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SEGUNDO INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO EN CENTROAMERICA Y PANAMA 235

El desafío de la

democratización

de los regímenes políticos

PREGUNTA GENERADORA

PREGUNTAS ESPECIFICAS

¿Cuáles son los avances, debilidades y riesgos de la democratización de los regímenes políticos en Centroamérica?

■ ¿En qué medida los procesos de cambio democráti-co han conducido a una redefinición de las relacionescívico-mlitares?, ¿se ha logrado establecer controlesdemocráticos efectivos de las fuerzas armadas?, ¿seha redimensiona do la institución militar y redefinidosus funciones?, ¿qué limitaciones ha habido en el for-talecimiento de la supremacía civil?, ¿puede hablarsede obstáculos en las relaciones cívico-militares para elavance de la democracia?

■ ¿Garantizan los sistemas electorales centroamerica-nos la realización de elecciones libres, limpias, com-petidas y basadas en la más amplia participación ciu-dadana?, ¿promueven los sistemas electoralescentroamericanos la conformación de sistemas departidos políticos estables y representativos?

■ ¿Favorece la legislación que regula el financiamientoa los partidos la transparencia y el escrutinio públi-co?, ¿hay amenazas de fuentes ilícitas sobre los par-tidos políticos?, ¿qué supervisión y control sobre el fi-nanciamiento político ejercen las entidades a cargode estas funciones?

■ ¿Cuál es el estado de la libertad de prensa y el de-recho de información?, ¿cuáles son las tendenciasdominantes de su evolución?, ¿cuál ha sido la con-tribución de los medios de comunicación a la cons-trucción de la democracia?

6CAPITULO

En todos los países, la ciudadanía expresa cre-cientes dudas y apatía hacia la política y suseguridad personal y jurídica es, en muchoscasos, precaria.

Sin embargo, la existencia e importancia delimpulso democratizador es incuestionable enuna Centroamérica que ha visto de todo en lasúltimas décadas. Incuestionable es, también,que este impulso es resultado del quehacer degeneraciones de centroamericanas y centroame-ricanos, una conquista duramente conseguidapor muchos. Hoy en día, por fin, la democraciaes un compromiso regional, suscrito primero enEsquipulas y luego en la Alianza para el Desarro-llo Sostenible (ALIDES), y una garantía constitu-cional en todos los países.

Las y los centroamericanos enfrentan un grandesafío, el de enraizar la democracia en la regiónpara que, a diferencia de los intentos en la décadade los cuarenta, la actual apertura resulte en algomás que una “primavera democrática”. Ciertamen-te el horror de los conflictos militares es un acicatecontra el autoritarismo, pero no una vacuna.

Una experiencia democrática duradera re-quiere afianzar dos condiciones básicas: poruna parte, un Estado democrático de derechoy, por otra, una democracia electoral. Sin ellas,no sólo las condiciones mínimas para la exis-tencia de una democracia son incumplidas, si-no la posibilidad misma de avanzar hacia de-mocracias de mayor calidad.

Ninguno de los conflictos militares queen 1988 desgarraban la región perdu-ra. Ningunos de los regímenes autori-

tarios existentes en 1978 sobrevive hoy(1999). Si la democracia tenía, hasta hace po-cos años, un arraigo excepcional, hoy todoslos países del istmo, incluso su democraciamás antigua, experimentan un impulso demo-cratizador. Los gobernantes son electos por laciudadanía; las fuerzas armadas, allí dondeexisten, están subordinadas al poder civil; lasviolaciones de los derechos humanos no son,como en el pasado reciente de varios países,política de Estado, y se experimenta con nue-vas formas de control político e institucional,débiles en muchos casos, sobre el poder estatal.

La fortaleza, y hasta el arraigo, de este im-pulso democratizador es objeto de un intensodebate político. Innumerables problemas polí-ticos, en la práctica, afectan a los regímenes de-mocratizados del istmo. La inclusión de los indí-genas como ciudadanos plenos es un hechoreciente y todavía precario, a pesar de que unode cada cinco centroamericanos pertenece a estegrupo étnico. En la región existen disparidadesnotables en lo que concierne a la gestión trans-parente de los sistemas electorales. La debilidaddel Estado de derecho en amplias zonas es tal,que puede decirse que la población centroame-ricana obtiene sus derechos políticos sin tenergarantizado el ejercicio de sus derechos civiles.

236 SEGUNDO INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO EN CENTROAMERICA Y PANAMA CAPITULO 6

Valoración del informe Estado de la Región (1999)

CAPITULO 6 SEGUNDO INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO EN CENTROAMERICA Y PANAMA 237

Valoración del Segundo Informe (2003)

El impuso democratizador de Centroaméricaha perdido dinamismo. La mayoría de los regíme-nes políticos existentes en el istmo -sistemas elec-torales y de protección de derechos y libertadesciudadanas (recuadro 6.1)-, no muestra nuevos ysignificativos avances en relación con los logrosobtenidos en los últimos años del siglo XX. En al-gunos casos hasta se han producido involucionesparciales. En el ámbito de los sistemas electoralespersisten desequilibrios para la competencia, in-cluyendo como un importante desafío las debilida-des en las normas del financiamiento político. Enel proceso de desmilitarización no se complemen-taron las reformas jurídicas e institucionales conmecanismos que garanticen el control democráticosobre los ejércitos. Y con respecto a la protecciónde libertades, en particular la libertad de expre-sión, se mantienen limitaciones legales y presionessobre los medios de comunicación -y en algunoscasos, una politización indebida- que obstaculizanel avance hacia contextos más favorables.

Centroamérica ha entrado en una nueva épocade democratización. A diferencia de la anterior,ocurrida en los años ochenta y noventa del siglopasado, en la cual los avances fueron muchos y rá-pidos, y fue evidente el desmontaje de los autorita-rismos, la época actual se caracteriza por avancesdemocráticos más esporádicos y lentos, aunqueciertamente las tareas son de mayor complejidad.Hoy el funcionamiento de las democracias se sus-tenta en los logros del período precedente, perotambién en los legados no resueltos de estos auto-ritarismos.

Los regímenes que emergen, al concluir elbreve pero decisivo primer impulso dedemocratización regional, tienen zonas de baja

calidad democrática, aunque con diferencias en losdistintos países. Los logros que significan la reali-zación de elecciones libres, limpias, competidas yreiteradas, la reducción de los presupuestos milita-res y el reconocimiento legal de los derechos ciu-dadanos, contrastan con las debilidades que en lamayoría de los casos existen en el marco institucio-nal y legal que regula los sistemas electorales y departidos políticos, el poco desarrollo de controlesciviles eficaces sobre las fuerzas armadas y las defi-ciencias en la protección de las libertades. Elevar lacalidad democrática de estos regímenes implicaenfrentar desafíos para hacer más equitativas las re-glas de acceso al poder político. En resumen, enCentroamérica la democratización de los regíme-nes políticos no es tarea concluida.

Hoy en día, los desafíos pendientes, relaciona-dos con el mejoramiento de la calidad democráti-ca, tienen una implicación política que interesa su-brayar. En la región cunde el descontentociudadano. Se trata de ciudadanías que, luego dealcanzar la paz a costa de grandes sacrificios, espe-raban una época de sostenido progreso social yeconómico y democracias más atentas y sensibles alas pobres condiciones de vida en las que lamayoría de la población está sumida. Sonciudadanías que han aprendido a ejercer sus dere-chos, aunque buena parte de ellas tiene poca expe-riencia de vivir en democracia. Estos son datos cla-ve. Por una parte, estas ciudadanías empujan pornuevos avances políticos; por otra, demandan res-puestas a sus problemas y piden democracias máseficientes en la tarea de impulsar el desarrollo en laregión (recuadro 6.2). En ambos frentes, los regí-menes democráticos exhiben vulnerabilidades queconviene atender, para enfrentar las tentaciones deuna “vuelta al pasado” o la emergencia de “manosduras” que prometen ilusiones.

El desafío de la

democratización

de los regímenes políticos

En el presente Informe se entiende por democracia un sistema queorganiza el acceso y el ejercicio del poder político en una socie-dad a partir del reconocimiento y la protección institucional de los

derechos ciudadanos. Una democracia descansa en un régimen políti-co, es decir, en el conjunto de normas e instituciones que regulan el ac-ceso al poder. En el caso de un régimen democrático, este acceso se lo-gra mediante elecciones libres, limpias, competidas y reiteradas, para locual requiere el reconocimiento y protección de un conjunto de liber-tades y derechos ciudadanos.

Una democracia incluye dimensiones que van más allá de un régi-men político, entre ellas los modos de organizar el Estado para asegu-rar la protección y el respeto de los derechos ciudadanos y la subordi-nación de los gobernantes a la ley. Sin estas dimensiones es imposiblesu existencia y funcionamiento. Por ejemplo, un régimen democráticono puede funcionar sin una separación y un mutuo balance de pode-res de Estado, o sin una normativa constitucional y legal que garanti-ce la neutralidad e independencia de los órganos electorales.

Estas dimensiones, pese a ser componentes constitutivos de las re-glas de acceso al poder, no están limitadas exclusivamente a esta cues-tión. Refieren, además, a los modos en que se ejerce el poder en unasociedad, pues la vigencia de las libertades públicas o la separación depoderes no se limita a los períodos electorales. Todo gobernante demo-cráticamente electo está compelido a respetarlas durante su gestión.

La concepción de una democracia más allá del régimen es productode varios años de reflexión. Desde un punto de vista teórico se basa enlas elaboraciones más recientes del politólogo Guillermo O´Donnell,quien ha subrayado la vinculación entre las dimensiones “intra” y “ex-tra” régimen en el estudio de la democracia. Esta es una cuestión des-cuidada por las teorías políticas, pero de gran importancia para Améri-ca Latina, que el Informe rescata como punto de partida para elanálisis. Desde un punto de vista empírico, se sustenta en la experien-cia de la Auditoría ciudadana sobre la calidad de la democracia, publi-

cada en junio del 2001 en Costa Rica, la que ha sido continuada porsucesivos Informes sobre el Estado de la Nación de ese país. En la Au-ditoría se encontró que, para las y los ciudadanos costarricenses, la de-mocracia ha llegado a ser bastante más que un sistema político paraelegir periódicamente el gobierno. A fuerza de experimentar cotidiana-mente con ella por décadas, han empujado las fronteras de la imagi-nación y las exigencias ciudadanas hacia nuevos territorios y, hoy endía, la democracia para estos ciudadanos es una idea más inclusiva,que comprende:

■ Un sistema para elegir a los gobernantes que desarrolla formas derepresentación política responsable de los intereses ciudadanos.

■ Un modo de organizar las instituciones del Estado y sus relacionescon la sociedad, basado en el reconocimiento de la dignidad de laspersonas, la protección de los derechos civiles y políticos y la rendiciónde cuentas de los representantes políticos y de los funcionarios públicos.

■ Un modo de convivencia entre las personas capaz de garantizar unmínimo de oportunidades y capacidades para ejercer los derechosciudadanos1.

Así, al analizar la democracia en Centroamérica este Informe combi-na avances recientes en la teoría de política comparada con los hallaz-gos de investigaciones específicas. Por ello, los capítulos 6 y 7, aunqueestudian dimensiones distintas de la democracia, cada una relevantepor mérito propio, deben ser entendidos como partes de un conceptoamplio de democracia que cobija a ambos.

Fuente: O´Donnell, 1999 y 2003; Proyecto Estado de la Nación, 2001 y2002, en www.estadonacion.or.cr

Concepto de democracia en el Informe (capítulos 6 y 7)

RECUADRO 6.1


El presente es el primero de dos capítulosque valoran la democratización de Centroaméri-ca. Analiza la evolución reciente y el estado ac-tual de los regímenes políticos. El capítulo 7 seconcentra en el estudio de las dimensiones de lademocratización que van más allá de estos regí-menes, en particular el desarrollo de un Estadode derecho y la rendición de cuentas en la ges-tión pública. El orden de los capítulos responde,primero, a la necesidad de estudiar el “núcleoduro” de la democracia -sin régimen no hay demo-cracia- para luego avanzar sobre otras dimensionescuyos vínculos e implicaciones son menos conoci-dos. Por ende, la mayor cantidad de estudios e

información disponibles se refieren a ese “núcleoduro”, cuya valoración urge para determinar lasolidez de los fundamentos de las democraciascentroamericanas.

Para evaluar los regímenes políticos, el pre-sente capítulo se organiza en cuatro secciones. Laprimera analiza una condición indispensable pa-ra la existencia de una democracia: la subordina-ción de los militares al poder civil. Presenta unestudio sobre las transformaciones de las fuerzasarmadas y de las relaciones cívico-militares en laúltima década. Su principal conclusión es que,en efecto, la región ha experimentado un proce-so de desmilitarización y de subordinación de los


participación ciudadana. Entre estos puntos vul-nerables se halla el control partidario de los ór-ganos supremos electorales, la falta de democra-tización interna de los partidos, la debilidad delos mecanismos de control del financiamientopolítico, los desequilibrios en las condiciones decompetencia electoral en el terreno de la propa-ganda a través de los medios de comunicación,lo mismo que desigualdades notables en las razo-nes de representación e incluso obstáculos técni-cos para la participación ciudadana.

La tercera sección estudia un tema que, strictosensu, pertenece al anterior, pero que debido a suimportancia se analiza por separado: el financia-miento a los partidos políticos. La profundidadde esta investigación constituye un avance de lasomera exploración realizada en el primer Infor-me. Con una visión comparativa, el estudio reve-la que la capacidad de la normativa centroameri-cana para prevenir la excesiva influencia de losintereses privados y la corrupción política esmuy limitada. Las reglas y mecanismos de con-trol y transparencia en la recepción, manejo yempleo del financiamiento político, público yprivado, son débiles. En todos los países se ha

militares a los gobiernos democráticamente elec-tos, un avance sustancial frente a lo prevalecien-te veinticinco años atrás. Hoy en día Centroamé-rica contiene el único espacio binacional sinfuerzas armadas en el mundo. Sin embargo, elestudio señala que los mecanismos de control ci-vil sobre las fuerzas armadas y, en general, sobrelos asuntos de seguridad, son especialmente dé-biles. Además, el Informe documenta y comparalas trayectorias seguidas en esta materia por lospaíses. En la región coexisten situaciones de re-formas detenidas, con otras en las que se han da-do profundas y radicales transformaciones.

La segunda parte enfoca la dimensión centralde un régimen democrático: las reglas que nor-man el acceso al poder. Para ello estudia los sis-temas electorales y de los partidos políticos. Elanálisis encuentra que las democracias electora-les de los países de la región han mantenido, conrespecto a la situación encontrada por el primerInforme (1999), las protecciones institucionalesal ejercicio de los derechos políticos. Pero, almismo tiempo, encuentra puntos débiles en lalegislación y en las instituciones, que distorsio-nan la representación política y desincentivan la

En las últimas ediciones de los informes nacionales sobre desarrollohumano de Centroamérica la democracia ha sido tema de análisis,particularmente en su relación con el desarrollo humano. El debate

sobre esta cuestión no es nuevo, pero ha recobrado fuerza con la publi-cación del Informe de Desarrollo Mundial del PNUD para el 2002, subti-tulado “Profundizando la democracia en un mundo fragmentado”.

Según el informe de desarrollo humano de Nicaragua para el 2002, losnicaragüenses demandan de la sociedad tres capacidades fundamentales:

■ Habilitación básica para sus familias (educación de calidad, vivien-da digna, trabajo o condiciones para trabajar).

■ Un entorno jurídico y político estable, justo y transparente, que ase-gure reglas del juego iguales para todos y que permita dotar de ungrado importante de institucionalidad a la vida social, de manera quesea posible desplegar esfuerzos personales y colectivos en un entor-no de seguridad.

■ Una democracia participativa y un debate público informado quepermita que las decisiones públicas sean un reflejo de las necesidadesde los nicaragüenses.

En Honduras, el informe del año 2002 se centra en el vínculo entredemocracia y desarrollo, poniendo especial énfasis en los logros sobreel desarrollo humano, la consolidación de la transición política, la eco-nomía y la legitimidad, la justicia como baluarte de la democracia, losderechos humanos como valores democráticos, el capital social comobase de la democracia, la educación en su relación con la ciudadanía yla percepción ciudadana como elemento de sostenibilidad democrática.

Finalmente, en Costa Rica el informe del Estado de la Nación intro-duce el concepto de calidad de democracia. Las investigaciones de es-te informe dan elementos de juicio para contestar la pregunta ¿cómocontribuye el desempeño de la democracia al desarrollo humano sos-tenible en Costa Rica? Su principal conclusión es que hay contribucio-nes dispares y menores a las que se esperaría de una democracia ma-dura como la costarricense.Además, en ese país se realizó la Auditoríaciudadana sobre la calidad de la democracia, experiencia que fuerecogida por el informe mundial del PNUD correspondiente al 2002.

Fuente: www.undp.hn, www.undp.un.ni y www.estadonacion.or.cr

RECUADRO 6.2

La democracia analizada desde los informes nacionales sobre desarrollo humano en Centroamérica

documentado la incidencia del financiamientoilícito a la política, situación que constituye unaimportante vulnerabilidad de los regímenes de-mocráticos de la región.

En la cuarta y última sección, el capítuloanaliza la evolución reciente del marco normati-vo que regula el ejercicio de la libertad de pren-sa y el derecho de información, con énfasis enlos medios de comunicación colectiva. Estas sonuna de las condiciones de contexto necesariaspara la existencia de un régimen democrático. ElInforme muestra que, luego de la apertura polí-tica ocurrida en las últimas décadas del siglo XX-cuando se registró un significativo aporte de losmedios de comunicación a la democratizaciónregional-, la situación actual encierra complejosdilemas. Cierto es que, en general, la amenaza ala libertad de prensa y el derecho de informaciónes, con notables variaciones, baja. Empero, el In-forme documenta restricciones y omisiones enlos marcos jurídicos, releva las constantes presionessobre los medios, constatadas por las evaluacionesinternacionales y las tendencias monopólicas uoligopólicas en los medios de comunicación, quedan a ciertos grupos un fuerte poder de influen-cia sobre la opinión pública.

Las relaciones cívico-militares:efectiva desmili-tarización pero débiles controles democráticos

Uno de los aspectos más importantes de lademocratización de los regímenes políticos en


El concepto de relaciones cívico-militaresbusca determinar el grado en que éstas secorresponden con los parámetros legales,

institucionales y éticos del régimen democráti-co. Estas relaciones están determinadas pornormas escritas, pero también por pautas y tra-diciones de carácter consuetudinario. En el peorde los casos, los militares desbordan las funcio-nes que les han sido constitucional y legalmen-te asignadas y los civiles no hacen uso de losmecanismos políticos y legales de control a sualcance. En el mejor de los casos, los militarescumplen con dichas funciones y están bajo elcontrol de los gobernantes civiles.

Contrario a lo que se piensa, el foco deatención en el análisis de las relaciones cívico-

militares no se centra exclusivamente en losmilitares. Antes bien, se trata de conocer lainteracción que existe entre las élites políti-cas y el alto mando del cuerpo de oficiales.Como afirma Michel Laguerre, «el argumen-to de que los militares tienen más peso quecualquiera de los otros sectores (gobierno ysociedad civil) es socavado por el hecho deque los militares nunca han intervenido so-bre la base de su sola fortaleza; al contrario,siempre como parte de una coalición entrepolíticos civiles e instituciones. Por ende, de-be mantenerse el foco no sólo en lo que su-cede a lo interno de cada sector, sino tam-bién y especialmente en la relación de cadasector con otros».

Vistas de esa forma, las relaciones cívico-militares son un conjunto complejo de interac-ciones, conflictos y alianzas entre militares,élites gobernantes y grupos de la sociedad. Deacuerdo con David Mares, existen dos acuer-dos fundamentales en la materia: el acuerdoentre civiles para no utilizar a los militares enfunción de alguna ventaja partidaria y el inter-cambio de subordinación militar al control ci-vil, a cambio de la provisión de los recursosnecesarios para realizar sus misiones, preferi-blemente externas, más que internas, en lamedida en que estas últimas pueden politizarse.

Fuente: Laguerre, 1993; Mares, 2001 y Vela,2002.

RECUADRO 6.3

El concepto de relaciones cívico-militares en un régimen democrático

Centroamérica es la desmilitarización (recuadro6.3). Hace veinticinco años, los militares gober-naban cinco de los seis países del área. Hoy endía -luego de un dramático proceso de expansiónde las fuerzas armadas durante un período de laintensificación de las guerras civiles- el panora-ma es radicalmente distinto. Ningún país es go-bernado por militares, el número de naciones sinejército pasó de una a dos (Panamá y Costa Ri-ca); han ocurrido importantes cambios en la doc-trina y en la organización de las fuerzas armadasy, con significativos matices, los ejércitos están su-bordinados al poder civil. Sin embargo, la desmi-litarización del área no ha conducido de formaautomática al surgimiento de controles democrá-ticos efectivos sobre las instituciones militares2.

Un estudio de los procesos de desmilitariza-ción en la última década muestra que los paíseshan seguido trayectorias diversas con rasgos singu-lares. Puesto que Costa Rica no posee fuerzas ar-madas desde 1949, el análisis se centra en las de-más naciones, que presentan diferencias tanto en elarranque de los procesos como en su estado actual.

Honduras fue el primer país en iniciar en1981, el proceso de subordinación del poder mi-litar al civil, y el que parece haberlo logrado máspronto y con mayor profundidad. Pero en estecaso, las fuerzas armadas no tuvieron queconfrontar militarmente una disidencia políticade la misma magnitud que en las demás nacionesy tampoco el proceso se puso en marcha a partirde la celebración de Acuerdos de Paz, como


CUADRO 6.1

Centroamérica: evolución de los efectivos militarespor país según año. 1980, 1988, 1999

(miles de personas)

Número de efectivos militares El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panamá Total

1980 7.3 14.9 14.5 15.0 16.5 68.21988 51.0 42.0 18.7 70.0 16.5 198.21999 16.8 31.4 8.3 16.0 0.8 73.3Diferencia 1999-1988 -34.2 -10.6 -10.4 -54.0 -15.7 -124.9Diferencia 1988-1980 43.8 27.1 4.2 55.0 0.0 130.0Efectivos militares en 1999 por cada mil habitantes 2.7 2.8 1.3 3.2 0.3 2.3

Fuente: International Institute for Strategic Studies (IISS), 2000; Stockholm International Peace Research Institute (SIPRI), 1986.

sucedió en Guatemala y El Salvador, donde sehabían producido guerras civiles y masivas viola-ciones de los derechos humanos. A pesar de estasimilitud, estos dos últimos países muestran di-ferencias en sus procesos, pues mientras en ElSalvador se ha producido una amplia reforma, enel marco legal de las fuerzas armadas, en Guate-mala el proceso se ha interrumpido.

En Nicaragua el derrotado ejército somocistafue reemplazado por el ejército sandinista, bajoun firme principio de subordinación política.Ello hizo altamente compleja la situación cuandoel FSLN dejó el poder, luego de perder las elec-ciones presidenciales de 1990. No obstante, elejército no rebasó sus funciones y experimentóuna serie de drásticos cambios durante lasiguiente década, sin que estos hayan sido sufi-cientes para lograr una plena autoridad delPoder Ejecutivo sobre la institución militar.

Finalmente, en Panamá el ejército no se trans-formó sino que desapareció, como consecuenciade la invasión norteamericana de 1989. Esto deinmediato situó al poder civil frente al problemade asumir, de manera directa, la formulación ydirección de las políticas de seguridad.

Una mirada regional a los cambios recientes

Fuerte desmilitarización en la región

En la última década del siglo XX, Centroamé-rica disminuyó sus gastos militares. Aunque es-tos gastos no alcanzan para revelar por completola dinámica de las relaciones cívico-militares en

la región, sí constituyen una dimensión delproceso de desmilitarización.

Guatemala, El Salvador, Honduras, Nicara-gua y Panamá llevaron a cabo drásticas reduccionesen materia de armamento y número de efectivosmilitares, incluyendo la disolución de las Fuerzasde Defensa de Panamá y el cambio de nombredel instituto armado nicaragüense, de EjércitoPopular Sandinista a Ejército de Nicaragua. En-tre 1988 y 1999, alrededor de 125.000 efectivosdejaron de aparecer en los inventarios de losejércitos de estos países (cuadro 6.1). Los gastosen esta materia alcanzaron su punto más altohacia finales de los años ochenta y disminuyeronposteriormente hasta casi alcanzar a inicios delsiglo XXI, los niveles de principios de esa década.

Entre 1988 y 2000, los presupuestos milita-res disminuyeron en todos los países, en especialen Nicaragua (cuadro 6.2). En 1988, el SIPRI es-timó que las cinco naciones que tenían ejércitosgastaron 813 millones de dólares a precios cons-tantes de 1998. Las observaciones no están com-pletas para todos los años; por eso el cuadro nopresenta una serie consecutiva. En 1994 los gas-tos militares totalizaron 397 millones de dólaresy en 1999, 292 millones de dólares. En ambosaños, el gasto militar representó el 49% y el 36%,respectivamente, del nivel de 1988.

La compra de armamento también disminu-yó en los cinco países estudiados. De 820 millo-nes de dólares en 1986 se pasó a 85 millones dedólares once años después, una reducción cercanaal 90%. La disminución fue casi total en el casode Nicaragua, que luego de comprar armas por


un monto estimado de 600 millones de dólaresen 1986, en el período 1992-1996 gastó 20 mi-llones de dólares (cuadro 6.3).

Se redefinen las funciones de las fuerzas armadas

Hasta la década de los ochenta, las fuerzas ar-madas de la región compartieron el carácter desus misiones: se trató de fuerzas de control internode los Estados, frente a las disidencias políticas ymilitares. Durante las guerras civiles jugaron elpapel de aliados estratégicos de los Estados Uni-dos, con excepción, claro está, del ejército nica-ragüense durante el período sandinista.

El fin de los conflictos políticos-militares im-plicó una nueva época para las fuerzas armadas.Las hipótesis de conflicto intra e interestatal ce-dieron terreno frente a la emergencia de otrasagendas. Las tradicionales hipótesis de guerra

vinculadas con la invasión por parte de paísesvecinos o el surgimiento de movimientos revolu-cionarios, son hoy poco probables. En la nuevaagenda figuran temas transnacionales que re-quieren la participación y coordinación de acto-res locales, estatales y no estatales, civiles y mili-tares, e instancias transnacionales.

Los ejércitos del área han abrazado nuevas ta-reas, en asuntos tan diversos como la seguridadpública para atender los crecientes fenómenos dedelincuencia y criminalidad, la protección de losrecursos naturales, la distribución de productosde interés estratégico para los países (fertilizan-tes, libros de texto, alimentos), la construcciónde obras de infraestructura, la lucha antinarcóti-cos, la seguridad penitenciaria, el entrenamientode otras fuerzas de seguridad, las migraciones, elcrimen organizado, la protección del patrimoniocultural, la atención a los desastres naturales,

CUADRO 6.2

Centroamérica: gastos militaresb/

como porcentaje del producto interno bruto. 1988-2001 (año base 1998=100)

País / gasto 1988 1990 1992 1994 1996 1998 1999 2000 2001

El SalvadorGasto 279 240 189 123 103 96 99.2 93 102Porcentaje del PIB 2.8 2.7 2.0 1.2 0.9 0.8 0.8 0.7

GuatemalaGasto [206] [202] [185] 177 143 140 136 172 173Porcentaje del PIB [1.6] [1.5] [1.3] 1.1 0.8 0.7 0.7 0.7

HondurasGasto 65 (63) (32.6)Porcentaje del PIB 1.6 (1.3) (0.6)

NicaraguaGasto 150 (225) 39 34 28 25 24.6 [25] Porcentaje del PIB [8.7] (2.1) 2.4 1.9 1.5 1.2 1.1 [1.1]

Panamá a/

Gasto 113 80 84 105 103 104 110Porcentaje del PIB 2.1 1.4 1.2 1.3 1.2 1.1 1.2

a/ SIPRI continúa contabilizando los gastos de Panamá como gastos militares aunque desde 1991 se abolió el ejército. Por ello, aunque se con-signan los datos de este país, a partir de 1992 no se emplean para el cálculo del total regional de gastos militares.b/ Gasto militar incluye fuerzas armadas, paramilitares, de mantenimiento de paz y actividades militares, cifras en millones de dólares.De acuerdo con la fuente, los datos entre corchetes, [ ], son estimaciones del SIPRI y los datos entre paréntesis, ( ), son inciertos.

Fuente: Stockholm International Peace Research Institute (SIPRI), 2001.


CUADRO 6.3

pérdida de interés geoestratégico de Centroamé-rica, y el reacomodo de las fuerzas armadas de laregión para atender asuntos que, asumidos comopropios, en realidad forman parte de la agendade problemas domésticos de Estados Unidos. Pa-ra realizar estas tareas, las instituciones militaresse encuentran dotadas de ciertas característicasque las hacen singulares: la disciplina, la jerar-quía, el despliegue territorial, el planeamientoprospectivo, la disposición inmediata, entreotros aspectos destacables. Las fuerzas armadastienen ventajas operativas frente al resto de las

entre otros asuntos (Vela, 2002).En el caso de Guatemala, la Ley de Apoyo a

las Fuerzas de Seguridad Civil (decreto número40-2000) determina que los Ministerios de laDefensa Nacional y de Gobernación y la Jefaturadel Estado Mayor de la Defensa Nacional,coordinarán las operaciones de apoyo para pre-venir y combatir la delincuencia común y elcrimen organizado. También el Acuerdo Guber-nativo 87-2000, del 22 de febrero del 2000, lesfaculta para mantener el orden y la seguridad enlos centros y cárceles del sistema penitenciario. EnEl Salvador, “la Fuerza Armada ha fortalecido lasrelaciones civiles y militares, participando enplanes de apoyo a la paz interna, el combate alnarcotráfico, auxiliando a la población civil en ca-so de desastres, realizando campañas médicas y dealfabetización; la preservación de fauna y flora ma-rina, y auxiliando a los centros correccionales a tra-vés de instructores para los menores infractores yúltimamente en la reconstrucción del país, tantoen la parte logística en lo que se refiere a la recep-ción, clasificación, almacenamiento y distribuciónde las ayudas, como en la construcción de vivien-das temporales para los damnificados a conse-cuencia de los terremotos. Se está planeando, porparte del Ejecutivo, el empleo de las unidades es-pecializadas, para el combate al crimen organiza-do.” (Almendáriz, 2001).

Algunos de estos temas están influidos por laperspectiva estratégica de Washington con res-pecto a la seguridad y el papel de los militares enel área. En esta materia es cada vez más visible la

Centroamérica: compras de armas por país según año. 1986-1996 (millones de dólares corrientes)

Año El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panamá Total

1986 110 0 100 600 10 8201987 80 5 80 525 20 7101988 100 20 60 650 10 8401989 90 20 50 340 10 5101990 90 10 40 70 10 2201991 60 10 40 80 10 2001992 70 5 30 5 10 1201993 40 10 20 5 10 851994 30 10 20 0 10 701995 30 10 20 0 10 701996 30 5 30 10 10 85

Fuente: Arms Control and Disarmament Agency, ACDA, 1997.

RECUADRO 6.4

Confianza en las fuerzas armadas

De acuerdo con la encuesta Latinobarómetro2002, en los cuatro países centroamericanosque tienen ejércitos, estos tienen una acep-

tación promedio del 37%, muy similar a la mediapara América Latina, que es de 38%. Guatemala esel país donde tienen menor aceptación (25%) yHonduras el de mayor (53%). En América Latina, lasfuerzas armadas mantienen un tercer lugar de con-fianza ciudadana, después de la iglesia y los mediosde comunicación, que tienen el primero y segundolugares, con 71% y 45% respectivamente.

Fuente: Latinobarómetro, 2002.

RECUADRO 6.5

El objetivo primordial del control democráticoconsiste en asegurar la subordinación efectiva dela institución armada a la autoridad política del

Estado democrático de derecho. Los controles, objeti-vos y subjetivos, deben permitir que un gobierno civildemocráticamente electo pueda llevar a cabo su ges-tión y ejecutar su política de seguridad sin intromisio-nes por parte de los militares. Por controles objetivosse entienden aquellos mecanismos institucionalescreados con el fin de asegurar la subordinación y lasupervisión del desempeño militar e incluyen: a) el es-tablecimiento de un entramado legal que acote la fun-ción militar; b) la creación y funcionamiento de unaestructura efectiva en el Poder Ejecutivo; c) el desarro-llo de la función de control parlamentario (Iglesias,1999). Por su parte, los controles subjetivos son aque-llos mecanismos que, en el interior mismo de la insti-tución, regulan el comportamiento militar favoreciendo

la adhesión y el compromiso con los valores de lademocracia, con las autoridades políticas del Estado ycon las normas que establecen las funciones y lamisión de las fuerzas armadas (Huntington, 1995).

Únicamente puede hablarse de una modificaciónde largo plazo en el patrón de las relaciones cívico-mi-litares cuando se crean, o se consolidan, institucionesque llevan adelante de manera cotidiana y permanen-te el control democrático. Las estrategias en este ám-bito pasan a formar parte de la administración públi-ca, con lo que pierden el carácter excepcional que ensus inicios pudieron tener. La existencia de mecanis-mos institucionales de monitoreo, con personal inde-pendiente y estable, coadyuva al afianzamiento delcontrol en materia de seguridad y defensa.

Fuente: Agüero, 1995; Iglesias, 1999; Huntington,1995 y Vela, 2002.

Los controles democráticos de las fuerzas armadas


instituciones públicas, que poseen limitadascapacidades organizativas y técnicas y, en ocasio-nes, una restringida cobertura territorial.

Sin embargo, la desmilitarización ha abiertoun inconcluso período de transición dentro delas fuerzas armadas (Salomón, 1992). En efecto,estas instituciones, preparadas para librar gue-rras, desempeñan ahora nuevas tareas. Hoy endía, la ausencia de directrices de largo plazo so-bre la misión de los ejércitos agudiza la tentaciónde utilizarlos instrumentalmente para atender fe-nómenos apremiantes, pero ajenos a las tradicio-nales funciones de la institución militar.

Escasos y débiles mecanismos de control democrático sobre los ejércitos

En Centroamérica la desmilitarización no haimplicado, necesariamente, un efectivo controlde los gobernantes civiles sobre las fuerzas arma-das. Los controles democráticos que garantizanla subordinación militar incluyen un marco legalque limite claramente la función del ejército, unainstitucionalidad que lo ejecute y el desarrollo decontroles desde el Parlamento (recuadro 6.5).

En algunos países centroamericanos, las re-formas del marco jurídico que regula a las fuer-zas armadas han sido de carácter parcial o del to-do han estado ausentes. Esta característica es

especialmente notoria en Guatemala. Tras el re-chazo a las reformas constitucionales en el refe-réndum de mayo de 1999, que incluía cambiosen el marco jurídico del ejército, el tema de la re-forma normativa de la institución militar ha que-dado relegado3. Así, Guatemala es el único paísde la región que no experimentó cambios en lasnormas constitucionales o en las leyes relaciona-das con la institución militar. El Salvador vienehaciéndolo desde 1992, cuando reformó variosartículos de la Constitución y la doctrina militar,y en el 2002 aprobó la Ley de Defensa Nacional.Entre 1994 y 2001 Honduras reformó diversasleyes vinculadas con el sector defensa y varios ar-tículos de la Constitución. En Panamá, el proce-so de reforma constitucional que llevó a la aboli-ción el ejército ocurrió entre 1990 y 1994,mientras que en Nicaragua se aprobó el CódigoMilitar en 1994 y luego la Ley de Organización,Competencia y Procedimientos del Poder Ejecu-tivo. En los marcos normativos surgidos de estosprocesos, el Presidente de la República figura co-mo la más alta autoridad para las fuerzas arma-das. Desde una perspectiva regional, el procesode cambios jurídicos culminó en 1995, con lasuscripción del Tratado Marco de Seguridad De-mocrática por todos los países del área (exceptoCosta Rica), en el cual se incluyeron compromisoscomunes para el control de fuerzas y armamen-


importantes diferencias en las trayectorias ylogros en materia de las relaciones cívico-militares.

En Guatemala no se modificó el marco legal de las fuerzas armadas

En Guatemala, los asuntos más importantesdel “Acuerdo sobre fortalecimiento del poder ci-vil y función del ejército en una sociedad demo-crática” (AFPC), firmado en 1996, continúanpendientes. Sin embargo, los escasos avancestampoco deben subestimarse a la vista del pasa-do reciente, cuando estos tópicos estaban fuerade los márgenes de las discusiones y demandaspolíticamente aceptables.

Los Acuerdos de Paz partían de la reformula-ción de las funciones del ejército contenidas enel marco constitucional. Se trataba con ello deentender -como en todas las democracias moder-nas- que el instituto castrense tiene su razón deser en el ámbito de la seguridad exterior, para di-suadir potenciales amenazas armadas a los obje-tivos e intereses nacionales, definidos de formademocrática por los poderes constitucionales.Tal definición fue truncada ante el resultado ob-tenido en la consulta a la que se sometió el pro-yecto de reformas constitucionales en mayo de1999. Tampoco la Ley Constitutiva del Ejércitosufrió modificación alguna. Igual suerte corrió laposibilidad -establecida por los Acuerdos de Paz-de permitir que un civil pudiera ser nombradocomo Ministro de la Defensa. Debe decirse quealgunas reformas de la institución militar llega-ron a formularse en proyectos de ley, pero no hansido aprobadas en el Congreso.

La Misión de Verificación de Naciones Uni-das en Guatemala advertía en mayo del 2002 que“...el Ministerio de la Defensa Nacional no ha es-tablecido una política institucional coherenterespecto al cumplimiento de los Acuerdos de Paz(...) La verificación del cumplimiento de loscompromisos relacionados con el Ejército permi-te constatar que se cumplieron adecuadamentelos aspectos operativos derivados de la finaliza-ción del enfrentamiento y previstos para la pri-mera fase del cronograma. Posteriormente, seprodujo un estancamiento e incluso un retrocesoen algunos aspectos, como en la militarizaciónde la seguridad pública y el aumento del gastodel Ejército. La Misión estima que el Gobiernono ha demostrado la suficiente voluntad políticapara realizar las transformaciones previstas en losAcuerdos. No obstante, recientemente, el Ejérci-to presentó públicamente un plan para avanzaren algunos aspectos sustantivos pendientes del

tos y el resguardo de los Estados democráticos dederecho.

Pese a estas reformas legales, el control civilsobre los militares enfrenta obstáculos. Uno delos principales reside en el escaso número derecursos humanos civiles con posibilidades debrindar a los gobernantes las certezas, que pare-ciera que sí logran los militares, para el manejode los asuntos de seguridad. Pocos ciudadanosposeen el know how ostentado por los militaresen esta materia. En algunos países, los gobiernosno consiguen fiscalizar la cartera de defensa, lacual en la práctica goza de autonomía. La ausen-cia de asesores civiles capacitados en asuntos deseguridad converge con las situaciones que atra-viesan las comisiones legislativas que estudian eltema, lo que contribuye a hacer ineficaz el traba-jo de fiscalización. Finalmente, en los países delárea que tienen fuerzas armadas éstas siguen rea-lizando acciones de seguridad interna, aun cuan-do la responsabilidad por las mismas haya sidotrasladada a organizaciones policiales bajo con-trol civil. Estas actividades son efectuadas sinatenerse a criterios de excepcionalidad, tempora-lidad y control, pues son consideradas comoparte de las funciones del ejército (Vela, 2002).

La actividad de inteligencia es una parcelaclave de las relaciones cívico-militares. El usoque en el pasado se hizo de este recurso seencuentra detallado en los informes rendidos porlas comisiones de la verdad. Impunidad, corrup-ción y secreto fueron tres elementos de poderque estuvieron en manos de las fuerzas armadas.Aunque, por su propia naturaleza secreta, las ac-tividades de inteligencia son reactivas a los con-troles, su operación debería sujetarse a ciertos lí-mites. Sin embargo, en Centroamérica lainteligencia es una actividad del Estado sobre lacual no existen normas que delimiten los ámbi-tos operacionales de los servicios y determinenlos campos en los cuales la actividad deinteligencia no debe operar. En la región este re-curso ha rebasado el ámbito propio de la inteli-gencia militar -los intereses de seguridad nacio-nal- para desarrollar diversos tipos deoperaciones encubiertas con otros propósitos.Con la excepción de Nicaragua, las denunciassobre espionaje político han sido reiteradas enlas demás naciones.

Distintos avances de las reformas legales

Las tendencias regionales antes apuntadas nose han reflejado, con igual intensidad, en todoslos países. De hecho existen, y deben subrayarse,


AFPC” (Organización de Naciones Unidas,2002).

En El Salvador las fuerzas armadas conducen los procesos de reforma en materia de seguridad

Distinta es la situación en El Salvador, dondeuna evaluación de los avances de los Acuerdos dePaz suscritos en 1992 muestra que sus compromi-sos más importantes fueron alcanzados. Sin em-bargo, y esto es interesante, las reformas empren-didas han sido iniciativa de la institución armada.

Los Acuerdos de Paz en este país plantearon unconjunto limitado pero básico de compromisos:reducción, reestructuración y depuración de lasfuerzas armadas. Así, los Acuerdos se centraron enestablecer los elementos primordiales para hacerque la Fuerza Armada solventara con éxito su trán-sito de la guerra a la paz. En 1997, la Misión deNaciones Unidas comunicó que “los avances al-canzados en esta esfera (la del ejército) constituyenuno de los logros más importantes del proceso depaz. El Salvador tiene ahora un Ejército que ha pa-sado por el difícil proceso de reducción y transfor-mación institucional previsto en los Acuerdos dePaz. Es una fuerza muy diferente a la del pasado, lacual se caracterizaba por la impunidad y la viola-ción sistemática de los derechos humanos” (Orga-nización de Naciones Unidas, 1997).

La depuración de la fuerza armada fue unproceso especialmente complejo, a cargo de laComisión ad hoc. Hasta septiembre de 1992, és-ta concentró sus investigaciones en un total de200 oficiales de la más alta graduación (alrede-dor del 10% del total de 2.200) (La Prensa Grá-fica, 1992). En esa misma fecha, conforme sumandato, la Comisión entregó al Presidente ellistado de oficiales a quienes se debían aplicarmedidas especiales, que iban desde el cambio dedestino hasta la baja. Las medidas tardaron diezmeses en llevarse a la práctica, pero fueronaplicadas a todos ellos. En total, 76 oficiales de-jaron la institución y 26 fueron asignados a otrasfunciones (Córdova, 1999).

Los militares salvadoreños tomaron la iniciati-va del proceso de reforma mediante la preparacióndel Plan Arce, un documento de carácter públicoampliamente difundido. Una de las prioridades deeste plan fue la renovación del marco normativobásico de la seguridad y la defensa. Como parte deello se planteó la presentación de las siguientesleyes: Carrera Militar (aprobada en 1995), Ley Or-gánica de la Fuerza Armada de El Salvador (apro-bada en 1998), Defensa Nacional (aprobada en2002) (recuadro 6.6), Control de Armas de Fuego,

Municiones, Explosivos y Artículos Similares; Se-guridad Nacional; Ley de Reclutamiento y Reserva,y los Estatutos de la Universidad Militar. Asimis-mo, el Plan Arce se trazó como meta la reforma delsistema de justicia militar, para lo cual se contem-plaron modificaciones al Código Penal Militar y elCódigo Procesal Penal Militar. Estos elementos for-man un conjunto que va más allá de una reformamilitar; constituye, más bien, un cambio del sectorseguridad en El Salvador.

Este proceso de reforma militar en El Salvadorha tenido una característica muy particular: losciviles han quedado relativamente marginados dela reforma de la normativa, las instituciones, ladoctrina y las políticas de seguridad. De esta for-ma, el proceso no fue acompañado por una con-certación ínterpartidaria, y por la participación y elconsenso de las diversas fuerzas sociales. Tal inde-pendencia, junto con algunos elementos mencio-nados en la Ley de Defensa Nacional, aunque rela-cionados con los procesos de pacificación, puedenincluso convertirse en factores de riesgo para ladesmilitarización.

En Honduras las reformas legales logran la supremacía del poder civil sobre el militar

Honduras fue el único país de Centroaméricacon ejército que no enfrentó una guerra civil ointervención externa; de ahí que la reconversiónmilitar no iniciara a partir de acuerdos de paz o,como en el caso panameño, de la derrota militarde un régimen político. No obstante, las FuerzasArmadas de Honduras fueron una de las institu-ciones militares más profundamente afectadaspor los cambios que, en un lapso de tres años, sedieron en la región (la invasión a Panamá en1989, la derrota sandinista en 1990 y la firma delos Acuerdos de Paz en El Salvador en 1992).Ello apunta a que buena parte de la fortaleza delos militares hondureños estaba dada por su pa-pel como aliados estratégicos de la política de Es-tados Unidos en el área.

La eliminación del servicio militar obligatoriofue el punto de partida del proceso de reformamilitar (Constitución Política, artículo 276). Co-mo en las naciones vecinas, esta práctica se ca-racterizaba por su carácter discriminatorio y laaplicación de mecanismos violentos para enrolara los jóvenes en las filas. La iniciativa partió de lasociedad civil y fue respaldada por los partidospolíticos, de modo que en 1995 se ratificó unareforma constitucional que condujo a un decre-cimiento sustancial del número de efectivos delas Fuerzas Armadas. Para el año 2000, las metas


colocación de la figura del Presidente como Coman-dante en Jefe de las Fuerzas Armadas, el caráctersoberano de la decisión presidencial para nom-brar al Ministro de Defensa, el mecanismo paraque el Presidente nombre al Jefe del Estado Ma-yor Conjunto y para que, conjuntamente con elCongreso Nacional, designen a los oficiales supe-riores. La reforma constitucional fue ratificada en1999, y en 2001 se aprobó la Ley Constitutiva delas Fuerzas Armadas, concluyendo así los cam-bios programados.

En 1999 un conato de insubordinación de ungrupo de oficiales de alta graduación en contra dela autoridad del Ministro de Defensa puso a prue-ba la supremacía del poder civil. Los oficiales in-subordinados fueron removidos de sus cargos.

Finalmente en el marco del programa de mo-dernización de las Fuerzas Armadas implementa-do por el PNUD, se realizó durante el 2001 la pri-mera auditoría internacional del Instituto dePrevisión Militar de las Fuerzas Armadas. La au-ditoría identificó la problemática financiera delinstituto y de las empresas asociadas y propusoacciones para el corto, mediano y largo plazo. Ensetiembre del 2002 se inició la implementaciónde las recomendaciones derivadas de la auditoría.

de cobertura de personal alcanzaban cantidadesentre el 60% y el 70% (Ordóñez, 2000).

La Dirección Nacional de Investigaciones(DNI), institución fuertemente criticada por susviolaciones a los derechos humanos, fue disueltaen 1993 y entre 1995 y 1998 se creó la PolicíaNacional, separada de las Fuerzas Armadas y ba-jo el control de la Secretaría de Seguridad. Así, lareforma policial implicó un proceso de desmili-tarización y de inicio del control civil sobre laseguridad interior.

La reforma institucional de las Fuerzas Arma-das inició de forma paulatina en 1996, con la de-signación del Ministro de Defensa por parte delpresidente Carlos Roberto Reina, en contra de laregla no escrita de que este nombramiento co-rrespondía al jefe de las Fuerzas Armadas. Con ladecisión presidencial, se descartaron los corone-les propuestos por el jefe de las Fuerzas Arma-das, lo que provocó fuertes tensiones que, sinembargo, se resolvieron a favor del Mandatario.

Dos años más tarde, en septiembre de 1998, elCongreso Nacional de Honduras eliminó la figura dela Comandancia de las Fuerzas Armadas e introdujouna serie de cambios de gran importancia en mate-ria de relaciones cívico-militares, pues incluyeron la

RECUADRO 6.6

La Ley de Defensa Nacional, aprobada por la Asamblea Legislativaen agosto del 2002, sustituye a la Ley Orgánica de la Defensa Na-cional de 1961, derogada en 1994, en el contexto de los Acuer-

dos de Paz. Aunque es prematuro evaluar sus alcances, varios secto-res de la sociedad salvadoreña (el Arzobispado, organizaciones dederechos humanos, académicos, algunos partidos políticos y agrupa-ciones de periodistas y juristas) han criticado esta normativa alegan-do que es inconstitucional y, además, contraria al Tratado Marco deSeguridad Democrática en Centroamérica, y otros convenios interna-cionales de derechos humanos, de los cuales El Salvador es signatario.

La crítica más difundida alrededor de esta ley se refiere a la redac-ción original de su artículo 25, en el cual se estipulaba que: “Los fun-cionarios, las autoridades públicas o municipales, y las personas natu-rales o jurídicas, deberán proporcionar en lo que les corresponda, lainformación requerida de manera oficial por la autoridad competente,para los fines de Defensa Nacional”. Este artículo perjudicaba directa-mente a los periodistas y medios de comunicación, que podían verseobligados a revelar sus fuentes de información, lo que atentaba con-tra la libertad de expresión y la libertad de prensa. La ley fue devuel-ta a la Asamblea con una serie de observaciones del Presidente de laRepública, entre las cuales se propuso una nueva redacción para esteartículo, excluyendo a las personas naturales y jurídicas de la

obligación de brindar información. El texto corregido se ratificó el 12de setiembre del 2002.

Otras críticas fueron la falta de consulta a los sectores sociales, po-líticos e intelectuales antes de la aprobación de la ley, así como la am-plia participación que ésta otorga a los militares en materia de segu-ridad interna, debido a la poca precisión del concepto de defensanacional y a la falta de controles y límites precisos para las estructu-ras de autoridad que crea. Por otro lado, los defensores de la ley, en-tre los que se incluyen militares, el gobierno y algunos partidos políti-cos, consideran que las críticas son exageradas y que las precisionesrequeridas se pueden efectuar por medio de aclaraciones en el regla-mento respectivo.

El debate posterior a la aprobación de la Ley de Defensa Nacionalda cuenta de dos visiones distintas que coexisten en el país, sobre elpapel de las fuerzas armadas y la noción de seguridad nacional, queya habían sido definidas en los Acuerdos de Paz de 1992. Esta tensiónse puede encontrar en diversas manifestaciones en los otros paísescentroamericanos que poseen ejército.

Fuentes: Martínez, 2003; Miranda, 2002; Periodístico 2000 y 2002;Procuraduría General de Derechos Humanos, 2002; Tutela Legal delArzobispado, 2002 y UCA, 2003.

Ley de Defensa Nacional en El Salvador


En Nicaragua las reformas legales han mantenido cierto grado de autonomía del ejército

La institución militar nicaragüense inició en1990 uno de los procesos de reconversión másdrásticos en la historia de América Latina. Encinco años, sus filas se redujeron a menos de unaquinta parte y disminuyó significativamente susubordinación a un partido político. A diferenciade sus vecinos, esta reforma tuvo como punto departida un resultado electoral: la victoria de laUnión Nacional Opositora (UNO), sobre el go-bernante Frente Sandinista de Liberación Nacio-nal (FSLN). En el proceso, el ahora llamado Ejér-cito Nacional de Nicaragua, desarrolló un gradoimportante de autonomía frente a las autoridadesgubernamentales.

El resultado electoral que desencadenó loscambios estuvo fuertemente influido por el pro-cedimiento de conscripción militar adoptado,desde 1983, por el entonces denominado Ejérci-to Popular Sandinista (EPS). Ante la ofensiva delas fuerzas contrarrevolucionarias, conocidas co-mo “Contra”, en 1981, el EPS requirió ente25.000 y 35.000 reemplazos, y la forma de obte-nerlos fue mediante lo que se llamó el “serviciomilitar patriótico”. En el largo plazo, esta formade alistamiento enfrentó una fuerte oposición, loque influyó negativamente en los resultados de lacampaña electoral sandinista.

Hasta entonces el EPS había sido concebidocomo el brazo armado del Frente Sandinista enel poder. Los mandos del ejército provenían de laantigua guerrilla y eran, a la vez, militantes delpartido. Esto determinó un alto sentido de su-bordinación del ejército con respecto al gobier-no. Una vez consumado el triunfo electoral de laUNO, el EPS tomó distancia del FSLN, lo que seconcretó con la decisión de relevar a aquellos mi-litares activos que tuvieran algún cargo dentrodel partido.

El Protocolo para la Transferencia del MandoPresidencial del Gobierno de la República de Nicara-gua (Acuerdos de la Transición) había coartado antesla aplicación de medidas radicales en contra del ejér-cito, por parte de las fuerzas ganadoras en las eleccio-nes. El 27 de marzo de 1990 se desechó la posibili-dad del desmantelamiento simultáneo del EPS y dela Contra, y la salida del general Humberto Ortegadel EPS. Según lo acordado, el nuevo gobierno debíarespetar la integridad institucional del EPS (rangos,escalafones y mandos) a cambio de su subordinaciónal poder político. La reducción en número de efecti-vos y en presupuesto serían otros de los puntos porejecutar en el proceso de reforma.

Las reformas militares enfrentaron diversosobstáculos, entre los que se cuenta la reaparicióny posterior neutralización de grupos armadosasociados a los problemas de desmovilización.No obstante, la agenda de reconversión avanzómás allá de las reducciones en materia de recur-sos humanos y financieros.

La primera acción del nuevo gobierno (De-creto 1-90) estuvo dirigida a crear el Ministeriode la Defensa, cargo que fue asumido personal-mente por la Presidenta de la República, aunqueel jefe de las fuerzas armadas siguió detentandola autoridad militar y de seguridad. Este Ministe-rio, a pesar de que posteriormente ha sido dirigi-do por un Ministro de Gobierno, sigue siendouna institución débil (Vela, 2002). El escaso co-nocimiento de los temas militares y de seguridadpor parte de los civiles, los problemas de gober-nabilidad del país y las debilidades del propioEstado, parecen combinarse y, a su vez, reforzar-se a favor por un cierto sentido de autonomía departe de los militares nicaragüenses.

Como una proyección de su politización du-rante la época sandinista, el ejército participó co-mo un actor más y de importante influencia den-tro del proceso de consolidación de lademocracia. Los militares nicaragüenses no se re-plegaron a sus cuarteles, sino que tomaron parteen los debates nacionales. Como señala RobertoCajina: “Por su organización, disciplina, desplie-gue territorial y natural capacidad disuasiva, elEjército aparece como la única institución quepodía garantizarle seguridad y estabilidad a lanueva administración” (Cajina, 2002).

Vinculada con la decisión de crear el Minis-terio de la Defensa, en diciembre de 1990 se diopaso a la reforma de la Ley de Cargos y GradosMilitares, a efecto de que la Presidencia, en sucalidad de Jefe Supremo de las Fuerzas Armadasy de Seguridad de la Nación, pudiera determi-nar -a propuesta del Consejo Militar- los ascen-sos de los oficiales superiores. En materia de in-teligencia, en octubre de 1993 se creó laDirección de Asuntos de Inteligencia, que vino asustituir a la Dirección de Información para laDefensa, que dependía del ejército. Posterior-mente, en 1994, la Asamblea Legislativa aprobóel nuevo Código de Organización Militar, Juris-dicción y Previsión Social Militar, con lo que secompletó el marco normativo para la profesiona-lización del ejército, su subordinación al poder civil,su naturaleza no partidaria, su estructura interna yla delimitación de sus funciones. Estos cambios cul-minaron en 1995, con el nombramiento delgeneral Joaquín Cuadra Lacayo al frente del


Ejército Nacional de Nicaragua, en sustitucióndel general Humberto Ortega.

A la reforma nicaragüense aún le resta avan-zar en áreas como la revisión y perfeccionamien-to del marco normativo de la defensa y la refor-ma del sistema de justicia militar (Ley Orgánicade los Tribunales Militares, Código Penal Militar,Código de Procedimiento Penal Militar y Ley deRégimen Disciplinario Militar). Es preciso teneren cuenta que la Ley 290 “Organización, compe-tencia y procedimientos del Poder Ejecutivo”,asigna al Ministerio de Defensa los procesos deelaboración de la política y el presupuesto de de-fensa. No obstante en la actualidad esta carteraactúa como un intermediario entre el Presidentey el jefe de las fuerzas armadas, y no ha logradoconsolidarse como pieza clave del control demo-crático sobre la institución militar.

Panamá reconstruye su marco legal e instituciones de seguridad bajo el control civil

La derrota militar de la dictadura de Noriega,a manos del ejército estadounidense en 1989,inició un proceso democratizador en el que ladesmilitarización fue acompañada por la recons-trucción de las instituciones de seguridad, ahorabajo el control civil. No obstante, si bien los civi-les han conseguido relevar a los militares delcontrol político, algunas tareas en materia de se-guridad se encuentran pendientes.

Después de la derrota de las Fuerza de Defen-sa de Panamá, el nuevo gobierno convocó a an-tiguos miembros de los cuerpos de seguridad pa-ra colaborar en la apremiante labor de restaurarel orden público y acabar con los saqueos. De esaforma se inició el ejercicio de un control políticosobre asuntos antes reservados a la instituciónmilitar, aunque centrados en la seguridad interna.

En 1991, Panamá dio un paso crucial: laAsamblea Legislativa aprobó una reformaconstitucional para disolver el ejército, la cualfue confirmada por la legislatura siguiente y porun referéndum. Ello refleja que esta medida con-tó con un alto grado de consenso entre las fuer-zas políticas y la población. En 1997, después dela proscripción definitiva del ejército, se aprobóla Ley Orgánica de la Policía Nacional, en la queprevaleció la tendencia que propugnaba por es-tablecer un Jefe de Policía Civil.

En un ambiente político nuevo, la reforma dela seguridad en Panamá ha implicado la creaciónde una institucionalidad diferente, la formaciónde recursos humanos y la concertación de otrosmarcos normativos. Si en su primer momento la

reforma se dirigió a responder a las demandas dela coyuntura, en una segunda etapa se desmem-bró al antiguo cuerpo de seguridad en una seriede organismos ubicados en un encuadre institu-cional distinto. En este ordenamiento, cada orga-nismo goza de cierto grado de autonomía funcio-nal. La idea detrás de la reforma pareciera ser ladivisión de las fuerzas de seguridad y, de esamanera, disgregar sus capacidades políticas so-bre el poder. En lo que podría denominarse ter-cera etapa, la reforma se ha dirigido a consolidarel Consejo de Seguridad y Defensa Nacional, asícomo a proveer al nuevo sistema de una doctri-na, una política y un plan estratégico de seguridad.

Las democracias electorales:firmes avances, tareas inconclusas

En el último cuarto del siglo XX, los regímenesautoritarios en Centroamérica fueron reemplazadospor democracias electorales. Hoy en día, en todoslos países del istmo los gobiernos son electos por elvoto de sus ciudadanos y ciudadanas, como resulta-do del funcionamiento de sistemas electorales y departidos políticos. Se trata de un cambio radical enla historia política regional, cuya importancia nopuede dejar de reiterarse.

Entre 1985 y el 2002 se consolidaron los pro-cesos electorales como mecanismo para elegir losgobiernos. La celebración periódica de eleccio-nes pone de manifiesto el significativo avance dela región en esta materia. El calendario electoralfijado constitucionalmente ha sido respetado entodos los países con la sola excepción del casoguatemalteco en 1994, cuando ocurrió el inten-to golpista del expresidente Jorge Serrano Elíaspara disolver el Congreso.

Sin embargo, prevalecen importantes desa-fíos. No todas las democracias electorales cen-troamericanas se han perfeccionado en la mismamedida. Algunas han logrado mayores avancesjurídicos e institucionales que otras, en el esfuer-zo por garantizar que: a) las elecciones sean li-bres, limpias, competidas y decisivas; b) que, enla práctica, todo voto pese igual, y c) que los par-tidos políticos tengan oportunidades razonable-mente similares de participar en las contiendaselectorales.

Esta sección identifica los avances y desafíosde los sistemas electorales centroamericanos apartir de un estudio comparativo de estos y delos partidos políticos. Se inicia con el examen delsistema electoral, para luego analizar la participa-ción de los electores y la configuración de los sis-temas de partidos en la región.


Los sistemas electorales tienen diversos grados de perfeccionamiento

Subsisten algunas barreras específicas al derecho de elegir y ser electo

El punto de partida para un análisis de las de-mocracias electorales es determinar qué tanextendido está el estatus de ciudadano y si exis-ten barreras para que una persona pueda votar.En todos los países centroamericanos el sufragioes universal para los ciudadanos nacionales (yasea por nacimiento o por naturalización). La ciu-dadanía se obtiene a los dieciocho años, exceptoen Nicaragua, donde es otorgada a los dieciséis.En Honduras y Panamá la legislación contemplaincluso el voto de los ciudadanos en el extranje-ro, aunque esto todavía no es una realidad.

El principal problema para muchos centroa-mericanos tiene que ver con el documento quelos habilita para votar. Mientras en Costa Rica,Honduras, Panamá y Nicaragua se emplea la cé-dula de identidad, emitida por el Registro Civil ode Ciudadanos, en El Salvador y Guatemala seutiliza un documento distinto, elaborado al efec-to por otro organismo: la cédula de vecindad y elcarné electoral, respectivamente. Esto último di-ficulta la participación de las personas, que noobtienen automáticamente su inscripción electo-ral (una vez hecho el registro civil), sino que seven obligadas a solicitar su inscripción para po-der ejercer el sufragio. Esto ha sido permanente-mente señalado por las misiones de observado-res, como un problema en la organización de losprocesos electorales de estos dos países (UPD-OEA, 2000; Nitlapán-Envío, 2001 y Observato-rio Electoral Latinoamericano, 2001).

El complemento del derecho de elegir es el de-recho a ser electo, lo que implica examinar los requi-sitos que las legislaciones establecen para la inscrip-ción de contendientes (sean partidos o candidatosindependientes) en los procesos electorales. Al res-pecto, los requisitos más altos exigidos para la ins-cripción de partidos son los de Panamá y El Salva-dor, que sólo reconocen a las agrupaciones delámbito nacional y sitúan el número de afiliados ne-cesarios en el 5% y el 3% del total de votos de la úl-tima elección presidencial, respectivamente. En Ni-caragua las exigencias son también altas: se requiereel 3% de firmas del total de ciudadanos del PadrónElectoral para inscribir un partido. Además, en el úl-timo proceso electoral se suprimió la posibilidad deque agrupaciones no partidarias presentaran candi-datos a elecciones locales. Aunque varias de estas re-formas fueron declaradas inconstitucionales en el

20034. En noviembre del 2002, la Corte Supremade Justicia declaró, según la sentencia 103, inconsti-tucionales las artículos de la “Ley electoral del 2000”que aumentaban los requisitos de inscripción de lospartidos políticos, porque atentaban contra el pluri-partidismo político”. Esto restituyó la personería ju-rídica de 29 partidos y permitirá que en las próxi-mas elecciones municipales y regionales participenal menos 33 partidos.

Aunque establecidos con distintos procedimien-tos, estos requisitos son menores en los demás paí-ses. Para la inscripción de partidos nacionales se re-quieren 3.000 adhesiones en Costa Rica (1.2 por mildel cuerpo electoral), un afiliado por cada 2.000 ha-bitantes en Guatemala y 20.000 firmas en Hondu-ras (cerca del 5 por mil del cuerpo electoral). EnCosta Rica es donde las facilidades son mayores e in-cluso se permite la existencia de partidos hasta el ni-vel cantonal o municipal, pasando por los partidosprovinciales o departamentales. Guatemala podríaser el segundo país con menor porcentaje, pero seagrega un criterio cualitativo a los adherentes: el he-cho de saber leer y escribir. Dados los altos nivelesde analfabetismo en ese país, el límite establecido nose eleva, pero se reduce la población con la cual sepuede contar.

Como en la mayoría de las democracias, enCentroamérica la inscripción de los partidos puedeser cancelada si no participan en las elecciones o sino alcanzan porcentajes mínimos de votos. En Cos-ta Rica, El Salvador y Panamá las agrupaciones de-ben obtener una cantidad de votos igual o superioral número de adhesiones exigidas para su inscrip-ción. En Honduras la situación es más favorable pa-ra los partidos minoritarios, pues la cantidad decancelación equivale a la mitad del total exigido pa-ra la inscripción. En Guatemala los partidos puedenmantener su inscripción aunque no alcancen lacantidad mínima de votos exigida, si los sufragioshan sido suficientes para obtener al menos un esca-ño en el Congreso. En El Salvador y en Nicaragua,en cambio, la legislación es exigente con los parti-dos cuando participan en coaliciones, pues debenmantener proporcionalmente sus respectivas cuo-tas de votos en las votaciones a favor de la coalición.

Los mecanismos de selección de las máximas autoridades electorales son claves para dar garantías de imparcialidad

Una de las principales garantías para que unaelección sea limpia es que la independencia legaly funcional del órgano electoral esté jurídica ymaterialmente garantizada, y que las autoridadessean imparciales.


Una fuente potencial de problemas se hallaen la forma de integración de la máxima autoridaden materia electoral. En lugar de favorecer elprincipio de “imparcialidad” en la composiciónde estos organismos, en algunos países centroa-mericanos aún persiste el principio de “vigilanciapartidista recíproca”, que en la experiencia de lasdemocracias latinoamericanas parece ofrecer me-nos garantías para la transparencia y la credibili-dad de las elecciones (Molina y Hernández,1999). La tendencia a integrar de modo partidis-ta los organismos electorales supremos descansaen la idea de que la vigilancia mutua de lospartidos sirve como prevención ante potencialesirregularidades. En cambio, la conformación dedichos órganos por individuos políticamente in-dependientes busca la imparcialidad y la autono-mía en la conducción y supervisión integral delos procesos electorales.

En Centroamérica, sólo Costa Rica ha avan-zado hacia un modelo de integración y una me-cánica de designación de su órgano supremoelectoral que le da independencia a las autorida-des electorales frente a otros poderes del Estadoy frente a los partidos políticos. En ese país se si-guen los procedimientos utilizados para el nom-bramiento de autoridades judiciales de la CorteSuprema de Justicia. En Guatemala y Panamá, encambio, el modelo de integración es nominalmen-te no partidista; sus miembros se eligen de unaterna propuesta por un comité de ciudadanos,pero en la práctica su designación sigue siendopolítico-partidista, pues se sigue el procedimien-to de que sea el Congreso o el Presidente quienlos nombre en última instancia. En Nicaragua yHonduras los propios tribunales o consejos sedefinen como de integración partidista (cuadro6.4). Finalmente, en El Salvador la elección delos cinco miembros del TSE es mixta: tresprovienen de partidos políticos y dos son perso-nas propuestas por la Corte Suprema de Justicia.

Además de la integración y la forma de designara la máxima autoridad electoral, otras caracterís-ticas como la duración de los mandatos y las dis-posiciones presupuestarias pueden influir en lamayor o menor autonomía respecto de los otrospoderes del Estado. La duración del mandato di-vide a los seis países en dos grupos, según coin-cida o no con el período, bien del Ejecutivo, biendel Legislativo, poderes que podrían querer in-fluir sobre el organismo electoral. En Costa Rica,Guatemala y Panamá estos órganos difieren ensus períodos de funciones con respecto al Ejecu-tivo y el Legislativo, mientras que en El Salvador,Honduras y Nicaragua existe coincidencia en los

períodos de mandato del Poder Ejecutivo y elorganismo electoral.

Un indicador importante en la determinacióndel grado de autonomía del organismo electorales su capacidad para definir, en última instancia,el presupuesto ordinario para su funcionamientoy el presupuesto extraordinario para los añoselectorales. Guatemala y Panamá son las únicasnaciones en las que los organismos electoralesgozan de autonomía presupuestaria y existendisposiciones constitucionales al respecto. En elcaso guatemalteco se ha establecido una asigna-ción presupuestaria ordinaria equivalente al0.5% del Presupuesto General de Ingresos Ordi-narios del Estado. Esta cantidad se incrementa enaños electorales, en la cantidad que el TribunalSupremo Electoral considere necesaria. En Pana-má se ha dispuesto que el monto del presupues-to ordinario del Tribunal Electoral no será infe-rior a 8 décimos del 1% de los ingresoscorrientes del Gobierno Central. Incluso, “en añode elecciones o consultas populares y en elinmediatamente anterior a éste, el presupuestoadicional solicitado por el Tribunal Electoral de-bidamente sustentado, tendrá prioridad dentrodel presupuesto del sector público” (artículo 136de la Constitución Política). En el caso costarri-cense, aunque no hay una previsión constitucio-nal, al Tribunal Supremo de Elecciones le sonaprobados, en general, los recursos ordinarios yextraordinarios que solicita.

La fortaleza de la institución electoral frente aotros órganos del Estado también puede inferir-se tomando en cuenta si tiene, o no, iniciativa deley. Los organismos electorales máximos de Gua-temala, Honduras y Nicaragua gozan de esta for-taleza. En Guatemala la ley electoral tiene rangoconstitucional, lo que hace difícil su modifica-ción porque, aunque el Congreso aprobara algúnproyecto de reformas, éstas tendrían que ser so-metidas a consulta popular y luego ratificadas.En Nicaragua la Constitución reconoce al Conse-jo Supremo Electoral como un “cuarto poder”del Estado y lo equipara con el Ejecutivo, el Le-gislativo y el Judicial.

En lo que concierne a los organismos electo-rales de niveles subnacionales, la situación en lospaíses muestra un predominio partidista que vaen detrimento del principio de imparcialidad.Las juntas electorales departamentales (provin-ciales), las municipales y las receptoras de votostienen una importancia fundamental para la cre-dibilidad de los procesos, por cuanto son las en-cargadas de controlar directamente el ejerciciodel sufragio y del primer conteo de votos. En la


mayoría de las naciones centroamericanas, a me-dida que se desciende de nivel organizativo, lospartidos tienen mayor injerencia en los enteselectorales, aunque Guatemala y Panamá se apar-tan de este patrón. En Guatemala el Tribunal Su-premo Electoral -de integración no partidista ycon condiciones para garantizar su autonomía-designa las juntas electorales departamentales;estas, junto con el Registro de Ciudadanos, de-signan las juntas electorales municipales y, final-mente, estas últimas nombran las juntas recepto-ras de votos. En Panamá los organismos

electorales subnacionales tienen funcionesdistintas según el tipo de elección, a diferenciade lo que ocurre en los otros países, donde inde-pendientemente del tipo de elección existe unacadena de subordinación de una junta a otra,desde las receptoras de votos hasta la departa-mental. En el caso costarricense se combina lapresencia de un representante del Tribunal deElecciones con la de miembros de mesa partidistas.

Por otra parte, la garantía de elecciones justassupone la posibilidad de interponer recursos encaso de desacuerdo frente a las decisiones de los

CUADRO 6.4

Centroamérica: características de las máximas autoridades en materia electoral según país. Circa 2002

País Nombre Integración Designación a/ Mandato Miembros Iniciativa Autonomía(años) de ley presupuestaria

Costa Rica Tribunal Supremo No No política 6 3 No Node Elecciones partidista Independiente

El Salvador Tribunal Mixto Política 5 5 No NoSupremo CoincideElectoral con

Ejecutivo

Guatemala Tribunal No Política 5Supremo partidista Independiente 5 Sí SíElectoral

Honduras Tribunal Partidista Política 4b/ Igual al Sí NoNacional Coincide número dede Elecciones con Ejecutivo partidos c/

Nicaragua Consejo Partidista d/ Política 5 7 SíSupremo Electoral Independiente

Panamá Tribunal No partidista Política 10 3 No SíElectoral Independiente

a/ Aquí se distingue el tipo de designación política cuando ésta la hace el Congreso o el Presidente, y no política cuando sigue el procedimientoutilizado para los cargos judiciales. Combinando ambos criterios, la mayor credibilidad en cuanto a la limpieza de las elecciones se asocia a la in-tegración no partidista y la designación no política, seguida de la integración no partidista y la designación política; finalmente, con el más bajonivel de credibilidad se encuentran la integración partidista y la designación política (Molina y Hernández, 1999).b/ Cada partido puede decidir sobre la permanencia o sustitución de su representante ante el TNE.c/ Si el número de partidos es par, se agrega un miembro más.d/ A partir de la reforma constitucional y electoral de enero de 2000.

Fuente: Artiga, 2002, con base en legislación electoral.


organismos electorales. En toda Centroaméricapueden interponerse apelaciones, reclamos o so-licitudes de revocatoria con respecto a los proce-sos electorales, pero en cuatro de los seis paísesno existen recursos contra resoluciones definiti-vas de los máximos organismos electorales, si-tuación que admite distintas interpretaciones. EnHonduras y Guatemala existe la posibilidad deinterponer un recurso de amparo ante la CorteSuprema de Justicia, pero esta posibilidad, llega-do el caso, puede generar un conflicto institucio-nal. La inexistencia de este recurso en los demáspaíses, a su vez, da un mayor poder a los inte-grantes del organismo máximo electoral, conconsecuencias distintas según los casos. Si los in-tegrantes de ese organismo provienen de los par-tidos políticos, como en El Salvador y Nicaragua,es posible que en las resoluciones adoptadas pe-sen los intereses partidarios. En cambio, en loscasos de Costa Rica y Panamá, donde los miem-bros del máximo órgano electoral no son miem-bros de los partidos, lo que se ha reforzado conla no admisión de recursos ante resoluciones de-finitivas, es una mayor garantía de imparcialidaden el proceso.

Desigualdades significativas en los mecanismos de representación

Un principio democrático fundamental esque todo voto cuenta por igual. En la práctica,sin embargo, ninguna democracia en el mundocumple plenamente este principio, pues la repre-sentación electoral perfecta es difícil, si no impo-sible de lograr5. En todo sistema democrático al-gunos votos pesan más que otros a la hora deelegir a los gobernantes. En esta situación influ-ye una multiplicidad de factores; algunos estánrelacionados con las normas electorales (porejemplo, el tamaño de los distritos electorales, olos porcentajes mínimos para obtener represen-tación en el Congreso) y otros con condicionessociológicas, como la distribución de la pobla-ción en un territorio. Ello no significa, empero,que todos los sistemas electorales se alejen, en lamisma medida, del ideal de la representaciónelectoral perfecta. Algunos muestran distorsio-nes relativamente pequeñas, mientras en otroséstas son lo suficientemente grandes como paradar el triunfo a partidos que no han recibido elmayor respaldo electoral (o lo que se denomina“mayorías electorales manufacturadas”).

Para analizar esta situación en Centroamérica,el Informe empleó dos indicadores. El primeroes la razón de representación, o el número de

habitantes que un congresista representa. Si to-dos los votos pesaran igual, se requeriría la mis-ma cantidad de votos para elegir a un congresis-ta en la región A y en la región B. Este indicadorse aproxima indirectamente calculando la canti-dad de personas que un congresista representa(gráfico 6.1). El segundo indicador es la despro-porcionalidad electoral, o la diferencia entre elnúmero de votos que recibe un partido, y la re-presentación electoral que logra. Por ser las de-mocracias centroamericanas sistemas presiden-cialistas con voto directo (queda electo Presidentequien recibe más votos), las distorsiones del siste-ma electoral se miden en las elecciones legislativas,en las cuales todos los países aplican una fórmulade representación proporcional.

En el área (con excepción de Guatemala), la ra-zón de representación tiende a ser inferior al pro-medio latinoamericano, que es de 105,737 habi-tantes por congresista. Panamá, Honduras y CostaRica, en ese orden, son los países donde este indi-cador es el más pequeño. Así, en promedio, cadacongresista representa a 37,287 panameños, a51,046 hondureños, a 72,057 costarricenses, a88,698 salvadoreños y a 134,916 guatemaltecos.

Los sistemas electorales de la región puedenclasificarse en tres grupos. El primero está forma-do por Costa Rica y Honduras, donde no existengrandes diferencias en la razón de representaciónentre sus distritos electorales. Esto quiere decir quecasi todos los distritos electorales requieren canti-dades similares de votos para elegir a un represen-tante legislativo, por lo que ninguna región está es-pecialmente sub o sobrerrepresentada. En CostaRica la diferencia entre la provincia más subrepre-sentada (Heredia: 77,157 habitantes por congresis-ta) y la más sobrerrepresentada (Cartago, 66,266habitantes por congresista) es de aproximadamen-te 11,000 personas. En Honduras esta diferencia esde poco más de 30,000 personas: el departamentomás subrepresentado es Gracias a Dios, cuya razónes de 67,384 habitantes por congresista, y Valle, eldepartamento más sobrerrepresentado, con37,960 habitantes por congresista.

El segundo grupo está formado por Guate-mala y El Salvador, que se caracterizan por dife-rencias muy fuertes entre sus distintas regiones.En Zacapa, Baja Verapaz, Guatemala y Petén ca-da congresista representa a 160,000 o más per-sonas; en cambio, en el Distrito Central, SanMarcos y Santa Rosa, un congresista representaentre 96,319 y 104,717 personas. En El Salva-dor, los extremos son San Salvador, Sonsonate yAhuachapán (más de 106,000 personas porcongresista), por una parte, y Cabañas, San


Vicente y Morazán (menos de 58,000 personaspor congresista), por la otra.

Finalmente, el tercer grupo está formado porNicaragua y Panamá, que están en una situaciónintermedia, con importantes diferencias que noalcanzan las magnitudes de El Salvador y Guate-mala. En el caso de Nicaragua, con excepción dela RAAS (176,189 personas por congresista), enel resto de los departamentos oscila entre101,552 y 57,135 habitantes por congresista(Chontales y Carazo, respectivamente), una dife-rencia de cuota de poco más de 40,000 personas.En Panamá, si se exceptúa a la comarca indígenade Kuna Yalá, la razón de representación en elresto de las circunscripciones muestra una dife-rencia cercana a 65,000 personas entre sus pun-tos mínimo (Darién) y máximo (Panamá 8-1).

Si se mira Centroamérica como un país, sinpensar en las fronteras nacionales, existen 119distritos electorales (sin contar las circunscrip-ciones nacionales). La razón de representaciónpromedio en esta región es de 72,462 habitantes porcongresista. Existen 14 distritos electorales cuya ra-zón de representación se sitúa cerca de 75% o máspor encima de este promedio . De ellos, 12 pertene-cen a Guatemala, uno a El Salvador (La Libertad) y

uno a Nicaragua (RAAS). De los 25 distritos don-de se requiere hacer menos esfuerzo para elegir aun congresista, es decir, que tienen las razonesde representación más bajas, 22 son de Panamáy 3 de Honduras (Valle, Santa Bárbara e Islas dela Bahía). Ninguna de las ciudades capitales cen-troamericanas, donde existen las mayores con-centraciones de población, está entre los distritosde más alta razón de representación.

Para estimar la desproporcionalidad de lossistemas electorales centroamericanos se calculóel índice de Rose6 para las diversas elecciones le-gislativas en cada país, en el período 1980-2002.De acuerdo con el valor promedio de este índice,el sistema menos proporcional es el de Guatema-la (84.9) y el más proporcional para todo el pe-ríodo considerado es el de Honduras (97.5). ElSalvador presenta un valor de 92.8, Costa Rica94.7 y Nicaragua 96.6 (Artiga, 2002)7.

¿Qué factores inciden en la mayor o menorproporcionalidad? Puede decirse que hay dosfactores importantes en este fenómeno: la distri-bución de los escaños entre las diferentes cir-cunscripciones y el uso de fórmulas más omenos proporcionales. En cuanto a lo primero,la investigación sobre sistemas electorales ha

GRAFICO 6.1

Centroamérica: razón de representacióna/ (congresistas por habitanteb/) de los distritos electorales en la última elección nacional. 1999-2002

a/ La razón de representación (congresistas por habitantes) se presenta estandarizada, utilizando el promedio latinoamericano (105,737 habitantes por congresista), peroexcluyendo a Brasil (Payne, et al 2001).b/ Los datos de población corresponden al año de la última elección presidencial, con excepción de Panamá, donde se usan datos del Censo de Población del 2000.Estimaciones oficiales de población de los países.c/ Cada punto representa un distrito electoral (departamento, provincia o circunscripción). En total existen 119 distritos electorales. La información completa de la razónde representación en cada uno de los distritos electorales se presenta en el capítulo de indicadores.

Fuente: Elaboración propia con base en Artiga, 2002, y Payne et al, 2002.

Panamá Nicaragua GuatemalaCosta Rica Honduras

El Salvador

2.00

1.75

1.50

1.25

1.00

0.75

0.50

0.25

0.00

-0.25

-0.50

-0.75

-1.00

-1.25

-1.50

-1.75

-2.00Distritos electorales c/

Razó

n de

repr

esen

tació

n


Las fórmulas proporcionales procuran que los cargos de elección sean ganadosen relación con el número de votos logrados por las distintas candidaturaspostuladas. Las fórmulas por cocientes establecen una cuota o cifra repartido-

ra que se obtiene al dividir el número de votos válidos en la circunscripción entreun divisor variable, según la modalidad escogida. La cuota o cifra repartidora, tam-bién conocida como cociente electoral, es la cantidad mínima de votos para acce-der a un escaño, de forma que un partido obtiene un número de escaños equiva-lente al número de cuotas que resulten al hacer la división antes indicada. Suelecontemplarse que, si luego de calcular las cuotas de todos los partidos aún que-dan cargos disponibles, se procede a la adjudicación de estos mediante el conteode los residuos, siendo el método más común el del resto o residuo mayor.

En cambio, las fórmulas proporcionales por divisores se caracterizan por la uti-lización de una serie numérica, en la que el total de votos que obtiene cada parti-do es dividido por cada uno de los divisores de la serie, adjudicándose al final losescaños que tengan mayores cocientes. Entre estas últimas fórmulas la más cono-cida es la d´Hondt.

Fuente: Artiga, 2001.

RECUADRO 6.7

Fórmulas de cociente electoral y fórmula D’Hondt

Los medios de comunicación estatales, por suparte, están obligados a dar servicio equitativo ygratuito a los partidos en El Salvador, Guatemala yNicaragua; en Panamá no se establece la gratuidady en Honduras, en contra de la tendencia general,se prohíbe su utilización. En este último país lapropaganda electoral queda al libre juego del mer-cado privado de los medios de comunicación, aun-que tampoco en los demás países las regulacionesgarantizan la neutralidad de dicho mercado.

En cuanto a la publicidad estatal, que duran-te las contiendas electorales podría dar algunaforma de ventaja a los partidos gobernantes (seaen el ámbito municipal o el nacional), sólo enCosta Rica se prohíbe hacerla a partir de la con-vocatoria a elecciones. En El Salvador la prohibi-ción entra en vigencia treinta días antes de la vo-tación y en Panamá, solo 24 horas antes,mientras en Guatemala, Honduras y Nicaraguano existe regulación al respecto.

Declinación de la participación electoral y convergencia en los sistemas de partidos

La contraparte de las garantías provistas porun sistema electoral para el ejercicio del voto li-bre es la participación ciudadana en los procesos

demostrado con suficiente evidencia empíricaque cuanto más pequeñas son las circunscripcio-nes, mayores son los efectos desproporcionales(Lijphart, 1994; Nohlen; 1994 y Taagepera yShugart, 1989). En cuanto a lo segundo, resultaque las fórmulas de cociente electoral y residuosmayores dan más proporcionalidad que la fór-mula D’Hondt (Lijphart, 1994; Nohlen, 1994 yArtiga, 2001). En el caso de Guatemala se produ-cen efectos desproporcionales justamente porhaberse elegido la fórmula D’Hondt y por ser pe-queñas (menores de 3 escaños) 15 de las 24 cir-cunscripciones (recuadro 6.7).

De acuerdo con los indicadores empleados,los sistemas electorales de Guatemala y El Salva-dor son los que más distorsiones introducen enla representación electoral, y los de Honduras yCosta Rica, los que menos. El caso guatemaltecomerece especial atención.

Reformas legales pendientes en el terreno de la propaganda electoral

En la mayoría de los países centroamericanosse restringe el derecho de la propaganda electo-ral a los partidos y candidaturas contendientes.Honduras se exceptúa de este patrón, pues noexiste restricción alguna para que cualquier ciu-dadano realice esta actividad. En Guatemala, da-do que además de los partidos políticos compi-ten comités cívicos, estos gozan del derecho adesarrollar propaganda electoral. Lo mismo su-cede en Panamá, donde se permiten las candida-turas de libre postulación para puestos de alcal-des, corregidores y concejales (cuadro 6.5).

El acceso equitativo a los medios de comunica-ción colectiva es un aspecto de suma importanciapara la competencia electoral. Sólo en tres países dela región (Costa Rica, El Salvador y Panamá) exis-ten regulaciones específicas que obligan a las em-presas privadas de comunicación colectiva a dar untrato equitativo a los partidos o coaliciones. En Ni-caragua la normativa establece cuotas máximas deuso, mientras que en Guatemala y Honduras no seregula. En la práctica la situación jurídica se presta,en la mayoría de las naciones, para que las empre-sas de comunicación favorezcan en mayor o menormedida a los partidos o candidatos de su preferen-cia, lo cual afecta el equilibrio en las condiciones decompetencia electoral. Como se verá más adelante,cuando se trate el asunto del financiamiento políti-co, incluso en los casos en que existe la obligatorie-dad del trato equitativo a los contendientes electo-rales, las empresas pueden recurrir a otras formasde apoyo, como las donaciones.


CUADRO 6.5

Centroamérica: regulaciones sobre propaganda electoral y uso de medios de comunicación colectiva, Circa 2002

Disposición Costa Rica El Salvador Guatemalaa/ Honduras Nicaragua Panamá

¿Sólo los partidos tienen Sí (CE, art. 85) Sí (CE, art. 227) También Comités Sin restricción Sí (LE, art. 95) También losderecho a realizar propaganda Cívicos (RLE, art. 27) (LE, art. 64) candidatos deelectoral? libre postulación

¿Están obligados los medios Sí (CE, art. 85) Sí (CE, art. 229) No se regula No se regula No. Sólo se fijan Sí de comunicación masiva cuotas máximas (CE, art. 172A)a dar un trato equitativo a de uso (LE, art. 90)los partidos/coaliciones en la propaganda electoral?

¿Están obligados los medios Sí (CE, art. 85) Sí (CE, art. 229) Sí (RLE, art. 28) Está prohibida su Sí (LE, art. 90) Sí, aunque node comunicación colectiva utilización se estableceestatales a dar servicio (LE, art. 70) la gratuidadgratuito y equitativo a los (CE, art. 165)partidos/coaliciones en la propaganda electoral?

¿Cuándo se suspende la El día anterior a la 3 días antes 36 horas antes El día de 72 horas Desde las 12propaganda electoral? votación de la votación de la votación la votación antes de la de la noche del

(CE, art. 79) (CE, art. 230) (RLE, art. 38) (LE, art. 74) votación viernes anterior (LE, art. 97) a las elecciones.

(CE, art. 248)

¿Cuándo se suspende Desde la 30 días No se regula No se regula No se regula 24 horas antesla publicidad convocatoria antes de la votación (CE, art. 259)gubernamental? (CE, art. 85) (CE, art. 231)

¿Se regula el uso de los Sí. Autoriza el TSE Sí. Autorizan Sí. No es necesaria Sí. Autorizan Sí. Autoriza el Sí, no se requiere espacios públicos como (CE, art. 79) los alcaldes autorización previa Tribunales Consejo Electoral permiso pero sí plazas, parques, calles, etc.? (CE, art. 234) (RLE, art. 31) Electorales (LE, art. 89) aviso previo

(LE, art. 77) (Cn, art. 38)

¿Existe prohibición para Sí, en los dos días Sí, 15 días antes Sí, 36 horas antes No se regula No se regula Sí, 10 díasdivulgar resultados de inmediatos y hasta que se de la votación calendario antesencuestas de opinión? anteriores declaren firmes (RLE, art. 38) de los comicios

y el propio los resultados (CE, art. 178) día de (CE, art. 230) hasta 3 horas la votación después del (CE, art. 85) cierre

(CE, art. 179)¿Pueden los militares realizar propaganda electoral? No (CE, art. 88) No (CE, art. 237) No (LEPP, art. 223) No (LE, art. 72) No hay regulación No aplica

¿Pueden los ministros No, (CE, art. 28) No (CE, art. 237) No hay regulación No hay regulación No hay regulación No hay religiosos hacer propaganda regulaciónelectoral?

CE= Código Electoral. RLE= Reglamento Ley Electoral. RPP= Reglamento de Partidos Políticos.a/ En el caso de Guatemala se utilizó además el Reglamento a la Ley Electoral.

Fuente: Artiga, 2002 con base en legislación electoral.


CUADRO 6.6

electorales. Esta puede examinarse de distintasmaneras. La más básica es la emisión del sufra-gio, que permite medir el nivel de participaciónelectoral. Otra es la organización de las y los ciu-dadanos en partidos políticos, con el fin de lograrser electos en los puestos de gobierno; esto últi-mo lleva al estudio de los sistemas de partidos. Enlos dos ámbitos de la participación ciudadana enlos procesos electorales, las democracias centroa-mericanas enfrentan complejos desafíos.

Disminuye la participación ciudadana en los procesos electorales

La democratización de los regímenes políti-cos en Centroamérica no fue acompañada por uncrecimiento en la participación electoral de las ylos ciudadanos (cuadro 6.6). Por el contrario, enlos sucesivos procesos que se han celebrado, es-ta participación ha tendido ha disminuir.

Entre 1985 y 2002 la participación en laselecciones legislativas fue, en promedio paraCentroamérica, de un 60.0% de las personas enedad de votar. De acuerdo con Payne et al (2002)el promedio latinoamericano de participación enlas elecciones legislativas fue de 71.2% en elperíodo 1978-2000.

El análisis de los casos nacionales permitedistinguir dos grupos de países. Por una parte

están aquellos donde la participación electoraldisminuyó, como es el caso de Costa Rica, Gua-temala y El Salvador. Costa Rica ha mostrado losniveles más altos de participación electoral, peroentre la primera y la última elección del período(1984 y 2002), esta descendió en -17.3%. EnGuatemala y El Salvador se presentó la más ba-ja participación electoral a lo largo de todo elperíodo y, más grave aún, con una fuerte dismi-nución, -37,6% y -21,5%, respectivamente(recuadro 6.8). En los restantes países la parti-cipación electoral aumentó: 32.5% en Panamá(sólo se tienen dos observaciones), 12.6% enHonduras y 2.8% en Nicaragua. Estas nacionesexhibieron, además, un nivel de participaciónsuperior al promedio centroamericano, en espe-cial Nicaragua y Honduras.

Los sistemas de partidos tienden a converger

En el primer informe Estado de la Región enDesarrollo Humano Sostenible (1999) se clasificó alos países en dos grupos, de acuerdo con las ca-racterísticas de sus sistemas de partidos. CostaRica y Honduras tenían sistemas bipartidistas es-tables, en tanto que los demás países presenta-ban sistemas multipartidistas o sistemas poco es-tables. El presente Informe actualiza este análisis,incorporando los resultados electorales más

Centroamérica: participación electoral de la población en edad de votar. 1984-2002

(porcentajes)

País Elección Elección Elección Elección Elección Diferencia entre Promediocirca 1985 circa 1990 circa 1994 circa 1998 circa 2001 última y primera del período

elecciónCosta Ricaa/ 81.4 81.3 81.0 69.4 67.3 -14.1 76.1El Salvadorb/ 48.3 44.0 51.1 34.4 37.9 -10.4 43.1Guatemalac/ 49.8 41.0 14.5 31.1 -18.7 34.1Hondurasd/ 77.8 75.7 63.5 68.0 -9.8 71.3Nicaraguae/ 74.1 73.3 76.2 2.1 74.5Panamáf/ 52.9 70.1 76.0 23.1 66.3

a/ Elecciones legislativas de 1986, 1990, 1994, 1998 y 2002.b/ Elecciones legislativas de 1985, 1991, 1994, 1997 y 2000. Para el año 1998, se utilizó el dato de votos para diputados, tomado de:www.eca.edu.sv/publica/eca/581art1.htmc/ Elecciones legislativas de 1985, 1990, 1994 y 1999.d/ Elecciones legislativas de 1985, 1989, 1993, 1997 y 2001, no aparece información para las elecciones del 2001 debido a que no se cuenta conel dato de la población en edad de votar.e/ Elecciones legislativas de 1984, 1990 1996 y 2001, no aparece información para las elecciones del 2001 debido a que no se cuenta con el datode la población en edad de votar.f/ Elecciones legislativas de 1984, 1994 y 1999.

Fuente: http//www.idea.int/vt/country_view.cfm


RECUADRO 6.8

Bajo este título se presentan los resultados de unestudio sobre participación y abstención electo-ral preparado por Horacio Boeno y Edelberto To-

rres-Rivas en el marco del proyecto Participación elec-toral en Guatemala, cuya ejecución fue asumida por elPNUD. Los autores sintetizan distintos insumos prepa-rados por siete instituciones de investigación. La pre-paración de estos insumos se llevó a cabo utilizandodiferentes aproximaciones metodológicas y fuentes deinformación tales como archivos del registro electoral,estadísticas de población, grupos focales, encuestasespecíficas, observación directa de la participación enlas elecciones de distintas comunidades y otros.

Entre los resultados más importantes de este traba-jo destaca que la falta de participación electoral es laabstención primaria, o sea, “de ciudadanos a los queel padrón electoral les resulta ajeno”. Esto es ademásespecialmente cierto en áreas rurales. En el estudio seseñala que, si se corrige la información del registroelectoral, aumenta el porcentaje de no inscritos y dis-minuye la magnitud de la abstención entre los inscri-tos. El problema, entonces, pasa de ser un asunto deciudadanos que, estando inscritos, no concurren a vo-tar, a una situación en la que un alto porcentaje de ciu-dadanos no está registrado para votar.

Entre los factores individuales están las diferenciasen la abstención por edad. El estudio revela que la ma-yor parte de la abstención de los jóvenes es primaria:no votan porque no están registrados. Lo mismo ocu-rre cuando se analiza el abstencionismo según sexo;entre las mujeres, el abstencionismo primario es laprincipal causa de la baja participación electoral. Sinembargo, una vez registradas, las mujeres votan enproporciones similares a los hombres.

Si bien la información disponible no permitió anali-zar con el mismo detalle la participación electoral se-gún pertenencia étnica, la información parcial sugiereque el abstencionismo primario es mayor entre los in-dígenas que entre los ladinos. La información más es-pecífica de algunas comunidades muestra que la ma-yor abstención se da entre mujeres indígenasanalfabetas.

Entre los factores institucionales, los requisitos lega-les para ser ciudadano explican parte del abstencionis-mo. La Constitución de Guatemala señala que la ciuda-danía se convierte en activa cuando practica elsufragio. Para ello es necesario cumplir con una seriede requisitos que no todos pueden o están dispuestosa cumplir. Así por ejemplo, el alto porcentaje de partosno ocurridos en las instituciones de salud-particular-mente en las zonas rurales- implica que el sólo hechode obtener una partida de nacimiento requiere un es-fuerzo mayor para un sector de la población. De estamanera, la investigación mostró que existe un grupo depersonas que nunca han obtenido su cédula de vecin-dad y un segundo grupo, aún más numeroso, que te-niendo cédula de vecindad no se ha inscrito en el pa-drón electoral.

Otros aspectos, de carácter institucional y relaciona-dos con la organización de las elecciones, también in-ciden en la participación electoral. Uno de ellos son lasdificultades relacionadas con el uso de cinco papeletasdiferentes a la hora de votar. Otro se refiere a la fechade las elecciones, que coincide con el período de lasmigraciones estacionales de un contingente importan-te de trabajadores. Como la contratación requiere unaidentificación legal, es probable que entre las personasque se desplazan en esa época, una proporción impor-tante se encuentre registrada en el padrón electoral.Con respecto a la ubicación de los recintos de vota-ción, la distancia física, aunque no parece ser un factorrelevante de acuerdo con los resultados de una de lasencuestas del estudio, no deja de ser parte de las razo-nes por las cuales algunas personas no votan. Además,en ciertas comunidades a la falta de proximidad físicase suman las dificultades de transporte.

Finalmente, la información sobre razones para novotar revela la existencia de una percepción despoliti-zada de la vida pública, que se resume en tres actitu-des comunes hacia el voto: una desconfianza generalsobre lo público y sobre lo que viene del Estado, undesconocimiento de lo que es la política como ejerciciode derechos políticos, y una percepción negativa delpolítico, de sus actuaciones públicas y de sus ofertas.

Fuente: Boneo y Torres-Rivas, 2001.

¿Por qué no votan los guatemaltecos?


distintas coaliciones de numerosos partidos encada elección (Proyecto Estado de la Nación,1999). En la última elección (2001) disminuyóel número efectivo de partidos -producto de loscambios en la legislación electoral antes comen-tados- y aumentó la concentración de voto. Noobstante, la fluidez partidaria, los partidos queaparecen y desaparecen en el Parlamento, mues-tra que Nicaragua tiene comparativamente unmuy alto grado de fluidez.

En el grupo de países que tenían, a finales de ladécada de 1990, sistemas multipartidistas, tam-bién hay comportamientos dispares. En Panamá semoderó el multipartidismo: en la última elección(2000) descendió el número efectivo de partidos yaumentó la concentración de votos en los dos par-tidos mayoritarios. Por su parte, Guatemala y ElSalvador registraron cambios, pero sin una tenden-cia clara (cuadro 6.7). Desde mediados de los añosnoventa, estos países, siendo multipartidistas,muestran un movimiento lento hacia una mayorconcentración del voto en los dos primeros parti-dos, aunque el nivel promedio todavía es bajo, es-pecialmente en el caso guatemalteco.

recientes (recuadro 6.9). La principal conclusiónes que hay indicios importantes de cambio en lossistemas de partidos en la región, los que no im-plican todavía una gran modificación, peroapuntan hacia un tránsito entre los dos tipos desistemas de partidos descritos en el primer infor-me regional.

En el grupo de países que hasta finales de ladécada de los noventa tenían sistemas bipartidis-tas (Honduras, Costa Rica y Nicaragua) se regis-tran comportamientos distintos: debilitamiento,estabilidad y fortalecimiento. En Costa Rica elbipartidismo ha mostrado signos de debilita-miento, con la irrupción de una nueva fuerza po-lítica en las elecciones de 2002 (el PAC, que ob-tuvo el 24.6% de los escaños en el Congreso). EnHonduras el sistema de partidos se mantiene es-table; en la última elección, en el 2001, ningunode los indicadores se alejó del comportamientohistórico del período 1985-2002. En Nicaraguael bipartidismo parece haberse fortalecido. Sinembargo, se trata de un caso singular en la re-gión, puesto que no han sido dos partidos esta-bles los que han competido, sino dos extremospolarizados: por una parte el FSLN y, por otra,

RECUADRO 6.9

Para estudiar los sistemas de partidos en Cen-troamérica se utilizan en este Informe tres indi-cadores: el número efectivo de partidos, el índi-

ce de fluidez partidaria y la concentración del voto enlas dos agrupaciones mayoritarias. Estos indicadorespermiten hacer una valoración sobre la estabilidad ycantidad de partidos que conforman un sistema y ladominación electoral que ejercen los dos principales.En principio, un mayor número de partidos y una ma-yor movilidad de los caudales electorales entre elec-ción y elección -la fluidez partidaria- suponen una me-nor estructuración de la oferta partidista y una menorestabilidad del sistema. En algunos países puedencompetir muchas agrupaciones, aunque en la prácticasean pocas las que alcancen representación parla-mentaria. Esto último es lo decisivo para determinar laestabilidad del sistema de partidos.

Las fórmulas para el cálculo de cada uno de esos in-dicadores son las siguientes:

■ Número efectivo de partidos en las elecciones legis-lativas (NEP): 1/[Σ(si)2], donde si es, en el caso delas elecciones legislativas, la proporción de escañosobtenidos por el partido i.

■ Indice de fluidez partidaria: 1/2 (ea + ed), donde: ea= porcentaje de escaños de los nuevos partidos(partidos que “aparecen”) y ed = porcentaje de es-caños de los partidos que “desaparecen”.

■ Concentración del voto en los dos partidosmayoritarios: se suma los votos obtenidos por losdos partidos mayoritarios y se divide entre el totalde votos emitidos.

Fuente: Artiga, 2002

Indicadores del sistema de partidos políticos en Centroamérica


CUADRO 6.7

En resumen, con excepción del sistema departidos hondureños, los demás sistemas mues-tran signos de cambio. En Costa Rica, según la ul-tima elección, parece atenuarse el bipartidismo;en Panamá se ha moderado el multipartidismo;Nicaragua, por el contrario, se movió hacia el bi-partidismo, y Guatemala y El Salvador registrancomportamientos en distintos sentidos. El resul-tado es que, hoy en día, resulta más difícil clasifi-car los casos en dos grupos (bipartidistas establesversus multipartidistas inestables). Parece ser elcomienzo de un lento tránsito de los sistemasbipartidistas hacia el multipartidismo y viceversa.

Una nota sobre la democratización interna de los partidos

El presente Informe realizó una indagaciónexploratoria sobre la organización interna de lospartidos. En una democracia, los partidos repre-sentan los intereses y aspiraciones de ciertos seg-mentos de la ciudadanía y la organización inter-na de estas agrupaciones es un factor clave queposibilita (u obstaculiza) que esta representaciónefectivamente articule los intereses de sus simpa-tizantes y afiliados o que, por el contrario, seasimplemente una representación arrogada.

En Costa Rica, Honduras y Panamá la legisla-ción electoral establece la celebración de elecciones

internas en los partidos para la selección de can-didatos presidenciales y son, por lo tanto, lospaíses que garantizan una mayor inclusión en elproceso. En cambio, en El Salvador, Guatemala yNicaragua la selección del candidato presidencialcorresponde al órgano colegiado que dirige lospartidos (cuadro 6.8).

Persiste la desconfianza en los partidos políticos y en los sistemas electorales

La desconfianza ciudadana en los partidos po-líticos, ya anotada en el primer informe regional,persiste hoy. Según la encuesta Latinobarómetro, enel año 2002, en los países centroamericanos, me-nos de dos personas de cada diez (17%) manifes-taban tener confianza en los partidos políticos.Costa Rica fue el país donde mayor cantidad depersonas expresaron tener (mucha o algo de) con-fianza en los partidos (24%), seguido por Hondu-ras (22%). En el otro extremo está Guatemala,donde sólo un 8% de las y los encuestados mani-festó tener confianza en los partidos. En Nicaraguay El Salvador la proporción fue muy similar(alrededor del 16% de las personas).

Esta información se complementa con unnuevo hallazgo: durante las últimas eleccionespresidenciales en El Salvador, Guatemala, Nica-ragua y Honduras, distintos estudios indicaron

Centroamérica: indicadores sobre los sistemas de partidos políticosa/. 1980-2002

País Número efectivo Índice de fluidez partidariab/ Concentración del voto

1980-2002 Última elección 1980-2002 Última elección 1985-2002 Última elecciónde partidos legislativa legislativa legislativa

Costa Rica 2.6 3.7 6.3 16.7 79.0 56.9El Salvador 3.1 3.5 5.8 7.8 74.7 71.2Guatemala 3.2 2.4 24.8 15.8 58.9 69.1Honduras 2.1 2.4 0.4 0.0 94.1 87.3Nicaragua 2.3 2.0 53.7 58.2 87.9 94.4Panamá 3.8 3.3 13.3 13.3 45.5 53.6

a/ Consúltese recuadro 6.9 para la definición de cada indicador.b/ Las fechas para las elecciones son: Costa Rica: 1982 (año base), 1986, 1990, 1994, 1998 y 2002; El Salvador: 1982 (año base), 1985, 1988,1991, 1994, 1997 y 2000; Guatemala: 1984 (año base) 1985, 1990, 1994, 1995 y 1999; Honduras: 1980 (año base), 1985, 1989, 1993, 1997y 2001; Nicaragua: 1984 (año base), 1990, 1996 y 2001; Panamá: 1994 (año base) y 1999. Para Nicaragua se utilizaron los datos obtenidos enlas asignaciones departamentales. Para Guatemala se emplearon los datos obtenidos en los distritos departamentales.

Fuente: Artiga, 2002.


elabora anualmente Freedom House (gráfico6.2), en la región las restricciones a los derechosciviles y las libertades políticas descendieron enforma considerable entre 1981 y 2000. Sin em-bargo, para el último año señalado, Guatemala,Nicaragua y Honduras fueron calificados comopaíses que aún no podían considerarse libres derestricciones a los derechos civiles y políticos.Esto significa que, pese a los avances en lo que serefiere a la celebración de elecciones, a la legisla-ción y al ofrecimiento de garantías para los diver-sos actores, el contexto en que se llevan a cabo di-chas elecciones no cumple con los criteriosestablecidos por esta organización (recuadro 6.10).

El financiamiento de la política: un desafío pendiente

Un tema relevante para evaluar las garantíasque ofrecen los regímenes democráticos es su ca-pacidad para asegurar la integridad y la autono-mía de los sistemas políticos, frente a influenciasno deseadas provenientes del financiamiento delos partidos y las campañas electorales. En efec-to, el costo creciente de las campañas y la cada

que porcentajes considerables de la poblaciónpresumían que habría fraude (IEN, 2001; CID-Gallup 2001; IUDOP, 2002 y Sistema de las Na-ciones Unidas en Guatemala, 1998).

La desconfianza ciudadana en la pureza de losprocesos electorales contrasta con los reportes favo-rables de las numerosas y distintas misiones interna-cionales que los han evaluado. Los progresos ocurri-dos en los sistemas electorales no han modificado,en lo fundamental, las percepciones ciudadanas.

Entre 1990 y 2001, la Organización de EstadosAmericanos efectuó diecinueve misiones de obser-vación de los procesos electorales celebrados enCentroamérica, junto a otras realizadas por el Cen-tro Carter y diversas organizaciones no guberna-mentales (OEA, 2002; UPD-OEA, 2000; Observato-rio Electoral Latinoamericano, 2001 yNitlapán-Envío, 2001). Estas misiones han hechodistintos tipos de observaciones relacionadas con elcontrol partidario de los organismos electorales, conlas dificultades para la habilitación para ejercer el su-fragio (ya sea con respecto a la inscripción de elec-tores o con respecto a la emisión del documento ne-cesario para votar) y con irregularidades técnicas (laapertura tardía de algunos recintos de votación, bo-letas manchadas o mal impresas, mala informacióna los electores, problemas en la transmisión de losescrutinios de las juntas receptoras de votos, etc.).No obstante las anormalidades detectadas, los pro-cesos electorales terminaron siendo declarados libres,competitivos y justos por estas misiones, en la medi-da en que no pudieron imputar una intención clara,de parte de los organismos electorales, para alterar lavoluntad de los ciudadanos expresada en las urnas.

Mediciones internacionales poco favorables para varios países

Una condición que favorece la realización deelecciones libres y limpias es la existencia de uncontexto de respeto por los derechos humanos,civiles y políticos. Por ejemplo, durante la déca-da de 1980, en El Salvador, Guatemala y Nicara-gua se celebraron elecciones durante los conflic-tos armados. Estos procesos no pueden serconsiderados como elecciones democráticas pormás que, entonces, se llevaran a cabo esfuerzospara terminar con las prácticas fraudulentas a lasque solía recurrirse en el régimen autoritario.

Las evaluaciones externas de los derechos civi-les y políticos en Centroamérica coinciden en seña-lar avances, pero al mismo tiempo ponen de mani-fiesto que aún no se logran condiciones de plenalibertad y respeto a los derechos de las y los ciuda-danos. De acuerdo con el índice internacional que

CUADRO 6.8

Centroamérica: selección de los candidatos presidenciales en la última elección. Circa 2002

País Afiliados Órganos Órganos nacionales(elecciones colegiados ratifican resultadosinternas cerradas) de las elecciones internas

Costa Rica PLN (02) y PUSC (02) PLN (02) y PUSC (02)

El Salvador ARENA (99)FMLN (99)a/

Guatemala FRG (99)PAN (99)b/

Honduras PLH (01) y PNH (01)

Nicaragua PLC (01) FSLN (01)Panamá PA (99) y PRD (99)

a/ En 2001 se reformaron los estatutos del partido para permitir elecciones internas.b/ En 2002 el PAN realizó un proceso de elecciones internas de cara a las eleccionesde 2003.

Fuente: Freidenberg y Sánchez, 2001.


Desde 1972, la organización Freedom House ha publicado anual-mente una evaluación sobre el estado de la libertad en 192 paísesdel mundo y 60 territorios en disputa. Su metodología está orien-

tada a establecer un ranking de los países, que se basa principalmente enuna encuesta aplicada a activistas de derechos humanos, periodistas, edi-tores y otras personalidades de cada país. También se complementa coninvestigaciones en profundidad en algunas naciones.

Los índices de Freedom House son una de las mediciones más utiliza-das por las instituciones internacionales y los estudios de política compa-rada. Sin embargo, tienen importantes limitaciones. Por ejemplo, variacio-nes metodológicas dificultan el establecimiento de series de tiempo; lasvaloraciones están basadas en juicios de expertos y las reglas de califica-ción no son de dominio público. Pese a estas debilidades, las pocas alter-nativas a Freedom House tienen limitaciones similares.

Los dos índices de Freedom House utilizados en este Informe son el dederechos políticos y libertades civiles, y el de libertad de opinión y expre-sión. El primero agrupa dos conceptos, los derechos políticos y las liberta-des civiles. Por derechos políticos se entiende la capacidad de las perso-nas para participar en las elecciones de sus representantes y en la tomade decisiones de las políticas públicas. Por libertades civiles se entiendenaquellas que permiten desarrollar puntos de vista, una autonomía perso-nal o institucional independiente del Estado. La metodología empleadaevalúa ambas categorías por separado, utilizando una escala de 1 a 7,

RECUADRO 6.10

donde 1 es la mejor condición y 7 la peor. Luego se usa un promedio deambas categorías para ubicar al país en el estatus correspondiente: libre (1-2.5), parcialmente libre (3.5-5), no libre (5-5.7).

En el segundo índice, Freedom House evalúa el grado de cumplimientode los derechos de libertad de opinión y expresión que establece la Decla-ración Universal de Derechos Humanos (artículo 19) con base en cuatro cri-terios: a) las leyes y las regulaciones administrativas según su influencia enel contenido de las noticias de los medios; b) el grado de influencia o decontrol político sobre el contenido de los sistemas de noticias, bajo el su-puesto de que el poder político puede buscar manipular las noticias y quelas democracias buscan formas de establecer contrapesos y balances paraminimizar el dominio del Estado; c) la influencia económica sobre el conte-nido de las noticias, ejercida ya sea por los gobiernos o los empresarios pri-vados; y d) las violaciones contra los medios, incluidos el asesinato de pe-riodistas, los ataques físicos, el acoso y la censura. Sus investigaciones, sinembargo, no evalúan el grado de responsabilidad con que la prensa se de-sempeña en los países. Las evaluaciones examinan por separado los me-dios audiovisuales y los de la prensa escrita; asignan valores numéricos y,posteriormente, los integran en un índice en el que cero corresponde almayor grado de libertad de prensa y 100 al de menor grado.

Fuente: www.freedomhouse.org, 2002; Munck y Verkuilen, 2002.

Los índices de Freedom House

GRAFICO 6.2

No libre(5.5 a 7 puntos)

Libre (1 a 2.5 puntos)

Parcialmente libre (3 a 5.5 puntos)

Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panamá

Punt

os

1981

1982

1983

1984

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

7

6

5

4

3

2

1

0

Centroamérica: índice de Freedom House de derechos civiles y libertades políticas en Centroamérica. 1981-2002

Fuente: Freedom House, varios años.


financiamiento, cuando existen, se encuentranlimitados en la mayoría de las naciones, a la ren-dición de cuentas sobre el uso de los subsidiospúblicos, y su aplicación no es rigurosa o presen-ta importantes vacíos. Esto hace suponer que enla región existe una virtual ausencia de controlsobre las donaciones políticas privadas y, asocia-da a ella, una ausencia casi total de transparenciasobre las fuentes de ingreso de los partidos.

En todos los países hay subsidio público a la política

Las democracias centroamericanas reflejanuna situación generalizada en el ámbito mundial,en cuanto a la provisión de subsidios estatales alos partidos, con el fin de garantizar el respeto ala legalidad de las contiendas electorales. El pesode los subsidios, sin embargo, varía considera-blemente de una nación a otra. Mientras en Cos-ta Rica y, en menor grado, Nicaragua, los subsi-dios directos han cubierto una parte sustancialde las erogaciones electorales en procesos recien-tes (58% y 44-48% respectivamente), en el restode los países su efecto es más bien marginal (Pa-namá, 30%; Honduras, 10%; Guatemala, 5%.No hay información disponible para el caso de ElSalvador) (cuadro 6.10).

El procedimiento para calcular el monto lossubsidios directos está formalizado en la legisla-ción constitucional u ordinaria en toda el área.Mientras Costa Rica, Nicaragua y Panamá defi-nen la cantidad como una proporción del PIB odel presupuesto estatal, Guatemala y Hondurasasignan una suma por voto, una solución bastan-te más común en el contexto internacional. Losmontos distribuidos por ciclo electoral son ma-yores en los sistemas panameño (15.3 millonesde dólares) y costarricense (14.2 millones de dó-lares) que en el resto de la región. Los sistemasnicaragüense (10.6 millones de dólares) y salva-doreño (7.8 millones de dólares) ocupan una po-sición intermedia, y son los únicos en los que elsubsidio se distribuye en varios procesos electo-rales a lo largo del período presidencial. Final-mente, los subsidios hondureño (2.4 millones dedólares) y guatemalteco (menos de 0.5 millonesde dólares) asignan montos muy bajos. Calcula-das en términos per cápita, sin embargo, estasayudas están acordes con las distribuidas en lamayoría de las democracias del mundo, con ex-cepción de la extraordinariamente baja subven-ción guatemalteca8.

Los sistemas de subsidio de la región pre-sentan algunas limitaciones en contraste con laexperiencia de otras democracias en el mundo:

vez más amplia disponibilidad de fuentes de di-nero ilegítimo en la región han llegado a conver-tirse en amenazas significativas. En los últimosaños, las denuncias sobre financiamientos ilícitoshan sido cada vez más frecuentes en todos lospaíses; en el caso de Costa Rica y Panamá las cri-sis políticas asociadas a este tema han motivadoreformas importantes en las legislaciones. Noobstante, la adopción de enfoques legislativosprohibicionistas y excesivamente limitantes delas contribuciones y gastos electorales podríaplantear nuevos problemas y producir efectoscontrarios a los buscados.

Si, por una parte, los países están obligados aresguardar la legitimidad de sus sistemas políti-cos y contrarrestar cualquier influjo negativo so-bre el interés general, por otra parte también esnecesario para la salud de las democracias el flu-jo de recursos económicos legítimos que garanti-cen el adecuado desarrollo de las campañas elec-torales. Legislaciones en extremo rígidas podríanlimitar las posibilidades de los diversos partidosy candidatos para llevar su mensaje a las y los vo-tantes, así como estimular prácticas de financia-miento y faltas a la ley aún menos deseables.

Aunque los marcos regulatorios pueden favo-recer un financiamiento adecuado y mayor trans-parencia, su eficacia dependerá siempre en bue-na medida de los valores y prácticas de lospropios partidos, que son los agentes del proce-so, y de los ciudadanos, que deben ejercer conresponsabilidad su derecho al escrutinio público.Esto implica que, en este como en otros aspectos,el reto consiste en avanzar hacia el afianzamien-to de una cultura verdaderamente democráticaen la región.

Las normas de financiamiento político muestran importantes limitaciones

Una revisión de los sistemas de financiamien-to político (SFP) de Centroamérica, muestra que,en efecto, la capacidad de la normativa para pre-venir la excesiva influencia de los intereses priva-dos y la corrupción política es limitada. En todoslos países existen sistemas de subsidio electoral yen algunos hay controles contables sobre la utili-zación de los mismos (cuadro 6.9). No obstante,los montos de los subsidios son muy reducidosen la mayoría de los casos, pues en promedio cu-bren sólo un 30% de los gastos electorales, conlo cual no se garantiza una adecuada participa-ción electoral y se crea una importante depen-dencia de capitales privados para su financia-ción. Por su parte, los controles sobre el


CUADRO 6.9

Centroamérica: sistemas de financiamiento político. 2002

Temas PaísesGuatemala El Salvador Honduras Nicaragua Costa Rica Panamá

Fuentes de financiamiento

Control de fuentes privadas

Subsidios estatales directos

Nacionales Sin límite Sin límite Prohibición decontribucionesanónimas

Prohibición decontribucionesanónimas

Prohibición decontribucionesanónimas

Sin límite

Prohibiciónconcesionariosdel Estado

Prohibicióninstitucionespúblicas

Límite US$35.000

Extranjeras Sin límite Sin límite Prohibida Sin límite Sin límite

Receptor Partidos Partidos Partidos Partidos,alianzas

Partidos Partidos, candi-datos indepen-dientes

Entrega Tractos anuales Anticipo 75% Anticipo: 60% Reembolso Reembolso Anticipo: 40%

Reembolso:tractos anuales

Barrera 4% votos No hay No hay 4% votos 4% votos(1 escaño)

Adelanto: Sinbarreras

Reembolso: 5%votos

Criterio Por voto Por voto Por voto Proporcional Proporcional Adelanto: paresiguales

Monto Ley: 2 quetzales porvoto

Autoridad: define.Partidos nuevos re-ciben US$ 500 mil

Ley: 17 lempiras Ley: 1%presupuesto

Constitución:0.1% PIB

Reembolso:proporcional

Total subsidio otorgado US$ 0.5 mill (1999)

US$ 7,8 mill(2000)

US$ 2.4 mill(2001)

US$ 1.2 mill(2001)

US$ 1.6 mill(2002)

US$ 1.8 mill(1999)

Exoneración fiscal adonaciones

No hay Espacios en TV -radio estatal

Exoneraciónfiscal adonaciones

Franquicia postal Exoneraciónfiscal adonaciones

Espacios enTV - radio estatal

Franquiciaspostales

Subsidios estatales indirectos


CUADRO 6.9 (continuación)

Centroamérica: sistemas de financiamiento político. 2002

Temas PaísesGuatemala El Salvador Honduras Nicaragua Costa Rica Panamá

a/ Se refiere únicamente a elecciones presidenciales. Para las elecciones legislativas, el límite es 2 meses y 1 mes para las elecciones municipales.b/ Existe una progresión de sanciones.c/ Se refiere a las elecciones nacionales- Para las elecciones municipales, el límite son 42 días y de 21 en caso de una segunda ronda.d/ Receptores deben presentar informes ante la Contraloría General de la República, Ministerio de Hacienda y autoridad electoral.e/ Reportes trimestrales ante la autoridad electoral (mensuales durante la campaña). Precandidatos presidenciales reportan donaciones a latesorería del partido.f/ Ante la Contraloría General de la República.g/ Ante la autoridad electoral.h/ Se trata del uso conciente (ex profeso) de dineros del narcotráfico.

Fuente: Casas, 2002.

Transparencia financiera

Franquiciaspostales, telefónicasy telegráficas

Exoneracionesfiscales

Gastos electoralesTopes de gasto No No No No No No

Duración de campaña No 4 meses a/ 90 días 75 días c/ No

Informes sobrecontribuciones

No No Informe anual No Informestrimestrales e/

No

Informes sobre gastos No No Informe anual Justificación degastos d/

Justificación degastos f/

Justificación degastos g/

Realización de auditorías No No No No Subsidiosestatales

Subsidiosestatales

Sanciones No No Multas porpropagandaextemporánea b/

Multas einhabilitacionespor donacionesilegales

Prisión (2 a 6años)

Prisión por usode financia-miento del nar-cotráfico h/


recaudación de ciertos tipos de fondos privadospor parte de los partidos o candidatos. Así, en al-gunas democracias occidentales la asignación defondos públicos es directamente proporcional ala capacidad del candidato o de los partidos pa-ra recaudar pequeñas donaciones, o a suhabilidad para atraer nuevos miembros cotizantes.

Ningún país de la región ha introducido to-pes de gasto electoral, ni generales, ni focalizadosen rubros específicos. Los partidos y los candidatospueden gastar tanto como quieran en sus activi-dades de proselitismo. Aunque en algunos paísesexisten límites generales de erogación, suadopción ha sido resistida por la mayoría de lasdemocracias. Las únicas limitaciones que pesansobre el gasto electoral en Centroamérica con-ciernen a la delimitación temporal de las campa-ñas electorales, introducida en El Salvador, Hon-duras, Nicaragua y Costa Rica.

La duración oficial de las campañas presiden-ciales en estos casos -que oscila entre 75 días enNicaragua y tres meses y medio en Costa Rica-está muy por encima de la de países que han de-cidido restringir sus procesos electorales, como

a) solamente los partidos políticos pueden bene-ficiarse de estos recursos, b) no pueden accedera ellos los precandidatos presidenciales, c) se res-tringen a subvencionar gastos electorales, y d) noen todos los países existen criterios de acceso ocuotas electorales mínimas para beneficiarse delos mismos (como es el caso de El Salvador yHonduras).

Debe decirse que la experiencia internacionaldemuestra que la generosidad de los subsidiostampoco garantiza, por sí misma, la desapariciónde la dependencia de los partidos respecto de loscapitales privados o la erradicación de las prácticasilegales de financiamiento, aunque contribuya aello (Mendilow, 1996; Blechinger y Nassmacher,2001). La existencia de subvenciones electoralesdebe complementarse con otras medidas. Estasayudas abren la posibilidad de utilizarlas comoun mecanismo para incentivar el cumplimientode obligaciones impuestas por las leyes, y larecaudación de fuentes deseables de financia-miento. Los subsidios pueden condicionarse nosólo a la presentación de informes (como ya sehace en algunos países del área) sino ligarse a la

CUADRO 6.10

Centroamérica: gasto electoral total y peso relativode los subsidios directos. Circa 2000

(A) (B) (C) (D)País Ciclo Gasto Subsidio directo Fuentes privadas Porcentaje cubierto

electoral electoral total (millones de US$) (millones de US$) por subsidio (B / A)(millones de US$) (A – B)

Costa Rica 1998 20.1 a/ 11.5 8.6 58Nicaragua 2000-2001 22-24 10.6 11.4-13.4 44-48Panamá 1999 20 b/ 6.1 d/ 13.9 30Honduras 1997 15.3 1.5 13.8 10Guatemala 1995 11.5 0.6 10.9 5El Salvador 1999-2000 c/ 7.8

a/ Incluye elecciones nacionales y procesos electorales internos -tanto legislativos como presidenciales- en el PLN y el PUSC. El gasto en la elecciónnacional fue de 16.8 millones de dólares.b/ Esta cifra debe ser tomada con particular precaución. La fuente sólo incluye una estimación de 10 millones de dólares para "una campañapresidencial". La cifra del cuadro asume, pues, el gasto de al menos dos candidaturas presidenciales mayoritarias. Los gastos en eleccioneslegislativas, no incluidos en esta cifra, pueden ser sustanciales en Panamá.c/ No se dispone de estimaciones. Sin embargo, una fuente calculó en 8 millones de dólares el gasto publicitario de uno de los dos partidosmayoritarios durante la campaña presidencial de 1999 (CONF, 30/9/01).d/ Incluye sólo el 40% del subsidio desembolsado durante la campaña.

Fuentes: Casas, 2002.


Canadá (35 días en 2000), Taiwán (10 días), Ja-pón (12 días), Turquía (15 días), Francia (20días) y España (15-21 días)9. Debe notarse, sinembargo, que la limitación temporal introducidapor las naciones centroamericanas es, a lo sumo,una restricción indirecta del gasto electoral -elquantum de las erogaciones no se limita- y de unadébil aplicación en la práctica, pues de hecho lascampañas empiezan mucho antes de la convoca-toria oficial. En Panamá y Guatemala, al igualque en democracias como las de Alemania, elReino Unido y Estados Unidos, entre muchosotros casos, se ha optado, en cambio, por noestablecer límite temporal alguno al proselitismoelectoral.

Débiles o inexistentes reglas de transparencia financiera

En materia de reglas de transparencia finan-ciera, los países centroamericanos varían desdeuna total desregulación en El Salvador, hasta unenfoque más intervencionista en Costa Rica. Enesta última nación, los partidos deben presentarinformes trimestrales de sus ingresos y someter auna exhaustiva auditoría de las autoridades con-traloras sus gastos electorales, a fin de recibir elsubsidio estatal. Con variaciones, en el resto dela región se presentan controles financieros casiexclusivamente centrados en la utilización de lossubsidios públicos. En la mayoría de los casos,los reportes tan solo consisten en presentar los li-bros contables de la organización, para que seanrevisados por las autoridades electorales. Con laexcepción de Costa Rica, las fuentes de ingresode los partidos no son reportadas ni auditadas enningún país. Tampoco están obligados los dona-dores centroamericanos a reportar sus contribu-ciones políticas. La adopción de mecanismos queaseguren algún nivel de transparencia sobre losingresos y gastos partidarios, sin embargo, escomún entre las democracias occidentales, aun-que con muy diferentes grados de rigurosidad ysupervisión.

Las sanciones contra las prácticas ilegales definanciamiento en Centroamérica varían tantocomo los controles que tales sanciones respal-dan. Los SFP en Guatemala y El Salvador no pre-vén ninguna sanción por incumplimiento. EnPanamá la legislación únicamente sanciona conprisión el uso consciente de dineros provenien-tes del narcotráfico. Los sistemas hondureño ynicaragüense, por su parte, han optado por unacombinación de multas e inhabilitaciones electo-rales. Por último, la legislación costarricense

utiliza un enfoque más punitivo, y ha estableci-do una única sanción de prisión (de 2 a 6 años)contra los diversos incumplimientos de las nor-mas de financiamiento. En el ámbito internacio-nal la forma generalizada de sanción son las mul-tas, frecuentemente ligadas a la retención desubsidios públicos. Esta opción está ausente enlos SFP centroamericanos.

Amplia apertura en las legislaciones con respecto a las donaciones políticas privadas

En cuanto a los grandes donativos o contri-buciones políticas de carácter privado, que en elcontexto internacional han suscitado la mayoríade las regulaciones “negativas”, en Centroaméri-ca prevalece una casi completa apertura en la le-gislación y en las prácticas de los partidos. Entanto los SFP de Guatemala, El Salvador y Pana-má no imponen restricción alguna a la recepciónde contribuciones de nacionales o extranjeros,en Nicaragua únicamente se exige, entre otros re-quisitos, la identificación del donador (Casas,2002).

Una situación algo diferente es la de Hondu-ras y Costa Rica. El SFP hondureño, como otrosen América Latina, prohíbe las donaciones polí-ticas de concesionarios estatales. Por su parte, laley costarricense es la única de la región que im-pone un límite cuantitativo a las donaciones lo-cales. En el año 2000, el límite era equivalente,aproximadamente, a 35,000 dólares por dona-dor a lo largo de un período de cuatro años, aun-que la información disponible apunta a que estelímite se encuentra muy por encima del montode las contribuciones privadas habituales en elpaís. Adicionalmente, tanto Costa Rica comoHonduras prohíben la recaudación de fondos deorigen foráneo, que es lo común en los SFP delresto del mundo.

La ausencia de control sobre las contribucio-nes de origen extranjero en las demás nacionesde Centroamérica merece particular atención,por cuanto está ligada a un fenómeno relativamentenuevo en la política de la región: la participaciónde la creciente diáspora centroamericana en losEstados Unidos en el financiamiento de los par-tidos. Es conocido que, desde el extranjero, em-presarios y organizaciones de origen centroame-ricano (o afines) contribuyen a las campañas demodo significativo en Nicaragua y El Salvador, yen una medida considerable en los restantes paí-ses, lo que se constituye en un factor que desin-centiva la regulación de las contribuciones polí-ticas de origen foráneo.


Una de las características fundamentales delos procesos de recaudación del financiamientopolítico en el área es el predominio de los víncu-los individuales entre donadores y políticos, an-tes que de formas de participación colectiva desectores sociales o económicos (recuadro 6.11).En restringidos círculos sociales, los lazos fami-liares y el contacto directo entre contribuyentes ypolíticos hacen innecesarias las solicitudes de fi-nanciamiento a los grupos organizados (cámarasempresariales, por ejemplo). Esta falta de vincu-laciones tiene efectos cruciales en la definiciónde las retribuciones buscadas por los donadorespolíticos, las que parecen orientarse más hacia labúsqueda de beneficios individuales que alcontrol de las políticas estatales.

Las televisoras contribuyen fuertemente a las campañas electorales

Si bien las donaciones empresariales nopueden ser entendidas con una lógica sectorial,los empresarios de algunos sectores específicosparticipan del proceso con singular asiduidad.En este sentido destacan los propietarios de lasestaciones privadas de televisión, que constitu-yen un grupo especialmente importante de do-nadores políticos. En el caso costarricense, sibien el Código Electoral obliga a los medios decomunicación a hacer públicas sus tarifas y agarantizar el acceso igualitario a todas las agru-paciones políticas, la regla no impide a los pro-pietarios de los medios donar parte del espaciopublicitario a algunos partidos, haciendo lanorma nugatoria en la práctica. Así, persistensignificativas diferencias de precios y ningúnpartido o candidato paga finalmente la tarifaoficial. Un aspirante presidencial hizo notar que“los banqueros de los años cuarenta son losdueños de las televisoras de la era del noventa(…) porque el que logra una buena negociación(con los canales), va a tener grandes ventajas entérminos de las posibilidades de anunciarse.”(Casas, 2002).

Una indagación de los patrones de descuentodurante las campañas de 1990 a 1998 revela sis-temáticos favoritismos por parte de las empresastelevisivas costarricenses (Casas, 2002). El fenó-meno se repite, con diferentes aristas, en otrospaíses de la región. Particularmente notoria es laexperiencia de Guatemala, donde la televisiónabierta es monopolizada por un solo operadorprivado. Desde mediados de los años ochenta, elapoyo de este monopolio es importante paracualquier aspirante presidencial.

RECUADRO 6.11

Las donaciones políticas privadas

Con base en una serie de entrevistas a tesoreros y jefes de campaña de par-tidos políticos centroamericanos ha sido posible responder tentativamentea algunas preguntas comunes de la ciudadanía en la región:

¿Quién y cómo se hace la recaudación?En Centroamérica la recaudación de recursos privados para las campañas tiene

lugar en un pequeño círculo social, cruzado por vínculos de parentesco y confian-za. En la búsqueda de grandes contribuciones, la presencia del candidato es esen-cial, sea aportando personalmente fuertes cantidades o formalizando otras solici-tudes. Las visitas a grandes donadores son complementadas con múltiplesactividades de recaudación secundarias o de menor importancia, organizadas porlos comités financieros.

¿A cuánto ascienden las donaciones?No se conoce con exactitud el monto máximo a que ascienden las donaciones

en Centroamérica. La evidencia disponible para el caso costarricense sugiere quedonaciones de 35.000 dólares, el máximo autorizado por la legislación, son excep-cionales. En Panamá y Nicaragua, sin embargo, son conocidos los casos de dona-dores cuyas contribuciones ascienden a 500.000 dólares. Mientras más cerradosea el círculo de donantes, mayores son los montos de las contribuciones indivi-duales.

En algunos países, particularmente en Nicaragua y Honduras, el proceso de cap-tación de recursos domésticos tiene un elemento adicional: la imposición, por par-te de los partidos políticos, de contribuciones electorales obligatorias para quienesdetenten cargos electivos y, en general, para los empleados públicos.

¿Quiénes contribuyen?En países pequeños, los grandes intereses son pocos y conocidos por todos. Ge-

neralmente los mismos grandes contribuyentes políticos figuran como donadoresen los distintos ciclos electorales y, por ser buscados por distintos partidos, en oca-siones terminan repartiendo fondos entre todos ellos.

Los empresarios de la construcción y del sector bancario son reconocidos con-tribuyentes en la región. Pero, sobre todo, los propietarios de las estaciones priva-das de televisión conforman un grupo particularmente importante de donadorespolíticos, que contribuyen en especie mediante la concesión de espacios publicitarios.

¿Para qué contribuyen?La búsqueda de beneficios tangibles es el motor del proceso de recaudación. Los

favores buscados son muy diversos y, por lo general, implícitos. En la gran mayo-ría de los casos, las contribuciones empresariales constituyen una “póliza de segu-ro” capaz de garantizar, en caso necesario, el acceso a los tomadores de decisióny la buena voluntad de estos. En otras situaciones, el quid pro quo puede ser me-nos difuso. Las donaciones de gran magnitud tienden a suponer solicitudes espe-cíficas por parte del contribuyente, normalmente ligadas a decisiones de inversiónpública, condonación de deudas con instituciones públicas, o cancelación de deu-das estatales. Con todo, aun en estos casos el intercambio entre donadores ytomadores de los fondos es fuertemente contingente y la donación rara vez garan-tiza el resultado deseado.

Fuente: Casas, 2002.


con la disponibilidad, a partir de 1997, de infor-mación pública sobre las fuentes de ingreso delos partidos, sin importar cuán imperfecta sea.Este punto merece ser enfatizado: al facilitar elacceso de la prensa al financiamiento partidarioy, con ello, reforzar el autocontrol por parte delos recaudadores, la legislación costarricense de1996 ha podido generar, a pesar de todo, efectospositivos sobre la transparencia y la integridaddel sistema político.

También en el resto de Centroamérica se hanproducido controversias públicas por el origendel financiamiento a los partidos políticos. Unarevisión de casos aparecidos en la prensa de losdistintos países en las últimas tres décadas per-mite reconocer tres tipos de situaciones clara-mente diferenciadas: a) las que denotan tráficode influencias, b) las que sugieren utilización defuentes de origen ilegítimo, y c) empleo de recur-sos estatales para fines electorales.

Controversias del primer tipo se han presen-tado en Guatemala, Nicaragua y Panamá, dondese ha denunciado la entrega de donaciones pri-vadas a cambio de decisiones públicas. Especial-mente en Costa Rica, pero también en Panamá yGuatemala, se han denunciado casos del segun-do tipo, en los que la sospecha de tráfico de in-fluencias se ha visto agravada por la presuncióndel carácter ilegítimo de los fondos donados. Yfinalmente en Honduras, Nicaragua y Costa Ricase han dado situaciones del tercer tipo: denun-cias que han puesto de manifiesto un abuso delos recursos estatales, por parte de quienes de-tentan el poder, para sus propósitos electorales(Casas, 2002).

Si bien las denuncias por financiamiento pro-veniente del narcotráfico han motivado las refor-mas más profundas, el mayor número de escán-dalos ha sido provocado por contribucionesforáneas. Ambos fenómenos pueden deberse aque estos dos tipos de irregularidades son juzga-dos más duramente, pero también a una mani-fiesta inoperancia, en estos casos, de los meca-nismos de autocontrol de los recaudadores, bajoel probable supuesto de que son más difíciles dedetectar. La mayor incidencia de escándalos porcasos de financiamiento en la región, antes quealgo necesariamente negativo, puede ser un indi-cador de la presencia de mecanismos sociales einstitucionales de fiscalización.

Destaca el hecho de que la mayoría de lascontribuciones cuestionadas parecían buscar unbeneficio puramente individual y no el “secuestro”de políticas estatales para favorecer a un determi-nado grupo de interés. Esto lleva a considerar que

En algunas democracias existen regulacionesestrictas sobre el comportamiento de los mediosde comunicación durante las campañas. Ademásde imponerles la obligación de reportar las tari-fas y descuentos concedidos a los partidos, haycasos en que se constriñe especialmente a las te-levisoras privadas a facilitar a todas las agrupa-ciones, en forma igualitaria, espacios que puedenser gratuitos o adquiridos por la autoridad elec-toral y puestos a disposición de los participantesen la contienda electoral.

Las crisis políticas fuerzan las reformas

Aunque es posible identificar las debilidadesde las regulaciones sobre el financiamiento polí-tico y teóricamente sería posible adelantarse a losproblemas, en la práctica el movimiento hacia lasreformas en Centroamérica se está produciendocomo resultado de las crisis políticas. Esto es unfenómeno común en las democracias, sean con-solidadas o emergentes, pues, como toda regula-ción de las condiciones de competencia electoral,la del financiamiento político es singularmenteresistente al cambio y sólo lo hace en condicio-nes extremas. Esto se debe, entre otras cosas, aque quienes pueden modificarla son precisamen-te quienes han llegado al poder en las condicio-nes de competencia vigentes y se han beneficia-do en forma directa del statu quo.

La emergencia del financiamiento político co-mo tema de discusión pública en Panamá obede-ció, casi enteramente, a la acuciosidad de laprensa, que en 1994 reveló la recepción de dine-ro proveniente del narcotráfico en la campañapresidencial de uno de los candidatos. El revue-lo causado obligó a todos los partidos a dar ex-plicaciones sobre sus fuentes de financiamientoy, más importante aún, condujo a la introduccióndel subsidio partidario, en 1997.

De igual manera, la reforma de la legislacióncostarricense en 1996 difícilmente hubiese sidoposible sin las investigaciones legislativas de1987-1991 sobre la penetración del narcotráficoen las esferas políticas, incluido el financiamientopartidario. El surgimiento del narcotráfico comouna amenaza real para los recaudadores de fon-dos y la intensa cobertura de prensa que rodeólas investigaciones legislativas, sirvieron para ac-tivar mecanismos de autocontrol entre los recau-dadores costarricenses. La sostenibilidad de estosmecanismos es, claro está, precaria y se halla re-lacionada con el interés periodístico en el tema.La campaña electoral de 2001-2002 evidenció uncreciente interés de la prensa, lo que concuerda


es limitada la capacidad del financiamiento elec-toral para condicionar la actuación política de lostomadores de decisión. En los casos revisados nohay un vínculo automático entre una contribu-ción y el logro de un resultado favorable para eldonador; por el contrario, la conexión se muestraaltamente contingente y riesgosa. Así como haycasos en los que la retribución del favor resultóbastante obvia, los hay en los que ésta no se dio.

La experiencia sugiere que el financiamientoelectoral es sólo uno de los factores, y no necesa-riamente el más decisivo, de los que presionan elsistema político. En casi todos los casos en quelas contribuciones han sido seguidas por algúnbeneficio para el donador, estas han coexistidocon otras fuertes presiones sobre la voluntad delos tomadores de decisión.

De acuerdo con lo que manifiestan los gran-des contribuyentes y los recaudadores de los par-tidos, las donaciones políticas operan más comola compra de un seguro que de una decisión. Losdonadores no ganan automáticamente una in-fluencia en el gobierno, pero sí se garantizanacceso a éste, lo cual redunda en un privilegioque puede ser de importancia crucial cuando laspolíticas estatales o las acciones de gobierno secruzan con los intereses privados.

Los marcos regulatorios prevén escasos mecanismos de control

Más allá de las virtudes reconocidas de las re-glas de transparencia financiera, la experienciainternacional demuestra, abundantemente, quetales normas requieren condiciones estrictas pa-ra su funcionamiento, y son cumplidas en muypocos casos. Su efectividad depende de la audi-toría detallada y comprensiva de los informes fi-nancieros presentados, de la independencia y re-cursos de la autoridad que recibe los reportes, y,por último, de la existencia de sanciones creíblescontra el incumplimiento de las disposicionesvigentes.

Hasta el momento la aplicación de las regula-ciones en Centroamérica ha sido deficiente. No se re-gistra en la región una sola condena penal o elec-toral por asuntos ligados al financiamiento de lospartidos -a pesar de incumplimientos públicos ynotorios de la legislación-, lo cual confirma las li-mitaciones prácticas de la normativa.

La virtual desregulación de las donacionespolíticas que se observa en el área, sin embargo,es una práctica común en sistemas democráticos.Un estudio basado en una muestra de 44 SFP dedemocracias de todo el mundo, encontró que

casi la mitad carece de limitaciones en esta mate-ria, incluyendo una buena parte de los sistemasde Europa Occidental10. Por sorprendente quepueda parecer, la estructura básica de los SFP deGuatemala, El Salvador o Panamá -los más libe-rales en la región- no difiere de los sistemas uti-lizados en democracias como Suecia, Noruega uHolanda. Esto lleva a considerar que la evolucióndel financiamiento de los partidos se encuentraasociada también a la cultura política de lassociedades.

Cabe señalar que, además de las reformas le-gales, en varios países centroamericanos se haimpulsado una serie de iniciativas de grupos or-ganizados de ciudadanos que buscan mayortransparencia en las finanzas de las campañaselectorales (recuadro 6.12)

Los dilemas de la libertad de prensa en elnuevo contexto democrático regional

Condiciones necesarias para la existencia deun régimen democrático son, por una parte, lavigencia de un marco jurídico e institucional quegarantice la libertad de prensa y el derecho de in-formación y, por otra parte, el funcionamiento demedios de comunicación colectiva libres e inde-pendientes. Los medios de comunicación no sondemocráticos por definición, como tampoco sonen sí mismos autoritarios o instrumentos deopresión de audiencias pasivas. La experienciacentroamericana muestra que, bajo determina-das condiciones, los medios contribuyen a la de-mocratización de sus sociedades, pero que pue-den también convertirse en elementosretardatarios cuando están controlados por gru-pos de poder político o económico. Lo cierto esque, hoy en día, los medios de comunicación co-lectiva son actores que tienen un peso notable enla vida política de sus países.

La rápida incorporación de las nuevas tecno-logías, ligada a la ampliación de los mercados, hapermitido a los medios desplegar un espacio pú-blico que en la actualidad alcanza a la mayoría dela población al interior de cada país. No obstante,para que estos logros contribuyan verdadera-mente a la construcción de la democracia se re-quiere que el poder político, los empresarios pri-vados y las sociedades en su conjunto, lespermitan a los medios desenvolverse de formaindependiente y que, a través ellos, encuentreexpresión la diversidad de puntos de vista y po-siciones políticas que se suscitan dentro de lassociedades. Es necesario, asimismo, que los pro-pios medios y los comunicadores asuman


de la prensa independiente. En este contexto losmedios contribuyeron en mayor o menor medi-da, según cada país, a impulsar la democratiza-ción, pero, al igual que este último proceso, nosiguieron trayectorias lineales, sino que han ex-perimentado avances, retrocesos y, a veces, es-tancamientos. En segundo lugar, la liberalizacióneconómica de los noventa trajo consigo una fuer-te competencia intramedios, que generó un in-centivo adicional para la innovación periodísticay la modernización tecnológica. Estas tendenciasgenerales se expresan, con matices, en la trayec-toria de los medios de comunicación colectiva enlas distintas naciones centroamericanas.

En Nicaragua, después de haber resistido a ladictadura de Somoza y tras una década de extre-ma polarización durante la revolución sandinista,los medios se vieron ampliamente favorecidospor el resultado político de las elecciones de1990. La mayor tolerancia del Estado con res-pecto a la labor de los medios y la mayor belige-rancia de estos produjeron una “primavera de li-bertad de expresión”. La tendencia dominante enlas empresas líderes de este sector apuntó haciala conquista de mayor autonomía frente a lospartidos políticos y el Estado, lo mismo que ha-cia una mayor profesionalización del ejercicio in-formativo. La televisión se convirtió en el mediode más rápido desarrollo en los noventa y logró

desafíos de magnitud considerable en las distin-tas áreas de su trabajo, pues juegan un papel de-cisivo en la fiscalización del poder público y enlos debates sobre los asuntos de interés general,que constituyen el corazón de la vida política yen los que se requiere información imparcial,oportuna y suficiente.

En esta sección se examinan los avances lo-grados en Centroamérica en materia de libertadde expresión y derecho de información, centran-do el análisis en el desempeño de los medios decomunicación colectiva.

Los medios contribuyeron a la transición democrática

La contribución de los medios a los procesosde democratización de Centroamérica en las úl-timas dos décadas del siglo XX fue, en general,positiva. En los diversos países del istmo, conimportantes matices, varios de ellos expandieronel ejercicio de la libertad de expresión y empeza-ron a desarrollar un escrutinio sobre los asuntospúblicos, antes casi desconocido en la región11.Al mismo tiempo, este período coincidió conuna extraordinaria transformación en los mediosde comunicación colectiva.

En primer lugar, se produjeron influencias re-cíprocas entre la apertura política y el surgimiento

RECUADRO 6.12

Algunas organizaciones civiles centroamericanashan realizado ejercicios de fiscalización sobre los

fondos empleados en las campañas electorales.La organización Probidad, en El Salvador, dedicó una

de las ediciones de su boletín al tema del financiamien-to en la política. En esta publicación se encuentran ar-tículos de académicos como Felix Ulloa, Presidente deIEJES (“El financiamiento de la política”) y Luis Gonzá-lez, Director del CIDAI/UCA (“La corrupción y el finan-ciamiento de las campañas políticas: un debate abier-to”). La organización Probidad también da seguimientoen su página web a las noticias de los diarios y telenoti-cieros relacionados con el tema.

La Fundación para el Desarrollo de la Libertad, enPanamá, tiene como uno de sus objetivos principalescontribuir para que los procesos electorales sean mástransparentes. En este sentido, en 1999 desarrollaronun ejercicio llamado “Candidatos Visibles”, que consistió

en publicar un suplemento de circulación nacional coninformación sobre los candidatos a puestos a elecciónpopular (elecciones generales para la Presidencia, laAsamblea Legislativa, alcaldías, diputados del Parla-mento Centroamericano (PARLACEN), representantesde corregimiento y concejales).

Finalmente, el capítulo de Transparencia Internacio-nal en Costa Rica ejecutó para las elecciones del 2002un programa denominado “Elecciones Transparentes”que incluyó un estudio del marco regulatorio, un“Acuerdo de Transparencia” firmado por los candidatospresidenciales y municipales, un análisis del gasto delos partidos (especialmente del gasto publicitario) y elcruce de información con los órganos contralores en-cargados, para comprobar la veracidad de los datos.

Fuentes: www.transparenciacr.org, www.probidad.orgy www.tilac.org

Buenas prácticas de escrutinio público sobre el financiamiento electoral


una gran influencia. Ciertos medios tradiciona-les, sin embargo, no consiguieron superar los re-tos de su desvinculación partidaria y desapare-cieron, o se han mantenido bajo estricto controlpolítico. Durante la presidencia de Arnoldo Ale-mán los medios volvieron a enfrentar ciertas for-mas de hostilidad gubernamental. No obstante,las denuncias e investigaciones periodísticas so-bre corrupción pública durante ese gobierno evi-dencian un fortalecimiento de sus funciones de-mocratizadoras.

En El Salvador, durante la guerra, los mediosde comunicación mantuvieron un fuerte vínculocon el régimen político y apoyaron la estrategiade contrainsurgencia. Algunos cambios se pro-dujeron en los medios electrónicos -radio y tele-visión- incluso antes de la finalización del con-flicto, pero las mayores transformacionesocurrieron después de la suscripción de losAcuerdos de Paz. Por una parte, entre los mediostradicionales, especialmente los de prensa escri-ta, se estableció una fuerte competencia que con-dujo a su acelerada modernización, con benefi-cios notables para la calidad informativa. Porotra parte, estos medios promovieron el debatede los asuntos públicos con un empeño tambiénnotable en lo concerniente a la fiscalización delEstado. Pero si ambos fenómenos pueden consi-derarse favorables al impulso democratizador, laapertura al pluralismo muestra límites firmes,asociados a los intereses económicos de los gru-pos propietarios de los medios y a la polarizaciónpolítica de la sociedad salvadoreña. A esto se aña-de un control cercano al monopolio de los mediosde comunicación televisivos, que no aumenta lasgarantías para la libre expresión en este país.

En Guatemala la emergencia de nuevos me-dios, sobre todo escritos, a finales de los ochen-ta y principios de los noventa, abrió paso al ejerci-cio de un periodismo independiente e innovadoren un clima de alta polarización política. El mo-mento más destacado de la actuación de la pren-sa ocurrió durante el autogolpe del expresidenteSerrano Elías en 1993, intentona que puso aprueba la solidez del proceso democrático. En-tonces la prensa se convirtió en un catalizador dela oposición al intento de ruptura del ordenconstitucional. Sin embargo, como se ha señala-do antes, la existencia de un monopolio de la te-levisión en este país desequilibra las condicionesde competencia electoral, a lo que se puede aña-dir que ha limitado el pluralismo y el debate po-lítico, lo mismo que ha contrarrestado el poten-cial fiscalizador de los medios sobre los asuntospúblicos.

En Honduras durante los años setenta y ochen-ta la prensa jugó un rol destacado como vehículode denuncia de las violaciones de los derechos hu-manos, con lo que contribuyó a presionar el tras-lado del poder de los gobiernos militares al podercivil. En los noventa la prensa apoyó los aspectosfundamentales de la modernización del Estado y,entre otras cosas, la institucionalización de laselecciones primarias en los partidos políticos. Noobstante, en este país la influencia del gobierno,los partidos y los grupos de poder económico so-bre los medios de comunicación, incluido un con-trol cercano al monopolio de la televisión, opera endetrimento de la autonomía de los mismos, de supoder fiscalizador y de las condiciones de compe-tencia electoral. Aparejada a esto, existe la percep-ción de una creciente corrupción entre algunosprofesionales de la prensa, lo que contribuye a re-forzar el control sobre los medios y a desestimularsu contribución democrática (CEDOH, 2001).

En Panamá, después de un largo período dehostilidad gubernamental, iniciado con el golpedel general Omar Torrijos en 1968 y agudizadodurante el período del general Noriega, se llegóal momento de la invasión de 1989 con un ex-tenso historial de cierres forzados de medios decomunicación independientes. Luego de la inva-sión, sin embargo, se produjo un rápido procesode reapertura de la prensa panameña y de surgi-miento de nuevos medios, lo cual ha sido acom-pañado por la apertura al pluralismo ideológico,el desarrollo del periodismo investigativo y unamás amplia fiscalización de los asuntos públicos.Sin embargo, la legislación panameña sigue sien-do altamente restrictiva de la libertad de expre-sión, tal vez por herencia de las “leyes mordaza”del período autoritario, hecho que no ha podidosuperarse tampoco con la reciente aprobación deuna ley de acceso a la información.

En Costa Rica los medios de comunicaciónhan gozado de las condiciones más favorables enel área para la libre expresión, sin que se hayanexperimentado períodos críticos de represión,censura o persecución. Esto ha influido en quelos medios se hayan fortalecido como una de lasprincipales instituciones de la democracia costa-rricense. Pero también aquí se denuncian proble-mas. Existe la percepción de que los medios hanacumulado y concentrado demasiado poder. Porotra parte el país mantiene, como se verá, una le-gislación restrictiva, basada en mecanismos deresponsabilidad civil y penal, que pretende pre-venir y corregir los excesos de la prensa, peroque en realidad impone restricciones a la libertady el ejercicio del periodismo.


prensa en el mundo, permite evidenciar que enCentroamérica los medios de comunicación aúnenfrentan obstáculos importantes con respectoal desarrollo del potencial democrático del dere-cho a la libre expresión (cuadro 6.11).

La organización Freedom House, que desde1972 monitorea los derechos políticos y las li-bertades civiles en todo el mundo, ha desarrolla-do un índice de libertad de prensa que integra,en un valor numérico, la incidencia de los dis-tintos factores en el derecho a la libre expresióny que permite establecer comparaciones y deter-minar tendencias a partir de estándares interna-cionales.

Entre 1994 y 2002 esta organización ha cali-ficado la libertad de prensa en Costa Rica y Pa-namá como libre, y como parcialmente libre,aunque con variaciones, en los demás países(gráfico 6.3). De acuerdo con estas valoraciones,Centroamérica habría avanzado en forma mode-rada en el mejoramiento de las condiciones pa-ra el ejercicio de la libertad de expresión, en tan-to que, a pesar de registrarse un descenso en lasrestricciones a este derecho (computadas comouna reducción de 10 puntos en el índice), estasaún clasifican a la región en su conjunto comoparcialmente libre.

Entre las valoraciones positivas que ha he-cho Freedom House en sus últimos reportes(1999-2002) con respecto a libertad de prensaen Centroamérica es posible destacar lassiguientes:

■ En Costa Rica, la eliminación del requisito decolegiación para los periodistas en 1995.

■ En El Salvador, el examen de asuntos contro-versiales por parte del periodismo investigati-vo, a pesar del acceso limitado a las fuentes deinformación.

■ En Guatemala, el hecho de que medios inde-pendientes criticaran libremente las políticas gu-bernamentales y publicaran materiales de orga-nizaciones de derechos humanos y de otrosgrupos contestatarios; e igualmente que el go-bierno suspendiera la legislación que regulaba laasignación de frecuencias de radio, que iba con-tra los esfuerzos de las comunidades indígenaspor desarrollar sus propias emisiones.

■ En Honduras, el que no se abusara de la legis-lación existente para reprimir a la prensa, y elque los medios escritos divulgaran un espectroamplio de puntos de vista.

Avances dispares en las garantías jurídicas

Las normas constitucionales prevalecientes enCentroamérica son bastante amplias en cuanto a pro-teger la libertad de expresión y de pensamiento. Prác-ticamente todas las constituciones excluyen la posibi-lidad de censura previa y en algunos casos se incluyede forma explícita el derecho de réplica (Guatemala,El Salvador) y el derecho de petición (Costa Rica, Ni-caragua). En comparación con el resto del área, sola-mente las constituciones de Panamá (1972) y El Sal-vador (1983) establecen algunos elementosrestrictivos sobre los alcances de dicha libertad.

En realidad, las restricciones a la libertad deprensa y el derecho de información no se derivantanto de las normas constitucionales, sino de leyesespecíficas. La principal fuente de tensión se origi-na en los Códigos Penales, en cuya clasificación de“delitos contra el honor” se incluyen los delitos deinjurias, calumnias y difamación, para los cuales seestablecen penas de cárcel por encima de la san-ción civil. La tipificación del delito de “desacato”,aplicable a quienes “ofendan o falten el respeto” afuncionarios públicos en el ejercicio de sus funcio-nes, establece una amenaza adicional para la mi-sión periodística de fiscalizar el poder público.

Aunque la tipificación del desacato representaun peligro potencial para la prensa, es una figurajurídica poco utilizada. En Costa Rica esta figuradelictiva ya fue descartada, después de una largabatalla jurídica de la prensa local, mientras que enHonduras fue suprimida como resultado de la ten-dencia modernizadora introducida en la reforma alCódigo Penal.

En cuanto a la colegiación obligatoria, semantiene en Honduras y Guatemala, en tanto enNicaragua su aplicación está pendiente, por ha-ber sido recurrida por inconstitucionalidad. Encambio, en Panamá existen proyectos para crearuna ley que norme la “idoneidad profesional” enel ejercicio del periodismo.

Finalmente, sobre el tema de la legislación quepromueve el libre acceso a la información pública yel derecho de petición, se realiza un análisis detalla-do en el capítulo 7, considerando que el ejercicio deestos derechos forma parte de los mecanismos decontrol ciudadano sobre la administración y, en talsentido, excede el ámbito del régimen político.

Subsisten obstáculos al ejercicio de la libertad de prensa

La información recogida sistemáticamente enlos reportes de organizaciones independientes yde derechos humanos sobre la situación de la

274 SEGUNDO INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO EN CENTROAMERICA Y PANAMA CAPITULO 6C

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Entre 1997 y 2002, tanto Freedom House co-mo otras entidades han puesto de manifiesto queen la región persisten leyes y normativas querestringen el ejercicio de este derecho, lo mismoque presiones del poder político y los interesesprivados, e incluso distintas formas de represióny agresión física contra los medios informativos ylos periodistas. No obstante, estas mismas orga-nizaciones han destacado los significativos avan-ces que ha logrado la región en lo que se refierea la contribución de los medios al escrutinio delos asuntos de interés público y a la difusión plu-ralista de ideas y opiniones. Los reportes hancuestionado la persistencia de la legislación quehace obligatoria la colegiación de periodistas entres de los seis países (Guatemala, Honduras yNicaragua), por cuanto restringe a círculos cerra-dos el desempeño profesional en los medios in-formativos, excluyendo a los demás ciudadanos.Igualmente han cuestionado la legislación quepenaliza, en todos los países, la injuria, la calum-nia y las faltas contra el honor, por ser instru-mentos jurídicos que se prestan para el acoso yla autocensura de las y los periodistas.

Los informes internacionales también hanllamado la atención sobre distintas formas depresión y control político por parte de los gobier-nos y los partidos políticos, que van desde el

■ En Nicaragua, la cobertura sin restricciones deescándalos sobre corrupción y otros asuntospor el periodismo investigativo; el que los me-dios impresos presentaran una amplia gama deposiciones políticas; asimismo, el que las dis-posiciones jurídicas que penalizan actos deirresponsabilidad de la prensa no se utilizaranen la práctica para hostigar a los periodistas.

■ Finalmente, en Panamá se ha destacado la in-dependencia de los medios, el periodismo in-vestigativo y su apertura pluralista.

En el período, uno de los principales avancesde la prensa registrados por varias organizacio-nes internacionales en casi todos los países, se re-fiere al desarrollo de un periodismo investigativosobre asuntos controversiales, que ha consegui-do generar cambios importantes en las socieda-des, especialmente en la lucha contra los abusosde poder, la corrupción y el narcotráfico. Una ex-cepción en esta tendencia se da en Honduras,donde según los informes el temor de los perio-distas a las represalias de los grupos de poder harestringido el desarrollo de formas de periodis-mo más acuciosas y profundas (Freedom House2002; International Press Institute, 1997-2000;International Journalist’s Network, 2002).

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GRAFICO 6.3

Centroamérica: libertad de prensa de acuerdo con el índiceFreedom House. 1994-2002

Fuente: www.freedomhouse.org


soborno y la intimidación de periodistas, hasta laconcesión de publicidad estatal a los medios acambio de silenciar o de plegar la información alos intereses gubernamentales o de los partidos.En sentido contrario, Costa Rica y Panamá desta-can en estos reportes como países en los que laprensa está libre del control del gobierno.

Durante el período estudiado, las denunciaspor presiones de los intereses económicos priva-dos han sido hechas en Guatemala, El Salvador yHonduras, mientras que los actos represivos hansido denunciados en todos los países, aunquecon diferencias significativas entre uno y otro. Enla región los periodistas enfrentan distintas for-mas de acoso, ya sea canalizado a través de la ley,como los frecuentes procesos por injurias y ca-lumnias en Panamá y Costa Rica, o fuera de la le-galidad, como las amenazas y la agresión físicaque son más usuales en las restantes naciones.En Nicaragua, a pesar de las denuncias por hos-tigamiento y amenazas, no se registran agresio-nes físicas, mientras Guatemala destaca por pre-sentar las cifras más altas de agresiones yasesinatos de periodistas.

Por su parte, los informes del Relator Espe-cial para la Libertad de Prensa de la OEA (1999,2000, y 2001) no identifican a Centroaméricacomo una zona en la que la prensa desempeñe sulabor bajo graves amenazas, o en la que la liber-tad de prensa esté seriamente limitada. No obs-tante, en el informe del 2001 se indicó que almenos cuatro países centroamericanos -Guate-mala, Panamá, Nicaragua y Honduras- recibie-ron atención de ese organismo continental. El ca-so de Guatemala ameritó un reporte especial delRelator, en el cual se concluye que el principalproblema para la libertad de prensa no se derivadel marco jurídico nacional, sino del monopoliode la televisión. Esta situación es considerada“un grave obstáculo al derecho de la sociedadguatemalteca a acceder a diversas fuentes de in-formación que reflejen la pluralidad de ideas yopiniones”. Como resultado de este monopolio,“hay una política dirigida a moldear la opiniónpública a favor de los sectores del gobierno, obs-taculizando la labor del periodismo indepen-diente” (OEA, 2000).

Mercados monopólicos u oligopólicos dominan la región

En una democracia no todos los medios decomunicación colectiva están obligados a ejercersu función de manera responsable y neutra, o aefectuar un escrutinio sobre los asuntos públicos.

Hay medios que explícitamente buscan vendernoticias (“sensacionalistas”); otros tienen un ca-rácter recreativo; otros son órganos de difusiónde partidos políticos u organizaciones sociales oeconómicas. Empero, en una democracia, el fun-cionamiento de una diversidad de medios, conpuntos de vista y orientaciones distintas, es unrequisito indispensable para que las y los ciuda-danos, seleccionando entre varias opciones, pue-dan formarse una opinión razonablemente fun-dada sobre la marcha de los asuntos públicos.Las estructuras de mercado en las que se desem-peñan los medios de comunicación son, pues,aspectos clave por analizar. Mercados monopóli-cos u oligopólicos acarrean riesgos para las de-mocracias, en la medida en que concentran tam-bién un poder sobre la opinión pública en manosde grupos empresariales con conexiones políti-cas e intereses económicos. Este es el tema trata-do en la presente sección.

Los regímenes de competencia o concentra-ción del mercado no son por sí mismos un factorconcluyente para evaluar los medios de comuni-cación. En teoría, la competencia en el mercadousualmente promueve cambios e innovacionespositivas, aunque no necesariamente el resultadoes siempre más diversidad, pluralismo y calidadinformativa. En algunos casos, la competenciagenera mayor uniformidad de los medios, o sim-plemente la creación de nuevos productos parasatisfacer a diversos segmentos de mercado.Tampoco existe una relación mecánica entre eltamaño de los medios y su incidencia en la cons-trucción democrática. Hay casos de medios líde-res de mercado que también son líderes demo-cráticos, mientras otros que tienen un ampliodominio del mercado ejercen una labor retarda-taria del cambio democrático. Como se ha dichoantes, otros factores, además del grado de con-trol del mercado, explican estas diferencias. Loque puede sostenerse, sin embargo, es que cuandoexiste una mayor concentración de la propiedad delos medios y tendencias claramente monopólicas,hay mayor vulnerabilidad de los medios de comu-nicación a los intereses de quienes los controlan(como propietarios o como directores).

Desgraciadamente la información sobre las es-tructuras de mercado en este sector es escasa. El pre-sente informe aproxima su análisis a través de indi-cadores indirectos: la distribución de la facturapublicitaria y la circulación o audiencia de las empre-sas. Se supone que si una empresa de medios con-centra una parte mayoritaria de la factura publicita-ria y de la audiencia, esta se encuentra en unmercado oligopólico.


facturación publicitaria, siendo indicativos de lafortaleza económica de los distintos tipos de me-dios, parecen apuntar también hacia la jerarquíaentre ellos con respecto a su capacidad de in-fluencia, lo cual iría en contra de la percepcióngeneralizada en cuanto a que los medios escritosson los que lideran la opinión. Sin embargo, es-te punto amerita investigaciones ulteriores.

Los indicadores de cobertura, por su parte, si-túan a los medios electrónicos (radio y televisión)muy por encima de los escritos. El índice de circu-lación diaria en la región se sitúa en alrededor de40 ejemplares de periódicos por mil habitantes(Costa Rica tiene el más alto, con 79 y Nicaraguael más bajo, con 16). En cambio, la radio y la tele-visión obtienen niveles de penetración mayores del90% en las capitales, y superiores al 75% en las de-más zonas urbanas (cuadro 6.12).

En cuanto a las condiciones de competencia,los indicadores presentan al subsistema de tele-visión con los mayores niveles de concentraciónde la propiedad, facturación comercial y audien-cia, aunque con diferencias entre países (cuadros6.13 y 6.14). La competencia en televisión es al-ta en Costa Rica, donde rivalizan distintas compa-ñías, sin que ninguna controle más del 51% delmercado; es media en Panamá y Nicaragua, don-de una sola corporación controla entre el 60% y el70% del mercado, aunque en competencia con

También es escasa la información sobre elmercado publicitario regional y los análisis de-ben hacerse sobre estimaciones y datos generales,lo cual se asocia a la necesidad de más investiga-ciones sobre los distintos aspectos del papel delos medios en las sociedades centroamericanas.No obstante, la información disponible permiteestimar que los medios han logrado consolidarun mercado publicitario que oscila entre 650 y700 millones de dólares (entre el 1% y el 2% delPIB para la mayoría de las naciones), un merca-do relativamente pequeño y fragmentado por lasdivisiones políticas de los países, pero suficiente-mente atractivo para los empresarios del sector.Dentro de la región, se estima que Guatemala,Costa Rica y Panamá disponen de los mercadosmás grandes, de entre 120 y 126 millones de dó-lares; El Salvador y Honduras han desarrolladomercados medianos de entre 84 y 110 millonesde dólares, y Nicaragua el más pequeño, de alre-dedor de 30 millones de dólares12 .

La televisión absorbe la mayor parte de la fac-turación publicitaria, aunque en fuerte compe-tencia con la prensa escrita en Costa Rica, El Sal-vador y Guatemala (gráfico 6.4). La radio ocupael tercer lugar después de los medios escritos entodos los países, con un porcentaje que oscila en-tre el 4% y el 20%, a pesar de ser el medio conmayor cobertura en la región. Los montos de

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GRAFICO 6.4

Centroamérica: participación relativa de los medios decomunicación colectiva en el mercado publicitario, según país.

Circa 2001

Fuente: Chamorro, 2002


A diferencia de las industrias de televisión yperiódicos, la radio es un medio en el que sub-sisten numerosas pequeñas y medianas empre-sas, junto a unas pocas grandes. Sumando lasfrecuencias de FM y AM, el número de radioemi-soras en cada país oscila entre 200 y más de 300.En ese sentido, gracias a su bajo costo, el medioradiofónico es considerablemente más diverso,plural y competitivo.

Aunque su facturación publicitaria es consi-derablemente menor que la de los diarios y latelevisión, la radio no escapa a la tendencia cadavez mayor a la formación de empresas que con-trolan grandes cadenas. Tal es el caso de los con-sorcios existentes en Honduras, Guatemala y Pa-namá. No obstante, la pluralidad de agentes en elsector y sus bajos costos abren la posibilidad pa-ra el desarrollo de redes y espacios alternativospara la sociedad civil que pueden potenciarse.

Siendo un medio con mayor penetración enlas zonas rurales que la televisión, la radio ha si-do un instrumento tradicional de las Iglesias pa-ra desarrollar su labor de evangelización. Asimis-mo, ha sido el medio natural de servicio hacia lacomunidad, en el cual se debaten los grandes te-mas de la vida cotidiana, lo que hace de este elmedio local por excelencia.

En Centroamérica existe una vasta experien-cia acumulada en materia de radios comunitariaso radios locales. La Asociación de Radios y Pro-gramas Participativos de El Salvador (ARPAS),una red que aglutina a 20 radioemisoras, otras10 en proceso de instalación y 6 centros de pro-ducción, constituye un caso ejemplar en la re-gión. Otra experiencia particular es la de la Cá-mara Nacional de Radio (CANARA) de CostaRica, que desde hace 25 años transmite una ca-dena diaria de 15 minutos a las 7 a.m., que cuen-ta con la participación de 40 de sus asociados yha conseguido ganar una considerable audiencianacional.

Empero, la radio comunitaria se encuentrahoy en la encrucijada de cómo preservar su iden-tidad y, a la vez, integrarse al mercado para lograrsu autosostenibilidad. En la solución de este di-lema residen las claves para desarrollar su enor-me potencial en el terreno de la comunicación yde la democratización.

Los medios de comunicación en los nuevos contextos democráticos

A pesar de los distintos problemas que en-frentan los medios en la región, una cualidadcompartida por todos son los altos niveles de

otras compañías; es baja en Honduras y El Salva-dor, donde una sola corporación controla másdel 80% del mercado, y nula en Guatemala.

Comparado con la televisión, el subsistemade medios escritos es, en algunos casos, un pocomás competitivo. Los datos de circulación diariade ejemplares permiten apreciar que en la mayo-ría de los países los diarios se disputan loslectores de forma muy estrecha. En Panamá, ElSalvador y Nicaragua la competencia es alta entredos o más grupos editores, sin que ninguno con-trole más del 51% de la circulación diaria; enHonduras la competencia puede considerarsemedia, puesto que un mismo grupo editor con-trola alrededor del 60%, y puede considerarsebaja en Guatemala, donde un solo grupo editorllega a controlar el 77%, pero incluso en este úl-timo país el grado de competencia entre los me-dios escritos es más alto que el que se observa enla televisión (Chamorro, 2002). El caso de CostaRica merece una mención aparte. Si se emplea elindicador de circulación de periódicos, este paísestaría clasificado como de competencia media;sin embargo, esto no refleja el poder de mercadoen manos de una empresa dueña de dos de losprincipales medios de comunicación escrita.Utilizando otros indicadores, como la facturapublicitaria y el grado de penetración en loshogares, el mercado costarricense de medios es-critos se clasificaría como de baja competencia(Proyecto Estado de la Nación, 2001).

CUADRO 6.12

Centroamérica: circulación de periódicos según país. Circa 2002

Circulación Ejemplares porestimada en miles mil habitantes

Costa Rica 317 79.25El Salvador 280 44.44Guatemala 457 41,54Honduras 150 25.00Nicaragua 84 16.15Panamá 150 53.57

Fuente: Chamorro 2002, con base en consultas diversas, diarios de la región, Innovación-América Latina, agencias de publicidad y CELADE, 2003.


CUADRO 6.13

Centroamérica: estructuras de mercado en la televisión. Circa 2002

Nivel de competencia/ países Estructura de mercado

Países con competencia alta

Costa Rica Hay siete canales de banda abierta y se genera una fuerte competencia entre dos grupos lí-deres:Televisora de Costa Rica (canal 7) y el consorcio Repretel (canales 4, 6 y 11).

Países con competencia media

Panamá La corporación Medcom dirige los principales canales comerciales, RPC Canal 4 y Telemetro Canal 13, que controlan entre el60% y el 70% del mercado, y compiten con otros tres canales, especialmente con el 2.

Nicaragua Canal 2 mantiene más del 65% de la audiencia y compite con los canales 10 y 4 de la empresa Ratensa, del mismo consorcio presente en Guatemala. Juntos, estos últimos se ubican en el segundo lugar y representan otras opciones televisivas, lo mismo que los canales 23 y 37 UHF.

Países con competencia baja

Honduras La Corporación Televicentro controla aproximadamente el 80% de la audiencia y la facturación publicitaria a través de los canales 3, 5 y 7, aunque se encuentra en competencia con cuatro canales privados en VHF (9, 11, 13 y 63) y diversas estaciones de cable.

El Salvador Telecorporación Salvadoreña controla cerca del 90% de la audiencia y la facturación publicitaria a través de los canales 2, 4 y 6, cuyo propietario es también dueño de estaciones de cable y de agencias de publicidad y relaciones públicas.Su competidor en la televisión abierta es canal 12, mientras en UHF existen otros 7 canales.

Guatemala Los cuatro canales comerciales que operan en frecuencia VHF (3,7,11 y 13) están concentrados en un solo consorcio empresarial. Otras dos frecuencias (canales 5 y 9) están bajo control del Estado y en proceso de decidirse su destino final.

Fuente: Chamorro, 2002, con base en Servicios Publicitarios Computarizados, Control de Inversiones Rivera Research El Salvador y entrevistas a agencias de publicidad.


CUADRO 6.14

Centroamérica: estructuras de mercado en los medios de comunicación escritos.

Circa 2001

Países /nivel de competencia Estructura de mercado

Países con competencia alta

Panamá Compiten fuertemente el vespertino Crítica Libre, con 50,000 ejemplares decirculación diaria (33% del total), La Prensa (40,000), el Panamá América (20,000) y los matutinos La Estrella (15,000) y El Siglo (25,000).

El Salvador La Prensa Gráfica, con 110,000 ejemplares de circulación diaria (39% del total) y el Diario de Hoy, con 95,000 (34%), compiten agresivamente.Le siguen Más (40,000), que pertenece al Diario de Hoy y juntos controlanel 48% del mercado de circulación de periódicos, El Mundo (20,000) y CoLatino (15,000).

Nicaragua Compiten fuertemente La Prensa, con una circulación diaria de 42.000 ejemplares (51% del total), y El Nuevo Diario con 40,000 (49%).

Países con competencia media

Honduras Compiten La Prensa, con 50,000 ejemplares de circulación diaria, El Heraldocon 40,000, La Tribuna con 30,000 y Tiempo con 30,000. Los dos primerospertenecen al mismo grupo empresarial y controlan el 60% del mercado deperiódicos.

Costa Rica (media/baja) a/ El diario La Nación ejerce una posición predominante en la opinión pública del país, con una circulación diaria de 118,000 ejemplares. Al Día (80,000),es propiedad del mismo grupo empresarial y en conjunto controlan el 62% del mercado de circulación. Le siguen Extra (90,000), La República (15,000),Prensa Libre (8,000) y El Heraldo (6,000).

Países con competencia baja

Guatemala La circulación está dominada por Prensa Libre (110,000 ejemplares decirculación diaria) y Nuestro Diario (240,000), que pertenecen a la misma empresa y controlan el 77% del mercado. Estos diarios compiten con Siglo XXI (34,000) y Al Día (40,000) que pertenecen a la misma empresa, asícomo con El periódico (25,000) y La Hora (8,000).

a/ La clasificación media/baja para Costa Rica surge al emplear dos indicadores complementarios a la circulacióndiaria: por una parte, el de la proporción de la factura publicitaria, que concentra la principal empresa (79.6% pro-medio en el período 1994-1998) y, por otra, el de penetración de hogares por los medios propiedad de la princi-pal empresa (en 1999: La Nación: 64.7%; Al Día: 33.4%).

Fuente: Chamorro, 2002, y para Costa Rica, Proyecto Estado de la Nación, 2001.


confianza que les otorga la población, lo cual loslegitima y fortalece. En la escala de confianzaciudadana de las y los centroamericanos, la tele-visión y la prensa sobrepasan a todas las institu-ciones del Estado y los partidos políticos, y ocu-pan el segundo lugar, después de la IglesiaCatólica (Latinobarómetro, 2002).

Este fortalecimiento de la prensa coloca a lasempresas de medios y a los periodistas de laregión ante un dilema que revela el momento detransición que atraviesan. Por una parte, los vín-culos que los atan con ciertos grupos de poder po-lítico y económico los hacen vulnerables a los in-tereses particulares, mientras que, por otra parte,la fiscalización de los asuntos públicos -una inne-gable necesidad- provoca tensiones con las insti-tuciones públicas, con grupos empresariales y, engeneral, con la población. Cuáles asuntos públi-cos constituyen noticias, cómo lo son, cuáles te-mas no son tratados, constituyen decisiones enlas que inciden no sólo factores técnicos, sinoeconómicos y políticos. Hoy en día existen im-portantes demandas ciudadanas sobre los me-

dios para que fortalezcan su independencia y sucontribución al ejercicio del derecho de informa-ción.

En Centroamérica, una buena parte de losmedios de comunicación colectiva fue un actorclave en los procesos de democratización. Sinembargo, estos medios no escapan al juego polí-tico de sus respectivas sociedades. Algunos hansido vehículos de grupos políticos; otros hanempleado su poder de mercado para favorecer apartidos y líderes. Como en muchos otros ámbi-tos de la democracia, el curso de la evolución fu-tura de la contribución de los medios a las liber-tades y derechos ciudadanos es difícil de prever.En los últimos años, muchos de ellos han contri-buido a la defensa de la libertad política y elpluralismo, a las denuncias por abusos en contrade los derechos humanos, a las iniciativas deapoyo a la subordinación del poder militar al po-der civil, la defensa de los Estados democráticosde derecho, la demanda de transparencia en lacompetencia electoral y las denuncias de corrup-ción pública.

Notas1 la idea original de las tres dimensiones de la democracia (régimen,

Estado y convivencia) fue sugerida por Guillermo O’Donnell.

2 Trikunas señala que las oportunidades creadas por las transiciones a la

democracia para lograr un control civil sobre las fuerzas armadas son

determinadas; “por el grado de fragmentación de las fuerzas, el grado en

que los civiles se movilizan y establecen consensos sobre democratización

y el desarrollo de una agenda civil para controlar a las fuerzas armadas”

(Trinkunas, 2001; recuadro 6.3)

3 En esta consulta popular participó menos del 20% de los

guatemaltecos. De este porcentaje, el 9.4% lo votó a favor del No, y el

7.5% a favor del Sí, mientras que el 2.6% votó nulo o en blanco (Artiga,

2002).

4 En noviembre del 2002, la Corte Suprema de Justicia declaró, según la

sentencia 103, inconstitucionales las artículos de la “Ley electoral del

2000” que aumentaban los requisitos de inscripción de los partidos polí-

ticos, porque atentaban contra el pluripartidismo político”. Esto restituyó

la personería jurídica de 29 partidos y permitirá que en las próximas elec-

ciones municipales y regionales participen al menos 33 partidos

5 Por proporcionalidad perfecta se entiende aquella situación en la cual

un partido que recibe X% de los votos obtiene exactamente un X% de los

escaños en el Congreso.

6 Este índice se calcula mediante la fórmula 100 – 1/2 Σ Vi-Si, donde Vi y Si

son los porcentajes de votos y escaños del “i-ésimo” partido. El máximo

valor es 100, que expresaría una situación de perfecta proporcionalidad

en la cual no existirían diferencias entre la proporción de votos y escaños.

7 No se incluye el caso panameño dado el carácter mixto del sistema de

representación utilizado en ese país, que combina fórmulas de mayoría

simple en los distritos uninominales y fórmulas proporcionales en los

distritos plurinominales.

8 Para efectos comparativos se utilizan datos tomados de diversas

fuentes: de Austria y Alemania, en Nassmacher, 2001; de Francia, en

Doublet, 1997; de Suecia y Holanda, en Gidlund y Koole, 2001; de Israel

y Japón, en Blechinger y Nassmacher, 2001; de México, en Woldenberg et

al; Australia, en Amr y Lisowski, 2001; de España, Italia, y Portugal, en Van

Biesen y Nassmacher, 2001; de Bolivia, en Mayorga, 1998; Estados Unidos

en Federal Election Comission, 1993; de Canadá en Chief Electoral Officer

of Canada, 1993; de Dinamarca, en Katz y Mair, 1992; de Ecuador en

Ardaya y Verdesoto, 1998.

9 Igual que la nota anterior.

10 Sobre las limitaciones de la Comisión Electoral Federal de los Estados

Unidos para hacer valer los límites introducidos en 1974, ver Gross, 1997

y Sorauf, 1992.

11 Por potencial democrático de los medios se entiende la posibilidad de

que estos favorezcan dinámicas sociales de importancia para el buen

funcionamiento de las democracias, como la libertad de expresión, la

participación ciudadana, el debate sobre los asuntos públicos, la

fiscalización del gobierno y la formación de opinión informada, entre otras.

12 Con base en estimaciones de facturación publicitaria neta, aplicando un

factor de descuento (por canjes, bonificaciones y avisos gratuitos) a los datos

de facturación publicitaria bruta. Los datos de facturación bruta en cada país

se obtuvieron en consultas con diversas fuentes: Servicios Publicitarios

Computarizados (Costa Rica, Nicaragua y Honduras), Control de Inversiones

(Panamá), varias agencias (Guatemala), Rivera Research (El Salvador).


6CAPITULOLa coordinación del capítulo estuvo a cargo de la Unidad de Prospectiva yEstrategia del PNUD de Honduras. Los compiladores fueron Héctor Leiva y GuillermoMolina.

Para la elaboración del texto se contó con los siguientes insumos: "El poderde la prensa: entre el mercado y el Estado", preparado por Carlos FernandoChamorro; "Sociedad, estado y fuerzas armadas en Centroamérica", realizado porManolo Vela; "Financiamiento a partidos políticos en Centroamérica y Panamá", deKevin Casas; "Sistemas electorales y sistemas de partidos políticos en Centroaméricay Panamá", de Álvaro Artiga.

La edición técnica la realizaron Evelyn Villarreal, Jorge Vargas Cullell y Arodys Robles.

El taller de consulta de este capítulo se realizó el 6 de noviembre del 2002 enTegucigalpa, con la asistencia de las siguientes personas: Bernardo Arévalo, ÁlvaroArtiga, Álvaro Cálix, César Castillo, Carlos Fernando Chamorro, Ina Erikson, CarlosFernández, Roberto Herrera, Guadalupe Jerezano, Katrine Larsen, Héctor Leyva,Roberto Lombana, Jonna Lundwall, Antonio Martínez, Manlio Martínez, AlbaEsperanza Mejía, Sergio Membreño, Víctor Meza, Guillermo Molina, Julio César Navarro, Mario Posas, Jorge Ramos, Renán Rápalo, Reina Rivera, RotsayRosales, Vilma Rosales, Rolando Sierra, Francisco Silva, Moisés Starkman, EdelbertoTorres y Rosa Zelaya. La relatoría del taller la realizó Marcela Flores.

Por su anuencia a atender entrevistas para el capítulo "El desafío de lademocratización de los regímenes políticos" se agradece a Sonia de Aspra (Secretaríade Seguridad de Honduras), Pompeyo Bonilla (Comisión de Defensa de la AsambleaNacional de Honduras), Margarita Buezo, (PNUD Honduras), Roberto José Cajina(Consultor), Elías Castillo (Asamblea Legislativa de Panamá), Joaquín Cuadra Lacayo(Ex Ministro de la Defensa de Nicaragua), Ramón Custodio (Comisionado Nacionalde Derechos Humanos de Honduras), Daniel Delgado Diamante (Consultor), MarcoAntonio Gandásegui (Universidad de Panamá), Valdrack Jaentschke (Ministerio de laDefensa de Nicaragua), Antonio Martínez (consultor), Berta Oliva (Comité deFamiliares Detenidos Desaparecidos de Honduras), Leticia Salomón (Centro deDocumentación de Honduras), Conrado Sanjur (Coordinadora Popular de DerechosHumanos de Panamá).

Se agradece a Sergio Membreño, Marcela Flores, Alvaro Cálix, Rolando Sierra, PNUD.

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