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Dirección General de Auditoría Interna“Un Equipo de Trabajo comprometido con la excelencia y la integridad”

San José, 19 de enero del 2012INF-DGAI-002-2012

LicenciadoGerardo Bolaños Alvarado Director General de Aduanas

ASUNTO: Informe de Control Interno referente al proceso de depósitos en el Sistema TICA y Aduana Santamaría

Estimado señor:

Nos permitimos presentarle el informe INF-DGAI-002-2012 sobre la Evaluación del proceso de depósitos en el Sistema TICA y la Aduana Santamaría.

En el apartado de resultados se presenta algunos aspectos de control interno que requieren ser fortalecidos en el proceso de depósitos ejecutado por la Sección de Depósito de la Aduana Santamaría, por lo que se giran las recomendaciones correspondientes para que se incorporen como parte de la mejora continua que lleva a cabo la Dirección General de Aduanas.

Las recomendaciones propuestas están sujetas a lo dispuesto en el artículo 36 de la Ley Nº 8292 Ley General de Control Interno, que establece un plazo improrrogable de diez días hábiles contados a partir de la fecha de recibo del informe, para ordenar la implantación de las recomendaciones, o si discrepa de ellas elevar el informe al señor Ministro.

Por lo anterior, le agradecemos comunicar a esta Dirección dentro del plazo señalado la decisión que se tome al respecto, así como el plan de acción que se defina en un plazo razonable para el efectivo cumplimiento de lo recomendado.

Atentamente,

Olman Saborío AlfaroDirector General

C: ConsecutivoExpediente Estudio Nº 015-2011


INF-DGAI-002-2012

INFORME SOBRE LA EVALUACIÓN DEL PROCESO DE DEPÓSITOS EN EL SISTEMA TICA Y LA ADUANA SANTAMARIA

ENERO, 2012

“



TABLA DE CONTENIDO

Resumen Ejecutivo.............................................................................................................................................. i

1. Introducción.................................................................................................................................................1

1.1 Origen......................................................................................................................................................................1

1.2 Objetivo del Estudio................................................................................................................................................1

1.3 Alcance....................................................................................................................................................................1

1.4 Comunicación oral de resultados.............................................................................................................................1

1.5 Normativa relacionada con Control Interno............................................................................................................1

1.6 Generalidades...........................................................................................................................................................2

2. Resultados.....................................................................................................................................................5

2.1 Necesidad de mejoras en el sistema TICA referentes al proceso de depósitos.......................................................5

2.1.1 Carencia de asignación automática de UTs para supervisión de descarga...............................................................5

2.1.2 Ausencia de registro de las actuaciones del personal aduanero en el sistema TICA...............................................6

2.1.3 Carencia de registro en el TICA de la resolución que justifica los sobrantes..........................................................6

2.2 Necesidad de documentar los procedimientos.........................................................................................................7

2.3 Conveniencia de disponer de estadísticas sobre las UTs recibidas por los depositarios.........................................9

2.4 Necesidad de mejorar aspectos relacionados con las Actas de Actuaciones.........................................................10

2.4.1 Sobre el uso del Consecutivo de Actas Sección Depósito.....................................................................................10

2.4.2 Sobre el cumplimiento de requisitos para la confección de actas..........................................................................12

2.4.3 Sobre el Almacenamiento o Archivo de las actas..................................................................................................14

2.5 Necesidad de mejoras en el proceso de control de Faltantes/Sobrantes................................................................15

2.5.1 Necesidad de establecer requisitos para la justificación de Sobrantes/Faltantes...................................................15

2.5.2 Necesidad de brindar seguimiento a las incidencias de Faltantes/Sobrantes.........................................................16

3. Conclusiones...............................................................................................................................................16

4. Recomendaciones.......................................................................................................................................19

INF-DGAI-002-2012 “Página



RESUMEN EJECUTIVO

El presente estudio se origina de conformidad con el Plan de Trabajo Anual 2011 y comprende la revisión de los controles establecidos en la Sección de Depósitos adscrita al Departamento Técnico de la Aduana Santamaría; para el cumplimiento de las actividades sustantivas de algunos de los principales subprocesos que conforman el proceso de depósitos, de acuerdo con lo establecido en el Manual de Procedimientos Aduaneros, emitido por la DGA; en referencia al control y la supervisión del ingreso, permanencia y salida de las mercancías objeto de comercio exterior. Para el periodo comprendido entre enero y junio del 2011.

La Sección de Depósitos de la Aduana Santamaría ha venido realizando mejoras en los controles de los procesos aduaneros que realiza, tanto a nivel procedimental como del sistema, esfuerzos que buscan incrementar la eficiencia y eficacia en la ejecución de las operaciones aduaneras y en la correcta determinación de los gravámenes aduaneros por la nacionalización de las mercancías que ingresan al país, sin embargo, se detectaron algunos aspectos de control susceptibles de ser fortalecidos y que son esenciales para una exitosa administración, así como para dar cumplimiento efectivo de las actividades designadas dentro del proceso de depósitos. Dichos aspectos se señalan a continuación:

1 A pesar de los esfuerzos de la DGA para modernizar los servicios prestados por el SNA, en términos de agilización de los procesos mediante el uso de la tecnología de la información y la comunicación, así como el reforzamiento de los controles de las operaciones de comercio internacional; no obstante, los siguientes aspectos en el sistema TICA son susceptibles de mejora en relación al proceso de depósitos:

a) No se dispone de un proceso automatizado de selección y asignación de las UTs de mercancías, que serán objetos de supervisión de descarga por parte del personal aduanero; que permita la elección de las mercancías (UTs) a través del sistema TICA y el uso de criterios de riesgo previamente establecidos por la DGA. b) No se cuenta con un módulo que permita el registro de los resultados producto de las actuaciones por parte de los funcionarios aduaneros en el control del ingreso y permanencia de mercancías, con lo cual se fomentaría la agilización de los procesos y el reforzamiento de los controles en el proceso de depósitos. Dicha situación genera que no exista a nivel de la información registrada en el TICA, la referencia del acta (número de acta u otros datos relevantes de la misma) que respalda la supervisión de descarga efectuada a aquellos DUAs que fueron objetos de revisión por parte de la aduana.c) No cuenta con un campo “Número de Resolución”, en la pantalla que facilita el ingreso de los datos concernientes a las justificaciones de sobrantes tramitadas por los transportistas y que a su vez, posibilita el disponer de dichos sobrantes a nivel del sistema TICA; situación que imposibilita a la administración el contar con un control cruzado o una referencia de la resolución que sustenta el trámite de la justificación del sobrante, a nivel de la información almacenada en dicho sistema informático.

2 El Departamento Técnico de la Aduana Santamaría no posee un Manual de Procedimientos, que permita conocer la definición del funcionamiento interno en lo que respecta a descripción de tareas propias de la Sección de Depósitos, requerimientos y ubicación de las mismas, canales de comunicación entre las distintas partes involucradas (aduana- depositarios- importadores) y los puestos responsables de su ejecución, entre otros. Es necesario que dicha Sección cuente con su propio manual interno para conocer lo que se hace, como se hace, los controles que existen, y quienes son los responsables de aplicarlos.

3 La Sección de Depósitos no elabora su propio registro u en su defecto, no dispone de control que le permita obtener datos condensados de los ingresos de las Unidades de Transporte (UTs) y que a su vez, le



posibilite el análisis y seguimiento del movimiento UTs y de mercancías (entrada y salida) en los depósitos, así como la obtención de información que apoye la toma de decisiones referente a esta actividad.

4 La Sección de Depósitos de la Aduana Santamaría ha destinado esfuerzos en la implementación de herramientas de control que le faciliten un adecuado seguimiento de la administración de las actas, las cuales respaldan y registran los resultados de las distintas actuaciones en las que interviene el personal aduanero; no obstante, se determinaron los siguientes aspectos que son susceptibles a ser mejorados:

a) No se ha emitido un lineamiento, directriz o documento escrito, autorizado, publicado y comunicado a su personal, que establezca la obligatoriedad del uso del registro denominado “Consecutivo de Actas Sección Depósito” para el proceso de asignación y entrega de las actas de inspección elaboradas por dicha Sección, ni ha definido las regulaciones y controles necesarias para su correcto llenado y uso. De igual forma, no existe un lineamiento que norme el proceso de entrega de las Actas de Inspección por parte del personal, donde se establezcan aspectos tales como: la forma de entrega del acta, el periodo máximo establecido para realizar la entrega y el manejo de los casos especiales.b) A pesar de los esfuerzos realizados por la Gerencia de la Aduana Santamaría, en aras de mejorar los resultados y lograr mayor eficacia y eficiencia en las labores de control y fiscalización de las actividades de los depositarios, se determinan algunas inobservancias que son detalladas en el punto 2.4.2 del presente informe, al criterio técnico emitido por medio de la Circular Nº AS-G-023-2009 con fecha del 03 de julio del 2009, el cual establece la información mínima obligatoria que deben contener las Actas de Inspección realizadas por la Sección de Depósito.c) La Sección no posee las condiciones físicas adecuadas para el almacenamiento o archivo de las Actas de Inspección realizadas, ya que la mayoría se encuentran ubicadas en el piso de la misma, lo cual representa un riesgo para la integridad física de los documentos así como en el acceso no autorizado a la información contenida en ellas, afectando con ello la seguridad jurídica requerida en aquellos procedimientos administrativos y/o sancionatorios donde dichos documentos son esenciales.

5 De conformidad con el Decreto 34475-H-Reforma al Reglamento a la Ley General de Aduanas del 30 de abril del 2008, se establece que la Sección de Depósito tiene como una de sus principales funciones, ser la unidad encargada de tramitar las justificaciones de faltantes y sobrantes en manifiestos de carga y/o conocimientos de embarque respectivos. Al respecto, se determinaron los siguientes aspectos a ser fortalecidos en aras de cumplir a cabalidad la labor de control de los faltantes/sobrantes:

a) No se dispone de un lineamiento que establezca de forma explícita y clara, cuales son los requisitos o documentos probatorios que dicha sección debe exigir para tramitar la gestión de justificación de sobrantes/faltantes, lo cual le permitiría estandarizar los documentos que servirán como prueba documental o respaldo para la ejecución de dicha gestión y que a su vez, conformar los expedientes correspondientes.b) A pesar de que dicha Sección destina recursos humanos y materiales para la atención y seguimiento de las gestiones para justificaciones de sobrantes; no obstante, se determinó que no posee una herramienta de control que le permita obtener datos resumidos de las incidencias en mercancías que presentan faltantes/sobrantes en los distintos depósitos y que a su vez, le posibilite el análisis del comportamiento y seguimiento de dichas mercancías en los mismos, lo que vendría a contribuir en la toma de decisiones concernientes a dicho tema.

Se realizan las recomendaciones correspondientes, según los aspectos determinados y presentados en el apartado de resultados del informe, en aras de que a la brevedad posible se tomen las medidas correctivas que proceden.

Este informe está sujeto al artículo 36 de la Ley 8292 Ley General de Control Interno, que establece un plazo improrrogable de diez días posterior al recibo del informe para ordenar la implantación de lo recomendado, y si discrepa de ellas deberá elevar el informe al Ministro.



INFORME SOBRE LA EVALUACIÓN DEL PROCESO DE DEPÓSITOS EN EL SISTEMA TICA Y ADUANA SANTAMARIA

1. INTRODUCCIÓN

1.1 Origen

El presente estudio se origina de conformidad con el Plan de Trabajo Anual del 2011.

1.2 Objetivo del Estudio

Evaluar el proceso de depósito aduanero desde el ingreso hasta la salida de las mercancías a las instalaciones del auxiliar de la función pública, a fin de determinar el cumplimiento de la normativa vigente, la salvaguarda de las mercancías, la eficiencia de las operaciones, así como la confiabilidad y oportunidad de la información generada para la toma de decisiones.

1.3 Alcance

Comprende la revisión de los controles establecidos en la Sección de Depósitos adscrita al Departamento Técnico de la Aduana Santamaría; para el cumplimiento de las actividades sustantivas de algunos de los principales subprocesos que conforman el proceso de depósitos, de acuerdo con lo establecido en el Manual de Procedimientos Aduaneros, emitido por la DGA; en relación al control y la supervisión del ingreso, permanencia y salida de las mercancías objeto de comercio exterior. Para el periodo comprendido entre enero y junio del 2011.

En el desarrollo del estudio se observaron las Normas generales de auditoría para el Sector Público, en la medida en que las circunstancias permitieron su aplicación y las disposiciones del Decreto N° 34573-H Reglamento de Organización y Funcionamiento de la Dirección General de Auditoría Interna del Ministerio de Hacienda.

1.4 Comunicación oral de resultados

Los resultados y recomendaciones que contiene este informe fueron comunicados oralmente el día 16 de enero del 2012 al Lic. Benito Coghi Morales, Subdirector General de Aduanas, Lic. Roy Chacón Mata, Gerente de la Aduana Santamaría y el Lic. Marcos Portilla Mora, Área de Planificación DGA; quienes indicaron en términos generales, que están de acuerdo con la presentación de los resultados y las recomendaciones. Además, indicaron que están anuentes hacer las gestiones pertinentes con el fin de realizar las mejoras que se indican en las recomendaciones propuestas, no obstante, se refieren a las limitaciones en la disponibilidad de recursos para este tipo de asuntos.

Las observaciones realizadas por los participantes, en la medida de las circunstancias, fueron incorporadas en este informe.

1.5 Normativa relacionada con Control Interno

A fin de prevenir efectos negativos por inobservancia de la legislación vigente, se transcriben los artículos de la Ley General de Control Interno Nº 8292 (LGCI), que regulan los deberes del jerarca y titulares subordinados en cuanto al sistema de control interno y la atención de informes.

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“Artículo 10. Responsabilidad por el sistema de control interno. // Serán responsabilidad del jerarca y del titular subordinado establecer, mantener, perfeccionar y evaluar el sistema de control interno institucional. Asimismo, será responsabilidad de la administración activa realizar las acciones necesarias para garantizar su efectivo funcionamiento.”

“Artículo 12. Deberes del jerarca y de los titulares subordinados en el sistema de control interno. “…c) Analizar e implantar, de inmediato, las observaciones, recomendaciones y disposiciones formuladas por la auditoría interna, la Contraloría General de la República, la auditoría externa y las demás instituciones de control y fiscalización que corresponde…”

Artículo 36.-Informes dirigidos a los titulares subordinados. “Cuando los informes de auditoría contengan recomendaciones dirigidas a los titulares subordinados, se procederá de la siguiente manera: a) El titular subordinado, en un plazo improrrogable de diez días hábiles contados a partir de la fecha de recibido el informe, ordenará la implantación de las recomendaciones. Si discrepa de ellas, en el transcurso de dicho plazo elevará el informe de auditoría al jerarca, con copia a la auditoría interna, expondrá por escrito las razones por las cuales objeta las recomendaciones del informe y propondrá soluciones alternas para los hallazgos detectados .b) Con vista de lo anterior, el jerarca deberá resolver, en el plazo de veinte días hábiles contados a partir de la fecha de recibo de la documentación remitida por el titular subordinado; además, deberá ordenar la implantación de recomendaciones de la auditoría interna, las soluciones alternas propuestas por el titular subordinado o las de su propia iniciativa, debidamente fundamentadas. Dentro de los primeros diez días de ese lapso, el auditor interno podrá apersonarse, de oficio, ante el jerarca, para pronunciarse sobre las objeciones o soluciones alternas propuestas. Las soluciones que el jerarca ordene implantar y que sean distintas de las propuestas por la auditoría interna, estarán sujetas, en lo conducente, a lo dispuesto en los artículos siguientes. c) El acto en firme será dado a conocer a la auditoría interna y al titular subordinado correspondiente, para el trámite que proceda.”

Artículo 39.-Causales de responsabilidad administrativa. “El jerarca y los titulares subordinados incurrirán en responsabilidad administrativa y civil, cuando corresponda, si incumplen injustificadamente los deberes asignados en esta Ley, sin perjuicio de otras causales previstas en el régimen aplicable a la respectiva relación de servicios.[…] // Igualmente, cabrá responsabilidad administrativa contra los funcionarios públicos que injustificadamente incumplan los deberes y las funciones que en materia de control interno les asigne el jerarca o el titular subordinado, incluso las acciones para instaurar las recomendaciones emitidas por la auditoría interna, sin perjuicio de las responsabilidades que les puedan ser imputadas civil y penalmente. […]”

1.6 Generalidades

De acuerdo con lo estipulado en el Artículo 08 de la Ley Nº7557- Ley General de Aduanas del 20 de octubre del 2005, el Servicio Nacional de Aduanas será el órgano de control del comercio exterior y de la Administración Tributaria; dependerá del Ministerio de Hacienda y tendrá a su cargo la aplicación de la legislación aduanera. Dicho ente está conformado por los siguientes niveles:

a. Nivel Directivo: constituido por la Dirección General y la Subdirección General.b. Nivel Central Rector: constituido por la Dirección Normativa, Dirección de Gestión de Riesgo,

Dirección de Gestión Técnica, Órgano Nacional de Valoración y Verificación Aduanera (a nivel de Dirección), Dirección de Fiscalización.

c. Nivel Central de Apoyo: constituido por la Dirección de Gestión de Tecnología Aduanera.d. Nivel Operativo: constituido por las Aduanas y Puestos Aduaneros. 1

1 Artículo 05 de la Reforma Reglamento Ley de Aduanas, Decreto 34475-H del 30 de abril del 2008.



Las Aduanas forman parte del nivel operativo de la Dirección General de Aduanas, y son las oficinas técnicas administrativas encargadas de las gestiones aduaneras, el control de las entradas, permanencia, salida de mercancías y la coordinación de la actividad aduanera que se desarrolle en la zona de competencia territorial. 2

El presente estudio se orientó en la Aduana Santamaría por su importancia relativa en términos de índices de importaciones (número de declaraciones de importación tramitadas, monto por importaciones recaudado y en el importe correspondiente al valor CIF que representan las importaciones (valor utilizado por la Aduana para el cálculo de los impuestos de importación y que proviene de las palabras en inglés “comercial value, insurance and freight” que traducido al español significa “valor comercial, seguro y flete”); tal y como lo muestra el siguiente gráfico de los reportes de importación de cada una de las distintas aduanas que conforman el SNA, en el periodo comprendido entre enero y agosto del 2011. Para esta consideración se omite el factor de importación de petróleo que hace que la Aduana de Limón se muestre como la de mayor recaudación por Importación y Valor CIF.

CENTRAL

CALDERA

PEÑAS BLANCAS

SANTAMARIA

LIMON

PASO CANOAS

ANEXION

GOLFITO

SIXAOLA

900,685,503

1,244,375,074

636,631,254

2,674,578,324

2,883,611,074

73,729,166

11,170,689

0

0

106,714,646

58,793,916

44,035,990

212,660,981

212,686,370

4,955,403

520,837

175,225

0

39,213

13,538

27,911

187,296

26,250

3,642

446

0

0

Estadística de Indices de Importaciones de las diferentes aduanas en el periodo de Enero a Agosto 2011

Declaraciones Importacion Recaudación Importacion (en miles de ¢)Valor CIF Importaciones (en US$)

ADU

ANAS

Fuente: Elaboración propia a partir de información suministrada por el Lic. Rafael A. Madrigal R. – Dpto. Estadística y Registro-DGA,en correo con fecha del 12 de setiembre del 2011.

En razón de que el objetivo del estudio está orientado a evaluar el proceso de depósitos, el mismo se realizó específicamente en la Sección de Depósito adscrita al Departamento Técnico de la Aduana Santamaría.

2 Artículo 33 idem



El Departamento Técnico es el encargado de aplicar las medidas de control referentes al ingreso, permanencia y salida de las mercancías en los diferentes regímenes aduaneros, así como determinar y comprobar los elementos determinantes de la obligación tributaria aduanera y de las medidas arancelarias y no arancelarias. Para el ejercicio de las funciones, dicho departamento dispondrá de dos Secciones: Sección de Depósito y Sección Técnica Operativa.

La Sección de Depósito es el área encargada de administrar y garantizar el cumplimiento del proceso de depósito, el cual es objeto de análisis en este estudio. Entre las principales funciones que le son conferidas de conformidad con lo establecido en el artículo 37 bis de la Reforma al Reglamento a la Ley General de Aduanas, Decreto 34475-H del 30 de abril del 2008, se citan las siguientes:

Ejercer las acciones que se requieran para garantizar el control de entrada y salida de unidades de transporte, sus cargas y la permanencia de las mercancías objeto de control de la aduana, sin menoscabo de los principios de facilitación de las operaciones del tráfico internacional de mercancías.

Tramitar las justificaciones de faltantes y sobrantes en manifiestos de carga y/o conocimientos de embarque respectivos.

Cotejar las especificaciones de los bultos contra los datos contenidos en los documentos a su ingreso a los recintos bajo control aduanero, cuando se requiera inspeccionar las mercancías o bultos, de acuerdo con los criterios de riesgo, selectivos o aleatorios, que establezca la Dirección de Gestión de Riesgo.

Mantener registrado y actualizado un inventario permanente de mercancías almacenadas en los recintos autorizados por la autoridad aduanera.

El proceso de depósito obedece al régimen aduanero: Depósito Fiscal, el cual constituye un régimen temporal, por el cual las mercancías son depositadas temporalmente bajo custodia, conservación y responsabilidad del depositario y el control de la aduana, sin el pago de los tributos a la importación.

El proceso de depósitos se puede describir a través de los siguientes subprocesos sustantivos:

A. Control de Ingreso de mercancías al Depósito: comprende todas aquellas acciones concernientes al recibo de la UT y la mercancía en el depósito aduanero.

B. Descarga de Mercancías con intervención de personal aduanero: comprende las acciones relacionadas propiamente a la descarga de las mercancías con participación del funcionario aduanero en la supervisión de dicho proceso en el depósito aduanero.

C. Descarga de Mercancías sin intervención de personal aduanero: son las acciones relacionadas propiamente a la descarga de las mercancías en el depósito aduanero, sin la participación del funcionario aduanero en la supervisión de dicho proceso.

D. Control de Faltantes/Sobrantes: comprende las acciones a realizar en caso de detectarse bultos faltantes y/o sobrantes en el momento de la descarga de las mercancías de la UT en el depósito aduanero.

E. Endoso y Cesión de Derechos: el presente subproceso describe las acciones a tomar, tanto por parte del agente de la aduana o el consignatario así como por el depositario aduanero, cuando se autorizará el endoso sobre la totalidad de los bultos o mercancías contenidas en un conocimiento de embarque y la cesión de derechos cuando el traslado sea parcial, de modo operativo como a través del sistema a TICA.

F. Servicio de Reempaque y Distribución: dicho subproceso lo realizan solo aquellos depositarios aduaneros que están previamente autorizados por la DGA para brindar tal servicio. Comprende las actividades a ejecutar para la prestación del servicio de reempaque y distribución de mercancía por parte del depósito aduanero.

G. Control de Salida de mercancías del Depósito: se agrupan todas aquellas actividades asociadas a la verificación y retiro de las mercancías en custodia de los depositarios aduaneros, a solicitud del declarante, importador o transportista.



H. Control de la Mercancía Nacionalizada y no Retirada: en este apartado se contemplan las acciones a tomar, tanto por parte del agente de la aduana como por el depositario aduanero, cuando se presentara la situación de que después de tres días hábiles desde la autorización de levante, no se presentaren a retirar las mercancías.

2. RESULTADOS

2.1 Necesidad de mejoras en el sistema TICA referentes al proceso de depósitos

A pesar, de que la DGA orienta sus esfuerzos en busca de la modernización del SNA, en términos de agilización de los procesos mediante el uso de la tecnología de la información y la comunicación, así como el reforzamiento de los controles de las operaciones de comercio internacional; lo cual se refleja en las labores continuas de implementación de nuevas facilidades y mejoras al sistema TICA. No obstante, se determinó que en relación al proceso de depósitos, analizado en la Sección de Depósitos de la Aduana Santamaría, el sistema TICA presenta los siguientes aspectos que son susceptibles de mejora, con el propósito de agilizar procesos, reforzar los controles, aumentar la transparencia y eliminar los trámites en papel:

2.1.1 Carencia de asignación automática de UTs para supervisión de descarga

La Sección de Depósitos no dispone de un proceso automatizado de selección y asignación de las UTs de mercancías, que serán objetos de supervisión de descarga por parte del personal aduanero; que le permita la elección de las mercancías (UTs) a través de la aplicación y uso de criterios de riesgo previamente establecidos por la DGA y configurados en el sistema TICA, y que de igual modo, permita la asignación de las mismas acorde a la rotación de personal de la Sección; ambos procesos llevados a cabo de forma automatizada.

Al respecto el Lic. Manuel E. Picado T., Jefe de la Sección de Depósitos, señala: "La asignación del personal aduanero para supervisión de descarga se realiza de forma manual" 3 y añade que “…la asignación se hace a criterio de la jefatura de la Sección de Depósitos y apegado a lo que indica el Manual de Procedimientos”4.

Sobre este tema, el Manual de Procedimientos Aduaneros, en su apartado de Procedimiento de Depósito (Capítulo II - Procedimiento Común) II. Del Control de Ingreso al Depósito, en la sección B. Actuaciones de la Aduana, estipula lo siguiente: "4º) La aplicación informática, según los criterios de riesgo establecidos, determinará si corresponde o no participación de funcionario aduanero en la supervisión del proceso de descarga y en caso de corresponder, cual es el funcionario seleccionado."

Esta condición constituye un riesgo de que la selección de las muestras de UTs sea sesgada y/o parcial, debido a que esa labor se fundamenta en los criterios de una persona; no se usan criterios de riesgos determinados con base en el conocimiento del sistema aduanero y establecidos por la DGA, o información generada internamente; aspectos que repercuten en la modernización del SNA en términos transparencia, de agilización de los procesos y reforzamiento de los controles de las operaciones de comercio internacional.

2.1.2 Ausencia de registro de las actuaciones del personal aduanero en el sistema TICA

La Sección de Depósitos de la Aduana Santamaría no cuenta con un módulo dentro del sistema TICA, que le permita el registro de los resultados producto de las actuaciones por parte de los funcionarios aduaneros, en el control del ingreso y permanencia de mercancías, con lo cual se fomentaría la mejora de los procesos y el 3 Minuta Nº4, del 05 de Octubre del 2011.4 Minuta Nº5, del 19 de Octubre del 2011.



reforzamiento de los controles; es decir dichos resultados son registrados de forma manual y escrita a través de la elaboración de las actas de inspección, a causa de que dicha facilidad no se encuentra disponible en el TICA.

El Lic. Manuel E. Picado T., Jefe de la Sección de Depósitos, manifestó que: "Cabe destacar, que en este momento el registro de las actuaciones (las actas) son manuales, debido a que en el sistema TICA aún no está habilitado el módulo de Ingreso de Incidencias producto de la actuación del funcionario en las descargas"5.

En referencia a este punto, el Manual de Procedimientos Aduaneros, en su apartado de Procedimiento de Depósito (Capítulo II - Procedimiento Común) III. De la Descarga de las Mercancías con Intervención de Funcionario Aduanero, en la sección A. Actuaciones de la Aduana establece lo siguiente:

"3º) El funcionario aduanero designado, revisará el estado de la UT y los precintos aduaneros, así como la coincidencia de sus numeraciones con respecto a lo consignado en el “detalle del DUA” o consulta del manifiesto. Si encontrare alguna anomalía en este proceso, levantará un acta que deberá firmar tanto él como el depositario y el transportista aduanero, a fin de que se inicien las acciones que correspondan e ingresará dicha información en la aplicación informática."

En razón de que no se están registrando dentro del sistema TICA, los resultados obtenidos en las actuaciones del personal aduanero en el control del ingreso y permanencia de mercancías en los depósitos; por consecuencia no existe o no queda registrada a nivel del TICA, la referencia del acta (número de acta u otros datos relevantes de la misma) que respalda la supervisión de descarga o la inspección de la mercancía efectuada a aquellos DUAs que fueron seleccionados para ser objetos de revisión por parte de la aduana, y por tanto a nivel del sistema, no existe una referencia que facilite un control cruzado entre los DUAs inspeccionados y las actas elaboradas con respecto a dicha inspección.

Esta condición podría afectar aquellos procesos o procedimientos determinativos y sancionatorios que utilicen como insumo, la información contenida en las actas de inspección, puesto que al no disponer de esa información a través de consultas realizadas en el sistema TICA; obligan a realizar la engorrosa tarea de buscar los resultados de dichas actuaciones de forma manual, situación que va en detrimento de la consecución de los objetivos de la DGA en materia de agilización de procesos para modernizar el Servicio Nacional de Aduanas.

Asimismo, no se estaría facilitando el adecuado seguimiento o supervisión posterior que se le podría dar a la gestión (inspecciones efectuadas o hallazgos detectados) con referencia a alguna mercancía o a un DUA en particular, en caso de que así lo requiriera la Gerencia de la Aduana, la Jefatura de la Sección de Depósito o algún otro ente fiscalizador, debido a que en el sistema no se encuentra disponible toda la información relacionada con estas actuaciones.

2.1.3 Carencia de registro en el TICA de la resolución que justifica los sobrantes

La Sección de Depósitos no dispone de un campo “Número de Resolución” en la pantalla que permite ingresar los datos concernientes a las justificaciones de sobrantes tramitadas por los transportistas y que a su vez, posibilita el disponer de dichos sobrantes a nivel del sistema TICA; hecho que limita a la administración el contar con un control cruzado o una referencia, a nivel de la información almacenada en dicha aplicación informática, de la resolución que sustenta dicho trámite de justificación de sobrantes.

Sobre este tema, el Lic. Picado Trejos, Jefe de la Sección de Depósitos, manifiesta: "Dentro de los datos que se deben ingresar en el momento de justificar un sobrante en el sistema TICA, no se contempla un campo 5 Minuta Nº4, del 05 de Octubre del 2011.



obligatorio para la resolución que fundamenta dicha gestión. " y añade “Es decir, que dicha información no es requerida como obligatoria”6. Sin embargo, el Lic. Picado manifiesta que él sí incluye como una buena práctica, el número de resolución en el campo “Observaciones”, ya que de acuerdo con su criterio y experiencia es un dato relevante dentro del proceso.

Las Normas de Control Interno para el Sector Público (N-2-2009-CO-DFOE), establecen: “5.6 Calidad de la Información. El jerarca y los titulares subordinados, según sus competencias, deben asegurar razonablemente que los sistemas de información contemplen los procesos requeridos para recopilar, procesar y generar información que responda a las necesidades de los distintos usuarios. Dichos procesos deben estar basados en un enfoque de efectividad y de mejoramiento continuo.”

El no contar con el dato “Número de Resolución” dentro de la información almacenada en el sistema TICA en relación con el proceso de justificación de sobrantes, podría representar un vacío de información relevante dentro del proceso de gestión de justificaciones a través de TICA; lo cual podría ir en detrimento de la pertinencia, relevancia y suficiencia de la información que podría requerir la administración o los distintos entes fiscalizadores, en el momento que se necesite dar seguimiento a una gestión de este tipo. Además, repercute de forma negativa en la transparencia y la confiabilidad de las operaciones que realiza el SNA.

En la comunicación oral de resultados del 16 de enero del 2012 referida en el punto 1.4 del presente informe, los participantes señalaron que las situaciones presentadas en el Sistema TICA y la Aduana Santamaría, es un asunto que podría generalizarse en el resto de las Aduanas, por lo cual su solución vendría a mejorar el proceso de depósitos en una forma integral.

2.2 Necesidad de documentar los procedimientos

La Sección de Depósitos de la Aduana Santamaría no posee un Manual de Procedimientos, que permita conocer la definición del funcionamiento interno de dicha dependencia, en lo que respecta a descripción de tareas propias de la Sección, requerimientos y ubicación de las mismas, canales de comunicación entre las distintas partes involucradas (aduana- depositarios- importadores) y los puestos responsables de su ejecución, entre otros. Bajo estos argumentos, es necesario que dicha Sección cuente con su propio manual interno para conocer lo que se hace, como se hace, los controles que existen, y quienes son los responsables de aplicarlos.

Al respecto el Lic. Manuel E. Picado T., Jefe de la Sección de Depósito manifiesta: "No existen manuales de procedimientos propios de la Sección. Todo está regulado por el marco general del Manual de Procedimientos Aduaneros. De dicho manual se derivan todas las actividades que se realizan en esta sección...." 7 Lo indicado, evidencia que si bien es cierto, las labores y actividades que rigen el quehacer de dicha Sección se rigen por el manual de Procedimiento Aduaneros y la Ley General de Aduanas y su reglamento; dichos documentos no definen específicamente las actividades propias que ejecuta la Sección de Depósitos de la Aduana Santamaría en pos del cumplimiento de las obligaciones conferidas dentro del proceso de Depósitos, tal y como lo establecen.

De acuerdo con las sanas prácticas, para elaborar un manual de procedimientos hay que seguir los siguientes pasos:

1) Definir el contenido: i. Introducción.

ii. Objetivos.iii. Áreas de aplicación.iv. Responsables.

6 Minuta Nº6, del 19 de Octubre del 2011.7 Minuta Nº3, del 05 de Octubre del 2011.



v. Políticas.vi. Descripción de las operaciones.

vii. Formatos.viii. Diagramas de flujo.

ix. Terminología.2) Recopilación de información. 3) Estudio preliminar de las áreas. 4) Elaboración de inventario de procedimientos. 5) Integración de la información. 6) Análisis de la información. 7) Graficar los procedimientos. 8) Revisión de objetivos, ámbito de acción, políticas y áreas responsables. 9) Implantación y recomendaciones para la simplificación de los procedimientos.

Aunado a lo anterior, la Sección de depósitos debe considerar que dicho manual debe contener los procedimientos administrativos y operacionales que constituyen las funciones sustantivas que realiza la Sección, dentro del marco general que establece el Manual de Procedimientos Aduaneros. Así se deberán considerar los siguientes procedimientos: Atención y Comunicación de Anomalías o Irregularidades en la Recepción de las Unidades de Transporte (UTs) por parte del depositario; Atención y Manejo de detecciones de diferencias entre Mercancía Declarada y Mercancía Recibida; Atención y Trámite de Justificaciones de Sobrantes/Faltantes; Atención y Comunicación de Anomalías o Irregularidades en la descarga de mercancías por el depositario y sin supervisión de personal aduanero; entre otros.

En esta línea, el inciso e) de la norma Nº 4.2 referente a los requisitos de las actividades de control de las Normas de Control Interno para el Sector Público, establece que “Las actividades de control deben documentarse mediante su incorporación en los manuales de procedimientos, en las descripciones de puestos y procesos, o en documentos de naturaleza similar. Esa documentación debe estar disponible, en forma ordenada conforme a criterios previamente establecidos, para su uso, consulta y evaluación.”

La descripción de las labores sustantivas de la Sección de Depósitos, a través del establecimiento de procedimientos debidamente documentados, le facilitaría instrumentos que establezcan claramente el orden lógico que deben seguir las actividades, quién debe ejecutarlas y cuándo deben ser ejecutadas. Asimismo, contribuiría a uniformar y controlar el cumplimiento de las rutinas de trabajo y evitar su alteración arbitraria; determinar en forma más sencilla las responsabilidades por fallas o errores, así como aumentar la eficiencia y eficacia de los funcionarios, indicándoles lo que deben hacer y cómo deben hacerlo.

De igual modo, como consecuencia de carecer de este manual, la Gerencia de la Aduana Santamaría así como el Departamento Técnico, no poseen un instrumento administrativo en donde se documenten todas las instrucciones, responsabilidades e información sobre políticas, funciones, sistemas y procedimientos de las distintas operaciones o actividades que se realizan en la Sección de Depósitos, lo cual incide en el adecuado seguimiento que se debe realizar para poder precisar las fallas, omisiones, oportunidades de mejora y desempeño de los funcionarios involucrados en cada uno de los procesos.

En la comunicación oral de resultados referida en el punto 1.4 del presente informe, el Lic. Roy Chacón - Gerente de la Aduana Santamaría indicó que dicho manual podría ser gestionado para que sea la Dirección de Normativa, la entidad encargada de emitir dicho documento, ya que el mismo sería de aplicación para todas las secciones de depósitos de las distintas Aduanas.

2.3 Conveniencia de disponer de estadísticas sobre las UTs recibidas por los depositarios



Si bien, la Sección de Depósitos recibe, de modo individual, el reporte diario de las UTs recibidas por los depositarios adscritos a su jurisdicción; se determinó que la Sección como tal no elabora su propio registro o en su defecto, su propia herramienta de control que le permita obtener datos condensados de los ingresos de UTs y que a su vez, le facilite el análisis y seguimiento del movimiento de UTS y mercancías (entrada y salida) en los depósitos, así como la obtención de información que apoye en la toma de decisiones referente al comercio internacional.

El Lic. Manuel E. Picado T., Jefe de la Sección de Depósitos, manifestó que: "estadísticas de ese tipo no se generan por parte de la sección...eso se monitorea a través del seguimiento de los tránsitos", y también agrega: “La información está disponible a través de una consulta al sistema TICA, pero no se genera a menos de que sea requerida o solicitada…”8. De lo anterior, se evidencia que la Sección de Depósitos, no genera de forma periódica datos sumarizados o resumidos referentes a las UTs recibidas por todos los depositarios adscritos a la Aduana Santamaría, que le permitan a la Gerencia la toma de decisiones considerando la realidad en los movimientos de sus depósitos.

El apartado e. del Artículo 37 bis del Decreto 34475-H-Reforma al Reglamento a la Ley General de Aduanas del 30 de abril del 2008, establece como una de las funciones de la Sección de Depósito la siguiente: "Mantener registrado y actualizado un inventario permanente de mercancías almacenadas en los recintos autorizados por la autoridad aduanera"9.

La norma Nº 4.1 referente a las actividades de control de las Normas de Control Interno para el Sector Público, establecen que “El jerarca y los titulares subordinados, según sus competencias, deben diseñar, adoptar, evaluar y perfeccionar, como parte del SCI, las actividades de control pertinentes, las que comprenden las políticas, los procedimientos y los mecanismos que contribuyen a asegurar razonablemente la operación y el fortalecimiento del SCI y el logro de los objetivos institucionales…”

El no poseer esa herramienta de control para el análisis del movimiento de mercancías o la obtención de datos resumidos de la cantidad de UTs (Unidades de Transporte o Unidades Contenedoras) que ingresan en los depósitos de los auxiliares adscritos, podría llevar al riesgo de que la Gerencia de la Aduana Santamaría no esté contando con información real y fidedigna de las mercancías que son objeto de comercio exterior y que están siendo custodiadas por sus depositarios.

Asimismo, la falta de disponibilidad de la información antes citada, información actualizada acerca de los ingresos de UTs a los depósitos, no permite a la administración contar con datos que demuestren el comportamiento y los resultados del proceso de depósitos, tales como: volumen de mercancías que maneja cada depositario y el tipo mercancías que almacena regularmente; aspectos que al desconocerse limitarían la toma de decisiones relacionadas con los DUAs que deberían ser seleccionados para la supervisión de descarga, la distribución de personal para dicha labor, y la determinación de los riesgos de acuerdo al comportamiento particular de cada depositario, unidades de transporte y mercancías.

Esta condición, estaría incidiendo en la calidad y eficacia de las operaciones que realiza la aduana como tal en materia de garantizar razonablemente la adecuada custodia y conservación de las mercancías, en busca de la correcta determinación y recaudación de tributos a favor del erario público.

En la comunicación oral de resultados referida en el punto 1.4 del presente informe, el Lic. Benito Coghi M., Subdirector General de Aduanas, indicó que tal aspecto sería conveniente aplicarlo o extra polarizarlo para las otras aduanas del SNA.

8 Minuta Nº4, del 05 de Octubre del 2011.9 Artículo 37 bis de la Reforma Reglamento Ley de Aduanas, Decreto 34475-H del 30 de abril del 2008.



2.4 Necesidad de mejorar aspectos relacionados con las Actas de Actuaciones

La Sección de Depósitos ha destinado esfuerzos en la implementación de herramientas de control que le faciliten un adecuado seguimiento de la administración de las actas, las cuales respaldan y registran los resultados de las distintas actuaciones en las que interviene el personal aduanero en los subprocesos Control de Ingreso de mercancías al Depósito, Descarga de Mercancías con intervención de personal aduanero y Control de Faltantes/Sobrantes, en función de garantizar razonablemente la confiabilidad y oportunidad de la información contenida en ellas.

No obstante, se determinó que presenta los siguientes aspectos que son susceptibles de mejora, para que se dispongan de herramientas de control que garanticen razonablemente el cumplimiento de sus objetivos dentro del proceso de depósitos.

2.4.1 Sobre el uso del Consecutivo de Actas Sección Depósito

La Sección de Depósito, a octubre del 2011 no ha emitido un lineamiento, directriz o documento escrito, autorizado y comunicado al personal de dicha sección, que regule o establezca la obligatoriedad del uso del registro escrito denominado “Consecutivo de Actas Sección Depósito” para el proceso de asignación y entrega de las actas de inspección por parte del personal aduanero, ni ha definido las regulaciones necesarias para su correcto llenado y uso.

Asimismo, no existe un lineamiento que norme el proceso de entrega de las Actas de Inspección por parte del personal, donde se establezcan aspectos tales como: la forma de entrega del acta, el periodo máximo establecido para realizar la entrega y el manejo de los casos especiales, donde el acta original no es entregada al funcionario encargado del archivo de actas, como el caso, de las actas correspondientes a Inspecciones de Sobrantes, donde operativamente el original es almacenado o guardado dentro de los documentos que conforman el Expediente de Justificación de Sobrantes respectivo.

El Lic. Manuel E. Picado Trejos, Jefe de dicha Sección, indicó al ser consultado sobre estos puntos que: “La instrucción del uso del Consecutivo de Actas, así como los lineamientos en la entrega de las Actas, está dado verbalmente, no por escrito”10.

Sobre este tema la norma Nº 4.1 referente Actividades de control, de las Normas de control interno para el Sector Público, establece: “El jerarca y los titulares subordinados, según sus competencias, deben diseñar, adoptar, evaluar y perfeccionar, como parte del SCI, las actividades de control pertinentes, las que comprenden las políticas, los procedimientos y los mecanismos que contribuyen a asegurar razonablemente la operación y el fortalecimiento del SCI y el logro de los objetivos institucionales…” Por su parte, en la norma Nº 4.2 inciso F. se establece: “Divulgación. Las actividades de control deben ser de conocimiento general y comunicarse a los funcionarios que deben aplicarlas en el desempeño de sus cargos. Dicha comunicación debe darse preferiblemente por escrito, en términos claros y específicos.”

La falta de una directriz o documento escrito, por medio del cual se regule la obligatoriedad del uso del “Consecutivo de Actas Sección Depósito” es la posible causa de que en la revisión y análisis de las 67 hojas que constituyen dicho registro y que comprenden un total de 2330 actas asignadas al 02 de noviembre del 2011 se determinaran las siguientes condiciones:

A. Solo 40 hojas que representan un 59,7 % de las 67 hojas totales que constituyen dicho libro, se encuentran debidamente foliadas.

10 Minuta Nº7, del 25 de Octubre del 2011.

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B. En 44 hojas, que representan un 65,7 % de las 67 hojas en total, presentan diversas anotaciones a lapicero, tanto en el margen inferior como superior de las hojas e incluso en algunos casos, se encuentran hasta en el reverso de la misma. Las anotaciones no poseen un orden definido y claro.

C. Carece de un campo o columna que permita agregar algún tipo de observación o comentario. Esta necesidad es evidenciada con la presencia de las anotaciones precitadas en el punto B.

D. El registro no es llenado de forma completa, oportuna y continua, ya que presenta las siguientes omisiones en información: 658 registros de actas, que representa un 28,3 % de los 2330 asignadas en el transcurso del 2011, no

contienen ningún dato en la columna "Fecha de Recibido". 88 registros de actas, que representa un 3,8 % de las 2330 actas, no contienen ningún dato en la

columna "Recibe". 2 registros de actas, que representa solo un 0,1 % de las 2330 en total, no contienen ningún dato en

la columna "Motivo". 18 registros, que representa un 0,8 % de los 2330 registros de actas en total, no contienen ningún

dato en la columna "Depositario". 143 registros, que representa un 6,1 % de los 2330 registros de actas en total, no contienen ningún

dato en la columna "Fecha".

Las omisiones indicadas, no permiten dar un adecuado seguimiento a la asignación y entrega de las actas, ya que no se logra determinar de modo preciso el trámite real que se le dio a la misma. Asimismo, podrían generar dudas tales como si el acta fue efectivamente entregada o no, a quién y cuándo fue entregada la misma.

E. El ingreso de los datos, en muchos casos se realiza en un espacio distinto al que se había establecido para dicho fin, es decir que se escribe el dato en una columna distinta a la que corresponde al tipo de dato. Dicho hecho se puede constatar en las siguientes hojas del registro: 1, 6, 8, 12, 14, 16, 17, 18, 19, 20, 23, 24, 25, 26, 27, 29, 30, 40, 41, 51, 56 y 57.

F. Existen datos que exceden el espacio establecido en la columna respectiva, es decir que ocupan 2 columnas para un mismo dato o en otros casos, los datos aparecen de forma desordenada. Dicha situación se puede visualizar en las siguientes hojas del registro: 10, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 30, 39, 41, 42 y 55.

G. Existen datos que se anotaron pegados unos a otros, lo que dificulta su lectura y comprensión. Las siguientes hojas del registro presentan dicha situación: 12, 18, 24, 25, 30, 40, 51, 55, 56, 57 y 64.

H. En algunas ocasiones, se utilizan la columnas "Criterio" y "Motivo" de forma indistinta para indicar el motivo de la asignación de dicha acta; esto a pesar de que ambas columnas tienen significados y propósitos distintos. Este hecho se puede constatar en las hojas 31, 32 y 33 de dicho control11.

Las condiciones citadas estarían afectando la confiabilidad e integridad de la información recopilada a través de dicho registro, incidiendo de igual modo en la utilidad de dicha información para el cumplimiento de los objetivos establecidos para tal herramienta de control; lo cual puede afectar de forma negativa la ejecución eficiente de las labores conferidas a la Sección de Depósito en referencia, el control y supervisión de las mercancías objeto de comercio exterior custodiadas por los depositarios, así como la calidad y eficiencia de los servicios prestados por el servicio aduanero.

11 Minuta Nº8, del 02 de Noviembre del 2011.

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2.4.2 Sobre el cumplimiento de requisitos para la confección de actas

La Gerencia de la Aduana Santamaría, en aras de mejorar los resultados y lograr mayor eficacia y eficiencia en las labores de control y fiscalización de las actividades de los depositarios, elaboró la Circular Nº AS-G-023-2009 con fecha del 03 de julio del 2009, documento que establece algunos lineamientos de acatamiento obligatorio con respecto a la confección de Actas de Inspección realizadas por la Sección de Depósito.

Dicha circular tiene como fin dotar a los funcionarios de la Aduana de una herramienta que garantice y facilite el descubrimiento de los hallazgos, así como una descripción clara y precisa de los mismos, para mejorar la gestión administrativa y obtener una mayor seguridad jurídica por cuanto dichos requisitos son esenciales para los inicios de procedimientos determinativos y sancionatorios.

En esta circular se establece la información mínima que deben contener las actas de: Inspección, de Inspección referentes al cumplimiento del Manual de Estiba, de Inspección de Descarga de Mercancías y de Inspección de Permanencia a Bordo.

En el caso particular de las Actas de Inspección de Descarga de Mercancías, la circular establece que deben contener, al menos, la siguiente información:

Datos Generales: Número de Acta (Acta AS-SD-0000-2011). El cual debe estar presente en todas las páginas y no

solo en la primera del acta. Fecha y Hora del Acta. Lugar donde se encuentran levantando el Acta. Nombre Completo, Código y Número de cédula jurídica del Auxiliar de la Función

Pública(Depositario) Nombre Completo, número de cédula y cargo de los funcionarios que participan. Nombre Completo, número de cédula y cargo del personero del Depositario Aduanero. Nombre Completo, número de cédula y cargo de los testigos (si los hubieran). Descripción de las razones que motivan el levantamiento del Acta. Descripción del lugar que se está inspeccionando. Descripción detalle de las mercancías que se están inspeccionando. Estar debidamente firmada por todos los participantes. Indicar una razón de cierre. Indicar hora de la conclusión de la diligencia. Constancia que se notificó el Acta a todos los participantes. En caso de alguna de las partes se niegue a firmar, constancia de dicha situación en el Acta. Recibe (se refiere a la firma del funcionario que recibe el acta).

Datos Específicos: Indicación de que el levantamiento del Acta es producto de la asignación de Supervisión de

Descarga. En caso de plan de especial de supervisión de la aduana, indicar el motivo de la inspección. Indicar los siguientes datos:1) Nº de DUA de Tránsito.2) Nº de Viaje, fecha y estado. 3) Nº de Contenedor o matricula de remolque.4) Nº de Marchamo.5) Descripción de características de: embalaje, peso y tamaño de la mercancía.6) Bultos Declarados. 7) Bultos Recibidos.

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8) Bultos Faltantes.9) Bultos Sobrantes.10) Indicar si existe mercancía peligrosa.

En razón de que el 39,3 % de las 2330 actas registradas; es decir 915 corresponden a Actas de Inspección de Descarga de Mercancías, se determina que dicha actividad es la que genera la mayor cantidad de actas, para sustentar la ejecución de dicha labor por parte de los funcionarios de la Sección de Depósito. Por tal motivo, se seleccionó de forma aleatoria una muestra de 29 actas de Inspección de Descarga de Mercancías elaboradas durante el primer semestre del 2011, con el fin de analizar el cumplimiento de los lineamientos establecidos a través de la circular precitada, para el llenado de las mismas.

Como resultado del análisis de las actas seleccionadas, se logró determinar las inobservancias al criterio técnico emitido por medio de la Circular Nº AS-G-023-2009 que se detallan a continuación.

A. El Nº de Viaje, fecha y estado no es consignado en las actas, situación que se evidenció ya que existen 11 actas, que representan un 38% de la muestra, solo indican el Nº de Viaje sin embargo, omiten la fecha y hora; mientras que 18 actas, que representan un 62% de la muestra, no registran ninguno de los tres datos.

B. El Nº de Marchamo no es registrado en todas las actas; situación que se observó en 4 actas que representan un 13,8 % de las 29 actas revisadas en la muestra.

C. La descripción del embalaje de la mercancía no está registrada en 16 actas, que representan un 55,2 % de las 29 actas revisadas en la muestra.

D. El peso de la mercancía no está registrado en 1 acta, que representa un 3,4 % de las 29 actas revisadas en la muestra. Hecho que representó para la Gerencia de la Aduana, la necesidad de realizar de nuevo la supervisión y el levantamiento de una nueva acta que consignara la información completa de la mercancía inspeccionada.

E. La descripción detallada de la mercancía no está registrada en 2 actas, que representan un 6,9 % de las 29 actas que constituyen la muestra.

F. El número de acta no presente en todas las hojas, la fecha y el lugar no aparecen registrados en 1 acta, que representa un 3,4 % de las 29 actas revisadas en la muestra.

G. El Nombre Completo y Código del Auxiliar de la Función Pública no es consignado en todas las actas, situación que se evidenció en 7 actas, que representan un 24,1% de las 29 actas de la muestra, ya que solo indican el nombre del Auxiliar pero no el código.

H. El número de Cédula Jurídica del Auxiliar de la Función Pública no está presente en ninguna de las 29 actas revisadas en la muestra.

I. El Nombre Completo, número de cédula y cargo del personero del Depositario Aduanero no es anotado en todas las actas; situación observada en 6 actas, que representan un 20,7 % de las 29 actas revisadas en la muestra que solo indican el nombre y el cargo, pero no la cédula del personero del Depositario y existe 1 acta (3,4 %) que no tienen ninguno de los tres datos.

J. El Nombre Completo y Código del Auxiliar de la Función Pública no es registrado en todas las actas, situación que se evidenció ya que existen 7 actas, que representan un 24,1% de las 29 actas de la muestra, que solo indican el nombre del Auxiliar pero no el código.

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K. La fecha y hora de la conclusión de la diligencia no es anotado en todas las actas; hecho que se observó en 4 actas, que representan un 13,8 % de las 29 actas de la muestra.

L. En algunos casos, el nombre y el número de cédula no es registrado en las actas o se presenta la ausencia de la firma de alguno de los participantes, situación que se observó en 1 acta, lo que representa un 3,4 % de las 29 actas de la muestra.

De lo anterior se evidencia que al no estar efectuándose un completo y adecuado registro de la información consignada como obligatoria en la elaboración de las actas; se podría estar afectando la confiabilidad y oportunidad de la información generada durante las inspecciones y supervisiones realizadas por el personal aduanero, la transparencia que deben mostrar las actuaciones de la aduana como ente supervisor de la entrada y salida de las mercancías objeto de comercio exterior de los depósitos, lo cual podría incidir en la eficiencia en el desarrollo de los procedimientos determinativos y sancionatorios que la aduana debe llevar a cabo a partir de la información recopilada en dicha actas; lo cual afecta en la calidad y eficiencia de los servicios prestados por el servicio aduanero.

En la comunicación oral de resultados referida en el punto 1.4 del presente informe, el Lic. Benito Coghi M., Subdirector General de Aduanas, indicó que con respecto a este punto se hace evidente la necesidad de mejorar la supervisión.

2.4.3 Sobre el Almacenamiento o Archivo de las actas

La Sección de Depósitos de la Aduana Santamaría no poseen condiciones físicas adecuadas para el almacenamiento o archivo de las Actas de Inspección realizadas por la Sección de Depósito, ya que la mayoría se encuentran ubicadas en el piso de dicha sección, lo cual representa un riesgo para la integridad física de los documentos así como en el acceso no autorizado a la información contenida en ellas. El Lic. Picado Trejos, indicó que: "las actas se encuentran ubicadas en la Sección de Depósito, almacenadas en un archivero de metal y otras en el piso. Las mismas están amarradas y ordenadas consecutivamente... " 12.

La norma Nº 5.5 referente al Archivo Institucional de las Normas de Control Interno para el Sector Público, establece que “El jerarca y los titulares subordinados, según sus competencias, deben implantar, comunicar, vigilar la aplicación y perfeccionar políticas y procedimientos de archivo apropiados para la preservación de los documentos e información que la institución deba conservar en virtud de su utilidad o por requerimiento técnico o jurídico. En todo caso, deben aplicarse las regulaciones de acatamiento obligatorio atinentes al Sistema Nacional de Archivos.”

Las condiciones físicas inadecuadas para el almacenamiento o archivo de las Actas elaboradas por la Sección de Depósito, potencializa el riesgo de que los factores del ambiente, tales como humedad, moho, polvo, entre otras, puedan deteriorar o dañar estos documentos, lo cual podría dejar a la administración sin evidencia o respaldo documental de las actuaciones realizadas por el personal aduanero al ejercer su labor de control y supervisión de las mercancías. De igual modo, aumenta el riesgo de que personas no autorizadas tengan acceso a las actas de inspección, lo que incrementa el riesgo de sustracción, hurto o destrucción de las mismas, afectando así la seguridad jurídica requerida en aquellos procedimientos administrativos y/o sancionatorios donde dichos documentos son esenciales.

2.5 Necesidad de mejoras en el proceso de control de Faltantes/Sobrantes

En el Decreto 34475-H-Reforma al Reglamento a la Ley General de Aduanas del 30 de abril del 2008, se establece que la Sección de Depósito tiene como una de sus principales funciones, ser la unidad encargada de


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tramitar las justificaciones de faltantes y sobrantes en manifiestos de carga y/o conocimientos de embarque respectivos; sin embargo, pese a los esfuerzos realizados para cumplir a cabalidad dicha labor, presenta los siguientes aspectos que pueden ser mejorados, para que garantice razonablemente el logro de los objetivos.

2.5.1 Necesidad de establecer requisitos para la justificación de Sobrantes/Faltantes

La Sección de Depósitos no dispone de un lineamiento que establezca de forma explícita y clara, cuales son los requisitos o documentos probatorios que la misma debe exigir ante una gestión de justificación de sobrantes/faltantes, que le permita a dicha Sección estandarizar los documentos que servirán como prueba documental o respaldo para el trámite debido de dicha gestión y que a su vez conformen los expedientes correspondientes.

Consultado sobre el tema, el Lic. Manuel E. Picado T. - Jefe de la Sección de Depósitos manifiesta "aquellos que sean regulado por el artículo 81 de la Ley General de Aduanas (LGA), que los obligue a presentar según sea el caso)..." 13. No obstante, que el artículo 81 de la LGA no indica claramente que tipo de documentos son los que se le solicitarían al transportista para efectos de tramitar la justificación del sobrante/faltante, debido a que lo que contempla dicho artículo al respecto es lo siguiente: “Si faltan bultos, la aduana aceptará la justificación solo cuando se demuestre fehacientemente que las mercancías: // a) No fueron cargadas. // b) Se perdieron en accidente. // c) Fueron descargadas en lugar distinto. // d) Quedaron a bordo del medio de transporte, por error. // e) La falta de las mercancías se produjo por caso fortuito o fuerza mayor. // De sobrar bultos, se aceptará la justificación cuando el transportista demuestre que las mercancías estaban destinadas a otro puerto o aeropuerto. En caso contrario, las mercancías causarán abandono a favor del Fisco; en tal situación, el consignatario no podrá disponer de las mercancías”

Conforme a las sanas prácticas es conveniente establecer criterios uniformes, en cuanto a la documentación requerida o solicitada en el trámite de una gestión, con el fin de orientar apropiadamente a la administración así como al usuario, además de disminuir el riesgo de errores, omisiones o desvíos en el tratamiento de la misma.

El carecer de un documento que oriente a los funcionarios en la documentación requerida en el trámite de justificaciones de sobrantes/faltantes, causa un detrimento de la agilización y eficacia en la ejecución de dicha labor y la calidad del servicio que presta dicha Sección a los usuarios del SNA. De igual modo, dicha condición podría representar un riesgo para la fiabilidad y transparencia de los procesos aduaneros, ya que el criterio para determinar los documentos probatorios necesarios para realizar dicho trámite, dependerá del juicio personal del funcionario encargado de gestionar las justificaciones de sobrantes/faltantes, en vista de que no se encuentra debidamente normado dicho aspecto.

2.5.2 Necesidad de brindar seguimiento a las incidencias de Faltantes/Sobrantes

Si bien es cierto, la Sección de Depósitos de la Aduana Santamaría destina recursos humanos y materiales para la atención y seguimiento de las gestiones para justificaciones de sobrantes; no obstante, se determinó que la Sección no posee una herramienta de control que le permita obtener datos condensados o resumidos de las incidencias en mercancías que presentan faltantes/sobrantes en los distintos depósitos y que a su vez, le posibilite el análisis del comportamiento y seguimiento de dichas mercancías en los distintos depósitos, lo que vendría a contribuir en la toma de decisiones relacionadas a dicho aspecto.

En este punto, al ser consultado el Lic. Manuel E. Picado T., Jefe de la Sección de Depósitos acerca del control que la sección posee de las UTs detectadas con faltantes/sobrantes, señala: "A través de los reportes que se podrían generar del sistema TICA", no obstante agrega: “En este momento no se generan dichos


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reportes…” y “…un listado como tal de las UTs de mercancías que presentan faltantes/sobrantes no lo tenemos. Asimismo indica que “…el control de los sobrantes a justificar se lleva a cabo a través de los expedientes”. 14

Al respecto, la norma Nº 4.4 referente a la exigencia de confiabilidad y oportunidad de la información de las Normas de Control Interno para el Sector Público, establece que:“El jerarca y los titulares subordinados, según sus competencias, deben diseñar, adoptar, evaluar y perfeccionar las actividades de control pertinentes a fin de asegurar razonablemente que se recopile, procese, mantenga y custodie información de calidad sobre el funcionamiento del SCI y sobre el desempeño institucional, así como que esa información se comunique con la prontitud requerida a las instancias internas y externas respectivas.…”

La falta de información actualizada y resumida acerca de las UTs de mercancías que presentan faltantes/sobrantes en los diferentes depósitos, no le permite a la Gerencia de la Aduana Santamaría contar con aquellos datos que permitirían determinar patrones de comportamiento en estas incidencias, tales como: depositario y transportista que presentan más sobrantes o faltantes, tipo de mercancías(o declaraciones de mercancías) que frecuentemente presenta dicho evento; tipo de circunstancias que generan más trámites de justificación de sobrantes, entre otros; aspectos que al desconocerse, vendrían a limitar la toma de decisiones relacionadas con el proceso de control de faltantes/sobrantes, así como con la gestión y adopción de nuevas políticas o lineamientos que propicien la agilización y mejora continua de dicho proceso.

Esta condición, repercute en la calidad y eficacia de las operaciones que realiza la aduana como tal en materia de garantizar razonablemente la adecuada custodia y conservación de las mercancías, en busca de la correcta determinación y recaudación de tributos a favor del erario público.

3. CONCLUSIONES

La Sección de Depósitos de la Aduana Santamaría ha venido realizando mejoras en los controles de los procesos aduaneros que realiza, tanto a nivel procedimental como del sistema, esfuerzos que buscan incrementar la eficiencia y eficacia en la ejecución de las operaciones aduaneras y en la correcta determinación de los gravámenes aduaneros en la nacionalización de las mercancías, sin embargo, existen algunos aspectos de control susceptibles de ser fortalecidos, en razón de lo siguiente:

3.1 A pesar de que la DGA realiza esfuerzos en busca de la modernización del SNA, en términos de agilización de los procesos mediante el uso de la tecnología de la información y la comunicación, así como el reforzamiento de los controles de las operaciones de comercio internacional, no obstante, existen los siguientes aspectos que son susceptibles a ser mejorados en el sistema TICA con relación al proceso de depósitos, en aras de agilizar procesos, reforzar los controles, aumentar la transparencia y eliminar los trámites en papel:

a) No se dispone de un proceso automatizado de selección y asignación de las UTs de mercancías, que serán objetos de supervisión de descarga por parte del personal aduanero; que le permita la elección de las mercancías (UTs) a través de la aplicación y uso de criterios de riesgo previamente establecidos por la DGA y configurados en el sistema TICA, que brinde mayor transparencia en el proceso.

b) No se cuenta con un módulo en el sistema TICA que permita el registro de los resultados producto de las actuaciones por parte de los funcionarios aduaneros en el control del ingreso, permanencia, y salida de mercancías, con lo cual se fomentaría la agilización de los procesos y el reforzamiento de los controles en el proceso de depósitos. Dicha situación genera que no esté disponible a nivel del sistema TICA, información de referencia del acta (número de acta u otros datos relevantes de la misma) que respalde la supervisión de


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descarga efectuada a aquellos DUAs que fueron objetos de revisión por parte de la aduana; lo cual podría entorpecer aquellos procesos o procedimientos determinativos y sancionatorios que utilicen como insumo, la información contenida en las actas de inspección.

c) No se dispone de un campo “Número de Resolución”, en la pantalla que facilita el ingreso los datos concernientes a las justificaciones de sobrantes tramitadas por los transportistas y que a su vez, posibilita el disponer de dichos sobrantes a nivel del sistema TICA; situación que limita a la administración el contar con un control cruzado o una referencia de la resolución que sustenta el trámite de la justificación del sobrante, a nivel de la información almacenada en el TICA. Esto podría ir en detrimento de la transparencia y la confiabilidad de las operaciones aduaneras que realiza el SNA.

Ver punto 2.1 del presente informe.

3.2 La Sección de Depósitos no posee procedimientos o instructivos internos, que permitan conocer el funcionamiento interno en lo que respecta a descripción de tareas propias de la Sección, requerimientos y ubicación de las mismas, canales de comunicación entre las distintas partes involucradas (aduana- depositarios- importadores) y los puestos responsables de su ejecución, entre otros. Tales instrumentos contribuirían a uniformar y controlar el cumplimiento de las rutinas de trabajo y evitar su alteración arbitraria; determinar en forma más sencilla las responsabilidades por fallas o errores en caso de corresponder, así como aumentar la eficiencia y eficacia de los funcionarios, indicándoles lo que deben hacer y cómo deben hacerlo. Esta situación, incide en el adecuado seguimiento que se debe realizar para poder precisar las fallas, omisiones, oportunidades de mejora y desempeños de los funcionarios involucrados en cada uno de los procesos. Ver punto 2.2 del presente informe.

3.3 La Sección de Depósitos no dispone de un registro o en su defecto de herramienta de control que le permita obtener datos e información condensada de los ingresos de UTs y que a su vez, le posibilite el análisis y seguimiento del movimiento UTs y de mercancías (entrada, permanencia, y salida) en los depósitos, así como la obtención de información relevante para la toma de decisiones referente a esta actividad. Tal situación limita la toma de decisiones por parte de la Gerencia en aspectos relacionados con la selección de DUAs para la supervisión de descarga, la distribución de personal para dicha labor y la determinación de los riesgos, con base a las características o comportamientos propios de cada depósito, como lo son el volumen de mercancías que maneja cada depositario, el tipo de mercancías que almacena regularmente, entre otros. Ver punto 2.3 del presente informe.

3.4 La Sección de Depósitos de la Aduana Santamaría ha destinado esfuerzos en la implementación de herramientas de control que le faciliten un adecuado seguimiento de la administración de las actas, las cuales respaldan y registran los resultados de las distintas actuaciones en las que interviene el personal aduanero; no obstante se determinaron los siguientes aspectos que son susceptibles a ser mejorados, para que se dispongan de instrumentos que garanticen razonablemente el cumplimiento de sus objetivos dentro del proceso de depósitos.

a) No se ha emitido un lineamiento, directriz o documento escrito, autorizado, publicado y comunicado al personal de dicha Sección, que establezca la obligatoriedad del uso del registro denominado “Consecutivo de Actas Sección Depósito” para el proceso de asignación y entrega de las actas de inspección por parte del personal aduanero, ni ha definido las regulaciones necesarias para su correcto llenado y uso. Dicha situación podría ser la causa de que se presenten los defectos, irregularidades y omisiones que fueron descritas en el punto 2.4.1 del presente informe.

De igual forma, no existe un lineamiento que norme el proceso de entrega de las Actas de Inspección por parte del personal, donde se establezcan aspectos tales como: la forma de entrega del acta, el periodo máximo establecido para realizar la entrega y el manejo de los casos especiales.

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b) Existen algunas inobservancias que son detalladas en el punto 2.4.2 del presente informe, al criterio técnico emitido por medio de la Circular Nº AS-G-023-2009 con fecha del 03 de julio del 2009, el cual establece la información mínima obligatoria que deben contener las Actas de Inspección realizadas por la Sección de Depósito.

c) Dicha sección no posee las condiciones físicas adecuadas para el almacenamiento o archivo de las Actas de Inspección realizadas, ya que la mayoría se encuentran ubicadas en el piso de la misma, lo cual representa un riesgo para la integridad física de los documentos así como en el acceso no autorizado a la información contenida en ellas, afectando con ello la seguridad jurídica requerida en aquellos procedimientos administrativos y/o sancionatorios donde dichos documentos son esenciales.


3.5 De conformidad con el Decreto 34475-H-Reforma al Reglamento a la Ley General de Aduanas del 30 de abril del 2008, se establece que la Sección de Depósito tiene como una de sus principales funciones, ser la unidad encargada de tramitar las justificaciones de faltantes y sobrantes en manifiestos de carga y/o conocimientos de embarque respectivos. Al respecto, se determinaron los siguientes aspectos a ser fortalecidos en aras de cumplir a cabalidad la labor de control de los faltantes/sobrantes:

a) No se dispone de un lineamiento que establezca de forma explícita y clara, cuales son los requisitos o documentos probatorios que dicha Sección debe exigir para tramitar la gestión de justificación de sobrantes/faltantes, lo cual le permitiría estandarizar los documentos que servirán como prueba documental o respaldo para la ejecución de dicha gestión y que a su vez, formarán parte de los expedientes correspondientes.

b) A pesar de que dicha Sección destina recursos humanos y materiales para la atención y seguimiento de las gestiones para justificaciones de sobrantes; no obstante, no posee una herramienta de control que le permita obtener datos resumidos de las incidencias en mercancías que presentan faltantes/sobrantes en los distintos depósitos y que a su vez, le posibilite el análisis del comportamiento (depositario y transportista que presentan más sobrantes/faltantes, tipo de mercancías que frecuentemente presentan dicho evento; tipo de circunstancias que generan más trámites de justificación de sobrantes, entre otros) y el respectivo seguimiento de dichas mercancías en los mismos, lo que vendría a contribuir en la toma de decisiones relacionadas con este aspecto.


4. RECOMENDACIONES

Al Director General de Aduanas

4.1 Realizar las gestiones pertinentes así como girar la instrucciones requeridas con el fin de que se ejecuten las siguientes acciones de mejora en el sistema TICA con relación al proceso de depósitos, en aras de agilizar dicho proceso, reforzar los controles, aumentar la transparencia y eliminar los trámites en papel:

a) Implementación de un proceso automatizado de selección y asignación de las UTs de mercancías, que serán objetos de supervisión de descarga por parte del personal aduanero, haciendo uso de criterios de riesgo previamente establecidos por la DGA y configurados en el sistema TICA.

b) Disponer de un módulo en el sistema TICA que permita el registro de los resultados producto de las actuaciones por parte de los funcionarios aduaneros en el control del ingreso, permanencia y salida de mercancías, para fortalecer los procesos y el control en el proceso de depósitos.

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c) Disponer con el campo obligatorio “Número de Resolución” en el sistema TICA, que facilita el ingreso de los datos concernientes a las justificaciones de sobrantes tramitadas por los transportistas; para efecto de control cruzado o una referencia de la resolución que sustenta el trámite de la justificación del sobrante, a nivel de la información almacenada en el TICA.


4.2 Girar las instrucciones necesarias para que se elaborare la documentación de los procesos internos mediante manuales, procedimientos, o instructivos específicos, que contenga la descripción de tareas propias de la Sección de Depósito, requerimientos y ubicación de las mismas, canales de comunicación entre las distintas partes involucradas (aduana- depositarios- importadores), los puestos responsables de su ejecución y las medidas de control suficientes en torno a los procesos necesarios.Ver punto 3.2 del presente informe.

4.3 Realizar las gestiones pertinentes para que se establezcan las herramientas de control necesarias que permitan disponer de datos condensados de las operaciones relacionadas con los depósitos, y su vez posibilite el control y análisis del volumen de UTs y mercancías que maneja cada depositario, usuario, tipo mercancías que almacena regularmente, entre otros, de igual modo que faciliten el seguimiento del movimiento de mercancías (entrada, permanencia, y salida) en los depósitos adscritos a la jurisdicción aduanera. Ver punto 3.3 del presente informe.

4.4 Ordenar al Gerente de la Aduana Santamaría que realice las gestiones pertinentes con el fin de que se ejecuten las siguientes acciones atinentes a los instrumentos de control que le faciliten un adecuado seguimiento de la administración de las actas que respaldan y registran los resultados de las distintas actuaciones del personal aduanero, a saber:

a) Elaboración de los lineamientos o directrices internas debidamente autorizados y comunicados al personal de dicha Sección, que establezcan lo siguiente.

La obligatoriedad del uso del registro denominado “Consecutivo de Actas Sección Depósito” para el proceso de asignación y entrega de las actas de inspección por parte del personal aduanero y que a su vez, defina las regulaciones necesarias para su correcto llenado y uso.

Las regulaciones para el proceso de entrega de las Actas de Inspección por parte del personal, donde se establezcan aspectos tales como: la forma de entrega del acta, el periodo máximo establecido para realizar la entrega y el manejo de los casos especiales.

b) Establecer las medidas necesarias para garantizar el cumplimiento por parte del personal de la Sección de Depósitos al criterio técnico emitido por medio de la Circular Nº AS-G-023-2009 con fecha del 03 de julio del 2009 o cualquier otro que se establezca, sobre la información mínima obligatoria que deben contener las Actas de Inspección realizadas por la Sección de Depósito.

c) Establecer las medidas necesarias y las condiciones físicas adecuadas para el almacenamiento o archivo de las Actas de Inspección elaboradas por dicha Sección, que garanticen la integridad física de los documentos así como el acceso restringido a los mismos.


4.5 Girar las instrucciones correspondientes para constituir un sistema de control que garantice la eficacia y eficiencia de las operaciones y los procesos referentes al control de los faltantes/sobrantes, a través de la implementación de las siguientes acciones:

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a) Disponer de un lineamiento que establezca los requisitos y/o documentos probatorios que la Sección de Depósito debe exigir para tramitar la gestión de justificación de sobrantes/faltantes.

b) Implementar las herramientas de control necesarias que permitan disponer de datos resumidos de las incidencias en mercancías que presentan faltantes/sobrantes en los distintos depósitos y que a su vez, le posibilite el análisis del comportamiento, en términos de depositario y transportista que presentan más sobrantes/faltantes, tipo de mercancías que frecuentemente presentan dicho evento; tipo de circunstancias que generan más trámites de justificación de sobrantes, entre otros; así como el respectivo seguimiento de dichas mercancías en los mismos, para su consideración en la toma de decisiones referentes a este tema.


Con base en lo anterior, se le solicita respetuosamente, proceder en lo que corresponda, conforme con el artículo 36 de la Ley 8292 Ley General de Control Interno, y la aplicación del Manual para la atención de informes de la Contraloría General de la República y de la Dirección General de Auditoría Interna, y comunicar a esta Dirección la decisión que se tome al respecto dentro del plazo de 10 días hábiles establecido en el citado artículo; así como el plan de acción que en un plazo razonable, se defina para la efectiva implementación de lo recomendado.

Tatiana Camacho Sánchez Oldemar Murillo Arce Profesional de Informática Coordinador Auditoría Área de Ingresos

Estudio 015-2011

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