SECRETARÍA DISTRITAL DE PLANEACIÓN EL CAMINO HACIA LA ARMONIZACIÓN TRIBUTARIA … ·...
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ALCALDÍA MAYOR DE BOGOTÁSECRETARÍA DISTRITAL DE PLANEACIÓNCra 30 Nº 25-90 TORRE B. PISO 1, 5, 8 Y 13Bogotá D.C.www.sdp.gov.co
ALCALDE MAYOR DE BOGOTÁGustavo Francisco Petro Urrego
SECRETARIO DE PLANEACIÓN DISTRITALGerardo Ignacio Ardila Calderón
SUBSECRETARIO DE PLANEACIÓN SOCIOECONÓMICAOctavio Fajardo Martínez
DIRECTORA DE INTEGRACIÓN REGIONAL, NACIONAL E INTERNACIONALCarolina Chica Builes
PROFESIONALES DE APOYO DIRECCIÓN DE INTEGRACIÓN REGIONAL, NACIONAL E INTERNACIONALAna Maria Oliveros RozoPaula Guevara
PROFESIONAL DE APOYO SUBSECRETARÍA DE PLANEACIÓN TERRITORIALCatalina Bejarano
PROGRAMA DE NACIONES UNIDAS PARA LOS ASENTAMIENTOS HUMANOS - ONU-HABITAT
COORDINADOR NACIONAL DE PROGRAMAS Edgar Cataño Sánchez
COORDINADOR OFICIAL DE PROGRAMANorberto Martínez León
CONSULTORA URBANISMO Y PLANEACIÓNSara Thabit
ASISTENTE DE PROGRAMAVanessa García
CONSULTORAAna Maria Bustamante
AUTORAMagda Montaña
JEFE OFICINA ASESORA DE PRENSA Y COMUNICACIONESAngélica del Pilar Molina Reyes
DISEÑO DIAGRAMACIÓNExprecards S.A.S
ISBN 978-958-8964-07-2
Año de elaboración2015
NOTA
La presente publicación corresponde al producto final de una consultoría contratada bajo el Acuerdo de Cooperación suscrito entre la SDP y ONU – Habitat (2014), la misma hace parte de una serie de reflexiones elaboradas para atender temas de interés vinculados a la Estrategia de Integración Regional. Esta publicación fue construida con la información disponible en el momento de su elaboración, por lo anterior, los temas abordados pueden ser objeto de actualización, monitoreo y complementación.
Las opiniones expresadas en esta publicación son del autor y no necesariamente reflejan una posición oficial de las entidades participantes, como es el caso del Secretariado de las Naciones Unidas, del Programa de Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos - ONU-HABITAT, o de la Administración Distrital de Bogotá.
Las denominaciones empleadas en esta publicación y la forma en que aparecen presentados los datos que contienen no implican, de parte del Secretariado de las Naciones Unidas o de ONU Habitat, juicio alguno sobre la condición jurídica de ninguno de los países o territorios citados o de sus autoridades, ni respecto de la delimitación de sus fronteras.
Ninguna parte de esta publicación puede ser reproducida de ninguna manera o por ningún medio sin permiso previo y por escrito del ONU Habitat y de la Secretaría Distrital de Planeación.
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Contenido
PRESENTACIÓN ...................................................................................................................... 8
INTRODUCCIÓN ................................................................................................................... 12
1. CAPÍTULO I. DIAGNÓSTICO Y ANÁLISIS SOBRE LA ARMONIZACIÓN TRIBUTARIA
EN EL ENTORNO METROPOLITANO DE BOGOTÁ .................................................................... 17
1.1. Bases Conceptuales. La Necesidad de Lograr un Proceso de
Fortalecimiento Fiscal Conjunto e Integral en Bogotá y su Entorno
Metropolitano, Como Estrategia para la Búsqueda de una Consolidación
yGestióndelaRegiónMetropolitana ...................................................................... 17
1.2. Contexto de Crecimiento Económico y Fiscal en los 16 Municipios Piloto de
Aplicación de la Primera Fase Denominada Coordinación para el
Fortalecimiento Fiscal de Bogotá y su Entorno Metropolitano. ............................... 21
1.3. AnálisisComparativodeResultadosFiscales,deEsquemaTarifario,de
AdministraciónyControl,ydeBeneficiosTributariosdelImpuestode
IndustriayComercioydelImpuestoPredialUnificadoenlos16
Municipios Piloto ..................................................................................................... 26
1.3.1. Generalidades ......................................................................................................... 26
1.3.2. AnálisisderesultadoscomparativosfiscalesdelimpuestodeIndustriay
Comercio,deesquemastarifarios,deadministraciónybeneficiostributarios ....... 27
1.3.2.1.Esquemastarifarios. ................................................................................... 27
1.3.2.2.Tratamientospreferenciales(exclusiones,exencionesydescuentos
por pronto pago) ....................................................................................... 31
1.3.3. Análisiscomparativodelesquematarifarioydebeneficiostributarios
del impuesto predial en los 16 municipios del estudio piloto. ................................ 37
1.3.3.1.Esquematarifario........................................................................................ 37
2. DESARROLLO DE LOS TALLERES PARA EL FORTALECIMIENTO DE LAS
FINANZAS MUNICIPALES ...................................................................................................... 47
2.1. ObjetivodelosTalleres ............................................................................................ 47
2.2. MunicipiosParticipantes ......................................................................................... 49
2.3. Metodología ........................................................................................................... 51
2.4. PrincipalesConsensossobreLíneasdeAcción ......................................................... 59
2.4.1. Gestióndelconocimiento. ...................................................................................... 59
2.4.2. Modeloderegulacionestributariaslocales. ............................................................ 62
2.4.3. Trámitesdemodificaciónlegalalsistematributarioyfiscal. ................................... 63
2.4.4. Herramientasoprocedimientosparaelintercambiodeinformacióny
control conjunto. ..................................................................................................... 64
2.4.5. Sistemadeinformacióncatastral. ............................................................................ 65
2.5. ActadeResultadosdelasMesasdeTrabajodeFortalecimientodelasFinanzas
MunicipalesparaelMejoramientodelaGestiónTributariayFiscalentrelos
MunicipiosdeBojacá,Facatativá,Mosquera,Sibaté,SoachayBogotáD.C. ........... 67
3. EVALUACIÓN DE LA FASE ADELANTADA Y PROYECCIÓN DE LA CONTINUIDAD EN EL
PROCESO DE ARMONIZACIÓN FISCAL Y TRIBUTARIA DEL ENTORNO METROPOLITANO ........... 69
3.1. EvaluacióndelaFaseAdelantada ............................................................................ 69
3.2. ¿QuéSigue?¿CómoConsolidarelProcesodeArmonizaciónFiscaly
TributariadelEntornoMetropolitano? .................................................................... 70
3.2.1. Formalización,desarrolloyejecucióndelconveniodearmonizaciónfiscaly
tributariadelosseismunicipiosydetodoslosqueseintegrencon
posterioridad. ......................................................................................................... 70
3.2.2. Paraelfrentedetrabajodeadhesióndelosdemásmunicipiosdel
entornoalaarmonizaciónfiscalytributaria. .......................................................... 72
3.2.3. Lainstitucionalidadqueserequiereparadesarrollaresosdosfrentesdetrabajo .. 74
3.2.4. Recursosfísicosyeconómicosrequeridos. ............................................................. 74
4. CONCLUSIONES .................................................................................................................... 77
5. BIBLIOGRAFÍA ...................................................................................................................... 79
6. ANEXO A ACTA DE RESULTADOS DE LAS MESAS DE TRABAJO DE FORTALECIMIENTO
DE LAS FINANZAS MUNICIPALES ........................................................................................... 81
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Gráficas
Gráfica 1. Desigualdadeseconómicasytributariaspercápitaenlaregión.......................................... 22
Gráfica 2. Distribucióndelosingresostributariosmunicipales2011ysuparticipaciónpromedio
en el total de ingresos 2000-2011. ...................................................................................... 23
Gráfica 3. Composiciónydistribuciónpromediodelpresupuestopúblicomunicipalde
la región metropolitana de Bogotá 2000-2011. ................................................................... 24
Gráfica 4. DistribuciónmunicipaltotalyporhabitantedelrecaudodelimpuestodeIndustriay
Comercio 2011. ................................................................................................................... 26
Gráfica 5. Distribuciónmunicipaltotalyporhabitantedelrecaudodelimpuestopredial2011. ......... 27
Gráfica 6. TarifasdelimpuestodeIndustriayComercioparaactividadindustrial. .............................. 28
Gráfica 7. TarifasdelimpuestodeIndustriayComercioparaactividadcomercial. .............................. 29
Gráfica 8. TarifasdelimpuestodeIndustriayComercioparaactividaddeservicios. .......................... 29
Gráfica 9. TarifasdelimpuestodeIndustriayComercioparaactividadfinanciera. ............................. 30
Gráfica 10.Tarifasimpuestopredialdeprediosurbanizablesnourbanizados. ...................................... 39
Gráfica 11.Tarifasimpuestopredialdeprediosresidenciales. .............................................................. 40
Gráfica 12.Tarifasimpuestopredialdeprediosindustriales. ................................................................ 40
Gráfica 13.Tarifasimpuestopredialdepredioscomerciales,incluidoslosfinancieros. ........................ 41
Gráfica 14.Tarifasimpuestopredialdeinmueblespúblicos. ................................................................. 41
Gráfica 15.Tarifasimpuestopredialdeprediosrurales. ........................................................................ 42
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Tablas
Tabla 1. Exclusiones impuesto de Industria y Comercio. ...................................................................... 31
Tabla 2. Exenciones impuesto de Industria y Comercio. ....................................................................... 32
Tabla 3. BeneficiosdelpagoimpuestodeIndustriayComercio. .......................................................... 33
Tabla 4. Gestióntributaria. ................................................................................................................... 34
Tabla 5. Exclusiones y exenciones del impuesto predial. ...................................................................... 43
Tabla 6. Descuentos por pronto pago del impuesto predial. ................................................................ 45
Tabla 7. Conformacióndelosgrupossegúnejetemático. .................................................................... 54
Tabla 8. Conclusionesypropuestasdeestrategiaparahacerfrentealasnecesidadesidentificadas. .. 55
Tabla 9. AvancesmásimportantesdelTaller3. .................................................................................... 56
Tabla 10.AspectospuntualesdelprocesodearmonizaciónacordadosenelTaller4. ........................... 58
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PRESENTACIÓN
Bogotáreconocequesudesarrollonoseencuentraaisladoaldesusvecinos,lasdinámicas territoriales, urbanísticas, socioeconómicas han hecho de la Ciudady la región un territorio integrado que debe coordinarse para garantizar susostenibilidad.EsporelloquelaadministracióndelaBogotáHumanahaapostadopor incluir en su Plan de Desarrollo proyectos y metas que apuntan a la disminución delasdisparidadesentrelosterritoriosdelaregiónentérminosdecalidaddevida.
Paraellogrodedichopropósitoescomúnencontrarmedidasquegiranentornoa la estructuración de mecanismos de intervención en aspectos ambientales,alimentarios, logísticos y de movilidad, por citar algunos. No obstante, laAdministración Distrital incorporó un nuevo elemento de gestión territorial ensu estrategia de articulación regional como lo es la armonización tributaria conlosmunicipiosde suentornometropolitano. Se tratadeunenfoquealternativopor cuanto la gestión fiscal tiende a asociarse con la capacidad institucional delasentidadesterritorialesdemaneraindividualymuypocosevisibilizasurolenla determinación de dinámicas sociales y económicas de orden metropolitano y degeneracióndeingresosterritorialesquedefinenlasposibilidadesdeinversiónpública.Unarevisióndedichostemasfueelaboradaenloslibros14y17deestaColección.
Elinterésporavanzarhacialaconsolidaciónderelacionesfiscalescomplementariasde orden metropolitano, orientó el diseño de una estrategia de armonizacióntributaria en cabeza de las secretarías distritales de Hacienda y de Planeación,encuyaprimerafasecontóconelapoyodeONUHabitatparainiciarunprocesodeacercamientoimparcialconlosmunicipioscircunvecinospermitiendogeneraracuerdosalrededordelagestióntributariaydelamejoradelasfinanzasmunicipales.
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Elpresentedocumentocontienelamemoriadeestaprimeraetapadeaprestamientocon los municipios de Bogotá, Bojacá, Sibaté, Mosquera, Facatativá y Soacha,así comouna serie depropuestas de avanceparadarle continuidad al proceso,abriendo lasposibilidades aunamejor gestiónfinanciera territorial conalcancemetropolitanoyposibilitandoqueenunfuturonuevosterritoriosquieranhacerpartedeestainiciativa.
Secretaría Distrital de Planeación
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El camino hacia la armonización tributaria en la Sabana de Bogotá.Memorias de su primera fase
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SE INTRODUCCIÓN
Este documento tiene como objetivo presentar la memoria sobre el procesorealizadoconlosfuncionariosencargadosdelahaciendalocaldeseismunicipiosdelentornometropolitano,apartirdelcualsepretendeacordarlaslíneasestratégicasy loscompromisosdecoordinaciónycolaboraciónparaavanzareneldesarrollode estrategias de armonización fiscal y tributaria en el entornometropolitano.Este encuentro partió del proceso liderado por las Secretarías Distritales dePlaneación (SDP) yHacienda (SDH), especificamente laDirecciónde IntegraciónRegional,NacionaleInternacionalylaDireccióndeEstadísticasyEstudiosFiscales.Contócon ladireccióntécnicadeunexpertoentemastributarios territorialesymetropolitanos,ysurgiódelaconvocatoriadeONU–Hábitat.
Así,pormediodelpresentedocumentosebuscaqueelconocimientoadquiridoenelejerciciorealizadoseconstituyaunpatróndereferenciaparacontinuarconelprocesoyasíhacerloextensivoalmayornúmerodemunicipiosposibledelentornometropolitano.Deestemodo,seesperaqueestetipodeinformesseconviertanen ejercicios permanentes en la ejecución de los acuerdos logrados y que sean interiorizados por las administraciones locales de los territorios en los que setrabajó, para así lograr un verdadero ejercicio metropolitano de armonizacióntributariayfiscalamedianoylargoplazo.
LainiciativadeesteprocesosurgióenelPlandeDesarrollo“BogotáHumana”2012-2016(Acuerdo489de2012)delaAlcaldíaMayordeBogotá.Esteplancontemplavarias estrategias, entre ellas, la de “armonización tributaria”, trazada con elpropósitodeavanzarenelprocesodeintegraciónregionalypromovereldesarrollohumano sostenible, económico y social en la regiónBogotá-Cundinamarca y enotrosterritoriosvecinos.
Esta intención del Distrito Capital, como núcleo de autonomía en el entorno metropolitano, evidencia que la armonización tributaria se percibe como unanecesidadimperiosa,enlamedidaenqueseconstituyeenuninstrumentoparaevitar que la disparidad entre los sistemas tributarios sea de talmagnitud, queprovoque distorsiones permanentes que causen lesiones no solo al municipio,porquepierdesuingresopropio,sinotambiénalentornometropolitano.
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En el informe de balance de resultados del Plan deDesarrolloDistrital a 31 dediciembrede2014,rendidoporlaSecretaríaDistritaldeHacienda,conrespectoalestado de ejecución del programa “Bogotá territorio en la región”yespecíficamenteen relación con lametadeponer enoperaciónuna estrategia de armonizacióntributariaconmunicipiosdeláreadeinfluenciadelDistrito,semenciona:
1.5. Programa“Bogotá,territorioenlaRegión”1.5.1. Proyectoprioritario:CoordinacióndelDesarrolloRegionalMetaPlandeDesarrollo:PonerenoperaciónunaestrategiadearmonizacióntributariaconmunicipiosdeláreadeinfluenciadelDistrito.
LOGRO 1: Mecanismo de intermediación que facilite la interacción entreBogotáylosmunicipiosaledañosparadefiniracuerdosenmateriatributaria.
LaSecretaríaDistritaldeHaciendasehacomprometidoalcumplimientodelaMetaPlandeDesarrollo“PonerenoperaciónunaestrategiadearmonizacióntributariaconmunicipiosdeláreadeinfluenciadelDistrito”paralocualfueronestablecidasdosfases:
Laprimeradeellas,cuyoalcancehacereferenciaalaejecucióndelosestudiosrequeridos, seadelantódurante lasvigencias2013y2014y la segunda,depuestaenoperacióndelaestrategia,seejecutaráenlavigenciadel2015.
LoslogrosmássignificativoshansidolarevisióndelaminutadelapropuestadelconveniomarcodecooperaciónparalagestióntributariaentreBogotáymunicipios deCundinamarca y la identificaciónde la necesidadde vinculara un tercero que contribuya a la dinamización y acompañamiento de laestrategiadearmonizaciónparamejorarelacercamientoentreBogotáylosdemás municipios.
Para este efecto, la Secretaría Distrital de Planeación, al visualizar lasdificultadesenlosacuerdosentrelaciudadylosmunicipiosaledaños,definióen el cronograma de trabajo una fase de “Acompañamiento técnico en laimplementacióndelaestrategiadeintegraciónregionaldelDistritoCapital”al Acuerdo de Cooperación “Programa de integración Urbano Regional yMetropolitanoenColombia”2
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SE La participación de ONU-Hábitat contribuirá a la facilitación técnica de laEstrategiadeArmonizaciónTributaria,talcomoconstaenla“Notaconceptual:programade integraciónUrbano Regional ymetropolitano de Colombia, 4.Resultados Esperados, EA3. La estrategia de armonización tributaria de losmunicipiosdeláreadeinfluenciadelDistritoCapitalfacilitadatécnicamente”.
Esta intermediación debe garantizar que en el 2015 se establezca una
propuesta de armonización sustantiva y procedimental de estatutos
tributarios y se genere una propuesta unificada para Bogotá y los municipios
aledaños”.[Seresalta;alrespectoverelInformedeGestiónyResultados2014de la Secretaria Distrital de Hacienda]
LaintenciónderealizarunseguimientoalaejecucióndelPlandeDesarrollo,significaque para el Distrito es claro que el avance fiscal de su territorio no se concibesin lograr el equilibrio de losmunicipios del entornometropolitano. Aunque seha avanzadoen la estructuración técnica del proceso, no sehabía generadounacercamiento con los entes territoriales para construir de manera consensuada lasestrategiascomunes,enbuscade lograrunaarmonizacióntributariayhacerevidenteeltrabajoenlaestructuracióndelasestrategiasyeneldesarrollodelasmismas.
Enrazóndeestaestrategiaydelavanceenlamisma,seidentificólanecesidaddecontarconuncanaldecomunicacióntécnicoeimparcial,quegeneraraconfianzayseguridadalosmunicipiosparalaconformacióndelosacuerdosycompromisos.Por ello, el Distrito, apoyándose en la capacidad institucional de ONU-Hábitat,planteólanecesidaddeconvocaralasadministracionesmunicipalesdelentornometropolitano,conelfindesensibilizarlosenlanecesidaddeconstruirdemaneraconjunta acuerdosde coordinación y colaboraciónque llevena la armonizacióntributariayfiscalentendidacomouninstrumentodeequidadterritorial.
Esteejerciciofuelideradoporunexpertoentemastributariosterritoriales,elcualtuvocomoestructuradesoporte,ademásdelosestudiosyarealizadosporlaSDPy laSecretaríadeHacienda,unestudiopilotoenelqueseanalizó laestructuratributariadecadaunodelos16municipiosconvocados1.
1 En términos de armonización tributaria fueron identificados como municipios del área de influencia del Distrito Capital: Facatativá, La Calera, Tabio,
Tenjo, Sopó, Gachancipá, Bojacá, Madrid, Cajicá, Sibaté, Cota, Tocancipá, Chía, Funza, Mosquera y Soacha.
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El objetivo era presentar a los municipios los debidos soportes técnicos,sensibilizarlos acerca de la necesidad de la armonización fiscal y tributaria, yacercarlos para discutir losmodelos de gestión tributaria que están usando demanera autónoma y dispersa, y las condiciones institucionales que se generancon laaplicacióndel régimenprocedimentaldecontroldeobligaciones.Deestemodo,selograronidentificarcoincidenciasydivergencias.Enesemismocontextocomparativosepresentaronlasexperienciasinternacionalesdecolaboraciónfiscalmetropolitana en países como Canadá y Estados Unidos2, y a partir de ello, seinició el proceso de encuentro y determinación de acuerdos entre los municipios convocados.
Conlaexperienciainternacionalcomparadayelanálisisdediagnóstico,seobtuvounreconocimientodelasfortalezasydebilidadesdelossistemastributarioslocalesconlostécnicosresponsablesdelahaciendapúblicadelos16municipiosanalizados.Apartirdeello,seacordaroncincolíneasdetrabajoyserealizaronejerciciospilotosde coordinación y colaboración fiscal. Finalmente, se suscribió un documentoque fue sometido a la consideración, análisis y discusión de los municipiosinvolucrados.Dichodocumentocorrespondeaunaprimeraformalizaciónde losacuerdos,yconstituyeun insumo importante,nosolopara lapuestaenmarchade loallí consignado, sinocomopruebadelavanceen la tareadearmonizaciónquealapostreserálacartadepresentaciónparatrabajarenlavinculacióndemásmunicipiosquehacenpartedelentornometropolitanocapitalino.
Bajoestospresupuestos,estedocumentocontieneuncapituloinicialsobrelabasedediagnósticode lasdisparidadeseconómicasydedesarrollofiscaly tributariode los municipios del entorno metropolitano de Bogotá; un segundo en el que se recopilalaexperienciadelostalleres,losobjetivos,lametodología,losresultados;yunterceroenelquesepresentalaevaluaciónylaspropuestasdeavanceenelprocesodearmonizacióntributariayfiscaldelosterritorios.
2 Rafael Hortúa. Experto internacional invitado por ONU–Habitat.
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CAPÍ
TULO
11. CAPÍTULO I. DIAGNÓSTICO Y ANÁLISIS SOBRE LA ARMONIZACIÓN TRIBUTARIA EN EL ENTORNO METROPOLITANO DE BOGOTÁ
1.1. Bases Conceptuales. La Necesidad de Lograr un Proceso de Fortalecimiento Fiscal Conjunto e Integral en Bogotá y su Entorno Metropolitano, Como Estrategia para la Búsqueda de una Consolidación y Gestión de la Región Metropolitana
Bogotáylosmunicipiosqueconformansuentornometropolitano,representanloquelasnuevastendenciassuelendenominarcomometropolizacióndeldesarrollo3, debido a su tamaño y a sus complejidades, independientemente de no tenerconformadaunaautoridadmetropolitana.
Este territorio aporta a la economía nacional aproximadamente el 29% del PIB4, lo que lo hace atractivo para la inversión, no solo del país sino delmundo; sinembargo, son justamente estas ventajas comparativas las que le generan unamayorconcentracióndepoblaciónyporsupuestodemandannivelessuperioreseinsosteniblesdeaspectoscomotrabajo,viviendasocial,infraestructuraysoporteambiental.
Bajo estas condiciones macroeconómicas de representación del entorno metropolitano,tantoparalaregióncomoparaelpaísesimportanteidentificarelmejormecanismopara lograrorganizar lagestiónfiscaldeesteterritorio,detalmaneraqueserespetenlasautonomíaslocales.EsteesunpuntorelevanteenlaproblemáticafiscalqueenfrentaBogotáysuentornometropolitano.Talycomolo
3 Así mismo, autores como Eduardo Rojas, Cuadrado Roura y José Miguel Fernández Güell (2003) se refieren al concepto de metropolización, en el cual
incluyen a Bogotá, como un fenómeno enmarcado en el mismo, y señalan que no es solo el proceso de crecimiento de las ciudades, sino un proceso relacionado con las mutaciones del sistema económico internacional (la globalización) y los cambios sociales contemporáneos. De manera que la me-tropolización tiende a integrar al área de funcionamiento de las grandes aglomeraciones a ciudades medias y pequeñas, pueblos y coronas suburbanas cada vez más lejanas, lo que conduce a la formación de complejas áreas metropolitanas y, dependiendo de la escala del fenómeno, a verdaderas regio-nes urbanas, como es el caso de la región de Lima-Callao o de Bogotá- Sabana.4 El cálculo se realizó utilizando los datos de peso relativo en el PIB departamental (DANE), las cifras son del 2012 pr.
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SE señalayanalizalaSecretaríaDistritaldePlaneación(2013),puederepresentarunacondiciónnecesariaparalamejoraenelfinanciamientodelasciudadesmetrópoli.
La dinámica de la economía, la ocupación del suelo, y en general, el desarrollo de estosterritorios,hangeneradoentodaslasmetrópolilanecesidaddeincentivarla creación de relaciones intermunicipales de mayor escala, que permitan integrar lagestiónpúblicaparasuperarloslímitesgeográficosyadministrativos,asícomoenfrentareldesafíoqueimplicalagestióndeesteterritoriodemaneraequilibradaysostenible.
En nuestromodelo de organización política, los municipios (incluido el DistritoCapital)sonreconocidoscomolosentesterritorialesdemayorrepresentatividaddentrode laescaladeorganizaciónadministrativadelpaís.Tienenasucargo laprovisióndebienesyserviciospúblicos,ylaformadecumplirtaltareadependedelamaneraenlaquesefinancian.Paraello,desdeelpuntodevistadelingreso,cuentan con un margen competencial bastante amplio, diseñado desde laConstitución,atravésdelacuallefueronconferidascompetenciasimpositivasquese complementan con la potestad para administrar sus propias rentas.
En este contexto, la gestión de los ingresos tributarios de los municipios seconvierteenunejerciciofundamentalparadeterminarlacapacidadfinancieradelosmismos,másaúnsiestosconformanunaunidadgeográficayeconómica,comoeslametrópolideBogotáylaSabana.Asímismo,resultadeterminantelamaneraenqueejercensuautonomíaenlagestióndesusrentasygastos,deacuerdoconsucapacidaddegestión,lacualdependeasuvezdelaestructuraorganizacionalque tengan para desarrollarla.
Por ello, los municipios que deben multiplicar los costos de infraestructura desoporteparacontrolyquenotienenlacapacidadfiscalparacostearunagestióntributariamínima,tienenmenoresretornosdeingresos,loquelesgeneragravesdesequilibrios que no solo afectan al municipio sino también a la metrópoli(entendidacomounterritoriocompleto).
A pesar de las afinidades de tipo económico, geográfico y ambiental quepueden presentarse entre dichos territorios, se han generado desigualdadesdetiposustancialyoperativoquedebenser superadasconelfindepermitir laimplementacióndeunmodelodecoordinacióninstitucionalquedésostenibilidad
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financieraalagestióndelterritoriometropolitano,brindeunmejorservicioalosciudadanosyfaciliteelcumplimientodesusobligaciones.
Al respecto, es importante reconocer que existen diferencias de tipo sustancialderivadas del ejercicio de autonomías (estructuras tributarias locales) quedemandanunmayoresfuerzopara serarmonizadasynopueden ser superadasapelandoalavoluntaddelosterritorios.Noobstante,dependedelosmunicipiosque se consoliden procesos de asociación y de integración que les permitan mejorar demanera colectiva sus propias rentas y hacerse más sostenibles, eficientes yeficacesenelejercicioparticulardesuscompetencias.
DentrodelestudiodelaSDP(2014),seadviertequelosmunicipiosqueconformanelentornometropolitanoevidenciannivelesdiferenciadosdedesempeñotributario,locualgeneraladenominadafragmentacióntributariayporconsiguienteterritorial.
“Más aún si se consideraqueunodeaquellosmunicipios tomael papel deciudadnúcleoconelcualelrestodemunicipiosestablecerelacionesdediversaíndole,cuyotamañoeconómico,poblacionaleinclusivefiscalsuperamásqueproporcionalmente a los demásmunicipios de la región. Aquella diferenciade tamaños da lugar a que al interior de la región, se presenten capacidades tributariasdesiguales.
Aquellasasimetríasenlasfuentesdeingresosfiscalesusualmenterequierende recursos provenientes de otras fuentes de financiamiento, pues en uncontextometropolitanoelnivelde ingresosmunicipalesnonecesariamentecorrespondeconlanecesidaddegastosencuantoalaprovisióndebienesyserviciospúblicosdesujurisdicción.”(SDP,2013,p.318,319)
Por ello, es necesario que además de las anteriores razones que justifican lanecesidaddeintegración,coordinaciónyarmonizaciónfiscal,serealiceunanálisisde posibles resultados con respecto a las fuentes integrales y coordinadas definanciaciónydegestiónquepuedenestarpresentesenunaregiónmetropolitana.Entrelasfuentesadicionalesdefinanciaciónquesepodríangestionarconunenfoquemetropolitano,queindispensablementenecesitansinergiasdeintegración,son:(a)lastransferenciasdesdeelgobiernocentralyelendeudamiento;(b)lageneraciónderecursospropioscorrespondientesalimpuestoderentayeldepartamentalsobrevehículos;(c)lamayorgestiónenlosimpuestoslocalesalapropiedadinmobiliaria
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SE y la producción económica comercial, industrial y de servicios generados en lajurisdicciónmetropolitana;y,porúltimo,demaneraespecialsurge,(d)laideadeemplear un fondo de atención de necesidades de ingresos y gastos que corrijaexternalidadesygaranticesuficienciaderecursosparasatisfacerlasnecesidadesmetropolitanas(SDP,2014).
Conrespectoalfondodecompensaciónmetropolitana,enlaexperienciacomparadaseencuentraunmecanismodeasignacióndeperecuatoriosquesirvedeequilibriode asimetrías en los niveles tributarios y de asignación de ingresos y gastos decarácter metropolitano. Así, se trata de equiparar los niveles de participaciónfiscalmetropolitanadelosmunicipiosquehacenpartedelórganometropolitano,conformelacapacidadindividualmunicipal(SDP,2014).
Comoevidenciade lasexperienciasdecoordinaciónfiscalmetropolitana,RafaelHortúa,expertoinvitadoporONU-Hábitat,enelprimertallercelebradoenelmesde mayo, al presentar la experiencia del caso de Montreal - Canadá y Estados Unidos, señalóqueunsistemadecompensaciones,implementadoatravésdeunfondodecompensaciones intermunicipales, recursosdelordencentral yaunmuy fuerteyequitativo impuestoa lapropiedad inmobiliaria,financia las infraestructurasysoportes de caráctermetropolitano, y permite la equidad y el equilibrio de losterritorios.
Estaperspectiva,planteadaporelestudiode laSDP (2014) seconvierteenunametadelargoplazo,lacualesimportanteseñalarenestediagnóstico,conelfinde poder ofrecer a los participantes el soporte conceptual de la necesidad deavanzarenlosprocesosdeintegraciónycoordinaciónenlofiscal.Asímismo,deestamanerasepodrájustificarlanecesidaddefortalecerlosinstrumentoslocalesde tributación por excelencia en cada uno de los territorios que conforman elentorno metropolitano, como son el impuesto Predial y el Impuesto de Industria y Comercio,generadoresdeingresospropios,atravésdeunaestrategiadeacuerdosdecoordinaciónycolaboraciónfiscalentrelosmunicipios.
Enesecontexto,nosedebeperderdevistaquecadaunodelosmunicipiosqueintegranlametrópoli,apesardelasmarcadasdiferencias,representaunpapeldegranimportanciaenelámbitometropolitano,yaqueestoscomparten,ademásdefronteras,larealizacióndeactividadeseconómicas,loquedejaverladebilidadfiscalde la regiónpara enfrentar los retosdel crecimiento económicometropolitano.
21
CAPÍ
TULO
1
Apartirdeello, seevidencia lanecesidaddeexplorardistintasposibilidadesdearmonizacióntributaria,conelfindereducirlasbrechasentrelosmunicipiosdela regiónyaprovechar las fortalezasquealgunosdeestosposeenyque sondeinterésparaelmejoramientodelasfinanzaslocales.
1.2. Contexto de Crecimiento Económico y Fiscal en los 16 Municipios Piloto de Aplicación de la Primera Fase Denominada Coordinación para el Fortalecimiento Fiscal de Bogotá y su Entorno Metropolitano.
Laideadeesteprocesoinicialfuepoderdemostrar,atravésdelreconocimientopropio de losmunicipios, cómo la coordinación con vecinos estratégicos puedegenerar efectos positivos en su gestión fiscal. De esta manera se buscó ganarlegitimidadycredibilidadenlaprácticadebuscarmecanismosasociativos,yreducirlaintimidaciónqueejercelaautonomíadecadaunodesusterritorios,sinfomentarlareduccióndelfortalecimientodesuspropiasgestiones.Enprimerainstancia,seacogió la recomendacióndel consultorOscarAlonso (SDP,2013),de trabajarenunproyectopilotocon16municipiosenelqueseempezaraaimplementarestaprimeraetapadelprocesodeconstruccióndeacuerdos,enlíneasestratégicasdecoordinaciónycolaboraciónparalaarmonizaciónfiscal.
Unaformademedirlacorrespondenciadelosmunicipiosdeláreametropolitanaentérminosdegestión,esanalizarelPIBpercápitadecadaunoyconrespectoalosdemás.EsteejerciciolorealizólaSecretaríaDistritaldePlaneaciónenelmarcode la meta del Plan de Desarrollo “Formular una propuesta de ordenamientoterritorial Regional”. Al respecto, en la Gráfica 1 se observan las desigualdadeseconómicasytributariaspercápitaporregión,sobrelacualestaentidadcomenta:
“Además, de la misma gráfica se puede observar que el PIB estimado y elIngresoTotalFiscalporhabitantetiendenacoincidirendosdelosmunicipiosque presentan comparativamente niveles de producción económica mayorqueelresto,particularmentelosmunicipiosdeCotayTocancipá.Elrestodemunicipiosconservaunadistribuciónpercápitamásomenossimilar,locualindicaciertahomogeneidadensusestructuraseconómicasyfiscalespropias”.(SDP,2013,p.277)
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SE Gráfica 1. Desigualdades económicas y tributarias per cápita en la región.
(a) PIB estimado per cápita 2010
17.705
3.449
28.795
15.372
103.566
7.240
13.942
20.395
10.948
16.742
13.03236.940
24.438
6.123
42.412
8.526
5.464
32.316
104.564
1.020
5.976
Bogotá, D.C.
BOJACÁ
CAJICÁ
CHÍA
COTA
EL ROSAL
FACATATIVÁ
FUNZA
GACHANCIPÁ
LA CALERAMADRIDMOSQUERA
SIBATÉ
SOACHA
SOPÓ
SUBACHOQUE
TABIO
TENJO
TOCANCIPÁ
ZIPACÓN
ZIPAQUIRÁ
(b) Ingreso Totales per cápita2010
1.177.4251.023.445
848.932
846.201
2.688.228
613.526
597.474
610.561
669.255
599.963
463.985984.523
595.639
471.044
957.888
566.800
353.685
1.634.614
3.173.075
772.713
687.566
Bogotá D.CBOJACÁ
CAJICÁ
CHIA
COTA
EL ROSAL
FACATATIVÁ
FUNZA
GACHANCIPÁ
LA CALERA
MADRIDMOSQUERA
SIBATÉ
SOACHA
SOPÓ
SUBACHOQUE
TABIO
TENJO
TOCANCIPÁ
ZIPACÓN
ZIPAQUIRÁ
Fuente: Secretaría Distrital de Planeación (2014, p. 277), a partir de finanzas territoriales del DNP y DANE.
23
CAPÍ
TULO
1
Otro aspecto importante identificado en este estudio y que sirve como criterioorientadorparaelanálisis comparativo,tienequevercon la identificaciónde larepresentatividadquetienenlosingresostributariosencadaunodelosmunicipios.Esto resulta importante si setieneencuentaqueestetipode ingresospermitemedirelniveldeautonomíaenelgastoyrefleja lasdiferenciaseconómicasqueexisten entre ellos.
Entonces, dado que los ingresos tributarios son una determinante en materiadesatisfaccióndenecesidadesbásicasvíagastopúblico,estospermitenque losmunicipiostenganunmayorniveldedesarrolloenlamedidaquepuedencontarconmejorinfraestructuraypromoverlainversiónprivada,conloquejalonanlaseconomíaslocalesyevitanladependenciaquepuedegenerarsehaciaelgobiernocentralcuandoestelestransfiererecursos.Recordemosqueamayoreficienciadelrecursopropio,mayoreslalibertadenelgasto,yaunqueestoimplicaunmayoresfuerzoadministrativoparagestionarrecursospropios,evitaladispendiosatareadeesperarel trasladodecapitalesparahacer frenteanecesidadespropiasquedemandan atención inmediata.
EnestemismodocumentodelaSDP(2014),serevisóladistribucióndelosingresostributariosmunicipalesconcortea2011ysuparticipaciónpromedioeneltotaldeingresos,locualquedóresumidocomosepresentaenlaGráfica2
Gráfica 2. Distribución de los ingresos tributarios municipales 2011 y su participación promedio en el
total de ingresos 2000-2011.
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
$0 $10.000 $20.000 $30.000 $40.000 $50.000 $60.000 $70.000 $80.000 $90.000 $100.000
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200
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011
Ingresos Tributarios 2011 (Millones de pesos de 2011)
CajicáSopó
TenjoLa CaleraSibaté Madrid
Funza
Cota
MosqueraChía
Tocancipá
Factatativá
Zipaquirá
Soacha
Fuente: Secretaría Distrital de Planeación (2014, p. 280), a partir de finanzas territoriales del DNP.
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SE DelaGráfica2sepuedeconcluirsobrelosmunicipiosobjetodenuestroanálisisque,LaCalera,Tenjo,Sibaté,Sopó,Cajicá,Madrid,Funza,Tocancipá,Cota,MosquerayChía,sedestacanporpresentarunmayorrecaudodeingresostributarios(superiora los 10milmillones de pesos), así como unamayor participación del total deingresos tributarios en el total de ingresos recaudados por losmunicipios en el2011.EntreellossedestacanFacatativáyZipaquirá,conunaparticipacióndelosingresostributariostotales inferioral40%.Porsuparte,Soachaocupaelúltimolugarconunporcentajedeparticipacióninferioral20%.
Enesamismalínea,alanalizar lacomposicióndelospresupuestos locales,dadala autonomía fiscal otorgada por la Constitución del 91, se puede concluir queestostienendosámbitos.Porunlado,elpoderimpositivoregladodelquegozanlosterritorios,yporelotro,laindependenciaenelgastosobrelacomposiciónydistribucióndelospresupuestospúblicosmunicipalesdelaregión.Alrespectoelpluricitadodocumentopresentólasiguientegráfica(Gráfica3).
Gráfica 3. Composición y distribución promedio del presupuesto público municipal de la región
metropolitana de Bogotá 2000-2011.
52% 47%
63%/
53%/37%
14%/12% 4%/ 7%
9%/6%
37%/
0%/1% 26%/38% 26%/5% 13%/4%
22%/ 20%
20%/ 20% 2%/ 2%
78%/ 80%
23%/ 36% 55%/ 42%
Bogotá
Región
27%/17%
Ingresos Corrientes Ingresos de Capital
Ingresos Tributarios
Predial Industria y Comercio Sobretasa Gasolina Regalías Transferencias SGP Cofinanciación Otros
Ingresos Totales
Gastos Totales
Gastos Corrientes Gastos de Capital (inversiones)
Funcionamiento Intereses Deuda Formación Bruta de Capital Resto inversiones
Ingresos no Tributarios
Fuente: Secretaría Distrital de Planeación (2014, p. 280) a partir de finanzas territoriales del DNP.
25
CAPÍ
TULO
1
Deloanteriorseabstraequeenmateriadeingresos,losmásrepresentativos,sobretodoparaBogotá,sonlostributarios.Estosalcanzanel53%y37%enlosmunicipiosdelentornometropolitano.DeestosingresostributarioselcomponentemásfuerteloconstituyeelImpuestodeIndustriayComercio,conunaparticipacióndel27%en Bogotá y del 17% en el entorno, porcentajes que están por encima del impuesto predial,elcualllegaaun14%yun12%,respectivamente.Noobstante,enmateriadetransferenciasexisteunaltoniveldeinjerenciaenaspectospresupuestalesdesdeelpodercentral(Nación).Recordemosqueestossoningresosquetienendestinaciónespecífica ordenada en la ley y sobre los cuales losmunicipios beneficiados notienen ningún poder de decisión. En la gráfica presentada anteriormente, seobservaqueestastransferenciasrepresentanun26%paraBogotáyun38%paraelentornometropolitano,locualsignificaquelosmunicipiosdelentornodependenmásdelastransferenciasnacionalesqueelDistrito.
Además de estas diferencias en capacidad fiscal, no deja de preocupar la grandisparidad que existe entre losmunicipios enmateria de capacidad de gestión,desempeño económico y presupuestal, lo que presenta una limitante para enfrentareldesafíodeequilibrarlagestiónfiscaldelametrópoli.Notodoscuentancon la misma capacidad para poder realizar todas las actividades que exige laadministracióntributaria,noobstante,esimportanteidentificarpuntosencomúnconelfindehacerunamedicióngeneraldelacondiciónfiscaldecadamunicipio.
Así,sepodráestablecerunpanoramageneralsobre lasprincipalesnecesidades,locual,acompañadodelconceptoparticulardecadamunicipioen lasmesasdetrabajoquesellevaronacabo,constituyóunimportanteinsumoparalamodelacióndelapropuestafinaldearmonización.Estapropuesta,másalládeserunaretóricaescrita,seesperasetratedelapuestaenmarchadecompromisosintermunicipalesencaminadosalmejoramientode lasfinanzas localesatravésdeunejerciciodegestióncoordinada.
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SE 1.3. Análisis Comparativo de Resultados Fiscales, de Esquema Tarifario, de Administración y Control, y de Beneficios Tributarios del Impuesto de Industria y Comercio y del Impuesto Predial Unificado en los 16 Municipios Piloto
1.3.1. Generalidades
Elestudiode laSDP (2014) indicóqueno resulta relevanteelnivelpoblacional5 para la medición de los resultados del impuesto en los municipios del entorno metropolitano. Este es el caso de Cota y Tocancipá que, aunque tienen unadiferenciaimportanteenpoblaciónconrespectoaSoacha,registranunaelevadacifra de recaudo. Esto demuestra que el resultado de este tributo depende dela realizaciónde ciertotipode actividades queno requieren alta concentraciónpoblacional,comoeselcasodelaactividadindustrial,loquenoocurrecuandoelrecaudoprovienedeactividadesdeserviciosycomerciales(verGráfica4).
Gráfica 4. Distribución municipal total y por habitante del recaudo del impuesto de Industria y
Comercio 2011.
$-
$200.000
$400.000
$600.000
$800.000
$1.000.000
$1.200.000
$1.400.000
$1.600.000
$-
$5.000
$10.000
$15.000
$20.000
$25.000
$30.000
$35.000
$40.000
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1.1.2. INDUSTRIA Y COMERCIO (Eje Izq.) 1.1.2. INDUSTRIA Y COMERCIO Per Cápita (Eje Der.)
Fuente: Secretaría Distrital de Planeación (2014, p. 283), a partir de finanzas territoriales del DNP.
5 Tiene que ver con la cantidad de habitantes del respectivo municipio.
27
CAPÍ
TULO
1
Encuantoalanálisiscomparativodelimpuestopredial,elinformedelaSDPconcluyóqueaunqueSoachacuentaconunaexcelentecifraderecaudopredial,estásiendoseriamenteafectadopor el constante incrementodel índicepoblacional, loquegeneraunamarcadadiferencia6en lacifradepredialper cápita, con respecto a municipioscomoCota,Tenjo,Tabio,LaCalera,Sopó,entreotros,enlosqueelbajoíndicepoblacionalseasociaconuníndiceper cápitaelevado(verGráfica5).
Gráfica 5. Distribución municipal total y por habitante del recaudo del impuesto predial 2011.
$-
$50.000
$100.000
$150.000
$200.000
$250.000
$300.000
$350.000
$400.000
$-
$2.000
$4.000
$6.000
$8.000
$10.000
$12.000
$14.000
$16.000
$18.000
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1.1.1. PREDIAL (Eje izq.) 1.1.1. PREDIAL Per Cápita (Eje Der.)
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Fuente: Secretaría Distrital de Planeación (2014, p. 282), a partir de finanzas territoriales del DNP.
1.3.2. Análisis de resultados comparativos fiscales del impuesto de Industria y Comercio, de esquemas tarifarios, de administración y beneficios tributarios.
1.3.2.1. Esquemas tarifarios. Enlasiguientegráfica(Gráfica6)sepresentanlastarifasdelImpuestodeIndustriayComerciodelos16municipios(incluidoelDistritodeBogotá).
6 Diferencia que se presenta a partir de la relación inversa entre recaudo y número de habitantes.
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SE Gráfica 6. Tarifas del impuesto de Industria y Comercio para actividad industrial.
6 6
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3 3,5 4 43
6,5
54,14
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Min
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Fuente: propia con información de los Estatutos Tributarios o de rentas de cada municipio.
Derivado de las discrepancias en el marco legal de los municipios y el DistritoCapital,sepresentanmuchasdiferenciasenlosrangostarifarios.Enprimerlugar,encuantoalasactividadesindustrialeselrangotarifarioautorizadoporlaLey14de1983esdel2al7pormil,mientrasqueenBogotáelrangotarifarioautorizadoporelDecretoLey1421de1993puedellegaral3%.Porello,seobservaqueenlagranmayoríadelosmunicipioselrangomáximodetarifaes0.7%,conexcepcióndeMosqueraySoachaquetienenunatarifadel1%porencimadeesterango,yBogotáquellegóaunmáximodetarifadel1.14%.
Ahora, en cuanto a los mínimos usados, los más altos y casi cercanos al topemáximo, se presentan en Sibaté,Madrid, Bojacá,Mosquera y Facatativá (entreel 0.5%y 0.65%). Por otraparte, losmínimosmásbajos seobservanenCajicá,Gachancipá,Tenjo,TabioyChía,endondesemanifiestauninterésclaroporatraeractividadindustrial(verGráfica6).
Con respecto a las tarifas en la actividad comercial, en general el esquema detodoslosmunicipiosesdisperso.Docedelos15lleganalrangomáximodelatarifalegalpermitida(1%)yBogotáregistrael1.14%.Solotres(Madrid,BojacáyCajicá)tienenpocadispersiónensustarifas,condosacuatropuntosentrelamáximaylamínima.Porotraparte,variosdeestosmunicipiosusanrangosdetarifamínimamuypequeños,quevanentreel0.2%yel0.4%(Sopó,Cota,Tabio,Chía,LaCalerayTenjo;verGráfica7).
29
CAPÍ
TULO
1Gráfica 7. Tarifas del impuesto de Industria y Comercio para actividad comercial.
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Fuente: elaboración propia con información de los Estatutos Tributarios o de rentas de cada municipio.
Enmateriadeactividaddeserviciossiguehabiendodispersiónen losesquemastarifarios.Engeneral,todosempleancomomáximotarifarioel1%,conexcepcióndeBogotá,queenestacategoríareflejaunatarifamáximadel0.96%,másbajadelmáximopermitidoeneste territorioyen losdemásmunicipios.Encuantoa losrangosmínimos,llamanlaatenciónlosmunicipiosdeSopó,Chía,TabioyCota,quepresentanrangosde0.2%y0.3%(verGráfica8).
Gráfica 8. Tarifas del impuesto de Industria y Comercio para actividad de servicios.
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Fuente: elaboración propia a partir de la información de los Estatutos Tributarios o de rentas de cada municipio.
Enrelacióncon laactividadfinanciera,Bogotáencabeza la listaconel1.14%,yaque goza de un régimen legal especial que le permite imponer tarifa hasta del3%.Entantolosdemásmunicipios,poreltopemáximodel0.5%,establecenestatarifa,conexcepcióndeSoacha,que laestableceal1%,yChía,que laestablece
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SE al0.6%.Enestetipodeactividadgravada,sepodríaproponerlabúsquedadeuncaminoconjuntodecambiolegislativoquelespermitierahomogenizarsutarifaaladeBogotá(verGráfica9).
Gráfica 9. Tarifas del impuesto de Industria y Comercio para actividad financiera.
5 55 5 5 5 5 5 5 5 5
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So
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Ch
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Mo
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Min
Max
Fuente: elaboración propia a partir de la información de los Estatutos Tributarios o de rentas de cada municipio.
Delanálisisdelasdisposicioneslocales,tambiénselogróestablecerqueochodelosmunicipiosanalizadostieneadoptadalaSobretasaBomberilsobreelvalordelimpuestodeIndustriayComercioliquidado.TaleselcasodeMadrid,SopóyTenjo,contarifadel3%,Cajicá(5.5%),Cota(1.5%),FacatativáyMosqueraconunatarifadel2%,yTabio(0.5%).
Comocasosparticulares,seobservaroneldelmunicipiodeMadrid,quetieneunacategoría de actividades profesionales.No se aclara si grava a los profesionalesindependientesoesparaempresasqueprestanesetipode servicios. LaCaleratieneadoptadaunatarifaqueoscilaentre1y2SMDLVparavendedoresambulantescon más de 6 meses de permanencia. Así mismo, Tocancipá grava actividadesocasionalesalatarifageneral,segúncorresponda.YSopótieneadoptadaunatarifadel6XMILparalasactividadesqueporsuscaracterísticasespecialesnopuedanserubicadascomoindustriales,comercialesodeservicios.
Es de anotar que este análisis de tarifas nominales del impuesto de Industria yComercioadviertequelosmunicipiostienenmástendenciaatenertarifassimilaresquediferentes,conexcepcióndeCajicá,Gachancipá,Tenjo,TabioyChía,dondeseexpresauninterésclaroenatraeractividadindustrial.
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CAPÍ
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1.3.2.2. Tratamientos preferenciales (exclusiones, exenciones y descuentos por pronto pago)
Enmateriadedesgravacionesvalelapenaaclararqueunassondetipoexclusivo,esdecir, la leyordenadeformataxativaquenoseconfigureelhechogravadoyporendedebenseraplicadasentodas las jurisdiccionesmunicipalesdemanerahomogénea.Mientrasqueotrassonexencionesdecompetenciaexclusivadelosentesterritoriales,sufinalidadesdarunaliberaciónparcialdelacargatributaria,demodo que se incentive la realización de ciertas actividades, se promueva laeconomíaenunouotrosentido,einclusosedesestimulelarealizacióndeotrasactividadesqueresultanonerosasoperjudicialesparaelcolectivosocial.
Porotraparte,existen los incentivosporprontopago,diseñadosparaestimularelcumplimientoatérminodelasobligacionessustancialesypromoverelrecaudooportuno de la renta tributaria. En la siguiente tabla se puede leer de formaresumida cómo están diseñados los tratamientos preferenciales (exclusiones,exencioneseincentivos)encadaunodelosmunicipios(Tablas1,2y3).
Tabla 1. Exclusiones impuesto de Industria y Comercio.
CATEGORIA MUNICIPIO
La producción primaria, agrícola, ganadera y avícola. Bojacá, Cajicá, Cota, Gachacipá, Tocancipá, Tabio, Sopó, Soacha, Chía, Mosquera, Sibaté y Bogotá.
La producción nacional de artículos destinados a la exportación.
Bojacá, Cajicá, Cota, Gachancipá, Tocancipá, Tabio, Sopó, Soacha, Chía, Mosquera, Sibaté y Bogotá.
La explotación de canteras y minas diferentes de sal, esmeraldas y metales preciosos cuando las regalías para el municipio sean iguales o superiores a lo que corresponda pagar por concepto del ICA.
Bojacá, Cajicá, Cota, Gachancipá, Tocancipá, Tabio, Sopó, Chía y Mosquera.
La educación pública, las actividades de beneficen-cia, culturales y/o deportivas, las actividades desa-rrolladas por los sindicatos, por las asociaciones de profesionales y gremiales sin ánimo de lucro, por los partidos políticos y los servicios prestados por los hospitales adscritos o vinculados al sistema nacional de salud.
Bojacá, Cajicá, Cota, Tocancipá, Tabio, Sopó, Soacha, Chía, Mosquera, Sibaté y Bogotá.
La primera etapa de transformación realizada en predios rurales cuando se trate de actividades de producción agropecuaria, con excepción de toda in-dustria donde haya transformación, por elemental que esta sea.
Bojacá, Cajicá, Cota, Tocancipá, Tabio, Sopó, Soacha, Chía, Mosquera, Sibaté y Bogotá
Las de tránsito de los artículos de cualquier género que atraviesen por el territorio del respectivo muni-cipio, encaminados a un lugar diferente.
Bojacá, Cota, Soacha, Chía, Sibaté y Bogotá
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SE CATEGORIA MUNICIPIO
La persona jurídica originada en la constitución de la propiedad horizontal, en relación con las actividades propias de su objeto social,
Bojacá Chía, Sibaté y Bogotá.
Los proyectos energéticos que presenten las enti-dades territoriales de las zonas no interconectadas del Sistema Eléctrico Nacional al Fondo Nacional de Regalías.
Soacha, Chía, Sibaté y Bogotá.
Las actividades que hacen parte del monopolio de explotación de juegos de azar administrados por ETESA o la entidad que cumpla sus funciones.
Cota.
Nota: elaboración propia a partir de la información de los Estatutos Tributarios o de rentas de cada municipio.
Tabla 2. Exenciones impuesto de Industria y Comercio.
CATEGORIA MUNICIPIO
Nuevas empresas industriales con controles ambien-tales. Bojacá, Cajicá, Cota, Gachancipá, Tenjo y Sibaté,
Cooperativas y empresas de que se dediquen a la co-mercialización de productos agropecuarios, agroin-dustriales y de servicios.
Tabio
Educación privada que ceda cupos estudiantiles al municipio Gachancipá
Incentivo al trabajo, empresas que contraten mano de obra de oriundos y/o habitantes del municipio.
Gachancipá, Tocancipá, Tenjo, Sopó, Chía y Mosquera.
Con incremento en el beneficio por contratar disca-pacitados o madres cabeza de hogar. Gachancipá, Tocancipá, Tenjo y Mosquera.
Damnificados a consecuencia de actos terroristas o catástrofes naturales ocurridas en el municipio. Bojacá, Chía y Bogotá.
Víctimas de secuestro y/o desaparición forzosa Bojacá, Chía y Bogotá.
Contribuyentes que actualmente estén desarrollando actividades empresariales en el municipio y realicen proyectos de ampliación en infraestructura y/o pro-piedad planta y equipo, que impliquen aumento en la producción o comercialización, con inversiones anuales que superen ciertos % con respecto al valor en libros contables certificados a 31 de diciembre del año anterior.
Cajicá, Tocancipá, Tenjo y Sopó.
Por mantenimiento de parques. Bogotá
Las comunidades organizadas y asociaciones de usua-rios sin ánimo de lucro que presten servicios públicos domiciliarios y servicios de telecomunicaciones de carácter comunitario en el Municipio de Sibaté.
Sibaté
Nota: elaboración propia a partir de la información de los Estatutos Tributarios o de rentas de cada Municipio.
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CAPÍ
TULO
1Tabla 3. Beneficios del pago impuesto de Industria y Comercio.
CATEGORIA MUNICIPIO PARTICULARIDADES
15% por pago en febrero, 10% por pago en marzo y sin intereses de mora hasta abril.
Gachancipá, Tocancipá y Tenjo. Bojacá: 10% por pago hasta el 31 de enero.
15% por pago en marzo, 10% por pago en abril y 5% por pago en mayo.
Cajicá
10% por pago en enero 5% por pago en marzo y sin descuento pago en abril.
Cota
10% por pago en el mes de marzo y 5% por pago en mes de abril.
Chía
Descuento del 10% adicional a las empresas que incrementen facturación y que paguen en marzo, y 5% para las que paguen en abril.
Porcentaje por pago de anticipo. TenjoCajicá: 40% cancelado dentro de los mismos plazos establecidos para el pago del impuesto X.
Nota: elaboración propia a partir de la información de los Estatutos Tributarios o de rentas de cada municipio.
Frentea lasNo sujeciones, conexcepciónde losmunicipiosdeMadrid y Tenjo,lossistemastributarioslocalescontemplandichobeneficiodeexclusiónsobrelasactividadesdebeneficencia,laeducaciónpública,laproducciónagrícolaprimariaylaproduccióndeartículosdestinadosalaexportación.
EnmateriadeexencionesexistengrandescoincidenciasquepermitenidentificarelinterésdemunicipioscomoBojacá,Cajicá,CotaySibatédellamaralainstalacióndenuevaindustriaensusrespectivasjurisdiccionessincondiciónalguna,mientrasqueTocancipá,Sopó,ChíayMosquera,estánmáspreocupadosporincentivarelempleoafavordelosoriundosyresidentespermanentesdesusmunicipios,porlo que entregan porcentajes de beneficio a favor de las empresas que vinculenlaboralmente a quienes cumplen esta condición. Por su parte Bogotá, Chía yMadridaplicanexencionesaquienesbeneficiana lasvíctimasde lassituacionesdeordenpúblicoqueviveelpaís,comolasvíctimasdedesapariciónforzadaoquehansufridolasconsecuenciasdecatástrofesnaturales.
Enlamayoríadeloscasosexisteunbeneficiodereducciónporcentualdelimpuestodehasta5añosa favordecontribuyentesqueactualmenteesténdesarrollandoactividades empresariales en el municipio y realicen proyectos de ampliación
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SE en infraestructura y/opropiedadplanta y equipoque impliquen aumento en laproducción o comercialización. Este beneficio está diseñado de forma parecidapara Cajicá, Tocancipá, Tenjo y Sopó, todos ubicados en la sabana norte delDistrito de Bogotá, hecho que llama la atención sobre la intención conjunta deestosmunicipiosde incentivar laproductividadde lasempresasubicadasensusjurisdicciones.
Enmateriadeincentivosporprontopago,solosietedelos16municipiostienenadoptadalaaminoracióndelimpuestoacargoporpagardentrodelasfechasqueparaelefectoestablecelamismaadministración.EsteeselcasodeCajicá,Chía,Cota,Tocancipá,Tenjo,Gachancipá,laCalerayTabio.Deestemodo,nuevamentesobresalenlosqueestánubicadosenlasabananortedelDistrito.
Enmateriadegestióntributaria,seanalizósilosmunicipiostienencomoobligaciónllevarunregistrodecontribuyentes.Severificóelperiodogravableodeexigenciade declaraciones que se está solicitando, si se están aplicando mecanismos de retención en la fuente, si esta tiene clasificación por tipo de contribuyentes(régimensimplificadoycomún)ysisecobraanticipoono.Lainformaciónanalizadaseresumeenlasiguientetabla.
Tabla 4. Gestión tributaria.
MUNICIPIO REGISTROPERIODO
GRAVABLERETENCIONES RÉGIMEN ANTICIPO
MadridAcuerdo 8/13 Sí. Anual. Sí, bimestrales.
Equipara el régimen simplificado a lo ordenado por el artículo 499 del ETN.
No.
BojacáAcuerdo 16 de 2008 Sí. Anual,
Sí, bimestrales.Auto retención. A grandes contribuyentes y específicos.
No está taxativamente establecido en el Acuerdo.
No.
CajicáAcuerdo 15 de 2014 Sí. Anual. Sí, bimestrales.
No está taxativamente establecido en el Acuerdo. Aplican la norma nacional.
Sí.
CotaAcuerdo 24 de 2010 Sí. Anual.
Sí, bimestrales. Hay sistema de retención con tarjeas débito y crédito.
No está taxativamente establecido en el Acuerdo.
Sí. 40% para clasificados por la DIAN como Grandes Contribuyentes,
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CAPÍ
TULO
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MUNICIPIO REGISTROPERIODO
GRAVABLERETENCIONES RÉGIMEN ANTICIPO
FacatativáDocumento 223 de 2013
Sí. Anual Sí, bimestrales, SI
SI. 40% del monto del impuesto determinado en la liquidación privada
GachancipáAcuerdo 1 de 2008 Sí. Anual.
Si, bimestrales. Hay sistema de retención con tarjeas débito y crédito.
No hay regulación expresa en el Decreto.
La CaleraAcuerdo 17 de 2009 Sí. Anual Sí, bimestrales.
No está taxativamente establecido en el Acuerdo. Aplican lo correspondiente al ETN.
No
TocancipáDocumento 111 de 2008
Sí. Anual Sí, bimestrales.No hay regulación expresa en el Decreto.
Sí, 40% para clasificados por la DIAN como Grandes Contribuyentes.
TenjoAcuerdo 15 de 2013 Sí. Anual. Sí, bimestrales. Sí.
Sí, 40% del monto del impuesto determinado en la liquidación privada.
TabioAcuerdo 17 de 2010 Sí.
Anual.Si, bimestrales hay sistema de retención con tarjeas débito y crédito.
Sí.
Sí, 40% del impuesto liquidado sobre el monto de los ingresos percibidos en el bimestre anterior al mes en que se realiza el pago.
SopóAcuerdo 20 de 2009 Sí. Anual. Sí, bimestrales.
Sí, no está adoptado taxativo pero hay remisión a las normas nacionales.
Sí, el 40% para los del régimen común de impuestos nacionales.
SoachaDocumento 211 de 2010. Modificación Acuerdo 39 de 2012
Sí. Anual. Sí, mensuales.Sí, equiparable al simplificado del IVA.
No.
ChíaAcuerdo 52 de 2013 Sí. Anual.
Si, bimestrales.Autoretención a algunos contribuyentes específicos.
No. hay Regulación expresa en el Decreto.
Sí. 40% del valor del impuesto, no están obligados a pagar quienes se acojan al régimen de bimestralidad voluntario.
MosqueraAcuerdo 31 de 2013 Sí. Anual. Sí, mensuales.
No. Existe clasificación taxativa en el Estatuto.
Sí. 40% del valor del impuesto
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SE MUNICIPIO REGISTROPERIODO
GRAVABLERETENCIONES RÉGIMEN ANTICIPO
SibatéAcuerdo 25 de 2013 Sí. Anual.
Sí, mensuales.Autoretenciones para algunos contribuyentes
Sí. No.
BogotáDocumento 352 de 2008
Sí.
Bimestral por autorización expresa del Decreto Ley 1421 de 1993.
Sí, Mensual Sí, No
Deloanteriorsepuededestacarquetodoslosmunicipiosobjetodeanálisistienenadoptadounsistemaderegistrodecontribuyentes,enelqueentreganalciudadanoun término que oscila entre los 15 y 60 días después del inicio de actividadesparahacer la respectiva inscripción. ¿Soacha,GachancipáyBojacáotorgandosmeses,parecidoaSibatéqueconcede60días.Porsuparte,Cajicá,Cota,LaCalera,Tocancipá,Tenjo,ChíayMosqueraotorgan30días.Porúltimo,Madrid,FacatativáyTabiootorgan1mes,mientrasqueSopótieneelcortotérminode15días.
CasosparticularescomoFacatativá,LaCalerayCotatienenestablecidaunatarifaporesteconcepto, lo cualvaencontravíade la ley,puesestaclasede trámitesdebensergratuitos.Adicionalmente,conellosepuedebuscarunregistrocomúnysimplificadoatodosloscontribuyentesdesdeelregistroconlaCámaradeComerciode Bogotá, así como las agencias que este organismo posee en otros municipios y que agrupan diferentes jurisdicciones (e.g., Zipaquirá). Asímismo, se puedenacordarregistroscolectivosparalosmunicipiosencolaboración.
Sobre el periodo gravable, es importante recordar que el único ente territorialdel país autorizado legalmentepara aplicar periodicidadbimestral es elDistritoCapital.Noobstante,yapesardequeenlasdisposicionesanalizadaselperiododel impuesto se proscribe como anual, municipios como Bojacá, Chía y Sibatétienenadoptadoelmecanismodeautoretencionesparaloscontribuyentesmásrepresentativos(régimencomún).Porsuparte,Tabioentregaasuscontribuyenteslaopcióndeacogerseadeclaraciónbimestralvoluntaria.
Todoslosmunicipioscuentanconunsistemaderetencionesqueordenadeclarardeformabimestral,conexcepcióndeMosquera,SibatéyBogotá,quetienenadoptadounperiodomensual. Bojacá, Chía y Sibaté tienen adoptado el régimen de auto retenciones paraalgunoscontribuyentesqueensumayoríasonloscatalogadosporlaDIANcomograndes.
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1
En cuanto a los regímenes del impuesto, los municipios de Mosquera, Chía,Tocancipá, La Calera, Gachancipá, Cota, Cajicá y Bojacá no hacen referenciaespecífica en sus estatutos al régimen simplificado. Los demás como Madrid,Tenjo,Tabio,Sopó,Soacha,CajicáyBogotá loequiparanal régimensimplificadoparaimpuestosnacionales,ySibatétienerequisitospropiostalescomonohaberobtenido durante el año anterior ingresos brutos provenientes de la actividadinferioresa1.000UVT.
En cuanto al anticipo, está adoptado en tarifa única del 40% sobre el valor delimpuesto en losmunicipios de Chía, Sopó, Tabio, Tenjo, Cajicá Facatativá, Cotay Tocancipá, e incluso tres de ellos permiten se pague mensualmente, con laparticularidad de que solo los hacen exigibles a los grandes contribuyentescatalogadoscomotalporlaDIAN.EsteanticiponoesadmitidoporlosregímeneslocalesdeMadrid,Bojacá,LaCalera,BogotáySibaté.
1.3.3. Análisis comparativo del esquema tarifario y de beneficios tributarios del impuesto predial en los 16 municipios del estudio piloto.
1.3.3.1. Esquema tarifario
ParaelImpuestoPredialUnificado,Bogotáylosmunicipioscompartenelmismomarco legal frentealrégimentarifario,elcualdesde laLey1450de2010obligaatenerunrangomínimodetarifadel0.5%,exceptuandolosprediosdeviviendasocial con valores inferiores a $135 SMLMV. En términos generales, elmáximodetarifanopuedesuperarel1.6%,conexcepcióndelosprediosurbanizablesnourbanizados o urbanizados no edificados a los que se les autoriza aplicar tarifahastadel3.3%.Asímismo, losmunicipiospuedenestablecerunasobretarifadel1.5%al2.5%ocompartirdel15%al25%delrecaudocondestinoalacorporaciónambiental.
Unfactorpreponderanteenlacuantificacióndeltributotienequeverconsubasegravable,lacualestáconstituidaporelvalorcatastraldelosinmueblesgravados.Este factorpadecedeunadebilidadencuantoa la faltadeactualizaciónde lasbasescatastrales, loquerepresentadisminuciónenel recaudopor ladiferencia
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SE que existe entre los valores estimados por los catastros y el valor de la tierraenelmercado.Al respecto,apesarde losesfuerzosquerealizan losmunicipiospor intentar mantener actualizadas sus bases catastrales, dicho objetivo se vefrustradoporlafaltadecapacidaddelInstitutoGeográficoAgustínCodazzi(IGAC)paraatenderlademanda.EsteesuntemademuchísimarelevanciafrentealcualBogotátieneunafortalezaconrespectoalosdemásmunicipiosaltenersupropiaautoridadcatastral,deahíqueelvalorcatastralensubasepredial reflejecercadel80%delvalordemercadodelosinmueblesyqueun100%delosinmueblespagan,bienseaporqueestán incorporadosen labase,oporquebajoelsistemadedeclaraciónprivadayconbasespresuntivasmínimas,tienenquecumplirconlaobligacióndepagar.
Los municipios del entorno metropolitano tienen como autoridad catastral alIGAC, loquehacequesepresentenatrasosenmuchasocasionesdevaloresdemercado inferiores al 40%yuniversosnotablementedesactualizados, dadoqueestosmunicipiosestánpresentandocambiosentiemposmuycortosquenosonrecogidosporlainformacióncatastral.Deestamismamanera,alosmunicipiosselesdificultarealizarcontrolsobreelcobroentantoquenotienenlainformaciónjurídicaactualizadadelosinmuebles.
Demanerageneral,encontramosquelosmunicipiosdeMadrid,Bojacá,Gachancipá,laCalera,Tenjo,MosquerayFunzausanrangosdeavalúos,otroscomoChía,SopóyTocancipáusanrangosdeavalúos,estratosyusos,ylosrestantesSibaté,Soacha,TabioyCotausanrangosdesolouso.Esteesuntemainteresantequemuestraotrafuentedealtadispersiónquetambiéndevienede ladeficiencia7de informacióncatastral. Esto refuerza la necesidad de aunar esfuerzos por lograrmedidas decoordinación fiscal, que permitan tener una base homogénea catastral paratodos losmunicipios. Estopuede facilitarposteriormente la tomadedecisionescoordinadasconrespectoalastarifastributarias.
Específicamentesobrelastarifas,segúnlacategoríadelosinmuebles,elanálisisdelosEstatutospermitióreseñarloquesepresentaenlassiguientesgráficas.Encuantoalrégimentarifariodelosprediosurbanizablesnourbanizadosourbanizadosnoedificados8,latarifapretendecastigarporpermanecerlatierraociosaeincentivar
7 En la medida en que se haga más deficiente el sistema intenta incorporar otros factores como estratos que distorsionan equidad y progresividad.
8 Denominados también como lotes de engorde.
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el mayor desarrollo del municipio. El único que usa el tope máximo del 3.3% es Bogotá,yTabio,Soacha,Chía,BojacáyGachancipátienenrangosmuycercanos.Sinembargo,enelrestodelosmunicipios,losrangosdetarifamáximaestánporlamitaddeltope.LlamalaatenciónCota,quetieneunatarifamínimaymáximadeapenasunaterceraparte(0.7%).Esevidentelaaltadispersióntarifariaenestetipodepredios,enprimerlugar,porqueelrangoautorizadoesmuyalto,yensegundolugar,porquecadamunicipiodeberevisarquétantopredionoedificadotieneensuinventario(Gráfica10).
Gráfica 10. Tarifas impuesto predial de predios urbanizables no urbanizados.
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Fuente: elaboración propia a partir de la información de los Estatutos Tributarios o de rentas de cada municipio.
Porotro lado,conrespectoa losprediosdeusoresidencial,sibientodospuedenaplicartarifasdehastael1.6%,elúnicoquelaaplicaaltopeesChíaylesiguenenun1%Bojacá,SoachayMosquera.Losrestantesmunicipios,inclusoBogotá,oscilanconunatarifamáximadel0.5al0.85%.Lastarifasmínimasempiezanenun0.1%enelmunicipiodeTocancipá,seguidodeCotacon0.2%,Cajicácon0.25%,Chíacon0.34%,Sopó con 0.35%, y Bogotá con 0.4 %. Esto sugiere que estos municipios no aplican elmínimolegalactualdel0.5%.Porsuparte,lastarifasmínimasmásaltasestánenBojacáconel0.8%,Gachancipáconel0.75%,Tenjoconel0.7%,yMosqueraySibatéconel0.6%.Aunquelaleynacional intentóevitarlaaltadispersióntarifaria,enelámbitodetarifasresidencialesdichadispersióntambiénesnotoria(Gráfica11).
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SE Gráfica 11. Tarifas impuesto predial de predios residenciales.
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Fuente: elaboración propia a partir de la información de los Estatutos Tributarios o de rentas de cada municipio
Ahorabien,conrespectoalastarifasencontradasenlosusosindustriales,lamayoríadelosmunicipiosusantarifasquesuperanel1%,contasasdesde1.2%al1.6%.Entreellos,resaltaBojacá,FacatativáyTabiocontarifamáximadel1.6%.LesiguenCotayFunzacontarifadel1.4%,yGachancipáyMadridcontarifadel1.2%.Sinembargo,sepresentantarifasmínimasquedebenobedeceratratamientospreferencialescomoladel0.5%enTabio(Gráfica12).
Gráfica 12. Tarifas impuesto predial de predios industriales.
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Fuente: elaboración propia a partir de la información de los Estatutos Tributarios o de rentas de cada Municipio
Con respecto a las tarifas del uso comercial, estas son las que muestran mayorhomogeneidad. Ocho municipios tienen tarifas del 1.5 al 1.6% (Bogotá, Sibaté,Mosquera,Soacha,Tabio,Facatativá,GachancipáyCota).Porotraparte,lastarifasmásbajasseregistranenSopó,Funza(0,9%)yMadrid(0.7%),respectivamente(Gráfica13).
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1Gráfica 13. Tarifas impuesto predial de predios comerciales, incluidos los financieros.
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Fuente: elaboración propia a partir de la información de los Estatutos Tributarios o de rentas de cada municipio.
Encuantoalastarifasespecialesparabienesdepropiedadpública,entresmunicipiosestasestánsobreelmáximodel1.6%(Facatativá,TabioyGachancipá).Otrosnotienentarifaespecialsinoquecontemplanlacategoríadeinstitucionales(educativosogeneralsintarifaespecial).EntreestosestánBogotáySoacha,contarifasdel0.5%al0.85%(Gráfica14).
Gráfica 14. Tarifas impuesto predial de inmuebles públicos.
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Fuente: elaboración propia a partir de la información de los Estatutos Tributarios o de rentas de cada Municipio
Finalmente,enrelaciónconlastarifasdelosprediosdecategoríarural,sietemunicipiosleaplicanlatarifamáximadelsistemadel1.4%al1.6%(Bogotá,Madrid,Cota,Facatativá,Gachancipá,TocancipáyChía).EstefenómenoocurreenespecialporquelossuelosruralesdelaSabanaensugranmayoríasonusadosparasuburbanización,bienseaparaviviendacampestreocomosuelosagrícolasdealtaproductividad.Porotraparte,losmunicipiosdeSopóyChíaaplicanelmínimode0.35%,mientrasqueCajicáyBogotátienenunrégimenespecialdetarifasparasuelosdeprotecciónambientalenruralyenurbanocontarifasdel0.2%al0.5%(Gráfica15).
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SE Gráfica 15. Tarifas impuesto predial de predios rurales.
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8,5
16
9,5
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Fuente: elaboración propia a partir de la información de los Estatutos Tributarios o de rentas de cada Municipio
Este aspecto del tratamiento tarifario en predial del suelo rural debería serestablecidodemanera regionalen lamedidaenqueeste sueloesdebeneficioclaramentecolectivo,tantoporsuspotencialesambientales,comodesostenibilidadalimentariayproductivaparatodalaregión.Así,deberíaestarcoordinadoconlasmedidasdevocaciónyordenamientodelsuelo.Alrespecto,valelapenaresaltarqueenelmunicipiodeLaCalerasetienecontempladounatarifadiferencialdel26 XMIL para los predios rurales que según su plan de ordenamiento presenten cambiodeusoaviviendacampestre.
Para finalizar, se destaca que la mayoría de los municipios tiene adoptada lasobretasaambiental.Al respectoMadrid,Bojacá,Facatativá,ChíayMosquera laadaptancomounasobretarifaalpredialequivalenteal1.5%sobreelvalorcatastraldelospredios.Porsuparte,enCajicá,Cota,laCalera,Tocancipá,Tabio,Tenjo,SopóySibaté,estacorrespondeal15%delvalorrecaudadoporconceptodelimpuestopredial, y Gachancipá es el único municipio que tiene adoptada la SobretasaBomberilenelimpuestopredial(esnecesariorecordarquealgunosdelosdemásmunicipiosanalizadoslatienensobreelimpuestodeIndustriayComercio).
Exclusiones,exencionesydescuentosporprontopago.Enmateriadedesgravaciones,vale la pena recordar que unas son detipo exclusivo, es decir la ley ordena deformataxativaquenoseconfigureelhechogravado.Deestemodo,estasdebenseraplicadasen todas las jurisdiccionesmunicipalesdemanerahomogénea.Ensegundolugarestánlasexencionesquesondecompetenciaexclusivadelosentes
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territorialesysetratanmásbiendeunaliberaciónparcialde lacargatributaria.Estas se diseñan con el fin de incentivar la realización de ciertas actividades,promoverlaeconomíaenunouotrosentidoeinclusodesestimularlarealizacióndeotrasactividadesqueresultanonerosasoperjudicialesparaelcolectivosocial.En tercer lugar se encuentran los incentivos por pronto pago, diseñados paraestimularelcumplimientoatérminodelasobligacionessustancialesypromoverelrecaudooportunodelarentatributaria.Enlasiguientetabla(Tabla5)sepuedeleer de forma resumida cómo están diseñados los tratamientos preferenciales(exclusiones,exencioneseincentivos)encadaunodelosmunicipios.
Conrespectoalostratamientospreferenciales,esderesaltarqueenpredial,másallá de las no sujeciones regulares, aparecen algunas como la de excluir a predios con bajo valor de avalúo en cinco municipios (Facatativá, Gachancipá, Soacha,SibatéyBogotá).Losvaloresdeexclusiónoscilanentre100milpesos($100.000)y10millonesdepesos($10.000.000)aproximadamente9(Tabla5).
Por su parte, municipios como Cajicá, Facatativá, Gachancipá, Chía y Bogotá,tienen establecido tratamiento preferencial a los predios donde se desarrollenactividadesdebeneficencia.Encuantoalosbienespatrimoniales,elbeneficioestácontempladoenlosmunicipiosdeMadrid,Facatativá,Sopó,Tabio,Soacha,Chía,MosquerayBogotá.Solocuatromunicipiosqueson,Tenjo,Tabio,SoachaySibaté,adoptaroneltratamientopreferencialparainmueblesconreservaambiental.
Tabla 5. Exclusiones y exenciones del impuesto predial.
MUNICIPIOS
Tratados internacionales Madrid, Cajicá, Cota, Facatativá, Gachancipá, Tocancipá, Tenjo, Tabio, Sopó, Soacha, Chía, Mosquera, Sibaté y Bogotá.
Defensa civil Madrid, Cota, Facatativá, Gachancipá, Tabio, Soacha, Chía, Mosquera y Bogotá.
Bomberos Madrid, Cota, Facatativá, Gachancipá, Tabio, Soacha y Mosquera.
De beneficencia Cajicá, Facatativá, Gachancipá, Chía y Bogotá.
Religiosas Madrid, Bojacá, Cajicá, Cota, Facatativá, Tocancipá, Tenjo, Sopó, Soacha, Chía, Mosquera y Bogotá.
Parques naturales Madrid, Bojacá, Facatativá, Soacha, Chía, Mosquera, Sibaté y Bogotá.
9 Facatativá: residenciales con avalúo catastral inferiores a $10.000
Gachancipá: avalúo catastral inferiores a $100.000.Soacha: Inferior a $100.000Sibaté: predios urbanos para uso residencial y pequeña propiedad rural avalúo catastral sea inferior a 132 UVT.Bogotá: Estratos 1 y 2 avalúo inferior a 379 UVT
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SE MUNICIPIOS
Juntas de Acción Comunal Cota, Facatativá, Gachancipá, Tenjo, Tabio, Soacha, Chía, Mosquera, Sibaté y Bogotá.
Embajadas Mosquera, Sibaté y Bogotá.
Afectados por los Planes de Ordenamiento Territo-rial
Mosquera (vías).
Donación o servidumbres por obra pública Tenjo y Chía.
De bajo avalúo
Monumentos nacionales Cota, Tabio, Sopó, Soacha, Mosquera y Bogotá.
Patrimoniales Madrid, Facatativá, Tabio, Sopó, Soacha, Chía, Mosquera y Bogotá.
De reserva ambiental Bojacá, Tenjo, Tabio, Soacha y Sibaté.
De propiedad del municipio Madrid, Cota, Tocancipá, Tenjo Tabio, Sopó, Soacha, Chía, Mosquera, Sibaté y Bogotá
De propiedad de sindicatos Bogotá.
Bienes de uso público Madrid, Bojacá, Cota, Facatativá, Tabio, Soacha, Chía, Mosquera, Sibaté y Bogotá.
Tumbas y bóvedas de cementerio Madrid, Bojacá, Cota, Facatativá, Tenjo, Tabio, Soacha, Chía, Mosquera, Sibaté y Bogotá.
Áreas de cesión Mosquera y Bogotá.
Declarados como recurso turístico Tabio.
Propiedad de la policía Mosquera.
Secuestro y desaparición forzada Bogotá.
Víctimas de actos terroristas y/o catástrofes natu-rales
Bojacá, Tenjo, Chía, Mosquera y Bogotá.
Los inmuebles que sean sujetos de legalización de la propiedad a favor del municipio
Cota.
50% vendedores ambulantes que se reubiquen Soacha.
Nota: elaboración propia con información de los Estatutos Tributarios o de rentas de cada municipio
Encuantoalosbeneficiosquetienenuncaráctermáspersonalquereal(esdecir,tienenencuentalascondicionesdelpropietariomasnodelpredio),enBogotáyBojacáestándiseñadosbeneficios a favordepersonas víctimasdedesapariciónforzada,yenChía,TenjoyMosquera,setieneadoptadounbeneficioafavordelasvíctimasdeactosterroristasycatástrofesnaturales.
Comosituaciónexcepcionalllamanlaatencióncuatrotratamientos:(a)elquedaChíaafavordevendedoresambulantes,(b)elquetieneMosqueraafavordelosprediosdepropiedadde lapolicía, (c)elqueconfiereCotaa los inmueblesqueseanobjetodelegalizaciónafavordelmunicipio,y(d)elquedaTabioafavordeprediosdeclaradoscomorecursoturístico.
Finalmente,elbeneficiotributariomásnotorioyquetalvezcausamásdiferenciaciónes el de descuento por pronto pago, el que las tasas oscilan del 30% al 5%. Cota y
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Gachancipácontemplanundescuentodel30%delvalordel impuestoaquienescancelendurante losmesesdemarzo y febrero, respectivamente. Por suparte,Madrid,Tenjo,FunzayMosquera,manejanundescuentodel20%quesibiennoestanaltotambiéngeneraungraveimpactofiscal.Losrestantes10municipiostienenunatasadedescuentodel15%locualsiguesiendoexageradofinancieramente.Porotraparte,Bogotámanejaundescuentodel10%,loquelaconvierteenlaciudadqueotorgaelplazomásampliocomoprimerafechadepago,yaquegeneralmenteesduranteelmesdeabrilqueseotorgaestedescuento.
Tabla 6. Descuentos por pronto pago del impuesto predial.
MUNICIPIOS DESCRIPCIÓN
Madrid 20% por pago en febrero, 10% por pago en marzo y 5% por pago en abril.
Bojacá 15% por pago en febrero, 10% por pago a principios de marzo y 5% por pago finales de marzo.
Cajicá 15% por pago en marzo, 10% por pago en abril y 5% por pago en mayo.
Cota 30% por pago en marzo, 15% por pago en abril y 5% por pago en mayo.
Facatativá 15% por pago en febrero, 10% por pago en marzo y 5% por pago en abril.
Gachancipá 30% por pago en febrero, 15% por pago en marzo, 10% por pago en abril y 5% por pago en mayo.
La Calera 15% por pago en marzo, 10% por pago en abril y 5% por pago pago en mayo.
Tocancipá 15% por pago en febrero, 10% por pago en marzo y 5% por pago en abril.
Tenjo 20% por pago pago en marzo y 15% por pago en abril.
Tabio 15% por pago en marzo, 10% por pago en abril y 5% por pago pago en mayo.
Sopó 15% por pago en febrero, 10% por pago en marzo y 5% por pago en abril.
Soacha 15% por pago en marzo y 10% por pago en junio.
Chía 15% por pago en marzo, 10% por pago en abril y 5% por pago en mayo.
Mosquera 20% por pago en marzo, 10% por pago en abril y 5% por pago en mayo.
Un 20% por lotes en mantenimiento.
Sibaté 15% por pago en febrero, 10% por pago en marzo y 5% por pago en abril.
Bogotá 10% por pago en abril.
Funza 20% por pago en febrero, 25% por pago en abril.
Nota: elaboración propia con información de los Estatutos Tributarios o de rentas de cada municipio.
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2. DESARROLLO DE LOS TALLERES PARA EL FORTALECIMIENTO DE LAS FINANZAS MUNICIPALES
2.1. Objetivo de los Talleres
Los talleres para el fortalecimiento de las finanzas municipales del entornometropolitano,constituyeneliniciodelaprimeraetapadelencuentrodirectoentreel Distrito Capital y los 16 municipios de Cundinamarca escogidos para el piloto. Se realizaronconelobjetivode llegaraacuerdosyestablecercompromisossobrestemasyestrategiasdeinteréscomúnparatrabajardemaneracoordinadaenunagestiónfiscalmetropolitana.Enesecontexto,losprincipalesobjetivospropuestosfueron:
• Realizarunprocesodinámicoytécnicoestructurado,apartirdelanálisisdelossistemastributariosdelosmunicipiosdelentornometropolitano,entendido como una aproximación al conocimiento de las diferentesadministracionestributariasyfiscales.
• Identificarfortalezasydebilidadesenlagestiónfiscaldelosmunicipios,
paraasípoderinfundirenéstoslanecesidaddecoordinaryarmonizarsugestióndeingresospropiosconlosmunicipiosdesuentorno.
• Inspirarelejerciciodelíneasestratégicasdearmonizaciónycolaboraciónfiscalmetropolitana,apartirdelaexperienciainternacionalcomparada.
• Concientizaralosmunicipiossobrelosbeneficiosdelaimplementacióndeunaestrategiadearmonizaciónquefavorezcaatodos,medianteunaparticipación equitativa, que respete las autonomías, y sin ventajas odesventajasparaunosuotros.
• Identificardemaneraconjuntalosejesolíneasestratégicasdetrabajo
enlacoordinaciónycolaboraciónfiscaladesarrollar.
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SE • Discutir sobre las principales necesidades quemotivan el proceso dearmonizacióny,en tornoaello, identificar los compromisosa losquepueden llegar los municipios en un escenario de cooperación conjunta.
• Identificarmecanismoscoordinadosydecolaboraciónquepermitanalosmunicipiosfortalecerlasadministracionestributarias,atravésdelarealizacióndeactividadesconcertadasconlosparticipantes,yapartirdelaidentificacióndeproblemáticascomunes,bajounametodologíaqueinvolucraatodosencondicionesdeigualdad,yconelinterésdeentregaryrecibircriterios,pautaseinformacionesqueresultenrelevantesparaunagestióntributariamáseficiente.
• Formalizaracuerdosdecooperaciónmedianteconveniosdecolaboraciónquetrasciendanestetipodeejerciciosalinteriordecadaadministraciónmunicipal y concretarlos en compromisos de corto, mediano y largo plazo.
• Demaneraconsensuada,formalizaruncanaldecomunicaciónydisponer,
en la institucionalidaddelDistritoyde losmunicipios, laejecucióndeestasactividadesyestrategiasdentrode la funcionalidadde lasáreasencargadasdehaciendapúblicayplaneación.
• Promocionar mecanismos de coordinación entre las distintasdependencias de la Secretaría Distrital de Hacienda y la Secretaría Distrital de Planeación (Dirección de Integración Regional, Nacionale Internacional, Dirección de Estadísticas y Estudios Fiscales), paraapropiarsedelproceso,interveniryaportaralmismo.
• Dejartrazabilidadparaampliarelejerciciodeconstruccióndeacuerdoscon los demás municipios del entorno metropolitano, además de construir un proceso permanente para la ejecución de los acuerdos, de talmaneraqueestos se logren interiorizaren lasadministracioneslocalesytrasciendanlosperiodosdegobierno.
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• Generaractividadesenelprocesodelostalleresquepermitandemostrarque la realización de actividades conjuntas requiere de voluntadmásquedegrandesesfuerzoseconómicosydetiempodelosmunicipios.Porelcontrario,trabajardemaneracoordinadaayudaaeconomizarcostosenlosprocesosdecontroltributario.
2.2. Municipios Participantes
La convocatoria al primer taller inició con 17 municipios (incluido el DistritoCapital), de los cuales asistieron 10 representantes de Bogotá D.C y de nuevemunicipios:Funza,Soacha,Sibaté,Cajicá,Chía,LaCalera,Facatativá,MosquerayTabio.Apartirdelsegundotallerasistierondemanerapermanentefuncionariosdeseismunicipios:Bojacá,Facatativá,Mosquera,Sibaté,SoachayBogotáD.C.,conquienessesuscribióelActadeResultados.
Sibienescierto,elnúmerodeasistentesrepresentael30%delosconvocados,losmunicipiosqueparticiparonypermanecieronenelprocesoconstituyenel60%enextensión territorial.
La convocatoria estableció reglas de juego de participación. En primer lugar,el compromiso de cadamunicipio de asegurar y llevar a cabo los acuerdos detrabajoensusterritorios,yensegundolugar,departiciparenporlomenostresdeloscincotalleresparaobtenerlacertificacióndeONU-Hábitat.Estasreglasseimplementaron con la finalidad de asegurar que los participantes asumieran elprocesonocomounacapacitaciónpersonal,sinocomounesfuerzocomunitarioparallegaraacuerdosyestablecercompromisosdetrabajoquetrascendieranaunverdaderoejerciciodearmonización.
El siguientemapa, elaborado por la Secretaría de Planeación Distrital, muestragráficamenteeláreadeinfluenciainicial,segúnlapriorizacióndemunicipiosquerealizóestaentidad,asícomoeláreadeinfluenciadefinitiva,esdecir,eláreadelosmunicipiosconvocadosqueasistierondemanerapermanente.
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SE Mapa 1. Área de influencia inicial y área de influencia definitiva.
BOGOTÁ, D.C .
LA CAL ERA
SOACHA
SOPÓ
SIBATÉ
TENJO
CHÍA
MADRID
FACATATIVÁ
TABIO
BOJ ACÁ
COTA
FUNZA
MOSQUERA
CAJ ICÁ
TOCANCIPÁ
GA CHANCIPÁ
Convenciones
Área de in�uencia
Municipios vigentes en el proceso
0 9,5 194,75 Kilometers
Fuente: Dirección de Integración Regional, Nacional e Internacional, Secretaría Distrital de Planeación (2015)
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Teniendoencuentalosobjetivospropuestosenlostalleres,sebuscócontarconlaasistenciadefuncionariosdeplantayconcapacidaddedecisión,razónpor lacualdesdeelprimertallerselogrólaparticipacióndefuncionariosconcargosderesponsabilidad del Distrito, tales como el Director de la Unidad AdministrativaEspecial de Catastro Distrital, el Secretario de Hacienda de Bogotá, el Director de Estadísticas y Estudios Fiscales, la Directora de Impuestos de Bogotá, elSubsecretarioDistritaldePlaneaciónSocioeconómica,laDirectoradeIntegraciónRegional,Nacionale Internacionaly sushomólogosdecadamunicipio,esdecir,SecretariosdeHaciendayJefesdeImpuestos,yalgunosfuncionariosquesintenercargosderesponsabilidadestabanvinculadosalaplantadepersonalconlocualsebuscadejarmemoriainstitucionaldelosacuerdosyasegurarlapermanenciaenlaejecución de los compromisos.
2.3. Metodología
La metodología de los talleres se basó fundamentalmente en los siguientesaspectos:
• EldesarrollodelostalleresmedianteuncanaldecomunicaciónobjetivocomoONU-Hábitat, bajo la dirección y guía deun experto técnico entemasdefinanzasterritorialesyrelacionesmetropolitanas.
• La sensibilización sobre la necesidad de acciones de coordinaciónmediante el abordaje de experiencias internacionales comparadas decolaboraciónfiscalmetropolitana,sinlimitarlasautonomíasterritoriales.
• La sensibilización sobre la necesidad de coordinación, colaboración yarmonizaciónfiscal,apartirdelanálisisdelossistemastributariosdelos16municipiosyelcompartirexperienciasexitosasyestudiosdecasoenlos municipios.
• Laconstruccióndeunescenariodecooperaciónapartirdeunaestructurahorizontaldetransferenciadeconocimientos,dondeningúnmunicipionielDistritoseposicioneencondicióndiferencialprivilegiadafrentealosotros,yconelpropósitodequetodoslosparticipanteseneltalleridentifiquen y reconozcan sus principales necesidades y construyan
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SE solucionesconjuntasenfunciónasusinteresesconrespectoalagestióntributariacorrespondiente.
• El logroenel ejerciciode construcciónde consenso,queevidencie laconfianza y legitimidad en elmismo por parte del grupo, a través dela consecución de resultados inmediatos de algunas actividades decoordinaciónycolaboración.
• El avance en la identificación y el posicionamiento de canales de
comunicaciónpropiosenlosmunicipios,paraqueasegurenlacontinuidaddeseada en la ejecución de los acuerdos y el cumplimiento de los compromisosdelosfuncionariosdeplantadelasadministraciones.
• La presentación a los asistentes del coordinador elegido para cada líneatemática,conelfindelograraprobacióndelmismoporpartedelamesadetrabajoeintegrargruposdiferenciados,responsablesdelasdiferenteslíneasestratégicas.
• Laintegraciónalprocesodelasáreasdeplaneación,haciendaycatastro,
parahacercomprenderladimensióndelprocesoenestasespecialidadesy la relevancia de compartir información y procesos, no solo en laarmonizaciónfiscal,sinoenlaintegracióndelametrópolicomoregión.
• El abordaje de los acuerdos en líneas estratégicas de coordinación y
colaboración,teniendoencuentaquecumplanconeldoblepropósitodemejorarlasfinanzaslocalesdelentornoyafianzarelordenamientoyla planeación del entorno metropolitano.
Estaspremisasenmarcaneldesarrollotécnicodelostalleres,puesatravésdeunaagenda organizada se pretendiómaterializar acuerdos en líneas de trabajo quepermitieran adelantar estrategias de coordinación, colaboración y armonizaciónfiscalentrelosmunicipios.
Mediante la intermediación técnica se presentó el estudio diagnóstico de lasituación fiscal de los municipios y sus disparidades, elaborado a partir de losdocumentostécnicosdelasSecretaríasdePlaneaciónyHaciendadelDistrito,ydelacomparacióndetributaciónnominalysistemaspreferenciales,loquesirviócomo
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puntodepartidaparaproponerlíneasdetrabajo.Posteriormente,losmunicipiosparticipantesidentificaronsusprincipalesnecesidadesyseplantearonestrategiasquesirvieronparaaportaralaformulacióndesolucionescomunes.
Superada la etapa inicial se avanzó en las líneas de trabajo identificadas en elejercicio de diagnóstico, relacionadas con los requerimientos relevantes para elmejoramientocoordinadodelagestióntributariadelosmunicipiosparticipantes.
Luego,latemáticadelostalleresabordólaprofundizacióndelalcance,contenidoycronogramadelaslíneasdetrabajoacordadas,parafinalizarconlasuscripciónde un documento de memoria de la construcción de los acuerdos y de las líneas detrabajo,losaportesdecadaunodelosparticipantesyunaagendadetrabajo,ademásdeasegurarlacontinuidadenelejerciciodelagestiónfiscalcoordinadaentre Bogotá y los municipios del entorno metropolitano.
Acontinuaciónserelacionanlastemáticasabordadasencadatallerylosalcancesde cada una, información ampliada que puede ser consultada en lasmemoriaselaboradaspara cada taller, las cuales seencuentranenel siguiente linkhttp://www.shd.gov.co/shd/armonizacion-eco-pub.
Taller No. 1
15 de mayo de 2015
Temática: Presentacióndel documento “Por lapuestaenmarchadeEstrategiasde Coordinación FiscalMetropolitana de la Sabana”,mediante el cual se buscócontextualizar a los participantes, plantear los objetivos y acordar el alcance altrabajopropuesto.
Alcance:
• Se planteó la importancia de generarmecanismos de fortalecimientofiscalytributario.
• Sepresentaronexperienciasinternacionales(QuebecyLaFlorida).
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SE • Sepropusieronyconcertaron las líneasde trabajode los talleresy seconformaronlosgruposdetrabajo.
Comoavancedeesteprimertallerdeaproximaciónsedestacalaconformacióndegruposdetrabajosegún losejestemáticospropuestos,bajo loscualesquedóelencargoylaresponsabilidaddematerializarloscompromisosapartirdelaslíneasdetrabajotrazadas.Enlasiguientetablaseindicalaconformacióndelosgrupossegúnejetemático(Tabla7):
Tabla 7. Conformación de los grupos según eje temático.
Eje temático Integrantes Planteamientos iniciales
Compartir infraes-tructura.
Adriana Berbeo Ortegón (Mosquera), Luz Ángela García (Soacha), Cindy Bohórquez (Soacha), Sonia Osorio (Distrito), Diego Vera Bohórquez (Facatativá), José Gabriel Perdomo (Distrito), Ana María Oliveros (Distrito), José Ignacio Gualteros (Cajicá), Flor Stella Sanabria (Funza), Juan Carlos González (Tabio).
1. Importancia de compartir información.2. Construir bases de datos conjuntas. 3. Establecer canales de pago. 4. Realizar capacitaciones.
Control conjunto a la evasión fiscal.
Juan Carlos Pardo (Soacha), Libardo Ortegón (Distrito), Jair Hernández (Facatativá), Ana Patricia Joya (Cajicá), William Rojas (Sibaté), Eduardo Olivar (Distrito).
1. Establecer un convenio para el intercambio de información.
2. Unificar fechas de vencimiento para el cumplimiento de las obligaciones tributarias.
3. Aprovechar herramientas como canales electrónicos.
4. Adoptar convenios para realizar auditorías conjuntas.Este grupo propuso las siguientes tareas iniciales:- Presentación del estado fiscal de cada
municipio.- Presentación de casos de administraciones
exitosas o de estrategias relevantes en la gestión.
- Identificar y dar a conocer causas de evasión, según la realidad de cada municipio.
Promover cambios legislativos que de-riven en el desarro-llo de espacios de
mejora fiscal
Octavio Fajardo (Distrito), Paula Guevara (Distrito), Jessica Rocha (Soacha), Francia Vargas (Distrito), Gustavo Marulanda (Distrito), Luis Hernán Vargas (Chía)), Jorge Ramírez (Soacha), Gloria Gladys Ayala (La Calera), Sandra Moreno Barrera (Distrito), Camilo Guzmán (Distrito).
Con la base normativa del artículo 180 del PND se propuso:1. Considerar a Bogotá como posible
autoridad catastral.2. Identificar competencias y crear una
autoridad catastral regional.
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Taller No. 2
9 de junio de 2015
Temática: Diagnóstico e identificación de divergencias y convergencias en lossistemastributarioslocales.
Alcance:
• Sepresentóeldiagnósticodelossistemastributariosdelos16municipiospiloto, a cargo de la consultora Magda Montaña.
• Se socializó el estado fiscal de los municipios participantes (Distrito
Capital,Soacha,Sibaté,Bojacá,Facatativá,Mosquera).
• Serevisóelavancedelaslíneasdetrabajopropuestas.
En este segundo taller se destacó la identificación de las necesidades de cadamunicipio y el conocimiento de sus realidades, conforme a lo expuesto porla consultoría y los funcionarios delegados de cada municipio. Las primerasconclusiones y las propuestas de estrategia para hacer frente a las necesidadesidentificadassepresentanenlaTabla8.
Tabla 8. Conclusiones y propuestas de estrategia para hacer frente a las necesidades identificadas.
Planteamiento(necesidad identificada)
Acciones
Mejoramiento de las bases catastrales. Compartir información catastral entre los municipios (no hay lugar a modificar de forma inmediata la figura del catastro centralizado).Se establece el compromiso de manifestar la voluntad y disponibilidad de los municipios para el intercambio de información.
Intercambio de información con la DIAN. Adopción de convenios.Compartir información exógena.Capacitación para la elaboración de actos administrativos, a través de los cuales se pide información exógena.
Capacitación a funcionarios. El Distrito deja a disposición del proyecto su Escuela Tributaria Distrital.
Modelo de Estatuto Tributario. Se propone como meta a mediano plazo.
Calendarios tributarios coordinados. Se propone como meta a mediano plazo.
Unificación de tarifas del impuesto de Industria y Comercio.
Se propone como meta a mediano plazo.
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SE Taller No. 3
9 de junio de 2015
Temática:Consolidacióndecompromisosyrevisióndelavancefrentealaslíneasdetrabajopropuestas.
Alcance:
• Se priorizaron las actividades según el grado de complejidad y secategorizaronteniendoencuentalosresultadosesperadosentérminosdemetasacorto,medianoylargoplazo.
• Selogróelcompromisodelosmunicipiosdeasumirtareasconelfindealcanzar losobjetivosdearmonizacióny lamanifestacióndevoluntadparalafirmadeldocumentomedianteelcualseformalizanlosacuerdosdetrabajoconjunto.
• El Distrito ratificó la invitación a todos los municipios a presentarun cronograma con las fechas para el desarrollo de las actividadesacadémicasdelaEscuelaTributariaDistrital.
EnlaTabla9sepresentanlosavancesquemássedestacandeltaller.
Tabla 9. Avances más importantes del Taller 3.
Planteamiento Acciones
Capacitación a funcionarios. Acuerdos sobre temas para desarrollo de las capacitaciones.Capacitación para la estructuración de marcos fiscales de mediano plazo.Socialización de información procedimental de cada municipio, y una breve reseña de su experiencia en materia de administración.
Modelo de Estatuto Tributario. Creación de una base de datos con los estatutos tributarios o de rentas de cada municipio.
Creación de una plataforma de informa-ción.
Definición de la información que posee cada municipio y de la que está en condiciones de compartir.El Distrito quedó encargado de conformar la plataforma y subir la información.
Fiscalización y procedimiento. Se propuso relacionar los temas de fiscalización con el de capacitaciones, de modo que se genere una agenda concertada con los municipios, en la que se definan previamente ponentes y temas.
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En ese margen de necesidades identificadas y de propuestas de solución, laconsultoría sugirió la estructuración de un memorando de entendimiento, con el findeconsolidarlosacuerdosentregándolesmayorfuerzavinculante.
Taller No. 4
24 de julio de 2015
Temática:Consolidacióndeacuerdosyseguimientoalavancede lasactividadesconformealoscompromisosacordados.
Alcance:
• SepusoenmarchalaprimeralíneadetrabajoadisposicióndelDistrito,queinvitaalosmunicipiosparticipantesaasistiralaEscuelaTributariaDistrital,deformapresencialovirtual.
• SerealizóunapruebapilotoentreBogotáySoachaconelfindehacer
intercambiodeinformaciónyformularunesquemaparainvolucraralosmunicipiosdeMosquera,Facatativá,BojacáySibaté.
• SedesignóalafuncionariaFranciaVargas,delaUnidadAdministrativaEspecialdeCatastroDistrital,paralaelaboracióndeunapropuestadeagendadelprocesodeinstitucionalizacióndelcatastrodescentralizadoy de una herramienta de infraestructura de datos espaciales para losmunicipios del acuerdo.
• Se presentó y se puso a consideración y debate de los municipiosparticipanteselproyectodedocumentodeacuerdodevoluntades.
En laTabla10sepresentan losaspectospuntualesdelprocesodearmonizaciónacordadosenelTaller4.
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SE Tabla 10. Aspectos puntuales del proceso de armonización acordados en el Taller 4.
Planteamiento Acciones
Gestión de la información. Acuerdos sobre fechas y canales de acceso a las capacitaciones de la Escuela Tributaria del Distrito Capital.
Información compartida. Primera evaluación del ejercicio de intercambio realizado entre Bogotá y Soacha. Unificación de registros para hacer más dinámico y preciso el cruce de información.Se estableció el compromiso para Sibaté y Mosquera de coordinar con Bogotá para iniciar con el ejercicio de intercambio de prueba.
Creación de una autoridad catastral des-centralizada.
Estructuración de la agenda de trabajo.
Taller No. 5
13 de agosto de 2015
Temática:Cierre,evaluacióndeavanceysuscripcióndecompromisos.
Alcance:
• Se presentó un resumen de la implementación de la Estrategia de Armonización Tributaria para el fortalecimiento de las finanzas de losmunicipios y del Distrito.
• Sepresentaronlosacuerdosyavancesalcanzadosduranteeldesarrollo
de cuatro talleres denominados “Fortalecimiento de las FinanzasMunicipalesparalaIntegraciónRegional”.
• Sedefinieron lasde líneasdetrabajo, lacalificacióndesutrazabilidadeneltiempo (metadecorto,medianoy largoplazo) y losequiposdetrabajo.
• SesuscribióelActadeResultados.
Losalcancesyacuerdosdelaslíneasdetrabajosedescribenenelsiguientecapítulo.
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2.4. Principales Consensos sobre Líneas de Acción
2.4.1. Gestión del conocimiento.
¿En qué consiste? Consiste en la necesidad de implementar un escenario de formaciónydeactualizaciónquesesurtade lasexperienciasexitosas,asícomode la capacidad administrativa y funcional del Distrito, con el fin de compartirconocimientoenmateria tributariayfiscal.Enesecontextoelgrupode trabajopropusolossiguientestresejesdeprofundización.
• EscuelaTributariaDistrital
- Contarconcupospresenciales, loscualessedebenconvenirconlos municipios ya que son limitados.
- Contar con cupos virtuales ilimitados, para lo cual se proponebuscarelperfil enFacebookde laEscuelaTributariaDistrital10 o conectarse a través del link del canal de YouTube de la EscuelaTributaria11.
• Conversatorios
- Participación de los municipios en cuatro jornadas sobre ICA yprocedimientos.
• TemasNormativos
- Se propone que los municipios y el Distrito construyan un modelo conjuntodeEstatutoTerritorial.
- Seproponelaelaboraciónconjuntademodificacioneslegalesparaelmejoramientofiscalterritorial.Enprimerainstancia,sesugiererealizarunintercambiodeexperienciassobreelestadodelmarcofiscalencadamunicipioyenelDistrito,yposteriormenteiniciarlasmesasdetrabajosobrelasposiblesmodificacionesaimplementar.
10 https://www.facebook.com/escuelatributaria.distrital?fref=ts
11 https://www.youtube.com/channel/UCeRh7KbKxvAY8tzFfbctc_A
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SE ¿Por qué es importante para el logro de la estrategia? Se trazó como líneaa corto plazo, dada la posibilidad y el ofrecimiento del Distrito de permitir elaccesoalaEscuelaTributariaDistrital.Enesteordendeideas,laimportanciadeesta línea de acción está dada por la eficiencia y la especialización del serviciode las administraciones. Contar con funcionarios capacitados y conocedores delostributosqueadministranelprocedimientoaplicableaestos,permiteque losadministradospercibanlagestiónconconfianzaycumplanoportunamenteconsusobligacionestributarias.
¿Cuáles fueron los principales acuerdos?
• Garantizarunnúmerodecupospresenciales,lainformacióndeconexiónvirtual,ylainformaciónoportunaparalainscripcióndelascapacitacionesofertadasporlaEscuelaTributariaquetienelaSecretaríadeDistritaldeHacienda.
• Definirtemasycronogramadetrabajoparalascapacitacionesdel2015y 2016.
• Iniciareltrabajoenestalíneaconunacapacitaciónparalaestructuracióndelmarcofiscaldemedianoplazo.
• Realizarconversatoriosderefuerzo,loscualesservirándeinsumoparalaelaboracióndelmodelodeEstatutoTributarioConjunto.Frenteaesteúltimo,parasuconstrucciónseplanteanlassiguientesactividades:
- Compartirlosestatutostributariosdecadamunicipio.- Elaborarunborradordelmodeloparalaspróximasadministraciones,
apartirdelasparticularidadesdecadamunicipio.
¿Cuáles son los posibles obstáculos?Elprincipalobstáculoquepuedepresentarseenestalíneadeacciónestárelacionadoconlapérdidadeinterésdelosfuncionariospara participar en las jornadas de capacitación dispuestas por el Distrito en elmarcodelaEscuelaTributariaDistrital.Lasrazonesesgrimidassonlacargalaboral,dificultadpara el desplazamiento y falta de compromiso. Estedesinterés puedealterar laeficaciade laoportunidaddeformarconocimientode lamanodeunaadministraciónfortalecidaycongranexperienciacomoloeselDistritoCapital.
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Agenda. Los conversatorios se plantearon cada dos o tres meses para reforzartemáticas.Tambiénsepropusorealizarreunionesdeseguimientoyunasocializaciónde los resultados al final del procesopara evaluar si las prácticas semantienendespués del año inicial de implementación. En cuanto al modelo de estatutotributario,sesugirióirtrabajandounmodeloconjuntodeestatutoterritorialparaentregarunprimerborradorlatercerasemanadeabrilde2016.Deestaforma,setendríacomoinsumobaseparaeltemadelosconversatoriosyquedaríaacargodeunsoloparticipanteparapoder llegaraunproductoconsolidadodemaneramáseficiente.LapersonaencargadaporconsensodelgrupodetrabajoesDiegoMartínez,asesordelaSecretaríadeHaciendadelmunicipiodeMosquera.
Paraeltemadelmarcofiscal,seplantearoninicialmentereunionesdeintercambiodeexperienciasentrelosmunicipiosparticipantesyelDistrito,lascualesseiniciaronelviernes31de juliode2015con lapresentacióndeBogotáD.C.Asímismo,sesugirió realizar unas dos sesiones más para continuar con las exposiciones deBojacá, Facatativá,Mosquera, Sibaté y Soacha, y definir los temas para generaraccioneseimplementarmedidasdemejoramientodelmarcofiscal.ElencargadodeliderarestetemadeintercambiodemarcofiscalesEduardoOlivardelaSDH.
Sobreestalíneadeacciónesimportantedestacarquealolargodedichasreunionesfueronidentificadasdostemáticas:(a)modeloderegulacionestributariaslocalesy(b)trámitesdemodificaciónlegalalsistematributarioyfiscal.Esdecir,surgierondosejesque sibienhacenpartede laherramientadegestiónde conocimientoyestánacargodelgrupode trabajoconformado,estos semanejaronde formaseparada considerando la importancia que tiene no perder de vista estos dosobjetivos dentro del trabajo de armonización. Sin embargo, los acuerdos y laagenda propuesta en el curso de los talleres es la misma acordada para la línea de trabajodegestióndelconocimiento.
SetrataentoncesdedoslíneasdeacciónquesepondránenequilibrioatravésdelaEscuelaTributariaDistrital,unescenariooportunoparatransmitirconocimientosy experiencias técnicas de la gestión fiscal, que permite ir trabajando en lapropuestademodelosderegulacióntributarialocal.Además,estatareadalugaralaidentificacióndelanecesidaddetramitarmodificacioneslegislativasqueseránconsignadas,yposteriormentecrearunaestrategiadefrentecomúnparaproponeryapoyarestasmedidasdereformaanteellegislativo.
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SE 2.4.2. Modelo de regulaciones tributarias locales.
¿En qué consiste?SetratadelaposibilidaddeexpedirunEstatutoTributarioqueunifiquetemas,enespecialaquellosenlosqueseguardanmayorescoincidenciasentrelasdiferentesadministraciones,yasíaprovecharquetodas,conexcepcióndealgunostemasespecíficosdelDistrito,seregulenporelmismoordenamiento.
¿Por qué es importante para el logro de la estrategia? La expedición de un solo cuerpo normativo local no busca usurpar competencias impositivas, sino por elcontrario,hacerelsistematributariolocalsencilloensuaplicabilidad,sobretodoparaaquelloscasosdecontribuyentesquetributanendiferentesmunicipios.
¿Cuáles fueron los principales acuerdos?Sobreestalíneadetrabajo,elacuerdounánime al que llegaron los municipios fue proponer un Estatuto Tributariodentrodesusjurisdicciones,unaveztranscurridalaépocaelectoralenlaqueseencontraban las administraciones locales a la fecha de suscripción del Acta deResultados.Estoesaceptableajuiciodeestaconsultoríaysirveparanoponerenriesgo laaplicabilidaddelActay losposterioresdocumentosque sean suscritosconmayorfuerzavinculante.
¿Cuáles son los posibles obstáculos?AdemásdelobstáculoidentificadoenelejeGestióndeConocimiento,unobstáculoquepuedepresentarseparaeldesarrollodeesta líneade acciónestá relacionado con la faltade voluntadpolíticade losterritorios para considerar llevar a cabo una modificación en sus regímenestributarios locales, dado el esfuerzo que implica la labor de actualización delrégimentributarioenlosterritoriosentérminospolíticos.
Agenda.EltrabajoconcretoparaestalíneadeaccióncoincideconloacordadoenelejedeGestióndeConocimiento.NohayqueolvidarqueelpropósitoderegulacióntributariaunificadahacepartedelresultadoquedebearrojareldesarrolloaplicadodelaEscuelaTributaria.
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2.4.3. Trámites de modificación legal al sistema tributario y fiscal.
¿En qué consiste?EstalíneadeaccióndebeserelresultadodelestudioacadémicoqueserealicedelsistematributarioenelmarcodelasactividadespropiasdelaEscuelaTributaria,yconsistefundamentalmenteenqueelequipoidentifiquelasnecesidadesdemodificacióndelordenamientolegalrelacionadasconlatributaciónlocal,asícomoproponeralternativasparalosrespectivosajustes.
¿Por qué es importante para el logro de la estrategia? Este trabajo encuentratrascendenciaenlaactualdesactualizacióndelaquepadecenlasreguladorasdeimpuestos como el predial o el de Industria y Comercio, cuyas leyes ordenadoras se han quedado cortas ante el avance de las relaciones comerciales, el avancetecnológicoylasnuevasformasdeejercerlapropiedaddelatierra.Luego,contarcon una estrategia que identifique las necesidades de ajustes y proponga lasmodificaciones pertinentes, es el antecedente necesario para acudir de formaconjuntaanteellegislativoconelcriteriotécnicosuficienteenarasdetrabajarenelimpulsodelasreformaslegalesreclamadas.
¿Cuáles fueron los principales acuerdos? Tal como se describió en el acápitede Gestión de Conocimiento, un importante avance en esta etapa fue iniciarcon las tareasdeconocimientocompartidoencuantoa laestructuraciónde losmarcos fiscales demediano plazo. Este es un primer ejercicio de identificaciónde necesidades comunes y de puesta enmarcha de las actividades propias deintercambiodeconocimientoparalapropuestademejoras.
¿Cuáles son los posibles obstáculos? Son los mismos riesgos que se pueden correr yquequedarondescritoseneldesarrollodelasdoslíneasdetrabajoqueprecedensobregestióndeconocimientoymodeloderegulacionestributariaslocales.
Por tratarse de un ejercicio que, una vez superada la etapa académica deidentificación de necesidades de ajuste, implica un esfuerzo importante derepresentaciónanteelejecutivo,secorreelriesgodequequefactoresexternoscomolospolíticosimpidanquelaspropuestasdeajusteseantenidasencuentaenellegislativo.
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SE Agenda.EltrabajoconcretoparaestalíneadeaccióncoincideconloacordadoenelejedeGestióndeConocimiento.NohayqueolvidarqueelpropósitoderegulacióntributariaunificadahacepartedelresultadoquedebearrojareldesarrolloaplicadodelaEscuelaTributariaydelintercambiodeconocimiento.
2.4.4. Herramientas o procedimientos para el intercambio de información y control conjunto.
¿En qué consiste?Nopuedepensarseenarmonizaciónsisedejadeladolaimportanteposibilidaddesurtirserecíprocamentedelainformaciónconlaquecuentanalgunasadministraciones.Enesecontexto,estalíneadeaccióncalificada,comoalcanzabledentro del mediano y largo plazo, se define como la posibilidad de creación deestrategiasydeusoeficientedelosrecursostecnológicos,conelfindeaccederdeformalibreainformaciónderelevanciatributariasegúnlanecesidaddelservicio.
¿Por qué es importante para el logro de la estrategia? Esta línea es de especial trascendenciadentrodelprocesodearmonización,enlamedidaenqueconellasebuscafacilitarelcontrolalaevasiónymejorarlagestióntributariaatravésdeherramientasquepermitan conocermásymejora los contribuyentes, y a todaaquellacaracterísticaqueresulterelevanteparalaadministracióndelostributosque el municipio tenga a su cargo.
Resultamuyimportanteconstruirunaalianzaestratégicademanejoeintercambiodeinformaciónconelfindemejorarlacalidad,integridad,veracidadydisponibilidaddelainformación,ydeestamaneraresponderdemaneraeficientealaprestaciónadecuadadelosserviciosqueelEstadobrindaalciudadano.
¿Cuáles fueron los principales acuerdos?
• Priorizarlainformaciónrequeridaydisponibleparacompartir.
• RealizarunproyectopilotoconlosmunicipiosparticipantesyBogotáD.C.AlafechasehanrealizadodosproyectospilotoentreSoacha,Mosqueray Bogotá D.C.
• Construirlaplataformadeintercambiodeinformaciónenvariasetapas.
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¿Cuáles son los posibles obstáculos?Ladispersiónenelmanejodelainformación,lafaltadecontinuidadenladisponibilidaddeestaafavordelosdemásterritorios,ylapérdidadelinterésdelosmunicipiosquepuedenverseafectadosporsufaltadecapacidadoperativaparadisponerycompartirperiódicamentelainformación.Noobstante,elgrupodetrabajoplanteóunapropuestaparamitigarelriesgodeinformacióndispersayparaellodefinióunaestructurayunlenguajequepermitirállevaracabodeformaprácticaelintercambiodeinformaciónentrelosmunicipiosy la Secretaría Distrital de Hacienda. Esto se logrará principalmente mediante la estructuraycaracterizacióndelosarchivos,ylacreacióndeunprocedimientodeconsulta.
Agenda.Sepropusorealizarlasolicituddeinformaciónentremunicipiosunavezcadasemestre.Paraelsegundosemestrede2015sellevólasegundasemanadeseptiembre,paralelamentealafirmadelActadeResultados.
Eltiempoderespuestadelasolicituddeinformacióndebesermáximo10días.
2.4.5. Sistema de información catastral.
¿En qué consiste? Inspirados en la excelente oportunidad que entrega el legislador enelactualPND,sebuscacontarconbasescatastralesmásactualizadasqueelevenlaeficienciaprincipalmentedelimpuestopredial.Elgrupodetrabajopropusodosejesdeprofundización,asaber:
• ElprimerejeplanteamanifestaralDepartamentoNacionaldePlaneación(DNP),laintencióndelosmunicipiosdelgrupodetrabajo(Bojacá,Sibaté,SoachayBogotáD.C)deiniciarunafasedeacercamientoalaentidadparaseñalarsuintenciónyacuerdodeabordarlosposiblesrequerimientosquepermitiríanobtenerladelegacióndelafuncióncatastral,encabezade laUnidadEspecialAdministrativadeCatastroDistrital (UAECD),endesarrollodelparágrafo2,delartículo180delaLey1537de2015delPlan Nacional de Desarrollo.
• ElsegundoejeseelaboraapartirdelaexperienciadelaUAECDentérminosde intercambio de información y de construcción de plataformas dedatosdelDistrito.Setomacomoreferenciaparaplantearlaestrategiade
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SE actualizacióndelainformacióncatastraldelosmunicipiosconlosdatosdelasempresasdeserviciospúblicos,SISBENyotrasfuentesmunicipalesquepermitenlaespacializacióndelosdatos.EstaestrategiasepuededesarrollarenelmarcodelaconstruccióndelaIDEregional,enlaqueexisteunafuentede recursos especial para la cual resulta necesario desarrollar la agenda respectivacon losmunicipios.Enestefrentedetrabajomanifestaronsutotal acuerdo los cinco municipios y el Distrito Capital.
¿Por qué es importante para el logro de la estrategia?Tienerepercusióndirectaen el impuesto predial, el cual, como es sabido, se surte de los avalúos de lospredios para su liquidación, tributo que no tienemayor representatividad dadaladesactualizacióndelvalordelosinmueblesquepadecenlosmunicipios(noelDistritoquecuentaconsupropiocatastro).Así,estossevensometidosalagestióndelIGACenelcontextodecatastrocentralista,cuyacapacidadoperativaestáporfuera del rango necesario para surtir losmás de 1,100municipios del país queesperanduranteuntiempoprolongadoparapoderactualizar susbasesy lograrcobrarunpredialeficiente.
¿Cuáles fueron los principales acuerdos? Los acuerdos logrados en esta línea constituyenlasmejoresestrategiasparagarantizarlaactualizacióndelainformacióncatastraldetodoslosmunicipiosparticipantesyBogotáD.C.Estosfueronlossiguientes:
• ConstruiruncatastrodescentralizadoparaBojacá,Facatativá,Mosquera,SibatéySoacha,alaluzdelartículo180delPlanNacionaldeDesarrollo.Paraimplementarestapropuesta,sesugirierondosopciones:
- ElfortalecimientodelaUnidadAdministrativaEspecialdeCatastroDistrital como autoridad regional.
- Lacreacióndeunanuevaentidaddecatastroregional.
• Fortalecer la información de catastro de cada municipio a partir de laplataformadeintercambiodedatosquesedesarrollaráenelmarcodelIDE-RegionalcomopartedelproyectodeRegiónCentral.Paraelloserequiere:
- Evaluarelestadoylasfuentesdeinformaciónquecadamunicipiotendría para el IDE.
- Identificarlasfuentesdefinanciación.
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¿Cuáles son los posibles obstáculos?ElprincipalobstáculoquepuedepresentarseeslafaltadeecoenelGobiernoNacionalparaunaprontaimplementacióndelaLeydelPlandeDesarrolloenloqueserefierealcatastro.Estainiciativa,apesardetenerunimportantepropósitoenarasdeconvertirelimpuestopredialenunarentaeficiente,desbordalacompetenciadetodoslosparticipantesyobedecemásauntrabajoderepresentaciónantePlaneaciónNacional.Así,esnecesariohacerseguimientoconstantealprocesoparaobtenerunresultadopositivoqueviabilicelaaplicaciónypuestaenmarchadelcatastroregional.
Agenda. El desarrollo depende de la reunión propuesta con el Departamento NacionaldePlaneaciónparainiciarunafasedeacercamientoquepermitaobtenermayoresdetallessobreelprocesodedelegacióndelafuncióncatastralalaUAECD,en el marco de lo contenido en la Ley 1537 de 2015 del Plan Nacional de Desarrollo. Elencargadode liderar lamanifestaciónde interés conelGobiernoNacionalesla UAECD, quien además debe convocar y retroalimentar a los municipios quemanifestaroninterésenhacerusodelaherramientalegaldelPlandeDesarrollo.
2.5. Acta de Resultados de las Mesas de Trabajo de Fortalecimiento de las Finanzas Municipales para el Mejoramiento de la Gestión Tributaria y Fiscal entre los Municipios de Bojacá, Facatativá, Mosquera, Sibaté, Soacha y Bogotá D.C.
Eneldesarrollodeesteproceso,sediounasituaciónespecialdadalafinalizacióndelosperiodosdegobiernoylaeleccióndelosnuevosmandatarios,razónporlacuallosparticipantesconvinieronendejarmemoriadelosacuerdosydeltrabajorealizadomedianteunActadeResultados,noinsistirenlasuscripcióndeunconveniodecolaboración,y,unavezelegidos losnuevosalcaldes,realizar laconvocatoriaparalapresentacióndelaspropuestasalosgobiernosentrantesyaprovecharestaetapapararesolverdetallesde losacuerdos,enespecial losrelacionadosconelintercambio de información y con la procedencia de la delegación del CatastroDistritalenlafuncióncatastraldelosmunicipios.Porestarazón,estaprimeraetapaculminócon lasuscripcióndeunActadeResultadosde lasmesasdetrabajodefortalecimientodelasfinanzasmunicipales(AnexoA),lascualesfueronrealizadasparaelmejoramientodelagestióntributariayfiscaldelosmunicipiosdeBojacá,Facatativá,Mosquera,Sibaté,SoachayBogotáD.C.
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SE Portratarseestedeunprimerejercicioconsolidadodearmonización,dondeademásdelinteréspresentadoporlosmunicipiosconvocados,existegranexpectativaporpartedelosfuncionariossobrelanecesidad,perosobretodo,sobrelaefectividaddelastemáticasabordadasyloscompromisosqueseesperanseanasumidosportodas lasadministracionesporconsensogeneral,sedecidiósuscribirunactadeformalizacióndecompromisos.
Adicionalmente, cada uno de los municipios suscribientes asumió el papel demultiplicador, y enesamedida se comprometierona transmitir la experiencia alasadministracionesentrantes,enelmarcodelosprocesosdeempalmesurtidosconformealperiodoadministrativoqueiniciaenenerode2016.Conello,loqueseesperaesquecadanuevaadministraciónasumael compromisoyelprocesodecooperaciónparaprocedera lafirmadeunconvenio interadministrativoqueconsolidelosacuerdos,aseguresupermanenciaylesotorguefuerzavinculante.
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33. EVALUACIÓN DE LA FASE ADELANTADA Y PROYECCIÓN DE LA CONTINUIDAD EN EL PROCESO DE ARMONIZACIÓN FISCAL Y TRIBUTARIA DEL ENTORNO METROPOLITANO
3.1. Evaluación de la Fase Adelantada
Entérminosgenerales,lafaseadelantadasepuedecalificarcomounaexperienciaexitosa en la medida en que no solo se trató de un ejercicio de concertación, sino que,de lamanode la identificacióndenecesidadesy laposterior formalizaciónde los acuerdos, permitió poner en marcha las estrategias. Esto es cierto enespecialparaaquellasrelacionadasconlosdosdelosejestemáticospropuestos,denominadoscontrolconjuntoalaevasiónygestióndelconocimiento,encuantoa un primer ejercicio de intercambio de información y a la participación de losmunicipiosenlaEscuelaTributariadelDistritoCapital,alserviciodeesteejerciciodearmonización.
Unimportantealcancedeestafaseestárelacionadoconlarealizacióndelanálisisdelasestructurastributariasdelos16municipios,atravésdelcualselogróidentificarlas principales necesidades de las administraciones tributarias. Este estudio seconvirtióen la fuente inspiradorapara laestructuraciónde las líneasde trabajotrazadasporlaconsultoría,inclusivedesdeelprimertaller.
Resulta importantehacerreferenciaa lavaliosa intervenciónde laoficinade lasNacionesUnidas,alcumplirunrolalternativoyneutral,enelque,atravésdellídertécnico,ofrecióunescenariopacifistadecooperación,loquepermitióatodoslosentesconvocadosunaparticipación igualitaria, sinusurpacióndeautonomíasniposiciones dominantes.
En ese contexto, el trabajo de los seis municipios se convirtió en un ejerciciointeractivoque creeen los alcancesde la armonización. El grupo trabajópor la
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SE consecuciónde losobjetivos trazados, y loque resultamás interesante,asumióla tarea con interés, seriedady compromiso. Laparticipaciónde todos, ademásdeasegurarlacontinuidaddelasactividadespropiasdelastareaspropuestas,seconvirtióenelmodeloyenfuenteparalaconvocatoriadeotrosactoresinteresadosenhacerpartedelpropósitodemanejarlasadministracionesdeformacoordinada.
3.2. ¿Qué Sigue? ¿Cómo Consolidar el Proceso de Armonización Fiscal y Tributaria del Entorno Metropolitano?
Del ejercicio realizado en los talleres y dada la necesidad de convertir laadministracióncoordinadaenunprocesopermanenteenelejerciciocotidianodelasfuncionesfiscalesytributariasdelosmunicipiosydelDistrito,sedebeavanzarinicialmenteendos frentesde trabajopara lograr la institucionalidad requeridaenlaoperacióndelasestrategiasdearmonizacióntributariayfiscal.Elprimero,dar continuidad ypermanencia a la formalización y ejecuciónde las estrategiasconlosseismunicipiosqueparticiparonenestafaseinicial.Elsegundo,continuarel proceso de construcción de acuerdos con los demás municipios del entorno metropolitano.
3.2.1. Formalización, desarrollo y ejecución del convenio de armonización fiscal y tributaria de los seis municipios y de todos los que se integren con posterioridad.
Consisteenformalizarconlasadministracionesentrantesdelosseismunicipios,losacuerdosycompromisosparalaejecucióndelosfrentesdetrabajoaprobadosenelActadeResultadosquesefirmócomocierredeestaetapa.Paraellosedebenlograrlossiguientesobjetivosyseproponenlassiguientesetapas.
• Corto plazo (al 31 de diciembre de 2015)
- Adelantar en los municipios las actividades propuestas en lasmetasacortoplazoeneltiempoestablecido,esdecir,hastael31dediciembrede2015.Estoconstituiráunavanceeneldesarrollodelosejestemáticos,conelfindeseguirvalidandolosbeneficios
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querepresentanparalosmunicipioslosesfuerzosqueserealizanenesteprocesodearmonizaciónfiscal.
- Diagnosticarencadamunicipioelestadodelainformacióndelasbasestributarias,paradeterminarlascondicionesdeintercambioyfijarlosparámetrosenunconvenio.
- Diagnosticarel estadode la información catastral yde lasbasesde información espacial, para determinar los requerimientosen la estrategia de delegación de función catastral al UnidadAdministrativaEspecialdeCatastroDistrital.
- Iniciar el proceso de consulta al Departamento de Planeación Nacionalsobrelosrequerimientosparadelegarlafuncióncatastraldeloscuatromunicipiosquemanifestaroninterés.
- Presentaralosalcaldeselectoslosavancesdelproceso.- Incentivarlainclusiónenelprogramadegobiernodelosmunicipios,
enlospresupuestosyagendaspúblicas,lomínimorequeridoparaavanzareneldesarrollodelconvenioylosacuerdos.
- Modelarlaversiónmáspróximadeconveniodecolaboraciónparalaarmonizaciónfiscalytributariadelosmunicipios.
• Mediano plazo (año 2016).
- Revisar el compromiso de los municipios en avanzar en laformalizacióndelconvenio.
- Revisar el avance de la etapa de diagnóstico de las bases deinformacióntributariaycatastral.
- Conformarunequipotécnicoespecíficoquevalideeldiagnósticode las bases de datos de la información tributaria, espacial ycatastral de losmunicipios, y presente una propuesta sobre losmecanismosparacompartiryanalizar información, trabajadademanera coordinada con los municipios.
- Conformarunequipotécnicoespecialistaentributosterritoriales,queavanceenlaestructuracióndelmodelodeestatutotributarioyenlapropuestadereformaslegalesparaarmonizarelsistema,de manera coordinada con los municipios.
- Conformar un equipo técnico específico que trabaje demaneraconjunta con los municipios en la formulación de propuestaspara implementarmecanismosparahomogenizarcalendariosde
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SE pago,códigosdeactividaddeindustriaycomercio,declaracionesprivadas, y sistemas de retención en la fuente de industria ycomercio.
- Conformar un equipo técnico específico que acompañe a losmunicipiosenlaestructuracióndelplandefiscalizaciónycontrolconjunto, así comoenel requerimientode informaciónexógenacoordinadoentrelasadministracionestributarias.
- Continuar con la estrategia de gestiónde conocimiento a travésdelaEscuelaTributariadelaDireccióndeImpuestosdeBogotá,yseñalarlaagendayelseguimientodelaportedelosfuncionariosdeloaprendidoenelprocesodegestióndelconocimiento.
- Integraraestaestrategialosmunicipiosquedesdeelsegundofrentedetrabajo,sevayanadhiriendoalosacuerdosycompromisosdearmonizaciónfiscal.
• Largo plazo
- ConfigurardesdelaSecretaríaDistritaldePlaneación(DireccióndeIntegraciónRegional,NacionaleInternacional)conelapoyodelaSecretaríaDistritaldeHacienda(DireccióndeEstadísticasyEstudiosFiscales) un sistema de seguimiento y coordinación del proceso en la ejecución de las actividades que se hayan adelantado dearmonizaciónfiscalytributaria,enelqueserealiceunaevaluacióncon indicadoresdeavance,efectividadyalcancede laestrategiaplanteada.
- Desarrollarlasestrategiasacordadasyvalidadassegúnsuniveldeposibilidad y alcance, con los indicadores y agendas construidasparalaejecucióndelconvenioolosconveniosinteradministrativos.
3.2.2. Para el frente de trabajo de adhesión de los demás municipios del entorno a la armonización fiscal y tributaria.
Solo se conseguirá un efectivo proceso de integración fiscalmetropolitana si lamayorcantidaddemunicipiosformanpartedeéleintegransuvoluntadyautonomíaalparticiparenelmismo.Porello,aunquese logró integrarconestosacuerdos
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programáticosdearmonizacióntributariaaseismunicipiosquerepresentanel60%del entorno metropolitano y a pesar de que este resultado de construcción de las líneasdetrabajoestotalmentereplicableconlosdemásmunicipios,serequieremantenerunaestrategiapermanentedeadhesión.
Este frente de trabajo requiere contar con una estructura de apoyo similar ala desarrollada con los seis municipios piloto, para así contar con un canal de comunicación que realice el abordaje, la concientización y formación de losactoresdelosdemásmunicipios,sobrelarelevanciadeparticiparenelproceso,demantenerunniveldeconfianzaen lagarantíadel respetode lasautonomíasdelosmunicipiosquesevanintegrandoydeaprobarlosacuerdosenunniveldeigualdadydegana–ganaparatodos.
Aunque la intensidaddelabordaje inicialno requiereser igualaladelantadoenesta fase con los primerosmunicipios, en lamedida que la construcción de losacuerdosdelaslíneasestratégicasbaseyaserealizó,esteprocesodebecumplirlossiguientesobjetivos:
• Generar sensibilidad sobre la potencialidad que significa coordinar yarmonizarlagestiónfiscalytributariadelentornometropolitano.Estosepuedelograrapartirdelacapacitaciónenexperienciascomparadas,ydelapresentacióndelasdebilidadesyfortalezasdelentornometropolitano,así como de las potencialidades que existen de llegar a acuerdos y de obtenergananciasevidentesparalagestiónfiscalytributariamunicipal.
• Validar de manera individual o en grupos de municipios, los ejestemáticosylasestrategiasacordadas.
• Formalizar la intenciónde colaboración y coordinación, a travésde laadhesiónalconvenioinicial.
• Determinarlosfuncionariosdecontactopermanentequeserviránparadesarrollarlasgestionesconjuntasyestablecersuformadeparticipacióneneldesarrollodelconveniodearmonizacióndelagestióntributariayfiscal.
Estaacciónde trabajodebería tener comometaamedianoplazo (año2016) laadhesiónalosacuerdosdeporlomenosseismunicipiosmás,yenellargoplazolosacuerdosdeadhesióndeberíanserlogradosconlainstitucionalidadquequedeconformadaenlasentidadesdistritales.
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SE 3.2.3. La institucionalidad que se requiere para desarrollar esos dos frentes de trabajo.
Dado que losmunicipios diferentes a Bogotá no tienen la capacidad fiscal paraaportarenlainstitucionalidaddesoportequeserequiereparaconsolidarelprocesodearmonizaciónfiscal,esprecisoqueseaBogotá,atravésdesussecretarías,quienmantenga el apoyo al proceso.
LaparticipacióndelaSecretaríadePlaneación,DireccióndeIntegraciónRegional,Nacionale Internacionalcomoórganoresponsabledemantener lacoordinacióndelproceso, se requierepor lomenosduranteel año2016,mientras seavanzaen la formalización de los compromisos de colaboración con los primeros seismunicipios,selogragestionarlaadhesiónalprocesodeotronúmerorepresentativosdemunicipios, y se cuenta con un órgano que sirva de canal de comunicaciónparamantenerlaconfianzaenlosacuerdos.Paralaformalizacióndelosprimerosacuerdosylaadhesióndeotrosmunicipios,esimportantemantenerunaestructuradeapoyodeunorganismosimilaralquehaapoyadoelproceso,queseencarguedeconvocaralosmunicipioscomosifueseuntercerimparcialajenoacualquiermotivaciónquegenereinseguridadenelproceso.
Por su parte, la Secretaria Distrital de Hacienda, a través de la Dirección deImpuestosdeBogotáylaDireccióndeEstadísticasyEstudiosFiscalesylaUnidadAdministrativaEspecialdeCatastroDistrital,debensumaresfuerzosparacoordinarlaconformacióndelosequipostécnicosqueserequeriríanenelcortoplazoparadedicarse de manera exclusiva a realizar los diagnósticos y coordinar con losmunicipioslaejecucióndelasestrategiasyeldiseñodelasactividadesconjuntasycolaborativasenlagestiónfiscalytributaria.HasidoevidentequeaunqueestaentidadtieneequiposcapacesenelDistrito,noesposiblecontarconunequipopropio que se dedique a coordinar con los municipios y a llevar adelante laspropuestas.Porelloseproponelaconformacióndeequiposespecíficosdedicadosa estas tareas.
3.2.4. Recursos físicos y económicos requeridos.
Conforme a la propuesta de líneas de trabajo para consolidar el proceso dearmonizaciónquesepresentóenelnumeral3.2.1.paraatenderestaestructura,
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podríamos dividir los requerimientos según las siguientes etapas y fases delproceso:
• En el corto plazo. Bajo la misma estructura organizacional decoordinaciónyseguimientogeneraldelprocesodelaSDP(Figura1),yconlaparticipacióndirectadelaDireccióndeImpuestosdeBogotáylaDireccióndeEstadísticasyEstudiosFiscales,ylaUnidadAdministrativaEspecial de Catastro Distrital, se propondría una estructura de apoyo comunicacionalsimilaralaadoptadaenestaprimerafase.HaciendosenecesariocontarconunlídertécnicoquetengaunmayorénfasisenelseguimientocomunicacionalentrelosfuncionariosdelDistritoylosdelosmunicipios,paraasíavanzarenlosdiagnósticosyenlosprocesosdegestióndelconocimiento.
• En el mediano plazo.Paraelaño2016,enrecursosfísicos,bajolamisma
estructura organizacional de coordinación y seguimiento general delprocesodelaSDP(Figura1),conlaparticipacióndirectadelaDireccióndeImpuestosdeBogotá,laDireccióndeEstadísticasyEstudiosFiscales,ylaUnidadAdministrativaEspecialdeCatastroDistrital,yconlaideadecontarconuncanaldecomunicaciónparatrabajarenlaconsolidacióndel proceso con los seis municipios iniciales, y en las adhesionesque se esperan de otros seis municipios, se propondría más que un apoyo técnico individual, la conformacióndeunequipodeapoyocondedicación exclusiva que trabaje directamente los diagnósticos de lasbasesde informaciónde losseismunicipios inicialesyqueestructure,con la participación de los municipios, los modelos de estatutostributarios, de modificaciones legales, de procesos de actividades decontrol conjunta y de propuestas conjuntas. De este modo, los costos económicos estarán dados por los costos de contratación del equipo técnicoydelaorganizacióndeapoyocomocanaldecomunicación.Así,aúnnoesposibledeterminarloscostosdeinfraestructuraensistemasdeinformaciónoplataformas.
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SE Figura 1. Organización institucional de consolidación del proceso de armonización tributaria y fiscal
del entorno metropolitano.
Ente externo – canal de comunicación. Mediano plazoformalización y adhesión
Secretaria de Hacienda
Equipo técnico dedicación exclusiva enetapade mediano plazo
UAECD
Dirección de impuestos de Bogotá
Agente coordinador y de seguimientogeneral. SDP. DIRNI
Mpio. Adhesión
Mpio. Adhesión Mpio. Adhesión
Mpio. Adhesión
Mpio. Adhesión
Mpio. Adhesión
BojacáCajicá
FacatativáMosquera
SibatéBogotá
Fuente: elaboración propia.
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4. CONCLUSIONES
Uno de los tantos aspectos en los que se puede realizar un ejercicio armónicovinculado a la gestión pública del entornometropolitano, tiene que ver con lagestiónfiscalydelasadministracionestributarias,lascualesrepresentanlabasedelasostenibilidaddelaspropiasautonomías,yasuvez,ladelentornoterritorialydedesarrollososteniblemetropolitano.Estoesposibleen lamedidaqueseanequiparables los grados de desarrollo y de capacidad de gestión y control queposean.Porello,adelantarprocesosasociativosquegenerenmayoreseficienciasyeficaciasenlagestióndesuspropiosingresos,dalugaralfortalecimientofiscaldelentornometropolitanoenarasdecumplirconelpropósitoConstitucionaldesatisfaccióndelasnecesidadesprimariasdelacolectividad.
Esta estrategia parte del respeto a la autonomía impositiva y fiscal de cadamunicipioen latomadesusdecisionesadministrativas,ynorepresentapérdidadepoderesimpositivosomermadelascompetenciasdegestión.Porelcontrario,setratadefortalecerlasadministracionesatravésdelarealizacióndeactividadescoordinadas, entre otras cosas, porque la relación que se teje en el marco de un ejercicio de armonización no puede permitir posiciones diferenciales entre susparticipantes. Lo ideal es que todos se involucren, en condiciones de igualdad,enlaconsecucióndeobjetivoscomunesyconinterésrecíprocodeentregarperotambién de recibir aquellos criterios, pautas, informaciones, etc., que resultanrelevantesparaelejerciciodelagestióntributarialocal.
Enesesentido,paraque laestrategiadearmonizaciónseaexitosaenelcortoylargoplazo,noesnecesarioplantearsecomoúnicoobjetivograndescambiosdeíndole legislativoo funcional. Se tratadeunesfuerzoadministrativoquepuedeser formalizado mediante la suscripción de convenios interadministrativos decooperacióna travésde loscualessepacten,decomúnacuerdo, lasestrategiascolaborativasydecoordinacióneneldesarrollodesugestión,yseimplementenactividadesconjuntasdecoordinacióneintercambio.Así,sebuscaqueloscambioslegislativosseanproductodelosmismosacuerdosyesfuerzosqueselleguenenlaslaboresdecoordinaciónycolaboración.
Enparticular,setrabajóenlograrlegitimidadyconfianzaenqueesteesuncaminoviableyqueademásnorepresentaamenazaalgunaalaautonomíamunicipal,sinoqueporlocontrario,lapuedefortaleceraltratarsedeunejerciciodeconstrucción
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SE deacuerdosconlosmunicipiosparaestablecercompromisosytomadedecisionesconjuntasparalamejora.Resultavitalavanzarenelcaminoderealizarestrategiasconjuntasyasociadasdegestióndelterritorio,queenlofiscal,tieneunasmetasespecíficasquepuedenserelinsumoparalograrunaorganizaciónmetropolitanaquereconozcalaautonomíayladiferenciadelosterritorios,enlabúsquedadelosequilibriosyeldesarrolloregionalsostenible.
Este proceso, que se adelantó durante el 2015, es el inicio de la primera etapa de encuentro directo entre el Distrito Capital y algunos municipios de Cundinamarca quehacenpartedelentornometropolitano,quebuscaabordaryllegaraacuerdosy compromisos sobres los temas y estrategias de gestión fiscal y tributariametropolitana. Es el inicio de la primera etapa en tanto es parte de un proceso dinámico de aproximación entre las diferentes administraciones tributariasy fiscales, que tiene como objetivo superar las diferencias que entorpecen lagestiónyfortalecerlasconvergenciasquelafacilitan,paraasímejorarlosingresostributariosatravésdeadministracionescoordinadasyeficientes.
Loqueseesperaentonceses laparticipaciónactivadetodos losactores,conelpropósito de dar continuidad a este proyecto, que a pesar de haber tenido uninicioexitoso,subuentérminodependedelaformaenlaquelosactualesactorespromuevanelejercicioy logren llevaracabo las tareaspropuestas: involucraraotrosterritorios incentivándoloscon lademostraciónde laexistencianosolodeacuerdos,sinodelaejecucióndeactividadespropiasdearmonizaciónenelmarcode los compromisos pactados.
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5. BIBLIOGRAFÍA
Alcaldía Mayor de Bogotá (2012). Plan Distrital de Desarrollo, Bogotá Humana2012-2016(Acuerdo489de2012).Recuperadodehttp://www.canalcapital.gov.co/images/planeacion_pdf/Plan-de-Desarrollo-2012-2016.pdf
Rojas, E., Roura, C., & Fernández Güell, J. M. (2003). Gobernar las metrópolis.WashingtonD.C.:BancoInteramericanodeDesarrollo.Recuperadodehttp://idbdocs.iadb.org/wsdocs/getdocument.aspx?docnum=800392
Secretaria Distrital de Hacienda (2015). Informe de gestión y resultados 2014.Recuperado de http://www.shd.gov.co/shd/sites/default/files/files/despacho/planeacion/Plan_de_Accion/Informe_Gestion_2014.pdf
Secretaría Distrital de Planeación. (2014). Documento técnico anexo del“Documentodeinformedeavancedegestiónyavancestécnicosconducentesalaformulacióndeunapropuestadeordenamientoterritorial”,dirigidoporRuizRojasCesarAugusto,profesionaldeelaboraciónJuanRicardoMozo.
SecretaríaDistritaldePlaneación.(2013).“UnmodelodearmonizaciónfiscalparaBogotáD.C.ylosmunicipiosdelaSabanaencaminadoalaestructuracióndelterritorioyamejorarlacompetitividaddelaregión”,AutorÓscarAlfonsoRoa.
Estatutos Tributarios y/o de Rentas
MADRID: Acuerdo 8 de 13.
BOJACÁ: Acuerdo 16 de 2008.
CAJICÁ: Acuerdo 15 de 2014.
COTA: Acuerdo 24 de 2010.
FACATATIVÁ: Decreto 223 de 2013.
GACHANCIPÁ: Acuerdo 1 de 2008.
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SE LA CALERA: Acuerdo 17 de 2009.
TOCANCIPÁ: Decreto 111 de 2008.
TENJO: Acuerdo 15 de 2013.
TABIO: Acuerdo 17 de 2010.
SOPÓ: Acuerdo 20 de 2009.
SOACHA:Decreto211de2010.ModificadoporelAcuerdo39de2012.
CHÍA: Acuerdo 52 de 2013.
MOSQUERA: Acuerdo 31 de 2013.
SIBATÉ: Acuerdo 25 de 2013.
BOGOTÁ: Decreto 352 de 2008, Acuerdo 352 de 2008.
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ANEX
OS6. ANEXO A ACTA DE RESULTADOS DE LAS MESAS
DE TRABAJO DE FORTALECIMIENTO DE LAS FINANZAS MUNICIPALES
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