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NEOLIBERALISMO Y MEDIO AMBIENTE

Ayudaalimentaria o

ayuda a lasexportaciones?

Wilma Salgado*

La ayuda alimentaria, concedida por los pases industrializadosa los pases en desarrollo, mediante la entrega de productosagrcolas en especie, con cargo a crditos concesionales y enmenor proporcin, como donaciones para casos de emer-gencias frente a catstrofes naturales o de otra ndole, formaparte de la Ayuda Oficial al Desarrollo, aun cuando es unaparte minoritaria de la misma.

En este artculo se muestra en primer lugar, que la AyudaOficial al Desarrollo recibida por Amrica Latina representauna cifra absolutamente marginal, en relacin a otras fuen-tes de ingresos de divisas o en comparacin con el monto dela ayuda que los pases industrializados conceden a sus agri-cultores. La Ayuda Oficial al Desarrollo se canaliza a travsde una variedad de mecanismos y con diferentes fines, lo quehace que su impacto sea tambin absolutamente diferenciado,registrndose experiencias muy positivas, desde el punto de vistadel impacto de la ayuda sobre los beneficiarios, hasta experien-cias de impactos negativos, como los que resultan de la AyudaAlimentaria. Esto nos lleva a cuestionar el verdadero carcterde dicha ayuda si se trata de una ayuda al desarrollo, o si formaparte de los subsidios a las exportaciones que conceden los pa-

ses industrializados a sus agricultores, para colocar sus exceden-tes de produccin agrcola y expandir su mercado.

La diversidad de caractersticas de los diferentes tipos deprogramas de Ayuda Oficial al Desarrollo existentes muestrala necesidad de una poltica selectiva por parte del gobiernodel pas receptor de la ayuda, en funcin del anlisis del im-pacto de los diferentes programas existentes. Este artculopretende contribuir a la discusin sobre este tema, centrn-dose en el anlisis de la Ayuda Alimentaria, en particularde la ayuda concedida en el marco del programa norte-americano PL 480.

* Investigadora del Centro Andino de Accin Popular, CAAP y catedrti-ca universitaria. La autora trabaj como consultora de la oficina del Pro-grama Mundial de Alimentos en Quito, lo que le permiti conocer decerca el manejo de las donaciones de alimentos recibidos de EstadosUnidos, en el marco de la poltica de Ayuda Alimentaria de dicho pas.

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Ayuda alimentaria o ayuda a las exportaciones?

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PRINCIPALES CARACTERSTICASDE LA AYUDA OFICIAL AL DESARROLLO

La ayuda oficial se canaliza a travs de diversos mecanismos ycon una variedad de fines: desde crditos para infraestructurabsica, crditos para ejecucin de proyectos diversos, hasta lasdonaciones o crditos no reembolsables, cooperacin tcnica yen general las contribuciones de los pases a organizaciones nogubernamentales o a organismos multilaterales. La ayuda ofi-cial se canaliza en forma bilateral, esto es, como transaccionesde gobierno a gobierno, o en forma multilateral, esto es me-diante transferencias por medio de organismos internacionales,como las Naciones Unidas.1

Desde 1969, los pases desarrollados miembros de la Or-ganizacin para la Cooperacin y el Desarrollo OCDE,asumieron el compromiso de aportar el 0,7% de su PIB a laAyuda Oficial al Desarrollo, compromiso que fue reconfirmadoen la sesin especial de la Asamblea General de las NacionesUnidas que tuvo lugar en junio de 1997.2 En la prctica sinembargo, los pases no han cumplido con dicho compromiso,fluctuando sus aportes entre el 0,15% y el 0,35% de su PIB,sin haber llegado a la meta propuesta, sino en casos espordi-cos y en circunstancias excepcionales.3

La Ayuda Oficial al Desarrollo canalizada hacia AmricaLatina en los aos noventa, asciende a cifras cada vez ms in-significantes en comparacin a otros ingresos, tales como laInversin Extranjera Directa Neta, las Exportaciones de Bienesy Servicios y los Desembolsos por concepto de Deuda Externa.

Como se puede apreciar en el Cuadro 1, la AOD canali-zada hacia Amrica Latina en los ltimos aos, para los queexiste informacin disponible, ha ido perdiendo importanciaen relacin al comercio o a los flujos de capital por conceptode inversin extranjera directa o por desembolsos de deuda ex-terna, representando un porcentaje cada vez ms pequeo delas mismas. As, mientras en 1995, la AOD ascenda a unacifra equivalente al 25,4% de la Inversin Extranjera DirectaNeta, en 1997 equivali apenas al 11,8% de la misma.

En comparacin al monto de ingresos por exportaciones debienes y servicios, la AOD representa una porcin ms pequeaaun, y con tendencia a comprimirse pasando de representaruna cifra equivalente al 2,6% en 1995, al 1,9% en 1997.

La Ayuda Oficial al Desarrollo equivale a una pequeaproporcin del monto que Amrica Latina paga por interesesde la deuda externa cada ao. As, en 1997 la AOD ascendi a6.270,8 millones de US$ , lo que equivale apenas al 14,8% delmonto pagado por concepto de Intereses de la deuda externaen el mismo ao, 42.353 millones de US$.

La AOD equivali en 1997 a menos del 1% del saldototal de la deuda externa (0,87%), lo que significa que unadisminucin de 1% en las tasas de inters en base a las cualesAmrica Latina paga el servicio de la deuda externa, es msimportante que todo el monto de la Ayuda Ofical que percibe.

Si consideramos que la Ayuda Oficial incluye por logeneral un conjunto de condiciones que debe cumplir el pasreceptor y que adems, un alto porcentaje de la misma, se re-gresa al pas que ofrece la ayuda en calidad de remuneracio-nes a sus tcnicos o en compras de bienes y servicios a loscuales la ayuda est atada, se puede concluir que el aportereal en divisas de dicha ayuda oficial al desarrollo de los pa-ses de Amrica Latina receptores de la misma, es inferior a lasya marginales cifras nominales. La evaluacin del impacto de laayuda oficial sobre la economa del pas receptor, debe in-cluir el anlisis del impacto de la condicionalidad que sta con-lleva, adems del ingreso inicial de divisas a que da lugar.

DIVERSIDAD DE IMPACTOS DE LA AYUDAOFICIAL AL DESARROLLO

Los recursos procedentes de la Ayuda Oficial al Desarrollo sedestinan a la ejecucin de proyectos de diversa ndole y conresultados igualmente diferentes, desde proyectos que han tenido

1 Ver: Bye Maurice y G. Destanne de Bernis. Relations conomiques

internationales, chapitre XIV, Section II, Les movements internationauxde capitaux publics: laide publique au dveloppement, Pars, France,1977, p. 695.2 Ver: Curtis, Mark. Development cooperation in a changing world,

THE REALITY OF AID, An Independent Review of DevelopmentCooperation 1997-1998, Oxford, England, 1997, p. 5.3 Ver: Campodnico, Humberto. Los Cambios en la Coyuntura Interna-

cional y sus Retos, LA REALIDAD DE LA AYUDA EXTERNA, Amri-ca Latina al 2000, Asociacin Latinoamericana de Organizaciones dePromocin, Lima, Per, 2000.

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un impacto muy positivo sobre las poblaciones en las que sehan ejecutado, hasta proyectos y experiencias negativas.

Dentro de las experiencias positivas, podramos tal vezincluir la Ayuda Oficial concedida por Japn, que se concentraen los pases asiticos en desarrollo, y que entre 1954 y 1994ha estado constituida en su mayor parte por inversiones enconstruccin de infraestructura bsica: vas de comunicacin,energa elctrica, telecomunicaciones, servicios de agua pota-ble, saneamiento bsico, entre los ms importantes.4

Al dotar de infraestructura bsica a las zonas geogrficaspreviamente seleccionadas, Japn contribuy a la creacin delas condiciones necesarias para la relocalizacin de industriasque se desplazaron desde su territorio hacia los pases asiticos,apoyadas en otro conjunto de medidas diseadas por el gobier-no japons para promoverla.

Japn impuls la relocalizacin desde su territorio hacialos pases asiticos de las actividades industriales que iban per-diendo competitividad en el mercado internacional, como re-sultado de las estrategias aplicadas por Estados Unidos y lospases europeos para contener la masiva penetracin de los pro-ductos japoneses en sus mercados.5 La Ayuda Oficial al Desa-rrollo de Japn fue en consecuencia, coherente con la necesi-dad que enfrent ese pas de promover la relocalizacin de ciertasactividades industriales desde su territorio hacia terceros pases,que cuenten con facilidad de acceso a los mercados de EstadosUnidos y de Europa.

La ayuda oficial al desarrollo concedida por Japn, fuecomplementaria a las otras polticas de apoyo que el gobiernojapons concedi a sus actividades industriales relativamenteintensivas en el uso de mano de obra, que enfrentaban dificul-tades de acceso a sus principales mercados en Estados Unidos oen Europa debido al ascenso del proteccionismo o a que ha-ban perdido competitividad debido a la revalorizacin del yenfrente al dlar que se inici en 1981, cuando el PresidenteReagan declar la inconvertibilidad del dlar en oro y el dlar

Cuadro 1. Ayuda oficial al desarrollo recibida por America Latina, frente a otras fuentes de ingreso de divisas(cifras en millones de US dlares)

1995 1996 1997

Ayuda Oficial al Desarrollo AOD 6.861,6 8.185,1 6.270,8Inversin Extranjera Directa Neta 26.958,0 37,584,0 53.195,0Exportaciones de Bienes y Servicios 261.600,0 296.473,0 327.376,0Saldo de la Deuda Externa Total 652.539,0 676.287,0 714.256,0Desembolsos de Deuda Externa 90.950,0 103.247,0 123.538,0Amortizaciones de Deuda Externa 43.458,0 66.244,0 91.496,0Intereses Deuda Externa 37.503,0 39.713,0 42.353,0AOD en % de la Inv. Extr. Dir. Neta 25,4% 21,8% 11,8%AOD en % de las Exportac de bs y ss 2,6% 2,8% 1,9%AOD en % de los Desembolsos de Deuda Externa 7,5% 7,9% 5,1%AOD en % del Saldo de la Deuda Externa 1,1% 1,2% 0,9%AOD en % de los Intereses Deuda Externa 18,3% 20,6% 14,8%

Fuentes: AOD, ALOP. LA REALIDAD DE LA AYUDA EXTERNA AMERICA LATINA AL 2000, Informacin sobre comercio, CEPAL; Informacinsobre Deuda Externa, Banco Mundial.

4 Ver Ministry of Foreign Affairs. Japans ODA Official Development

Assistance, Summary 1994.5 Ver UNCTAD. Integration and industrialization in East Asia. Chapter

I. In: Trade and Development Report, 1996.

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se devalu frente a otras monedas, en particular frente al yenjapons.

El anlisis del carcter de la Ayuda Oficial al Desarrolloprocedente de Japn, as como de las polticas de apoyo a larelocalizacin industrial aplicadas, es muy importante para en-tender la diferencia entre la influencia de Japn en los pasesasiticos en desarrollo, frente a la influencia norteamericana enlos pases de Amrica Latina, en donde se concentra la mayorparte de su ayuda oficial, dentro de la cual se incluye la AyudaAlimentaria, objeto especfico de este anlisis.

DIVERSIDAD DE EXPERIENCIAS ENEL ECUADOR

En el caso ecuatoriano, se registran experiencias muy diversassegn el tipo de Ayuda Oficial recibida. Algunas experienciashan sido muy positivas, como por ejemplo, los proyectos im-pulsados con fondos de la cooperacin suiza, italiana, cana-diense y japonesa, entre los ms destacados, los cuales han de-mostrado que con pequeas inversiones, es posible mejorar lascondiciones de vida de los beneficiarios de los proyectos.

La limitacin de recursos disponibles por estas agenciasde cooperacin, ha hecho que su incidencia positiva haya teni-do un alcance geogrfico limitado, se encuentren dispersas,dando lugar en muchos casos a la duplicacin de esfuerzos en-tre ellas por falta de coordinacin. En este sentido constituyenintervenciones inconexas y de corta duracin, que a pesar desu impacto positivo sobre la situacin de las poblaciones bene-ficiarias, no se han sostenido en el tiempo, sino que sus efectospositivos han durado el tiempo de ejecucin de los proyectos,para luego anularse por el impacto de las reformas orientadasal mercado. (vigencia de tasas de inters reales, apertura comer-cial, etc).6

Las reformas orientadas al mercado, cuya aplicacin hasido promovida por los organismos multilaterales, como elBanco Mundial, institucin que canaliza parte de la ayuda ofi-cial al desarrollo, han tenido un impacto empobrecedor muyalto sobre los pases en los que se ha aplicado. De esta manera,los efectos prcticos de las reformas estructurales han sido con-tradictorios, con los objetivos declarados por dichas polticas,

lo que muestra la profunda crisis en la que se encuentran lasinstituciones multilaterales creadas en la posguerra para pro-mover el desarrollo, en general.

LA AYUDA ALIMENTARIA, MECANISMODE PROMOCION DE EXPORTACIONES

A diferencia de las otras formas de Ayuda Oficial al Desarrollo,la Ayuda Alimentaria se caracteriza porque desde su concep-cin, fue vista por sus propulsores como un mecanismo decolocacin de los excedentes de produccin agrcola norteame-ricanos (principal pas de origen de este tipo de ayuda), deapertura y/o ampliacin de mercados para estos productos,apoyando al mismo tiempo los objetivos de poltica exteriornorteamericanos.

Si bien Estados Unidos tiene varios programas de ayudaalimentaria, el ms importante es el denominado PL-480, vi-gente desde 1954, programa al que nos referiremos en formapredominante en el siguiente anlisis.

En una evaluacin realizada por el Servicio de Investiga-ciones del Congreso Norteamericano y presentada como unReporte al Congreso, en abril de 1994, se reconoce que laayuda alimentaria norteamericana ha sido una importante he-rramienta en la expansin de mercados comerciales para lasexportaciones de productos agrcolas norteamericanos. La ayudaalimentaria como reza el documento ha permitido colo-car productos que no habran sido exportados en ausencia deun financiamiento concesional que en consecuencia ha permi-tido aumentar el total de exportaciones norteamericanas.7

6 La evaluacin del impacto de las ONG en relacin a la superacin de

la pobreza en Argentina y Chile en los ltimos 30 aos, muestra que suincidencia ha sido tambin marginal por el nmero de pobres atendidosy que ha tenido una dbil influencia sobre las polticas econmicasneoliberales generadoras de pobreza. Ver: Bombarolo, Flix. Impactosocial y sostenibilidad financiera de las ONG en Argentina, en Asocia-cin Latinoamericana de Organizaciones de Promocin ALOP, VariosAutores. La sostenibilidad de las ONG latinoamericanas. Editor: CentroAndino de Accin Popular, CAAP, Quito, Ecuador, 2000, p. 48.7 Ver Leisl Leach and Charles E. Hanrahan. PL 480 Food Aid: History

and Legislation, Programs, and Policy Issues, CRS Report for Congress,April 6, 1994, p. 26

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La ayuda alimentaria norteamericana del programa PL 480se concede en el marco de tres ttulos:

1. El Ttulo I, autoriza la venta de productos agrcolas nor-teamericanos a los pases en desarrollo, mediantefinanciamiento concesional de largo plazo, provisto por laCommodity Credit Corporation (CCC) del Departamen-to de Agricultura de Estados Unidos. Dichos productosson vendidos en el mercado local del pas receptor delcrdito.

2. El Ttulo II provee donaciones para asistencia alimentariade emergencia y para proyectos de desarrollo. Las donacionesson administradas por organizaciones voluntarias norteame-ricanas como CARE, Catholic Relief Services o agencias deorganismos multilaterales como el Programa Mundial deAlimentos de Naciones Unidas.

3. El Ttulo III, autoriza ayuda alimentaria para los pases ex-tremadamente pobres, que son considerados como aquelloscuyo ingreso per cpita es inferior a 635 US$ dlares. Estaayuda es por lo general manejada por la Agencia Interna-cional de Desarrollo de Estados Unidos, AID.

La ayuda alimentaria ms comn es la concedida bajo elTtulo I, esto es, las ventas a crdito de productos alimenticios.De 1954 a 1990, aproximadamente el 70% de los productosalimenticios provistos a travs del PL 480 han sido en la formadel ttulo I,8 esto es mediante la entrega de productosalimentarios a crdito.

LA AYUDA ALIMENTARIA HA REFORZADOADEMAS LOS OBJETIVOS DE POLTICAEXTERIOR NORTEAMERICANOS

La ayuda alimentaria norteamericana, ha sido utilizada por elgobierno norteamericano como un elemento importante deapoyo a sus objetivos de poltica exterior.

As, en los aos sesenta e inicios de los setenta, durante laguerra de Vietnam, aproximadamente el 70% de la ayudaalimentaria norteamericana estaba concentrada en Vietnam delSur, Camboya y Corea del Sur.9 Los ingresos resultantes de laventa de los productos alimenticios enviados con cargo a prs-tamos concesionales, se destinaban en su mayor parte a la fi-nanciacin de la guerra.

Durante los aos ochenta, la mayor parte de la ayudaalimentaria norteamericana se canaliz a Egipto, dada su im-portancia estratgica en el Medio Oriente y en segundo lugar,en El Salvador en Centroamrica.

En los aos noventa, Rusia y los pases de Europa delEste: Albania, Bielorrusia, Armenia y Polonia pasaron a captarla mayor parte de la ayuda alimentaria norteamericana, mos-trando el inters norteamericano en apoyar los cambios polti-cos en la regin y las reformas democrticas y orientadas almercado.

A partir de la implementacin del Plan Colombia, Esta-dos Unidos ha aumentado el volumen de la ayuda alimentariacanalizada al Ecuador.

La poltica de la ayuda alimentaria le sirve tambin a Esta-dos Unidos para impulsar la aplicacin de las denominadas re-formas orientadas hacia el mercado. As a partir de la publica-cin del Acta de Seguridad Alimentaria de 1985,10 EstadosUnidos est vinculando la ayuda alimentaria con la aplicacinde las reformas de libre mercado en la agricultura de los pasesreceptores de dicha ayuda. Los denominados Alimentos parael Progreso se han orientado a estimular a los pases receptoresde dichos alimentos a desarrollar sistemas econmicos msabiertos... promoviendo reformas de mercado en la agricul-tura. En consecuencia, han incidido tambin a travs de estemecanismo, sobre la conduccin de la poltica econmica in-terna, anulando la posibilidad de aplicacin de una polticaagrcola que permita sacar de la postracin en la que se en-

8 Ver Leisl Leach and Charles E. Hanrahan. PL 480 Food Aid: History

and Legislation, Programs, and Policy Issues, CRS Report for Congress,April 6, 1994, p. 169 Ibidem, Food Aid and U.S. Foreign Policy, pp. 27- 30.

10 Food Security Act of 1985

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cuentran la mayor parte de los agricultores, sumidos en la po-breza y la indigencia.

La Ayuda Alimentaria constituye, en consecuencia, unmecanismo adicional de presin por parte de los pasesindustrializados, en particular los Estados Unidos, hacia los pasesen desarrollo, para que introduzcan las reformas estructuralesde mercado, reformas que supuestamente nos permitiran par-ticipar en los beneficios de la globalizacin.

OTRAS CONDICIONES DE LA AYUDAALIMENTARIA

La concesin de la ayuda alimentaria est sujeta a otras condi-ciones adicionales a las mencionadas en el acpite anterior, quedeben cumplir los pases receptores, tales como:

Restricciones a las exportaciones de productos agrcolas si-milares a otros mercados. Esta condicin busca evitar la com-petencia de productos agrcolas del pas receptor de la ayu-da alimentaria, con productos norteamericanos en tercerosmercados.

Contratacin de medios de transporte norteamericanos paratransportar la carga, an cuando fuera a tasas superiores a lasvigentes en el mercado, con el objeto de apoyar el desarrollode las empresas de la marina mercante norteamericana.

VERDADEROS BENEFICIARIOS DE LA AYUDAALIMENTARIA

Las condiciones impuestas por Estados Unidos a los pases re-ceptores de la ayuda alimentaria muestran que en realidaddicha ayuda beneficia ms al pas que la concede, que al pasque la recibe, en la medida en que le permite obtener los si-guientes beneficios:

Ampliar mercados para colocar sus excedentes de produc-cin agrcola, constituyendo en ese sentido un subsidio adi-cional a las exportaciones.

Limitar severamente la capacidad de competir de los pro-ductores del pas receptor de la ayuda, al adoptar las deno-minadas reformas de mercado en la agricultura.

Limitar la posible competencia del pas receptor de la ayu-da en terceros mercados, al prohibirle la exportacin deproductos similares, como condicin de la ayuda.

Generar ingresos adicionales para empresas norteamerica-nas de transporte de carga.

La denominada ayuda alimentaria constituye, en conse-cuencia, una forma adicional de apoyo del gobierno norteame-ricano a sus agricultores, ya que les permite ampliar mercadosy colocar los excedentes de produccin agrcola resultantes delconjunto de polticas de apoyo a los agricultores que rigen enEstados Unidos, adems de fomentar el desarrollo de las em-presas norteamericanas de transporte de carga y de reforzar susobjetivos de poltica exterior.

SUBSIDIOS A LA AGRICULTURA

Estados Unidos y la Unin Europea, que actualmente constitu-yen las dos principales potencias agrcolas del mundo, han veni-do aplicando en toda la posguerra polticas agrcolas que inclu-yen medidas para fomentar la produccin agrcola, de tres tipos:

1. Medidas orientadas a aumentar la productividad, medianteel apoyo a los agricultores con crdito, dotacin de infraes-tructura bsica, asistencia tcnica, etc.

2. Medidas orientadas a asegurarles a los productores locales elacceso privilegiado a su mercado interno, mediante la apli-cacin de restricciones a las importaciones que impiden elingreso de productos similares a su mercado.

3. Medidas para promover la colocacin de los excedentes deproduccin en terceros mercados, como los subsidios a lasexportaciones.

La Unin Europea incluye adems, dentro de las medidasde apoyo a los agricultores, el establecimiento de precios degaranta que aseguran al productor la obtencin de una renta-bilidad mnima en sus cultivos.11

11 Ver: Tamames, Ramn y Lpez, Mnica. LA UNION EUROPEA, Se-

gunda parte: Las polticas agrcola comn (PAC) y de pesca, AlianzaEditorial, Madrid, Espaa, 1999, pp. 299- 367

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El monto de recursos asignados por los pases miembrosde la Organizacin para la Coooperacin y el Desarrollo Eco-nmico OCDE, a la Ayuda Oficial a la Agricultura desus propios pases, asciende a una cifra aproximada a 360 milmillones de dlares por ao, lo que equivale a mil millones dedlares diarios.12 Esta cifra se ha mantenido relativamente esta-ble desde 1992,13 despus de haberse ms que duplicado en eltranscurso de las negociaciones de la Ronda Uruguay. Su mag-nitud se puede apreciar mejor si se compara con otras varia-bles, como por ejemplo, el total de ingresos por exportacionesde bienes y servicios de Amrica Latina, que en 1997 ascendie-ron a 327.376 US$ millones de dlares, esto es, fueron infe-riores al monto de la Ayuda Oficial concedida por los pasesindustrializados a sus agricultores, lo que muestra la imposibi-lidad en que se encuentran los pases latinoamericanos de com-petir con los productos subsidiados procedentes de los pasesindustrializados.

El monto mayor de subsidios es concedido por la UninEuropea, que agrupa a varios pases, pero si los consideramosde forma individual, Estados Unidos es el pas que mayor montode subsidios concede a sus agricultores. Considerando en tr-minos per cpita, esto es por habitante, Noruega ocupa el pri-mer lugar, con subsidios equivalentes a 970 US$ por habitan-te, como se puede apreciar en el cuadro 2.

Las polticas agrcolas de apoyo a los agricultores se hanmantenido en Estados Unidos y Europa, a pesar de haber sidofuertemente cuestionadas en el transcurso de las negociacionescomerciales multilaterales de la Ronda Uruguay del AcuerdoGeneral de Aranceles Aduaneros y Comercio GATT, sobretodo por Europa, ya que considera que encarecen el costo de losalimentos, pero tambin por parte de los pases que se enfrentana la competencia desleal de los productos altamente subsidiadosen sus mercados, que se agruparon dentro del Grupo CAIRNS.14

Al final de la Ronda Uruguay, las dos principales poten-cias agrcolas del mundo, Estados Unidos y la Unin Europea,introdujeron importantes reformas en sus polticas agrcolas,con el objeto de disminuir el volumen de produccin y lograruna recuperacin de los precios en el mercado mundial, paralo cual promovieron el retiro de tierras cultivadas por parte desus agricultores a cambio de generosos subsidios. Esta estrate-gia permiti disminuir los excedentes de cereales, mejorar susprecios en el mercado mundial a partir de 1995,15 y reducir elcosto de almacenamiento. Sin embargo, se mantuvieron las res-

Cuadro 2.Transferencias totales de los consumidores a los productores

para pagar la ayuda oficial a la agricultura (1992)

Total en miles Dlares porPas mill US$ por habitante

Australia 1,6 89Austria 4,2 530Canad 9,1 330Comunidad Europea 155,9 450Finlandia 4,5 910Japn 74,0 600Nueva Zelandia 0,1 15Noruega 4,1 970Suecia 3,2 370Suiza 5,8 840Estados Unidos 91,1 360Total OCDE 353,7 440

Fuente: GATT. FOCUS Boletn de informacin N- 101, Agosto- Sep-tiembre 1993, p. 5.

12 La Ayuda oficial al Desarrollo canalizada a todos los pases de Amri-

ca Latina durante todo el ao 1997, equivaldra apenas a seis das de laayuda oficial canalizada a sus propios agricultores.13

Ver: Cuadro sobre Las Transferencias totales de los consumidores alos productores para pagar la ayuda oficial a la agricultura, 1992, enGATT. FOCUS Boletn de informacin, N- 101, agosto- septiembre 1993,p 5.14

El Grupo CAIRNS se constituy en la ciudad australiana de Cairns,cuyo nombre tom, an agosto de 1986, con el objeto de presionar por laeliminacin de los subsidios a la agricultura, en la octava ronda de ne-gociaciones del GATT. Estuvo originalmente integrado por Argentina,Australia, Brasil, Canad, Colombia, Chile, Islas Fiji, Filipinas, Hungra,Indonesia, Malasia, Nueva Zelandia, Tailandia y Uruguay.15

Ver: United Nations Conference on Trade and Development. TRADEAND DEVELOPMENT REPORT, 1996, Table 3, World primary commodityprices, 1993 1996, p.7.

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tricciones a las importaciones a sus mercados, es decir, conti-nu sin vigencia el libre comercio en el caso de los productosagrcolas, mantenindose las diferencias de competitividad en-tre agricultores de pases industrializados y agricultores de pa-ses en desarrollo.

Los productos agrcolas de los pases industrializados conti-nan, en consecuencia, fuertemente protegidos y subsidiados, sinque avance en consecuencia la globalizacin de dichos mercados.Hay pues un doble rasero en la poltica agraria internacional.

IMPACTO DE LAS REFORMAS DE MERCADOSOBRE LA AGRICULTURA

La aplicacin de las reformas de mercado, en el caso del Ecua-dor, ha exacerbado las tensiones en el campo, al eliminar lasdbiles polticas que hasta entonces existan de apoyo al agro,mediante el establecimiento de tasas de inters de mercado enlos limitados crditos concedidos por el Banco Nacional deFomento, la supresin de las dbiles instituciones que existanpara mejorar la comercializacin como la Empresa Nacional deComercializacin ENAC y la Empresa de Productos VitalesEMPROVIT, la privatizacin del agua de riego, y la vir-tual asfixia financiera del Ministerio de Agricultura y Ganade-ra y del Banco Nacional de Fomento.

Los crditos a tasas de inters reales son imposibles de serpagados por los agricultores que carecen de la infraestructurabsica para garantizar una buena cosecha: slo el 2% de lastierras de los indgenas tienen riego, el 70% de los caminosvecinales son transitables solamente en el verano y el 80% delrea inundable en la costa no cuenta con infraestructura decontrol de inundaciones....16

Adems de las tasas de inters reales, el crdito destinado ala agricultura es absolutamente marginal, en relacin a la carte-ra total de crdito del sistema bancario. As, el monto del saldodel crdito concedido por el Banco Nacional de Fomento, nicainstitucin del Estado que canaliza crdito en su mayor parte ala agricultura, en el ao 2000, represent apenas el 0,4% delsaldo del crdito concedido por las sociedades monetarias dedepsito al sector privado. La imposibilidad de los agricultoresde cumplir con tasas de inters de mercado ha dado lugar a

reiteradas condonaciones que han debilitado mucho ms lacapacidad crediticia del Banco Nacional de Fomento.

Como resultado de la aplicacin de las reformas de mer-cado en la agricultura, el campo se encuentra mucho ms aban-donado por el Estado que en el pasado, lo cual se refleja en subajsima productividad y en el aumento de la pobreza y de laindigencia en el campo. As, mientras en 1995, el 69% de lapoblacin rural era pobre, dicho porcentaje ascendi al 88%en 1999. La indigencia por su parte, pas del 30% de la pobla-cin rural en 1995, al 57% en 1999.17

La inexistencia de una poltica agrcola en el Ecuador seregistra a pesar de que la mayora de la poblacin econmica-mente activa est vinculada al agro. En el sector agropecuariose concentra todava el 31% de la p.e.a., aun cuando se haregistrado la tendencia, en la ltima dcada, a que un porcen-taje creciente de los ingresos de los campesinos provengan deactividades no agrcolas, fundamentalmente de las migracionesinternas e internacionales.

La desigualdad en las condiciones en que producen losagricultores en nuestros pases frente a las condiciones en queproducen los agricultores norteamericanos o europeos se haprofundizado luego de la aplicacin de las reformas de merca-do en la agricultura en nuestros pases, puesto que, mientraslos agricultores de los pases desarrollados continan recibien-do subsidios y beneficindose de las polticas de apoyo vigen-tes, los agricultores de los pases en desarrollo deben enfrentarla competencia desleal de los primeros en su mercado interno.

AYUDA ALIMENTARIA, UN SUBSIDIO MS ALAS EXPORTACIONES

La denominada ayuda alimentaria, al ser una poltica orien-tada a la ampliacin de mercados para colocar los excedentesde produccin de los pases industrializados, constituye en rea-

16 Ver: CONADE. AGENDA PARA EL DESARROLLO, Quito, Ecuador,

1994.17

Ver: Salgado, Wilma. Diagnstico sobre la situacin de la seguridadalimentaria en el Ecuador. Programa Mundial de Alimentos, Quito, Mar-zo del 2001, p. 3.

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lidad un subsidio adicional a las exportaciones por parte dedichos pases, que se aade al conjunto de polticas vigentes enlos mismos para garantizar la seguridad alimentaria de sus ciu-dadanos.

En la medida en que la concesin de la ayuda alimentariadesde mediados de los ochenta, viene acompaada de condi-ciones que promueven la aplicacin de las reformas de merca-do en la agricultura, da como resultado la prdida de la capaci-dad de produccin local del pas receptor de los productos re-cibidos como ayuda y constituye un mecanismo adicional depromocin de exportaciones por parte del pas de origen de laayuda.

Los productos alimenticios recibidos como donaciones,que son vendidos en el mercado interno del pas receptor de laayuda, impactan de forma negativa sobre la capacidad de pro-duccin local, en la medida en que aumentan la oferta en elmomento de su importacin, provocando una contraccin au-tomtica del tamao del mercado interno para los productoreslocales. Al aumentarse la oferta del producto donado, los pre-cios locales tienden a contraerse, lo que desalienta a los pro-ductores locales a mantener dicho cultivo que es, en conse-cuencia, reemplazado por los productos ingresados como do-nacin primero y reemplazado luego por las importaciones.sa ha sido la historia del trigo en el Ecuador, producto en elque fuimos autosuficientes unas dcadas atrs, y que actual-mente proviene en el 96% de las importaciones.18 Una situa-cin similar est enfrentando actualmente la soya, productoque est ingresando en calidad de ayuda alimentaria.

PRODUCTORES DEL PAS RECEPTOR DE LAAYUDA SON DESPLAZADOS DEL MERCADO

Mientras los agricultores de los pases desarrollados continanbeneficindose de las polticas de apoyo vigentes desde la in-mediata posguerra en el caso de Europa, e incluso desde mu-cho antes, en el caso norteamericano; los agricultores de lospases en desarrollo, son abandonados a las libres fuerzas del

mercado, como resultado de las reformas en la poltica econ-mica introducidas en el marco de los acuerdos con el FondoMonetario Internacional y de la condicionalidad que conllevala aceptacin de la Ayuda Oficial al Desarrollo. Adems sonsometidos a una competencia desleal con productos altamentesubsidiados procedentes de los pases industrializados, y final-mente, desplazados incluso de su propio mercado interno porproductos primero donados o colocados en condicionesconcesionales, para luego, una vez que el pas receptor ha per-dido su capacidad productiva, ser simplemente exportados. Laayuda alimentaria va entonces disminuyendo, mientras au-mentan las exportaciones de los productos originalmente in-troducidos al mercado con el carcter de ayuda, como lo con-firma la evaluacin del PL 480 del Informe al Congreso norte-americano, citado en prrafos anteriores.

Al ser desplazados de su propio mercado interno, los agri-cultores locales son lanzados a la desocupacin, aumentando lamarginalidad rural. A la prdida de oportunidades de produc-cin en el campo, se suma la incapacidad del aparato producti-vo, localizado en el rea urbana, de generar fuentes de empleopara los trabajadores expulsados de forma temporal o definitivadel campo, los cuales tienen adems un bajo nivel de capacita-cin y formacin, vinculndose en consecuencia a actividadesde bajo nivel de ingreso. La marginalidad rural se desplaza ha-cia las urbes, engrosando la marginalidad urbana, dada la au-sencia de oportunidades de empleo, lo cual explica la inciden-cia generalizada del subempleo y del desempleo, que afecta ams del 70% de la poblacin econmicamente activa (porcen-taje aproximado en todos los pases de Amrica Latina), ascomo de la pobreza y de la indigencia tanto a nivel rural comoa nivel urbano.

La ayuda alimentaria, profundiza la dependenciaalimentaria de los pases receptores de la misma, que pierdensu capacidad de produccin local y se convierten en importa-dores, adems de profundizar la inseguridad alimentaria de losagricultores desplazados de los cultivos objeto de la ayuda, quepierden su fuente de ingreso. La ayuda alimentaria, aun cuan-do fuera donada, no puede en consecuencia ser consideradauna ayuda humanitaria, ms que en casos de catstrofe naturalo de otra ndole, en los que peligre la vida de la poblacin, ydebera estar constituida por productos que no afecten al pro-18

Ver: Salgado, Wilma. Ibidem, p. 3.

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Ayuda alimentaria o ayuda a las exportaciones?

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ductor local, si realmente obedece a consideraciones humani-tarias.

CORRESPONSABLES NACIONALESY EXTRANJEROS

La dependencia alimentaria y el aumento de la marginalidadrural, que resultan de la ayuda alimentaria, tienen comocorresponsables a los gobiernos de los pases receptores de di-cha ayuda, que la aceptan y aplican la condicionalidad de lamisma sin cuestionarse sobre sus impactos sobre la seguridadalimentaria de la poblacin local y sobre la dependenciaalimentaria, temas que normalmente no forman parte de laagenda de dichos gobernantes.

El caso ecuatoriano muestra adems que los intereses nor-teamericanos de expandir mercados para sus excedentes de pro-duccin, en el caso del trigo, confluyeron con los intereses degrupos locales asociados a las empresas transnacionales de pro-duccin de harina de trigo, que reclamaron subsidios para lasimportaciones de trigo. As, mientras en los pases industria-lizados se subsidiaban las exportaciones de trigo, producto quesuele formar parte de la ayuda alimentaria, en el Ecuador apartir de 1971 y hasta 1983, el gobierno subsidi las importa-ciones de trigo, con el argumento de que el trigo importadoera de mejor calidad y de menor precio, por lo cual, su impor-tacin favoreca el inters de los consumidores. De esta mane-ra, el Ecuador perdi su autosuficiencia en la produccin detrigo y los agricultores que producan trigo perdieron su fuen-te de ingresos.

Los productos que ingresan al pas receptor de la ayudaalimentaria, son vendidos en el mercado interno, aumentandola oferta de los productos recibidos en dicho mercado por latotalidad del monto de la ayuda, mientras que los recursos finan-cieros obtenidos por la venta de los productos, son manejadospor agencias intermediarias, cuyos elevados costos deintermediacin, en los que se incluyen consultoras internacio-nales que generan empleo para ciudadanos del pas de origen dela ayuda, dan lugar a que apenas una fraccin de los recursosmonetizados llegue realmente a los beneficiarios de los progra-mas que se ejecutan con cargo a dichos recursos financieros. Los

intereses de la burocracia ligada a las agencias intermediarias en elmanejo de los recursos de la ayuda alimentaria, se suman deesta manera, a los intereses del pas de origen de dicha ayuda.

Los intereses de los pequeos, medianos y aun grandesproductores de los productos objeto de la ayuda alimentaria,y los supuestos principios humanitarios que la justifican, que-dan al margen, frente a los intereses combinados de expansinde mercados de los pases que conceden dicha ayuda, de lasempresas transnacionales asociadas a grupos locales que adquie-ren dichos productos, los procesan y comercializan localmen-te,19 y de las agencias internacionales que manejan los recursosfinancieros de la venta de los productos de la ayuda en elmercado interno.

CONCLUSIONES

1. Considerando que la cifra nominal recibida en concepto deAyuda Oficial al Desarrollo por Amrica Latina (6.270millones de US$, en 1997) es inferior al 1% del saldo de ladeuda externa (0,9% de 714.256 millones de US$) y equi-vale apenas al 1,9 % de los ingresos por exportaciones debienes y servicios (327.376 millones de US$), podemos con-cluir que las negociaciones tendientes a reducir el excesivopeso de la deuda externa o a mejorar el acceso de nuestrasexportaciones a los mercados de los pases industrializados,son mucho ms importantes, para nuestros pases, desde elpunto de vista de disponibilidad de divisas y de impactosobre el desarrollo econmico, que una negociacin paraaumentar el monto de la Ayuda Oficial al Desarrollo, queadems de ser marginal, retorna en buena parte al pas deorigen por contratacin de personal y compra de bienes yservicios.

2. La Ayuda Alimentaria, en particular la concedida por Es-tados Unidos en el marco del PL 480, le ha permitido a esepas obtener en forma simultnea los siguientes beneficios:

19 El margen de utilidad de las empresas es tal, que una tonelada mtri-

ca de trigo cuesta alrededor de 100 US$ en el mercado internacional,mientras que una tonelada mtrica de harina de trigo en el Ecuador,bordea los 400 US$.

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NEOLIBERALISMO Y MEDIO AMBIENTE

Ampliar mercados en los pases de destino de la ayudapara colocar sus excedentes de productos agrcolas.

Limitar la posible competencia del pas receptor en ter-ceros mercados, mediante la prohibicin de exportarproductos similares a los productos objeto de la ayuda,

Generar ingresos para empresas norteamericanas de trans-porte de carga martima.

Generar fuentes de empleo para consultores de origennorteamericano.

Influir en la conduccin de la poltica econmica inter-na del pas receptor, eliminndolo de la competencia enel mercado de los productos objeto de la ayuda, o porlo menos, disminuyendo severamente su capacidad decompetir.

Contar con un mecanismo adicional de influencia paralograr los objetivos de su poltica exterior.

3. Los pases receptores de la Ayuda Alimentaria por su par-te han sufrido los siguientes efectos:

Han aumentado las importaciones de los productos agr-colas objeto de la ayuda.

Se han transformado en dependientes de dichas impor-taciones, una vez que la produccin local ha sido redu-cida a su mnima expresin o virtualmente eliminada.

Han perdido fuentes de empleo por el desplazamientodel productor local de su propio mercado interno.

Han perdido capacidad productiva. En consecuencia, la Ayuda Alimentaria ha contribuido

a aumentar la pobreza y la indigencia, ha profundizadola dependencia de los pases receptores de las importa-ciones agudizando, en consecuencia, la situacin de in-seguridad alimentaria tanto en el campo como en lasciudades.

4. La mal denominada Ayuda Alimentaria constituye, enconsecuencia, un ejemplo adicional del doble lenguaje tancomn en el discurso con el que Estados Unidos suele dis-frazar sus intereses econmicos.La Ayuda Alimentaria en realidad es una ayuda a sus agri-

cultores para ampliar su mercado, as como el libre comer-cio promovido con tanto ahnco en terceros pases, ha per-mitido ampliar mercados a los productores norteamerica-nos, mientras Estados Unidos ha aumentado las barrerasno arancelarias neoproteccionistas (acusacin injustifica-da de dumping, medidas fitosanitarias, etc.), para limitarseveramente el ingreso de productos que puedan competiren su mercado. Adems la libre circulacin de capitales hapermitido a los especuladores norteamericanos ampliar mer-cados para sus inversiones especulativas, facilitndose las fu-gas de capitales en un verdadero auge de la piratera finan-ciera, en la que las utilidades las concentran los especuladores,en su mayora procedentes de los pases industrializados,pero tambin los intermediarios financieros locales, mien-tras las prdidas recaen sobre la poblacin local, en particu-lar sobre los segmentos ms pobres.

5. Considerando que existen diferencias importantes en el ca-rcter de los programas de Ayuda Oficial al Desarrollo, alcontar con programas que efectivamente contribuyen a me-jorar las condiciones de vida de las poblaciones beneficia-rias, mientras que otros las deterioran, corresponde al go-bierno del pas receptor la responsabilidad de establecer po-lticas para seleccionar el tipo de ayuda a ser aceptada y/orechazada, en funcin de los objetivos nacionales, dentrode los que debe contemplarse como un objetivo prioritariola seguridad alimentaria de sus habitantes.

6. La instrumentacin de polticas de apoyo a los agricultores,que determinan diferencias en la capacidad de competir enel mercado, es tambin una responsabilidad de los gobier-nos locales, as como la aceptacin o rechazo de lacondicionalidad asociada a los programas de ayuda. El prin-cipal reto en este sentido, no es lograr la eliminacin de laspolticas de ayuda que los pases industrializados tienen parasus agricultores, sino la aplicacin de polticas de apoyo paralos agricultores de los pases en desarrollo, as como la su-presin de las asimetras en el acceso a mercados, tecnologay capitales, entre pases en desarrollo y pases industrializados,que han tendido a profundizarse con las reformas aplicadasen el proceso de globalizacin en marcha, en perjuicio delos pases en desarrollo.

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