www.fhs.com.co

RESEARCH PAPERDel personalismo a la política institucional.Partidos, reformas y gobernabilidad en Colombia

Fundación Hanns Seidel

1

Oficina Colombia

John Mario González

Fundación Hanns Seidel Colombia

Diciembre - 2014

Fundación Hanns Seidel Colombia

RESEARCH PAPER

Del personalismo a la política institucional.Partidos, reformas y gobernabilidad en Colombia

John Mario González

Del personalismo a la política institucional.Partidos, reformas y gobernabilidad en ColombiaJohn Mario González Restrepo

©Fundación Hanns Seidel – Colombia

Representante para Colombia Benjamin Bobbe

Coordinación editorialAlexandra Moreno G.

Corrección de estiloFernando Iriarte

Prohibida la reproducción y la comunicación pública total o parcial, sin autorización previa y expresa de los titulares.

2014

ISBN : 978-958-58774-0-5

©Fundación Hanns Seidel – Colombia Carrera 9A No. 99-02, Edificio Citibank, Oficina 806A. Bogotá - Colombia Tel.: +57 1 6219888. Fax: +57 1 6219900colombia@hss.de www.fhs.com.cowww.hss.de

El texto aquí publicado es exclusiva responsabilidaddel autor y no expresa necesariamenteel pensamiento de la Fundación Hanns Seidel.

Presentación Fundación Hanns Seidel

La Fundación Hanns Seidel es una fundación política alemana, que trabaja por el fortalecimiento de la de-mocracia, la paz y el desarrollo. Actualmente, hace-mos presencia en 60 países en todo el mundo gracias al apoyo del parlamento alemán, y particularmente en Colombia desde 1992, donde, en el marco de un convenio de cooperación suscrito entre la República Federal Alemana y la República de Colombia, hemos acompañado los procesos de promoción del Estado de derecho y la democracia, en trabajo conjunto con la sociedad civil y algunas instancias del Estado.

Consideramos que a través de la educación políti-ca, principalmente de las nuevas generaciones, se motiva la participación activa en los temas y las dis-cusiones políticas y se genera una consciencia de adquisisión de responsabilidades en el marco de lo político y lo social.

Asímismo, reconocemos la transformación y la evolu-ción de la política institucional que ha tenido Colom-bia en los últimos años, y a su vez entendemos los retos que tiene el país en materia de la consolidación de procesos que redunden en un sistema político más sólido, analizando las experiencias del pasado para mejorar las prácticas en el presente y proyectar un sistema cada vez mas efectivo hacia el futuro.

Es por ello que en esta oportunidad, hemos querido contribuir, a través de este documento investigati-vo, al debate actual en torno a la política institucio-nal, el rol de los partidos políticos, las reformas y la gobernabilidad en Colombia, desde una perspectiva histórica, partiendo desde el Frente Nacional hasta el actual debate sobre el equilibrio de poderes, ex-poniendo algunos elementos, sugeridos por el autor, a tenerse en cuenta en el escenario de una reforma política tales como: la disminución del personalis-mo, el mejoramiento de la representatividad, la mo-dernización de los partidos políticos y en general la eficacia en el sistema de toma de decisiones.

Esta investigación constituye una herramienta de consulta y un insumo para el análisis tanto desde lo académico como desde lo político, dirigido a las per-sonas interesadas en una perspectiva histórica de la construcción de la política institucional colombiana, con miras a la elaboración e implementación de una reforma política fuerte durante los próximos años.

Finalmente, agradecemos muy especialmente al au-tor de la publicación, John Mario González, por sus aportes, compromiso y dedicación para la genera-ción y consolidación del documento dirigido al for-talecimiento político colombiano.

Benjamin BobbeRepresentante de la Fundación Hanns Seidel

para Colombia

Contenido

1. Introducción ............................................................................................................. 9

2. Resumen ................................................................................................................. 11

3. La situación de los partidos en Colombia ................................................................. 15

4. Eleternoobstáculodelpersonalismoylosmitosquedesfiguran .............................. 23

5. Lafigurapresidencialyeldesdénporlagobernabilidad .......................................... 30

6. El impacto de la Constitución de 1991. Mejor no reformar ........................................ 37

7. Propuestasdereforma:entrediagnósticoslimitadoseintentosfallidos ................... 43

a.ElreiniciodeldebateconelgobiernoSamper ..................................................... 44

b.LosintentosdelgobiernoPastrana ..................................................................... 47

c.DecisiónpolíticaylosempeñosdelgobiernoUribe ............................................. 53

d. La colisión con la reforma parlamentaria .............................................................. 55

8. La enmienda de 2009 y el terso balance de la academia ........................................... 58

9. Equilibriodepoderes,pazyposconflictoenladinámicapartidista .......................... 61

10. Bibliografía ............................................................................................................. 65

11. Glosario .................................................................................................................. 69

1. Introducción

Los partidos políticos en Colombia han estado poco menos que en crisis permanente. Antes que sobre-ponerse,pormomentossusituaciónsehaagravado.Unejemplofueloocurridotraseldeclivede“lasje-faturasnaturales”afinalesdeladécadadelosañossesentadelsigloanterior,quedurantetantotiempole habían dado consistencia a la actuación de los partidosyquefuealteradaconlallegadaalCongre-sodelaRepúblicadelosjefesregionales,dueñosdelosvotos.ElacuerdoconsociacionalquesignificóelFrenteNacionalyalgunasreformasimplementadas,como la constitucional de 1968, acentuaron el fac-cionalismoenlasestructurasdelascolectividadesatalpuntoquedurantevariosperiodoscadaparti-dopolíticollegóaactuarcomodosotrespartidosdistintos.Fueundeclivede“lasjefaturasnaturales”que,enmarcadoenlaagudizacióndelfaccionalismoyuncrecimientovertiginosodelEstadoydelgastopúblico,seconjugóconeldesbordamientodelclien-telismoyconlacrisisderepresentaciónydelegiti-midad subsecuentes.

En últimas, la crisis partidista, indisociable de otra mayoren todoelsistemapolítico,afectóengradosumo el funcionamiento e incrementó el poder ne-gativodelCongreso,lacohesióndelospartidos,larelación ejecutivo-legislativo y la responsabilidadpolítica,conunimpactoseverosobreelpoderpresi-dencialylagobernabilidad.Frenteatalpanorama,la necesidad de reformas se hizo inminente desde los años 70. Los gobiernos no solo las aceptaron,sino que las patrocinaron, lo que desembocó en un denuedo reformistaqueha llevadoa algunosana-listas a señalar cómo “es inexacto conceptualizarla crisis actual como el producto de la ausencia de reformasporpartedelasélitespolíticascolombia-nas”.Noobstante, la explicaciónhistóricadel sis-tema político y de partidos fuemuy deficiente, loqueenbuenapartellevóaqueelcontenidodelaspropuestas de reforma política formuladas en los úl-timos tres decenios resultara insatisfactorio y hasta contraproducente respectode losobjetivosqueseprocurabaalcanzar.Enello,laacademianotuvosumejoraporte: se limitómuchasde lasvecesa rei-

terar lugarescomunesyahacerconsideracionesyobservacionesparciales,sinofrecervisionesalter-nativasdelargoplazo.

Variosde losanálisis también subestimaronel roldel Frente Nacional en cuanto a eliminar buena par-te de las causas que habían llevado a Colombia aunadécadadeviolenciasocialdesbordadaydedic-tadura.Enunaperspectivaapasionadaymilitantenopocosloacusarondegestarlapersistenteines-tabilidaddebidoalexclusionismoqueinstauró:unrégimenexcluyentecomosalvaguardadeprivilegiosenunademocraciaoligárquica,promotordelautori-tarismoygestordelacrisisdelegitimidadylavio-lencia.Dichosanálisissirvieroncomoeficazpremisaa la izquierda radical y a otros sectores políticos parafustigarydeslegitimarelbipartidismooparajustificarelusodelaviolencia,sinrepararenquelos problemas del sistema político eran de mayor en-vergadurayhundíansusraícesenelagudofaccio-nalismo y personalismo de la política colombiana.

Así, aunque las reformas se entendían como nece-sarias, hacia los años 80 lo que hizo carrera fue la idea de que había que sustituir el bipartidismo, que la pluralidad partidista era la solución y que la de-mocratizacióndeseadaselograbasiseampliabaelespectrodeparticipaciónpolítica.Elobjetivo,casiqueúnico,erabuscaryampliarlarepresentatividadcon el consecuente desdén por la gobernabilidad.Los constituyentes de 1991 aprobaron entonces una nuevacartapolíticaque,ensuespíritu,pretendíapasardeunademocraciarepresentativaaunapar-ticipativa.Paraelloseincorporarondiversosmeca-nismos de participación ciudadana, pero en materia de reglas electorales el resultado fue de extremaplasticidad,loquedesincentivólaagregaciónparti-dista y en consecuencia fue desastrosa para la disci-plina y el sistema de partidos.

En consecuencia, a finales de la década de los 90elpaíscontabacon80partidosymovimientospo-líticos legalmente reconocidos, una cantidad queagravó los problemas de gobernabilidad del régi-

10

men político. Era un escenario en donde los partidos ymovimientos políticos respondían única y exclu-sivamentealquererdesu fundadory lacodiciadademocratización se desvaneció con rapidez, comotambién el propósito de contar con una oposiciónconsistente y sólida. Incluso la representatividad,unobjetivotananhelado,terminóconvertidaenunafrustración más.

Tan pernicioso fue el diseño institucional de los partidos políticos en la Constitución de 1991 que muy poco después de estrenada ya se advertía lanecesidaddereformarlaparacorregirlosdesacier-tos en que había incurrido. Como problema subya-cente estaba el desconocimiento o menosprecio de la ingenieríaelectoral,esdecir, lacombinacióndereglaselectoralescomolafórmuladeconversióndevotosenescaños,lalistaelectoral,eltamañodelascircunscripciones electorales y el umbral. Como re-sultado, las propuestas de reforma política presen-tadas por los sucesivos gobiernos, desde SamperhastaPastranayÁlvaroUribe,fuerondeficientesymaldiseñadas,puespartían lamayorde lasvecesdediagnósticosequivocadosy,porende,conduje-ronadarpalosdeciegoenmateriaderégimendepartidos.

SibienenelgobiernodeUribe,enjuniode2003,seaprobólaprimerareformapolíticadespuésdelaConstituciónde1991—lacualobligóaaglutinarsealospartidosenvirtuddelalistaúnicaydelafijacióndeunumbraldeldosporcientode losvotosváli-dos obtenidos en la elección de Cámara o Senado para el reconocimiento de la personería jurídica— la reforma fracasó en el propósito de fortalecer a las colectividades partidistas. La razón estribó en laaprobacióndel votopreferente, una concesiónhe-cha a las facciones partidistas y a los intereses par-lamentarios para sacarla adelante. Es decir, lo que se hizo con la mano se borró con el codo.

El presente trabajo “Del personalismo a la política institucional. Partidos, reformas y gobernabilidad en Colombia” hace un análisis y una exploraciónhistóricaalasituacióndelospartidos,alasreglasdejuegoquedefinieronbuenapartedesuconduc-ta, a las reformas políticas y a los intentos de refor-maquesehansucedidodesdefinalesde losañossetenta,incluidalaConstituciónde1991.Tambiénintentaextenderseyconsideraraspectosclavedel

sistemapolíticoquealteranengradosumoelmar-gendegobernabilidad,talescomoelpersonalismoenelejerciciodelapolíticaenColombia.Igualmen-te,haceunexamendelospoderesdeljefedeEstadoydegobiernoyoptaporlatesisdedefinircomodé-billafigurapresidencialenColombia,ademásdere-flexionaracercadelposibleimpactodelosacuerdosdelasnegociacionesdeLaHabanaenlospartidosyel sistema político colombiano.

Desdeelcomienzodeltextosepretendeevidenciarque fue errado y simplista atribuir la crisis política, hasta el inicio de los años 90, al bipartidismo libe-ral-conservadoroquelosfracasossedebieronalasmaquinaciones de una clase política monolítica que buscabamantenerdeterminadosprivilegios,loqueparamuchos fue la justificación para recurrir a laviolencia.Consideracionesdetalnaturalezasedes-prendenquizásdelaprecariaperspectivahistóricaquehaexistidosobreelprocesopolíticocolombia-no,loqueimposibilitaabordarconéxitoeldelica-do y complejo tema de la ingeniería institucionalenmateriaelectoralydepartidos.Lainvestigacióntambiénapuntaademostrar losconfusosdiagnós-ticos sobre las reformas políticas en Colombia así comolainsuficienciayelenormedesconocimientodelosdiferentesgobiernosrespectodelaingenieríainstitucional y de los efectos de los sistemas electo-ralesparaproducir laagregaciónpartidista.Comolasreformashansidoengeneraldeficientes,maldi-señadasypartenlamayordelasvecesdediagnósti-cosequivocados,losesfuerzosreformistasaparecencomo`palosdeciego`ocomounsistemapolíticomontado en una bicicleta estática.

Comotelóndefondoypartedelaargumentaciónes-tán los sucesivos fracasos reformistas;entreellos,los inocuos resultados de la reforma política aproba-daenel2003.Sibienestaindujociertaagregaciónpartidista, fue contrarrestada con la acentuación del faccionalismo en los partidos por el hecho de que los parlamentarioselegidossiguieronsiendodueñosdesucurulenvirtuddelvotopreferente.Amaneradecorolario,eldocumentoexponealgunaselementosque deben ser tenidos en cuenta en el marco de una reforma política para atenuar el personalismo, es-timularlaagregaciónpartidista,fortalecerlospar-tidos políticos, mejorar la representatividad y, engeneral,favorecerlaeficaciaenelsistemadetomade decisiones.

2. Resumen

Lapresente investigaciónestáorganizadaensieteapartadosenlosquesehaceunexamendelasitua-cióndelospartidosenColombiaydelaevolución—desde el Frente Nacional— de componentes decisi-vosdelsistemapolíticocomoelpoderpresidencial,pasando por un análisis de las reformas aprobadas ylaspropuestasquehanincididoenlavidadelospartidos y su institucionalidad a partir de la Consti-tución de 1991, hasta presentar los que podrían ser los elementos esenciales de una propuesta de refor-mapolítica.Enelprimercapítulo,definidocomo“Elproblema de los partidos en Colombia”, se plantea que si bien la crisis política en el país no es resulta-do de una ausencia de reformas políticas por parte de lasélites—porque,alcontrario,estashansidoproclivesalasmismas—,losreformadores,comolosostuvierahacedosdécadasGiovanniSartori,hansido muy incompetentes. Parte de la problemática radica en la falta de diferenciación entre la esfera institucional de los partidos y el entorno social y cultural en el que estos actúan, pues esa confusa mezcla contribuye a la insatisfactoria explicaciónhistórica del sistema político y de partidos en Co-lombia y al desenfoque de las propuestas de reforma política formuladas en los últimos tres decenios.

EstamezclayperspectivallevóaatribuirlealFrenteNacional y al bipartidismo, existente en Colombiahasta mediados de los años ochenta, una serie de rasgosinexactosoexagerados,propiosdelapasio-namiento ideológico de los modelos conceptualesde la Guerra Fría, y sirvió enmuchos casos comoeficazpremisaa la izquierdaradicalyaotrossec-torespolíticosparafustigarydeslegitimarelbipar-tidismoydepaso justificar elusode la violencia,sin reparar en que los problemas del sistema polí-ticocolombianoerandemayorenvergadura.Noeraentonces el personalismo el que había que atacar, según la creencia generalizada, sino que a finalesde los años ochenta había hecho carrera la idea de quelademocratizacióndeseadasepodíalograrsiseampliabaelespectrodeparticipación,sinregatearenlanecesidaddeestimularyfacilitarlagoberna-bilidad, lo que condujo a la aprobación de normas

laxasenlaConstituciónde1991paralacreacióndepartidosymovimientos.Poresavíaseagudizaronelpersonalismo y la atomización partidista, se debili-tóelpoderpresidencial,aumentóelpodernegativodelCongresoylaanheladademocratizacióndelospartidos se convirtió en un propósito nuevamenteaplazado.

Lasegundaseccióndeltrabajo,llamada“Eleternoobstáculo del personalismo y los mitos que desfi-guran”,tratademostrarquelaasunciónsinmayorcrítica y sustentación de ciertas hipótesis sobre los partidos y el sistema político llevó a numerososacadémicosaguiarseporsimplesestereotiposyaconcluir que la prioridad era desmontar el biparti-dismo, desestimandoproblemasprimigeniosde ladinámica política como el arraigado personalismoo la debilidad del poder presidencial. Aunque el FrenteNacionaltuvoconsecuenciasnegativasenelfuncionamiento del sistema político, que apuntan ahaberincentivadoelclientelismoydificultadolacompetencia política, los resultados electorales de-muestran que estaba lejos de constituir un monolito. Durante este periodo de quiebre de la democracia enAméricaLatinaenlosaños60y70delsiglovein-te,Colombiapreservóunosespaciosdelibertadqueeranmásbienrarosenlaregión.

Entre losvariosmitosforjadosestuvoeldequeelarraigodel clientelismo fueunmecanismopara laextensión oligárquica de privilegios, pero en rea-lidad ello debió ser el resultado de la atomización política, que incrementó de forma intensa la com-petitividadelectoral.Dichaatomizaciónyaumentodel faccionalismo en los partidos fue el subproduc-todevarioselementos,entrelosqueseincluyeneliniciodelocasodelosexpresidentescomofactoresdeunidadpartidista,elhechodequeloscargosenel Congreso comenzaron a ser proveídos solo porquienes tenían los votos, y que la nominación delcandidato presidencial empezó a ser dominada por redes de caciques e intermediarios políticos frente a quieneslospresidentescayeronpresadesuvoraci-dad burocrática.

12

Elterceracápite,referidoa“Ladebilidadpresiden-cialyaldesdénporlagobernabilidad”,planteaquepese a que los poderes del presidente de Colombia son similares a los que tiene el jefe de Estado y de gobiernoencualquierotropaísdemocráticoderé-gimenpresidencial, los retos, los límites y lospo-deresnegativosalosqueseveenfrentadolodejanen una situación de debilidad. Esto, particularmente desdelaConstituciónde1991,quelimitóvariosdesuspoderesyquetuvocomoejecentraldeldebatelos derechos económicos, sociales y culturales, sin quesereflejaraunaseriapreocupaciónporlanece-sidaddegarantizarlealejecutivolagobernabilidad.A los amplios poderes con que cuenta el presidente esnecesariocontraponer lassustantivas limitacio-nes, entre las que está la concentración de poder en grupos no institucionales—unos de carácter legalyotrosdetipoilegal—,talescomolosexpresiden-tes, los gremios económicos, losmediosde comu-nicación y los grupos guerrilleros, paramilitares ynarcotraficantes,ademásde factoresdepoder ins-titucionales como las fuerzas armadas, los jueces y las cortes.

No obstante, la más seria limitante al ejercicio del poderpresidencialenColombiaradicaenlainexis-tencia de partidos políticos fuertes y en la disper-sióndelasfuerzaspolíticas,expresióndeun‘paíspolítico’yun‘paísnacional’,queseintegranduran-telaseleccionespresidenciales,peroluegosediso-cianysedirigenaórbitasdiferentes,dejándolealpresidente la casi imposible tarea de administrar un gobiernoalejadode lasociedad.Dichacircunstan-ciaincrementaelpodernegativouobstruccionistadelCongresoydejaalpresidentesinunpartidoma-yoritarioquelehagaecoyleotorguecertidumbrealaaprobaciónparlamentariadesusiniciativas.

Laseccióncuarta,quesehadefinidocomo“Elimpac-to de la Constitución de 1991. Mejor no reformar”, planteaqueapesardequeelpaísllegóafinalesdelosaños80congrandesexpectativasdelograrunaprofundarenovacióndelrégimenydelsistemapolí-tico,habíamuyescasaclaridadoningunaacercadequévariablesinstitucionalesmodificarparaellogrode tales propósitos y sí más bien un cúmulo de este-reotiposenlosquelaideacentraleralaconvicciónde que había que propinarle una estocada al biparti-dismo y que la democratización deseada se podía lo-grarsiseampliabanelespectrodeparticipaciónyelnúmerodeactorespolíticoscomométodoparasu-

perarlaendémicaviolencia.EllocondujoaloqueelexministrodegobiernoJorgeMarioEastmandefinióafinalesdelosaños70comoel“mayorderrochederetórica”, traducido en la aprobación del funesto ar-tículo 108 constitucional que estableció el reconoci-mientolegalalospartidosymovimientospolíticosatravésdelaobtenciónde50.000votos,lamismacantidaddefirmasorepresentaciónparlamentaria,ypermitiólainscripcióndevariaslistaselectoralesde un mismo partido en una misma circunscripción. Estediseño institucional se convirtió enel tirodegraciaalospartidosporquepromoviólaprolifera-ción de microempresas electorales y la atomización extremade lascolectividadespartidistas,quea lapostreminaron lascondicionesdegobernabilidad,debilitaronlafigurapresidencial,incrementaronlacapacidadde‘chantaje’delCongresoyentorpecie-ronlarelaciónejecutivo-legislativo.

Elcapítuloquintodelainvestigación,titulado“Pro-puestasdereforma:entrediagnósticoslimitadoseintentos fallidos”, muestra que uno —si no el prin-cipal—inconvenientedelaspropuestasdereformapolítica presentadas a partir de 1995 y durante las administraciones de Samper, Pastrana yUribe fuelacarenciademecanismosreductoresdelyaexce-sivonúmerodepartidos.Enelacápitesedacuen-ta de que para que un proceso de reforma política seaexitosolosgobiernosdebenreuniralmenosdoscondiciones:una,tenerunampliomargendegober-nabilidad o maniobrabilidad política para quebrar las resistencias de los políticos e intereses tradicio-nales opuestos al contenido de la reforma, y dos, claridad respecto de las variables del régimen departidosydel sistemaelectoralquedebenmodifi-carse a efectos de reducir la atomización partidista.

AunqueelgobiernodeErnestoSamperconvocóenmayo de 1995 una Comisión para el Estudio de la Reforma de los Partidos Políticos, esta no reunía ningunodelosdosrequisitose,inmersoenunagra-vecrisisdesdeeliniciodesugobierno,esgrimiólapropuesta de reforma política como una cortina de humo para alejar la atención de la clase política y la opiniónpúblicadelescándaloporlafinanciacióndesucampañacondinerosdelnarcotráfico.EnelcasodePastrana, su gobierno sobrevendió supropues-ta de reforma, presentada el 7 de octubre de 1998, como si se tratara de una fórmula extraordinariapararesolverlacrisispolíticayderepresentación,y contribuyó a generar expectativas desproporcio-

13

nadas de que se cambiarían las costumbres y se profundizaría la democracia. Sin embargo, lo quesignificóelmayorobstáculoenestospropósitosdereformafue,ajuiciodediversosanalistas,laprontapérdidadegobernabilidaddesuadministraciónylafalta de claridad de si su prioridad era la reforma po-lítica o las facultades especiales para la conducción delasnegociacionesdepazconlaguerrilla.

EncuantoalgobiernoUribe,sibien,adiferenciadeSamper y Pastrana, tuvo el margen de gobernabi-lidadsuficientepara lograr laaprobaciónde lare-forma hubo una colisión de contenidos y un pobre manejo entre el proyecto de Ley de Referendo de re-formapolítica,deiniciativagubernamental,presen-tadoel7deagostode2002,yelproyectodeActoLegislativo, de iniciativa parlamentaria, presenta-do el 20 de julio de 2002. No obstante el proyecto de iniciativaparlamentaria se convirtióenelActoLegislativo01de2003,elcual incorporóaspectospositivoscomoelestablecimientodeunumbraldeldosporcientodelosvotosválidosparaelrecono-cimiento de la personería jurídica a los partidos y movimientospolíticos,loquereduciríasunúmero,elGobierno aceptó la introduccióndel voto prefe-rente,yestoincentivóelfaccionalismoeimposibili-tó la cohesión en los propios partidos.

El sexto capítulo de la investigación, llamado “Laenmienda de 2009 y el terso balance de la acade-mia” plantea que fue en la práctica nulo el efecto de la reforma política aprobada en el 2009, que en esenciaelevóelrequisitoparaelreconocimientodela personería a los partidos políticos al tres por cien-todelosvotosválidosenlaseleccionesdeSenadooCámara. Este fue un hecho que se hizo notorio al en-contrar que los ocho partidos con presencia nacio-nalquetuvieronpersoneríajurídicacomoresultadode las elecciones legislativas de 2010 revalidaronlamismaenel2014,a losquese sumóunnuevopartido, el Centro Democrático. El capítulo llama la atenciónsobreloquepuededefinirsecomoeltersobalance de la academia o la escasa contribución de estaeneladecuadodiagnósticosobrelosproblemasde los partidos políticos y, en particular, sobre los necesarios cambios enmateriade ingeniería elec-toral para propiciar un mejor funcionamiento parti-distaypolítico.Enuncontextodeabonadoterrenoparalacrítica,entantoquelossucesivosgobiernoshandemostradosuincapacidaddediagnósticoysufaltadeliderazgoylospolíticossiempreselashanarregladoparaadaptarlasreformasasusparroquia-

les intereses, la academia ha preferido apacibles aproximacionesaestaproblemática.

Enlaséptimayúltimasección,llamada“Equilibriodepoderes,pazyposconflictoenladinámicaparti-dista”,seexaminaelimpactoenlospartidosdelaeventualfirmade losacuerdosdeLaHabanay enparticularseesgrimequesibienlacreacióndelasCircunscripciones Territoriales de Paz sería positi-vopara la democracia y el tránsito de la guerrillahacia lavidacivily laparticipaciónpolítica,otrostemas—comodesligarelreconocimientoylavigen-cia de la personería de los partidos de la noción del umbral—nopuedenconduciraunaexplosióndelospartidosmismos,comoocurriódurantetodaladé-cadadelosnoventaycomienzosdel2000enColom-bia.Enestecapítuloseexponequeelobjetivodela reforma pendiente de aprobar en Colombia debe incluir mecanismos para que los partidos políticos tenganmásinjerenciaenladeterminacióndelosin-tegrantesdelaslistasdecandidatosalosdiferentescargosdeelecciónpopularyelordenenquedebenir,demodoqueofrezcasuficientesincentivosparala cohesión de partido, para la disciplina en la toma dedecisioneslegislativasyparaquelasjerarquíaspartidistas tengan unmayor grado de autoridad ycontrolsobresuscolectividades.

Es fundamentalacabarconelvotopreferente,quealapostreanulólosefectospositivosquehubieratenido el umbral del dos por ciento y el cambio de fórmula electoral a cifra repartidora aprobada en la reforma política del año 2003, en principio inclui-daenlainiciativadeActoLegislativo18de2014,llamada de equilibrio de poderes, que el Gobierno nacionalpresentóalCongresodelaRepúblicael3de septiembre del mismo año. De aprobarse la eli-minacióndel votopreferente—aunadoa las listascerradas y bloqueadas y a los candidatos únicos así como al mantenimiento del umbral del tres por cientode los votos válidosparaSenadooCámarapara el reconocimiento de la personería jurídica a los partidos— surgiría la posibilidad de produciruncambiopolíticodegrandesproporcionesenlospartidosyen lavidademocráticadelpaís.Elloenlofundamental,porqueesasnuevasreglasdejuegodisminuiríanelprotagonismodeloscandidatosenfavorde lospartidos, forzaríanenconsecuenciaelfortalecimiento de estos y harían que las jerarquías partidariasrecobraranvuelo,lomismoquelascon-vencioneso consultas internaspara la selección ydefinición de los candidatos, y en un término no

14

mayor de 10 años el país tendría no más de tres o cuatrograndespartidos.

Esamodificaciónes,entonces,nosolounaoportu-nidad única para fortalecer los partidos políticos

encuantoalainstitucionalidadquelosdefine,sinouna correcciónhistórica a la fragmentaciónde losmismos, que adquirió patente de corso con la Cons-titucióndel91yqueestuvoaupadaporlaideadelaantipolítica y el antipartidismo.

CondificultadseencuentraenColombiauna insti-tuciónquehayasidomásdifamadaya lavezmásincomprendida que los partidos políticos. A ellos se les atribuye buena parte de los males nacionales, como si fueran entidades que pudieran desligarsedel funcionamiento del resto de la sociedad o no estuvieranalimentadosporestaúltima.Enestain-exactituddeenfoque,delacualnoestánexcluidoslosacadémicos,sepierdelaperspectivadecuántaresponsabilidad se les puede en realidad atribuir por su incapacidad de tramitar adecuadamente las demandas ciudadanas o cuáles son las reformas normativasnecesariasparaincentivarlaagregaciónde intereses en el proceso político y la formación de partidos fuertes y modernos. De la misma manera, semalogralaposibilidaddeentendercuálessonlosfactoresdecontextosocialqueafectanlaadecuadamarcha de los partidos, que por su naturaleza son cambiosdelargoplazo,enlosquelosingredientespropiamente político-institucionales intervienenpocoodeformatangencial.Enotraspalabras,hayque diferenciar entre la esfera puramente institucio-naldelospartidospolíticos,quepuedemodificarsecon relativa rapidez a través de cambios constitu-cionalesylegales,yladeloselementosdelentornosocial y cultural en el que estos actúan.

La aclaración no es un asunto menor. El marco ins-titucionalde las reglas electoralesde lospartidospolíticosesunfuerteincentivoqueexplicaenbue-na parte el número de partidos existentes en unademocraciayeste,asuvez,afectaengradosumoelfuncionamientodelCongreso,lacohesióndelospartidos,larelaciónejecutivo-legislativo,lagober-nabilidad, la fortaleza o debilidad del poder presi-dencial, la rendición de cuentas y la responsabilidad política que asumen los partidos ante los ciudada-nos y hasta la calidad del debate público. Sin ser una panacea, esta perspectiva, la de la ingenieríainstitucional,operacomo laanalogíautilizadaporelexministroFernandoCepeda,paraquien,aligualqueenlamacroeconomía,enlapolíticaexistenhe-rramientas clave sobre las cuales se puede actuarparaincidirsobreelconjuntodeljuegopolítico.Enel proceso político, a partir de trabajos, entre otros,

comoel deGiovanni Sartori, se puede incidirme-diante la introducción de cambios en la fórmula de conversióndevotosenescaños, ya seaproporcio-nal o mayoritaria, la lista electoral, el tamaño de las circunscripciones electorales, el umbral y especial-mente una adecuada combinación de los mismos. Cuando en Colombia se habla de reforma política se hacerelaciónimplícitaacambiosdeingenieríains-titucional que requieren un conocimiento complejo acerca de particularidades y consecuencias de los sistemas electorales, pero también a un rigurosoconocimiento histórico del sistema político y a un análisis idóneo de los problemas que enfrenta.

Noobstante,tantolaexplicaciónhistóricadelsiste-ma político y de partidos en Colombia como el con-tenido de las propuestas de reforma formuladas en los últimos tres decenios resultan insatisfactorios y hasta contraproducentes respecto de los objetivosque se pretenden alcanzar. Como dice Sartori res-pectode lamayoríadegobernantesy legisladoreslatinoamericanos: “no saben qué es lo que se ne-cesita cambiar y cómo cambiarlo... las reformas realizadas llevan la huella de reformadores muyincompetentes.”1Aestafaltadeclaridadydediag-nóstico manifiestos habría que sumarle la naturalresistencia de los legisladores y los protagonistascuando el contenido de las reformas políticas que se pretende aprobar lesionan sus intereses. Así, si bien los reformadores han sido incompeten-tes,noesque,comoobservaranelpolitólogoGaryHoskin2 y el historiador Eduardo Posada3, haya habido una ausencia de reformas por parte de las élites políticas. Como señala Hoskin, “es inexactoconceptualizar la crisis actual como el producto de laausenciadereformasporpartedelasélitespolí-

1Sartori,Giovanni,Ingenieríaconstitucionalcomparada,Fondode Cultura Económica, 1994.2 Hoskin, Gary, Partidos tradicionales y crisis política, en Leal Buitrago,FranciscoyLeónZamosc(eds.),Alfilodelcaos.Crisispolítica en la Colombia de los años 80, IEPRI, Tercer Mundo Edi-tores, mayo de 1991.3 Sarabia Better, Arturo, Reformas políticas en Colombia. Del Plebiscito de 1957 al Referendo de 2003. Norma, junio de 2003.

3. La situación de los partidos en Colombia

16

ticascolombianas”[…]“cadaunodelosgobiernosposteriores al Frente Nacional” han “patrocinadoreformas […] tendientes a modernizar el sistema po-lítico”. Se trata de un ánimo reformista que se com-pagina,comoañadePosada,conunaseddecambioinagotable,sobreelcualdesconciertaque,apesardelasnumerosasysucesivasenmiendas,sobrevivalapercepciónsegúnlacuallacrisiscolombianasedebealainmovilidaddelsistemayalafosilizaciónde sus instituciones políticas.

Nielgobierno,nilaacademia,nilosactorespolíti-cos han ofrecido la formulación de un modelo ins-titucional deseable para superar los problemas que aquejan al sistema de partidos vigente. Parte delpuntomuertoquesehaproducidotienequeverconque el conocimiento histórico del sistema político y de partidos en Colombia ha sido deficiente, conlo cual las formulaciones de reforma al mismo han sido defectuosas o imprecisas. Ejemplo de ello es que muchos aducen que el cierre de la competencia partidista, institucionalizada con el Frente Nacional entre 1958 y 1974 y con la representación paritaria de la década siguiente, fue una de las causas porlas cuales los grupos de izquierda optaran por lavía armada4. Al Frente Nacional y al bipartidismo se les atribuyó un sinnúmero de yerros que resultan inexactos o exagerados en un examen retrospecti-voysinelapasionamientoideológicoylosmodelosconceptuales propios de la Guerra Fría. A los parti-dospolíticostradicionalesselesacusódegestar“lapersistente inestabilidadporel exclusionismoque[instauraron]”5yunrégimenexcluyente,comosal-vaguardadeprivilegios enunademocracia oligár-quica, promotores del autoritarismo y padres de la crisisdelegitimidadydelaviolencia.

Estaesunaperspectivaquesoslayaelhechodequeelrégimenpolíticocolombianoperdióbuenapartede su esencia enteramente bipartidista desde los años60yque,enrazóndeldesdeentoncesagudofaccionalismo y personalismo de la política colom-biana, los partidos estaban lejos de constituir blo-ques monolíticos. No obstante y a pesar del Frente

4 Sánchez David, Rubén, Democracia y política en Colombia,enGonzález,FernánE.,Gilhodes,Pierre,SánchezDavid,Rubén,Modernidad, democracia y partidos políticos. Fescol y Fundación paralaInvestigaciónyDesarrollodelaCienciaPolítica,FIDEC,marzode1993,pág.140.5 Palacios,Marco,Entrelalegitimidadylaviolencia.Colombia1875-1994, Norma, 1995.

Nacionalconstituir,enpalabrasdeDanielPécaut6, una aberración del sistema democrático, no fue tan cerradocomosedice,puesvariosgruposdeizquier-dapudieronparticiparelectoralmenteatravésdelaANAPOoelMRL.Enestecaso,laviolenciaseexpli-caríamásporlosvacíosquedejaelEstadoenlaso-ciedadqueporsucontrolmonopólicosobrelavidapolítica. Pécaut piensa, entonces, que el esfuerzoporpresentaral régimencomo totalmentecerradohabríaqueleerlodentrodelaperspectivadelacon-troversiaideológicaquebuscabadarsentidoyjus-tificaciónalaopciónarmadadealgunosgruposdeizquierda, o de una izquierda radical que se colocó desdemediadosdelosañossesentaalmargendelproceso político institucional para desarrollar una vocacióncontestatariaydeoposiciónaultranza.

ComoloseñalaraRodrigoLaraBonillaacomienzosde losañosochentadel siglopasado, “la confron-tación política trata de salirse de los procesos de-mocráticos,delsufragiouniversal,paraplantearseentérminosdeoposiciónentreelsistemaqueestáatado a los dos partidos tradicionales y los insa-tisfechos o inconformes que buscan su alternativade poder mediante la destrucción por la fuerza del sistema político. Toda esa creciente inconformidad que no canalizan los partidos políticos tradicionales terminaconvirtiéndoseenelmediopropicioparaelsurgimientodegrupos subversivos, de terrorismo,delaviolencia.”7 A menudo se soslaya el análisis de que apenas unos lustros antes de la institución del FrenteNacional “la iglesia y lospartidospolíticoseran[prácticamentelosúnicos]mediosatravésdelos cuales los campesinos interpretaban el mundo exterior y se identificaban con él”, una interpreta-ciónenlaqueelfanatismoyel“elaislamientosig-nificabaque lapolíticaeraentendidaanivel localen términos locales.”8, con pocas posibilidades de generar partidos claramente democráticos. Comotambiénsesoslayalaintensaviolenciasocialypo-líticaquearraigaradesdelosaños30delsigloXXen la cultura política colombiana y en el espectro de los partidos, inicialmente en los santanderes, Boya-

6Pécaut,Daniel,Crónicadedosdécadasdepolíticacolombi-ana,1968a1988,México,SigloXXI.7LaraBonilla,Rodrigo,Análisisdelaorganizacióninternadelospartidospolíticoscolombianos,enLaraBonilla,Rodrigo,LosadaLora,Rodrigo;UribeToro,Humberto,Lospartidospolíticosco-lombianos:presenteyfuturo.FundaciónSimónBolívar,PontificiaUniversidadJaveriana,juliode 1983.8Abel,Christopher,Política,IglesiayPartidosenColombia,Bo-gotá,FAESUnal,1987.Págs.30y76.

17

cá, sur del Tolima y el occidente de Caldas9, lo que llevóaunestudiosodelapolíticacolombianacomoJonathanHartlynaconcluirque“debidoalhechodeltremendo sectarismo de la población colombiana al-rededordelosdospartidostradicionalesenladéca-da de los cuarenta y de los cincuenta y al hecho de queexistíaungobiernomilitar,seríadifícil imagi-naruntransicióndesdeeserégimenmilitardeRojasPinilla a uno más o menos democrático, sin un tipo depactoconsociativoentreesosdospartidos.”10 No es pues realista esperar que el comportamiento de lospartidossediferenciedemodosignificativodelas tendencias dominantes de la sociedad.

Si bien es cierto que entre las consecuencias del acuerdo del Frente Nacional entre los partidos Libe-ralyConservadorestuvoelqueseborraronsusfron-terasysucompetenciaideológica,almismotiempoqueseacentuólaclientelizacióndelrégimenpolíti-co y se debilitó el sentido de pertenencia partidista, tambiénesconvenienteconsiderarquelospartidosnoactuaroncomocomponentesdeunrégimenau-ténticamentebipartidista.Elfaccionalismocrecióatalgradodentrode lasestructuraspartidistasquedurantevariosperiodoselPartidoConservadorac-tuó como dos verdaderas colectividades, tal comoelPartidoLiberal, loqueseagudizóapartirde lareforma constitucional de 1968 cuando se desmontó la representación paritaria en asambleas departa-mentales y concejos municipales, pero en especial cuandosepermitióa lospartidospresentardiver-sas listas en una misma circunscripción electoral, lo quearraigólacostumbredeinscribirvariasdeellasdemodotalquefueraaritméticamenteposiblecon-quistar más escaños por residuo que por cociente.11

Adicionalmente,atravésdelmismoActoLegislativoNo. 1 de 1968 se adoptó el sistema de cociente elec-toral con residuo simple12,modificando la fórmuladecocienteelectoralconresiduocalificadoquees-tabavigentedesdelaLey39de1946.Tanlesivaeraesa reforma para la unidad de los partidos que des-de mediados de los años 30 —a propósito de la Ley 7

9GuerreroBarón,Javier,Losañosdelolvido:Boyacáylosorí-genesdelaviolencia,Bogotá,TercerMundoEditores,1991.10Hartlyn,Jonathan,Lapolíticacolombianatraslareformacon-stitucional de 1991, en Ciencia Política, nro. 35, abril-junio de 1994.11RegistraduríaNacionaldelEstadoCivil,Historiaelectoralco-lombiana,1810-1988,Bogotá,1991.12Eastman,JorgeMario,Seisreformasestructuralesalrégimenpolítico: resultados electorales de 1930 a 1982, Ministerio de Go-bierno. Impreso en el DANE, julio de 1982.

de 1932, que había incorporado la fórmula electoral decocienteconresiduocalificado—yaAntonioJoséMontoya la criticaba por considerar que atentaba contra la solidez de los partidos y por dar oportuni-dad a pequeños núcleos sociales intrascendentes.13

Fueronesosingredientesenelcambiodelasreglasdejuego,aunadosaunamayorpenetracióndelosmediosde comunicación, a lamasificación y a lasdemandas de democratización, los que terminaron minando “las jefaturas naturales” de los partidospolíticos que durante tanto tiempo le dieron consis-tencia a la actuación de los mismos. Ese faccionalis-mo,quehatenidoelobvio impactodedebilitar lacapacidaddelamayoríaparagobernarydeafectara la minoría para oponerse —y que puede ser descri-tocomounsistemaverticalyexclusivodelealtadesqueatraviesalaesferanacional,departamentalylo-cal—hatenidocomofuentedeconflictonolaideo-logíaolosprogramas,sinolacompeticiónentreloslíderespolíticosparaobtenerposicionesfavorablesen las listas electorales, lograr cargos de elecciónpopular y controlar el botín burocrático. Algunosestudiosos de la política colombiana de mediados delsigloXXsubrayanesaperspectiva14conelargu-mentodequelaclaveparaentenderlanaturalezadelosconflictosdelospartidosenelpaíseselestatuspersonalynoelinterésporlarealizacióndelaspolí-ticasylosprogramas,comoporelcontrariosucede,porejemplo,enlosEstadosUnidos.

Esas particularidades del Frente Nacional, que con frecuencia se eluden, cambian en mucho el análisis del sistema político colombiano en dicho periodo, la apreciaciónsobresusolidez,elmargendegoberna-bilidad y las necesidades de cambio que este reque-ría.Elproblemanohasido,pues,comosostuvieraFranciscoLealBuitrago,15que“nosevislumbranin-gunasoluciónalproblemapolíticodistintaalasus-titución del bipartidismo y la única pregunta quenosquedaesadivinar lascondicionesenquevaa

13 Montoya Antonio José, Tratado de Derecho Constitucional,EditorialBogotá,1938,pág.90.CitadoenEastman,JorgeMario,Seisreformasestructuralesalrégimenpolítico:resultadoselec-torales de 1930 a 1982, Ministerio de Gobierno. Impreso en el DANE, julio de 1982.14 Wilson, Thomas Michael, Factionalism and Party Politics in Colombia,UniversityofTennessee,Knoxville,1979.Veásetam-biénaDixRobertHeller.15 LealBuitrago,Francisco,“Democraciaoligárquicayrearticu-lacióndelasociedadcivil:elcasocolombiano”,enPensamientoIberoamericano, nro. 14, julio-diciembre 1988.

18

operar dicha sustitución”. El Frente Nacional, que en efecto contribuyó a eliminar las causas que habían llevadoaColombiaaunadécadadeviolenciasocialdesbordadayaladictadura,sirviócomoeficazpre-misa a la izquierda radical y a otros sectores polí-ticosparafustigarydeslegitimarelbipartidismoyparajustificarelusodelaviolencia,sinrepararenque los problemas del sistema político colombiano erandemayor envergadura. Si fuera ciertoque lainstauración durante 16 años del Frente Nacional —unacuerdoqueseinicióconnivelesdeaceptaciónylegitimidadnuncaantesvistosenColombia—tuvotalefecto,habríaquedecirqueenunpaíscomoMé-xico,máscerradopolíticamentequecualquieraotroenLatinoaméricaenelsiglopasado,elPartidoAc-ciónNacionaldemostródurantedécadas,desdesufundaciónen1939,suvocacióndemocrática,suco-hesión, su disciplina y su compromiso de alterar el régimenporlasvíasdemocráticas.Fueeseprocederdel Partido Acción Nacional, sin recurrir a las armas, elqueprogresivamente forzóa la aperturadel ré-gimenpolíticohegemónicoencarnadoenelPartidoRevolucionarioInstitucional,muyapesardelosnu-merososfraudesqueallísepudieronalegar16.

Así, antes que inferir que los partidos políticos eran los “malos del paseo” y que había que acabarlosypor esa vía terminar el bipartidismo,porque lospartidos colombianos habían fomentado la crisis po-lítica,ningunoera representativode lasociedadynoposeíanideologíascoherentesniorganizacionesbien estructuradas, es menester entender que esas eran más bien manifestaciones de un problema con raigambreenelpersonalismodelapolíticacolom-bianayenlaconsecuentefragmentación.Unafrag-mentación que ha tenido nefastas consecuencias para el adecuado funcionamiento del sistema políti-co,todavezque,enespecialdesdefinalesdelFren-te Nacional, el Estado carece de instancias de poder queestimulenlacohesiónyfacilitenlagobernabi-lidad y la orientación de las políticas. En democra-cias poliárquicas17oavanzadas,elsistemapolíticocuentaconactoresoejesquegozandelasuficienteautonomía y capacidad de imponer sus conceptos de interés nacional y controlar la formación de laagendapolítica,yaseaelpresidenteolospartidos

16Loaeza,Soledad,ElPartidoAcciónNacional:lalargamarcha,1939-1994.Oposiciónlealypartidodeprotesta,México,Fondode Cultura Económica, 1999.17 Dahl, Robert, La poliarquía, Tecnos, Madrid, 1989.

políticos,comoenelcasodeEstadosUnidosoChile—enunrégimenpresidencial—,InglaterraoEspaña—en regímenesparlamentarios—oenvariosotrosejemplos europeos.

En efecto, el régimen estaba cuestionado, pero enrealidad no por causa del bipartidismo, sino por la atomización del sistema político y la debilidad de lospartidoscomoconsecuenciadeello,loqueagra-vabalasmanifestacionesdeclientelismo,otradelascríticas en dicho periodo. Esto hizo que las fuerzas políticasactuaranensentidocentrífugoalasnecesi-dadesdegobernabilidaddelsistema,laestabilidady la capacidad de respuesta a las demandas. Esa im-posibilidad de los partidos de ser fuerzas motrices queotorgarangobernabilidadyledieranconsisten-ciaalaacciónestataltuvoademáslaconsecuenciadedebilitarelpoderdelafigurapresidencialcomoárbitro de disputas sociales y como conductor de la acciónlegislativa.

Frentealaatomizaciónpartidistayelpodernega-tivo del Congreso, la relación ejecutivo-legislativose tornó más lenta, dispendiosa y traumática. La gobernabilidad se vio afectada, entre otros aspec-tos,porquedesdehaceyadécadasenColombianohahabidopartidosdegobierno,sinounaamalgamadefuerzasparlamentariaso“partidodelpresiden-te”comolodefineCepedaUlloa,18 que le da apoyo parcial o coyunturalmente, pero que al mismo tiem-po discrepa o se lo retira, por lo que aumentan los esfuerzosrequeridosparaqueelgobiernoconduzcacon éxito una iniciativa así como crece la incerti-dumbre. No obstante, si bien el sistema y los par-tidospolíticosrequeríanrecuperarlalegitimidadyparaellomejorarlarepresentatividad,antelacrisispolíticaylaagoníadesus“jefesnaturales”,afinalesde los años ochenta la idea que había hecho carrera era la de que la democratización deseada se podía lograr si se ampliaba el espectro de participaciónpolítica y se superaba el bipartidismo. Quienes esti-mabanquelaviolenciaguerrilleraeraconsecuenciadel cerramiento del sistema político establecido por el Frente Nacional, creían que la pluralidad partidis-ta era la solución.

18CepedaUlloa,Fernando,Lacrisisylareformapolítica,Revis-ta Foro nro. 30, septiembre de 1996.

19

Ello, sin reparar en el marco institucional y de in-centivosaladisciplinadelospartidos.Yaúnmás,sinrepararenquebuenapartedelagénesisdelpro-blemapolíticohasidoelextremopersonalismoconque se ha ejercido la política colombiana, como dan cuentaendistintasépocasanalistascomoEduardoSanta19, Mario Latorre20oJohnD.Martz,paraquieneste personalismodevienedeuna “conciencia po-lítica [que] implica un mínimum de responsabili-dadyunmáximumdelibertaddeacción,queensuformaextremaconducena laanarquía”.21 En otros términos,habíaqueacabarconel“sistemapolíticodel clientelismo”, como lodefinióFrancisco Leal22, el cual era “altamente funcional para los sectoresdominantes de la sociedad”. Adicionalmente, cabe señalar que parte del estancamiento político en los añosochentay ladificultaddeintroducirreformasdesde los setentaobedecíana ladificultadde tra-mitarlasporlavíadelCongreso,envirtuddelosin-mensos intereses de los parlamentarios y su escasa disposición a aprobar una reforma política que im-plicara perder su autonomía y tener que responder a jerarquías nacionales del partido.

Por eso, la Constitución de 1991 tuvo una opor-tunidad de oro para incorporar un adecuado dise-ño institucional que permitiera introducir nuevosmecanismos de participación ciudadana y ampliar la representacióndenuevas fuerzas,peroconme-canismos que apuntaran a la cohesión y disciplina partidistayfacilitaranlagobernabilidady latomaeficazdedecisiones.Aunquelosconstituyentesde1991 aprobaron una nueva carta política, que ensu espíritu pretendía pasar de una democracia re-presentativaaunaparticipativa,yparaellose in-corporaron diversos mecanismos de participaciónciudadana,eldiseñode la ingenieríaelectoral fuedetanextremaplasticidadquedesincentivólaagre-gaciónpartidistayenconsecuencia resultódesas-trosa para la disciplina y el sistema de partidos. En el artículo 108 constitucional se determinó que se

19 Santa, Eduardo, Sociología política de Colombia, editorialIquima,Bogotá,1955.20 Latorre Mario, Elecciones y partidos políticos en Colombia, Universidad de Los Andes, Departamento de Ciencia Política,1974.21 Martz, John D., Colombia. Un estudio de política contem-poránea,UniversidadNacionaldeColombia,Bogotá,1969.22 LealBuitrago,Francisco,Estructurade lacrisispolítica,enLealBuitrago, Francisco y LeónZamosc (eds.), Al filodel caos.Crisis política en la Colombia de los años 80. IEPRI, Tercer Mundo Editores, mayo de 1991.

reconocería personería jurídica a los partidos o mo-vimientospolíticosconnomenosdecincuentamilfirmas, cuando hubieran obtenido por lomenos lamisma cifra de votos o alcanzado representaciónenelCongresodelaRepública.Esasdisposiciones,sumadas a la posibilidad para un mismo partido de presentarvariaslistasenunamismacircunscripcióny el factor de la fórmula electoral del cociente-re-siduo,que tiendea la atomización, tuvieron comoconsecuencia la multiplicación de los partidos y movimientospolíticosllamados“degaraje”,lagranmayoría de carácter personal.

Comoresultado,afinalesde ladécadade los90elpaís contaba con80partidos ymovimientospolíti-cos legalmente reconocidos, una cantidad que nosoloagravóelyadébilpoderpresidencial,sinoqueaumentóelpodernegativodelCongreso,tornómásdispendiosalarelaciónejecutivo-legislativo,apenasdinamizada por las relaciones clientelares, afectó la gobernabilidady,enúltimas,laresponsabilidadpo-lítica partidista ante los ciudadanos. Para tener una dimensióndeloquesignificaparaunademocraciate-ner80partidosymovimientospolíticosespertinenteelplanteamientodeScottMainwaring,paraquienlacombinación de multipartidismo23 y presidencialismo esespecialmentedesalentadora en lo relativoa laestabilidaddemocrática,pues,conlaexcepcióndelcasochilenoentre1933y1973,ningunade las31democraciasenelmundo—definidascomoaquellas24 quehanexistidoporalmenos25añosconsecutivos—tienetalconfiguracióninstitucional.Nohaypuesde-mocraciapresidencialestableenelplanetaquetengatal cantidad de partidos, ni siquiera si es parlamen-taria.EstadosUnidos tienedospartidos, Inglaterrados, Alemania tres, España dos y en el caso latinoa-mericanoChiletienetresyMéxico,ensuprocesodedemocratización,haforjadotresgrandespartidos.

Sontreslasrazonesprincipales,segúnMainwaring,por las que esta combinación institucional es pro-blemática: primero, porque en el presidencialismo multipartidista es especialmente probable que se produzca inmovilismoentreelejecutivoyel legis-lativo y tal inmovilismo, tal cerrazón, puede des-estabilizar la democracia; segundo, porque en el

23 Multipartidismo hace referencia a un sistema de partidos que tiene entre 3 y 10 partidos políticos.24 Mainwaring, Scott, Presidentialism, Multipartism, and De-mocracy. The Difficult Combination, en Comparative PoliticalStudies, Vol. 26, n.2, julio de 1993.

20

multipartidismo es más probable que haya polariza-ción ideológicayporque,finalmente,dichacombi-naciónescomplicadadebidoalasdificultadesparala construcción de una coalición interpartidos. Aho-ra bien, en ese escenario, en donde los partidos y movimientospolíticosrespondíanúnicayexclusiva-mente al querer de su fundador, la anhelada demo-cratizaciónpartidistasedesvanecióconrapidezasícomo el propósito de contar con una oposición con-sistenteysólida.Inclusolarepresentatividad—queeraunpropósitotananhelado,alpuntodeversecondesdénlanecesidaddegobernabilidaddelsistemapolítico—terminóconvertidaenunafrustraciónmásen tanto los partidos representaban solamente a sus propias clientelas, a las cuales tenían que continuar cortejandoparasobrevivirenmediodelaatomiza-ción.

En unas condiciones como las descritas, en las que eraevidentequeelnúmerodepartidosafectabalasposibilidadesdeavancedelademocraciacolombia-na, no fueron pocos los que hacían oídos sordos e insistíanenqueelproblemaeraquenosehabíaex-pedidoelestatutodelaoposiciónque,segúnellos,debíaserlanormatividaddelpluralismopolítico,25 como lo decretó la misma Constitución en su artícu-lo112enelsentidodequeseexpidieraunaleyqueregularalasgarantíasparaelejerciciodelaoposi-ción.Agregabanque,“ennuestrocaso,elestatutode oposición debe orientarse a crear condiciones para el establecimiento de un sistema moderno de representación política, estrechamente ligado a laconsolidación del Estado nacional. De allí la insis-tencia en la comprensión integral del sistema departidosydelrégimenpolíticodesdeunaperspec-tiva histórica”, no obstanteque a renglón seguidoafirmabanque“lavigenciade laoposicióndepen-dedelaconsolidacióndeunabaseéticamínimadeconvivenciademocráticaentreloscolombianos”.26

Un enfoque como este, infortunadamente, no con-tribuye a dar claridad a la discusión y sí, en cam-bio, alienta un amasijo de interpretaciones, pues no se puede pretender que al expedir un estatutode la oposición, en desarrollo de un artículo cons-titucional, se corrija el sinnúmero de disfunciones

25RomeroSilva,MarcoAlberto,Oposición,pluralismoyrepre-sentaciónpolíticaenColombia,enRevistaForo,nro.26,mayode 1995.26 Ibid.

originadasenelmaldiseñodevariosotrosartículosdelaCarta.Enotrostérminos,frenteatalcantidaddepartidos,sinlafortalezainstitucional,organiza-cional o económica para hacer oposición, o que con sumafacilidadpasabandelaoposiciónalgobiernooviceversa,yenlacualelciudadanocondificultadapenaspodíadistinguirentrelasposicionesdeunosy otros, la pretensión de una oposición robusta no pasaba de ser unamera ilusión y una gran confu-sión, inducida por la falta de comprensión de los efectosdelaingenieríainstitucionalsobrelospar-tidos políticos.

El más importante estatuto de la oposición es aquel quesurgedeladecuadofuncionamientodelsistemademocrático y ello no es posible en medio del barullo detantospartidosymovimientospolíticos.Incluso—comoloanotabaRodrigoLosada—,en1983,nilosEstadosUnidos, ni en Francia, ni enGranBretañaexistíaunestatutodelaoposición,entendiendoporestaexpresiónunaleyquerecogieralosderechos,deberes,garantíasybeneficiosqueatañenalejer-cicio de la oposición política27. Cabe señalar que laingenieríainstitucional28 en materia de partidos políticos, comprendida como la combinación de las reglas electorales que incentiva o desincentiva laagregaciónpartidista,talescomolafórmulaelecto-ral, la lista electoral, el tamaño de las circunscrip-cioneselectoralesyelumbral,sibienesderelativareciente introducción en el estudio de la ciencia po-lítica en Colombia, no ha sido interpretada de la ma-neramásafortunadaporalgunosanalistaslocales.En un estudio sobre las crisis y las reformas políti-casenColombia,DavidRollseñalabaque“paraloscolombianos ha sido muy duro comprobar, tras siete

27LosadaLora,Rodrigo,Apropósitodelejerciciodelaoposiciónen Colombia, en Lara Bonilla, Rodrigo; Losada Lora, Rodrigo;UribeToro,Humberto,Lospartidospolíticoscolombianos:pre-sentey futuro.FundaciónSimónBolívar,PontificiaUniversidadJaveriana,juliode1983,pág.98.28 Sumásdestacadoiniciadorfueel francésMauriceDuvergeamediados del siglo XX, con la famosa Ley Duverge, según lacual,yaunqueunsistemaelectoralnogeneraautomáticamenteel sistema de partidos pretendido, sí lo impulsa o frena en un de-terminadosentido,yentantoelescrutiniomayoritariofavoreceel bipartidismo, la representación proporcional tiende al multi-partidismoyelescrutiniomayoritarioadosvueltastiendeaunmultipartidismo templado por las alianzas. Posteriormente han sidonumerososlosautoresquehanenriquecidoesaperspectiva,entreelloselitalianoGiovanniSartori,paraquiendichasagrega-cionesdependentambiéndefactorestalescomolafortalezadelospartidos,eltamañodelosdistritoselectorales,losclivajesofracturas sociales en un sistema político y el peso electoral de los partidos minoritarios, entre otros.

21

años de vigencia de la nueva Constitución, que laingenieríaelectoraltieneenefectoresultadosmuylimitados, especialmente cuando se trata de solucio-narproblemasacumuladospordécadas.”29

Aunque la ingeniería electoral tiene sus límites y,como lo comentábamos al comienzo, el sistema po-líticoydepartidosestáatravesadoporunamplionúmero de elementos del entorno social que no pue-densermodificadosenelcortoplazo,laafirmaciónsupondría que la mecánica institucional en materia de partidos políticos en la Constitución de 1991 fue adecuadamente bien diseñada, lo cual dista de ser cierto. La discusión sobre el número adecuado de partidos para la democracia colombiana y sobre la cohesión y disciplina en los mismos es de enorme trascendencianosoloporquelaexperienciadeotrasdemocracias presidencialistas y parlamentarias de-muestraquedespuésdeciertonúmerodepartidoslagobernabilidadtiendeadificultarse,sinoporqueel cambioen las reglas electorales requieredeunconocimiento profundo del proceso político, de la ingenieríaelectoralydesusimplicacionesenelsis-temapartidista.ComolosostieneMercedesVargas,algunosanalistashansaludadoconeuforia laato-mización—segúnellos,comoexpresióndelarepre-sentación política—30 o simplemente señalan que el sistemaelectoralcolombianonofavoreceladisper-siónynocastigalauniónporque“siguesubrepre-sentando a las fuerzas pequeñas”.31 Así las cosas, hayquienessostienenque“el temade la ingober-nabilidadporladispersióndepequeñosgrupos,elllamadomultipartidismoextremo, es un espantajoque no dice mucho ni sobre la situación colombiana nisobresusperspectivas[yaque]uncálculodelnú-merodepartidosefectivoydepoderdevotodelasdistintas fuerzas en las dos cámaras en las últimas décadasdemostróqueenelCongresosehaosciladoentreelpredominiodeunasolafuerza(elliberalis-mo)yunmultipartidismomuymoderado.”32

Aunque los índices utilizados arrojen dos o tres

29Roll,David,Unsiglodeambigüedad:paraentendercienañosdecrisisyreformaspolíticasenColombia,UniversidadNacionaldeColombia,IEPRI,CEREC,enerode2001,pág.262.30 Vargas Bustamante, Mercedes, Problemas de la represent-aciónpolítica:algunastesissobreelcasocolombiano.Institutopara el Desarrollo de la Democracia Luis Carlos Galán. Atlántic EditoresLtda,septiembrede2002,pág.15.31 Gutiérrez Sanín, Francisco, La reforma política: una evalu-acióncrítica.EnRevistadePensamientoJurídicon.11,FacultaddeDerechoyCienciasPolíticasdelaUniversidadNacionaldeCo-lombia,1999,pág.226.32 Ibid.

como cantidad efectiva de partidos en Colombia,elelevadonúmeroconpersoneríajurídicayrepre-sentaciónenelCongreso,sucomportamientoautó-nomoyatomizadoylalógicadesupervivenciaquelos orienta nodesestimanen absoluto la perversaincidenciaquetienensobrelagobernabilidadenelpaís. Tan contraproducente fue el diseño institucio-nal de los partidos políticos en la Constitución de 1991quemuypocodespuésdeestrenadayasead-vertía lanecesidaddereformarlaparacorregir losdesaciertos en que había incurrido.

Enellargoprocesodediscusionesdelasdosúltimasdécadas, algunos elementos afloran con claridadparadarlugaraunatendenciamásqueconcluyente.El primero es que el trámite de una reforma política porvíadelCongreso,quebusquereducirelnúme-rodepartidosaefectosdeincentivarsucohesiónydisciplina, requiere de un enorme músculo político porpartedelgobiernoque la impulse.El segundoesque,pesea lavoluntadpresidencialderealizarlas reformas, las resistencias corren por cuenta de una multiplicidad de dispersas fuerzas políticas que estánencapacidaddevetarloscambiosfrenteaunpoderpresidencialengeneraldébil.Un terceroesque algunas de las reformas políticas propuestaspor los gobiernos de Samper y Pastrana sirvieronmáscomo“cortinadehumo”oinstrumentodepro-pagandaparaintentaresquivarlascrisisalasquesevieronabocados—enel casodePastranaen lasegundapartedesumandato—quecomounabús-queda bien fundamentada de adecuar el funciona-miento partidista y el sistema político.

Yelcuarto—quizáselfactorquemásincidenciahatenidoen ladificultadpara introducirunareformapolítica que fortalezca los partidos y su representa-tividadyque faciliteunmejor funcionamientodelCongreso—eslainconsistenciadelaspropuestasdereforma, incluida ladeorigenparlamentarioapro-bada en el 2003. Además, como dice Posada Carbó, lareformapolíticaesuntérminovagoqueincluyelagamamásampliadematerias,entreotras,elfun-cionamiento del Congreso, el sistema electoral, laorganizacióndepartidos,lasfinanzasdecampañas,las autoridades electorales, las relaciones entre el legislativoyelejecutivo,elcomportamientodecan-didatosyelectoresylaadministracióndelsufragio,loqueenColombiahallevadoaunadiscusiónque

22

escasamente supera las generalizaciones y suscitaun debate mal informado.33

DuranteelgobiernodeÁlvaroUribe,enefecto, seaprobó la primera reforma política después de laConstitución de 1991, la cual hizo trámite en el Con-greso en paralelo a la discusión del referendo de2003. Si bien la reforma constitucional de aquel año obligóa lospartidosaaglutinarse,envirtudde lalistaúnicaydelafijacióndeunumbraldeldospor

33 Sarabia Better, Arturo, Reformas políticas en Colombia. Del Plebiscito de 1957 al Referendo de 2003. Norma, junio de 2003, pág.13.

cientodelosvotosválidosobtenidosenlaelecciónde Cámara o Senado para el reconocimiento de la personería jurídica —lo que contrajo el número to-tal de partidos políticos reconocidos—, la reforma fracasó en el propósito de fortalecer las colectivi-dades partidistas debido a la concesión hecha a los facciones y a los intereses parlamentarios que han prevalecidoenlapolíticacolombianayquelograronlaaprobacióndelvotopreferente.Esdecir,loquesehizo con una mano se borró con la otra.

Resulta difícil producir cambios adecuados y nece-sarios en el funcionamiento del sistema político y de lospartidossi losdiagnósticosquesirvendebaseparaproponer las reformasno tienen la suficientesolidez. En elmarco de esa lógica, puede llegar aalterarse las condiciones de instituciones o reglasde juegoquenoexigencambioalguno,aobviarsela reforma de instituciones que lo demandan o a em-peorar el diseño de aquellas que son reformuladas. Buenapartede laequivocadavaloraciónsobre lasfallas del sistema político colombiano, en especial despuésdelFrenteNacional, inclusoconposterio-ridad a la Constitución de 1991, que han impedido una ponderada y acertada estimación de las nece-sidadesde reforma,provienede tesisquehanhe-cho carrera sin la cabal sustentación y llevado anumerososacadémicosaconcluirque laprioridadera desmontar el bipartidismo colombiano. En otras palabras, la dinámica política del Frente Nacional y susconsecuenciascontuvofenómenospolíticosmáscomplejos que los estereotipos que con frecuencia se crearon.

Sonideasque,conalgúnasideroenloshechos,co-brabanenrealidadsentidoenelfragordelapola-rizaciónideológicadelosaños70y80yque,alaluzdelaemergenciadeperspectivascomoladelaingenieríainstitucional,obliganaunaadecuadare-valoración.NosreferimosaafirmacionescomoladequeelFrenteNacionalfueel“causantedelapersis-tenteinestabilidadporelexclusionismoqueinstau-ró”34, pues supuso la represiónde lasexpresionesextrabipartidistasobiensucaptaciónmediante lainstitucionalización de las mismas, o la de que la crisispolíticaqueatravesóelpaísdesdeladécadade1970,acentuadaenlade1980yquesiguevigen-te,“tienesusraícesen[lafórmulapolíticadelFren-

34Palacios,Marco,Entrelalegitimidadylaviolencia.Colombia1875-1994, Norma, 1995.

te Nacional] y en la manera como se desarrolló”.35 Si se adoptan tesis como las enunciadas se estarían desestimando fallas del sistema político preceden-tes cuyo entendimiento supone un mayor desafío intelectual,talescomoelarraigadopersonalismoenel ejercicio de la política colombiana, la debilidad del poder presidencial, en contrario a la creencia so-bre su omnipotencia, o la ausencia de una instancia queledécohesiónalsistemapolíticoycontrarresteloquepuededenominarsesutendenciacentrífuga.Ello, sin contar con fenómenos que están fuera del alcance de la presente reflexión, como la crónicaviolenciapolíticaysocialqueseremontaalosaños30delsiglopasadoyalaausenciadeunreferentepolítico moderno por parte de los militantes y de la sociedadengeneral.36

Lapropiacalificacióndequeelsistemadepartidosdurante el Frente Nacional era un bipartidismo to-talmentecerradoyexcluyentepuedereputarseim-precisa, por lo menos respecto de la unidad de los partidos,desucomportamientolegislativo,delare-laciónejecutivo-legislativoydesusconsecuenciasenlagobernabilidad,entreotrosaspectos.Paraco-menzar,ysinosatenemosaladefinicióndepartidopolíticodeGiovanniSartori,37 el sistema de partidos duranteelFrenteNacionalyhastafinalesdelosañosochentapudieraredefinirsecomomultipartidista38, envirtuddelacentuadofaccionalismoqueexistíaenelinteriordelascolectividades.

35Roll,David,Unsiglodeambigüedad:paraentendercienañosdecrisisyreformaspolíticasenColombia,UniversidadNacionaldeColombia,IEPRI,CEREC,enerode2001,pág.181.36GuerreroBarón,Javier,Losañosdelolvido:Boyacáylosorígenesdelaviolencia,Bogotá,TercerMundoEditores,1991.37Sartori,Giovanni,Partidosysistemadepartidos,AlianzaUni-versidad,1992.38 DefiniciónsugeridaporRodrigoLosada,profesore investi-gadordecienciapolítica.

4. El eterno obstáculo del personalismo y losmitosquedesfiguran

24

En esemarco de interrogantes sobre cómo definirdel mejor modo el sistema de partidos del Frente Nacional,enespecialdespuésde1960yhastame-diadosde losañosochenta,HernandoYepesseña-labaacomienzosde losnoventadelsigloanteriorque“nuestrorégimennoesmultipartidistanirígi-damente dualista, por lo que parece no encuadrar en lasenfáticasenunciacionesde[MauriceDuverge]”.39

Robert Dix también hizo su aporte a la discusióncuandollegóalaconclusióndequeelfaccionalismohizoavecesqueelsistemadepartidosseasemejaraa un sistema multipartidista, aunque en otros mo-mentos actuara como un solo partido o la dinámica subyacente trabajara para preservar los dos parti-dos tradicionales como los componentes básicos del sistema.40UnaideaqueayudaarelativizardemejormodoelsignificadodelFrenteNacionalesqueesteactuó como un cuadrilátero en el que la confronta-ciónpolíticasediodentroyfueradeél.Enningúnmomentofueposibleevitarlafuerteconfrontacióninternao ignorar losacontecimientospolíticosporfueradelosacuerdosprevios,puesmuchosdequie-nes lo confrontaron terminaron participando de élo del poder político local. Fue un sistema en el que no hubo hombre público importante que, de una ma-nera u otra, tarde o temprano, no hiciera parte del mismo.41

Sería errado insistir en que durante el Frente Nacio-nalnoexistiólaposibilidaddeexpresarsepolítica-mente. Esa objeción corrió en su mayor parte por cuenta de sectores antisistema, de otros que lo en-contraroncomounabuenajustificaciónpararecurriralaviolenciaodesectoresdeizquierdaquefueronmásefectivosendenostardelFrenteNacionalqueenrefutarloporlavíaelectoral.Siseobservaqueelplebiscitode1957,quevalidóylegitimóelFrenteNacional, demostró que la abrumadora mayoría de colombianos lo respaldaba —con una participación del82%(4.397.090electores)yun77.7%devotosaprobatorios(4.169.294)42— y que la izquierda ra-

39 YepesArcila,Hernando,Lospartidospolíticosyel sistemaelectoralenColombia,RevistaJaveriana,tomo121,nro.601,año62, ene.-feb. de 1994.40RobertHeller.Dix,ColombiaSocialChangeandPartySystemStability,RiceUniversity,marzo,1988.41 Vázquez Carrizosa, Alfredo, El poder presidencial en Colombia. La crisis permanente del derecho constitucional, EdicionesSudamérica,Bogotá,1986,pág.500.42 Registraduría Nacional del Estado Civil, Historia electoralcolombiana, 1810-1988, Bogotá, 1991. Es de anotar que en elPlebiscitosufragaronporprimeravezlasmujeresenlahistoriaelectoralcolombianaylaedadparavotarerade21años.

dicaltradicionalmentenologróatraermásdel4%ó5%, habría que considerar que 16 años de acuerdo bipartidista pudieron haber sido pocos en el caso dequelossectoresqueoptaronpor lavíaarmadahubieranpreferidoconvertirseenalternativadepo-derpormedioscivilistas.ComocomentaRobertH.Dix,“mientrasque larepresiónyelhostigamientoclaramenteexistióenColombia,parecedifícilargu-mentar que a ello obedecieron las fallas en la emer-genciadenuevospartidos.Ciertamente,seríadifícilargumentar que tales obstáculos [fueron]mayoresen Colombia que en aquellos países donde los mili-tares[gobernaron]amenudoporperíodosprolonga-dosy[suprimieron]todalaactividaddelospartidospolíticos.”43Enlíneaconotrasdesusargumentacio-nes,Pécautconsideraquepesealosbloqueos,lasdesigualdadesy lasmedidaspara rompero frenarlosmovimientospopulares,Colombiallegóalperio-dodequiebredelosaños60-70preservandounosespacios de libertad que eran más bien raros en AméricaLatina.44

Los resultados y la participación electoral muestran que buena parte de quienes contendieron contra el FrenteNacional proveníande losmismospartidospolíticos tradicionales y que sus resultados electo-rales estuvieron lejos de arriesgar la legitimidaddelosacuerdos,conexcepcióndelaseleccionesde1970. Incluso en este caso, no obstante el acuerdo deparidadenelCongreso,queaúnteníavigencia,la Alianza Nacional Popular (ANAPO) obtuvo 38escañosenelSenadode laRepública;másqueelPartidoConservador,queobtuvo33.Sinembargo,la ANAPO, con posterioridad a estas elecciones, mostró su falta de cohesión e incapacidad de con-solidarse como partido político alternativo. En laseleccionesde1958,enlasqueseinauguróelFrenteNacional con la presidencia de Alberto Lleras Ca-margo—quienobtuvo2.482.948votos—,lacontes-tación al acuerdo bipartidista corrió por cuenta del conservadorJorgeLeyva,quenologrósinoel20%delossufragios,esdecir,624.861,enunaelecciónenlaquelosvotosnulosoenblancofueronapenas11.000. En 1962, con la presidencia de Guillermo León Valencia, quien obtuvo 1.636.081 votos, laoposiciónsumadanoalcanzóelmillóndevotantes.

43RobertHeller.Dix,ColombiaSocialChangeandPartySystemStability,RiceUniversity,marzo,1988.44Pécaut,Daniel,Crónicadedosdécadasdepolíticacolombi-ana,1968a1988,México,SigloXXI,pág.11.

25

AlfonsoLópezMichelsen,conelMovimientoRevo-lucionario Liberal (MRL) logró 624.863 sufragios,JorgeLeyva308.992yGustavoRojasPinilla54.557.En 1966, cuando alcanzó la presidencia Carlos Lle-rasRestrepo,con1.891.175votosanombredelospartidosLiberalyConservador,laoposiciónlaenca-bezó José JaramilloGiraldo,quienobtuvo742.133sufragios,esdecir,el28%deltotal,enunaelecciónenlaquesumaron16.000losvotosnulosyblancosy 597 fueron para el candidato Gabriel Goyeneche.45 Las elecciones de 1970 mostraron el mayor desafío alacuerdobipartidistaalganarMisaelPastranapormenosde63.000votosasumásfuerterival,Gusta-voRojasPinilla,quienobtuvo1.561.468.

Los resultados de los demás candidatos demues-tran que el Frente Nacional estaba lejos de ser un monolito,puesotrosdosprestantesconservadoresse presentaron en disidencia del partido: Belisario Betancur, quien obtuvo 471.350 votos, y EvaristoSourdís,quelogró336.286sufragios.46 Sin duda, en laúltimaeleccióndelFrenteNacionallavotacióndelgeneralRojasPinillayelcuestionamientoalalegiti-midad de la elección de Misael Pastrana representa-ronelmásgranderetoenlos16añosdeexistenciadel Frente Nacional. No obstante, la importancia delavotaciónobtenidaporlaANAPOen1966yenespecialen1970,segúnPécaut,estuvoalimentadamás bien por una coalición de descontentos que por un partido estructurado y fuerte.47Graciasalavota-ción mayoritaria en muchas asambleas departamen-tales y concejos municipales, la ANAPO no solo obró comopartidodeoposición,sinoquetambiénobtuvosu cuota de poder al hacer coaliciones en las corpo-racionesparlamentariasylograrnombramientosenlas administraciones y entidades públicas. Tal fue el casodeBogotáen1970,endondelaANAPOtuvoelcontrol casi completo del poder al haber obtenido el 43.2%delosvotos,aunquenoutilizósucapacidaddeinfluenciaenformaquepudieradiferenciarsedelospartidostradicionalesynotuvomayorcuidadoenlagestióndelosorganismosquecontrolaronlossuyos.48Despuésdelaseleccionesde1972,laANA-PO no pudo responder al reto de constituirse en un

45 Datos obtenidos del libro de la RegistraduríaNacional delEstadoCivil,Historiaelectoralcolombiana,1810-1988,Bogotá,1991.46 Ibid.47Pécaut,Daniel,Crónicadedosdécadasdepolíticacolombi-ana,1968a1988,México,SigloXXI.48Ibid,pág.84.

partido político consistente y fue presa de las con-tradiccionesideológicasinternas,quelallevaronasignificativasdeserciones,comolade15parlamen-tariosque,enagostodeeseañoydespuésde losmalos resultados electorales de la alianza, constitu-yeronunaorganizacióndeizquierdamáspróximaaloscomunistas,llamadaMovimientoAmplioColom-biano(MAC).49

A diferencia del caso colombiano, en el que el cues-tionamiento sobre el posible fraude en las eleccio-nesde1970sirvióaalgunoscomoargumentoparaconstituir un grupo guerrillero (el M19), en otrospaíses,comoMéxico,lospartidosdemostraronporelcontrariosuvocacióndemocrática,sucohesión,sudisciplinaysucompromisodealterarelrégimenporlasvíasdemocráticas.TalfueelcasodelPartidoAcción Nacional,50 fundado en1939 y queprogre-sivamente forzóa la aperturadel régimenpolíticoencarnadoporelPartidoRevolucionarioInstitucio-nal(PRI).

AunqueelFrenteNacionaltuvoconsecuenciasnega-tivasenladinámicadelsistemapolítico,queapun-tanahaberincentivadoelclientelismoydificultadola competencia política, resulta impreciso centrar enél y enel bipartidismo la cargade responsabi-lidadporlacrisisdelosaños60alos80delsiglopasado. Es necesario reconsiderar los estereotipos sobre dicho periodo de la historia del país para re-conocerlosverdaderosproblemasdelsistemapolí-tico,yhabríaquededicarunespaciomuyextensoalpersonalismoyelfaccionalismoquehaimpregnadodesde tiempos inmemoriales el ejercicio partidista enColombia.Aloptarseporestasegundaperspec-tivaseentenderíaquelamayoríadelosrasgosdela crisis política no son producto deliberado de un actor específico y quemásbien se originan enunsistemaque tiendeasercentrífugoyadebilitaralos partidos y la autoridad del poder presidencial, entre otros factores. Eradetalgradolaimplicacióndelfaccionalismoenla conducta de los partidos políticos del Frente Na-cionalqueladesavenenciadeLaureanoGómezconGuillermo León Valencia, su copartidario, imposi-

49 Ibid.50Loaeza,Soledad,ElPartidoAcciónNacional:lalargamarcha,1939-1994.Oposiciónlealypartidodeprotesta,México,Fondode Cultura Económica, 1999.

26

bilitó que el primer presidente del acuerdo bipar-tidista fueraunconservadoryGómezprefirieraensulugaraunliberalcomoAlbertoLlerasCamargo.Faccionalismo que ocasionó que Laureano Gómez, a pesar de haber sido uno de los dos más recono-cidosgestoresdelFrenteNacionalyqueporendecomenzóapoyándolo,terminaraoponiéndoselama-yorpartedetiempoalosgobiernosdelaépoca.ElPartido Liberal también fueejemplodeacendradofaccionalismotras ladisidenciaen1962delMovi-mientoRevolucionarioLiberal(MRL).Lapugnaporla nominación presidencial entre 1970 y 1974 dejó entreverqueunoera el partidoquedirigíaCarlosLleras Restrepo y otro el que abanderaba Alfonso López Michelsen, el entonces delfín, con el apoyo deJulioCésarTurbayAyala.En1970elPartidoCon-servadormostródenuevosusdivisionesinternasytuvodoscandidatosporfueradelacoaliciónfrente-nacionalista:BelisarioBetancuryEvaristoSourdís.Fueronesasmismasdivisionesinternaslasquelle-varonalpresidenteLópezMichelsen—apropósitode la convención del partido en 1975 para elegirunadirecciónen laquedespuésdenumerosos in-cidentesloslleristassenegaronatomarparteyloslopistas se retiraron— a comparar el espectáculo del liberalismoconBeirut,enelLíbano,dondelasgue-rrillas se enfrentaban unas a otras, y el partido era impotenteparaevitarlo.51

A comienzos de los años setenta los factores de unidad en que se constituían los expresidentes, yelpoderdequeeraninvestidosporsersignatariosdelosacuerdospropiosdelosgobiernosdelFrenteNacional, tendieron a desaparecer. La ascendencia de los anteriores presidentes en las jerarquías parti-distas y la mecánica propia del sistema político co-lombiano hasta entonces permitía que los partidos eligieran listas únicas con candidatos prestantes,aunquenotuvieranvotos,porqueelpartidolosha-cíaelegir.52 Cuando el poder de estos comenzó a dis-minuir y la política faccional local fue alentada tras la reforma constitucional de 1968, que permitía la inscripcióndemúltipleslistasparaunmismocargoenunamismacircunscripciónelectoral, loscargoscomenzarona serproveídossoloporaquellosquetuvieran losvotosyelprocesodeselecciónde los

51Pécaut,Daniel,Crónicadedosdécadasdepolíticacolombi-ana,1968a1988,México,SigloXXI.

52Pécaut,Daniel,Crónicadedosdécadasdepolíticacolombiana,1968a1988,México,SigloXXI.

candidatos comenzó a ser controlado por los caci-quesybaroneslocalesyregionales.SupoderysucapacidaddenegociaciónfrentealGobiernonacio-nalsevieronincrementadosyellodebióestimularelclientelismoylasdificultadesdegobernabilidad,comolohanobservadodiversosanalistas.

Como resultado, la nominación presidencial comen-zó a ser dominada por las redes de caciques e in-termediarios políticos. Ronald P. Archer señala que, comoresultadodelliderazgoliberal,laeleccióndecandidato en 1974 fue aprobada por virtual una-nimidad, pero la lucha por la nominación en 1978 entrelaélitenacionaldelpartidoyloscaciquesre-gionales fueespecialmente intensa.53 Es más, para otros fue una imposición de los caciques locales en unclaroquiebredeladinámicapolíticaprevia.Enconsecuencia,lospresidentesfueronpresadelavo-racidad burocrática de los intermediarios políticos regionales,loquegeneróuninmovilismoenelCon-greso respectode las iniciativaspresidencialesdereforma política. Además, los directorios partidistas nacionales perdieron todo incentivo y autoridadpara trazar una orientación y un programa nacio-nales.Yanose tratabasolodequenoquisieranoque fueran políticamente incapaces, sino de que los partidos pasaron de ser dos o cuatro a actuar en la prácticacomodiez,veinteomás.

Con todoyel trasfondosociológicoqueeste fenó-menopodíatener,dichareformaincentivóunapro-liferación de listas para los comicios parlamentarios que pronto fue notoria. En 1974, 1978 y 1982 se presentaron en promedio 304 listas en todo el país, con un promedio de 11.6 por departamento. El libe-ralismoregistróelmásaltoporcentajedepartamen-tal,conunguarismode5.2listaspordepartamento,seguidoporelconservatismo,conunode3.5,ylaizquierda y otros partidos con 1.5 y 1.4, respecti-vamente,cifraqueseacentuódesdecomienzosdelosnoventa.54 En esa tendencia se ubicó a la cabeza la Costa Atlántica, en donde cada aspirante al con-cejo municipal de las ciudades o a la asamblea del

53 Archer,RonaldP.,“PartyStrengthandWeakness inColom-bia’s Besieged Democracy”, en Mainwaring Scott y Timothy R.Scully,BuildingDemocratic Institutions.PartySystems inLatinAmerica,StanfordUniversityPress,1995,págs.165-199.54 Hoskin, Gary, con Patricia Pinzón de Lewin, Los partidos políticoscolombianosy lacrisiscoyuntural,enVásquezdeUr-rutia,Patricia,Lademocraciaenblancoynegro.Colombiaenlosaños ochenta, Bogotá, CEREC, Ediciones Uniandes, 1989, pág.215.

27

departamento tenía su propia maquinaria política independiente de la de cada uno de los miembros delCongreso.55

Mario Latorre ya daba cuenta desde 1968 de ese fraccionamiento de los partidos y esa dispersión enmúltipleslistasloque,segúnél,era“reflejodelaanarquíadelospartidosylosgrupos,detodalapolítica… El día de elecciones se resume el panora-maqueofrecenlospartidosylosgrupos:215listaspara Cámara, 336 para Asamblea y se calculan 4.500 para concejos. Un lector desprevenido [resumiría]en una sola frase su impresión: `esto es el caos`”.56 En esas condiciones, cada parlamentario era due-ño de su credencial y su elección correspondía a su prestigiopersonalynoalpartidoquerepresentaba;portanto,eravocerodesímismoylibérrimoensusdecisiones.57 El partido dejó entonces de ser indis-pensable para quien tenía la aspiración de llegara lospuestosdecomandoy,encambio,seconvir-tió en una traba. En muchas ocasiones, una curul parlamentaria terminaba teniendo dos, tres o más voluntades que la determinaban, en razón de queel sistema electoral —que más adelante analizare-mos—promovíalascoalicionesparaelegirunalista,demodoqueelelegidodebíapermitirlaposesiónyasistenciaalCongresodesusegundo,tercero,cuar-toydemásrenglones.Setratabadeloque,enotraspalabras, se ha denominado Carrusel.

No obstante que el personalismo en la política co-lombiana hunde sus raíces en un pasado difícil de rastrearylasconsecuenciasnegativasdelasestruc-turas descentralizadas y del faccionalismo pudieran no ser apreciables, el efecto de lo sucedido desde finalesdelosaños60eramuymarcadoenlaforma-cióndecoalicionesgubernamentalesyenelejerci-ciodeunliderazgoefectivodegobierno.ImpregnaelCongreso,elgobierno,lospartidos,elsistemaylapolítica,quenohasidoalfindecuentassinouna

55 Lara Bonilla, Rodrigo, Análisis de la organización internadelospartidospolíticoscolombianos,enLaraBonilla,Rodrigo;LosadaLora,Rodrigo;UribeToro,Humberto,Lospartidospolíti-cos colombianos: presente y futuro. Fundación Simón Bolívar,PontificiaUniversidadJaveriana,juliode 1983,pág.128.

56 Latorre Mario, Elecciones y partidos políticos en Colombia, Universidad de Los Andes, Departamento de Ciencia Política,1974.57 Conversaciones del autor con Jorge SedanoGonzález, Sec-retarioGeneral del PartidoConservador y exparlamentario porSantander de 1962 a 1993. Mayo 27 de 2003.

política de facciones.58 Baste citar que desde enton-ceselfuncionamientodelCongreso,yenespecialelrendimientode los legisladores, sehanvistoafec-tadosengradosumopor laatomizaciónpartidistao por el incentivo al faccionalismo. Como bien loseñalaMarioLatorre,“elausentismonoessinoelresultado de dos funciones que tienen asignadasloscongresistas,yqueentranencontradicción[…]Deunaparte,elsistemainstitucional[…]leexigealcongresistaconcurriralCongresoyalascomisionesy dedicarse a esa labor que copa, más de lo que se cree, su tiempo y atención. De otra parte, el sistema políticoleexigequeduranteestosmeses[decampa-ña]igualmentedediquesuenergíaysutiempoalasobligacionesqueimponeunacampañapolítica,quesecumplenparalamayorparteporfueradeBogotá.El primer aspecto que presenta esta contradicción espuramentepersonal.Sielcongresistaseentregaa las labores de congresista durante estosmeses,seguramente lo desplazan sus competidores. Peroes una cuestión del sistema político, que los críticos del “ausentismo parlamentario” y partidarios delsistema en su mayor parte pasan por alto”.59

Ahorabien, revalorizar losestereotiposy conside-raciones sobre dicho periodo de la historia política delpaísnotieneelpropósitodedesvirtuarlascon-secuenciasnegativasquetuvoelFrenteNacionalencuanto a la limitación de la competencia política y el incentivoalclientelismo,comoyalohemosadverti-do,sinoenincorporarundiagnósticodelsistemadepartidos y del sistema político más acertado y me-nos ideologizado, que permita proponer reformasmásrealistasy,sobretodo,másconvenientesparala cohesión partidista, el mejoramiento de la repre-sentatividaddelospartidosylagobernabilidad.Enesarevisiónsurgenalgunasconsideracionesadicio-nalesqueesconvenientedestacar.Unaprimera,—adiferencia de lo que señalara EnriqueOgliastri en1983, en el sentido de que no había nadie de las clases populares, ni entre los liberales ni entre los conservadoresqueformaranpartedelosdirigentesde la alta estructura de poder—,60esque laagudaatomizaciónquepulverizó ladisciplinadepartido

58 Latorre Mario, Elecciones y partidos políticos en Colombia, Universidad de Los Andes, Departamento de Ciencia Política,1974,pág.253.59Ibid,pág.260.60Ogliastri,Enrique,LiberalesconservadoresvsConservadoresliberales: faccionalismos trenzados en la estructura de poder en Colombia,UniversidaddelosAndes,Bogotá,1989.

28

tuvocomoefectoparadójicoyunadosisimportantedemovilidadsocial.Conla llegadaalCongresodequienesposeíanlosvotos,apartirdemediadosdelos años setenta ocuparon con frecuencia los prime-rosrangosreciénllegadosquenosiempreveníandefamiliasprestigiosasniestabantanconvencidosdelasobligacionesdeloficiopolítico.Lasfigurasquese suceden desde entonces en la Dirección Liberal, los jefes y ‘barones’ departamentales, han hechofrecuentementecarrerasfulgurantes,apesardenomostrarelmismoperfildesuspredecesores.61

Unasegundaesquesibienpartedelasconsecuenciasnocivasdelacuerdobipartidistaimplicabaquecual-quier tipode interesesprovenientesde lasociedadcivilquenoguardara relacióndirecta con la repro-ducción del capital electoral se tramitaba de manera incidental,comoloargumentaLealBuitrago,62 la ten-dencia al clientelismo fue más bien el resultado de la atomización política, que incrementó de forma inten-salacompetitividadelectoral,antesqueunmecanis-moparalaextensiónoligárquicadeprivilegios.Otrode los cuestionamientos serios al Frente Nacional es haber contribuido a desideologizar y despolitizar alospartidos,generandounaespeciede inapetenciaporlasuertedelascolectividadesyporlapolítica.Enesalíneadeobjeciones,JorgeOrlandoMelocues-tionabaque“laseleccionesde1978 [tuvieran]unaparticipaciónabsoluta casi igual a lasde1958, [loque] sugiere una crisis de la participación políticamucho más profunda de lo que podía creerse cuando los resultados electorales estaban preestablecidos por la Constitución”.63 Frente a un reparo tan puntual es necesario tener en cuenta que utilizar el referente de1958que,comohemosvisto,conelplebiscitodel57generóunosnivelesdeparticipación superioresal 80 por ciento, inexistentes hasta entonces en lahistoria política del país, es sin duda distorsionar el argumentoquesepretendemostrarcomoválido.

A ese respecto, Losada presenta una perspectivamásverosímilcuandoplanteaque“elserenoestu-dio de las estadísticas electorales de 1930 hasta

61Pécaut,Daniel,Crónicadedosdécadasdepolíticacolombi-ana,1968a1988,México,SigloXXI.62 LealBuitrago,Francisco,Estructurade lacrisispolítica,enLealBuitrago, Francisco y LeónZamosc (eds.), Al filodel caos.Crisis política en la Colombia de los años 80. IEPRI, Tercer Mundo Editores,mayode1991,pág.32.63Melo,JorgeOrlando,ElFrenteNacionalylademocracia,enEstrategiaEconómicayFinanciera,nro.13,juliode1978,págs.19-23.

la fecha (1977) permite constatar que el país nohatenido,comoreglageneral,latendenciaavotarenproporcionesmayoresa lasobservadas,habidacuentade los diversos comicios electorales en losúltimossieteaños,de1970enadelante.Nohaexis-tidounaépocadoradadegranparticipaciónelecto-ral.Nohay,pues,lugaralaquejadequelospartidostradicionales han perdido arrastre electoral”.64 Pero es cierto que el Frente Nacional, en determinados momentos, sufrió un déficit de representatividad,aunqueelloeraextensivoalaizquierdaradical,enla cual puede decirse que era más pronunciado.

Peseaesedéficit,apartirdelaseleccionesde1974lospartidosConservadoryLiberalrecuperanlosni-velespreviosdeaglutinaciónelectoral,queoscilanentre el 88% y el 95%. En las elecciones de 1974, enlasquesufragaron5.212.108electores,el88%lohizo por los candidatos de los partidos tradicionales. Enlasde1978,cuandovotaron5.075.719electores,el96%sufragóporlasopcionesdelospartidostra-dicionales;enlasde1982,enlasqueeltotaldevo-tosfuede6.840.392,elporcentajeseelevóa98%,y en las de 1986, la izquierda, representada por la candidaturadeJaimePardoLealdelaUniónPatrió-tica (UP), alcanzó uno de sus mejores resultados,328.752votosdeuntotalde7.229.937sufragios,yloscandidatosdelospartidostradicionalesobtuvie-ron el 94% del respaldo.65 Así pues, la idea de que el FrenteNacionalfueelorigendelosproblemaspolíti-cos posteriores no solo resulta simplista y no es más que un mito construido a fuerza de repetición, sino que elude los que pudieran considerarse problemas demayorenvergaduradelsistemapolítico:elacen-tuado personalismo y faccionalismo de los partidos en Colombia, la dispersión de las fuerzas parlamen-tarias—queincrementanelpodernegativoodevetodelCongreso—,yladebilidaddelcentrodepoderdelsistemapolítico,esdecir,delaautoridaddelafigurapresidencial,quesiguensiendoelnúcleodelosirre-solutos problemas del sistema político colombiano. Ello,peseaqueporépocashizocarrera la ideadeuna presidencia imperial en el país.66

64 Rodrigo Losada Lora, Reflexiones críticas sobre la llamadacrisisdelospartidostradicionales,enCoyunturaEconómica,vol-umen VII, nro. 1, mayo de 1977.65 Datos obtenidos del libro de la RegistraduríaNacional delEstadoCivil,Historiaelectoralcolombiana,1810-1988,Bogotá,1991.66 Vázquez Carrizosa, Alfredo, El poder presidencial en Colombia. La crisis permanente del derecho constitucional, EdicionesSudamérica,Bogotá,1986,pág.15.

29

Aunquelafigurapresidencialgozaradeimportantespoderes formales —como el Estado de Sitio hasta la Constitución de 1991—, si las fuerzas políticas esta-ban atomizadas, sin cohesión, el presidente termina-baejerciendopocopoderefectivoysereducíansusposibilidades de quebrar las resistencias al cambio. Circunstanciaagravadaportransformacionesinsti-

tucionales que, como la elección popular de alcaldes ylareingenieríadelospartidosenlaConstituciónde 1991, hacían del sistema partidista en Colombia elpeorescenarioparalagobernabilidad,laeficaciaen la toma de decisiones, la calidad del trabajo le-gislativoylarelaciónejecutivo-legislativo.

Apesardequeenelúltimocuartodesiglosehanproducido tres reformas políticas, como fueron la incluida en la reforma constitucional de 1991 y las correspondientes al Acto Legislativo 01 de 2003,mejor conocido como la Reforma Política de 2003, y elActoLegislativo01de2009,másconocidocomola Reforma Política de 2009, los partidos políticos siguenpadeciendolosmismosomuysimilarespro-blemasalosquehemosdescritoenlaspáginasante-riores. Los efectos de dichas reformas han sido entre calamitosos, como la Constitución de 1991, y de es-casa trascendencia para la cohesión y disciplina de lospartidosylagobernabilidad,comoveremoscondetalleenloscapítulossiguientes.Ellotienequeverconque existe una confusión generalizada enma-teria de reforma política, de reforma al Congreso,de reformaa lospartidos,definanciacióndecam-pañas y de régimen electoral enque corresponde,por ejemplo, al tamaño de las circunscripciones. No haynihuboclaridadsobreeltemarioespecíficoquedebían contener las propuestas de reforma políti-ca.Peroaúnmáscomplicado,comotambiénhemosmencionado y lo señala Humberto de La Calle, se confundelaingenieríaelectoralconunamultiplici-dad de problemas sociales, económicos y de pobre-za, lo que ocasiona un desorden que no concluye ni conduce a nada.67

Un estudioso de esta ingeniería afirmaba, en unasingularmuestrade tan inconvenientemezcla,que“talvezalgunosanalistasesténenlociertocuandoafirmanquelaverdaderareformapolíticaenColom-bia consistiría en `detener el asesinato político de opositores`.68 O en referencia a la equidad o no del

67AfirmacióndelexvicepresidenteHumbertoDeLaCalle,enLareformapolítica:unmonstruodemilcabezas,revistaEconomíaColombiana y Coyuntura Política, Contraloría General de la República, nro. 283 abril de 2001.68RodríguezRaga,JuanCarlos,“Posibilidadesyriesgosdelaactual reforma electoral en Colombia. Un análisis del sistemaelectoral colombiano”, en Revista Pensamiento Jurídico. Revis-

sistemaelectoralcolombiano,que“muchometemoqueenestecasoeldiagnósticoestéojustificandooproduciendounacegueraalarmanteconrespectodela fuente principal de la inequidad electoral en nues-tro país, la institucionalización del asesinato político enlasdosúltimasdécadas”.Sindudaqueentremásasesinatos o pobreza haya en un país menores po-sibilidadeshaydequeunareformaelectoral tengalosresultadosesperados,perotambiénsinpartidossólidos es difícil que se consolide la democracia, que seasientelaconfianza,hayamayorgobernabilidadyqueestasepuedaponerenmarchaconeficaciapolí-tica para la superación de la pobreza.

El tema de la reforma política debe trascender en-tonces ese dilema que es, en últimas, capcioso, porqueterminaríasiendounadisyuntivaentrequéfue primero: si las instituciones o el tejido social. Elexamendelareformapolíticadesdelaperspec-tiva de la ingeniería institucional alude, como co-mentábamosenpáginasprecedentes,acambiosenlasreglasdejuego,alaadecuacióndelamecánicaelectoral y las instituciones políticas para el ade-cuadoejerciciodelarepresentaciónyalaeficaciaenlatomadedecisionesylagobernabilidad,cam-bios que se pueden implementar con cierta rapidez. Losmejoramientosenelentornoylosprogresosenindicadores sociales, económicos y culturales, por supuesto, contribuyen a una mayor democracia y al mejor desempeño de los partidos políticos, pero son aspectos que tienen su propio cauce institucional y un horizonte de tiempo en principio, mayor. Ahora bien, el desentendimiento y la apatía por la inge-nieríainstitucionalhanllevadoaquemuchosana-listas confundan la importancia de la ampliación de larepresentaciónpolítica—alpuntodequealgunossaludan con euforia la atomización— con las fronte-

tadeTeoríadelDerechoyAnálisisJurídiconro.11,FacultaddeDerechoyCienciasPolíticasdelaUniversidadNacional,Bogotá,1999.

5. Lafigurapresidencialyeldesdénporla gobernabilidad

31

ras de la anarquía partidista y la anarquización de la representación, al tiempo que profesan un marca-dodesdénporlanecesidaddegobernabilidad.69 En otras palabras, la ampliación de la representación, que debe estar presente en la formulación de una re-forma política, tiene que estar balanceada y sopesa-daconelrequisitodegobernabilidadquedemandaelsistemapolítico.Ello,enunrégimenpresidencial,pasanecesariamenteportenertresocuatrograndespartidos disciplinados y cohesionados, que asuman claras posiciones sobre los principales problemas comotambiénlasconsecuentesresponsabilidades,demodoqueseanunaefectivacorreade transmi-sióndelasdecisionesgubernamentaleshacialaso-ciedad.

Pero,antesdeadentrarnosenelexamendelashon-duraspropiasdelaingenieríaelectoraleinstitucio-nal enmateria de partidos, esmenester examinarotro componente clave del sistema político quetambiénhasidodesestimado:lasupuestafortalezadelafigurapresidencialenColombiaque,ennues-tra óptica, ha sido más bien debilidad. A pesar de las amplias atribuciones y facultades, el presiden-tedeColombiahasidounafiguradébil,condiciónacentuada desde mediados de los años ochenta en cuantoaproducir cambios sustantivosenel siste-mapolítico, fundamentalmente por la inexistenciade partidos fuertes y porque sus limitaciones se han infravalorado.Laomnipotenciapresidencialesunomás de los diagnósticos infundados, de las creen-cias que han hecho carrera entre los académicos,los analistas y la opinión pública, pero que pese a ser desacertada resulta funcional a la otra serie de consideraciones, no muy precisas, sobre el sistema político colombiano de los últimos treinta o cuaren-ta años. En un libro de Alfredo Vázquez Carrizosa, quesirviócomoreferentea losacadémicos,se re-afirmabaen1985queenColombia“la‘PresidenciaImperial’ es más fuerte en la actualidad que en la épocadelaRegeneración.[…]ElcentralismodelEs-tado colombiano es absoluto y la Reforma de 1968 contribuyó a reforzar las facultades presidenciales [...] El presidente es el centro de una constelación de ciento sesenta entidades y empresas del Estado [...] El señor presidente de Colombia es la casi to-

69 Vargas Bustamante, Mercedes, Problemas de la represent-aciónpolítica:algunastesissobreelcasocolombiano.Institutopara el Desarrollo de la Democracia Luis Carlos Galán. Atlántic EditoresLtda,septiembrede2002,pág.15.

talidaddelEstado.Supalabra,suspuntosdevistajurídicos, económicos y diplomáticos son actos de gobierno. El concepto de sus ministros es apenasunareferenciaparaél...”70

Frente al sobredimensionamiento, tan patente, del exministroesindispensableseñalarqueaunqueelpresidentedeColombia gozó en la segundamitaddel siglo XX de importantes atribuciones en com-paración con otros mandatarios latinoamericanos, en lo fundamental por las facultades que le conce-día el artículo 121 de la Constitución de 1886 o de Estado de Sitio, y por la ampliación de la esfera de intervencióndelEstado,estabamuylejosdetenerlos poderes de otras presidencias, esas sí considera-dasimperiales,comolamexicana,ydequedichospoderes resultaran efectivos.71 Es además despro-porcionado dimensionar el poder presidencial de finalesdelsigloXIXde lamismaformaqueen losañossetentauochentadelsigloXX,comosinadahubierapasadoennuevedécadas.Queelpresiden-te,enlapráctica,seaelprimerlegisladordelpaís72 no debe conducir a suponer que sea un presidente fuerte, ya que la especialización de la política y la administración pública han subordinado en buena partelalaborlegislativadeloscongresosalainicia-tivaycapacidadtécnicadelosejecutivos.Espueselpresidenteo jefedegobiernono soloelprimerlegisladorenColombia,sinoencualquieraotropaís.

ArcheryChernicksepreguntanporqué,contodoslos poderes, los presidentes colombianos no han logradollevaracabogranpartedesusprogramas,especialmente los referentes a los cambios sociales, económicos y políticos, necesarios para crear una democraciamásampliayparticipativa.73 Parte de la respuesta se encuentra en que la presidencia colom-

70 Vázquez Carrizosa, Alfredo, El poder presidencial en Colombia. La crisis permanente del derecho constitucional, EdicionesSudamérica,Bogotá,1986,pág.15.71PuedeconsultarselostrabajosdeKrauze,Enrique,Lapresi-denciaimperial.EditorialClío;Camp,RodericAi,LapolíticaenMéxico. SigloXXI Editores, segundaedición en español, 1997;Lujambio Irazábal, Alonso José, Federalismo y Congreso en elcambiopolíticodeMéxico.InstitutodeInvestigacionesJurídicas,Universidad Nacional Autónoma deMéxico, 1995; Becerra, Ri-cardo,PedroSalazaryJoséWoldenberg,LamecánicadelcambiopolíticoenMéxico.Elecciones,partidosyreformas.EdicionesCalyArena,México,2000.72 Archer, Ronald P. y Chernick, Marc, El presidente frente a las institucionesnacionales,enVásquezdeUrrutia,Patricia,Lade-mocraciaenblancoynegro.Colombiaenlosañosochenta,Bo-gotá,CEREC,EdicionesUniandes,1989,pág.31.73 Ibid.

32

biananoesfuertecomosecree,sinodébil.Vistosenforma comparada, los poderes del presidente de Co-lombia son similares a los que tiene el jefe de Esta-doydegobiernoencualquierotropaísdemocráticoderégimenpresidencial,perolosretos,loslímitesylospoderesnegativosalosqueseveenfrentadolo dejan en una situación de debilidad, particular-mentedesdelaConstituciónde1991,quelimitóva-riasdesusfacultades.LaCartaPolíticadel91tuvocomo eje central de debate los derechos económi-cos, sociales y culturales, sin que se reflejara unaseriapreocupaciónporlanecesidaddegarantizarlealejecutivolagobernabilidad.

Un examen general de los poderes del presidente,delametamorfosisquesufrieronvariosdeellosconla Constitución de 1991 y de la naturaleza de las li-mitacionesqueteníaconanterioridad,confirmanlatesisydejanentreverqueelpresidentenohateni-do un control preponderante en la agenda políticanacional. Estospoderes, antes ydespuésde1991,se fundamentan básicamente en su capacidad de nombramiento;susfacultadeslegislativas,fiscalesyde planeación, sus poderes como comandante de la fuerzapúblicaysusfacultadesextraordinarias,queantes de la Constitución de 1991 aludían en lo fun-damental a la posibilidad de declarar el Estado de SitioyelEstadodeEmergenciaEconómicayquedes-puésdeellahacen referenciaalEstadodeConmo-ciónInterioryalEstadodeEmergenciaEconómica.Respecto de la capacidad de nombramiento, si bien laconservayesmásampliaqueladeotrospresiden-tes, quienes deben contar con el consentimiento para efectuaralgunosdeellos74,despuésde1990yantelas políticas de apertura económica y racionalización delEstado,lasentidadespúblicassehanvistoredu-cidas sustancialmente y con ello el número de nom-bramientos que puede hacer el primer mandatario. Ello, sin contar con que la descentralización política yadministrativa,puestaenmarchadesdemediadosde los ochenta y profundizada en la Carta Política del 91,privóaljefedegobiernodeimportantesfaculta-desdenombramientodegobernadoresyalcaldesyrestringiósugradodeinjerenciaenlosmandatarioslocales, en tanto que, por disposición constitucional, las entidades territoriales reciben transferencias de losingresoscorrientesdelaNación.

74 El casomásejemplareseldeEstadosUnidosenelqueelpresidente debe contar con la aprobación de las comisiones re-spectivasdelCongresoparahaceralgunosnombramientos.

Es importante, además, tener en cuenta que desde 1991 el presidente no cuenta con la posibilidad de nombrar congresistasdentrodelgabineteministe-rial,loqueleimpidedesignarunparlamentariohábileinfluyentequelepermitasacaradelantesuagendalegislativa.Elmargendemaniobradelpresidenteenmateriadepolíticafiscaltambiénsehavistoreduci-do ante la autonomía del Banco de la República para actuar en materia de política monetaria, cambiaria ycrediticia.Engeneral,elprocesodereformaseco-nómicasypolíticasiniciadasafinalesdeladécadade losochentae iniciode losnoventasignificaronunamayordesregulaciónde laeconomíay la limi-tacióndelámbitodeintervencióndelEstado,conlaconsecuente reducción del poder presidencial en la economía. Los poderes como comandante de la fuer-zapública,enefecto,sonampliosdebidoalaunifi-cación y centralización de las Fuerzas Militares y de Policía bajo el mando presidencial, a diferencia de otros estados, especialmente federales, en los que parte de las fuerzas policiales se encuentran bajo la autoridad de los mandatarios seccionales.

En cuanto al Estado de Sitio, hasta 1991 se le otor-gabaalpresidentelaposibilidaddeexpedirnormaspor el procedimiento de los decretos legislativos,conloqueobviabaeltrámiteparlamentariodemu-chas materias, mecanismo que utilizó con suma fre-cuencia para dictar normas ajenas a la contención de los factores de conmoción y por esa vía decre-tó reformas tributarias, laborales y hasta enfrentó huelgas. No obstante, y como observa Pécaut, elprocedimientode losdecretos legislativosnoque-ríadecirquerealmenteeljefedegobiernotuvieraun granpoder: le permitía, cuandomás, enfrentarlas necesidades del momento. En realidad, el po-der quedaba suspendido en los compromisos que el mandatariodebíanegociarconlosestadosmayorespolíticos,nacionalesoregionales.75 Al respecto, hay que advertir dos limitaciones a las facultades queotorgabaelEstadodeSitio.Laprimera:lametamor-fosis hacia una restricción jurídico-institucional del EstadodeSitio,y lasegunda:decarácterpolítico,que es donde realmente se evidencia la debilidaddel poder presidencial colombiano.

Con la reforma constitucional de 1960 los decretos deEstadodeSitiorequeríanlaconvocatoriaycon-

75Pécaut,Daniel,Crónicadedosdécadasdepolíticacolombi-ana,1968a1988,México,SigloXXI.

33

sultaalCongreso,lascualesleotorgabanalacélulalegislativaelpoderdedecidirsisolicitabaono larevisiónconstitucionalalaCorteSupremadeJusti-cia sobre los decretos dictados bajo las facultades excepcionales. Bajo el gobierno de Carlos LlerasRestrepo y con la reforma de 1968, el Estado de Sitio sufrió un ajuste importante al crearse un mecanis-moderevisiónautomáticadelaconstitucionalidaddelosdecretosexpedidosyalprohibirselalegisla-ción en materias económicas, competencia que fue transferida al artículo 122 de la Constitución o de EstadodeEmergenciaEconómica.76 Estos controles, aunquepudieranresultarpocoefectivos,circunscri-bían de una u otra forma la supuesta desmesura de los poderes presidenciales, de lo cual dio cuenta el expresidenteJulioCésarTurbay,encuantoaque“enrealidadelEstadoesmásvulnerabledeloquemu-chossuponenycarecedeherramientaslegalesefi-caces para defenderse sin tener que acudir al Estado deSitio[...]SepiensaenelextranjeroqueelEstadodeSitioseutilizaacáparafinesdiferentesalosdeimpedir que se acrecienten los factores de conmo-ción,yseignoraqueconelpretextodelaturbacióndelordenpúblico,elgobiernonopuedeimpedirlareunión de las cámaras ni sustituirlas, como ocurrió enotro tiempo,ensu función legislativa.Además,son responsables el presidente y sus ministros por cualquier abuso que hubieren cometido en el ejer-ciciodelasfacultadesprovenientesdelartículo121de la Constitución Nacional.”77

Pese a que las facultades otorgadas al presidentepor el Estado de Sitio eran importantes, ante las limitaciones —especialmente políticas— no se tra-ducían en una presidencia fuerte y menos en la po-sibilidad de ejercer una dictadura. Adicionalmente, en la Constitución de 1991 se limitó el alcance, du-ración y circunstancias del Estado de Sitio, que pasó aserunafiguramuchomásrestringidacomoloesel Estado de Conmoción Interior. La Conmoción In-terior,queotorgafacultadesalpresidenteparaex-pedirdecretoslegislativosconunaduraciónde90días,prorrogablehastapordosperiodosde90díascadaunoconautorizacióndelCongreso,resultaun

76ChernickW.Marc,“Reformapolítica,aperturademocráticayeldesmontedelFrenteNacional”,enVásquezdeUrrutia,Patricia,Lademocraciaenblancoynegro.Colombiaenlosañosochenta.,Bogotá,CEREC,EdicionesUniandes,1989,pág.298.77 Citado en Vázquez Carrizosa, Alfredo, El poder presidencial en Colombia. La crisis permanente del derecho constitucional, EdicionesSudamérica,Bogotá,1986.

mecanismomuchomás cortoqueel previoEstadodeSitio,yaquelasmodificacioneslegalesintrodu-cidascesanconlaterminacióndelestadodeexcep-ción,yelexamendelascausasqueloprodujeronescompetencia automática de la Corte Constitucional. Además, tanto la Corte Constitucional como los jue-cesengeneralhanirrumpidoconfallosquenosolotienen impacto económico, sino que en ocasiones ponen en cuestión las directrices de la política eco-nómicadelgobierno.

AunqueenefectolaaprobacióndelActoLegislativo02 de 2004, que permitió la posibilidad de reelec-ción presidencial por un periodo adicional de cuatro años, le dio importantes poderes al presidente de larepública,quemodificaronlaestructuradepesosycontrapesosdelaConstituciónylaconfiguraciónqueel constituyentede1991quisoque tuvieraelaparato institucional en relación con el período del presidente,78ellopudonosersuficienteparacom-pensar las talanqueras institucionales y no institu-cionales al ejercicio de su poder.

La Corte Constitucional en la sentencia C-1040 de 2005, mediante la cual declaró la exequibilidaddelActoLegislativo02de2004,señalóque“lapo-sibilidad de la reelección presidencial inmediata implicanosoloquela influenciadelPresidenteseproyecte, eventualmente, durante un periodo adi-cional de cuatro años, con todo lo que implica sobre suposibilidaddeconseguirymanteneradhesionesen términos de gobernabilidad, sino que ademásse afectan ciertos elementos puntuales de la arqui-tectura constitucional, cuyo sentido podía estar, en ciertamedida,vinculadoaladuracióndelmandatopresidencial, como podría ser, por ejemplo, la par-ticipacióndelPresidenteenlaintegracióndeotrosórganosdelEstadocomolaJuntaDirectivadelBan-codelaRepública,lasalaJurisdiccionalDisciplina-riadelConsejoSuperiordelaJudicatura,laFiscalíaGeneral de la Nación, la propia Corte Constitucional, el Procurador General de la Nación o el Defensor del Pueblo. Pero en cualquier caso, la facultad que ha tenido el presidentedesde2005denombrar o influir los

78 Sánchez Torres, Carlos Ariel, Impacto de la reelección presidencial y la reforma política en las últimas elecciones. Publicado en Civilizar, nro. 11, Revista electrónica de difusióncientífica,UniversidadSergioArboleda,Bogotá,Colombia.http://www.usergioarboleda.edu.co/civilizar,diciembrede2006.

34

cargos en comento, puede con dificultad remontarlareduccióndelpoderpresidencialquetuvoconlaConstitución de 1991, y los retos, los límites y pode-resnegativosalosqueseveenfrentado,enespecialde cara a que su poder se pueda plasmar en la rea-lizacióndesusplanesdegobiernoyenladiligentegestiónyéxitodelasentidadesgubernamentales.”Enesesentido,siparaalgunosestudiososelpresi-dentecuentaconampliospoderes,esconvenienterevisarsus limitacionesy,enconsecuencia, loquedefinimoscomosudebilidadparaproducircambiossustantivos.

Unaprimeraeslaconcentracióndepoderengruposnoinstitucionales,unosdecarácterlegalyotrosdetipoilegal.Lainfluenciaquelosgruposguerrilleros,paramilitares y narcotraficantes han tenido sobrealgunos miembros del Congreso produce un efec-tonegativosobreladinámicadelCongreso,delospartidos y, en últimas, el poder del presidente. En términos de Fernán E. González,79 como resultado del narcotráfico, “la Violencia adquiere autonomíaylaguerrapierdelaracionalidaddemediopolíticoal convertirse en una mezcla inextricable de pro-tagonistas declarados y ejecutantes oficiosos, quecombinan objetivos políticos y militares con fineseconómicosysociales,lomismoqueiniciativasin-dividualesconaccionescolectivas.”Perolaconcen-tracióndepoderengruposnoinstitucionalesabarcatambiénalosexpresidentesdelaRepública,quie-nes con su injerencia parlamentaria, sus opiniones públicas permanentes y, hasta antes de la Constitu-ción de 1991, sus ánimos reeleccionistas, minaban layaexiguaautoridaddelasjerarquíaspartidistase iban en contravía de muchas de las iniciativasdelpresidente.AdiferenciadeEstadosUnidos,deAlemania, España80odelagranmayoríadedemo-cracias avanzadas, en las que los expresidentes oexjefesdegobiernopasanabuenretirodelapolí-tica, o cuando continúan en ella lo hacen sin con-

79 González, Fernán E., Tradición y modernidad en la política colombiana, en González, Fernán E., Gilhodes, Pierre, Sánchez David, Rubén, Modernidad, democracia y partidos políticos.FescolyFundaciónparalaInvestigaciónyDesarrollodelaCien-cia Política, FIDEC, marzo de 1993.80EnEspañalaactividadpolíticayel liderazgoquemanteníael exjefedegobiernoFelipeGonzález ladesarrollabacuidandodenoafectarensumomentoelnacienteliderazgodeJoséLuisRodríguezZapateroenelPSOE,yenlaactualidad,JoséMaríaAz-nar, aunque tome distancias de Mariano Rajoy, hay unos canales políticose institucionalesquehacenque suactividadnomineelliderazgodeljefedegobierno.Otrosejemplossonlosdelosexpresidentesestadounidenses.

travenir laautoridadpresidencialodepartido,enColombialosexpresidentesentranenpugnapolíticacasi como cualquier parlamentario.”

Otro límite al poder presidencial está en las fuerzas armadas, notable bajo la presidencia de Belisario Betancurysupolíticadepazconlaguerrilla,lomis-moqueen losgremioseconómicos.Pero también,y de ello da cuenta Vázquez Carrizosa, en una apa-rente contradicción: los medios de comunicación y la opinión pública. Para Vázquez Carrizosa, “algovadelaRepúblicaSeñorialalasociedaddemasas.Colombia no es la misma de los tiempos de los ce-náculoscapitalinosque,desdeBogotá,decidíanlasuerte de toda la nación. Colombia es hoy un país deciudadesyregionesdensamentepobladasdondehay una conciencia de opinión pública. En las elec-ciones populares cuenta cada vez más la llamadafranja inconforme.”81Losórganosdecontrol,enpar-ticular la Corte Constitucional, y las disposiciones normativas fundamentales son otras claras corta-pisas al poder presidencial. De ello fue testimonio el artículo 218 de la Constitución de 1886, incorpo-rado por el artículo 13 del plebiscito de 1957, de acuerdoalcualelCongresode laRepúblicaeraelúnicoórganoquepodíallevaracabolarevisiónyre-formadelaConstitución,mediantedoslegislaturasordinariasyconsecutivas.

Dichoartículoseconvirtióenunobstáculoinsalva-ble de los presidentes en su propósito de producir reformas constitucionales, como en el caso de Al-fonso López Michelsen, a quien la Corte Suprema de Justicia declaró inexequible la convocatoria delaAsambleaConstituyentede1977.Unóbicequesemantuvoenvigorhastaqueen1990unfallodela misma Corte declaró exequible el decreto queconvocó a la Asamblea Constituyente que entró afuncionar en 1991. Aunque en la actualidad la Cons-titución contempla como mecanismo de reforma constitucional los referendos de iniciativa guber-namentalypopular,enlaprácticaseconviertenenobstáculoscasiinfranqueablesparaelgobiernodeturno, en razón de que ambos tienen que surtir el trámiteparlamentario, ambosdebenser validadosen las urnas con una participación de al menos el 25 por ciento del censo electoral en elecciones que no

81 Vázquez Carrizosa, Alfredo, El poder presidencial en Colombia. La crisis permanente del derecho constitucional, EdicionesSudamérica,Bogotá,1986.

35

deben ser coincidentes —no obstante que una refor-ma reciente lo permitiría—, y ambos son objeto de control constitucional de forma.

Este mecanismo de reforma constitucional, que en el caso del referendo popular debe ser formulado por al menos el 10 por ciento de los ciudadanos, con sufirmayexaminadoen locorrespondienteporelConsejo Nacional Electoral, tarda no menos de un añopara hacerse tangible. Así las cosas, las posi-bilidadesdereformapolíticadelpresidentesevenfuertementelimitadasodisminuidas.Sinembargo,la debilidad presidencial en Colombia es sobre todo denaturalezapolíticaytieneorigenengranmedidaen el personalismo de la política colombiana, en la inexistenciadepartidos fuertesyen ladispersióndelasfuerzaspolíticas,incentivadaporelsistemaelectoral y de partidos, que incrementa la competiti-vidaddelapolíticalocalyalavezaumentaelpodernegativouobstruccionistadelCongreso.

Ante la inexistencia de colectividades partidistasfuertes, el presidente no cuenta con un partido ma-yoritarioquelehagaecoyleotorguecertidumbrealaaprobaciónparlamentariadesus iniciativas.Talsituación,comohemosvisto,eselcorolariodequeel triunfo de los parlamentarios responda a su pro-pia capacidad de acción política y no al partido. Ello determinapreviamentesuconductaparlamentaria,descrita por Archer y Chernick en el sentido de que “aunenelcasodequeunproyectoarmoniceconlosinteresespersonalesdeuncongresista,esteúltimoosu jefepolítico tienen incentivosparademandarbeneficiosporlaentregadesuvotoobloquedevo-tos.Poreso,cualquieriniciativapresidencialpuedeexigirundesgastenovisibledelpoderyprestigiopresidencialylapérdidadecontrolsobrelosrecur-sos presupuestales o las posiciones burocráticas.”82 El personalismo y faccionalismo de los partidos hacequenisiquieralasdirectivaspuedangenerardisciplinasobreelvotooconductadelparlamenta-rio, dejando al presidente y su equipo en la dispen-diosa tarea de armar mayorías con cada uno de los congresistasparacadainiciativalegislativa.

82 Archer, Ronald P. y Chernick, Marc, El presidente frente a las institucionesnacionales,enVásquezdeUrrutia,Patricia,Lade-mocraciaenblancoynegro.Colombiaenlosañosochenta,Bo-gotá,CEREC,EdicionesUniandes,1989.

Esa circunstancia, aunada a la falta de responsabili-dad de los parlamentarios con los electores, por el poco conocimiento que estos tienen del trabajo de los primeros y en ocasiones por la sobrerrepresen-tación de los intereses rurales o locales, apuntala el podernegativodelCongreso.Unpoderquepordefi-nición no está en línea de producir cambios sustan-ciales desde su interior, a menos que le produzcan beneficios—comolareformaconstitucionalde1992que revivió las suplencias,oel acto legislativodereformapolíticadeorigenparlamentarioen laad-ministraciónUribeVélez—peroquesiestáencapa-cidaddevetarunapropuestadereformaalsistemapolíticosurgidadelgobierno.

Con un sistema de partidos fragmentado, como elcolombiano,enelquenoarraigaelgobiernodepar-tido,losacuerdosconsociacionalessevuelveninevi-tablesysereduceelmargenparaungobiernoquepromuevalatransparenciaylarendicióndecuentas.ComobienarguyeHoskin,“aunqueloscongresistassíparticipandelaluchapolíticaenelniveldeparta-mental y se baten en la defensa de sus feudos elec-torales,nojueganunpapelconsistentementeactivoosignificativoeneldiseñodelaspolíticas...El‘paíspolítico’yel‘paísnacional’seintegrandurantelaselecciones presidenciales, pero luego se disociany se dirigen hacia órbitas diferentes, dejándole alpresidente la casi imposible tarea de administrar un gobiernoalejadodelasociedad.”83

La debilidad presidencial, o la no correspondencia entre el poder real y la supuesta fortaleza presi-dencial,esunaspectoquegeneratraumatismosalsistema político. Para superarlo es menester una re-forma,unareingenieríaalsistemaelectoralydepar-tidos, para producir una mayor cohesión y disciplina partidista, para que la elección de los parlamenta-riosobedezcamásalprestigiodelpartidoyconellomejore la coherencia de estos en la formulación de la política pública, y para que cambie la dinámica delCongresoylarelaciónejecutivo-legislativores-ponda más a las prioridades ciudadanas y menos a losinteresesclientelaresdeloscongresistas.Lade-bilidaddelafigurapresidencialenColombiaconlle-valadificultadoinviabilidaddereformaspolíticas

83 Hoskin, Gary, con Patricia Pinzón de Lewin, Los partidos políticoscolombianosy lacrisiscoyuntural,enVásquezdeUr-rutia,Patricia,Lademocraciaenblancoynegro.Colombiaenlosañosochenta,Bogotá,CEREC,EdicionesUniandes,1989.

36

sustantivasyfacilitaeldeteriororápidodelagober-nabilidadasícomolaincapacidaddelejecutivoparatomarlasmedidasnecesariasconelfindelograrlasmetas dedesarrollo y la imposibilidadde llevar acabosuprogramadegobierno.Pero,loqueespeor,

undiagnósticoincorrectosobresuspoderesimpideque se presente una reforma política que mejore y adecue la capacidad del presidente, de los partidos y del sistema político para producir resultados.

Elpaísllegóafinalesdelosaños80delsiglovein-tecongrandesexpectativasdelograrunaprofundarenovación del régimen y del sistema político, lascualesfueronprecedidasdevariosesfuerzosdere-formas fracasadas ydel éxito en laque implicó laelecciónpopulardealcaldes;ello,enmediodeunacrisispolítica,degobernabilidadydeordenpúbli-co. Varios de los proyectos de reforma discutidos al términodelFrenteNacionalsubrayabanyalaspro-blemáticas en el funcionamiento de los partidos y por eso coincidían en la necesidad de institucionali-zarlos,definanciarsusactividadesylaseleccionese impedir su atomización.84 Entre los proyectos pre-sentadosalCongresoestuvoelNro.18de1977,pro-movido por el parlamentario EnriquePardoParra,que había sido presentado con algunas pequeñasdiferencias en 1958 y en 1962. Entre sus propuestas básicas estaba el reconocimiento legal de lospar-tidosquetuviesenalmenos100milelectoresounnúmero de adherentes de al menos el tres por ciento del censo electoral, con la prueba de que se hubie-ran constituido por lo menos en diez departamentos y cumplieran un proceso democrático interno para designarsusautoridadesycandidatos,asícomoladestinación de una partida del presupuesto nacional para el sostenimiento de los mismos.

Dichosproyectos,noobstante,teníanvariosincon-venientes. Uno primero era que lamayoría de lasvecescorrespondíaalesfuerzodeunparlamentarioo en el mejor de los casos de un pequeño número de ellos, pero no resultaba un tema prioritario de la agendapolíticadelgobierno.Unosegundo,cuandocontabaconelavaldelejecutivo,lainiciativaseveíaconfrontadaconlafaltadecapacidaddelgobiernoparasacarlaadelante.Yunotercero,setratabade

84Ibid.Cartadirigidael22demarzode1982porelMinistrodeGobiernoJorgeMarioEastmanalajuntadeparlamentarioslibe-ralesafindeexhortarlosalestudioyaprobacióndeunanuevareformapolíticaapartirde lanueva legislaturaque iniciarael20 de julio de 1982 y cuyos ejes se articularan sobre los puntos en mención.

iniciativas que apuntaban a corregir distorsionesdelsistemapolíticosoloenformaparcialotangen-cial. Como ejemplo, el Acto Legislativo 1 de 1979queimpulsóelgobiernodeJulioCésarTurbay.Comoanécdota,cabeseñalarquealtérminodelaaproba-cióndeesteúltimo,elpresidenteTurbaydijoque“elgobiernohabíaquedadodotado comoningúnotroen la historia reciente del país de las herramientas que lepermitenserelgobiernode lasgrandes re-formas”.85 Establecía, entre otras materias, que me-dianteleyaprobadapordosterciosdelosvotossereglamentaríaa lospartidospolíticosysedispon-dría que el Estado asumiera total o parcialmente sus gastoselectorales.Laleypodríaigualmenteestimu-larelejerciciodelafuncióndelsufragioyaunesta-blecerelvotoobligatorio.86ElActoLegislativo1de1979fueposteriormentedeclaradoinexequibleporlaCorteSupremadeJusticiaporviciosdetrámite.

Pero fue el Acto Legislativo Nro. 1 de 1986, quepermitió la elección popular de alcaldes a partir de 1988, el que tendría mayor impacto sobre el sis-temapolíticoprevioa laConstituciónde1991.Deunlado,conélsequeríaabrirelsistemaderepre-sentación, facilitar a los ciudadanos presentarse a eleccionesyhacerseelegir,mejorarlosmecanismosdegestiónpública,acercarlasinstitucioneslocalesa la ciudadanía y que hubiese mayor autonomía de lacomunidad local frentea losgobiernosnacionalydepartamentaly la clasepolítica.Laexpectativatambiénseampliabaaquesurgierannuevasfuerzaspolíticas,seconsolidaraelbinomiogobierno-oposi-ción, se fortalecieran los partidos en perjuicio del caciquismo;87 se superara la mecánica personalis-ta y clientelista de las campañas, hubiera una ma-yor unidad de los partidos al no poder mantener el

85Eastman,JorgeMario,Lareformaconstitucionalde1979,Ed-itorialOvejaNegra.86Inciso2delartículo2delActoLegislativoNro.1de1979,enEastman,JorgeMario,Lareformaconstitucionalde1979,Edito-rialOvejaNegra.87 Ibid.

6. El impacto de la Constitución de 1991. Mejor no reformar

38

fraccionamiento88 y, entre muchas otras bondades, desaparecieran o disminuyeran los paros cívicosoriginadosenladeficienteoinexistenteprestacióndelosserviciospúblicoslocales.89

Desde 1988 se avanzó en algunos de esos puntosenformamuylimitadayenvariosdeelloshubounretroceso. Aunque con la elección de alcaldes se in-centivóelsurgimientodenuevasfuerzaspolíticas,lafalta de un marco institucional que fortaleciera a los partidoshizoquelasnuevasfuerzasfuerantambiénvíctimasde laatomizacióny la indisciplinaybajoesascircunstanciasselesimposibilitarasuavancey consolidación. La elección de alcaldes contribuyó a acentuar—según alertara en 1987 como posibi-lidad el entonces Ministro de Gobierno Fernando CepedaUlloa—elfaccionalismoylafragmentacióncomo características de los partidos debido a la mul-tiplicidad de listas para la elección de miembros a corporacionespúblicasyacargosuninominalesquese presentaron a partir de ese momento.90Tuvounimpactomuygrandeenloquequedabadedisciplinainterna de los partidos y en la conformación de la es-tructura nacional de los mismos. Además, el primer mandatario dejó de contar con el instrumento de injerenciaenladesignacióndealcaldesparainten-tar formar su mayoría parlamentaria, lo que de he-cho contribuyó a la debilidad que ha caracterizado desdeentoncesalafigurapresidencial.Así,loqueexistíaafinalesdelosaños80eraunpuntomuertoenelquehabíahabidoalgunavoluntaddecambioyconsenso acerca de la necesidad de emprender re-formas institucionales, en particular al sistema po-líticoydepartidospararecuperarlalegitimidadymejorarlarepresentatividad,peronohabíaclaridadacercadecuálesvariablesinstitucionalesmodificaryenquéconsistiríalaingenieríaelectoralparafor-jar partidos fuertes y mejorar la interacción entre los poderes públicos y los ciudadanos. A la Asam-bleaNacionalConstituyentesellegóconlaconvic-ción de que había que fortalecer la representación

88 Archer,RonaldP.yGustavoEsguerra,Las institucionesde-partamentales y municipales frente a la descentralización y la elecciónpopulardealcaldes,enVásquezdeUrrutia,Patricia,Lademocraciaenblancoynegro.Colombiaenlosañosochenta,Bo-gotá,CEREC,EdicionesUniandes,1989,págs.144y146.89CepedaUlloa,Fernando,Elecciónpopulardealcaldes:aspec-tospolíticosyadministrativos,Fescol,1987.90 CepedaUlloa, Fernando, El impactopolíticode la elecciónpopular de alcaldes. Conferencia dictada como Ministro de Go-biernoenlaUniversidaddelRosarioel20demarzode1987,enCepedaUlloa, Fernando (coord.), Elecciónpopularde alcaldes:aspectospolíticosyadministrativos,Fescol,1987.

del sistema de partidos y que la democratización de-seadasepodíalograrsiseampliabaelespectrodeparticipación política y el número de actores91 como métodopara superar la endémicaviolencia.Habíaque superar o propinarle una estocada al bipartidis-moyacabarconloquellamabanel“sistemapolíticodel clientelismo”.

Pero el escaso conocimiento del proceso histórico político,el soslayodelpersonalismocomounver-dadero problema de los partidos y del sistema polí-tico así como la presunción de la omnipotencia del poder presidencial, aunado a los mitos creados y la inexistenteomuyvagacomprensióndelaingenie-ríainstitucionalllevaronaloqueelexministroJorgeMarioEastmandefinióafinalesdelosaños70comoel “mayor derroche de retórica”, con referencia aluso y abuso del concepto de democratización inter-na de los partidos sin discernimiento de lo que ello significaba.Laretórica,lameraapelaciónalaaper-tura frente a la cerrazón de los partidos políticos le ganóalaidentificacióndelasreformasnecesariaspor aprobar.

Con esa perspectiva de fondo, la Constitución de1991modificódeformasustancialelmarcoinstitu-cionalylasreglasdejuegoelectoralesqueafectanyestimulan el funcionamiento y disciplina de los par-tidospolíticos,loscualesincidenenlagobernabili-dadatravésdesuimpactoenelfuncionamientodelCongreso,en la cohesiónpartidista,en la relaciónejecutivo-legislativo, en la formación de mayoríasparlamentariasyenlafacilitacióndelatomaguber-namental de decisiones. Entre los cambios impor-tantesestuvo la reduccióndelCongreso,quepasóde tener 112 miembros en el Senado a 102 y de 199 representantes de la Cámara a 166, así como la apro-bacióndelaelecciónpopulardegobernadores.Tam-biénladoblevueltaenlaseleccionespresidencialesque, de acuerdo con la teoría de los sistemas electo-rales,incentivaelmultipartidismo,ylacircunscrip-ción nacional para Senado, a efectos de facilitarle a las minorías políticas su acceso a la Cámara Alta yevitarquemovimientospolíticos,noobstantesersignificativos,quedaranporfueradelCongresoporelsimplehechodenoobtenersuficientesvotosenuna determinada circunscripción. Estos dos últimos

91 Pizarro León Gómez, Eduardo, ¿Hacia un sistema multipar-tidista? Las Terceras Fuerzas en Colombia hoy, Análisis Político nro.31,mayo/agostode1997,Bogotá,IEPRI.

39

cambiosseconvertiríanenunsignificativoestímuloparalaemergenciadenuevospartidos.

Sinembargo,lanormaeincentivomásnotableparala conformación, conducta y cohesión de los par-tidos fue la redacción del artículo 108 de la Carta Política que estableció el reconocimiento legal deestosydelosmovimientospolíticosatravésdelaobtenciónde50.000votos,lamismacantidaddefir-maso representaciónparlamentaria.Todavezquela fórmula electoral de cociente residuo no fue refor-madaenel91,lacual,comovimos,promuevelaato-mizaciónpartidista;quesepermitió la inscripcióndevariaslistaselectoralesdeunmismopartidoenunamisma circunscripción; que la circunscripciónnacionalparaSenadoesmuygrande,loquealientalaparticipacióndeminorías,yquenosefijóningúnumbralparalaasignacióndecurules,elartículo108fueunaespeciedetirodegraciaeneldesafortuna-dodiseñodelmarconormativodelaConstituciónde1991 en cuanto a los partidos.

Antes que un avance, la reforma política de 1991empeorólascondicionesdegobernabilidadporvíadeldebilitamientodelafigurapresidencial,deriva-dadelaatomizaciónextremadelospartidoscomoresultadodelincrementodelacapacidadde‘chan-taje’delCongresoydelentorpecimientoque talescircunstancias generan en la relación ejecutivo-le-gislativo.Yaunqueseabrieronnumerososespaciosde participación, tampoco se logró configurar unentorno institucional que apuntara a una reducción delclientelismo.Sellegóatalextremoenlalaxitudrespecto de la interpretación del artículo 108 cons-titucional y de la Ley 130 de 1994 sobre partidos y movimientos políticos, que el Consejo NacionalElectoral permitió obtener la personería jurídica por cuotasdefirmas.Enoctubrede2001elMovimientodeParticipaciónCiudadanapresentó58milfirmasparaobtenerpersoneríajurídica,delascualesleva-lidaron42milyseismesesdespuéspresentó17milfirmasmásparacompletarlas50milválidas.92

En otros casos, el mismo Consejo Nacional compro-bó la clonación de partidos políticos, los cuales co-piaban sus estatutos y compartían sus militantes. Y es que tener partido propio otorga ventajas. Seobtiene financiación directa por parte del Estadopara el funcionamiento como también derecho a

92ArchivosdelConsejoNacionalElectoralsobrepartidospolíticos.

espaciosentelevisión;hacealosrepresentantesacorporaciones públicas independientes de cualquier otradirectivapartidistayelevaenciertomodosucapacidaddenegociación con el gobierno, que enmuchos casos se convierte en una capacidad de‘chantaje’.Mantenerel reconocimiento legaldeunpartido resultaba fácil de acuerdo con una resolu-ción del Consejo Nacional Electoral93segúnlacualconservabanlapersoneríajurídicalospartidosquehubieran formado parte de una coalición con repre-sentación parlamentaria, lo que naturalmente ex-cluíalaconsideraciónsobreelnúmerodevotosquehubieraobtenidoesepartidocoaligado.

Tantoalospartidostradicionalescomoalosnuevoslesresultóconvenientelareparticiónindiscrimina-dadeavales,yafueraparamantenermayoríassincohesión en el caso de los partidos liberal y conser-vador, es decir, la fragmentación como estrategiaelectoral y mecanismo de aparente preservaciónpartidistaantelafaltademecanismosyliderazgosunificadores,yaparaobteneralgunarepresentaciónparlamentaria, alcanzando el mínimo residuo, o sim-plementeparamantenerelregistrodelpartidopo-líticoconellogrode50milvotos,enelcasodelasnuevasagrupaciones.

Enesecontexto,loquehizolaConstituciónde1991fue agravar una proliferación de listas que veníadesdelaseleccionespreviasasupromulgación.Así,para el Senado en 1990 un total de 10 partidos y movimientos políticos presentó 213 listas, de lascuales 164 correspondían a los partidos liberal y conservador.Alañosiguiente,22partidos94 presen-taron 143 listas para elegir senadores y 486 paraelegirrepresentantesalaCámara.95Luego,en1994,

93 Resolución 791 de 1998 del Consejo Nacional Electoral_94RodríguezRaga,JuanCarlos,“Participación,sistemadeparti-dosysistemaelectoral.Posibilidadesdelaingenieríainstitucio-nal”.Análisispolítico33,enero-abrilde1998,Bogotá,IEPRI.95 DatospresentadosporelexvicepresidenteHumbertoDeLaCalle,enLareformapolítica:unmonstruodemilcabezas,revistaEconomía Colombiana y Coyuntura Política, Contraloría General de la República, nro. 283 abril de 2001. Véase tambiénVélez,Cristina;Ossa,JuanPabloyMontesPaula,Ysehizolareforma…Condiciones que permitieron el tramite exitoso de la reformapolítica del 2003, en Hoskin, Gary y García Sánchez, Miguel(compiladores), La reforma política de 2003: ¿la salvación delospartidospolíticoscolombianos?,Uniandes–Ceso,marzode2006.ElisabethUngarpresentaensutrabajoCongresoyreformapolítica: ¿Más de los mismo?, publicado en Síntesis 99, el dato segúnelcualen1991sepresentaron1002listasconformadasanombrede88gruposentrepartidos,movimientosycandidatosindependientes.

40

hubo 251 listas para el Senado y 628 para la Cámara anombrede54partidosymovimientospolíticos.En1998 se postularon 319 listas para el Senado y 691 paralaCámarapor80partidosymovimientospolí-ticosy,posteriormente,enel2002llegóasupuntomás alto en la proliferación cuando compitieron 327 listasparaelSenadoy962paralaCámara.Véaseelcuadrosiguiente.

Cuadro 1

Corporación 1990 1991 1994 1998 2002

Senado 213 143 252 319 327

Cámara 486 628 691 962

Total 629 880 1000 1289

Fuente:elaboraciónpropiabasadaendatosdeJuanCarlosRodríguez,HumbertoDeLaCalleyElisabethUngar

Lamisma lógica,quearraigóapartirde1968,deinscribirvariaslistasdemodotalquefueraaritmé-ticamente posible conquistar más escaños por re-siduo que por cociente, fórmula que no había sido cambiada desde entonces, fue el razonamiento sub-yacente de los partidos, en especial porque ahora teníanotroincentivo:obtenersupropiapersoneríajurídica. Tal conjugaciónde factores hizoque, na-turalmente,elnúmerodecongresistaselegidosporcociente disminuyera. En 1991, por ejemplo, los senadoreselectosporcocientefueron19;en1994apenasllegarona13,en1998escasamente5yenel2002subiólevementehastalos9.Losdemásse-nadores, hasta completar los 100 en todas esas elec-cionesparlamentarias,fueronelegidosporresiduo,elcualenel2002apenasllegóalos39.016votos.En el caso de la Cámara, apenas 15 representantes fueronelegidosporcocienteen1991,13en1994ytres en 1998, de un total de 166.

Ahora bien, la relación entre electores y escaños, es decir, el cociente electoral y el residuo, permitió que loscandidatosalcanzaranaobtenerensuregiónlosvotossuficientesparagarantizarunacurul;porello,la política para el Senado no se hizo necesariamen-te nacional y en cambio encareció los costos de las campañas. Por tal razón, la circunscripción nacional para Senado, que buscaba darle oportunidades a fuerzas políticas minoritarias al permitirles sumar sus apoyos electorales en todo el país, no funcionó

como tal.96 Varios fueron los problemas adicionales causados por aquel cóctel tóxico en la democra-cia, como era la combinación de requisitos laxospara constituir partidos políticos y la posibilidad deotorgarunnúmero indefinidodeavalesenunamismacircunscripciónelectoraltangrandecomoladeSenado.Uno fue lafinanciaciónde lospartidosy la actividadpolítica. LaCarta elevópor primeravezarangoconstitucionallafinanciaciónestataldelfuncionamiento y de las campañas de los partidos ymovimientospolíticosmediantelainserciónenelartículo109delmandatoqueindica“elEstadocon-tribuiráaesafinanciación”.

Conesadisposición,elEstadoapoyaríalaigualdadde condiciones de los candidatos y partidos para la participación política, incluida la de los indepen-dientes, además de autorizar a la ley para limitar el montode losgastospartidistas,señalar lacuantíamáxima de los auxilios particulares a las campa-ñasyobligararendircuentaspúblicasde losgas-tos electorales. Pero la proliferación de partidos y movimientospolíticoshizocasi imposiblepara losorganismoscompetentescontrolarelingresodedi-neros mal habidos. Ante tal circunstancia, no pocos sugirieronqueparalimpiarlapolíticadeinfluenciasoscuras era procedente la prohibición total de los aportes de particulares a las campañas, que en su lugarfueraelEstadoelquelasfinanciaraensutota-lidad o que se debían establecer mayores penalida-desalaviolacióndetopesalosgastosdecampañapara el Senado.97 Esa recomendación tenía variosinconvenientes;entreellos,que lafinanciación to-tal del Estado es unafiguraqueno sepractica enningunade lasdemocraciasavanzadasdelmundo,queprohibirlatotalidaddelosauxiliosparticulareses un imposible práctico98 y contribuiría a un mayor divorciodelosvínculosentrelosciudadanosylospartidosolosdirigentes,yque“quererincrementarlafinanciaciónestataldelascampañaselectorales,sinmodificarlaanarquíaelectoral[…]esempeorarunasituaciónyadeporsíperversa.”99

96 Botero, Felipe, El Senado que nunca fue. La circunscripción nacional despuésde tres elecciones, enBejarano,AnaMaría yDávila,Andrés,EleccionesydemocraciaenColombia1997-1998,Bogotá,UniversidaddeLosAndes,1998.97Ibid,pág.326.98NietoRoa,LuisGuillermo,LareformapolíticaSamper:diag-nósticoacertado.Propuesta equivocada,1995.Revista ForoN.27, julio de 1995.99RangelSuárez,Alfredo,“LareformadelospartidosoelviciodeOnán”,RevistaForo,nro.27,Bogotá,juliode1995,págs.7-12.

41

Otrodelosproblemasqueagravóeldiseñoinstitu-cional de la Constitución de 1991 fue el de la repre-sentación.Yanosoloseestabafrenteaunaespeciedeartificialidadenlarepresentación,originadaenlamagnituddelosproblemassocioeconómicosyenladisfunciónentrelasexpectativasdeloselectoresy la capacidad de responder a ellas por parte de los elegidos.Elproblematambiénradicabaenqueha-bíauncrecimientodelvotoinútilprovenientedeunnúmeromuygrandedeciudadanosque,anteladis-persióndelistasyvotos,noterminabaneligiendoygenerabanconelloproblemasdelegitimidaddelosrepresentanteselegidos.Además,lafragmentación,contrarioalaeuforiaquecausaenalgunos,llevaaque la población no se oriente en un mar de can-didaturas y propuestas, lo que hace que las redes clientelaresseanmáseficacespueslagentetermi-navotandoporrazonesligadasalaintermediaciónsurgidadelaclasepolíticarespectodelosbienesyserviciosqueofreceelEstado.100

Como bien lo describen Botero y Rodríguez Raga,“este caosabsoluto representabaunagrandificul-tadparaloselectoresnosoloalmomentodevotar,contarjetonesdecentenaresdecarasylogos,sinoalolargodelascampañasporlaimposibilidaddeconocer los planteamientos y propuestas de la ma-yoría de aspirantes. […] Del mismo modo, era muy difícil llamar a rendir cuentas a cualquier senador o representantepuesenlaconfusióndegrupúsculostodas las responsabilidades se diluían en el colecti-vo”.101Así,con80partidosymovimientospolíticoslegalmentereconocidosconquecontabaelpaísafi-nales de los años 90, la pretendida ampliación de la participación y la anhelada democratización de los partidossedesvanecieronconrapidezyterminaronconvertidasenpropósitosdenuevoaplazados.Uninconvenientemáseseldequeconpartidosdébi-lesinstitucional,organizacionalyeconómicamenteelpretendidoesquemagobierno-oposiciónterminósiendounpropósitoestéril. Los incentivosparaelejerciciodelaoposiciónquedandiluidosentérmi-nos de la falta de clara alineación de la opinión, de

100ExvicepresidenteHumbertoDeLaCalle,enLareformapolíti-ca:unmonstruodemilcabezas,revistaEconomíaColombianayCoyuntura Política, Contraloría General de la República, nro. 283 abril de 2001.101Botero,FelipeyRodríguezRaga,JuanCarlos,Grandenoessinónimo de fuerte. Los partidos y la reforma política. Departa-mentodeCienciaPolíticadelaUniversidaddelosAndes,PNUD-IDEA Internacional, octubre de 2008.

ladificultadparalosciudadanosdedistinguirentreposiciones de uno y otro partido, y de la carencia de respaldo de una estructura partidista sólida.

En esas condiciones, resulta mejor y más fácil para unpartidopolíticobuscarlasdádivasgubernamen-talesqueaventurarseaunaoposicióninciertaoensolitario. Como consecuencia de las mismas circuns-tancias,otradelaspretensionesquesevenafecta-das es la del funcionamiento de las bancadas. Lo que demaneravagaqueríanforjarlosconstituyentesde1991 era un sistema multipartidista, pero el produc-toresultódiferente:aparecióunaamalgamadenue-vas fuerzas, incontroladas que, aunquemostrabanun voto de inconformismo e independencia, no seforjaron como perdurables. Pese a que para enton-cesalgunoscelebrabanlafragmentaciónpartidistacomounsíntomademayorparticipaciónorelativi-zabanlosproblemasdegobernabilidadanalizados,el efecto de las reformas de la Constitución de 1991 en la atomización de los partidos, y en consecuencia sobre el funcionamiento de los partidos y el sistema político,fuecalamitoso.Losesfuerzosdelgobiernoparaconducirconéxitounainiciativasevolvieronmayúsculosante la inexistenciarealdeunpartidodegobiernoquehicieraeco.

Al tiempo, empeoró el desentendimiento del Con-gresode los grandes temasde la agendanacionaly la elaboración de la política pública quedó más fácilmentevíctimadelregateoporelbotínburocrá-ticoentreparlamentariosygobiernoehizoquecasicualquier interés privado o corporativo tuviera lacapacidad de ejercer injerencia o torpedear el curso deunainiciativa.

ComocomentaraMercedesVargas,elsistemasemo-vilizaba articulando pequeños intereses, pero congrandes dificultades en su agregación nacional, loquehacíaqueelejecutivofueraelúnicoaglutinadordelosinteresesgenerales.102 La desarticulación que ocasionó la Constitución de 1991 en el sistema po-lítico y de partidos hizo que muy poco tiempo des-pués de estrenada se evidenciara la necesidad deintroducirle cambios. Pero para entonces ya habían transcurridovariasdécadasdediscusión,madura-

102 VargasBustamante,Mercedes,Problemasde larepresent-aciónpolítica:algunastesissobreelcasocolombiano.Institutopara el Desarrollo de la Democracia Luis Carlos Galán. Atlántic Editores Ltda, septiembre de 2002.

42

ción y aprobación de reformas que en el mejor de los escenarios resultaron inocuas o hasta contrapro-ducentesrespectodelosobjetivosquesebuscabaalcanzar.

En 1995 el gobierno de Ernesto Samper convocóuna Comisión para el Estudio de las Reformas a los Partidos Políticos y con ello se reinició el debate.

Aunque pocos dudaban de la necesidad de introdu-cirtransformacionesalasreglasdejuegodelospar-tidos,elmomentoescogido—enplenacrisisporlanarcofinanciacióndesucampañaelectoral—nosolole restaba posibilidades de que fuera aprobada, sino que fue vistapormuchos comounamera “cortinade humo”.

El costo del desconocimiento del proceso histórico políticocolombiano,alhaberdesviadoeldebatedelas reformas realmente necesarias del sistema po-líticoydepartidos,alhaberforjadomitosdegranenvergadurayhaberhechoungranderrochedere-tóricatuvoefectosmuchomásalládedebilitarlospartidospolíticos,perdermárgenesdegobernabili-dad,distorsionarlarepresentatividadycreardificul-tades para la formulación de la política pública. En tantoquedesdefinalesdelosochenta,enparticulardesde la Constitución de 1991, hizo carrera en Co-lombia una ola `antipolítica` y `antipartidos` y se supuso que la ampliación de la participación era la solucióndecasitodoslosproblemas,hubotambiénuncostoentérminosdequecontinuóexistiendounaespeciedevedaacualquierplanteamientoderefor-ma que supusiera la reducción en el número de par-tidos.SibienelgobiernodeErnestoSamperreinicióla insaciable sed de reformitis política, facilitada por el hecho de que los colombianos no consideran que una reforma constitucional sea quebrantar la fe enelpasadoniseconmuevencuandosusrepresen-tantesenelCongresoadoptanunaenmiendaenestesentido,103 el común denominador de las numerosas propuestaspresentadasdespuésfuelacarenciademecanismos reductores del número de partidos. Esto fue así, incluso con la reforma constitucional deorigenparlamentarioaprobadaenel2003,-quediopasospositivosalestablecerunumbraldeldosporcientodelosvotosválidosanivelnacionalparael reconocimiento de los partidos políticos y modi-ficóla fórmulaelectoraldecocienteresiduopor laformula D`Hondt, con lo que se reducían los incen-tivosparalaatomización-lacualdesandóelavancealaprobarsimultáneamenteelvotopreferente.Talsituación la analizaremos más adelante con detalle.

103 Martz, John D., Colombia. Un estudio de política contem-poránea,UniversidadNacionaldeColombia,Bogotá,1969,pág.22.

Por lo pronto, lo que conviene tener claro es quela reforma política desde entonces lo que debía haber generado era un régimen con tres o cuatrograndes partidos que fueran expresión clara de laderecha,delcentro,de la izquierdaydeexpresio-nes independientes,104dejandoalgúnresquicio,unmecanismonormativo,para laconformacióndeunnuevomovimientoopartidorealmentesignificativocomoexpresiónciudadana.Elplanteamientonoesde trascendencia menor. El número de partidos es unavariablefundamentalparaelfuncionamientodeunademocracia,enparticularenunrégimenpresi-dencialista como el colombiano. Sobre todo porque el presidencialismo está asociado con un mandato rígido, que no tiene mecanismos inherentes paraproducirmayoríaslegislativas,comosílosposeeunrégimenparlamentario.Así,unapérdidadegober-nabilidadoparálisisenlarelaciónejecutivo-legisla-tivoserecrudececonsistemasmultipartidistas.

Auncuando,ycomoloadvierteMainwaring,laexpe-riencia histórica haya demostrado la inestabilidad de los sistemas presidenciales pluripartidistas, o, en otras palabras, las democracias presidencialis-tas estables tienden al bipartidismo o al multiparti-dismomoderado,estonosignificaqueentodaslasocasiones los sistemas bipartidistas sean deseables per se. En muchas ocasiones pueden constreñir la amplitud de la opinión pública y limitar la construc-cióndegobiernosdecoalición.Además,sevuelvenpocofuncionalesypocoviablessilaopiniónpúblicalosdesbordaycomienzaaexpresarseporotrasvíasinstitucionalesoextrainstitucionales.”105

104AfirmacióndelexvicepresidenteHumbertoDeLaCalle,enLareformapolítica:unmonstruodemilcabezas,revistaEconomíaColombiana y Coyuntura Política, Contraloría General de la República, nro. 283 abril de 2001.105 Mainwaring,Scott,Presidentialism,Multipartism,andDe-mocracy. The difficult Combination, en Comparative PoliticalStudies, Vol. 26, n.2, julio de 1993.

7. Propuestas de reforma: entre diagnósticos limitados e intentos fallidos

44

No tiene sentido entonces forzar un cierre del sis-temadepartidoshastaunpuntode regresoalbi-partidismo, tanto por la inviabilidadmismade unpropósito como ese —por la obstrucción que ello puede significar para expresiones políticas distin-tas—comoporquedenadasirvetenerdospartidospolíticossinsuficientelegitimaciónantelaopiniónpública y sin la apropiada intermediación en las regiones y ante los distintos sectores sociales. Eldilemaqueseplanteaesrelativamentefácildere-solversiseentiendequesetratamásbiendeforjarunpluripartidismolimitado,denuevotresocuatropartidos, y no un bipartidismo ni mucho menos el multipartidismoextremoconquecontabaelpaísafinalesdelos90.

Ladisyuntivaqueplanteabaelreformismolatinoa-mericanoafinalesdelos80ycomienzosdelos90era si se privilegiaba la eficiencia en la toma de decisiones sobre la proporcionalidad y, por tanto, sobre la representatividad del sistema, o vicever-sa.106Evidentemente,enColombiasedesestimó laeficiencia,quenoesotra cosaqueel requisitodelagobernabilidadinmanentealfuncionamientodelsistemapolítico,yseprivilegiódelejoslapropor-cionalidad, la búsqueda a ultranza de la equidad en la representación, lo que dio como resultado la atomización de los partidos políticos que ya hemos analizado.

a. El reinicio del debate con Samper

Dado los enormes e imbricados intereses políticos enjuegoeneltrámiteporelCongresodeunarefor-ma política, quien está llamado a liderar el proceso eselgobierno.Paraellodebereuniralmenosdoscondiciones.Laprimeraestenerungranmargendemaniobrapolítica,degobernabilidadeindependen-cia respectode losparlamentarios,yunasegundaes conseguir claridad sobre las variables del régi-mendepartidosydelsistemaelectoralquesevanamodificarparapropiciar,entreotrosvariosobjeti-vos,lareducciónenlaatomizacióndelospartidosydesincentivara lospartidosdegarajequeyaen1995 existían en Colombia; todo ello, tendiente a

106 HolguínCastillo, Jimena,LareformapolíticaenColombia:unanálisisdelasmodificacionesalanaturalezadelarepresent-ación política introducidas en el acto legislativo 01 de 2003.Departamento de Ciencia Política. Documento nro. 70, Centro de Estudios Socioculturales e Internacionales, CESO, Facultad de CienciasSocialesdelaUniversidaddeLosAndes,2004.

generaropcionespartidistasclarasparaloselecto-resylaciudadaníaengeneral.

Esnecesariotenerclaridadenlamodificacióndelasvariables electoralespara forjar tres o cuatropar-tidos políticos fuertes sobre los cuales se pudiera soportar lagobernabilidad,partidos fuertesdesdeelpuntodevistaorganizacionalyprogramáticoquesepuedancomprometerconunaagendadepolíticasparaelpaísyapartirdeallígenerarunverdaderoesquema gobierno-oposición. Pero el gobierno deErnestoSampernoreuníaningunodelosdosrequi-sitosyporellosureforma fracasó.Nosoloestuvoinmerso en una crisis política desde el inicio, por la financiacióncondinerosdelnarcotráficodelacam-paña presidencial de 1994, sino que por ese mismo hecho la Comisión para el Estudio de la Reforma de los Partidos Políticos, creada en mayo de 1995, y laspropuestasqueesgrimieraelpresidenteSamperensumomento,fueronvistasporlaclasepolíticayla opinión pública como cortinas de humo para dis-traerlaatenciónsobreelasuntodelfinanciamientode su campaña. En cuanto a las propuestas, la con-fusión era generalizada y las recomendaciones dela Comisión contradictorias o inocuas. En últimas, no se identificaron losmecanismos institucionalespararesolverlacrisisdelmarcoinstitucionaldelarepresentación, una circunstancia aún más para-dójicaal advertir queel grupodeexpertosque lacomponían reconocían la desinstitucionalización de larepresentaciónpolíticaquesepresentabaporvíadel“reconocimientoindiscriminadoamovimientosy partidos políticos”.107

LaComisióntuvocomomisiónproponeralgobiernounconjuntodereformaslegalesquepermitieranelfortalecimiento de los partidos y su democratización asícomoelforjamientodegarantíasparalaoposi-ción, la transparencia en el financiamiento de lascampañasylaactividadpolíticaylaracionalizacióndel trabajo legislativo.108Peroningunaapuntabaareducir la atomización y el faccionalismo de los par-tidosque,comohemosvisto,eslamadredemuchosde los problemas del sistema político colombiano. ElpresidenteSamperenvariosdeloscasosdesco-

107 Roll, David, Un siglo de ambigüedad: para entender cienañosdecrisisyreformaspolíticasenColombia,UniversidadNa-cionaldeColombia,IEPRI,CEREC,enerode2001,pág.268.108 Conclusiones de la Comisión para el Estudio de la Refor-ma de los Partidos Políticos. Recomendaciones para una reforma política, 1995.

45

noció sus recomendaciones y optó por la espectacu-laridad,comocuandopropusopasardeunCongresobicameral a uno unicameral.

Unelementoilustrativodelaconfusiónquehaexis-tido sobre cómo abordar la reforma política se plas-maen laposturadeDavidRoll, quienhacíapartedelcomitétécnicodelaComisiónymanifestabaque“enunprincipioambospartidoscoincidieronenlanecesidadqueexistederevitalizarlospartidospo-líticos.Noestuvierondeacuerdo fue en elmedio,pues mientras para los liberales esto se lograríamediante la democratización interna forzada por la ley,paralosconservadoresdebíasurgirdemedidasinspiradas en la propia dinámica del partido.”109 Al final, laComisiónsugirió lamodificacióndeun in-ciso constitucional que señalara que los partidos ymovimientospolíticos tendríanunaorganizacióninterna democrática y que mediante procedimientos democráticos y participativos escogerían los orga-nismos de dirección y sus candidatos a cargos deelecciónpopular.Peroporningunadelasdosvíasdiscutidasesposible lograr lademocratizacióndelos partidos, mientras, como lo hemos ya señalado, noestéprecedidadeunanormaquecierreelgrifoala proliferación indiscriminada de partidos políticos odefaccionesreconocidaslegalmente.

Esa disposición, de haberse aprobado, hubiera sido nada más que una frase llena de buenas intenciones, unanorma ‘sindientes’,puesmientrasexistieraelincentivoparacrearpartidosymovimientospolíti-coscon50.000votos,firmasorepresentaciónparla-mentaria se impondrían los partidos personalistas ydegarajeynohabríaórganoestatalalgunoquepudierarevertirtalsituación.Laconfusiónesmayorcuando,ademásdelosyerrosenlaidentificacióndelospreceptosenmateriaderégimenelectoralydepartidos que deben ir incluidos en las propuestas de reforma política, se agregan supuestas facultadesomnipotentes a las normas y se incluyen formulacio-nes para acabar con la corrupción, el clientelismo y para cambiar las costumbres políticas. O cuando se desvirtúalaunidaddemateriaysepretendeotorgarfacultades al presidente para conducir un proceso depaz,expedirunareformafiscal,penalizarlado-

109 Roll, David, Un siglo de ambigüedad: para entender cienañosdecrisisyreformaspolíticasenColombia,UniversidadNa-cionaldeColombia, IEPRI,CEREC,enerode2001,págs.270y271.

sispersonaldedrogasofijaraccionesenprodelaparticipación de las mujeres, como aconteció en las sucesivasdiscusionesdelareformapolíticaenCo-lombia.

El cuerpo de herramientas para una reforma política no es otro que el de las que proporcionan los siste-maselectoralesyelrégimendepartidos,lamayoríade lascualesrecogióconacierto, tiempodespués,el informe Sobre la reforma política en Colombia de laUniversidaddeGeorgetowny laUniversidaddeCalifornia de 1999.110 Dicho documento hizo alusión a instrumentos tales como el establecimiento de un umbralparalaasignacióndecurules,elcambiodelafórmulaelectoral,lamodificacióndeltamañodelacircunscripción electoral, la conformación de la lis-ta electoral, los requisitos para constituir partidos políticos, disposiciones para su democratización y eleccióndesuscandidatosyautoridades,financia-ción de campañas y partidos políticos y el esquema gobierno-oposición, temaspara loscualeshayunaampliagamadeposibilidadesdecombinación.111

Ahora bien, más allá de que con las recomendacio-nesdelaComisiónelgobiernopresentóalCongresovariasiniciativasquefracasaron—entrelasquesecontabaunproyectodeleydefinanciacióndecam-pañas electorales y partidos políticos y un proyecto de estatuto de la oposición—, es menester un análi-sis de cada una de las restantes principales conclu-siones,enespecialporquealgunasdeellasseríanretomadas en posteriores discusiones y propuestas de reforma política. Entre las principales recomen-dacionesestuvieron:a)prohibirladoblemilitancia;b)limitarelnúmerodelistasquepuedenpresentarlosdiferentespartidosomovimientospolíticospara

110 Las recomendaciones del Informe Sobre la Reforma Política enColombiadelaUniversidaddeGeorgetownylaUniversidadde California de 1999 apoya la idea de que los cambios insti-tucionalesfavoreceneincidensobrelaconductadelosactores.AsimismolasreformaselectoralesenMéxicodesde1973fueronfundamentales en el proceso de liberalización y consolidación democrática en este país. Al respecto puede consultarse los trabajosdeBecerra,Ricardo,PedroSalazary JoséWoldenberg,La mecánica del cambio político en México. Elecciones, parti-dosy reformas.EdicionesCal yArena,México,2000;a Lujam-bioIrazábal,AlonsoJosé,FederalismoyCongresoenelcambiopolítico deMéxico. Instituto de Investigaciones Jurídicas, Uni-versidadNacionalAutónomadeMéxico,1995,ydelmismoau-tor,Laproporcionalidadpolíticadelsistemaelectoralmexicano1964-1985, Tesis, Departamento de Ciencias Sociales, Instituto TecnológicoAutónomodeMéxico,1987.111 Sartori, Giovanni, Ingeniería constitucional comparada,Fondo de Cultura Económica, 1994.

46

cuerpos colegiados; c) establecer la financiaciónestatal completa de las campañas electorales, así comodelascampañaspresidenciales;d)promulgarun estatuto de la oposición para forjar un esquema gobierno-oposición; e) plantear que el candidatomayoritario derrotado en la elección presidencial adquirieralainvestiduradesenadordelarepúbli-ca:e)establecerderechosygarantíascomunesdela oposición, y f) garantizar la participación de laoposiciónenlosorganismosdecontrol.

La prohibición de la doble militancia en los partidos ymovimientospolíticossindudaerapositiva,peroinocuaanteelgrannúmerodepartidosylainexis-tencia de formulaciones en la reforma para hacer frenteatalcantidaddecolectividades.Esdecir,laprohibición de la doble militancia en ese momento eraunpañodeaguatibiafrenteaunproblemama-yúsculo.Lalimitaciónenelnúmerodeavalestam-biénresultabapositiva,peroinsuficienteoinclusoinocua, ya que la propuesta incluía limitar el número deavalesal50porcientodeloscargosporproveeren corporaciones públicas. Así, por ejemplo, si se trataradeelegir100senadoreso20concejales,undeterminadopartidopodríaexpedir50avalesenelprimercasoy10enelsegundo,locualcontinuabasiendoatodaluceslesivoparaladisciplinadelospartidos, su fortaleza institucional y la representa-tividaddeloselegidos,quesonlostemasdefondoquesedebenincentivaryquehemosdiscutido.

En materia de financiación de campañas, porejemplo, la Comisión recomendaba que el Estado financiara por completo las de los partidos y mo-vimientospolíticosydelosgruposdeciudadanos,siempre que obtuvieran el porcentaje de votaciónque señalara la ley, y en el caso de las campañas pre-sidenciales sugeríaunfinanciamientoestatal com-pleto.Dichapropuestadefinanciamiento total ibaensentidoopuestoalatendenciadefinanciamientomixtoquesehabíaimpuestoenEuropayenAméri-caLatina.Conlaextremaatomizacióndepartidosymovimientospolíticosqueyahabíaamediadosdeladécadadelos90,losaportesprivadosseríanli-teralmente imposibles de controlar. Además, como lo comentaraRangel Suárez, con postulaciones decandidatos que no recaen en los partidos y sin pro-cedimientosdemocráticospara suescogencia, conla financiación estatal completa “asistiríamos alrevulsivo espectáculo de la entrega de dineros a

quienes se han autopostulado...”112 Ello, sin contar conel impactofiscalnegativoparaelpresupuestodelanacióndeunamedidadeesanaturaleza.Unavezmás,sintomarmedidasparareducirelexcesivonúmerodepartidosque existía, la recomendaciónde adoptar un estatuto de la oposición en el cual el partido perdedor en las elecciones pasara a ejercer la oposición era no solo un saludo a la bandera, sino contraproducente e impracticable. En realidad, en cualquier democracia los partidos que pierden es-tán en el derechode llegar a acuerdos políticos oprogramáticosconelganadoryenesesentidohacerpartedelgobierno.

Conunnúmeroexcesivodepartidoseramuyproba-blequeelganadorsevieraenminoríaenlascorpo-racionespúblicasyenconsecuenciaenlaobligaciónde buscar la participación de otros partidos para ha-cer mayoría. Este punto es un clásico ejemplo de que antesquereglamentarunasituaciónideallomejorescrear los incentivos institucionalesparaquetalsituaciónseconfigure.Elgobiernoylaoposiciónnopueden ser determinados o forzados a priori en la norma. Deben ser producto de los incentivos paraconstituirlos.113 En cuanto a la proposición de la Co-misión en el sentido de que el candidato mayoritario derrotado en la elección presidencial adquiriera la investiduradesenadordelarepúblicaresultabaunafiguraatractivaporlasemejanzaconelestilodelospartidos de oposición en las democracias parlamen-tariasy,porende,podíacalificarsecomopositiva,aunquedenuevoinsuficiente.

Dentrodelpropósitodegenerarelesquemagobier-no-oposición, la Comisión recomendó adoptar una serie de derechos comunes para todos los partidos ymovimientospolíticosdeoposición.Noobstante,variasdedichaspropuestaseranunareiteracióndedisposicionesdeleyyaexistentes,talescomoelusogratuitodelosmediosdecomunicacióndelEstadoyelaccesoalainformaciónydocumentaciónoficiales.Encambio,loquesíeranovedadfueloquedenomi-naronelderechodeconsultaprevia,segúnelcuallos partidos de oposición deberían ser escuchados previamenteporelgobiernoenrelaciónconmate-riascomolosobjetivosfundamentalesdelapolítica

112RangelSuárez,Alfredo,“Partidos,sistemaelectoralyconsti-tuyente”,RevistaForo,Nro.14,Bogotá,1991.113 Pasquino Gianfranco, La oposición, Paidós, Buenos Aires, 1998.

47

económica y social, el plan nacional de desarrollo, elpresupuestogeneraldelanación,laorientaciónde las políticas de defensa nacional, de paz y de ordenpúblicoy las relacionesexteriores,perosetrataba de una verdadera trasgresión innecesariadel escenario natural para este tipo de discusiones comoeselCongresode laRepública.Unadisposi-cióndeesetalantehubierasidosindudaexóticayunatalanqueraalgobiernoparaelcumplimientodesus tareas. La recomendación de la participación de laoposiciónenlosorganismosdecontrolmediantelagarantíadequepresentaría loscandidatosparalos cargos de Contralor General de la República yProcurador General de la Nación, si bien podía ser aleccionador para el ejercicio de la oposición podía tambiénresultarcontraproducenteenlamedidaenqueseconvirtieranenuninstrumentodehostilidadcontra el gobierno o contra funcionarios públicospartidarios de este.

Varias otras de las propuestas de la Comisión para el Estudio de la Reforma de los Partidos Políticos ado-lecíandelosmismosproblemasdedeficienciaeneldiagnóstico de los más primigenios problemas delos partidos y el sistema político colombiano. Ejem-plo de ello es que si bien era loable el propósito de laComisióndeavocarlaindisciplinaparlamentariaporlavíadelacreacióndebancadas,conelobjetodeorganizarsulabor,talaspiracióneraunimposi-ble al haber más de 40 partidos políticos, como ya existíanamediadosdeladécadadelosnoventa.En-treotrasrazones,porquelaagrupaciónenbancadasdebe estar estimulada desde el momento en que los ciudadanosemitensuvoto,ynodespués.

b. Los intentos del gobierno Pastrana

En correspondencia con su compromiso electoral depromoverunareformapolíticaque‘cambiaselascostumbres políticas’ y llegar a un acuerdomulti-partidista,elreciénposesionadopresidenteAndrésPastrana presentó el 7 de octubre de 1998, por me-dio de su Ministro del Interior, el proyecto de acto legislativo para la “reforma política colombiana yla profundización de la democracia”. La iniciativaincorporabavariasimportantespropuestasquepo-dían darle orden, claridad y dinámica al funciona-miento de los partidos y del sistema político, tales como el establecimiento de un umbral para el reco-nocimientode losmismos; el cambiode la fórmu-lade conversióndevotosenescañosdel cocienteresiduo—existente desde hacía más de medio si-

glo—porunoquedesincentivara la fragmentacióndelistaselectorales,comoeslafórmulaD’Hondt;laimplantaciónde la listaúnica; la reformadelCon-greso con la creación de una comisión asesora dealtoniveltécnicoquepermitieramejorarlacalidadde las iniciativasde ley; laelevaciónde losrequi-sitos para presentación de proyectos de ley, y el endurecimientodel régimende inhabilidadese in-compatibilidadesparaloscandidatosalCongreso.

Noobstante,peseaque“elcorazónde la reformapolítica”seríaelde“acabarconlasmicroempresaselectorales y darle mayor seriedad al funcionamien-to de los partidos”114,tambiénincluíadisposicionesque podían contrarrestar los efectos positivos ini-ciales, tales como lapropuestadeadoptarel votopreferente y la posibilidad de creación de partidos territoriales. E incluso algunas inconvenientes,como la financiación total de las campañas presi-denciales,lafinanciacióntotaldeltransportedeloselectoreseldíadelaselecciones,launificacióndelperiododegobernadoresyalcaldesconeldelpresi-dente de la república, y otras que resultaban inopor-tunasocontraproducentescomoelotorgamientodeinstrumentos especiales al presidente para el mane-jodelprocesodepazconlosgruposinsurgentes.115 Así, en un proyecto que era anhelado por la opinión públicacomosisetrataradeunafórmulaextraordi-nariapararesolverlacrisispolíticayderepresenta-ción,elgobiernocontribuyóagenerarexpectativasdesproporcionadas al señalar que era un mecanismo para la reforma política, el cambio de las costum-bres políticas y la profundización de la democracia.

Dealgunamanera,podíaserincompatibleeltrámi-tedelareformaaltiempodecomenzaranegociarunaampliaagendadetemasconlasubversión,entantoquetras losposiblesacuerdoscon laguerri-lla habría necesidad de introducir de nuevo refor-mas al sistema político. Pero, más allá de ello, la inclusión de las facultades especiales para la con-duccióndelasnegociacionesdepazconlaguerrillarompía la unidad de materia de lo que debía ser un proyecto de reforma política que apuntara en rea-lidada resolver losproblemasde fragmentacióneindisciplina de los partidos políticos, de conducta

114 Sarabia Better, Arturo, Reformas políticas en Colombia. Del Plebiscito de 1957 al Referendo de 2003. Norma, junio de 2003.115ProyectodeActoLegislativo088de1998Cámara,paralareforma política y la profundización de la democracia, publicado enlaGacetadelCongresonro.215,8deoctubrede1998.

48

parlamentaria,degobernabilidadydesusnocivasconsecuencias enmateria de representatividad deloselegidos.Tanproblemáticafuelainclusióndelasllamadas facultades especiales al presidente que los sectores liberalesdelCongreso comenzaronaper-catarsedeunapresuntaconspiracióndelejecutivoy sintieron temor de que dichas facultades dejaran al país bajo un cesarismo constitucional, de modo quemástarderetiraronsuapoyoalainiciativa.Encualquiercaso,sibienelproyectodeactolegislati-vodereformapolíticafueaprobadoenunaprimeralegislatura, los cambios que se le introdujeron enlos debates parlamentarios lo desdibujaron al punto de resultar casi irreconocible su propuesta inicial.116

Elproyectodeactolegislativooriginalmenteresul-taba ambicioso por lo difícil de sacar adelante en elCongresoelumbralparaelreconocimientodelospartidos políticos, así fuera del tres por ciento, lo que podía representar un mínimo de 300.000 mil votos,porelpasoalafórmulaelectoralD’Hondtocifra repartidora, la cual cabe reiterar nunca crea incentivos para romper un partido en pequeñaslistas,117 y por la implantación de la lista única. Ambicioso sobre todo porque las mayorías parla-mentarias tienden a procurar la adopción de siste-masnocontradictoriosconelcontextopolíticoenelquesedesenvuelven,elcualleshapermitidoarri-baraunasituaciónpreponderante, loqueexplica,segúnNohlen,queloscambiosradicalesdelsistemaelectoral sean poco frecuentes.118 No era solamente contralosinteresesdelCongresoqueelgobiernote-níaquelidiar,sinotambiéncontralaincomprensióny la confusión inducida desde muchos sectores de la academia.Porejemplo,DavidRoll,integrantedelaComisión de Samper, la cual había hecho recomen-dacionesbásicamentede ingenieríaelectoral,dijodespuésque“ingenuaocalculadamentelosdefen-sores del proyecto de reforma de Pastrana parecían ser partidarios de la idea de que el sistema electoral

116 Roll, David, Un siglo de ambigüedad: para entender cienañosdecrisisyreformaspolíticasenColombia,UniversidadNa-cional de Colombia, IEPRI, CEREC, enero de 2001.117 ValenzuelaArturo, JosepColomer,MiguelCeballos,ArendLijphartyMatthewShugart,SobrelaReformaPolíticaenColom-bia.InformedeconsultoríadelaUniversidaddeGeorgetownylaUniversidaddeCalifornia,juniode1999.118Nohlen,DieteryMarioFernández(editores),Presidencialis-morenovado.InstitucionesycambiopolíticoenAméricaLatina,EditorialNuevaSociedad,Caracas,1999.VéasetambiénNielsonDanielyMatthewS.Shugart,ConstitutionalChangeinColombia.PolicyAdjustmentInstitutionalReform,enComparativePoliticalStudies, Vol. 32, n.3, mayo de 1999.

esunavariable independienteconpoderdetrans-formación del sistema. Pero todos sabemos que no es así y que son las relaciones entre políticos, sus actitudesynegociacioneslosqueledanunayotradirección a cualquier reforma electoral triunfado-ra.”119

Claroquelaingenieríaelectoral,comolohemosvis-to, tiene sus límites, pero por algún lado hay queempezar.Además,elinadecuadodiseñodelrégimenelectoralydepartidosnosuponequetengaqueper-manecer intocable porque haya otros factores que inciden en los partidos y el sistema de los mismos, tales como las relaciones entre los actores políti-cos, sus actitudes y las negociaciones. Sin embar-go,confusionesdeesanaturalezasonreproducidascuando se mezclan las prioridades de cambios insti-tucionales para forjar un mejor funcionamiento del sistemapartidistaconargumentoscomoeldeque“laverdaderareformapolíticaconsistiríaendetenerel asesinato político de opositores” u otros más re-currentes, incluso entre conocedores de la materia, según loscuales“esunapobre lecturade la reali-dadcolombianaafirmarquelaingobernabilidadesproductode la fragmentaciónde lospartidosynodelainnegableexclusiónpolíticaysocial:cifrare-partidora, lista única y umbral buscaban reducir el clientelismoalcostodeunamayorexclusión.”120

En particular, desde la academia se hizo una fuer-te oposición al propósito de establecer el umbral con el argumento de que “umbral combinado concifra repartidora afectarían a las minorías, ello sin contar las restricciones a la obtención de persone-ría jurídica con las que se pretendía neutralizar el efectoatomizadorque`hipotéticamente`causóelaperturismo de la Constitución de 1991 al permi-tir la formaciónrelativamentefácildepartidos.”121 Enesa línea también sedijo: “imaginemosque seestablezca un umbralmodesto, digamos del 3 porciento.NingúnSenadorde la actual legislaturahasidoelegidoconeseporcentajetan“alto”(paralosestándarescolombianos)[…]Portanto,esperfecta-mente posible que, al no pasar nadie el umbral, el siguienteCongresoquedevacío(oconcincooseis

119 Roll, David, Un siglo de ambigüedad: para entender cienañosdecrisisyreformaspolíticasenColombia,UniversidadNa-cional de Colombia, IEPRI, CEREC, enero de 2001.120Ibid.,págs.296-297.121Ibid.,pág.299.

49

personas).”122Unumbralasí,agregaronotros,haríacasi matemáticamente imposible que cualquier mi-noríaalcanzaseel3%delosvotos,puesaplicadoala elección de 1998 para Senado y suponiendo que hubiera lista única y cifra repartidora el Partido Li-beral,queobtuvoel57%delosvotos,yelPartidoConservador,queobtuvoel24%delosmismoshu-bieranobtenido71y29curulesrespectivamente,yel18%devotosdelasminoríasnohubierasupera-do el umbral.123

Ese tipo de cuentas era irreal porque desconocía quelosagentespolíticosconnuevasreglasdejuegoajustaríansusexpectativasy,porende,seuniríanpara obtener un mejor resultado. Además implicaba ignorarlatransformaciónsufridaporlademocraciacolombiana desde mediados de la década de losochentaylayamuyvariopintacomposicióndelospartidosymovimientosafinesalospartidospolíti-cos tradicionales, los cuales eran sumados por los mismosanalistascomosisetrataradeintegrantestotalmente cohesionados a las jerarquías liberal y conservadora.Tantolaizquierdacomolosllamadosindependienteshabíandemostradotenersuficientebaseelectoralparalogrardepartida300.000votos.Había que tener en cuenta, además, que el primer problema del sistema político colombiano no eran lasminorías,sinolainexistenciadepartidos.Nohasido apropiado aludir al principio de las minorías demaneraintangible,incontrovertible,prescindien-do de referirse a los factores de espacio y tiempo que las contextualizan. El principio de las mino-rías ha sido distorsionado en la discusión política en Colombia, sin un referente claro en un país que no tieneclivajeso fracturasétnicas, lingüísticasoreligiosassignificativasmásalládelasqueyafue-ron reconocidas en la Constitución de 1991. Querer mantener espacios políticos a nombre de minorías intangibles, creándolas artificialmente, en detri-mento de todo el sistema político, o querer formar mayorías“buenas”,cambiando las reglasde juego

122GutiérrezSanín,Francisco,Lareformapolítica:unaevalu-acióncrítica.EnRevistaPensamientoJurídicon.11,FacultaddeDerechoyCienciasPolíticasde laUniversidadNacionaldeCo-lombia,1999,pág.222.123Rodríguez,JuanCarlos,“PosibilidadesyriesgosdelaactualreformaelectoralenColombia.Unanálisisdelsistemaelectoralcolombiano”,enRevistaPensamientoJurídiconro.11,FacultaddeDerechoyCienciasPolíticasdelaUniversidadNacional,1999.Roll,David,Unsiglodeambigüedad:paraentendercienañosdecrisisyreformaspolíticasenColombia,UniversidadNacionaldeColombia,IEPRI,CEREC,enerode2001,pág.299.

hasta que garanticen los ‘resultados adecuados’,significaunasuplantacióndelapolíticaporlamoraloporlaestética.

Desdeunaperspectivadiferentealosúltimosauto-rescitados,elexvicepresidenteHumbertoDelaCa-lleLombanaseñalabaque“enrazónaqueparalaseleccionesdeCongreso[de1998]el47%delaslis-tas eran liberales, el 41% independientes y el 11% conservadorasyqueelresultadofinalfuede56se-nadoresliberalesconel49%delosvotos,28sena-doresconservadoresconel24%delosvotosysólo16independientesconel24%delosvotos,lamayorvíctima del proceso son los independientes, quie-nes están perdiendo más con la llamada operación avispaquelosgrandespartidos.”124 En realidad, el establecimiento de un umbral para el reconocimien-to de los partidos políticos hubiera sido uno de los mecanismosmáseficacesparalucharcontralaato-mizacióndelosmismos,paradesincentivarsupro-liferación,yeraesafinalidadunadelasprioridades,si no la principal, de la reforma política.

Dada lamagnitudde losdistritospara la elecciónde la Cámara de Representantes, que en la mayoría de los casos no supera los ocho escaños, un umbral paraesta corporacióneraen lapráctica irrelevan-te, pero en el caso del Senado, en el que hay una circunscripción nacional de 100 miembros, el es-tablecimiento de un umbral del tres por ciento re-sultaba indispensable. El informe de consultoría de laUniversidaddeGeorgetowny laUniversidadde California de junio de 1999 habló incluso de un umbral del cinco por ciento para el reconocimiento departidosymovimientospolíticos, locualrepre-sentaba un pocomás de 500mil votos.125 La otra modificaciónsignificativaeraelcambiodelafórmu-lade conversióndevotosenescañosdel cocienteresiduoalmétodoD`Hondt,ensuvariantedecifrarepartidora.Recordemosqueestemétodosedefinecomo el procedimientomediante el cual se dividelavotacióndecadaunadelaslistasdelospartidosporuno(1),luegopordos(2),portres(3),yasísu-

124DatospresentadosporelexvicepresidenteHumbertoDeLaCalle,enLareformapolítica:unmonstruodemilcabezas,revistaEconomía Colombiana y Coyuntura Política, Contraloría General de la República, nro. 283 abril de 2001.125 ValenzuelaArturo, JosepColomer,MiguelCeballos,ArendLijphartyMatthewShugart,SobrelaReformaPolíticaenColom-bia.InformedeconsultoríadelaUniversidaddeGeorgetownylaUniversidaddeCalifornia,juniode1999.

50

cesivamentehastaunnúmeroigualaldecurulesporproveer.Luegosetomanlosmayoresresultadosdeestasdivisiones,tantoscomocurulesporproveer,yse ordenan de mayor a menor, y el último de esos re-sultados es a la postre la cifra repartidora y la última curul asignada. En otros términos, para la asigna-cióndecurules,sedividecadaunadelasvotacionesdelaslistasporlacifrarepartidorayelvalorenterode cada uno de los resultados es el número de curu-les que obtiene cada lista.

Lamodificacióndelafórmulaelectoraldecocientere-siduoodecuotaHaretambiénteníagranoposición,nosolodecongresistasconaversiónalriesgo,sinodecomentaristasqueafirmaronque“elresultado[sería]unamayorinstitucionalizaciónacambiodeunapér-dida de equidad: las fuerzas pequeñas [quedarían] bastante subrepresentadas en el parlamento en rela-ciónconsufuerzarealentérminosdeporcentajedevotantes.SiesosucedeenColombiahabráunreforza-mientomuysignificativodelbipartidismo,quepuederesultardefinitivoo temporal.”126Otrosacadémicosconsideraban que la fórmula electoral proporcional queestabavigente,decocienteresiduo,contodoysus defectos, era más abierta y democrática que cual-quier otro, porque lesionaría menos a los pequeños partidos.127SibienelmétodoD’Hondtensuvariantecifrarepartidoranuncacreaincentivospararomperun partido en pequeñas listas —como sí lo hace la fórmuladecocienteresiduo—,paralograrunreagru-pamiento partidista en Colombia era necesario com-binarloconlaadopcióndeunumbral;delocontrario,haríapocoexitosalareforma.Unumbral,pues,deltresporcientocongranprobabilidadhubierallevadoel número de partidos a seis u ocho, ya que para el reconocimientolegalcadapartidoomovimientopolí-ticorequeríaenesemomentounavotacióncercanaalos300milvotos;ello,muyalcontrarioallaxorequi-sitovigenteenesemomentode50milfirmas,votosorepresentación parlamentaria.

126GutiérrezSanín,Francisco,Lareformapolítica:unaevalu-acióncrítica.EnRevistaPensamientoJurídicon.11,FacultaddeDerechoyCienciasPolíticasde laUniversidadNacionaldeCo-lombia, 1999.127 Para Roland, Gérard y Zapata, Juan Gonzalo, autores deSistema electoral y de partidos en Colombia: propuestas de refor-ma, Fedesarrollo, documentos de trabajo, nro. 16., agosto de2000.),laintroduccióndelsistemadeescrutinioD`Hondtpuedeafectaralospartidosmáspequeñosynonecesariamentegaran-tizaríaporsímismolareduccióndelafragmentación,porquesilos partidos grandes no logran consolidarse ymuchas de esasagrupacionesmenoressemantienen,losestímulosparasurea-grupaciónposteriorseguiránsiendodébiles.

EltercerodeloselementospositivosdelapropuestainicialdereformapolíticadelgobiernoPastranaeralaadopcióndelalistaúnica.Unumbraldeltresporciento para la circunscripción de Senado con lista únicadesincentivaríaporcompletoquelospartidosrompieran sus candidatos en dos o más listas so pena delriesgodenoalcanzarelumbral.Peroparaotrascircunscripciones territoriales como asambleas de-partamentales, concejos municipales e incluso Cá-mara de Representantes la lista única, contribuiría a afinarlapretendidadisciplinapartidista.Loquete-níaqueverconlacreacióndeunacomisiónasesoradealtoniveltécnicoquepermitieramejorarlacali-daddelasiniciativasdeleyyelendurecimientodelrégimendeinhabilidadeseincompatibilidadesparaloscandidatosalCongresoeranpropuestasque,enprincipio, no ofrecían mayor discusión, en especial porque muchos parlamentarios burlaban el espíritu delrégimendeinhabilidadese incompatibilidadeshastaentoncesvigente.

Noobstante,lainclusióndelvotopreferente,ensumodalidad de lista cerrada y no bloqueada, es decir, enlaquesesufragaporcualquieradeloscandidatosque cada partido inscribe en el tarjetón electoral y losmásvotadossonlosqueobtienenlascurules,sinimportarsucolocacióninicialenlalista,promuevelos faccionalismos en el interior de los partidos y la misma relación personalista entre el político, el lí-der y los ciudadanos, al tiempo que debilita las je-rarquías partidistas y las bancadas. La lista electoral convotopreferentecumpleelroldedarleunpara-guascomúnaloscandidatosdeunpartido,esdecir,sumarclientelas,perotodavezquecadarepresen-tante elegidodebe su elección a él y solo a él, denuevoseestánreproduciendoloseternosproblemasde la política y las debilidades de los partidos políti-cosenColombia.Conelvotopreferenteseesterilizacualquierposibilidaddecederoreconocerverdade-ra autoridad política a un director o a una jerarquía partidista para que adopte decisiones de partido.

La democratización interna de los partidos es solo posible en condiciones en las que los candidatos y militantestienenobligacióndeacogerseaunasdi-rectrices y unas directivas y exigir unas reglas dejuegopreviamenteestablecidas;así,encasodesa-lirderrotadosnotienenlafacilidaddeorganizardi-sidencias en el interior del partido, de menoscabar laautoridaddelmismoocambiardecolectividad.Ello,desdeelpuntodevistade la ingenieríaelec-toral y de los antecedentes políticos y electorales

51

en Colombia, es en principio posible cuando con el establecimiento de un umbral para el reconocimien-to de los partidos políticos y de una lista única se obligaalaagregación.Enesascircunstancias,inclu-so,elcambiodelafórmulaelectoralpudierallegara ser innecesaria, aunque puede ser un factor posi-tivomás.Loqueteníaqueverconlapropuestadecrear lafigurade lospartidos territorialesparecíaenprincipioinnecesario,enlamedidaenqueexis-tieralaposibilidaddeaspiraracargosderepresen-taciónpopularatravésdelarecoleccióndefirmas,algoquedebíamantenerse,ysiseteníaencuentaqueColombianoesunpaís conclivajesoprofun-dasfracturassocialesquelojustificaran.Además,elpropósitoeralucharcontralafragmentaciónparti-distaynopromoverla.Enúltimas,estaeraunapro-puestasinningunabasedesustentación.

Ahora bien, el proyecto de reforma planteaba un es-quemade financiación público del cien por cientopara las campañas a la Presidencia de la República ymixtoparalasdemás,locualteníalafinalidaddemejorar las condiciones de igualdad para aspirara cargos de elección popular, transparentar la ac-tividadde las campañaselectorales ymantener laindependenciade loscargos respectode interesesprivados. Lafinanciación total del Estado, así fue-ra solo para las campañas presidenciales, resultaba unafiguraun tantoexóticaen razóndequeno sepracticaenningunade lasdemocraciasavanzadasdelmundoyque,denuevo,impedirlatotalidaddelosauxiliosparticularesaunacampañapresidencialseconvierteenunimposibleprácticosiademáspro-liferanlospartidosymovimientospolíticos.Puedeinclusoconvertirseenunestímuloparaqueperso-najes sin ninguna posibilidad real se presenten aunas elecciones con el simple propósito de ganarunos minutos de popularidad y obtener la mencio-nadafinanciación.Unpasofundamentalparaganartransparenciayfavorecerlaequidadenlascampa-ñaspolíticasantesqueunadecisióndemayorfinan-ciación estatal, como hemos sostenido, tiene que ver con la reducción del número de partidos a nomás de tres o cuatro. No solo las democracias pre-sidencialistas estables tienden al bipartidismo o al multipartidismo moderado, sino que no es lo mis-mo controlar la contabilidad de tres, cuatro o cinco grandespartidosqueelmanejofinancierode600o700 aspirantes a una corporación, que administran individualmentelasfinanzasdesuscampañas,pueses una labor que desborda por completo la capaci-daddefiscalizacióndelasentidadesdelEstado.

En cuanto a la ampliación del periodo de alcaldes y gobernadoresacuatroañoseraunapropuestaqueteníamuchosadeptos,perono laeventualunifica-ción de todas las elecciones con la del presidente de la república. La separación de las elecciones se ha considerado positiva en muchos aspectos, porqueharesquebrajadoelsistemaverticaldeclientelayhapermitidoquelademocracialocaltengasupro-piaexpresión,demaneraquenoesténecesariamen-te atadaal engranajede lasmaquinariaspolíticasnacionales.128Laseparacióndelaseleccionesregio-nales ha funcionado como las elecciones a medio pe-riodo o de mitaca, las cuales dan la oportunidad al gobiernoparasabersisuspolíticastienenlaacepta-cióndelelectoradoypodercorregirlas.Además,sonelecciones en las que la aparición de coaliciones bi-partidistas,multipartidistasodemovimientoscívi-cosseconstituyeenuningredientedesumointerés.

Así, entonces, si bien la propuesta de reforma constitucional política presentada por el gobiernodelpresidenteAndrésPastranael7deoctubrede1998 incorporaba en principio importantes herra-mientas que podían reducir el tremendo abanico de partidos—queentoncesllegabaamásde70—paraproporcionarle orden, claridad y mejor dinámica al funcionamiento partidista y al sistema político, el gobiernoparecíanotenerclaroquéeranegociableyquénodelareforma,ysilaprioridaderalarefor-ma política misma o las facultades especiales para la conducción de las negociaciones de paz con laguerrilla.

Peseaquefueaprobadaenunaprimeralegislatura,se fue desdibujando en los debates parlamentarios, al punto de resultar casi irreconocible frente a la propuesta inicial. Finalmente fue rechazada por el Congresoel7dejuniode1999.Si,comohemosad-vertido,sacaradelanteunareformapolíticarequiereungranmargendemaniobraporpartedelgobierno,conelfindequebrarloscontrapuestosinteresesdelos parlamentarios, en abril de 2000 nadie esperaba queelgobiernoPastranainsistieraenunareformapolítica, casi dos años después de iniciado el go-biernoyconunapérdidaseveradegobernabilidaden razón de la profunda crisis económica y el poco avance de las negociaciones de paz. No obstante,

128 Sarabia Better, Arturo, Reformas políticas en Colombia. Del Plebiscito de 1957 al Referendo de 2003. Norma, junio de 2003, pág.205.

52

despuésdealgunosactosdecorrupciónenlaCáma-radeRepresentantes,elgobiernoanuncióenmarzode2000laconvocatoriadeunreferendo,queconte-nía tres temas que, combinados, eran de imposible trámite parlamentario. Se incluía la propuesta de revocatoriadelmandatodeloscongresistas,lacon-vocatoriadeunaAsambleaNacionalConstituyenteyla adopción de un modelo federal.

Lapropuesta, que fuepresentada conun lenguajepopulista,parallamarlodealgunamanera,alserde-finidacomounreferendoparael‘cambiodelascos-tumbrespolíticas’yla ‘luchacontralacorrupción’,pareció haber sido anunciada sin mayor cálculo, lo que condujo a una rupturade las alianzasdel go-biernoenelsenodelCongreso.Ademásde lapér-didadegobernabilidadydelosbajosíndicesenlasencuestas, el referendo fue presentado en un con-textodecrecienteaumentodelaviolencia,sincon-tarelgobiernoconunaclaramayoríaparlamentariay a pocos meses antes del inicio formal de las cam-pañas políticas locales. Por ello, dio la impresión de queapuntabamásaconseguiroxígenopolíticoparael gobiernoquederivarsede la conviccióndequepodríasaliradelante.“Elreferendopudohabersidopercibidonotantocomounavíaparaatacarlaco-rrupción, sino para rescatar los temas de su reforma políticahundida[...]Fueunainiciativaparalegiti-maralejecutivoynoparacambiar lascostumbrespolíticas.Seadvirtiódesdeelprincipiolaposibili-daddeunfiasconacional.Labúsquedademejorarlaimagendelpresidentenosurtiólosefectosdura-deros queridos.”129

Si bien el presidente señaló desde un comienzo que nonegociabalostérminosdelapropuestadelrefe-rendoy larevocatoriadelCongreso,el liberalismooficialista—en laoposición—presentóunacontra-propuesta con revocatoria del mandato del presi-dente incluido, loquealfinalobligóalpresidenteanegociartodoyenterrólapropuesta.HundidoelcomponentederevocatoriadelCongresoydelman-dato presidencial, el referendo constitucional, ya de iniciativalegislativa,reproducíalosconceptosyelarticuladodelaprimerainiciativadelareformapo-líticaeintroducíanuevasdisposicionescomolare-

129Giraldo,Fernando,“Referendo,corrupciónyelecciones”,enGiraldo,Fernando,Losada,RodrigoyMuñoz,Patricia(editores),Colombia: elecciones 2000, Pontificia Universidad Javeriana,RegistraduríaNacionaldelEstadoCivilyFundaciónKonradAd-enauer,Bogotá,2001.

duccióndelCongreso,lasupresióndelasasambleasdepartamentales, la creación de consejos departa-mentales, la reducción de los concejos municipales y distritales y la supresión de la remuneración y las prestacionesdeestos.El referendo, segúnFernan-doGiraldo, tenía cuatrograndespropósitos: la lu-cha contra la corrupción y el fortalecimiento de la democracia; la reforma política en lo relacionadocon los cuerpos colegiados, el sistema electoral ylospartidospolíticos;lareformadelCongreso,yelendurecimientodel régimende inhabilidadese in-compatibilidades.130

El articulado, no obstante, no mostraba un conteni-doquehicieraméritoparasudefinicióncomoinstru-mento de lucha contra la corrupción, pues el único artículoqueenrealidadapuntabaaeseobjetivoerael quinto, en el cual se establecía que no podrían ser elegidosnidesignadoscomoservidorespúblicos,nicelebrar contratos con el Estado, quienes hubieran sido condenados por delitos en perjuicio del tesoro público, por enriquecimiento ilícito, por tráficodeestupefacientesosancionadosconpérdidadeinves-tidura. De otro lado, la inclusión de la proposición dereducireltamañodeloscuerposcolegiados,conuncriteriofiscalista,nosolodificultabalasposibi-lidadesdeuntrámiteexitosodelareforma,porqueiríaa tener laoposicióndedirigentesymiembrosdeloscuerposcolegiadoslocales,sinoqueencasode haber sido aprobada hubiera podido tener como consecuencia un aumento de la corrupción y un in-dudabledesincentivoalaprofesionalizacióndelosmiembros de las corporaciones de elección popular.

Unadelaspropuestasúltimasdelproyectoderefe-rendo fueelvotoobligatorio,unaproposiciónqueaparece cíclicamente como fórmula para combatir la corrupción, acabar con el clientelismo y crear há-bitos de ciudadanía. No obstante, Valenzuela, Colo-mer,Cevallos,LijphartyShugart,enel informedeconsultoríaquesobrelareformapolíticaencargóelgobiernocolombianoalasuniversidadesdeGeorge-townydeCalifornia,sostuvieronquesibien“elvotoobligatoriopodríacontribuiraqueenColombiasecrearael‘hábitocívico’devotaryseaumentaralaparticipación electoral, sin reformas simultáneas alaestructurainstitucionalelvotoobligatoriopu-dieraacarrearconsecuenciasnegativascomoelau-

130 Ibid.

53

mentodelvotoenblancoylosvotosnulos.”131 Así, entonces, por todas las consideraciones hechas, la propuesta de reforma, adjetivada pomposamentepara cambiar las costumbres políticas y acabar con lacorrupción,despuésdelaeuforiainicialquedes-pertara,noteníaningunaposibilidaddeuntrámiteexitoso.Soloeracuestióndealgunassemanasparaque le dieran entierro formal a una iniciativa quedesde un comienzo no tenía otro propósito que el de conseguiralgúnoxigenopolíticoparaelgobierno.

c. Decisión política y los empeños del gobierno Uribe

Los sucesivos fracasos en los intentos de reformapolíticadesdeelgobiernoSamperlaconvirtieronenuno de los principales temas del debate electoral de 2002,alpuntodequeÁlvaroUribeyNoemíSanínanunciaronque,encasodeserelegidos,revocaríanelCongresoelegidoenmarzode2002.Engeneralloscandidatos,conalgunosmatices,coincidíanenla necesidad de cambiar las normas sobre partidos, suprimirprivilegiosyendurecerlalegislacióncon-tra la corrupción política.132 Así, el mismo día de la posesióndeÁlvaroUribecomopresidente,el7deagostode2002, fuepresentadoelproyectode leyde referendo sobre reforma política133, que contenía entreotrosartículosunaambigua formulaciónpormediodelacualelgobiernoquedabafacultadoparadecidirsirevocabaonoelCongresoyllamabaonoanuevaselecciones.

SibienelCongresopasabaporunacrisisdecredi-bilidad asociada a los escándalos de corrupción y elnuevopresidentecontabaconunampliorespaldopopular y político, el mantenimiento de la propuesta derevocatorianosoloenrarecíalasrelacionesconellegislativo,sinoquedejabagravitandolaposibi-lidad de un quiebre institucional. Era un punto que

131 ValenzuelaArturo, JosepColomer,MiguelCeballos,ArendLijphartyMatthewShugart,SobrelaReformaPolíticaenColom-bia.InformedeconsultoríadelaUniversidaddeGeorgetownylaUniversidaddeCalifornia,juniode1999.132Vélez,Cristina;Ossa,JuanPabloyMontesPaula,Ysehizola reforma…Condicionesquepermitieronel tramiteexitosodela reforma política del 2003, en Hoskin, Gary y García Sánchez, Miguel(compiladores),Lareformapolíticade2003:¿lasalvacióndelospartidospolíticoscolombianos?,Uniandes–Ceso,marzode 2006.133ProyectodeLey47de2002Senado,porelcualseconvocaun Referendo y se somete a consideración del pueblo un proyecto deReformaConstitucional, Gaceta del Congreso 323, agosto 9de 2002.

noteníaningunaposibilidaddeprosperaratravésdelCongreso,que complicaría el trámitede la leydereferendoyquedificultaría laaprobaciónde laagendalegislativadelgobierno.

Además, teniendo en cuenta la incertidumbre y la desazón institucional que causaría el sostenimien-to de la propuesta de revocatoria durantemás deun año y las restricciones constitucionales para que una ley de referendo pudiera ser refrendada por los ciudadanos,puesseexigequesufragueunacuartapartedelcensoelectoral,elpuntosirviócomounaamenaza sobre el Congreso, lo que finalmente dioalgúnresultado.Elproyectocontinuaríaasíeltrámi-te parlamentario. En su componente fundamental, buscaba un Congreso unicameral así como la mo-dificacióndelrégimenelectoralydepartidosparacombatir la fragmentacióny ladispersión,aunadotodoadisposiciones como lapérdidadederechospolíticos para quienes fueran condenados por la co-misión de delitos contra el patrimonio público, el votonominaldelosrepresentantesacorporacionespúblicas, la supresión de las suplencias y el aumen-to de causales de pérdida de investidura para loscongresistas.Lapropuestaoriginalincluyódisposi-cionesquebuscabancontenerelgastopúblico,alasqueposteriormenteselesagregóeltemadelaluchacontraladrogadicciónyelnarcotráficopormediodeun artículo que propuso penalizar el consumo de la dosispersonaldedrogas.

Lagranparadojadelamismafueladequeteníaelcapitalpolíticonecesarioparalograrlaaprobaciónde una reforma trascendental para el país, que co-rrigiera los tremendos defectos de la Constituciónde1991encuantoalrégimendepartidospolíticos,que les diera orden y los fortaleciera, que dinami-zara la relación entre el legislativo y el ejecutivoy que facilitara la gobernabilidad.No obstante, elprecario entendimiento de los mecanismos de in-genieríaelectoral,asícomolainconsistenciadelasposicionesdelgobierno,terminaríanpordesdibujarla reforma y hacerla fracasar, aunque en su trámite parlamentarioincluyeraalgunasimportantesdispo-siciones.

En cuanto al régimen electoral y de partidos, elproyectodereferendoproponíaerigirunCongresounicameral de 150 miembros, establecer un umbral delseisporcientodelosvotosválidosparalaasig-nación de curules al Senado y uno del 50 por ciento del cociente electoral para las demás corporaciones

54

públicas.Asícomohabíaretiradolainiciativadere-vocatoriadelCongreso,eneltrámitedelreferendoel gobierno tambiéndesechó laproposicióndeunCongresounicameraly,acambio,lograríalaaproba-ción de la reducción del 20 por ciento de las curules en ambas cámaras. De esa forma, el Senado pasaría de 102 miembros a 83 y la Cámara de 161 represen-tantes a 133.134

Elumbralinicialpropuestoporelgobiernodelseispor ciento para la elección del Senado, que en efec-toeraaltoyporendeinaceptableparaloscongre-sistas,fuereducidofinalmentealdosporcientodelos votos emitidos válidamente para esa corpora-ción. En el caso de la Cámara de Representantes, las asambleas departamentales, los concejos municipa-les y distritales y las juntas administradoras locales se aprobó un umbral del 50 por ciento del cociente electoral, de conformidad con la propuesta inicial delgobierno.135Sinembargo,laesenciadelarefor-ma política, contenida en el punto seis del referendo que fue aprobado el 19 de diciembre de 2002 —que seresumíaenlafijacióndeunumbraldeldosporcientoparalaasignacióndecurulesenelSenado,elumbral del 50 por ciento del cociente electoral para la elección de la Cámara de Representantes y de las demás corporaciones públicas, la adopción de la fór-mula electoral de cifra repartidora y la reducción del tamaño del Congreso— no era suficiente incentivoparalaagrupacióndelospartidospolíticos.

Ello, a pesar de que durante la década de los no-venta se habían discutido numerosas iniciativasdereformapolítica.ContrarioalatesisdeSaraviaBetter, en el sentido de que el referendo aprobado “corroboraría la hipótesis de que en Colombia lasreformasllegan,asísetomensutiempo,eincluyanensus textofinalunaqueotrasalvaguardia”136, lo quehandemostradoelgobiernoy losparlamenta-rios es una manida capacidad de aprobar reformas a medias e incluso inanes.

Cabe precisar que la ley de referendo aprobada que-dabasujetaalarefrendacióndefinitivadelosciuda-

134 Proyecto de Ley de Referendo aprobado y conciliado por la comisión de la Cámara de Representantes y el Senado de la República el 19 de diciembre de 2002.135 Ibid.136 Sarabia Better, Arturo, Reformas políticas en Colombia. Del Plebiscito de 1957 al Referendo de 2003. Norma, junio de 2003, pág.337.

danosencomiciosconvocadosundíaantesde laselecciones locales de 2003, es decir, el 25 de octu-brede2003.Sinembargo,dehabersidoaprobadoydadoqueentraríaaregirconlaseleccioneslegis-lativasde2006,yasepodíaadvertirqueapartirde2007 habría en Colombia un sistema con 10 ó 12 partidos,locualeratodavíaunnúmeromuyelevadodecolectividadesyseguía representandoatomiza-ción del sistema partidista. La cifra repartidora y un umbraldeldosporcientodelosvotosválidosparalaasignacióndecurulesenelSenadoseríaninsufi-cientesparaagruparlasfuerzaspolíticasentresocuatrograndespartidos,enrazóndequeeseumbralrepresentaba, en ese momento, aproximadamente210milvotos,queestabanencapacidaddealcan-zarcuatroocincosenadores;locual,sinembargo,noloshubieraobligadoaactuardisciplinadamente.

Conunumbraldeesamagnitudelpartidonologra-bafortalecerselosuficiente,alpuntodequefuerael responsable de la elección del parlamento y no al contrario. Para una circunscripción electoral tan grande,de100miembros,comoladelSenado,unumbralefectivodebieraestareneltresocuatroporciento. Como hemos afirmado en este trabajo, elcambio de la fórmula electoral y un umbral del tres ocuatroporcientonoarriesgabanlaposibilidaddeexpresión de las minorías políticas, pues estaban—como lo están— en capacidad de reunir 300 mil votosbajonuevasreglasdejuego.Esolashubieraobligadoaaglutinarseyaactuarconmáscohesión,loquealapostrelashubierabeneficiadoconlapo-sibilidad de ser gobierno o ejercer una oposiciónarticulada.Cuandoexisteunescenariodepartidosmás claro, menos abigarrado, la oposición es po-sible. Baste citar el ejemplo del Partido Socialista ObreroEspañol(PSOE)cuandoelPartidoPopularesgobierno;eldelPartidoLaboristadeGranBretañacuando—comoahora—elPartidoConservadortienelas riendas de la administración, o el de laUniónDemócrata Independiente y Renovación Nacionalen Chile en momentos cuando la coalición de socia-listas, democratacristianos y comunistas ejercen el gobierno.

Lapérdidadelaoportunidaddeadelantarunaim-portante reformapolíticaenelgobiernodeÁlvaroUribe no se fundamenta solo en el hecho de queel referendoaprobadoenelCongresoel19dedi-ciembre2002,negadoporfaltadeparticipaciónenla refrendación popular en las elecciones del 25 de octubre de 2003, hubiera tenido insuficientes dis-

55

posiciones para haber transformado el sistema de partidos en Colombia hacia uno más cohesionado, disciplinadoycoherente.Tienequevertambiénconquedurantesuprimerañodegobiernofueaproba-daunareformapolíticadeorigenparlamentarioquetampocotendríaefectospositivossignificativosso-bre el sistema de partidos y, en cambio, sí amenazó con haber creado un desbarajuste institucional en el eventodequeelreferendotambiénhubierapasadoelcedazodelavotaciónpopular.

d. La colisión con la reforma parlamentaria

LaamenazadeUribederevocatoriadelCongreso,sibienrindiósusfrutosencuantocreólaurgenciaenlosparlamentariosdeaprobarelreferendo,tambiéntuvo efectos contraproducentes. Como el llamadode revocatoria era inaceptablepara lamayoríadelos congresistas, ello los forzóapresentar supro-pia propuesta para mostrarle a la opinión pública su disposicióndeautorreformarse.Esainiciativa,quesematerializóenelproyectodeActoLegislativo01de 2002, fue presentada por el partido Liberal el 20 de julio de 2002, es decir, dos semanas antes de que seposesionaraelnuevogobiernoyradicaraelpro-yecto de referendo a que hemos aludido.

Así,eneliniciodelgobiernoUribehacíantránsitoenelCongresodosproyectosdereformapolítica.Uno,impulsadoporelgobiernoatravésdelreferendo,yelsegundo,patrocinadoporavezadoscongresistasde los principales partidos políticos con asiento en elCongreso.Elcasodelproyectodereformapolíticadeorigenparlamentarioincluíaunabigarradoaba-nicodetemas.Entreellosfigurabalafijacióndelre-quisitodeldosporcientodelosvotosválidosanivelnacional en la última elección como requisito para el reconocimiento de personería jurídica a los partidos políticos, el establecimiento de un umbral del 50 porcientodelcocienteelectoralparalaasignaciónde curules a las corporaciones públicas, la adopción de fórmula electoral de cifra repartidora, la lista única, lareduccióndeltamañodelCongresoyunanuevafórmulaparasucomposición.Deigualmodo,laprohibicióndeladoblemilitancia,laexigenciadedemocracia interna a los partidos, la organizacióndelosmismosenbancadas,algunosderechosparalaoposiciónyelderechoderéplica,laeliminaciónde las suplencias y la financiación total por partedelEstadodelascampañaspresidencialesymixta

en los demás casos.137 Agregado todoello a la re-organización del órgano electoral, la modificaciónde losprocedimientospara elegir altos cargosdelEstado, la llamada efectividad del voto en blanco,la reducción del número de concejales y diputados requerido para la presentación de proyectos de ley o de reforma constitucional y el requisito del número deciudadanosenelcasodelosdeorigenpopular.138

Elarticuladodelproyectonosoloeraextenso,sinoqueincorporabaproposicionesclaramenteinconve-nientes, tal como lademodificacióna la formadeeleccióndelalcaldedeBogotá,segúnlacualresul-taríaelectoquienencabezaralalistamásvotadaalConcejodelaciudad.Aunqueenalgúnmomentosellegóasuponerquelapropuestadereformapolíticade iniciativa parlamentaria podría eventualmentecomplementarelreferendo,mástardeseharíaevi-dente que no podrían seguir su curso en paralelosin que uno de los dos se marchitara, o sin que la reformapolíticapasaraaconvertirseenunpetardocontra el referendo mismo.

Noobstante,elgobiernonologrósiquieraquesusaliados desistieran de la iniciativa de reforma deorigenparlamentario.Comoresultadodelaconcer-taciónentreelgobiernoylasbancadaspolíticas,losliberales ofrecieron retirar la mayoría de los puntos del proyecto que coincidían con el referendo, pero insistieron en dejar los artículos relacionados con el umbral, el aumento de los requisitos para conformar partidospolíticos, la limitacióna laexpedicióndeavalesyelrégimendebancadas.Losconservadores,porsuparte,senegaronaaceptarqueelvotoprefe-rente fuera eliminado.139

Algunasde lasdisposicionesque contenía el refe-rendo fueron clonadas como una fórmula que ofre-ciera garantías en caso de que el referendo fueradeclarado por la Corte Constitucional inexequibleporviciosdetrámiteonorecibieraelavalpopularenloscomiciosprevistosparaoctubrede2003.Alfinal,el19dejuniode2003elCongresoaprobóel

137ProyectodeActoLegislativo01de2002Senado,publicadoenlaGacetadelCongresonro.303,29dejuliode2002.138 Ibid.139Vélez,Cristina;Ossa,JuanPabloyMontesPaula,Ysehizola reforma…Condicionesquepermitieronel tramiteexitosodela reforma política del 2003, en Hoskin, Gary y García Sánchez, Miguel(compiladores),Lareformapolíticade2003:¿lasalvacióndelospartidospolíticoscolombianos?,Uniandes–Ceso,marzode2006,pág.11.

56

ActoLegislativo01de2003,unproyectomásacota-do140 que en esencia disponía el reconocimiento de lapersoneríajurídicaalospartidosymovimientospolíticosqueobtuvieraneldosporcientoomásdelosvotosenunaelecciónnacional, la implementa-cióndeunumbraldeldosporcientodelosvotosvá-lidos para el Senado y del 50 por ciento del cociente electoral para las demás corporaciones públicas, la cifra repartidora, la lista única, la prohibición de la doblemilitanciayelfunestovotopreferente.

Además, se aprobaron otros cambios no medulares, ya fuera porque no eran en sí trascendentes o porque seconvertíanenparágrafosdebuenasintenciones,tales comoque lospartidospolíticos tuvieranunaorganización democrática, el aumento de la finan-ciaciónalospartidosymovimientospolíticos,lalla-madavalidezdelvotoenblanco,algunasgarantíaspara la oposición —que eran más bien la reiteración delasyaexistentesconlaadicionaldelderechoderéplica—yelartículodelareformaconstitucional,que le daba facultades a las asambleas departamen-tales para ejercer el control político sobre los actos delosgobernadores,lossecretariosdeldespachoylosgerentesydirectoresdeinstitutosdescentraliza-dosdelniveldepartamental.Esdecir,elconjuntodenuevasreglasdejuegoenmateriaderégimenelec-toralydepartidos,quecomenzaríaaregirapartirde las elecciones legislativasde2006, no apunta-ba a despersonalizar la elección de los miembros a corporaciones públicas o, en otras palabras, a for-talecer los partidos políticos y forzarlos a ofrecer y respaldar programas y asumirmayor responsabili-dad política.

Visto aisladamente, el requisito del dos por ciento delosvotosválidosenlaeleccióndeSenadooCá-mara para el reconocimiento de la personería jurí-dica era sin dudamás serio y un avance respectodelpreviode50milvotos,firmasorepresentaciónparlamentaria, lo mismo que la lista única, el um-bral del 50 por ciento del cociente electoral para la Cámara y las demás corporaciones públicas y el cambio de la fórmula electoral a la cifra repartidora. Empero, como lo hemos analizado en el caso del re-ferendo,talesmodificacionesconstitucionaleseran

140 Texto definitivo conciliado el 19 de junio de 2003por elSenado de la República y la Cámara de Representantes del proyectodeActoLegislativonro.001de2002deSenadoy136Cámara.

insuficientesparaavanzarenladireccióndeagruparalasfuerzaspolíticasentresocuatropartidos;enlofundamental,porqueundosporcientodelosvotosválidosrepresentabaaproximadamente210milvo-tos,losquepodíanserobtenidosgraciasalaunióndecuatroocincosenadores,sinqueellosignificaracohesiónensuactuaciónydecisiones.Elgolpedegraciaalavancequepudierarepresentarlareformapolítica de origen parlamentario para los partidospolíticoscorrióporcuentadelvotopreferente,quetambiénseaprobó.Esaformadepresentacióndelalistadecandidatossecaracterizaporqueprivilegiaal candidato por sobre el partido y la elección no respondeenlofundamentalalacolectividadqueloavaló,sinoalcandidatomismo,quientieneencon-secuenciatodoslosincentivosparapropiciarunalu-cha intestina con los demás candidatos y mantener una relación personal y clientelar con el elector.

EntérminosdeCareyyShugart,elpersonalismoesmenor cuando el elector solo tiene la posibilidad de emitirsuvotoporunpartido.Encontraste,cuandoelelectorpuedeexpresarsuvotoalniveldelsub-par-tido,loscandidatostienenmayoresincentivosparaapuntalarlascampañasensupropioprestigioper-sonal, en detrimento de un trabajo mancomunado al lado de sus copartidarios.141

Si 314 listas al Senado en 1998 o 321 en el 2002 a nombre de 63 partidos políticos representaban un absoluto caos y una gran dificultad para loselectoresenelmomentodevotar—ademáspor laimposibilidad de conocer los planteamientos y las propuestasdelamayoríadelosaspirantes—,elvotopreferenteharía,comodehechosucedió,quelaex-plosión de candidaturas fuera mayor. Si cada parti-do, en el caso del Senado, podía presentar hasta 100 candidatos bastaría con que solo hubiera cuatro o cinco partidos para que hubiera el mismo número de candidatos de 1998 y 2002, cuando ya la atomi-zaciónpolíticaydepartidoseraextrema.

Comohemosreiterado,conlasnuevasreglasdejue-goaprobadasenvirtuddelActo Legislativo01de2003eraevidentequesegeneraríanincentivospara

141 Rodríguez Raga, Juan Carlos, Voto preferente y cohesiónpartidista:entreelvotopersonalyelvotodepartido,enHoskin,GaryyGarcíaSánchez,Miguel(compiladores),Lareformapolíti-cade2003:¿lasalvacióndelospartidospolíticoscolombianos?,Uniandes–Ceso,marzode2006.

57

la permanencia de un mínimo 10 partidos políticos. Dentrodeestos,ycomoconsecuenciadelvotopre-ferente,seincentivaríaelfaccionalismoylasjerar-quías partidistas quedarían casi que en las mismas condiciones de antes: sin mayor posibilidad de im-poner disciplina. Por fortuna, el referendo de 2003 no fue refrendado por los ciudadanos, pues en ese caso la Corte Constitucional habría tenido que ha-cerunenormeesfuerzodegimnasiajurisprudencialpara impedir el caos institucional con dos reformas constitucionales que, aunque simplemente reprodu-cían su contenido, en otros aspectos eran contradic-

torias. Ese era el caso de la lista única que se aprobó enelactolegislativodeorigenparlamentarioel19de junio de 2003, pero que no se incorporó en el textodelreferendo.Asílascosas,apesardelinmen-socapitalpolíticoconquedispusoÁlvaroUribe,lasimprevisiones de su gobierno, sus inconsistenciasy laprecaria claridadacercade lasvariablesparareformardelrégimenelectoralydepartidosdieronaltrasteconlaposibilidaddegenerarpartidospolí-ticos fuertes y dibujar un sistema político que facili-taralagobernabilidad.

UnañoantesdeltérminodelmandatodeUribe,el14dejuliode2009,seaprobóunanuevaenmiendaconstitucional,elActoLegislativo01deaquelaño,que buscaba fortalecer los partidos políticos. Para ello, en lo fundamental, se aumentó a un tres por cientoelrequisitodelosvotosválidosenlaseleccio-nes de Senado o Cámara para el reconocimiento de la personeríajurídicaalospartidos,movimientospolí-ticosygrupossignificativosdeciudadanos,elcualseaplicaríaapartirdelaño2014,ysefijópara laasignacióndecurulesmediante lacifrarepartidoraunumbraldeltresporcientodelosvotossufragadospara el Senado y del 50 por ciento del cociente electo-ralparalasdemáscorporacionespúblicas.Tambiénseintrodujounapositivasanciónaltransfuguismo,queconsistióenqueningúnmiembrodecorporaciónpública podría presentarse a la siguiente elecciónpor un partido distinto sin que hubiera mediado la renunciaasurespectivacurulconalmenos12me-ses de anterioridad al primer día de inscripciones. Es destacable que antes de esta reforma, en particular entre el 20 de julio de 2002 y el 20 de julio de 2006, alrededor del 40 por ciento de los representantes a la Cámara cambió de partido,142 lo cual ya no podrán hacer sin mediar el tiempo de renuncia.

Noobstante,pesealaoposicióndealgunospartidosminoritarios, el efecto del aumento del umbral para laasignacióndecurulesenelSenadoydelrequisi-to para el reconocimiento de la personaría jurídica fue prácticamente imperceptible sobre los partidos y elsistemapartidista;ello,enrazóndequesehabíaaprobadoelvotopreferentedesdeelaño2003.Asíentonces, el casi nulo efecto de la reforma política de 2009 se sumó a la enmienda de 2003, que aunque en efecto redujo el número de partidos, fue más un factordeagitacióndelasreglasdejuegoenmateriaelectoralyderégimendepartidosqueunamanerade introducir mecanismos tendiente a superar el caos

142 Giraldo, Fernando y Muñoz, Patricia, Partidos políticos en Colombia.Evoluciónyprospectiva.KonradAdenauerStiftung,Bo-gotá,2014,tomadodeGiraldo,F.yLópez,J.D.Elcomportamientoelectoral y de partidos en los comicios para la Cámara de Repre-sentantes de 2002 y 2006: un estudio comparado desde la refor-mapolítica.ColombiaInternacional,64,págs.122-153,2006.

delascandidaturasacargosdeelecciónpopularparacorporaciones públicas. El faccionalismo en el inte-riordelospartidoscontinuóoseacentuó;lascurulessiguieronteniendoorigenenelprestigio individualdelpolítico,sinqueelpartidoseaunfactordecisivo;elnúmerodecandidatosaumentó;elgobiernocon-tinuónegociandounoaunolosapoyosparlamenta-riosylospartidossiguieronsinsuficientesincentivosparaadoptarprogramasyresponderpolíticamente.

Llama laatención, sinembargo,queademásde laescasacontribuciónaldiagnósticosobrelosproble-mas de los partidos políticos, en particular sobre los necesarios cambios enmateriade ingeniería elec-toral para propiciar un mejor funcionamiento de los partidosylapolítica,laevaluaciónyelbalancedela academia sobre las reformas políticas en Colom-bia sea tan apacible.

Algunosdesusanálisissobrelosefectosdelareformapolíticade2003,porejemplo,afirmanquesuaproba-ción contradice muchas de las concepciones construi-das alrededor del comportamiento del Congreso, enespecial su supuesta renuencia a autodepurarse y la ideadequelasgrandesreformassonpropuestaseim-pulsadasporelejecutivo,mientrasqueellegislativose ocupa de la defensa de sus intereses particulares.143

Unalíneadevaloraciónsimilarfueofrecidaporotrosacadémicosen términosdeque la reformapolíticalogróexitosamenteordenarelcaosimperanteenlaseleccionesyqueel“sistemadepartidosenColombiadespuésde lareformaesotro,biendistintoalqueexistíaantesdelareformayquelasmodificacioneshechasenelsistemaelectoralobligarona lospolí-ticosaagruparseenpartidos.”144Sellegóaestimarqueenadelante“eléxitoelectoraldeuncandidato

143 Vélez,Cristina;Ossa, JuanPabloyMontesPaula,Y sehizolareforma…Condicionesquepermitieroneltramiteexitosodelareformapolíticadel2003,enHoskin,GaryyGarcíaSánchez,Miguel(compiladores),Lareformapolíticade2003:¿lasalvaciónde lospartidospolíticoscolombianos?,Uniandes–Ceso,marzode2006.144Botero,FelipeyRodríguezRaga,JuanCarlos,Grandenoessinónimo de fuerte. Los partidos y la reforma política. Departa-mentodeCienciaPolíticadelaUniversidaddelosAndes,PNUD–IDEAInternacional,octubrede2008.

8. La enmienda de 2009 y el terso balance de la academia

59

incluido en una lista de partido ya no depende única-mente de sí mismo sino del esfuerzo mancomunado desuscopartidarios,dadoquelosvotosseacumulanalniveldelpartidoparaefectosdelasuperacióndelumbral y de la aplicación de la cifra repartidora en la asignacióndeescañosaunpartido”.

Entalvirtudycomoconsecuenciadelareforma,“losmiembros de un partido tienen que ponerse de acuer-dosobrelaplataformaideológicadelpartido.Dadoque lascampañasdejandeserejerciciosde indivi-duos que solo rinden cuentas a sí mismos, los polí-ticos tienen que acordar con sus copartidarios, entre otros temas, las ideas que los unen, los proyectos que quierenperseguir,losinteresesquebuscanrepresen-tar.”145 Contrario a tales suposiciones y a pesar de la reformapolíticade2003,lascampañassiguensien-dounejerciciopuramenteindividualdelcandidato,enelquenohayacuerdosprogramáticosdelosparti-dosengeneralsinosimplementediferenciacionesenel marco de la tradicional diada: derecha e izquierda.

No fue entonces que los parlamentarios hubieran te-nidovoluntaddeautodepurarseenelaño2003,sinoque,antelaamenazadelarevocatoriadeUribe,elvotopreferente“fuelaúnicaformaqueloscongre-sistas en ejercicio […] encontraron aceptable […]” para aprobar la reforma, lo que, como reconocen losmismosacadémicos, “vaen contravía respectoal sentidogeneral”de lamisma.Huelgadecirquelaresistenciadeloscongresistasresideenelnatu-ralcálculoqueapuntaasusupervivenciapolítica,perotambién,ycuriosamente,ensudesconocimien-to de los principales instrumentos de los sistemas electorales,comolodejódepresentealgunavezelreconocidoexsenadorVíctorRenánBarco.Segúnelexparlamentario,“haymuchagentequenoentien-de estos temas electorales y, por ello, lo que quiero deciresquecuandosevuelvaatratareltemadelacifrarepartidoraenlaplenariadelSenadovaasernecesarioquellevenunpapelógrafoylaexpliquen,comosiestuviéramosenprimerañodebachillerato.Delocontrario,lagentenoentiende.”146

Elpositivobalancequedesdealgunossectoresdela academia se hizo pareciera residir en una subes-

145Ibid,pág.6.146 Comentario del entonces Senador Víctor Renán Barco, en La reformapolítica:unmonstruodemilcabezas,revistaEconomíaColombiana y Coyuntura Política, Contraloría General de la República, nro. 283 abril de 2001.

timación de las consecuencias regresivas del votopreferente para los propósitos de cohesión y disci-plinadepartidosyunasobreestimacióndelasvirtu-des del umbral y del cambio de la fórmula electoral a cifrarepartidora.Desdeelpuntodevistadelnúmerode partidos, en efecto, hubo una disminución osten-sibledelosmismos,yaquesienel2006existían74colectividadesymovimientospolíticosreconocidoslegalmente, después de las elecciones legislativasdeaquelaño16obtuvieronelreconocimientolegal;12 agrupaciones lo lograron al superar el umbraldeldosporcientodelosvotosválidosalSenadoycuatrocorrespondierona indígenasyminoríaspo-líticas. Tras las elecciones de 2010, un total de 12 partidoslogróelreconocimientolegal,deloscualesocho correspondieron a partidos con presencia na-cional,cuandotodavíaelumbralparalaasignaciónde curules en el Senado era del dos por ciento de los votosválidos,ycuatromáslohicieronbajolasnor-masqueprotegenalasminoríasétnicasypolíticas.AestossedebiósumarelrestablecimientolegaldelaUniónPatrióticaderivadodelasentenciadelCon-sejo de Estado de julio de 2013, la cual la concedió hastalaseleccioneslegislativasde2018.147

Partidospolíticosconpersoneríajurídicavigente

PartidoSocialdeUnidadNacional“PartidodeLaU”

PartidoConservadorColombiano

Partido Liberal Colombiano

Centro Democrático

PartidodeIntegraciónNacional“PIN”

Partido Cambio Radical

PartidoPoloDemocráticoAlternativo

Partido Verde

Movimiento“Mira“

MovimientoAlianzaSocialIndígena

MovimientoAutoridadesIndígenasdeColombia“Aico”

MovimientodeInclusiónyOportunidad“MIO”

MovimientoAfrovides-LaEsperanzadeunPueblo

PartidoUniónPatriótica

Fuente:RegistraduríaNacionaldelEstadoCivilyelaboraciónpropia

147 Giraldo, Fernando y Muñoz, Patricia, Partidos políticos en Colombia. Evolución y prospectiva. Konrad Adenauer Stiftung,Bogotá, 2014 Giraldo, Fernando y Muñoz, Patricia, PartidospolíticosenColombia.Evoluciónyprospectiva.KonradAdenauerStiftung,Bogotá,2014,pág.20.

60

Elprácticamenteinsignificanteefectodelareformapolíticadejuliode2009,queelevóelrequisitoparael reconocimiento de la personería jurídica a los par-tidos,movimientospolíticosygrupossignificativosdeciudadanosaltresporcientodelosvotosválidosen las elecciones de Senado o Cámara, se hace noto-rio al encontrar que los ocho partidos con presencia nacionalquetuvieronpersoneríajurídicacomore-sultadodelaseleccioneslegislativasde2010reva-lidaron la misma en el 2014, a los cuales se sumó un nuevopartido:elCentroDemocrático.Así,aunqueelumbral y el cambio de fórmula electoral propiciaron unaaglutinacióndelospartidospolíticos,alpuntodequeexistenenlaactualidadnuevepartidosymo-vimientos conpresencianacional, el personalismoyel faccionalismo,antesquedetenerseseagrava-ron, pues continuó la proliferación de candidaturas envirtuddelvotopreferente,contodaslasimplica-ciones de confusión para el electorado y la falta de cohesión partidista.

Ello fue parte del resultado de la aprobación del votopreferente.Sienelaño1998y2002,enelpicomás alto de la atomización partidista, hubo 314 y 321listasalSenado,respectivamente,anombrede63 partidos, en el 2006, primer año de aplicación delareformaenunaelecciónlegislativa,hubo815candidatosanombrede20partidospolíticos;enel2010 se presentaron 817 y en el 2014 hubo 588, sin contar los 155 de las listas bloqueadas del Centro DemocráticoydelMIRA.Enesecontexto,laleydebancadasN°974de juliode2005no teníaverda-deras posibilidades de exigir un comportamientouniforme a los parlamentarios ni inducir disciplina y cohesión a la actuación de los parlamentarios, en la medidaenquelaleynopuedecorregirlosdesajus-tes institucionales creados por disposiciones cons-titucionaleso irmuchomásalláde la lógicao lasflexibilidades que introduce la Carta fundamental.De nuevo, Rodríguez y Botero, en una perspectivademasiado optimista, desestimaron las críticas “alasupuestadebilidaddelosdispositivosdesancióna la indisciplina parlamentaria” de la ley de banca-das con fundamento, entre otros, en que la Corte Constitucionaldeclaróinexequiblesloscriteriosde

conveniencia regionalypolíticacomoexcepcionesalvotodebancadaqueeran,segúnlosreferidoslosanalistas, los que daban cimiento a las críticas.148

Acordeconloquehemossostenidoatravésdeestetrabajo, las reformas políticas en Colombia han sido unaespeciedepalosdeciegoounabicicletaestá-ticaquenohanpermitidocorregirlasdistorsionesen el funcionamiento de los partidos políticos y por endelosfactoresquegeneranlacrisisderepresen-tación política. En este sentido, el balance sobre la ley de bancadas de Giraldo y Muñoz resulta más apropiadoalresultadoenefectotuvo.Segúnellos,“aunque existe un régimen legal de bancadas quecomprometealospartidosasupropiareglamenta-ción interna, la largahistoriade fragmentación, lapersonalizacióndelasfraccionesyelvotopreferen-te[…]hacedifuso,pocoefectivoyeficazelfunciona-miento de las bancadas.”149

Así las cosas, aunque ha habido una sed de refor-maspolíticasenColombia,lossucesivosgobiernoshandemostradosuincapacidaddediagnósticoysufaltadeliderazgo;almismotiempo,lospolíticosselas han arreglado para adaptar las reformas a susparroquiales intereses. En ese abonado terreno para la crítica, la academia ha preferido apacibles apro-ximacionesa laproblemática,enunoscasos,yenotroslaperspectivahaestadoquizásdesenfocada.Así, con una última reforma sin efectos prácticos, cabe señalar a modo de balance que la reforma cons-titucional de 1991 fue perniciosa porque generócaos y desorden en el sistema de partidos políticos en Colombia y minó buena parte de las bases de la gobernabilidad.Enotros términos,acentuóelper-sonalismodelapolíticacolombianaqueesdeviejadatayqueseconvierteenproblemacardinaldelospartidos y la representación política. La reforma po-líticasigueentoncespendiente.

148Botero,FelipeyRodríguezRaga,JuanCarlos,Grandenoessinónimo de fuerte. Los partidos y la reforma política. Departa-mentodeCienciaPolíticadelaUniversidaddelosAndes,PNUD–IDEAInternacional,octubrede2008,pág.21.149 Giraldo, Fernando y Muñoz, Patricia, Partidos políticos en Colombia. Evolución y prospectiva. Konrad Adenauer Stiftung,Bogotá,2014.

9. Equilibriodepoderes,pazyposconflicto en la dinámica partidista

políticos comprometidos a impulsar una apertura de-mocrática. Lo más trascendental y donde puede resi-dir el núcleo de las concesiones del Estado hacia la guerrilladesmovilizadaestaríaenlacreacióndelasCircunscripciones Territoriales de Paz como mecanis-mo para aumentar en forma transitoria la presencia en la Cámara de Representantes de aquellos territo-riosqueporrazóndelconflictosehanvistomargina-dosdelsistemarepresentativo,ydealgunamaneratambiénlacreacióndemecanismosparafomentarlarepresentacióndelmovimientoquesurjadelasFARC.

Esunafiguraquesibientienecarácter transitoriono riñeconelobjetivode fomentarunsistemadetres o cuatro grandes partidos como soporte delsistemapolítico,sobre loscualesseasiente lago-bernabilidad.Esimaginablequebuenapartedelarepresentación que surja de tales circunscripcio-nes tenga afinidad o lealtad hacia las FARC y quecomo consecuencia contribuya a fortalecer una op-ción de izquierda. No obstante, cuando se habla de pactar un estatuto de la oposición efectivo y real,es necesario insistir en que no puede reemplazar la arquitectura de la Carta Política ni subsanar protu-berantesdeficienciasde la ingeniería institucionaldelospartidospolíticosoriginadasenlaConstitu-ción, como pareciera desprenderse del fervor quemuchosleimprimenasuexpediciónysinescatimaren la necesidad de ordenar el sistema de partidos.

Ahorabien,paraquenoserepitansucesostrágicoscomoelexterminiodelaUniónPatrióticadebeexis-tirunsistemaquegarantice laseguridadpersonaldelosmiembrosdelasFARCquehaganpolítica,asícomo de los partidos a que pertenezcan y el ejerci-ciodelaoposiciónengeneral,peroesoesunfactorque no es propio del estatuto de la oposición, sino delasgarantíasbásicasquedebebrindarelEstado.No podrá encontrarse una solución democrática y durable al tema de la participación política de los gruposminoritariosydelaoposiciónsinohayunsistema de partidos ordenado en el que no más de tresocuatrocolectividadesesténrepresentadasen

Comoloseventualesacuerdosentreelgobiernona-cional y las Farc, y posiblemente con el ELN, en el marco de las negociaciones de paz para finiquitarel conflictoarmado, impactarían las reglasde jue-go enmateria de partidos y de régimen electoral,esconvenientehacerunbreveanálisisdecuálseríasu previsible incidencia, las autolimitaciones quedebiera imponerse el gobierno para no desfigurarlostibiosavancesenmateriadereglasdejuegodepartidosenlaúltimadécadaylosquedebieranserlos componentes de una reforma política que apunte aevitarelcanibalismoenelinteriordelospartidosy,alcontrario,incentivesuresponsabilidaddecaraa los ciudadanos.

Aunque hasta ahora el acuerdo del punto dos de las negociacionesdeLaHabanatieneevidentesingre-dientes de buenas intenciones y de propósitos que están insertos en las disposiciones constitucionales del91, tambiénse tratadeplanteamientos impor-tantes, como el que nos hemos referido sobre la creación de Circunscripciones Territoriales de Paz yelyaañejoobjetivodeexpedirunestatutodelaoposición que proteja su ejercicio. Al igual, enun-ciadosqueesnecesariodiscutircomoeldedesligarelreconocimientoylavigenciadelapersoneríadelospartidosdelanocióndelumbraloelinterésporfacilitar un puente para que los movimientos quelogren determinada envergadura hagan el tránsitoa la política. De la misma forma, otros menos con-troversiales como la convocatoria a una comisióndeexpertosparaqueaconseje sobre las líneasderevisiónparaimpulsarunareformatendientearo-bustecerlaautonomíaylaaperturadelosorganis-mosdedirecciónde laorganizaciónelectoral,queproporcione fórmulas para una mayor claridad en la financiacióndelapolítica,latransparenciadelvotoy la eliminación del fraude.

Para empezar, es sin duda de enorme trascendencia para los partidos políticos y el ejercicio de la políti-caelmerohechodequelasFARC,yllegadoelcasoelELN,sedesarmenyseconviertanenmovimientos

62

lalegislaturayformen,deunaparte,ladinámicadeuna coalición mayoritaria y de otra u otras, la de la oposición.150 De la misma manera, sin partidos sóli-dos tampoco se podrá encontrar una solución perdu-rable al problema del adecuado funcionamiento del Congreso,asufortalezaydeberdecontrolpolíticoyal funcionamiento de las bancadas.

En cuanto al reforzamiento de la participación ciudadana se convino, respecto de los acuerdospreliminares con la guerrilla que se conocen, unaserie de medidas que permita la creación de nue-vospartidossinexigirleselumbralelectoralparaelreconocimientode lapersonería jurídica;ello,conla intención de abrir espacio para que, aunque no llenentalrequisito,semantengancomounaexpre-sión política válida. Sin embargo, es fundamentalpuntualizar que tal medida no puede conducir a una nuevaexplosióndelospartidospolíticos.

Unamedida de tal naturaleza debe ir encaminadaa exceptuar temporalmente,porochoodiez años,el requisito del umbral a los partidos políticos que surjan como producto de los acuerdos de paz o que puedanavalaracandidatosenlasCircunscripcionesTerritorialesdePaz,peronodebeconvertirseenunvehículo que trastoque todo el entramado consti-tucionalyvuelvaaldesordendelosnoventa.Seríacalamitoso, porque tales partidos o movimientostendríanaccesoamediosdecomunicaciónyafinan-ciación del Estado, con lo cual se podría crear un in-centivoartificialparalacreaciónindiscriminadadepartidos.Además,de llegardivididos,no tendríanmayoresposibilidadesdeaccederalCongresodelaRepública,perosí impactaríanenelcontextopolí-tico con una probable explosión de candidaturas.Muy ligado al punto de la excepción del requisitodel umbral está el interés por facilitar un puenteparaque losmovimientosque logrendeterminadaenvergadurahaganeltránsitoalapolítica,asícomoreconocerlesyregularsupapelparalainterlocucióncon los gobernantes y la instauracióndemecanis-mos que atiendan en forma oportuna las manifesta-cionesdelderechoalaprotestapacífica.

Cabe señalar que los mecanismos de una decla-ración de buenos propósitos como la mencionada

150Roland,GérardyZapata,JuanGonzalo,Sistemaelectoralyde partidos en Colombia: propuestas de reforma, Fedesarrollo, documentosdetrabajo,nro.16.,agostode2000.

están incorporados en la Constitución. Si no han te-nidoposibilidadesdeefectivodesarrollohasidoporel conflictomismo,por lacrispaciónyelprejuicioideológico que acompañan la confrontación, peroqueunavezfinalizadadebedarpasoalosanheladosespacios de participación sinmodificación sustan-cialdelasfigurasinstitucionales.Enotraspalabras,el propósito de facilitar un puente para el tránsito de los movimientos significativos a la política nopuede ser otro argumento que refuerce cualquierintención de volver a pulverizar las reglas para laconformación de partidos políticos.

En el marco de discusión de las posibles consecuen-cias de los acuerdos de La Habana en materia de ingenieríainstitucionalparalospartidospolíticos,es menester presentar, también a manera de con-clusión,unaperspectivadecuálpuedeserelconte-nido de una reforma política que tiene intenciones depresentarelGobiernonacionalalCongresodelaRepública.Unareformaque,desdeelpuntodevistadelaingenieríainstitucional,tienevariasposibili-dades de combinación.

Habida cuenta de que la reforma constitucional del año2003notuvolosefectosdeseadossobreelsis-tema de partidos, en especial sobre su cohesión y disciplina, y que la reforma del año 2009 tuvo unimpactocasiimperceptible,elobjetivodelareformapolítica pendiente por aprobar en Colombia debe ser quelospartidostenganmásinjerenciaenladetermi-nacióndelordeneintegrantesdelaslistasdecandi-datosparalosdiferentescargosdeelecciónpopular,demodoqueofrezca suficientes incentivospara lacohesión del partido mismo y la disciplina en la toma dedecisioneslegislativasyposibilitequesusjerar-quíastenganunmayorgradodeautoridadycontrolsobrelacolectividad.Nosetratadedesconocerlaspugnas políticas tradicionales, las tendencias, losregionalismos,losinteresespolíticos.Setratadein-gredientesquesonpartedeljuegoydelaconfronta-ciónpolíticaquesiemprevanaestarpresentes,peroes indispensable que a las candidaturas, antes de la presentaciónaelecciones,selesexijamayoresgra-dosdeaglutinación,deconsensos,yqueenladefini-cióndelordendeunalistahayaunprevioconsensopartidista y un reconocimiento de las jerarquías y la trayectoriadelosindividuos.Perounamayorautori-dad de los partidos en la selección de los candidatos esimposiblesihay10o12colectividadesenlasqueimperan el faccionalismo, el personalismo y el cani-balismoalentadoporelvotopreferente.

63

Por ello, es fundamental acabar conel votoprefe-rente, que fue lo que a la postre anuló los efectos positivosquehubierantenidoelumbraldeldosporciento y el cambio de fórmula electoral a cifra repar-tidora aprobada en la reforma política del año 2003. Otramodificación importantesería ladecombinarla actual circunscripción nacional única para el Se-nado entre los dos sistemas, con una circunscripción departamental en la que todas las entidades territo-rialeselijancadaunadossenadores,esdecir,elegirporesavíadosterceraspartesdelaCámaraAlta,locualledaríalarepresentacióndebidaalasregionesque desde 1991 la perdieron, y una circunscripción nacionalcomplementariaen laqueseelegiríaunatercera parte de los senadores, asignada según lavotacióndecadaunodelospartidosanivelnacio-nal. Es indispensable mantener esta circunscripción nacionalporqueeselvehículoparaqueaccedanlasminorías políticas al Senado cuando no tienen la posibilidad de obtener representación territorial, lo cual fue el espíritu para la aprobación de la circuns-cripción nacional en la reforma del 91.

Deeliminarseelvotopreferente,elumbraldeltresporcientopuedemantenerse;noseríanecesarioaumen-tarlo e incluso podría reducirse al dos por ciento en el marcodelasnegociacionesenelCongresoconlasdi-ferentes fuerzas políticas. La fórmula electoral de cifra repartidoraylalistaúnicatambiéndebenpermanecer,puesdealgunamanerafueronunaconquistapositivade la reforma constitucional del año 2003. Aunque en sentido estricto no forman parte de los cambios de ingenieríaelectoralparaincentivarlacohesión,disci-plinayresponsabilidadprogramáticadelospartidospolíticos,hayotroscambiosquesehanvenidodiscu-tiendoyqueesconvenientemencionar,talescomolasupresión de la reelección presidencial, la ampliación delperiodopresidencialylaunificacióndetodoslosperiodosdeloscargosdeelecciónpopular.

En cuanto a la reelección presidencial, si bien no es unafigurainconvenienteapriori,enAméricaLatinasusresultadosnohansidolosmáspositivos.Parti-cularmente en Colombia ha estado asociada al abu-so del poder y a las prácticas caudillistas, por lo que susupresiónsehaconvertidoenunconsensopolí-tico.Sinembargo,pudieraserperjudicialampliarelperiodopresidencialaseisaños,comoenalgunoscírculossehasugerido.Adiferenciadelparlamenta-rismo,elpresidencialismotieneunmandatorígidoycuandoungobiernodeseisañossedesgastaconprontitud tiene el inconveniente de conducir a un

punto muerto, a una cerrazón en la relación ejecuti-vo-legislativoy,enconsecuencia,cualquiercambioenlajefaturadelEstadoseasociaaingobernabili-dad y a quiebre institucional.

Adicionalmente,launificacióndelperiododetodosloscargosdeelecciónpopularseríasindudamalsa-na.Enprimerlugar,desdeelpuntodevistadelasformas, la elección popular de los mandatarios loca-lesinicióconunperiododedosaños,luegoseex-tendióatres,posteriormenteacuatroyeneleventodeunaunificaciónconampliacióndeperiodopresi-dencial sería de cinco o seis. No solo pudiera con-tribuiraúnmásalfortalecimientodeloscacicazgoslocalese impedir lascirculacióndelasélites loca-les,sinoque,comoconrazóndecíaJohnD.Martz,los colombianos no consideran que una reforma a la Constitución sea quebrantar la fe en el pasado ni seconmuevencuandosusrepresentantesenelCon-gresosededicanareformarla,comosifueraesasufunción principal.151

Deotrolado,launificacióndelperiododetodosloscargosdeelecciónpopular,esdecir, la realizaciónde todas las elecciones en un mismo día, tiene el pernicioso efecto de alentar un sistema verticalde clientela y limita las expresionespropiasde lademocracia local al quedar, con alta probabilidad, atadasalengranajedelasmaquinariaspolíticasna-cionales. Como ya hemos advertido, la separacióndelaseleccionesregionaleshafuncionadocomolaselecciones a medio periodo o de mitaca, las cuales dan la oportunidad al gobierno para saber si suspolíticas tienen la aceptación del electorado y para podercorregirlas,yenesesentidosonsanasparalademocracia.YaenColombiahubounificacióndeelecciones legislativas con las presidenciales en1970ylaexperiencianofuelamejor,porloqueseprocedió a su inmediato desmonte.

Sobre el equilibrio de poderes, y comohemosvisto,la reelección no necesariamente remonta la debili-dad del poder presidencial en Colombia de cara a queel jefedegobiernopueda imprimir ladinámi-ca requeridaen las institucionesgubernamentalesparaplasmarsuspromesasdegobierno.Noobstan-te,lafiguraensígeneraconfusionesycontradiccio-nes,nosiempre fácilesderesolver,entre los roles

151 Martz, JohnD., Colombia. Un estudio de política contem-poránea,UniversidadNacionaldeColombia,Bogotá,1969.

64

de presidente de la república y candidato a la presi-dencia, y puede desequilibrar los balances de poder en términosdeadhesionesparaqueel presidenteseproyecte,eventualmente,duranteunperiodoadi-cionaldecuatroaños.Envirtuddetalescríticasdeampliossectorespolíticos,académicosymediosdecomunicación, entre otros, y de adicionales cambios que es menester introducir en la administración de justicia,elGobiernonacionalpresentóalCongresodelaRepúblicalainiciativadeActoLegislativo18de 2014 llamada de equilibrio de poderes.

Aunque la propuesta de reforma incluye la supresión de las facultades electorales de las altas cortes y la creacióndeunTribunaldeAforadosparainvestigaryjuzgaralProcurador,alContralor,alFiscalyalosmagistrados de las altas cortes, entre sus princi-palespuntosestánlaeliminacióndelafiguradelareelecciónpresidencialyuncambioalasreglasdejuegoelectoralpara lospartidospolíticosycandi-daturas contenido en el artículo 262 del proyecto de actolegislativo.

Dice el mencionado acápite que los partidos y mo-vimientospolíticospodránpresentarlistasycandi-datosúnicos,queseráncerradasybloqueadas;quelas curules se distribuirán mediante la cifra reparti-dora entre listas que superen el umbral del tres por cientodelosvotossufragadosparaelSenadooel50 por ciento del cociente para las demás corpora-cionespúblicas.Enellargotrámitedeochodebatesde una reforma constitucional, con alta probabilidad modificacionessustancialespudieranserintroduci-das, pero de aprobarse el referido artículo tal como está—sobrelocualporlodemáselgobiernonode-biera cederporquedesvirtuaríabuenapartede lareforma—significaríalaeliminacióndelvotoprefe-renteyuncambiopolíticodegrandesproporciones.Esasnuevasreglasdejuegodisminuiríanelprota-gonismodeloscandidatosenfavordelospartidos,forzarían en consecuencia el fortalecimiento de es-tos, harían que las jerarquías partidarias recobraran vuelo, lomismo que las convenciones o consultasinternasparalaselecciónydefinicióndeloscandi-datos,yenuntérminonomayorde10añoselpaístendríanomásdetresacuatrograndespartidos.

Esamodificaciónes,entonces,nosolounaoportu-nidad única de fortalecer los partidos políticos en cuanto a la institucionalidad que los define, sinounacorrecciónhistóricadelafragmentacióndelosmismos, que adquirió patente de corso con la Cons-

titucióndel91yqueestuvoaupadaporlaideadelaantipolítica y el antipartidismo. Sería la enmienda aunade lasmayores fuentesde ingobernabilidady desequilibrio de poderes y de debilidad del poder presidencial en Colombia. Dentro de los aspectos másrelevantesdelapropuestatambiéncabemen-cionar lamodificacióndelartículo171de laCartaPolítica, que introduciría un cambio a la composi-cióndelCongresoporlavíadequeseelijan89se-nadores por circunscripción nacional y 11 más por igualnúmerodedepartamentosconmenosde500milhabitantes.Seconservarían,encualquiercaso,losdossenadoreselegidosencircunscripciónnacio-nalespecialporcomunidadesindígenas,paraunto-tal de 102, como es el número actual de senadores.

Sibienlapropuestatienelaintencióndeotorgarlea los departamentos menos poblados la posibilidad de tener una representación en la Cámara Alta, que en las actuales circunstancias les sería difícil ad-quirir, tiene el inconveniente de violar el criteriode equidad que ha sido esgrimido para justificarladecisión;ello,enlofundamental,porquebajoelparámetro de los 500 mil habitantes departamentos importantescomoelQuindío,MagdalenayLaGua-jira quedarían sin senador. En esas circunstancias, seríamásequitativo,einclusohastalógico,queelgobiernobuscaraaprobarunareformaqueotorga-ra una representación senatorial a cada uno de los departamentosdelpaís.EllorecogelaesenciadelaCámaraAltadelCongreso, cualesquesus territo-rios, indistintamentedesupoblación,esténrepre-sentados en ella.

Adicionalmente, la propuesta de conceder un se-nador a cada uno de los departamentos con menos de 500 mil habitantes, en procura de subsanar una aparentesubrepresentación,debeservistaencon-junto con los posibles resultados de los diálogosdelgobiernonacionalylaguerrilladelasFARCenLa Habana, pues tales departamentos de frontera o antiguosterritoriosnacionalesestaríanpasandodeuna aparente subrepresentación a una sobrerrepre-sentación, en caso de aprobarse las Circunscripcio-nesEspecialesoTerritorialesdePaz.Sinembargo,el almendrón de la reforma política contenida en el ActoLegislativo18de2004deequilibriodepode-res está condensado en el artículo 262 propuesto y comentado,yesallídondelosacadémicosymediosde comunicación, entre otros, deben estar atentos paraquenosedesvirtúeatravésdeunareduccióndel umbral que lo deje sin efectos.

10. Bibliografía

AA.VV., Reforma política y paz, Ediciones Foro Nacional por Colombia, diciembre de 1998.

Abel, Christopher, Política, Iglesia y Partidos en Colombia, Bogotá,FAES,Unal,1987.

Alcántara Sáez, Manuel, SistemaspolíticosdeAméricaLatina.Vol. 1.

_______, Gobernabilidad, crisis y cambio. F.C.E. 1995.

Almond, Gabriel y Sidney Verba, The Civic Culture,SagePu-blications, 1992.

AmayaPulido,PedroJosé(coord.),Colombia:Cambio de si-glo. Balance y perspectivas,IEPRI,UniversidadNacionaldeColombia, Planeta, 2000.

Arbós,XavierySalvadorGiner,La gobernabilidad. Ciudadanía y democracia en la encrucijada mundial, SigloVeintiunodeEspaña Editores, S.A., 1996.

Archer, Ronald P., “Party Strength and Weakness in Colom-bia’s Besieged Democracy”, enMainwaringScott yTimothyR.Scully,BuildingDemocraticInstitutions.PartySystemsinLatinAmerica,StanfordUniversityPress,1995.

Archer, Ronald P. y Chernick, Marc, El presidente frente a las instituciones nacionales,enVásquezdeUrrutia,Patricia,La democracia en blanco y negro. Colombia en los años ochenta, Bogotá,CEREC,EdicionesUniandes,1989.

Archer, Ronald P. y Gustavo Esguerra,Las instituciones de-partamentales y municipales frente a la descentralización y la elección popular de alcaldes,enVásquezdeUrrutia,Patricia,La democracia en blanco y negro. Colombia en los años ochen-ta,Bogotá,CEREC,EdicionesUniandes,1989.

Becerra, Ricardo, Pedro Salazar y JoséWoldenberg, La me-cánicadelcambiopolíticoenMéxico.Elecciones,partidosyreformas.EdicionesCalyArena,México,2000.

Bejarano, AnaMaría, y Dávila, Andrés, Elecciones y demo-cracia en Colombia 1997-1998, Bogotá,Universidadde LosAndes, 1998.

Botero, FelipeyRodríguezRaga, JuanCarlos,Grande no es sinónimo de fuerte. Los partidos y la reforma política. Depar-tamentodeCienciaPolíticadelaUniversidaddelosAndes,PNUD–IDEAInternacional,octubrede2008.

Botero, Felipe, El Senado que nunca fue. La circunscripción nacionaldespuésdetreselecciones,enBejarano,AnaMaríayDávila,Andrés,EleccionesydemocraciaenColombia1997-1998,Bogotá,UniversidaddeLosAndes,1998.

_______,(editor),Juntos pero no revueltos? Partidos, candida-tosycampañasenlaseleccioneslegislativasde2006enCo-lombia,Bogotá,EdicionesUniandes,2009.

Camp, Roderic Ai, LapolíticaenMéxico.SigloXXIEditores,segundaediciónenespañol,1997.

Cansino,César,(coord.),DespuésdelPRI. Las elecciones de 1997ylosescenariosdelatransiciónenMéxico.CentrodeEstudios de Política Comparada, A.C., 1998.

Chernick W. Marc, “Reforma política, apertura democrática y el desmonte del Frente Nacional”,enVásquezdeUrrutia,Pa-tricia, La democracia en blanco y negro. Colombia en los años ochenta,Bogotá,CEREC,EdicionesUniandes,1989.

CepedaUlloa,Fernando,Elección popular de alcaldes: aspec-tos políticos y administrativos, Fescol, 1987.

Condessa,Jaime,RojasFernandoyVargasAlejandro,El pro-yecto de institucionalizacion de los partidos políticos en Co-lombia, CINEP, mayo de 1983.

Dahl, Robert, La poliarquía, Tecnos, Madrid, 1989.

Dávila,AndrésyCorredor,AnaMaría,Las elecciones del 26 de octubre: ¿Cómo se reprodujo el poder local y regional?, en Be-jarano,AnaMaría,yDávila,Andrés,Elecciones y democracia en Colombia 1997-1998,Bogotá,UniversidaddeLosAndes,1998.

Deas, Malcolm, Intercambios violentos, Taurus, 1999.

Dix,RobertHeller,Colombia Social Change and Party System Stability,RiceUniversity,marzo,1988.

Duverger,Maurice,Partidos políticos, Fondo de Cultura Eco-nómica, 1965.

Eastman,JorgeMario,Seisreformasestructuralesalrégimenpolítico: resultados electorales de 1930 a 1982, Ministerio de Gobierno. Impreso en el DANE, julio de 1982.

_______, La reforma constitucional de 1979,EditorialOvejaNe-gra.

Gilhodes, Pierre, Modernidad, democracia y partidos políti-cos.Bogotá,Fescol,FIDEC,1993.

Giraldo, Fernando y Muñoz, Patricia, Partidos políticos en Co-lombia. Evolución y prospectiva. KonradAdenauer Stiftung,Bogotá,2014.

Giraldo,Fernando,Losada,RodrigoyMuñoz,Patricia(edito-res), Colombia: elecciones 2000, Pontificia Universidad Ja-veriana,RegistraduríaNacionaldelEstadoCivilyFundaciónKonradAdenauer,Bogotá,2001.

66

GonzálezCasanova,Pablo,LademocraciaenMéxico, Edicio-nes ERA, 1965.

González,FernánE.,Gilhodes,Pierre,SánchezDavid,Rubén,Modernidad, democracia y partidos políticos. Fescol y Funda-ciónparalaInvestigaciónyDesarrollodelaCienciaPolítica,FIDEC, marzo de 1993.

GuerreroBarón,Javier,Los años del olvido: Boyacá y los orí-genes de la violencia,Bogotá,TercerMundoEditores,1991.

GutiérrezS.Francisco,conDianaHoyos,Rescate de un ele-fante.Congreso,sistemayreformapolítica,enBejarano,AnaMaría,yDávila,Andrés,Elecciones y democracia en Colombia 1997-1998,Bogotá,UniversidaddeLosAndes,1998.

Hartlyn, Jonathan, La política del régimen de coalición. Laexperienciadel FrenteNacionalenColombia, Tercer Mundo Editores,EdicionesUniversidaddeLosAndes,1993.

HolguínCastillo,Jimena,La reforma política en Colombia: un análisisdelasmodificacionesalanaturalezadelarepresen-tación política introducidas en el acto legislativo 01 de 2003. Departamento de Ciencia Política. Documento nro. 70, Centro de Estudios Socioculturales e Internacionales, CESO, Facultad deCienciasSocialesdelaUniversidaddeLosAndes,2004.

Hoskin,Gary,yGarcíaSánchez,Miguel(compiladores),La re-forma política de 2003: ¿la salvación de los partidos políticos colombianos?,Uniandes–Ceso,marzode2006.

Hoskin,Gary,yTorres,Javier,El pluralismo y el desajuste de la democracia colombiana,enVásquezdeUrrutia,Patricia,La democracia en blanco y negro. Colombia en los años ochenta, Bogotá,CEREC,EdicionesUniandes,1989.

Hoskin, Gary, con Patricia Pinzón de Lewin, Los partidos polí-ticos colombianos y la crisis coyuntural,enVásquezdeUrru-tia, Patricia, La democracia en blanco y negro. Colombia en los años ochenta,Bogotá,CEREC,EdicionesUniandes,1989.

Huntington, Samuel, El orden político en las sociedades en cambio, Paidos, Buenos Aires, 1968.

Krauze,Enrique,La presidencia imperial. Editorial Clío, 1997.

Lara Bonilla, Rodrigo; Losada Lora, Rodrigo y Uribe Toro,Humberto, Los partidos políticos colombianos: presente y futuro.FundaciónSimónBolívar,PontificiaUniversidadJave-riana, julio de 1983.

Latorre Rueda, Mario, Elecciones y partidos políticos en Co-lombia,Bogotá,UniversidaddeLosAndes,DepartamentodeCiencia Política, 1974.

LealBuitrago,FranciscoyLeónZamosc(eds.),Alfilodelcaos. Crisis política en la Colombia de los años 80, IEPRI, Tercer MundoEditores,Bogotá,mayode1991.

Linz,JuanJ.,Michels y su contribución a la sociología política, Fondo de Cultura Económica, 1998.

LinzJ.,JuanyArturoValenzuela,La crisis del presidencialis-mo, Alianza Editorial, 1997.

Loaeza, Soledad, El Partido Acción Nacional: la larga marcha, 1939-1994. Oposición leal y partido de protesta, México,Fondo de Cultura Económica, 1999.

LujambioIrazábal,AlonsoJosé,La proporcionalidad política del sistema electoral mexicano 1964-1985, Tesis, Departa-mentodeCienciasSociales,InstitutoTecnológicoAutónomodeMéxico,1987.

_______, FederalismoyCongresoenelcambiopolíticodeMéxi-co.InstitutodeInvestigacionesJurídicas,UniversidadNacio-nalAutónomadeMéxico,1995.

Martz,JohnD.,Colombia.Un estudio de política contemporá-nea,UniversidadNacionaldeColombia,Bogotá,1969.

Ministerio del Interior, Recomendaciones para una reforma política. Comisión para el Estudio de la Reforma de los Par-tidos Políticos, 1995.

Molina,JoséEnrique,LossistemaselectoralesdeAméricaLa-tina, Cuadernos de CAPEL, IIDH, Costa Rica, 2000.

Morgenstern, Scott y Kirk Hawkins,Cohesion of Legislators inLatinAmerica:PatternsandExplanations,DukeUniversity,documentomimeografiado,2001.

_______, Influences on Agent Unity: Discipline and Cohesion, DukeUniversity,2001.

Murillo Castaño, Gabriel, Anotaciones sobre la crisis de la re-presentación política en Colombia, en Bejarano, Ana María, y Dávila,Andrés,Elecciones y democracia en Colombia 1997-1998,Bogotá,UniversidaddeLosAndes,1998.

Nohlen,DieteryMarioFernández(editores),Presidencialis-morenovado.InstitucionesycambiopolíticoenAméricaLati-na,EditorialNuevaSociedad,Caracas,1999.

Ogliastri,Enrique,Liberales conservadores vs Conservadores liberales: faccionalismos trenzados en la estructura de poder en Colombia,UniversidaddelosAndes,Bogotá,1989.

Palacios, Marco, Entre la legitimidad y la violencia. Colombia 1875-1994, Norma, 1995.

Pardo Rueda, Rafael, De primera mano, CEREC, Grupo Edito-rial Norma, 1996.

Pasquino Gianfranco, La oposición, Paidós, Buenos Aires, 1998.

Pécaut,Daniel,Crónicadedosdécadasdepolíticacolombia-na, 1968 a 1988,México,SigloXXI.

Pizarro, Eduardo, Reformapolíticayfinanciacióndecampa-ñas electorales, en AA.VV, Reforma política y paz, Ediciones Foro Nacional por Colombia, diciembre de 1998.

Pizarro, Eduardo, Álvaro Villarraga Sarmiento y FranciscoGutiérrez,La oposición política en Colombia: debate político, 1996.

QuerubínCristina,MaríaFernandaSánchezeIlianaKure,Di-námica de las elecciones populares de alcaldes, 1988-1997, enBejarano,AnaMaría,yDávila,Andrés,Elecciones y demo-cracia en Colombia 1997-1998, Bogotá,Universidadde LosAndes, 1998.

RegistraduríaNacionaldelEstadoCivil,Historia electoral co-lombiana,1810-1988,Bogotá,1991.

67

ReyesHeroles,Jesús,La reforma política y sus repercusiones en los estados, INAP, 1979.

RodriguezVictoriaE.,LadescentralizaciónenMéxico.Delareforma municipal a Solidaridad y el Nuevo Federalismo, Fon-do de Cultura Económica, 1999.

_______ y Peter Ward, Policymaking, Politics, and Urban Gover-nance in Chihuahua. The Experience of Recent PANista Go-vernments.LyndonB.JohnsonSchoolofPublicAffairsoftheUniversityofTexasatAustin,1992.

_______ y Peter Ward, Political Change in Baja California. Demo-cracy in the Making?CenterforU.U.-MexicanStudiesoftheUniversityofCaliforniaatSanDiego,1994.

Roland,GérardyZapata,JuanGonzalo,Sistema electoral y de partidos en Colombia: propuestas de reforma, Fedesarrollo, documentosdetrabajo,nro.16.,agostode2000.

Roll, David, Partidos políticos de Colombia, en Alcántara Sáez,ManuelyFreienberg,Flavia(eds.),Partidos políticos en AméricaLatina,EdicionesUniversidaddeSalamanca,2001.

_______, Inestabilidad y continuismo en la dinámica del cambio político en Colombia,Bogotá,ICFES,1999.

_______, Un siglo de ambigüedad: para entender cien años de crisis y reformas políticas en Colombia,UniversidadNacionalde Colombia, IEPRI, CEREC, enero de 2001.

Santa, Eduardo, Sociología política de Colombia, editorial Iquima,Bogotá,1955.

Sarabia Better, Arturo, Reformas políticas en Colombia. Del plebiscito de 1957 al referendo de 2003. Norma, junio de 2003.

Sartori,Giovanni,Partidos y sistema de partidos,AlianzaUni-versidad,1992.

_______, Ingeniería constitucional comparada, Fondo de Cultura Económica, 1994.

Ungar,Elisabeth(editora),Gobernabilidad en Colombia. Re-tos y desafíos,UniversidaddeLosAndes,1993.

Ungar,ElisabethyGermánRuizP.,¿Hacia la recuperación del Congreso?,enBejarano,AnaMaría,yDávila,Andrés,Eleccio-nes y democracia en Colombia 1997-1998,Bogotá,Universi-dad de Los Andes, 1998.

Valenzuela Arturo, Josep Colomer, Miguel Ceballos, ArendLijphartyMatthewShugart,Sobre la Reforma Política en Co-lombia. Informe de consultoría de la Universidad de George-town y la Universidad de California, junio de 1999.

Vargas Bustamante,Mercedes,Problemas de la representa-ción política: algunas tesis sobre el caso colombiano. Insti-tuto para el Desarrollo de la Democracia Luis Carlos Galán. Atlántic Editores Ltda, septiembre de 2002.

Vázquez Carrizosa, Alfredo, El poder presidencial en Colom-bia. La crisis permanente del derecho constitucional, Edicio-nesSudamérica,Bogotá,1986.

Wilson, Thommas Michael, Factionalism and Party Politics in Colombia,UniversityofTennessee,Knoxville,1979.

Artículos de revistas y proyectos

Castro,Jaime,Reforma política 1982-1986,enRevistaJave-riana,Vol.106,nro.527,agostode1986.

CepedaUlloa,Fernando,La crisis y la reforma política,Revis-ta Foro nro. 30, septiembre de 1996.

ClavijoRomero,BibianaAndrea,MoreraMontaño,LinaFer-nanda(investigadoras)yPrietoBotero,Marcela(editora),El equilibro de poderes ante la reelección en Colombia, Institu-todeCienciaPolíticaHernánEchavarríaOlózaga,agostode2010.

Contraloría General de la República, La reforma política: un monstruo de mil cabezas.RevistaEconomíaColombianayCo-yuntura Política, nro. 283, abril de 2001.

Gómez Buendía, Hernando, ¿Cuál es el futuro del liberalis-mo?,RevistaForonro.15,septiembrede1991.

Gutiérrez Sanín, Francisco,La reforma política: una evalua-ción crítica.EnRevistaPensamientoJurídicon.11,FacultaddeDerechoyCienciasPolíticasdelaUniversidadNacionaldeColombia, 1999.

Hartlyn, Jonathan, La política colombiana tras la reforma constitucional de 1991, en Ciencia Política, nro. 35, abril-ju-nio de 1994.

Hoskin Gary, “Cómo impactó la Constitución del 91 a los par-tidos políticos”,EstrategiaEconómicayFinanciera,nro.213,junio de 1995.

Leal Buitrago, Francisco, “Democracia oligárquica y rearti-culación de la sociedad civil: el caso colombiano”, en Pensa-miento Iberoamericano, nro. 14, julio-diciembre de 1988.

LosadaLora,Rodrigo,Amojonando fronteras entre los parti-dos tradicionales.EstrategiaEconómicayFinanciera,nro.42,marzo de 1981.

_______, Reflexionescríticassobrelallamadacrisisdelosparti-dos tradiciones,CoyunturaEconómica,vol.VII,nro.1,mayode 1977.

Mainwaring,Scott,Presidentialism, Multipartism, and Demo-cracy.ThedifficultCombination,enComparativePoliticalStu-dies, Vol. 26, n.2, julio de 1993.

_______,yMatthewS.Shugart,JuanLinz,Presidentialism, and Democracy. A Critical Appraisal, en Comparative Politics, julio de 1997.

Melo, JorgeOrlando,El Frente Nacional y la democracia, en EstrategiaEconómicayFinanciera,nro.13,juliode1978.

_______, Proceso del bipartidismo colombiano y Frente Nacio-nal,AnálisisPolíticonro.8,sept/dic.de1989.

NielsonDanielyMatthewS.Shugart,Constitutional Change in Colombia. Policy Adjustment Institutional Reform, en Com-parativePoliticalStudies,Vol.32,n.3,mayode1999.

Nieto Roa, Luis Guillermo, La reforma política Samper: diag-nóstico acertado. Propuesta equivocada,1995.RevistaForoN. 27, julio de 1995.

68

Pizarro León Gómez, Eduardo, ¿Hacia un sistema multiparti-dista? Las Terceras Fuerzas en Colombia hoy, Análisis Político nro.31,mayo/agostode1997,Bogotá,IEPRI.

_______, El Proyecto reformista de Belisario Betancur. Notas sobrelacoyunturapolíticanacional,RevistaUniversidaddeAntioquia,vol.53,nro.204,abril-juniode1986.

RangelSuárez,Alfredo,“La reforma de los partidos o el vicio de Onán”,RevistaForo,nro.27,Bogotá,juliode1995.

_______, “Partidos, sistema electoral y constituyente”,revistaForo,1991,14,Bogotá,1991,págs.17-26.

RodríguezRaga, JuanCarlos,“Posibilidades y riesgos de la actual reforma electoral en Colombia. Un análisis del siste-ma electoral colombiano”,enRevistaPensamiento Jurídico.Revista de Teoría del Derecho y Análisis Jurídico nro. 11,Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de la UniversidadNacional,Bogotá,1999.

_______, “Participación, sistema de partidos y sistema electo-ral. Posibilidades de la ingeniería institucional”. Análisis po-lítico33,enero-abrilde1998,Bogotá,IEPRI,págs.94-108.

Romero, Marco Alberto, Oposición, pluralismo y representa-ción política en Colombia,revistaForonro.27,1995.

Torres Gámez, Jorge E., ¿Por qué el fracasó de los tercerospartidos en Colombia? Análisisretrospectivodemovimientospolíticos1948-1994,RevistaUniversidaddelTolima:Huma-nidades y ciencias sociales, Vol. 11, nro. 19, diciembre de 1996.

Sánchez Torres, Carlos Ariel, Impacto de la reelección pre-sidencial y la reforma política en las últimas elecciones. Pu-blicadoenCivilizar,Nro.11,Revistaelectrónicadedifusióncientífica, Universidad Sergio Arboleda, Bogotá, Colombia.http://www.usergioarboleda.edu.co/civilizar

Sanín, Javier, “El futuro del conservatismo”, Revista Foro,1991,15,Bogotá,EdicionesForoNacionalporColombia.

Sudarsky, John,Proyecto de Acto Legislativo por medio del cual se introduceun sistemamixtode representación en elCongreso de la República y se dictan otras disposiciones, agosto15de2012.

Ungar,Elisabeth,Congreso y reforma política: ¿Más de lo mis-mo?, en Síntesis 99, Anuario social, político y económico de Colombia, TM Editores, IEPRI, Fundación Social.

Yepes Arcila, Hernando, Los partidos políticos y el sistema electoral en Colombia,RevistaJaveriana,tomo121,nro.601,año 62, ene.-feb. de 1994.

Proyectos de acto legislativo y de ley

Proyecto de Acto Legislativo 088 de 1998 Cámara, para lareforma política y la profundización de la democracia, 8 de octubrede1998,GacetadelCongresonro.215.

ProyectodeActoLegislativo20de2000Senado,24demarzode2000,GacetadelCongresonro.67.

ProyectodeActoLegislativo01de2002Senado,publicadoenla,29dejuliode2002,GacetadelCongresonro.303.

ProyectodeLey47de2002Senado,porelcualseconvocaun Referendo y se somete a consideración del pueblo un pro-yectodeReformaConstitucional,agosto9de2002,GacetadelCongreso323.

Proyecto de Ley de Referendo aprobado y conciliado por la comisión de la Cámara de Representantes y el Senado de la República el 19 de diciembre de 2002.

ProyectodeActoLegislativo02de2014,Senado,porelcualsemodificanlosartículos190y197delaConstituciónPolí-tica.

ProyectodeActoLegislativo04de2014,Senado,pormediodel cual se reforman los artículos 267, 276 y 281 de la Cons-titución Política de Colombia, sobre la elección del Contralor General de la República, el Procurador General de la Nación y el Defensor del Pueblo.

ProyectodeActoLegislativo05de2014,Senado,porelcualsemodificanalgunosartículosdelaConstituciónPolíticaysereajusta el equilibrio de poderes.

ProyectodeActoLegislativo06de2014,Senado,pormediodel cual se reforman los artículos 190 y 197 de la Constitu-ción Política de Colombia.

ProyectodeActoLegislativo12de2014,Senado,pormediodelcualsemodificanlosartículos233,249,254,267y276de la Constitución Política.

ProyectodeActoLegislativo18de2014,Senado,pormediodel cual se adopta una reforma de Equilibrio de Poderes y Reajuste Institucional y se dictan otras disposiciones.

ProyectodeActoLegislativo19de2014,pormediodelcualse reforma la Constitución Política en materia de administra-cióndejusticiaysereformaelequilibrioorgánicodefrenosy contrapesos.

11. Glosario

Bancada:hacereferenciaaungrupodeparlamentariosqueactúan en bloque, cohesionados por una característica co-mún.Generalmente,estánintegradasporpersonaselegidasbajoelavaldeunmismopartidopolítico.Sinembargo,tam-biénseconformanbancadasentornoafactoresétnicos,re-gionalesydegénero.

Cifra repartidora:sedefinecomoelprocedimientomedianteelcualsedividelavotacióndecadaunadelaslistasdelospartidosporuno(1),luegopordos(2),portres(3),yasísu-cesivamentehastaunnúmeroigualaldecurulesporproveer.Luegosetomanlosmayoresresultadosdeestasdivisiones,tantos como curules por proveer, y se ordenan demayor amenor, y el último de esos resultados es a la postre la cifra re-partidoraylaúltimacurulasignada.Enotrostérminos,paralaasignacióndecurules,sedividecadaunadelasvotacionesdelaslistasporlacifrarepartidorayelvalorenterodecadauno de los resultados es el número de curules que obtiene cada lista.

Circunscripción electoral:esladivisióndeunterritorioden-tro del cual los votos emitidos constituyen el fundamentopara el reparto de los escaños entre candidatos o partidos.

Cociente electoral:eselnúmeroqueresultadedividireltotaldelosvotosválidosporeldepuestosporproveer.Unavezasignadaslascurulesporcociente,losescañosrestantesporasignarquenohayansidoprovistosporcocienteseasignanen orden descendente al residuo mayor que haya quedado hasta completar el número total de curules disponibles. A estafórmulaelectoraltambiénseledenominadecuotaHare.

Congreso bicameral:eslaprácticadetenerdoscámaraslegis-lativas.Enesesentido,unparlamentoocongresobicameralposeedoscámaras:unabaja,generalmentedenominadaCá-mara de Representantes o de Diputados, y una alta, habitual-mente llamada Senado.

Congreso unicameral: es la adopción de una sola cámara le-gislativa.Usualmente, lospaísesconasambleasunicamera-lessonpequeñosyhomogéneosyconsideranunacámaraaltacomo innecesaria, en especial cuando se señala que se dedica aduplicarlaparticipaciónexistenteenlacámarabaja.

Consociacionalismo: se llama consociacional la tendencia de unEstadoogobiernoa lograr acuerdospermanentes,prin-cipalmenteentresusélites,yapermanecerestable,apesardedivisionesinternasdetipoétnico,religioso,lingüísticoopolítico.

Democracia representativa: es el modo de elaborar y tomar decisionespolíticasatravésdelaelecciónderepresentantesde la ciudadanía que son los responsables directos de las de-cisiones políticas.

Democracia participativa: es una expresión amplia que sesuele referir a formas de democracia en las que los ciudada-nos tienen una mayor participación en la toma de decisiones políticas que la que les otorga tradicionalmente la demo-

cracia representativa. Implica una participación ciudadanaintermedia entre democracia representativa y democraciadirecta.

Democracia presidencial: se denomina república presidencia-listaosistemapresidencialaaquellaformadegobiernoenlaque el jefe de Estado, además de ostentar la representación formaldelpaís,estambiénparteactivadelpoderejecutivo,comojefedegobierno,ejerciendoasíunadoblefunción.

Democracia parlamentaria: en oposición a la república pre-sidencialista y la república semipresidencialista, el jefe del Estadonotienenormalmentepoderesejecutivosrealescomounpresidenteejecutivo,yaquelamayoríadeestospodereslehansidoconcedidosaljefedegobierno,normalmentella-mado primer ministro.

Estatuto de oposición:esunmarconormativoquepuedeserrecogidoenunaleyyquebuscaconcedergarantíasparaelejerciciodelaoposiciónylapropuestadealternativassobrelaspolíticasgubernamentalesa lospartidosymovimientospolíticosquenoparticipendelgobierno.

Elecciones de mitaca: las que se hacen a mitad de período entre las presidenciales.

Faccionalismo: las características del faccionalismo o políti-ca faccional enfatizan el sectarismo y el particularismo y en ellassefundeladiferenciaconotrasagrupacionesdecarác-ter informal, como las familias políticas, las corrientes, las tendencias internas o las camarillas, todo ello en detrimen-todelaunidadydelasdecisionesquebeneficianalpartidocomo un todo.

Frente Nacional: fue una coalición política y electoral entre liberalesyconservadoresvigenteenColombiaentre1958y1974;porextensión,tambiénserefierealperíodohistóricode dichos años. Las principales características de este fue-ronlasucesióndecuatroperíodos(16años)degobiernodecoalición;ladistribuciónequitativadeministeriosyburocra-ciaenlastresramasdelpoderpúblico;loscandidatospresi-dencialeselegidosporacuerdobipartidistayladistribuciónigualitariadelascurulesparlamentariashasta1968.

Gobernabilidad:estadodeequilibriodinámicoentreelnivelde demandas sociales y la capacidad del sistema político o el gobiernopararesponderlasdemaneralegítimayeficaz.

Ingeniería electoral: se ocupa del análisis, el diseño y la selección de procedimientos que se suelen utilizar para transformar votos en escaños (fórmulas electorales), queconstituyenelgruesodecadasistemaelectoral.

Ingeniería institucional: es el arte de concebir y disponer las diferentes instituciones mediante procedimientos general-mentedecarácterconstitucionalolegalcuyalógicavayaenelmismosentidoquelosobjetivosperseguidos,adiferenciadedisposicionesconobjetivosnodefinidosoconconsecuen-cias espontáneas.

70

Legitimidad:entérminospolíticos,lalegitimidadeslacapa-cidad que permite ejercer el poder sin necesidad de recurrir alaviolencia;enunaperspectivajurídica,eslacapacidaddeser obedecido sin recurrir a la coacción, en contraposición a la autoridad.

Lista electoral:olistadepartidoesunaagrupacióndecandi-datospolíticosauncargoelecto,porlogeneralenlossiste-maselectoralesproporcionales.Unalistaelectoralpuedeserregistradaporunpartidopolíticoobientratarsedeungrupode candidatos independientes. En sistemas no proporciona-lestambiénsepuedenutilizarlaslistaselectoralesparalascircunscripciones plurinominales.

Lista única: es la presentación a elecciones de una sola lista de candidatos en una circunscripción electoral por parte de unpartidoomovimientopolíticoreconocidooporungrupode ciudadanos que adquiere tal derecho.

Pluripartidismo o multipartidismo:eselsistemadondegrancantidad de partidos políticos tiene amplias posibilidades de obtenerelpoderejecutivo,asícomodondeelpoderlegisla-tivoseencuentradivididoentregrancantidaddebancadasofraccionesparlamentarias;ello,encontraposiciónalbiparti-dismo o al unipartidismo.

Referendo: consultaqueel gobiernonacional,departamen-tal, distrital o municipal hace al pueblo, para que aprueba o rechaceunproyectodenorma jurídica o derogueuna yavigente.

Régimenpolítico: nombre que se da al conjunto de institu-cionespolíticaspormediodelascualesunEstadoorganizala manera de ejercer el poder sobre la sociedad, la cual que tambiénesválidaparalosgobiernosconsideradosilegítimospor parte de sus detractores. Tales instituciones tienen como objetivoregularlaluchaporelpoderpolíticoysuejercicio,lo que incluye la relación entre aquellos que ostentan la auto-ridadyelrestodelasociedad.Elrégimenpolíticoadoptadopor un Estado no debe ser confundido con su forma estatal, ya seaEstadounitarioofederal,oconsusistemadegobierno,ensusvariantesdepresidencialismooparlamentarismo.

Sistema de partidos: se entiende por tal el conjunto de parti-dos en un determinado Estado y los elementos que caracteri-zan su estructura: cantidad de partidos, las relaciones entre sí,tantorespectodesumagnitudcomodesusfuerzasrela-cionales,asícomorespectodelasubicacionesideológicasyestratégicas,comoelementosparadeterminarlasformasdeinteracción, las relaciones con el medio circundante, con la base social y el sistema político.

Sistema electoral:eselconjuntodeprincipios,normas,reglasyprocedimientostécnicosenlazadosentresíylegalmentees-tablecidos,pormediodeloscualesloselectoresexpresansuvoluntadpolíticaenvotosqueasuvezseconviertenenesca-ños o poder público. En un sentido amplio, el sistema electo-raleslapartedelderechoqueaglutinaelconjuntodereglasrelacionadascon la integraciónde losórganosdegobiernoporprocedimientos electivos. Segúneste concepto, son lasnormasqueregulanlaciudadanía,lospartidospolíticos,lasbasesdelsufragioylaemisióndelmismo,losórganoselecto-rales, los recursos contra sus decisiones y el sistema electoral ensentidorestringido.

Sistema político:eslaplasmaciónorganizativadeunconjun-todeinteraccionesquesonestables,atravésdelascualesseejercelapolíticaenuncontextolimitadoporlapoblación.Este sistema está formado por instituciones, partidos polí-ticos,organizaciones,agentes,comportamientos,creencias,normas,actitudes,ideales,valoresysusrespectivasinterac-ciones,quemantienenomodificanelordendelasociedad.

Umbral electoral:eselnúmeromínimodevotosquecadalis-ta debe tener para participar en la repartición de curules. El objetivodelacláusulaesevitarlafragmentaciónenelPar-lamento o en las demás corporaciones públicas de elección popular.

Voto preferente: es uno de los elementos del sistema electo-ral usado en elecciones en donde las personas marcan en la papeletea electoral los candidatos de su preferencia y tienen conellolafacultaddeordenarlalistafinaldeloscandidatosyelegidossegúnlaspreferenciasexpresadasporlosvotantes.

71

Fundación Hanns Seidel ColombiaCarrera 9A No. 99-02, Edificio Citibank, Oficina 806ABogotá - ColombiaTel.: +57 1 6219888Fax: +57 1 6219900colombia@hss.de

www.fhs.com.co

Fundación Hanns Seidel

Oficina Colombia