeamiento

Por su impacto extensivo (ya que afectó la ciudad de San Juan y varias po-blaciones del valle del Tulúm) y por su extraordinaria magnitud (el 95% de


Muy vinculado a esta perspectiva se encontraba el valor atribuido aluso de la tierra como sustento de la política, uno de los principios que lue-go vertebraría el Segundo Plan Quinquenal.23

En este sentido, el Planeamiento aportaba argumentos útiles para re-gular y restringir el uso de la tierra mediante servidumbres estéticas o higié-nicas, declarando áreas de utilidad pública e incluso decidiendo su expro-piación forzosa. Es más, la posibilidad misma del traslado y/o alteracióndrástica del trazado de la ciudad de San Juan hubiera sido impensable sinla sustitución de la concepción romana de propiedad absoluta por arrien-dos vitalicios que permitieran su reorganización en torno a unidades veci-nales estimulando “una nueva forma de vivir”.24

Planeamiento, vector técnico de la política

Los siete proyectos sucesivos para la reconstrucción de San Juan, que ensólo cuatro años estuvieron en manos de otros tantos equipos técnicos for-mados en todos los casos por arquitectos (más por pujas para el control yextensión de las obras de reconstrucción que por desinteligencias), fueronel laboratorio para esta renovación del vocabulario, los presupuestos y lasherramientas del Urbanismo y, también, para ensayar nuevos modos de re-lación con el Estado a través de la integración en comisiones técnicas, enalgunos casos, interdisciplinarias.

El así llamado ahora Planeamiento renunciaba a la ciudad como unorganismo con personalidad y destino propios resultantes de la sedimen-tación de acciones colectivas en el tiempo y las determinaciones geográfi-cas e históricas, y postulaba, en cambio, superar la polaridad urbano-ruralpara reprimir tanto la hipertrofia metropolitana como la formación de su-burbios y conurbaciones.25

Basándose en hipótesis sobre el desarrollo productivo, el Planeamien-to proponía redistribuir poblaciones y equipamientos en constelacionesinterrelacionadas de aglomeraciones de diferente densidad, función y gra-vitación, en un territorio concebido como espacio isotrópico.26 En estaoperación, el tejido urbano era replanteado radicalmente según un parce-lamiento racional que, tomando a los circuitos viales como barrera, cir-cunscribiera las distintas formaciones vecinales en torno a equipamientos


un interior que expulsaba su población a los suburbios de lata de las gran-des ciudades, con la consecuente degeneración de la raza, a lo que se su-maban los efectos siempre devastadores de las crisis económicas cíclicas.Ambas cuestiones requerían una fuerte intervención reguladora, centrali-zada y estatal que se sustentara en la ingeniería racial, la planificación te-rritorial y la asistencia social. Sus tópicos eran: la urgencia de una conduc-ción enérgica por parte de una elite moralizada, la inclusión de lascorporaciones de intereses en la gestión pública, el autoabastecimiento y ladescentralización industrial, y una reforma productivista centrada en “lafamilia procreadora adaptada al suelo nacional”, cuyo mejoramiento euge-nésico quedaría en manos de la previsión social, la educación física y téc-nica y ciertos parámetros normados de vitalidad (salario mínimo, vivien-da mínima). También se proponía el desarrollo de la industria de laconstrucción a través del fomento de viviendas estandarizadas y la con-formación de un mercado interno, que permitiera el aumento equilibradode salarios y consumo e impusiera límites a las consecuencias socialmentenegativas del patrón de reproducción.

Este pensamiento interpretaba el conflicto como desequilibrio y con-centraba las soluciones en la redistribución de inversiones, pobladores, in-dustrias o equipamientos.

No se trataba de una redistribución abstracta y homogénea sino fuer-temente marcada por las diferencias que atravesaban la sociedad. Se nutríaen los argumentos de la geografía regional desarrollada en nuestro país porFederico Daus y sus discípulos, que había sido introducida en los planes deestudio de la escuela secundaria en 1948. A diferencia del anterior concep-to de región natural, se aludía a áreas cuya singularidad no sólo derivaba departicularidades geomorfológicas homogéneas sino de los recursos econó-micos y del “aspecto humano” que las constituían. Esta idea de región per-mitía atribuir la desigualdad no a la división en clases sociales inherentes alcapitalismo, sino a segmentos claramente delimitados en el territorio (la re-gión) o en las ciudades (el barrio).22 Se trataba de un diagnóstico de las asi-metrías en razón de las heterogeneidades geográficas (naturales o derivadasde políticas territoriales anteriores) que no sólo aportaba una “solución” alos conflictos no resueltos del país –despoblamiento, desigualdad–, sinoque hacía de la recomposición armónica del territorio nacional o urbano lametáfora perfecta de una posible integración social.


terés y los cuerpos representativos regionales. Dejaba atrás el tratado,entendido como sistematización de principios y regularidades propias deun saber científico, y lo sustituía con manuales que fijan estándares dedesarrollo, tamaños óptimos, densidades, distancias y otras normas cuan-titativas para los distintos elementos de estas aglomeraciones concebidascon un sentido genérico.

Las sucesivas intervenciones militares, y luego las presidencias de JuanDomingo Perón, insistirían en la superación de un concepto liberal y re-publicano de gobierno por un criterio técnico de administración capaz decontrolar los comportamientos y suprimir los conflictos mediante la racio-nalidad y la eficiencia. El nuevo encuadre requería la incorporación efec-tiva de saberes y especialistas para conformar una nueva red de institucio-nes encargadas de definir y ejecutar las políticas de Estado. Abiertos losnuevos canales de colaboración, se ampliaron los encargos de obras públi-cas, creció el número de profesionales que integraban anónimos cuerpostécnicos, y la figura del arquitecto o ingeniero funcionario amenazó condesplazar el perfil “liberal” de la profesión inculcado en las universidadesargentinas.

Estos nuevos vínculos de dependencia y el reparto de cargos nego-ciados por las distintas corporaciones se vieron matizados por los apoyospolíticos expresos. Tras la dura campaña electoral de 1946 quedó confir-mado un paulatino desplazamiento de los ingenieros a favor de los arqui-tectos en los proyectos del Estado, que ya reconocía antecedentes anterio-res. El decano de la Facultad de Ciencias Exactas de la Universidad deBuenos Aires y el directorio del Centro Argentino de Ingenieros habíanparticipado activamente en la Unión Democrática; una actitud que con-trastó con la prescindencia de la Sociedad Central de Arquitectos lideradapor Federico de Achával, un nacionalista católico que apoyó la interven-ción universitaria para “reformar la Reforma” y aceptó integrar la Con-federación General de Profesiones. No sólo fueron arquitectos algunosDelegados Interventores de las facultades de ingeniería de Buenos Aires yRosario (Ermete De Lorenzi, Carlos Mendioroz, Carlos Becker) y los rec-tores de las universidades del Litoral y Buenos Aires (Ángel Guido, JulioOtaola), sino que se creó la primera Facultad de Arquitectura y Urbanismoen la Universidad de Buenos Aires, con potestad para otorgar la primeracredencial de urbanista.29


comunes, como alicientes de la solidaridad. Estas unidades vecinales seagregarían como federación de comunidades en toda la extensión de la re-gión, garantizando, matemáticamente, la integración social y la participa-ción cívica.

Esta ampliada escala regional obligaba a dejar atrás el parti, que habíafuncionado como visualización de un posible reordenamiento de los asen-tamientos urbanos por y desde la forma (salvo en el caso de las solucionesurbanas desde arquitecturas a escala ingenieril de los discípulos de LeCorbusier).27 Lo sustituía el diagrama. Este modo de representar las rela-ciones sociales y funcionales ideales no sólo permitía dar legibilidad a losprincipios y conceptos sino que, mediante pequeñas adaptaciones, servíapara modelar espacialmente las aglomeraciones, liberándolas de toda refe-rencia a formaciones urbanas históricas, espontáneas o proyectadas.

Así fue que el Plan Director sustituyó al Plan Regulador.Este plan no consistía en una traducción a planta de una gran com-

posición arquitectónica tridimensional a escala de la ciudad y sus alrede-dores recompuesta como una formación física y socialmente reequilibraday armónica. Se trataba, más bien, de un instrumento auxiliar de legislacióncon nomenclaturas abstractas que refieren al Código Urbano, el documen-to jurídico que regulaba la propiedad del suelo normando loteos, densida-des, áreas non aedificandi y actividades permitidas por zonas, y definiendoáreas de reserva para futuros proyectos unitarios de urbanización. No eranlas inercias históricas o las determinaciones geográficas las que definían elprograma, sino una voluntad política fuertemente dirigista en relación a lacual se coordinaban territorialmente las acciones de gobierno y se progra-maban los gastos según los ciclos fiscales.28

Estas transformaciones –en la escala del objeto de estudio y en los én-fasis en los efectos a producir– resultaban de un ajuste de la profesión a lasdemandas del Estado nacional.

Ya no se pretendería formular un discurso verídico y autónomo, acargo de un profesional liberal contratado temporalmente por las admi-nistraciones públicas, pero manteniendo una colocación de jerarquía yautonomía con respecto de las oficinas técnicas permanentes. El Planea-miento optaba por autodefinirse como una técnica que habla de medios,pero calla respecto de los fines establecidos por la conducción políticadel Estado o acerca de sus demandas para actuar sobre los grupos de in-


urbanísticas en el nomenclador, como un proyecto arquitectónico más.31

Por otra parte, para alcanzar los hiperbólicos objetivos de la PlanificaciónIntegral tampoco habría bastado el saber de un urbanista diplomado.Debían conformarse equipos sin excluir ninguna disciplina –antropolo-gía, sociología, geología, geografía, paisajismo, economía– y donde las su-puestas especificidades del Urbanismo, al superponerse, se diluían.

La disolución en la Planificación

El nuevo marco de la disciplina y la integración del experto como funcio-nario en equipos multidisciplinarios se consolidaron aún más con laRevolución Libertadora.32 La nueva ley universitaria redefinió la funciónsocial de la institución a través de servicios de asistencia técnica vincula-dos con el medio, y promovió la formación de institutos de asesoramien-to a cargo de investigaciones y proyectos contratados por terceros: una fi-gura institucional concurrente con la del funcionario incorporado acuerpos técnicos anónimos, y en clara competencia con el ejercicio liberalde la profesión.33

Gracias al nuevo paradigma desarrollista, la imagen del urbanista co-mo gerente científico de la producción y distribución de recursos huma-nos y naturales a escala territorial resultó congruente con el crecimiento dela influencia norteamericana en el campo de la Planificación.

Basado en un enfoque comparativo con los países centrales que apor-taban los modelos ineluctables de progreso, el desarrollismo proponía estra-tegias para sortear los “atrasos” o “desvíos” que habrían determinado unquiebre en los procesos de modernización de los países periféricos, y plan-teaba vías de superación teniendo en cuenta las particularidades de cada re-gión. Era la perspectiva “impulsada” desde la División de Vivienda y Pla-neamiento (DVP), instituida por la OEA en 1948 para establecer un centrode intercambio de expertos y estudiantes en las Américas. Jorge EnriqueHardoy, graduado en el departamento de Urban and Regional Planning dela Universidad de Harvard, fundador y dos veces presidente de la SociedadInteramericana de Planificación derivada de la DVP, cumplió un rol impor-tante sistematizando, adecuando y difundiendo este nuevo cuerpo de doc-trinas y reglas operacionales desde sus cátedras en la Escuela de Arqui-


A primera vista resulta curioso que en los años treinta, cuando predo-minaban los ingenieros en la elite urbanística, los instrumentos fueran laprefiguración formal y el parti propios del hacer arquitectónico. Pero en losaños cuarenta y cincuenta, cuando la actividad fue capturada por los arqui-tectos, éstos no dudaron en renunciar a la prefiguración tridimensional y laforma, y sustituirla por vagos diagramas y reconstrucciones demográficas,sociales y económicas. También quedan así contradichas algunas presuncio-nes sobre la estadofilia o estadofobia de, respectivamente, ingenieros y arqui-tectos. Estos expertos operaban, antes que nada, como urbanistas, dejandoen un segundo plano las lógicas de las respectivas culturas profesionales.

Así fue como el campo laxo y sin exclusiones evidentes del Urbanismo–donde luego del Primer Congreso de Urbanismo parecía haber lugar pa-ra casi todos– resultó penetrado y dividido por la política.

La inestabilidad caracterizó a los encargos y a las instituciones técnicas,tanto de la reconstrucción de San Juan como de la Municipalidad deBuenos Aires y la Universidad de Tucumán (por citar sólo los focos de ac-tividad más importantes). Se contrató en forma directa a jóvenes sin mayorexperiencia urbanística previa y se incorporaron técnicos extranjeros –en es-te caso italianos que, en su mayoría, habían tenido una importante actua-ción durante el fascismo–. La profesión resultó dividida y desmembradamientras el Estado le imponía una jerarquía interna en reemplazo de la es-tabilizada por los propios pares una década antes. Las fracturas internas ylos episodios de insólita virulencia en la disputa por los encargos quebraronlos códigos deontológicos: se ofrecían argumentos para conseguir un encar-go mediante el desplazamiento de un colega (Jorge Ferrari Hardoy respec-to de Fermín Bereterbide), se aceptaban encargos que estaban realizandootros (Julio Villalobos respecto de José Vivanco), o se trasladaba a los me-dios de comunicación una violenta disputa técnica con desautorizacionesmorales incluidas (Bereterbide y Mendioroz).30

El debilitamiento provino también de definir a la disciplina comotécnica –un saber práctico, tabulado y fácilmente aplicable–, lo que re-sultaba contradictorio con los esfuerzos anteriores por consolidar unaprofesión.

El Estado atribuía tácitamente competencia a los arquitectos, sin de-mandar credenciales o experiencias que certificaran una formación espe-cífica. Asimismo, José Pastor propuso incluir los honorarios por las obras


Notas

1 “Informe caracterizando las atribuciones de las profesiones involucradas en un fu-turo Consejo de Ingenieros a fin de reglamentarlas” (manuscrito, 1932, archivado en laSecretaría Académica, Facultad de Ciencias Exactas, Universidad Nacional del Litoral,Rosario). En este informe, solicitado a raíz de un primer proyecto para regular las profe-siones ligadas a la Ingeniería, se reconoce la atribución de los arquitectos de “proyectar ydirigir trabajos de urbanización que se refieran a la estética de la población”. ResoluciónN° 498 del Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología (Buenos Aires, mayo de 2006)–actualmente vigente– incluye dentro de las actividades reservadas al título de arquitecto:“Efectuar la planificación arquitectónica y urbanística de los espacios destinados a asenta-mientos humanos. Proyectar parcelamientos destinados al hábitat humano… Participaren planes, programas y proyectos de ordenamiento físico-ambiental del territorio y deocupación urbano-rural”.

2 Ana María Rigotti, “La que no fue. Notas preliminares para un análisis de la pro-fesionalización del Urbanismo en Argentina”, Argumentos (Facultad de Humanidades yArtes, Universidad Nacional de Rosario) 1, núm. 1 (octubre 2003), 187-204.

3 Ana María Rigotti, “Las invenciones del Urbanismo en Argentina (1900/1960).Inestabilidad de sus representaciones científicas y dificultades para su profesionalización”(tesis de doctorado, Universidad Nacional de Rosario, 2005).

4 Anthony Sutcliffe, Towards the Planned City. Germany, Britain, the United Statesand France, 1780-1914 (Oxford, Basil Blackwell, 1981).

5 Christian Topalov (dir.), Laboratoires du nouveau siècle (París, Éditions de l’Écoledes Hautes Études en Sciences Sociales, 1999).

4 Cuestionamos así la distinción tajante que ha pretendido establecerse entre plan yplano. Véase: Alicia Novick “El plan y el proyecto como dimensiones del urbanismo mo-derno, Buenos Aires, 1900-1940”, en Anais du IV Seminário de História da Cidade e doUrbanismo. Vol. II, Denise Pinheiro Machado (org.), 1122-1124. (Río de Janeiro,Programa de Pós-Graduação em Urbanismo, Faculdade de Arquitetura e Urbanismo,Universidade Federal do Rio de Janeiro, 1996).

7 Véase: Franco Mancuso, Las experiencias del zoning (Barcelona, Gustavo Gili,1980).

8 Véase: Gwendolyn Wright, The politics of Design in French Colonial Urbanism(Chicago, Chicago University Press, 1991).

9 Véase: Christian Topalov, “La ville congestionnée”, en Genèses. Sciences sociales ethistoire (París) 1, núm. 1 (septembre 1990), 88-111.

10 Véase: Guido Zucconi, La città contesa (Milán, Jaca Book, 1989).11 Carlos María Della Paolera, “Contribution à l’étude d’un plan d’aménagement,

d’embellissement et d’extension de Buenos Aires” (tesis, Institut Français d’Urbanisme,noviembre de 1927).

12 Carlos María Della Paolera, Dos conferencias sobre Urbanismo. Rosario y sus proble-mas urbanos (Rosario, Imprenta Taborda, 1928).


tectura de Rosario, como desde el Instituto de Planificación Regional de laUniversidad del Litoral (IPRUL), primero, y el Centro de Estudios Urbanosy Regionales (CEUR) después.34

El marco fue un nuevo Plan de Estudios fuertemente comprometidocon los temas urbanísticos. Se proponía “impartir los conceptos básicosdel Planeamiento urbano y rural desde el principio de la carrera a travésde los cursos de Arquitectura, para situar al alumno en la misión específi-ca del arquitecto: determinar el uso y dimensionamiento de los espaciosdestinados a la vida del hombre sobre la superficie de la tierra, con proyec-tos analizados como parte integrante de la ciudad, el área metropolitana,la región, la unidad nacional”.35 El objetivo era formar profesionales aptospara integrarse a la burocracia estatal responsable de la dimensión física delterritorio y las agrupaciones humanas.36 Para lograrlo, era explícita la ten-dencia a desdibujar el Urbanismo en la metodología abstracta de laPlanificación, prefigurando intervenciones a escala territorial (redes de ser-vicios e infraestructuras, normativas de uso del suelo) en los que se busca-ba “trascender” las soluciones físicas y concentrarse en otro tipo de técni-cas para “elevar el nivel de vida” y la riqueza social “mediante una más justadistribución de la renta y el suelo”.37 Para los problemas de mediana esca-la (“soluciones habitacionales”, proyectos de parques industriales o de re-novación urbana) el Urbanismo era redefinido como Diseño Urbano, unavariante más del diseño arquitectónico.

Desde este enfoque, el Plan Director hizo coincidir sus herramientascon las de la Planificación.

Y adquirió un neto sesgo administrativo, jerarquizando como recursoslos estándares, las comparaciones estadísticas, las curvas de inversión y la co-dificación numérica del uso del suelo. En este borramiento de fronteras sellevó al paroxismo la reivindicación originaria del Urbanismo como síntesissuperadora de los múltiples saberes y prácticas, ya no sólo sobre la ciudad,sino sobre el territorio y la sociedad en su conjunto. Mientras tanto, el ur-banista siguió –y sigue– insistiendo en postularse como el chef d’agence deequipos interdisciplinarios subordinados o contratados por el Estado. Y re-clama, con suerte desigual, ser considerado como el más capaz para orientaruna visión comprehensiva de las agregaciones urbanas y sus problemas, y pa-ra seleccionar, de entre un amplio reservorio, las técnicas más adecuadas pa-ra enunciar su análisis y los procedimientos tendientes a su transformación.


23 Presidencia de la Nación, Subsecretaría de Informaciones. Manual Práctico del 2ºPlan Quinquenal (Buenos Aires, Presidencia de la Nación, Subsecretaría de Informa-ciones, 1953), VIII. E. 7: “Urge la necesidad de reprimir la especulación inmobiliaria y fi-jar normas legales sobre loteos y ventas de tierra”; ibid, X. G. 1: “La tierra es un bien in-dividual en función social. Es un bien de trabajo y no de renta o especulación”.

24 Fermín H. Bereterbide, “Reconstrucción de San Juan. Ideas para un sistema de fi-nanciación”, en Revista de Arquitectura (Sociedad Central de Arquitectos, Buenos Aires)XXX, núm. 295 (julio 1945): 274-275.

25 José Pastor, Curso Básico de Planeamiento Urbano y Rural (La Plata, Ministerio deObras Públicas, 1950). Allí los define como urbe clandestina que no es ni ciudad ni cam-po, sin ninguna de las ventajas de una u otro, y con todos los inconvenientes de ambos,caracterizados por una fealdad indescriptible donde se entremezclaba el caos de la indus-tria con los barrios residenciales, desalojando los cultivos periurbanos y dificultando losaccesos carreteros.

26 Walter Christaller, Die zentralen Orte in Süddeutschland (Jena, Gustav Fischer,1933). Esta teoría cuantitativa sobre las localizaciones e interrelaciones entre servicios ycomercio pasó a ser una referencia obligada y fue aplicada por primera vez, casi literalmen-te, en Balcarce. Julio Villalobos, “Plan para la colonización de Balcarce”, en Revista deArquitectura (Sociedad Central de Arquitectos, Buenos Aires) XXVIII, núm. 293 (mayo1945), 215-235.

27 Los mejores ejemplos de un sesgo formalista extremo que propiciará, desde otroángulo, la dilución del Urbanismo en la Planificación son los planes para Bahía Blanca(Miguel C. Roca y Enrique Geghard), la Ciudad Universitaria de Tucumán (HoracioCaminos y equipo), Jujuy-Palpalá (José Vivanco) y la Urbanización del Bajo Belgrano(Oficina de Estudio del Plan de Buenos Aires).

28 El período más socorrido es el quinquenal; en nuestro país se formularon el de1947, recopilando ex post diecisiete proyectos de ley, y el de 1952.

29 Se trata del Curso Superior de Urbanismo dictado en la Facultad de Arquitectura,Diseño y Urbanismo de la Universidad de Buenos Aires, dirigido por Della Paolera, y cu-yo primer curso en 1949 estuvo a cargo del especialista francés Gaston Bardet.

30 Incluso intervino el Departamento de Estado norteamericano, seduciendo a FerrariHardoy, para usar el fracaso de la reconstrucción de San Juan como herramienta electoral.

31 José Pastor, “La reconstrucción de San Juan y los profesionales particulares al ser-vicio del Estado”, en Revista de Arquitectura (Sociedad Central de Arquitectura, BuenosAires) XXXV, núm. 353 (Mayo 1950), 145-157.

32 Jorge. F. Liernur, “Vanguardistas vs. expertos”, en Block (Universidad Torcuato DiTella) 6 (marzo 2004), 18-39.

33 Primer Congreso Argentino de Planeamiento y Vivienda, “Conclusiones de la Co-misión de Investigaciones y Educación”, en Nuestra Arquitectura (Editorial Contémpora,Buenos Aires) 28, núm. 338 (enero 1958), 40-51.

34 El IPRUL fue creado en 1962 en directa vinculación con el rectorado de laUniversidad Nacional del Litoral. El CEUR funcionó por un breve lapso en la Univer-


13 Ana María Rigotti, “Municipio y vivienda. La Vivienda del Trabajador, Rosario,1923/1947”, (tesis de maestría, FLACSO Argentina, 1996).

14 Carlos María Della Paolera, “Enseñanza del Urbanismo. Método y Programa”, enRevista del Centro de Estudiantes de la Facultad de Ciencias Matemáticas (UniversidadNacional de Rosario), núm. 5 (2º trimestre 1933), 39-49.

15 Primer Congreso Argentino de Urbanismo. Tomo III (Buenos Aires, ImprentaMercatali, 1937).

16 Resulta llamativo, en este sentido, que Ángel Guido eligiera la apelación de inge-niero para sus encargos urbanísticos.

17 Alcides Greca, “La enseñanza del urbanismo en la Universidad Nacional delLitoral”, en Revista de Ciencias Jurídicas y Sociales (Universidad Nacional del Litoral, SantaFe) II (3a época), núm. 21-22 (1937), 5-12; José Lo Valvo, “Segundo Congreso Interame-ricano de Municipios”, Universidad 10 (diciembre 1941), 255-261.

18 David Lilienthal, Democracy on the March (Nueva York, Ed. Harper & Brothers,1944). Pregona las ventajas de esta experiencia con técnicos imbuidos de las problemáti-cas “del pueblo”, desde reparticiones descentralizadas que favorecían la participación y elconsenso.

19 Harvey Perloff, Education for Planning (Baltimore, The Johns Hopkins UniversityPress, 1957). En él se reseña el Program for Education and Research in Planning, 1946-1956, realizado junto a Eduard Banfield y Martin Mayerson, que por años sirvió de ma-triz a otros cursos de posgrado. Toma como referencia las experiencias de Rexford Tugwellen Puerto Rico a través de la Junta de Planificación instituida en 1942. Al respecto, ver:Santiago Iglesia, “La función de la planificación en Puerto Rico”, Arquitectura (La Haba-na), núm. 268 (noviembre de 1955); 499-505.

20 José Pastor, Urbanismo con planeamiento. Principios de una nueva técnica social(Buenos Aires, Editorial Arte y técnica, 1947), 106. Más tarde profundiza en esta condi-ción técnica: “El planeamiento urbano y rural no constituye una ciencia bajo ningún as-pecto en que se la tome. Desde el enfoque arquitectónico es simplemente una techné, unatécnica plástica-funcional, cuasi arte, cuasi ciencia, pero ni lo uno ni lo otro separadamen-te: es un conjunto de técnicas sociales”. José Pastor “El concepto de Región en Planea-miento”, en Revista de Arquitectura (Sociedad Central de Arquitectura, Buenos Aires)XXXV, núm. 355 (marzo, abril y mayo 1952) 47-48.

21 Alejandro E. Bunge, Una nueva Argentina (Buenos Aires, Editorial GuillermoKraft Ltda., 1940).

22 Federico Daus, “Geografía regional. Una orientación de la enseñanza de la geo-grafía”, en Boletín de la Universidad Nacional de La Plata, Tomo 9, núm. 1 (1935), 89-97.Para un desarrollo de esta interpretación de la regionalización como modo de representary organizar las diferencias internas de una sociedad: Silvina Quintero, “Geografía y terri-torio. Regiones y regionalizaciones en la Argentina durante la primera mitad del siglo XX”(ponencia presentada en las Jornadas Interdisciplinarias: Formas y Representaciones delTerritorio y la Ciudad del Laboratorio de Historia Urbana, Centro Universitario Rosariode Investigaciones Urbanas y Regionales (CURDIUR), Rosario, 7 y 8 de julio de 2000).


Saberes sin fronteras. La vialidad norteamericanacomo modelo de la Dirección Nacional de Vialidad,

1920-1940*

Valeria Gruschetsky

De la impresión recogida de los hombres, estudios, investigaciones,procedimientos de trabajo y del sano sentido económico y de beneficiogeneral que inspira la vialidad norteamericana, deducimos que es acer-tada nuestra orientación general de cultura de la técnica de caminos ha-cia esas fuentes, sin excluir algunos interesantes aspectos europeos ysudamericanos.

Justiniano Allende Posse1

En 1932 se creó la Dirección Nacional de Vialidad (DNV) como una re-partición autárquica del Estado Nacional. La antigua dependencia delMinisterio de Obras Públicas de la Nación (MOP) cambiaba su jerarquíay se formaba a partir de la sanción de la Ley 11658 –Ley Nacional deVialidad–. En parte, dicho cambio se debió a la necesidad de construir ca-minos que se ajustasen a las nuevas demandas que reclamaba el transporteautomotor o, como lo definían los contemporáneos, “buenos caminos” quepermitieran la circulación rápida de los vehículos de tracción mecánica.

Entre las últimas décadas del siglo XIX y las tres primeras del siglo XXvarias regiones de la Argentina, particularmente los principales centros ur-

* Una versión preliminar del artículo se presentó en el seminario “Saberes de Estadoy elites estatales” del grupo que coordina Mariano Ben Plotkin en el IDES. Se agradecenlos comentarios de todos los participantes, especialmente los de Alicia Novick y SilvanaPalermo.


sidad de Buenos Aires para pasar a depender del Instituto Torcuato Di Tella entre 1967 y1976.

35 Jorge Ferrari Hardoy, “Informe sobre lo actuado en 1956-57 y panorama lectivopara 1958” (manuscrito mecanografiado, 1957), archivado en la Escuela de Arquitectura,Universidad Nacional del Litoral, Rosario.

36 Jorge Enrique Hardoy, “Programa de los cursos Planeamiento 1 y 2” (programasde cursos, Rosario, Escuela de Arquitectura, Universidad Nacional del Litoral, 1956),Archivo de la Secretaría Académica, Facultad de Arquitectura, Planeamiento y Diseño,Universidad Nacional de Rosario.

37 Urban renewal fue una noción establecida por Joseph Mcgoldrick en 1945. Susti-tuye la preocupación por la extensión, por la rehabilitación de áreas tugurizadas, trasla-dando a sus habitantes y redefiniendo usos y loteo. Va a otorgar legitimidad a los planesde erradicación de las “villas miserias”; el primero se implementó en 1956.

En este artículo se analiza la relación que se estableció entre expertosy saberes en materia de vialidad de Estados Unidos y Argentina en el mo-mento de la conformación de la DNV.6 Para ello se parte de una aproxi-mación al contexto que llevó a la creación de la repartición y que definiósus líneas de acción en el territorio nacional, indagando, también, una se-rie de discursos técnicos de los ingenieros que estuvieron en contacto conlas políticas de vialidad norteamericana. En ellos se busca reconocer cuá-les fueron los intereses que se pusieron en juego en la organización y lasprácticas que llevó a cabo la nueva repartición.

El análisis se centra en la circulación de ideas, modelos y experienciasviales que afectaron el desarrollo de esta dependencia, focalizando en losvínculos que se establecieron con los Estados Unidos. Dos aspectos se ten-drán en cuenta, por un lado, las formas organizativas que adoptó la reciéncreada repartición que encontró en el organismo norteamericano (“Bureauof Public Roads”) un modelo de agencia estatal basado en la “eficiencia” yla “racionalidad”, y por el otro, cómo las políticas adoptadas por la DNVestuvieron condicionadas no sólo por la capacitación de los cuerpos técni-cos por parte del nuevo organismo en los Estados Unidos y el conocimien-to de otras experiencias similares, sino también por los intereses –tantoeconómicos como políticos– que surgieron alrededor del automóvil y laconstrucción de carreteras.

La primacía de los conocimientos provenientes de Norteamérica norespondió solamente a cuestiones técnicas. Aspectos económicos, decisio-nes políticas y construcciones simbólicas también gravitaron en la elecciónde este país como principal referente. Esta elección, en algunos casos, es-tuvo influenciada por las representaciones de Estados Unidos construidasdesde Europa. A pesar de que este último vínculo se desarrolló de maneradistinta, ya que la potencialidad, practicidad y dinamismo de la ciudadnorteamericana sorprendió al visitante europeo al toparse con algo total-mente desconocido y novedoso,7 se debe tener en cuenta que el acerca-miento hacia los Estados Unidos, particularmente de parte de aquellas dis-ciplinas afines a cuestiones urbanas, arquitectónicas, constructoras ypaisajísticas, no era nuevo ni extraordinario. Desde fines de siglo XIX sepueden rastrear referencias hacia la “gran república de los Estados Unidos”por parte de algunos dirigentes locales y por expertos europeos que desa-rrollaron actividades profesionales tanto en ese país como en la Argentina.8

VALERIA GRUSCHETSKY 187

banos vinculados a la economía agroexportadora, transformaron su fiso-nomía. La inmigración masiva, el impacto del progreso económico y eldesarrollo de ciertas infraestructuras se vieron reflejados en el crecimientode la actividad constructora y en la realización de obras públicas. Para ladécada de 1930, este proceso promovido por el Estado se propuso enfati-zar los aspectos de integración nacional, prestando particular atención a ladistribución espacial de las obras en términos territoriales. La acción delEstado se hizo visible en gran medida a través de la creación de agenciasestatales y la implementación de planes nacionales. La construcción, con-servación y mejoramiento de los caminos mediante la realización de unsistema vial nacional fue una política clave en esta nueva etapa. Aunque lacomunicación vial no desconocía el papel que habían tenido previamentelos ferrocarriles, la flexibilidad, la potencialidad y la proyección de futuroque representó la vialidad, sumada a la presión de los grupos involucrados(asociaciones civiles o importadores de autos, entre otros) y a la decisiónpolítica del Estado de construir una red nacional de caminos le otorgarona la vialidad un papel protagónico en los años treinta.2

Durante esta década no sólo había una necesidad de que hubiera ca-minos y buena comunicación, sino que existía una conciencia pública a fa-vor de una “buena vialidad”.3 La sanción de la Ley Nacional de Vialidadno fue sólo una respuesta a las demandas de diferentes sectores de la socie-dad, sino también un punto de partida que potenció y multiplicó la ac-ción modernizadora que se propuso encarar el Estado nacional en térmi-nos de política vial. La nueva agencia tuvo la función de crear un sistematroncal de caminos nacionales de bajo costo que preveía la unión de las ca-pitales de provincia, de los centros de producción, los puertos y las esta-ciones de ferrocarril.4 Ya en 1934, a raíz de la presión de agentes públicosy privados involucrados en las cuestiones viales, hubo un cambio en la po-lítica de la repartición que apuntó a ampliar su radio de acción, cambioque posibilitó la realización de obras que demandaron altos niveles de in-versión y, a su vez, permitieron poner en práctica los últimos adelantos dela técnica. Estos conocimientos fueron apropiados por profesionales y fun-cionarios locales a través de los viajes de capacitación al extranjero que aus-pició la DNV, de las conferencias y seminarios dictados por visitantes ilus-tres, y de la contratación de especialistas extranjeros en cuestiones urbanasy viales por oficinas estatales.5


En la década de 1920 habían sido las organizaciones relacionadas conel transporte, la producción o el consumo automotor quienes tomaban lainiciativa de colocar en la agenda del debate público la necesidad de cons-truir una red de caminos. De este modo, el Congreso y los partidos polí-ticos se enfrentaban a una sociedad en la que intervenían múltiples pers-pectivas y posiciones, y en donde las asociaciones se fortalecierondisputando el favor de la opinión pública. La sociedad, a través de sus or-ganizaciones, formó parte de la decisión política estatal. Los clubes auto-movilísticos, liderados en primer término por el Touring Club Argentino(TCA) y luego por al ACA, encabezaron las demandas y acciones por laconstrucción de caminos y la sanción una legislación acorde.13

Pese a que en esa misma década se realizó el Primer Congreso Na-cional de Vialidad (1922) y el Primer Congreso Panamericano de Carre-teras (1925), y que el presidente Marcelo T. de Alvear y su Ministro deObras Públicas Roberto M. Ortiz presentaron al Congreso un proyectode ley vial, éste nunca llegó a discutirse. En 1927, el Poder Ejecutivonuevamente se presentó ante las Cámaras a fin de reproducir el proyec-to de 1925, pero sin tener demasiada suerte. Entre 1928 y 1932 se mul-tiplicaron proyectos y mociones para que se tratara la cuestión de la via-lidad en el Congreso.14 En estos estuvieron presentes las posturas dediputados de las diferentes provincias y también los aportes de las orga-nizaciones civiles. Particularmente, la propuesta presentada por el TCAcobró presencia en el recinto, ya que algunos diputados actuaron como susvoceros, y contaron además con asesores técnicos del Club para presentary justificar sus proyectos. Estos asesores enriquecieron los discursos de es-tos políticos, otorgándoles una legitimidad construida sobre la base de unconocimiento técnico y racional. Tal fue el caso de los ingenieros civilesdel TCA Roberto Kurtz y Lucas A. Barrionuevo, que asesoraron al dipu-tado de la Capital Alfredo L. Spinetto y al diputado de Córdoba J. C.Rodríguez en la presentación de sus proyectos. Este cruce matiza la ideapresente en las burocracias técnicas estatales que cuestionaba a la diná-mica parlamentaria, mayormente identificada con los intereses partida-rios y los resultados electorales. En este sentido, no sólo el avance de lasburocracias técnicas dentro del Estado, en este caso dentro del MOP ymás adelante en la DNV, se asentaba en la formación y los conocimien-tos específicos de sus cuadros –idioma que compartían con las asociacio-


Por último, se analizará de qué manera el diseño de los proyectos téc-nicos y la propia conformación de la burocracia técnica específica de laDNV obedecieron a discursos que defendían la “racionalidad” y la “efi-ciencia”, temas que produjeron también valencias en el plano simbólico.En efecto, durante los años treinta, la acción de los ingenieros viales y suproducción se convirtieron en imágenes de un Estado moderno amplia-mente recogidas por los medios de comunicación.9 Es desde esta perspec-tiva que se abordan algunos aspectos presentes en los Congresos de viali-dad y el lugar que ocuparon los Estado Unidos en la construcción delsistema panamericano de carreteras.

Autos y caminos: el contexto de la creación de la DNV

Durante la década de 1920 la Argentina dio un salto importante en el creci-miento del campo automotor. Según datos del Automóvil Club Argentino(ACA) y de la Asociación de Fábrica de Automotores, en 1920 había 48.007automóviles en todo el país, número que para 1929 había aumentado a411.404.10 La existencia de vehículos se había octuplicado en una década.Cuando la Ley Nacional de Vialidad se discutió en el Congreso existían420.820 unidades, cifra que representó un número relativamente alto de ve-hículos por habitante –es decir, un automóvil cada veintiséis habitantes–, ma-yor que el de Alemania y comparable con los de Francia y Gran Bretaña.11

En cuanto a los caminos, el panorama era muy distinto: en 1931 elpaís sólo contaba con 2.000 km de carreteras de tránsito permanente. Poresta situación, la presión de diferentes sectores interesados en la adecua-ción de la red caminera a los “nuevos tiempos”, a lo que se agregaba la cri-sis económica, política e institucional del comienzo de la década de 1930,se vio plasmada en la sanción de la Ley Nacional de Vialidad, pese a que eltema vial contaba con debates, emprendimientos puntuales o iniciativas noconcretadas desde la primera década del siglo. Esta ley transformó a laDirección General de Vialidad, creada unos meses antes por decreto presi-dencial, en la DNV. Esta repartición autónoma aglutinó múltiples sectoresinvolucrados con la vialidad, dado que diversos representantes regionales ysectoriales –algunos de ellos vinculados con los transportes y las co-municaciones– fueron convocados a formar su directorio.12


realizar las expropiaciones y valorizar los terrenos cercanos a las nuevas ca-rreteras. Finalmente, en este proyecto también se tomó como antecedentela legislación vial que se aplicó en Nueva Zelanda para el desarrollo de supolítica caminera.

Un caso particular representó la presentación del proyecto del diputa-do Carlos J. Rodríguez, que apuntó a la construcción de “caminos espe-ciales para automóviles y camiones”. En su argumento el auto no debía“ser condenado a moverse dentro del tráfico de los caminos públicos engeneral”. Advertía que mientras los fabricantes del automóvil apuntaban aperfeccionar el vehículo y su motor para que se adaptara a los peores ca-minos, los gobiernos se habían preocupado muy poco por mejorarlos.Evocando al urbanista alemán Martin Wagner, sostenía que “es normafundamental de la vialidad… combinar adecuadamente estos tres factores:el vehículo, el motor y la vía”. En este planteo el automóvil necesitaba supropia vía, lo que elevaba los costos en la construcción. La concesión a em-presas privadas fue la solución que se eligió para la realización de este tipode obras tanto en Estados Unidos como en Italia. Este último país imple-mentó las “autoestrade”, carreteras construidas para la circulación de “au-tovehículos”, mediante su concesión a una sociedad anónima denomina-da “Autostrade”, en 1922. Este fue el criterio que adoptó el Estado italianopara que se comenzaran a construir las autovías. Para Carlos J. Rodríguez,el gasto más alto en la construcción de caminos generaría en el largo pla-zo un automovilismo más barato.17

Aunque diputados y asesores apelaran a experiencias diversas, la nor-teamericana era la referencia principal en la materia. Este proceso, que seinició con el crecimiento del campo automotor y la necesidad de tener ca-minos acordes para su expansión, dio lugar a una nueva etapa con la san-ción de la Ley Nacional de Vialidad y la creación de la DNV. A pesar deque la elaboración de la política pública vial nacional tuvo en cuenta lamultiplicidad de experiencias similares en otros países, el proyecto oficialapuntó, en un primer momento, a responder a las necesidades básicas deun país agroexportador. Es decir, era un proyecto contrario a la idea querepresentada la “autoestrada” italiana.


nes–, sino que también el conocimiento técnico como fuente de legiti-mación avanzó en el ámbito de la política.15

La apelación a las experiencias extranjeras viales fue otras de las for-mas a las que recurrieron estos hombres de la política para argumentar sustomas de posición en cuanto a qué tipo de proyecto vial debía llevar ade-lante el Estado nacional. En este punto parecía haber un consenso generalen cuanto a tomar a los Estados Unidos como modelo para reflexionar so-bre los distintos aspectos involucrados en la legislación vial. Estudiar lasdiferentes clases de caminos, mirar la forma de organización de la agenciagubernamental encargada de la vialidad, comparar la legislación y obser-var cómo la construcción de vías férreas se relegaba a un segundo términopara ser sustituida por las extensas carreteras era parte de la informaciónque se manejaba a la hora de esgrimir argumentos a favor de la ley. Estono significó que las experiencias de otros países no fueran tenidas en cuen-ta, tal como sucedió, entre otros, con los programas de vialidad implemen-tados en Italia y en Alemania, aunque para los años de entreguerra la pri-macía de la vialidad norteamericana era insoslayable.

La experiencia del “gran país del norte” daba cuenta del progresoque generaba el desarrollo de caminos aptos para automóviles, acortan-do las distancias entre las ciudades y los tiempos de circulación. El dipu-tado Spinetto reproducía las palabras del ingeniero Kurtz, quien en suvisita a los Estados Unidos como delegado del TCA al Congreso deVialidad pudo notar “en el camino de Nueva Jersey, la circulación de2.000 vehículos en una hora, por una arteria que podría compararse anuestra avenida Alvear, prolongada hasta Rosario y recorrida en toda sulongitud por los automóviles que van y vienen de Palermo los días feria-dos”.16

En cuanto a la forma de organización que debería adquirir la agenciaencargada de llevar adelante la política caminera, el mismo diputado recu-rrió a los argumentos esgrimidos por los Estados Unidos y a la experienciaitaliana para señalar que la “Comisión de Vialidad” debía poseer una au-tonomía absoluta. Apuntaba a establecer la estabilidad de los miembros yla permanencia del ingeniero de modo de dar continuidad a las obras másallá de los vaivenes políticos. La experiencia de Canadá también fue teni-da en cuenta, particularmente en la propuesta de aplicar un impuesto a lanafta como forma de financiamiento de los caminos y en cuanto a cómo


Los contenidos de los congresos y de las deliberaciones legislativas quetramitaron el apoyo a los mismos no sólo documentan importantes discu-siones técnicas y políticas, sino que también permiten hacer visibles losmúltiples intereses que se ponían en juego en la celebración de estas acti-vidades. En este sentido, en un artículo publicado en la revista del CentroArgentino de Ingenieros (CAI) se observaban posiciones muy críticas sobreel Primer Congreso Panamericano de Carreteras. Su autor, el ingeniero ci-vil Carlos Wauters, profesor de la Universidad de Buenos Aires, revelaba, asu entender, las reales intenciones de los promotores de ese Congreso. Queno eran otras sino promover la realización de caminos aptos para vehículosde tracción mecánica, lo que representaba más un interés de las empresasautomotrices, particularmente las norteamericanas, que una necesidad realocasionada por la “gran cantidad” de automóviles en circulación. Señalabatambién que el objetivo principal del Congreso Panamericano era comer-cial e industrial. Según su perspectiva, estas instancias de diálogo, de difu-sión de experiencias y conocimientos técnicos eran excedidas por intereseseconómicos y políticos.

“En Estados Unidos se ha creado una poderosa industria para la cons-trucción de autos y camiones; la población está allí servida a saturación ca-si completa; la producción industrial sobrepasa las necesidades limitadasde la renovación; hay un excedente que tenemos que exportar. ¿Dónde di-rigirnos de preferencia? Pues a la Argentina; y como nuestra maquinariarequiere buenas carreteras para usarse bien, no nos queda más recurso queprovocar su construcción a gran escala…”21

Esta toma de posición del ingeniero reflejaba su idea de que el even-to respondía a los intereses de los Estados Unidos para que los caminos la-tinoamericanos fueran aptos para la circulación de los nuevos medios detransporte. Continuando con su razonamiento, no había sido un dato me-nor el hecho de que la preparatoria del Congreso se hubiese realizado enWashington, y que los delegados argentinos fuesen invitados a participar.Según su relato, se montó una intensa y perseverante propaganda perio-dística donde aparecían “grandes avisos de los introductores de autos y ca-miones americanos, repuestos y accesorios, empresas de pavimentación devarios tipos y sistemas”.22

Wauters se encontraba entre aquellos ingenieros que pensaban el de-sarrollo de la red caminera como subsidiaria del ferrocarril, idea que tam-


Congresos y publicaciones:la primacía de la experiencia vial norteamericana

Desde la década de 1920 en la Argentina se comenzaron organizar congre-sos y/o exposiciones vinculadas a las cuestiones viales. Hasta la creación dela DNV, estos espacios fueron convocados por instituciones privadas y pororganizaciones transnacionales que tuvieron el apoyo y la participación delEstado nacional. Así, el TCA estuvo a cargo de la organización de los dosprimeros congresos nacionales de vialidad (1922 y 1929), que contaroncon el aporte financiero del Estado y la participación de funcionarios gu-bernamentales. Así también, en ellos intervinieron entidades dedicadas acaminos, comunicación y turismo, instituciones académicas y organizacio-nes de profesionales. El Primer Congreso de Panamericano de Carreterasrealizado en Buenos Aires en 1925 fue producto de una decisión de la JuntaDirectiva de la Unión Panamericana con sede en Washington, que en la VConferencia Internacional Americana (Santiago de Chile, 1923) se propu-so estudiar los medios más adecuados para la construcción de una carrete-ra que uniera las ciudades más importantes entre los países de la Unión: laasí denominada Carretera Panamericana.18 La realización de este Congreso–más allá de que contó con el apoyo de los Estados Unidos– estuvo a car-go del MOP, y en esta ocasión la participación del TCA fue accesoria, yaque se comprometió solamente a realizar una “Exposición de vialidad,transporte y turismo” con el fin de complementar la labor del Congreso.19

Como puede observarse, el compromiso del Gobierno nacional parala celebración del Congreso Panamericano de Vialidad fue mayor que elmantenido en relación con otros eventos previos, porque más allá de susfinalidades prácticas –fomentar el desarrollo de la vialidad en general, re-copilar y difundir las documentaciones y elementos sobre la misma y pre-sentar proyectos y proposiciones tendientes a beneficiar las carreteras ame-ricanas–, reconocía que este tipo de actividades habrían de influir en formaauspiciosa sobre las relaciones internacionales de “ambas Américas”.20 Con-solidando esta tendencia creciente de apoyo estatal a las instancias de de-bate de vialidad, una vez sancionada la Ley Nacional de Vialidad y creadosu organismo ejecutor fue éste el que estuvo cargo de la organización delos congresos de vialidad en el ámbito local y de enviar las comitivas repre-sentativas a los del exterior.


“problema vial debe ser estudiado teniendo en cuenta sus variantes, el sue-lo, el clima, el tránsito, la topografía, los materiales, las condiciones loca-les y los recursos en dinero, máquinas, hombres, etc.”.28 También priori-zaba la idea de que cada caso debía ser estudiado con un criterio local, perosin dejar de estar al tanto de los progresos de la técnica: observar otras ex-periencias servía para impregnarse de nuevas ideas, imágenes y conceptos,para luego ajustarlas a las realidades y necesidades locales.

La mirada crítica que construyó Wauters sobre el Primer CongresoPanamericano y sus cuestionamientos a la necesidad de desarrollar una po-lítica vial nacional representó algunas de las posturas presentes en la socie-dad. No obstante, en el Congreso Nacional hubo otro tipo de argumenta-ciones que a pesar de estar a favor del desarrollo de los caminos noacordaban con ciertas líneas que se consideraban implícitas en los fines delevento panamericano. Socialistas y demócratas progresistas cuestionaronla decisión de destinar fondos públicos para la realización de la exposicióncomplementaria al Congreso, documentando la existencia de posicionesencontradas dentro de las Cámaras y el cruce de intereses socioeconómi-cos y políticos al amparo de argumentaciones sustentadas en un discursotécnico.

En primer lugar, los diputados socialistas cuestionaron la idea del ca-mino asociada al desarrollo del turismo, entendiéndolo como “una activi-dad eminentemente aristocrática”, aunque reconocían la importancia de lavialidad para el desarrollo agrícola como el objetivo prioritario de los ca-minos. En segundo lugar, criticaban los beneficios que obtendrían las ca-sas automotrices, como Ford o Dodge, al conocer qué modificaciones de-bían hacer en sus vehículos para adaptarlos a las futuras carreteras: lasempresas, que pagaban altísimos impuestos en los Estados Unidos, po-drían beneficiarse en la Argentina sin ningún tipo de costo. Finalmente, noestaban de acuerdo sobre el lugar protagónico que se le asignaba al TCA,una institución que era considerada como representante de los intereses declase de los grupos privilegiados, en detrimento del desdibujado papel quele tocaba a la Dirección General de Puentes y Caminos en este asunto.29

La crítica de Wauters, publicada en una revista especializada, y el de-bate sobre las partidas presupuestarias para la realización del CongresoPanamericano de Carreteras dan cuenta, por un lado, de la multiplici-dad de intereses creados alrededor del desarrollo de una política camine-


bién compartían algunos representantes del partido socialista,23 y por esorescataba la importancia que tuvo la Ley Mitre de 1907 para el desenvol-vimiento de los caminos y los puentes en la Argentina. El Estado nacio-nal, a través de esta ley, establecía que las empresas ferroviarias debían con-tribuir con el 3% del producido líquido de sus líneas a la construcción yconservación de puentes y caminos, principalmente aquellos que comple-mentaban las vías férreas, mientras que en Estados Unidos la ayuda fede-ral en materia de vialidad recién comenzó a tener vigencia entre 1916 y1924, como consecuencia de la presión que ejerció el fuerte crecimientodel aparato industrial automotor.24 A la ausencia de políticas federales delgobierno norteamericano, Wauters contraponía la política caminera delGobierno Nacional argentino a través de la Ley Mitre, que desde princi-pio de siglo XX había privilegiado “la unión nacional, antes que las con-veniencias económicas de la producción y las estratégicas para la defensadel país sacrificando en su obsequio los mejores trazados técnicos: se tra-taba de afianzar la nacionalidad argentina, uniendo las capitales de provin-cia entre sí y con la Capital Federal”.25

Sin embargo, no mencionaba que las nuevas demandas de la era delautomóvil transformaron rápidamente el rol del Estado y elevaron su posi-ción. El “Bureau of Public Roads” fue la expresión del nuevo papel que asu-mió el Estado en los Estados Unidos. Esta dependencia, que representabaal poder federal, centralizó la administración del sistema caminero, y los go-biernos estatales fueron los que se encargaron de la realización de las obras,de acuerdo a los estándares profesionales estipulados por el Bureau.26 Encuanto a los contenidos técnicos del Congreso Panamericano, Wauters se-ñaló la ausencia de criterios de adaptación a las necesidades locales. Hacíanotar que las características de la construcción de caminos debían surgirde “la feliz combinación en el aprovechamiento de los recursos locales; ypor eso las descripciones técnicas de las obras ejecutadas en cualquier paísno pueden fundar recomendaciones de carácter general porque, sólo porexcepción, se reproducirían las mismas condiciones locales que las justifi-caron”.27

Este tipo de advertencias sobre la adopción de especificaciones exter-nas también estuvo presente en los discursos de los ingenieros de vialidad.Una década más tarde, el ingeniero Justiniano Allende Posse, al regreso desu viaje de estudio por Sudamérica y Norteamérica, señalaba que cada


ron elegidas como sedes de los primeros congresos panamericanos de ca-rreteras. En este contexto, el proyecto de construcción de la carreteraPanamericana –objetivo que convocó a los primeros congresos de carrete-ra– se constituyó en la bandera del fomento del automóvil en América, unbien en el que la primacía empresarial estadounidense era indiscutible.33

Estas dimensiones políticas de las cuestiones técnicas que la historio-grafía ha rescatado se registran con claridad en los discursos de los añosveinte, ya que, finalmente, para los años treinta el enfrentamiento analiza-do se inclinó en favor de los sectores que bregaron por el desarrollo de unapolítica nacional caminera. Además de la consolidación definitiva del usodel automóvil, la necesidad de abaratar los costos de transporte de la pro-ducción agroexportadora después de la crisis y un renovado énfasis estatalen la búsqueda de la integración territorial nacional configuraron un nue-vo contexto en el cual la vialidad se convirtió en una política prioritaria delEstado. La nueva situación no sólo se vio plasmada en la creación de laDNV y el aumento del presupuesto destinado a carreteras, sino que tam-bién repercutió en instancias específicamente técnicas: la nueva reparticiónrecomenzó a encargarse de la organización de congresos y actividades dedifusión en la materia, reemplazando a la acción privada que había impul-sado actividades similares en la década anterior, así como la vialidad ad-quirió mayor entidad en las publicaciones especializadas.

Un cambio de horizonte: Estados Unidos a la vanguardia

En los años veinte el automóvil era considerado como un objeto “moder-no” y “novedoso”. Fernando Rocchi lo considera emblema de la moderni-dad del período cuando analiza la evolución del consumo durante los añosde entreguerra. El crecimiento explosivo que tuvo en esos años generó undesplazamiento en dos sentidos: dejó de ser un artículo de lujo para con-vertirse en un bien relativamente accesible para el consumidor argentino, yla primacía que habían tenido los autos europeos durante las primeras dé-cadas del siglo XX –en particular los franceses– fue remplazada por la de losnorteamericanos. Las firmas estadounidenses aglutinaban el 75% de lasventas y el otro 25% estaba integrado por las empresas europeas, entre lasque se destacaban la italiana Fiat y la francesa Renault.34


ra, y por el otro, muestran las diferencias en las tomas de posición tantodentro de los cuerpos de ingenieros como entre los representantes de lapolítica. Existían figuras que defendían la primacía del ferrocarril, yotras que veían en la carretera y el automóvil una nueva forma de comu-nicación, más flexible y adaptada a los nuevos tiempos. Durante la dé-cada de 1920 coexistieron ambas posturas, y por lo tanto no resulta ex-traño que la misma revista que diera espacio a las críticas de Wauters unaño más tarde publicara un artículo publicitando al “automóvil comofactor de progreso” que resaltaba las ventajas de su empleo mientras ex-hortaba a los “poderes públicos” a que se embarcasen en la construcciónde caminos apropiados por ser “una sentida necesidad de la economíanacional”.30

La historiografía sobre el tema ha retomado algunos de los argumen-tos de los actores del período. Así, por ejemplo, esta oposición de intere-ses ha sido interpretada desde una perspectiva económica por Raúl GarcíaHeras como parte de la real e intensa rivalidad “interimperialista” que exis-tía entre Estados Unidos e Inglaterra por cooptar el mercado latinoameri-cano.31 La importante participación de las empresas automotrices nortea-mericanas en el mercado local es leída entonces como un elemento clavede las políticas expansionistas de Estados Unidos, en detrimento de los ca-pitales británicos. Desde nuestro análisis podríamos afirmar que el rol pro-tagónico que tuvo ese país en la realización de los congresos panamerica-nos de carreteras también puede ser considerado como otro factor a favorde esas políticas.

Por otra parte, desde una perspectiva de la historia cultural, RicardoSalvatore sugiere una lectura en donde los congresos panamericanos –en-tendidos como actividades realizadas por la Unión Panamericana– forma-ron parte del aparato que desarrolló el imperio informal norteamericanoen América Latina.32 Ese aparato se montó sobre la expansión de la cultu-ra del consumo y el conocimiento técnico a través de la publicidad y lasrelaciones públicas, mediante la difusión de imágenes de progreso y mo-dernidad. Ciertas representaciones, entre las que se encontraban las de au-tos y carreteras, habrían servido de objeto de una interpelación constantellevada adelante por Estados Unidos para distinguir las regiones de Amé-rica del Sur que pudieran comportarse como consumidoras. Puesto quetanto Buenos Aires como Río de Janeiro entraban en esa definición, fue-


se trataba de tramos cortos o de vialidad urbana. Es decir, si en un primermomento se propuso “hacer una obra económica pero de gran longitud,tendiente a abrir el comercio y el tránsito en todo el país”,40 no cabía du-da en que el modelo a seguir era el norteamericano. Pero cuando la DNV,gracias a las acciones de diferentes agentes y de un intenso debate en lasCámaras debió hacer su primera excepción al plan proyectado y hacersecargo de la realización de la “avenida de circunvalación” para la CapitalFederal, las referencias al viejo continente se pusieron a la par de las nor-teamericanas, destacándose los modelos camineros italianos y la vialidadurbana francesa.41 En este sentido, la avenida General Paz fue la primeravía urbana a cargo del Estado nacional que por sus características deman-dó altos niveles de inversión y la puesta en práctica de conocimientos téc-nicos con ideas más sofisticadas, tales como la amplitud, la belleza, el buentrazo, la libertad de cruces y obstáculos y la visibilidad, es decir un entor-no apropiado para la “gran velocidad”.42

Las polémicas en torno a las formas de financiamiento que se imple-mentaron para construir la red caminera terminaron por darle nuevamen-te a los Estados Unidos un lugar prioritario como ejemplo a seguir. Así, enmarzo de 1928 el Ministerio de Obras Públicas de la Provincia de BuenosAires mandó a la Legislatura un proyecto de ley para la “Creación de unfondo permanente para caminos pavimentados y consolidados”, cuya for-ma económica y financiera remitía al modelo norteamericano. Este radi-caba “en el establecimiento de una tasa indirecta a pagar por quien usa yse beneficia del camino”. Por ende, se debía cobrar el servicio que los ca-minos prestaban a los vehículos, y el impuesto a la nafta, junto con el im-puesto a la venta de automóviles y accesorios, parecían ser los gravámenesindicados para crear el fondo.43 Esta propuesta elaborada para la provinciade Buenos Aires sería luego aplicada por la DNV en todo el territorio na-cional.44 La primera gestión, a cargo del ingeniero Justiniano AllendePosse (1932-1938), defendería este modelo por ser el que mejor se ajusta-ba a las problemáticas territoriales del país, al poseer grandes similitudesespaciales y una organización política comparable. De esta forma fue jus-tificado el rechazo de la propuesta realizada por el gobierno de Uriburu,previa a la creación de la DNV, que –siguiendo los ejemplos europeos, es-pecialmente el italiano– proponía la construcción de una red troncal na-cional pavimentada financiada por el peaje.45


Este fenómeno, que significó una mayor presencia de los EstadosUnidos en el mercado argentino, fue también consecuencia de la políticade gobierno del presidente norteamericano Herbert Hoover, que cooperócon la expansión del sector privado en el exterior, donde la industria au-tomotriz y sus accesorias llevaron la delantera. En la década de 1920 Fordy General Motors instalaron plantas para armar coches en el país35 y esta-blecieron una eficiente red comercializadora, y por medio de la publicidaden diarios y revistas, de la propaganda radiofónica y de los Salones delAutomóvil fomentaron la demanda.36 Los congresos panamericanos de ca-rreteras se desarrollaron en este contexto y, aunque no exclusivamente, sevincularon con estos procesos.

La idea de contar con una red de caminos troncales cobró forma ymaterialidad a partir de 1930, cuando el gobierno de facto, a través de unapolítica expeditiva, dio inicio a la era del camino.37 Este giro en la actitudde los agentes oficiales, que se mostraron dispuestos a financiar las obras,también fue consecuencia del “cambio de mentalidad en las autoridadescomo resultado de la crisis. Al crear fuentes de trabajo, la construcción decaminos contribuiría a aliviar la desocupación producida por la depre-sión”.38 Esta idea puso el foco en el lugar que ocupó la obra pública cami-nera como una actividad para dinamizar la economía de principio de losaños treinta. Si a esto se le suma la forma en que se planteó su construc-ción y financiamiento, así como el espacio ocupado por las industrias au-tomotrices y sus subsidiarias de origen norteamericano, observamos quelas referencias a los Estados Unidos, tanto en aspectos materiales comosimbólicos, adoptaron un lugar central en el desarrollo del sistema cami-nero argentino.

El protagonismo en la materia que tuvo este país no parece generardemasiado conflicto si se piensa en términos de las dimensiones indiscuti-bles de su industria automotriz y del sistema vial que desarrolló desde ladécada de 1920.39 En cuanto a las técnicas viales, parecía lógico que los in-genieros de la DNV se dirigieran hacia el país del norte para informarsesobre las últimas innovaciones. Por otra parte, el modelo vial norteameri-cano se ajustaba mejor a las demandas locales en cuestiones como distan-cias entre ciudades y diversidad de paisajes, si bien las referencias del viejocontinente siguieron estando presentes en las diferentes soluciones pro-puestas por ingenieros, funcionarios y políticos, particularmente cuando


tidad empleados administrativos. La relación era de 43 ingenieros por so-bre 24 empleados.48 Pero en el caso local la situación era distinta, y la ex-cesiva cantidad de empleados administrativos era objetada por los ingenie-ros. La cantidad de papeleo generada por la burocracia administrativa lesimpedía cumplir su verdadera función, que era dedicarse de lleno a lasobras, aunque paradójicamente esta situación los hacía reclamar más em-pleados administrativos. A partir de la experiencia que vivió en su viaje porlos Estados Unidos, Allende Posse confirmó su idea de que el excesivo per-sonal administrativo era lo que hacía pesada y difícil la obra de los técni-cos.49

El modelo norteamericano le dio elementos para cuestionar la fun-ción de la burocracia de los empleados públicos administrativos de la de-pendencia, y también puso en el tapete el proceder del cuerpo de ingenie-ros, e incluso su propio accionar. El distrito norteamericano analizado nodisponía de chauffeurs, ni de ordenanzas o mensajeros. Cada ingeniero dis-ponía de un auto y, sin importar su puesto, recorría un promedio de 5.000km por mes. Esa era la vida normal de todos ellos. En este punto, es sig-nificativo el relato de la experiencia del Presidente de la dependencia:

[E]l propio Ing. [Thomas M.] MacDonald, Jefe del Bureau, en lagira a que fuimos invitados manejaba personalmente su vehículoy para vergüenza mía nos seguía mi coche particular guiado porun chauffeur, al estilo criollo, que casi todo el tiempo fue vacío,pues Mr. MacDonald prefería tener a su lado a las cinco personasque integrábamos el grupo.50

Esta forma de actuar era admirada por el ingeniero. Aquel pueblo era elexponente de la eficacia, la inteligencia y la acción en el trabajo tanto delobrero como del potentado. Esta imagen se reflejaba en el reglamento in-terno del Bureau, que estipulaba que todos los técnicos debían “manejarpersonalmente en las obras las máquinas de la casa, durante tres días con-secutivos cada año”, acción que significaba meterse en el barro o en el pol-vo que generaba la obra.51

Todo este cuestionamiento sobre la organización del trabajo en la re-partición terminaba con la necesidad de revisar las leyes de retiro o de ju-bilación. Según un comentario del Ing. Thomas M. MacDonald, estas le-


Tal como lo habían advertido políticos y funcionarios del gobierno deYrigoyen, la realidad europea caminera estaba más alejada de la nuestraque la norteamericana. Al promediar la década del veinte Estados Unidoscontaba con una importante red de caminos, pero a diferencia de Europa,su explosivo desarrollo estuvo fuertemente ligado a los cambios sociales yculturales asociados al crecimiento del automóvil como medio de trans-porte.

En Europa se hablaba del renacimiento del camino gracias a la accióndel automóvil; y aquí, en nuestra pampa abierta a la voracidad del espacioy a la esperanza promisoria del trabajo, el camino no puede renacer, debeprimero nacer; y para ello hay que dotarlo de su característica fundamen-tal: que por él pueda transitarse en todas las épocas del año.46

La expansión caminera en la Argentina fue consecuencia de la presiónque ejerció el crecimiento del campo automotor durante la década prece-dente y de la acción estatal durante la siguiente. Hasta ese momento, la redférrea cumplía la función de comunicación territorial, priorizando las re-giones vinculadas con la economía agroexportadora. Pero el camino y lacarretera la multiplicaron de manera exponencial durante los años treinta,de la mano de un Estado que, a través de un sector de la obra pública,apuntó a la integración y modernización de todo el territorio nacional.47

Las referencias a Estados Unidos también tuvieron un rol protagóni-co en cuanto a las formas de organización de la DNV: las oficinas viales,tanto del orden federal como particulares de cada Estado, se convirtieronen modelos para las autoridades locales. La organización del “Bureau ofPublic Roads” fue un interesante ejemplo para las autoridades jerárquicasde la flamante dependencia. Al regreso de su gira por lo Estados Unidosen 1936, el primer presidente de la DNV destacó la “enorme eficiencia yel alto grado de trabajo personal de los empleados técnicos y no técnicos”de aquel país. Primero reconocía lo importante que era la colaboración es-trecha entre los técnicos de cada uno de los departamentos para que no serecarguen y dupliquen las tareas y, en consecuencia, se malgaste el tiempoy los recursos. Así, cuestionaba la “tendencia individualista” de nuestro pa-ís que conducía a los departamentos, secciones e ingenieros a una labor ce-rrada y con muy poco contacto entre ellos. Y en segundo lugar, al analizarla organización de la repartición vial norteamericana señalaba que la can-tidad de ingenieros que trabajaban para esa dependencia duplicaba la can-


Sur. Este itinerario generó un caudal de observaciones, reflexiones y ense-ñanzas. Tanto en Sudamérica como en los Estado Unidos se estudiaron loscaminos más variados y en las zonas más diversas, y los especialistas se re-lacionaron con colegas de reparticiones homólogas a la Dirección Nacio-nal de Vialidad y de instituciones de profesionales de cada país y/o estadoque visitaron.

En su paso por Sudamérica, la observación de caminos les permitióconcluir que en algunos casos, a pesar de la escasez de recursos y de las di-ficultades naturales de los paisajes montañosos, las carreteras fueron cons-truidas gracias a la capacidad de los cuerpos técnicos. El progreso de los ca-minos era visible en Chile y en Perú, a los que se podía agregar lamodernidad de las carreteras de Brasil y Uruguay, si bien los problemas decirculación vial que se les presentaron en Centroamérica pusieron en evi-dencia las dificultades con que se enfrentaba la realización de la carreteraPanamericana. Es decir, podían existir diferentes tipos de caminos, pero su“éxito” y “utilidad” dependían principalmente de un sistema armónico ycoordinado, y eso todavía era parte de los problemas con que se encontra-ban algunos países no obstante tener excelentes carreteras. El ejemplo de lacarretera que atravesaba a lo largo la isla de Cuba fue ilustrativo: “un mag-nífico camino de 114 km, pero carente de tráfico afluente por falta de ra-males”.53

La gira por Estados Unidos se inició en los estados del Sudeste bajo laguía del jefe de distrito de los cuatro estados de Virginia y Carolina. En esetramo los ingenieros abarcaron una gran cantidad de obras en construc-ción, y luego continuaron con la guía del jefe del Bureau, MacDonald–quien había visitado la DNV unos años antes–, para finalizar en los esta-dos del Nordeste acompañados por el jefe del Departamento de Proyectos.Durante los trayectos compartieron la experiencia con numerosos técni-cos, quienes les trasmitieron un gran caudal de información, conocimien-to y saberes prácticos, que los ingenieros argentinos volcaron luego en lasconferencias y publicaciones de la DNV.

En 1937 la DNV organizó la “Segunda gira por Norte América”, enla que participó una comisión de estudios integrada solamente por cuer-pos técnicos de ingenieros. La experiencia se extendió por seis meses, y losparticipantes tuvieron la misión de estudiar la estabilización del suelo,obras básicas y superficies bituminosas. Esta gira constaba de dos partes:


yes privarían a la Dirección de sus mejores hombres a los 50 años, edad enla que habían adquirido la experiencia y la claridad para ejercer funcionesdirectivas, y peor aún, cuando el Estado argentino había gastado muchodinero en educarlos; los viajes de capacitación al exterior financiados porla DNV fueron un ejemplo de este tipo de gasto o inversión.

Desde una perspectiva simbólica, cruzada con cuestiones técnicas, secolocó a los Estados Unidos como el ejemplo a seguir para lograr el buenfuncionamiento de la nueva dependencia. Ideas, imágenes y conceptos so-bre la implementación de la racionalidad y la eficiencia cobraron relevan-cia para la “buena” organización del trabajo dentro de la DNV.52

La formación de los expertos: viajes de estudioy traducción de publicaciones

El primer presidente del directorio de la repartición, el ingeniero AllendePosse, figura reconocida y respetada desde el punto de vista técnico, encar-nó a la perfección la nueva concepción de la acción estatal propuesta porel gobierno del Presidente Agustín P. Justo. La decisión estatal de activarla política caminera al intensificar las obras viales en el país se tradujo enel destino de fondos para importar máquinas y en un aumento en la par-tida presupuestaria para obras viales.

Por entonces, Allende Posse se perfiló como un poderoso líder quetuvo el objetivo de personificar en esta repartición del Estado la eficien-cia y la buena administración. En su rol del funcionario de la DNV, sepreocupó por la capacitación del personal profesional, y organizó girasde estudios a Norteamérica para los funcionarios, con el objetivo de con-formar un cuerpo especializado y actualizado en materia de caminos yvialidad. Su idea no era solamente que se capacitaran, sino que tambiénrealizaran informes técnicos para publicar en la revista oficial del orga-nismo.

Entre 1936 y 1937 se organizaron dos viajes, dentro del marco pro-puesto por la Comisión de Cooperación Panamericana. Allende Posse par-ticipó del primero, junto con los ingenieros Enrique Humet y EduardoColl Benegas. La gira duró cuatro meses, y antes de arribar a los EstadosUnidos y retornar a la Argentina visitaron algunos países de América del


Publicaciones técnicas, un documento producido por el Ministerio deAgricultura de los Estados Unidos titulado “Embellecimiento a los costa-dos del camino”.57

El intercambio de experiencias entre los ingenieros latinoamericanosy norteamericanos llevó a los primeros a conocer logros materiales que to-davía eran impensables en sus países.58 En consonancia con esta idea, enla Argentina se priorizó avanzar sobre la extensión de la red vial basada enel bajo costo de los caminos (entre 1932 y 1944 se pasó de 2.000 a 30.000km), y se dejó para una segunda etapa la construcción de carreteras quedemandasen conocimientos técnicos más sofisticados y mayores niveles deinversión.

Reflexiones finales

Este trabajo se propuso indagar la relación que se estableció entre expertosy saberes en materia de vialidad de Estados Unidos y la Argentina en elmomento de la conformación de la DNV. El importante crecimiento queexperimentó el campo automotor en los años veinte y el desarrollo de unsistema de carreteras en los treinta fueron dos aspectos decisivos en estahistoria. El primer factor representó la bandera indiscutida de quienesbregaban por la construcción de carreteras, a la vez que ambos factores seconvirtieron en los símbolos del progreso que el Estado nacional buscabaimpulsar. A esto se le sumó la conformación de una burocracia técnica es-pecífica, como la de la DNV, guiada por discursos que enfatizaban la “ra-cionalidad” y la “eficiencia”.

La importancia que comenzó a tener la vialidad y el desarrollo de unared caminera puso en evidencia diferentes intereses y disputas. Discusionesque buscaban su fundamentación en argumentos técnicos contenían tam-bién intereses económicos y políticos. La creación de un mercado automo-tor iba acompañada del desarrollo de una infraestructura acorde: vías decirculación aptas para el tránsito mecánico. Al mismo tiempo, las discu-siones políticas dentro de las Cámaras por la sanción de la Ley Nacionalde Vialidad estuvieron legitimadas por el saber de los expertos y por expe-riencias extranjeras precedentes, que ampliaron el panorama más allá delmodelo norteamericano. Tanto las experiencias europeas como las de paí-


primero debían realizar un curso de especialización en los laboratorios ex-perimentales del Bureau, y después un curso teórico-práctico en el que re-corrían carreteras e inspeccionaban obras en construcción acompañadospor ingenieros locales.54

Más allá de los aspectos de corte netamente técnico, los informes ela-borados por los ingenieros evidenciaban las relaciones que se iban entrete-jiendo con las oficinas y diversos funcionarios. Así, las giras cumplían va-rias funciones. Primero, capacitaban al cuerpo técnico tanto de formadirecta –realizando el viaje– como indirecta –publicando los informes enla revista oficial del organismo y brindando conferencias y cursos de capa-citación a su regreso–, así como la capacitación proponía impregnarse denuevas experiencias e ideas que luego se ajustarían a las características y de-mandas locales. En segundo lugar, apuntaban a establecer relaciones entrereparticiones y funcionarios. Los meses que duraba la gira propiciaban unambiente adecuado para estrechar y afianzar vínculos de camaradería pro-fesional y construir redes de contactos. Este tipo de encuentros colocabala técnica al servicio de la construcción de lazos de amistad que, desde ladécada de 1920, fueron característicos de las relaciones que se establecie-ron entre los cuerpos técnicos de los países que integraron el proyecto dela construcción de la carretera Panamericana.55

En tercer lugar, el viaje brindaba un espacio de intercambios de ideasy publicaciones, y así fue que la DNV tradujo varios artículos técnicosproducidos por el Bureau of Public Roads y por profesionales afines.

Por último, la experiencia en Estados Unidos era la oportunidad deconocer el funcionamiento del aparato estatal administrativo sobre el quese desplegaba la red caminera del país que era señalado como el pionero ylíder en estos temas.

La figura de Allende Posse y su relación con los Estados Unidos resul-taría clave sobre todo en estos dos últimos puntos. Este funcionario defen-día el modelo norteamericano por sobre los ejemplos brindados porEuropa. Sin embargo, en cuanto al criterio que orientó la inversión en lasobras de vialidad se inclinó por una postura que priorizaba los caminos debajo costo, de modo de resolver, según su criterio, el problema del país alposibilitar el tránsito en un territorio extenso.56 Por esta razón, la compo-sición de un paisaje amable a la vera de los caminos quedaría para otra eta-pa, aunque eso no privó a la DNV de traducir y publicar, a través de


bién permitió preguntarse por el lugar que tuvo la política en la toma dedecisiones. Desde el siglo XIX los ferrocarriles habían representado unaimagen de progreso, a la que se le sumaba la idea de servicio, al definírse-los como transporte público. En este trabajo hemos mostrado cómo laimagen de progreso asociada al ferrocarril fue remplazada por la del auto-móvil y la carretera, proceso que acompañó y legitimó la toma de decisio-nes políticas. Sin embargo, queda pendiente establecer el desafío que tuvoque sortear esta nueva repartición para establecer al automóvil como unservicio público nacional.

Notas

1 Justiniano Allende Posse, “Cuarta Conferencia”, en La vialidad en América. Publi-caciones Técnicas (Dirección Nacional de Vialidad, Buenos Aires) 24, (1936), 71-80.

2 Es interesante observar en los diarios de sesiones del Congreso Nacional el aumen-to de proyectos y propuestas para hacer caminos y rutas en comparación con las décadasanteriores, situación inversa en términos de construcción del ferrocarril (durante las déca-das de 1920 y 1930 disminuyen las propuestas de construir nuevos tendidos de ferroca-rriles). Igualmente, cabe señalar que el tendido de los FFCC se había realizado durante lasdécadas precedentes, razón que explica la merma de proyectos. Para la política ferrocarri-lera llevada adelante por el Estado nacional véase: Silvana Palermo, “Elite técnica y Estadoliberal: la creación de una administración moderna de los Ferrocarriles del Estado (1870-1910)”, en Estudios Sociales (Universidad Nacional del Litoral) XVI, núm. 30 (primer se-mestre 2006), 9-42.

3 Véase: Melina Piglia, “Automóviles, Turismo y Carreteras como problemas públi-cas: los clubes de automovilistas y la configuración de las políticas turísticas y viales en laArgentina (1918-1943)”, (tesis de doctorado, Facultad de Filosofía y Letras, Universidadde Buenos Aires, 2009), 171-198.

4 Piglia, “Automóviles, Turismo y Carreteras…”, 196.5 Entre las obras que demandaron mayores niveles de inversión se destacaron la rea-

lización de la avenida General Paz, el puente sobre el Riachuelo y la ruta turística BuenosAires-Mar del Plata.

6 Este artículo se inscribe en una investigación más amplia sobre el trazado, proyec-ción y ejecución de la avenida General Paz como parte de las obras públicas que transfor-maron materialmente, políticamente y simbólicamente a la ciudad de Buenos Aires.

7 Véase: Jean Louis Cohen, Scenes of the World to Come: European Architecture andthe American Challenge, 1893-1960 (París, Flammarion, 1995).

8 Para el caso de los dirigentes véase: el debate legislativo sobre la autorización deldestino de fondos para asistir a la Feria Internacional de Chicago de 1893; Cámara de


ses más alejados, pero con situaciones de desarrollo comparables a laArgentina, formaron parte del abanico de posibilidades que luego se plas-maron en la redacción de la legislación.

Teniendo en cuenta este último punto, la realización de los congresosde carreteras, particularmente los panamericanos, y la circulación de cono-cimientos técnicos y de expertos son claves para analizar la forma en quelos Estados Unidos se constituían en referencia privilegiada en la cuestiónvial nacional. Se ha observado que la adopción de esta referencia fue con-siderada, por un lado, como expresión de los intereses norteamericanosque presionaban a las autoridades locales para que se desarrollara una redvial que fomentara la expansión de la industria automotriz en la Argentina–actitud que se extendería a toda Latinoamérica, en el afán de los EstadosUnidos por conquistar ese mercado–, aunque también se podría pensarque la adopción de dicha referencia indica un interés surgido en algunosgrupos, ya fueran de los sectores gobernantes como de los propios cuerposde expertos, que percibían a Norteamérica como un ejemplo a seguir en elcamino que se abría hacia el progreso y la modernización del Estado. LaDNV y los ingenieros y arquitectos que la integraron parecen encarnar es-ta postura. La emulación de los modelos norteamericanos se registra tan-to en la forma de organización de la nueva repartición como en la forma-ción de sus cuerpos técnicos. Esto no significó la importación mecánica deun modelo, puesto que siempre se priorizó su adaptación a las realidadeslocales. Las ideas y las experiencias circulan pero se transforman en su nue-vo lugar, y el resultado bien puede ser otro al esperado y estipulado en suorigen.

Finalmente, otro de los aspectos que el trabajo se propuso establecerfue el vínculo entre Estado, conocimiento técnico y la toma de decisionespolíticas. La creación de esta repartición estuvo asociada a un saber técni-co que fue creciendo con ella. En este sentido, adentrarse en la DNV per-mite considerar el lugar del experto –en este caso, el ingeniero vial– tantoen su rol de proyector y ejecutor de obras viales como de integrante de uncuerpo técnico dentro de una repartición del Estado que apuntó a erigir-se como “modelo” de eficiencia, y que construyó una nueva imagen deprogreso asociada a la carretera y el automóvil. Priorizar la vialidad, y conello el automóvil como medio de transporte, implicó no sólo dar cuentade las potencialidades que proyectaba esta nueva tecnología, sino que tam-


21 Carlos Wauters, “El congreso panamericano de carreteras y las verdaderas caracte-rísticas de nuestro problema vial”, en La Ingeniería, núm. 618 (abril de 1926), 183-187.

22 Wauters, “El congreso panamericano de carreteras…”.23 CDN-DS, 11 de septiembre de 1925, 394-405.24 Según Wauters, entre 1916 y 1924 la cantidad de automóviles en Estados Unidos

pasó de 3.500.000 a 17.600.000, respectivamente. Para 1924, en Estados Unidos habíaun automóvil cada 7 habitantes, mientras que en la Argentina esa proporción era de unautomóvil cada 26 habitantes. Wauters, “El congreso panamericano de carreteras…”.

25 Wauters, “El congreso panamericano de carreteras…”.26 Jon C. Teaford, The Rise of the States, Evolution of American Government

(Baltimore, The Johns Hopkins University Press, 2002), 95-119.27 Wauters, “El congreso panamericano de carreteras…”.28 Justiniano Allende Posse, “Primera Conferencia”, en La Vialidad en América.

Publicaciones Técnicas (Dirección Nacional de Vialidad, Buenos Aires) 24 (1936), 12.29 Véase: CDN-DS, 11 de septiembre de 1925, 394-405.30 “El automóvil como factor de progreso”, La ingeniería, núm. 628 (abril 1927),

198.31 Véase: Raúl García Heras, Automotores norteamericanos, caminos y modernización

urbana en la Argentina, 1918-1939 (Buenos Aires, Hispanoamérica, 1985).32 Véase: Ricardo Salvatore, Imágenes de un imperio. Estados Unidos y las formas de re-

presentación de América Latina (Buenos Aires, Sudamericana, 2006).33 Rodrigo Booth establece que la carretera “panamericana constituyó un elemento

destacado en la proyección de la ‘civilización de la máquina’ estadounidense en el terrenode las relaciones interamericanas”. Rodrigo Booth, “El camino en Chile. Modernizacióntécnica y transformación territorial en torno a la irrupción del automóvil (1913-1931)”,(versión preliminar de tesis doctoral. Pontificia Universidad Católica de Chile, julio de2009), 68.

34 Véase: Fernando Rocchi, “La americanización del consumo: las batallas por elmercado argentino, 1920-1945” en Americanización. Estados Unidos y América Latina enel siglo XX. Transferencias económicas, tecnológicas y culturales, María I. Barbero y AndrésM. Regalsky (eds.), (Buenos Aires, EDUNTREF, 2003), 148.

35 Ford instaló en 1917 una planta para armar autos, y en 1925 se instaló la GeneralMotors. García Heras, Automotores norteamericanos…, 11, y Rocchi, “La americanizacióndel consumo”, 146.

36 Guillermo Giucci, La vida cultural del automóvil. Rutas de la modernidad cinética(Buenos Aires, Universidad Nacional de Quilmes Editorial/Prometeo 3010, 2007).

37 Ballent y Gorelik señalan que fue paradójico que “…la acción gubernamentalde la década del treinta fue la que materializó aquellos núcleos ideológicos de los queserían sus opositores”. Durante la década del veinte el camino aparecía enfrentado a to-do aquello que estaba representado por el trazado ferroviario y tranviario y subterráneo,servicios, en su mayoría, representantes de capitales británicos. Véase: Anahi Ballent yAdrián Gorelik, “País urbano y país rural: la modernización del país y su crisis”, en


Diputados de la Nación. Diario de sesiones. Cámara de Diputados de la Nación (BuenosAires), 26 de agosto de 1891, 585-589. (En adelante CDN-DS). Para los expertos véase:las trayectorias del paisajista francés Nicolas Forestier, contratado por la Comisión EstéticaEdilicia en 1925 y del urbanista alemán Werner Hegemann que visitó la Argentina porinvitación de los Amigos de la Ciudad en 1931; Adrián Gorelik, “Hegemann, Werner”,en Diccionario de Arquitectura en la Argentina. Estilos, obras, biografía, instituciones, ciuda-des, Jorge Francisco Liernur y Fernando Aliata (comps.), 146-148 (Buenos Aires, Agea,2004).

9 Para ver el plano simbólico de la acción estatal sobre el territorio véase: AnahíBallent, “Kilómetro cero: la construcción del universo simbólico en la Argentina de losaños treinta”, en Boletín del Instituto Ravignani 27, núm. 1 (primer semestre 2005), 110y CDN-DS, 6 de julio de 1932, 646-650.

10 Datos tomados de Héctor J. Iñigo Carrera, “El transporte automotor entre la ciu-dad de Buenos Aires y los partidos vecinos (1936-1940). Aproximación a su influenciametropolitana”, en Boletín del Instituto Histórico de la Ciudad de Buenos Aires IV, núm. 6(Buenos Aires, 1982), 39-49.

11 Estados Unidos era el país que marcaba la diferencia, ya que en 1931 contaba conun mercado automotor en el que circulaban 26.523.779 de autos, es decir, un automóvilcada 4,5 habitantes. Datos extraídos de Ballent, “Kilómetro cero”.

12 Véase: Piglia, “Automóviles, Turismo y Carreteras…” y Anahí Ballent, “Imágenesde un vínculo. Ingeniería y Estado: la red nacional de caminos y las obras públicas en laArgentina, 1930-1943”, en História, Ciências, Saúde-Manguinhos 15, núm. 3 (Julio-Sep-tiembre 2008), 827-847.

13 Véase: Piglia, “Automóviles, Turismo y Carreteras…”, 121-124.14 Téngase en cuenta que el Congreso entre 1930 y 1932 fue clausurado por el gol-

pe de Estado de Uriburu.15 En 1931, luego del restablecimiento democrático institucional, cobrará fuerza la

articulación entre un nuevo tipo de concepción estatal, basado en el prestigio del técnicoy la toma de decisiones políticas. La DNV fue una de las nuevas reparticiones estatales endonde se cristalizaron estas particulares inflexiones de la relación entre Estado y política.Véase: Ballent, “Imágenes de un vínculo…”.

16 CDN-DS, 22 de agosto de 1929, 786-821.17 “El automovilismo más barato sólo se puede esperar mejorando más carreteras y

eso únicamente puede producirse con el expediente de dedicar más dinero para la cons-trucción de caminos”. CDN-DS, 15 de enero de 1930, 585-661.

18 Véase: “Quinta Conferencia Internacional Americana. Santiago, 25 de marzo - 3 demayo de 1923, en “Conferencias Internacionales Americanas 1889-1936. Recopilación detratados y otros documentos”, 203-286 (México DF, Secretaría de Relaciones Exteriores,1990). Disponible en la Biblioteca Digital Daniel Cosío Villegas: http://biblio2.colmex.mx/coinam/coinam_1889_1936/base2.htm (fecha de consulta: 6 de abril de 2010).

19 CDN-DS, 11 de septiembre de 1925, 394-405.20 Ibíd.


54 Hipólito Fernández García, Egberto Tagle y Mario San Miguel, “2ª Gira de estu-dio a Estados Unidos de Norte América. Informes técnicos. 1º de mayo - 8 de diciembre1937”, en Publicaciones Técnicas (Dirección Nacional de Vialidad, Buenos Aires) 29(1938), 5-40.

55 Véase: Booth, “El camino en Chile…”, 91-130.56 Ballent, “Kilómetro cero: la construcción…”, 10.57 Wilbur H. Simonson y R. E. Royall, “Embellecimiento a los costados del cami-

no”, en Publicaciones Técnicas (Dirección Nacional de Vialidad, Buenos Aires) 26 (s/f ), 1-44 (traducción de Roadside Improvement, Washington, US Department of Agriculture,1934).

58 Véase: Rodrigo Booth, “El camino en Chile…”, 91-130.


Nueva Historia Argentina, Tomo VII, Crisis económica, avance del Estado e incertidumbrepolítica (1930-1943), Alejandro Cattaruzza (dir.), (Buenos Aires, Sudamericana, 2001),157-158.

38 García Heras, Automotores norteamericanos, 63.39 Véase: Jon C. Teaford, The Rise of the States, 95-119.40 Justiniano Allende Posse, “Segunda Conferencia”, en La vialidad en América.

Publicaciones Técnicas (Dirección Nacional de Vialidad, Buenos Aires) 24 (1936), 29-48.41 Dirección Nacional de Vialidad, La avenida General Paz (Buenos Aires: Editorial

Guillermo Kraft Ltda., 1938).42 Véase: Allende Posse, “Primera Conferencia”.43 Por un lado, el impuesto a la nafta medía “ese servicio con una provisión mucho

más aproximada que cualquier otro procedimiento”. Y por el otro, el impuesto “a la ven-ta de automotores y accesorios, est[ando] directamente vinculados a la buena vialidad, yaque el mejoramiento de ésta trae aparejado un aumento de tracción mecánica…”, bene-ficiaba al automóvil ya que la mayor parte de los servicios financieros producto de las ven-tas iba directamente a la construcción de las obras viales. “Creación de un fondo propiopara caminos pavimentados y consolidados”, en La Ingeniería, núm. 641 (marzo de1928), 146-149.

44 Anahí Ballent en su artículo “Kilómetro cero” da cuenta de que, a pesar del afánque tuvo la nueva repartición y el nuevo gobierno de diferenciarse del accionar estatal delgobierno depuesto por el golpe de septiembre de 1930, a la luz de los hechos hubo pun-tos de continuidad. Ballent, “Kilómetro cero”, 7-8.

45 Ballent, “Kilómetro cero”, 11.46 “Creación de un fondo propio…”. Este texto acompañó el proyecto de ley para la

creación de un fondo para la construcción y mantenimientos de caminos firmado por elgobernador de la provincia de Buenos Aires, Valentín Vergara, y su ministro de ObrasPúblicas, Ernesto C. Boatti.

47 Véase: Ballent y Gorelik, “País urbano y país rural”.48 Cabe aclarar que el distrito en cuestión estaba conformado por siete estados, ma-

nejaba 30 millones de dólares por año y estaba a cargo de una red de caminos de 22.000km. Véase: Allende Posse, “Primera Conferencia”.

49 Véase: Allende Posse, “Primera Conferencia”.50 Ibíd, 45.51 Ibíd.52 En esta misma línea, Mirta Lobato, refiriéndose al caso de los ingenieros indus-

triales, trabajó sobre cómo el país del norte se proyectó como símbolo de la modernidadindustrial a través de la organización científica del trabajo. Mirta Lobato, “Racionalidad yeficiencia en la organización del trabajo en la Argentina: el sueño de la americanización ysu difusión en prensa”, en Americanización. Estados Unidos y América Latina en el Siglo XX.Transferencias económicas, tecnologías y culturales, María I. Barbero y Andrés M. Regalsky,(eds.), 101-129 (Buenos Aires, EDUNTREF, 2003).

53 Allende Posse, “Primera Conferencia”, 10.


Saberes de Estado: Comentarios finales

Joseph L. Love*

El incremento de formas expertas de conocimiento vinculadas al desarrollohistórico del Estado moderno se puede remontar al cameralismo en laPrusia del siglo XVIII: una “ciencia fiscal” que fortaleció el Estado abso-lutista. La simplificación y racionalización de las finanzas estatales sepropagó por toda Europa después de la Revolución Francesa, a medidaque los monarcas buscaron defenderse del poder de la Francia revolu-cionaria. Los movimientos y los reformadores sociales demandaron cadavez más servicios del Estado a medida que el liberalismo –en palabras deIsaiah Berlin– evolucionó de una concepción “negativa” de libertad –es de-cir, libertad del arresto arbitrario– hacia una definición “positiva” de liber-tad –es decir, hacia la libertad para perseguir objetivos autodeterminadosy buscar el desarrollo de las capacidades y personalidades de cada uno–.1

En este sentido, las libertades “positivas” requerían para su desarrollo unacceso más general o universal a una educación de calidad. En Europa, apartir de la época de Bismarck, y muy pronto también en America, la es-fera de responsabilidad estatal se expandió hacia una mayor intervenciónen pos de proteger a los débiles y fomentar el bienestar social.

Se puede decir que en la América Latina del siglo XIX el control delEstado pasó de las manos de los caudillos a las de los letrados (en las pala-bras algo elusivas de Ángel Rama). Este proceso sucedió por lo menos enlos niveles más altos del gobierno, donde la posesión de meros conocimien-tos generales ya no era suficiente para ejercer la autoridad. Hacia finales delsiglo, el control empezó a estar en manos de burócratas en posesión de

* Director del Instituto Lemann de Estudios Brasileños de la Universidad de Illinois.

entendida en el sentido clásico: es decir, una comunidad intelectual sub-empleada que estuviera en conflicto radical con las estructuras de poderhegemónicas. Comparemos, por ejemplo, Argentina y Rusia en la décadade 1870: mientras los intelectuales en el primer país discutían sobre cómoconstruir un Estado, los miembros radicalizados de la intelligentsia rusadebatían sobre cómo destruirlo. Los intelectuales más convencionales enpuestos universitarios en América Latina, a menudo tendían hacia una ori-entación reformista. De todos modos, rara vez el “pensador” latinoameri-cano pudo llegar a ser un “intelectual orgánico” en el sentido que AntonioGramsci le ha dado a este término, es decir, un portavoz de los interesesde una clase o fracción de clase bien definida, dado que las clases socialesestaban aún relativamente poco desarrolladas. La Argentina se diferencia-ba de los EUA y Chile, países cuyas instituciones fundacionales fueron de-lineadas relativamente temprano, en la década de 1780 y 1830 respectiva-mente, ya que en el primer país la construcción del Estado comenzó en losaños 1870 y 1880, en forma más o menos paralela con la creación o im-portación de los primeros saberes de Estado. En este aspecto, el desarrollodel Estado argentino era contemporáneo al proceso de construcción de supar mexicano, después de que Porfirio Díaz consolidó el Estado federal en1876-77.

Los expertos necesitan apelar a fuentes de legitimación para sussaberes por medio de su inclusión en un sistema internacional de con-sagración (diplomas, becas, premios, publicaciones). Uno puede pregun-tarse si la necesidad de una validación extranjera es de mayor importanciaen sociedades que se consideran “periféricas” que en sociedades “centrales”.Como observó el antropólogo Fernando Coronil, mientras la produccióncultural puede surgir en cualquier sitio, las fuentes de legitimación y vali-dación aún tienden a acotarse a un puñado de sociedades centrales: París,Londres y Nueva York vienen a la mente inmediatamente.

[L]os cánones, y no las teorías, son atributos imperiales. Mientrasla producción teórica… surge en formas y sitios múltiples, loscánones disciplinarios y la canonización de sus creadores mayor-mente siguen siendo privilegio de los poderosos. Aun así, a pesarde su rigidez, hasta los cánones albergan ecos subalternos.4

JOSEPH L. LOVE 215

saberes especializados. Como sostuvo Foucault, existe una relación íntimay compleja entre el saber y el poder. El saber está vinculado a una tradiciónde investigación. Problemas culturales e institucionales habían impedidotanto el desarrollo de las ciencias naturales como el de las ciencias socialesen América Latina. Las tradiciones intelectuales de la región se organizabanalrededor de la figura del “pensador”, una especie particular de letrado quese enorgullecía de la posesión de una cultura humanística y que, al mismotiempo, rehuía la especialización. A menudo escribía con igual facilidad so-bre sociología o política contemporánea como sobre literatura, y sus estu-dios cruzaban con frecuencia las fronteras disciplinarias. El canal de expre-sión del pensador era el ensayo, una forma literaria que en América Latinatodavía retiene algo de su antiguo prestigio, que prácticamente se ha perdi-do en el mundo angloparlante. Este estilo era tal vez apropiado para so-ciedades pre-industriales de alta estratificación; no obstante, quien escribíasobre temas sociales lo hacía en general sin referirse a estudios monográfi-cos, los cuales ya eran citados en Europa del Este –una suerte de proto-Tercer Mundo– aun antes de la Primera Guerra Mundial. Los juicios de losensayistas tendían a ser definitivos, y su tratamiento de la realidad, históri-co. Antes del año 1900, e incluso más tarde, pocos escritores latinoameri-canos sobre temas sociales eran académicos, y todavía menos habían estu-diado en el extranjero; y si lo hicieron, casi nunca obtuvieron títulos eninvestigación, sino diplomas en derecho, ingeniería o medicina. Según elestudio de Charles Hale sobre el pensamiento social y político latinoamer-icano durante el medio siglo que terminó en 1930, de los casi 90 intelec-tuales considerados en el relevamiento solamente uno, el antropólogo mex-icano Manuel Gamio, poseía un título de doctor.2 Semejante hecho puedeindicar las debilidades de una tradición de investigación en oposición a lateorización abstracta, como también una indiferencia hacia la recolecciónsistemática de datos, atributos tan característicos del estilo pensador. Habíamuy poco en América Latina para poder comparar con la investigación enciencias sociales llevada a cabo en Europa del Este, otra región “subdesar-rollada” del mundo; en particular, estoy pensando en los estudios sobre lacomunidad científica rumana en los años 1920 y 1930 emprendidos porDimitri Gusti y sus discípulos.3

Un rasgo de la sociedad latinoamericana que la diferenciaba de laEuropa del Este de este período es la relativa ausencia de una intelligentsia


Act (Ley de Reforma del Empleo Público) del año 1883, legislación queechó por tierra el sistema de “tráfico de influencias” de la política clien-telista de ese país. El gobierno de los EUA tomó esta iniciativa luego delasesinato del Presidente James Garfield por parte un aspirante a un puestode funcionario cuyas ambiciones habían sido frustradas. Entre los paísesde América Latina, Brasil introdujo una reforma del servicio público en1938, cuando el dictador Getulio Vargas creó el Departamento Admi-nistrativo de Servicio Público. En cambio, la Argentina no realizó ningu-na racionalización generalizada de su burocracia a pesar de los esfuerzosexistentes en esta dirección desde los tiempos de la Ley Sáenz Peña y, enparticular, durante la década de 1920. No es que los políticos argentinosno se hubieran enterado de la existencia de tales reformas en otras latitu-des; por el contrario, miembros del Congreso argentino elogiaron las re-formas burocráticas llevadas a cabo en los países “adelantados”, citando losejemplos de los EUA, Italia, el Imperio Austro-Húngaro y Alemania. Sinembargo, los proyectos a tal efecto no llegaron a sancionarse como leyes.Aunque la oposición al Partido Radical denunciaba la “empleomanía” deestos últimos, ellos mismos habían practicado políticas semejantes durantesu gobierno y luego, en los años 1930-1943.5

Dirijamos nuestra atención ahora a la siguiente pregunta: ¿cómo secapacitaban, se certificaban y se acreditaban los expertos? Quisiera llamarla atención sobre los siguientes procesos:

1. La importación de conceptos y categorías para las nuevas profesiones.Entre estas nuevas profesiones en la Argentina de los años 1920 figu-raba el “urbanismo”, disciplina que entrelazaba la arquitectura, la in-geniería civil, la economía y la geografía.

2. Viajes y estudios en el extranjero. El estudio de la planificación de carre-teras y su construcción recibió un estímulo muy significativo de los vi-ajes de estudio al extranjero, en particular de aquellos con destino a losEUA. Estos esfuerzos, junto con un amplio espectro de experiencia in-ternacional, perfeccionaron la pericia de los nuevos profesionales y lesconfirieron prestigio en la escena local. Entre estos emprendimientosfiguraban, por un lado, los viajes de capacitación para estudiar la con-strucción de carreteras y, por el otro, la creación y organización de aso-ciaciones y congresos internacionales de técnicos especializados. Varias

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Los estudios de los saberes particulares presentados en este volumen sonclaramente ilustrativos, y desde luego no exhaustivos. En líneas generales,pueden ser agrupados como aquellos conjuntos de conocimientos esen-ciales para la creación y funcionamiento del Estado moderno –por ejem-plo, la estadística, la construcción de carreteras, el urbanismo, y la salud–,y aquellos para los cuales el Estado era proveedor, acreditador y reguladorde servicios.

A fines del siglo XIX y comienzos del XX surgieron nuevas disci-plinas, por ejemplo la economía neoclásica y la ciencia regional, y comoparte de un campo interdisciplinario más amplio, la geografía económica.En América Latina, la Argentina fue sin duda pionera en materia deeconomía, y la Facultad de Ciencias Económicas no solamente fue laprimera de América Latina (1913), sino también la mejor, al menos hastala segunda postguerra, cuando la intervención de Perón en la Universidadde Buenos Aires expulsó a profesionales competentes, entre ellos al propioPrebisch.

Mientras la economía ganó prestigio a comienzos del siglo XX, comoconsecuencia de la urbanización e industralización surgieron nuevos pro-blemas que generaron una demanda de expertos estadísticos. AlejandroBunge lideró el esfuerzo para entrenar personal capaz de recolectar, or-denar e interpretar información numérica de todo tipo, vinculado esto alas necesidades originadas en las actividades industriales, de trabajadores,empleadores y el Estado, todos los cuales necesitaban información objeti-va sobre accidentes, huelgas y desempleo. Esta información tenía obviasdimensiones políticas.

La urbanización y la popularización del automóvil, por su parte, pro-movieron una nueva demanda de planificación de carreteras y avenidas decircunvalación y, por consiguiente, de nuevas agencias estatales (entre ellasla Dirección Nacional de Vialidad). Por medio de perspicaces demostra-ciones de planificación urbana –por ejemplo, organizando ferias yaprovechando la oportunidad presentada por el terremoto de San Juanpara reconstruir la ciudad–, los planificadores lograron hacer llegar susmensajes al público a nivel nacional.

El estudio de la conformación de un cuerpo experto de funcionariospúblicos evoca el tema más general de la reforma de burocracias patrimo-niales, tal como sucedió en los EUA en el caso del Civil Service Reform


Analicemos a continuación algunos de los problemas que debieron ser en-frentados en el proceso de la creación de nuevos saberes y la formación depersonal vinculado a los mismos.

1. Hubo conflictos entre los objetivos políticos y los administrativos: latarea de adoctrinar a los empleados públicos con principios peronistasy a la vez desarrollar servicios estatales racionales y eficaces fueron dosobjetivos prácticamente imposibles de reconciliar. Mientras la meta deequilibrar “eficacia, racionalidad y control político” era un objetivo quepodría haber figurado entre las aspiraciones de José Figuerola en 1943,la interferencia de Perón en las agencias estatales parece casi cómica enretrospectiva, en particular tomando en cuenta que la doctrina pero-nista fue elaborada durante el Segundo Plan Quinquenal. En 1952sesenta mil empleados públicos participaron en cursos sobre doctrinaperonista en el marco de la Escuela Superior Peronista y en otros lu-gares, por lo que los esfuerzos para el adoctrinamiento constituyeronun emprendimiento de una escala considerable.

2. Una planificación a gran escala acarrea problemas que pueden impedirla introducción de conocimientos expertos en el largo plazo. Si uno delos principios de los planificadores fue “no hagan planos pequeños”–según Ana María Rigotti atribuye a David Berman–, los grandes em-prendimientos pobremente concebidos constituían un peligro. Me re-fiero a la crítica que James Scott hace a la ideología del Alto Moder-nismo en su libro Seeing like a State.6 Brasilia, tal como fue proyectadapor Oscar Niemeyer y Lucio Costa bajo la influencia de Le Corbusier,recibe la crítica de Scott como un ejemplo de planificación estatal quenunca llegó a funcionar de manera adecuada. El Alto Modernismo notomó en cuenta las condiciones locales, y en el caso de Brasilia fracasóen cuanto a planificar de una manera adecuada la infraestructura nece-saria para la vida cotidiana. Sin embargo, a pesar de los problemas in-herentes en los grandes esquemas, los planificadores urbanos de laArgentina en algunas ocasiones fueron capaces de convencer al públicode la utilidad de sus competencias, bajo la suposición de que la planifi-cación era un mero problema técnico, de fácil aplicación.

3. Un financiamiento inadecuado limitó la eficacia de algunas agenciasgubernamentales. Un ejemplo de esto fue la incapacidad del Departa-

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organizaciones internacionales, y hasta algunos gobiernos extranjeros,brindaron apoyo al desarrollo del estudio de la protección legal de losderechos humanos en la Argentina y en otros países. Estas entidadestambién fueron instrumentales en mantener los estándares educativosen los tiempos de purgas universitarias, como por ejemplo bajo el gob-ierno de Juan Carlos Onganía. Tanto el Consejo Latinoamericano deCiencias Sociales (CLACSO) y la Facultad Latinoamericana de CienciasSociales (FLACSO), así como también fundaciones y universidades ex-tranjeras cumplieron un papel clave en proveerles empleo a los profesoresargentinos exiliados en distintos países de América Latina –primero enChile, hasta el coup d´êtat realizado por el general Augusto Pinochet en1973, y luego en México–.

3. Empleo en el gobierno. Los economistas, estadísticos, planificadores ur-banos, ingenieros en vialidad y funcionarios de salud pública fueronempleados principalmente por los gobiernos federales, provinciales ymunicipales, y con frecuencia recibieron capacitación en el trabajo. Loseconomistas de toda América Latina durante las décadas de 1930 y1940 fueron en su mayoría empleados por los gobiernos, en particularpor los bancos centrales recientemente creados, lo que en la Argentinasucedió a partir de 1935. Los expertos estadísticos, en cambio, fueronempleados de forma más generalizada, puesto que se los necesitaba pararecolectar y analizar información cuantitativa en campos tan diversoscomo las relaciones laborales, la demografía, el ámbito de la produc-ción, la persecución de las actividades criminales y el comercio exterior.

4. La creación de cátedras en las nuevas disciplinas y el establecimiento denuevos títulos universitarios. El prestigio de los puestos universitariosera una consecuencia natural de la difusión de los saberes. La planifi-cación urbana y la economía constituyeron ejemplos tempranos de es-tas nuevas disciplinas.

5. La interacción entre iniciativas gubernamentales y grupos del sector pri-vado. Esta relación debería ser reconocida como una posible fuente delegitimación. Se puede mencionar tanto la cooperación entre elDepartamento Nacional de Trabajo y las asociaciones de socorro mutuode los trabajadores señalada por Juan Suriano, como la colaboraciónentre el Hospital de Mujeres Dementes y la Sociedad de Beneficienciaantes de 1880, que menciona Valeria Pita.


Tanto la Argentina como Brasil fueron repúblicas con un sistema fede-ral consolidado a fines del siglo XIX y a principios del siglo XX, perolos distintos arreglos constitucionales y las distintas tradiciones condu-jeron a la aplicación de patrones de innovación diferentes. Mientras lainnovación en la Argentina se produjo a nivel nacional, en Brasil amenudo eran los Estados más ricos y más progresistas los que abríanel camino. El estado de Rio Grande do Sul, por ejemplo, unió susfuerzas con las de donantes privados a efectos de crear, en 1907, unade las más importantes escuelas de ingeniería del Brasil, instituciónque capacitaba constructores expertos y futuros administradores. Fueese mismo Estado el que, bajo el gobernador Getulio Vargas, fundó elprimer banco de desarrollo de Brasil, en 1928. En San Pablo fue el go-bierno estadual el que estableció la primera Secretaría de Trabajo en1911, seguida por la creación de un ministerio nacional de trabajo ba-jo el Presidente Provisional Vargas en 1930. Mientras tanto, el gobier-no federal argentino había desarrollado el Departamento Nacional delTrabajo (DNT) en 1907, dando origen a un proceso que culminó conla creación del Ministerio del Trabajo en 1943. El estado de San Pablotambién buscó formar nuevos expertos militares a través de la contrat-ación de una misión militar francesa en 1906. Para la década 1920, elestado de San Pablo poseía sus propios tanques y fuerza áerea, así co-mo un cuerpo de expertos militares. Tengamos en cuenta que el gob-ierno federal brasileño contrató una misión militar extranjera (de nue-vo, francesa) recién en 1919.

Notas

1 Isaiah Berlin, “Two concepts of Liberty”, en Four Essays on Liberty, (Nueva York,Oxford University Press, 1969).

2 Charles Hale, “Political and Social Ideas in Latin America, 1870-1930”, enCambridge History of Latin America, Vol. 4, Leslie Bethell (ed.) (Cambridge, CambridgeUniversity Press, 1986), 434, nota 138.

3 Véase: Joseph L. Love, Crafting the Third World (Stanford, Stanford UniversityPress, 1996), capítulo 4.

4 Fernando Coronil, “New Intro” en Fernando Ortiz, Cuban Counterpoint: Tobaccoand Sugar (Durham, Duke University Press, 1995), xlii.

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mento Nacional del Trabajo para hacer cumplir los reglamentos labo-rales en la ciudad de Buenos Aires, debido a la escasez del finan-ciamiento disponible.

4. La percepción de la hegemonía de los EUA en términos de tecnología,educación de posgrado y cultura popular tiene también importantesconsecuencias negativas. Esta ha producido jerarquías entre las institu-ciones y un paradigma único para la formación de expertos. El ejemp-lo más obvio de ello es la economía como disciplina, donde prevaleceel modelo neoclásico (o anglosajón). El inglés es el idioma de las revis-tas profesionales y de las reuniones internacionales en economía, asícomo en numerosos países de habla no inglesa los cursos de nivelessuperiores se dictan solamente en inglés (me refiero a la UniversidadeNova de Lisboa, por ejemplo). El declive o colapso del idioma francésen las instituciones de educación secundaria ha sido un fenómenorelacionado.

Por último, existe la necesidad de investigar otras elites y su proceso deadquisición de saberes. Por nombrar algunos, cito:

1. El ejército merece nuevos estudios. Las monografías de Alain Rouquiéy Robert Potash ya tienen más de una generación de antigüedad. La“columna vertebral del Estado” necesita ser estudiada no solamente anivel del staff general (como lo hizo Alfred Stepan en Brasil) sino tam-bién a nivel de la capacitación y socialización de los cadetes.7

2. La criminología constituye otra laguna. A finales del siglo XIX era unadisciplina de una importancia especial, cuando las teorías de CesareLombroso eran prevalentes en las sociedades mediterráneas. En Brasilestas teorías tuvieron un peso importante no solamente en los depar-tamentos de policía, sino también en las fuerzas armadas.8

3. Aunque todos los estudios en este volumen indagan el Estado feder-al, sería valioso considerar algunos de esos mismos problemas en elcontexto de los gobiernos provinciales, por lo menos el de BuenosAires. ¿Es cierto que el sistema clientelista tradicional sobrevivió mástiempo en los gobiernos provinciales que en las agencias federales, co-mo deja ver la tesis doctoral de Ana Virginia Persello? ¿Tuvieron lasprovincias algún rol innovador en las políticas sociales y económicas?


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5 Ana Virginia Persello, “Administración Pública y Partido Governante”, capítulo 4de “El partido radical. Gobierno y oposición, 1890-1943” (tesis de doctorado, Universi-dad de Buenos Aires, 2004), 130, 151 y 156.

6 James Scott, Seeing Like a State (New Haven, Yale University Press, 1999).7 Nota de los editores: La reciente compilación de Sabina Frederic, Osvaldo Gracia-

no y Germán Soprano, El Estado argentino y las profesiones liberales, académicas y armadas(Rosario, Prohistoria Ediciones, 2010), y la bibliografía allí citada vienen a suplir esta ne-cesidad. Ver también: Máximo Badaró, Militares o ciudadanos. La formación de los oficia-les del Ejército Argentino (Buenos Aires, Prometeo, 2009)

8 Nota de los editores: Véanse los trabajos de Lila Caimari, Ricardo Salvatore,Mercedes García Ferrari y Diego Galeano citados en la introducción de este volumen pa-ra la atención de este problema en la historiografía argentina reciente.

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Nota de los compiladores

Este volumen es el resultado del trabajo de un equipo de investigación so-bre “Saberes de Estado” constituido en el 2005 bajo la dirección de Ma-riano Plotkin y Eduardo Zimmermann, con sede en el IDES. Este gruporecibió financiamiento de la Agencia Nacional de Promoción Científica yTecnológica en 2006 (PICT 798) y en 2010 (PICT Bicentenario 1445).

Los textos que componen este volumen son versiones revisadas de al-gunas de las ponencias presentadas en las “Jornadas sobre Elites Intelec-tuales y Formación del Estado”, que tuvieron lugar entre los días 28 y 30de abril de 2009 en la sede de la Universidad de San Andrés y en el IDES.Las mismas contaron con financiamiento del CONICET y de la AgenciaNacional de Promoción Científica y Tecnológica a través de sus respecti-vos programas de Reuniones Científicas, y de la Universidad de San An-drés. Los editores desean agradecer profundamente a todas las institucio-nes involucradas, así como a los participantes de esa reunión, y al proyecto“Circulación internacional de saberes y prácticas institucionales en la con-solidación del Estado Social en la Argentina (1920-1970)” HAR 2009-13555, financiado por el Plan Nacional de I+D, Ministerio de Ciencia eInnovación, España, Institución Centro de Ciencias Humanas y Sociales,Consejo Superior de Investigaciones Científicas. También desean agrade-cer muy especialmente a Piroka Csúri por su trabajo de corrección de losoriginales, y a Fernando Fagnani, de editorial Edhasa, por su apoyo a esteproyecto.

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