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Políticas públicas y servicios financieros rurales

en El Salvador

Políticas públicas y servicios financieros rurales en El Salvador FONDO INTERNACIONAL DE DESARROLLO AGRÍCOLA - FIDA UNIDAD REGIONAL DE ASISTENCIA TÉCNICA – RUTA PROGRAMA DE APOYO A LOS SERVICIOS FINANCIEROS RURALES - SERFIRURAL Iris Villalobos Francisco Lazo

Enero 2006

Políticas públicas y servicios financieros rurales en El Salvador

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Nota de los autores Los autores agradecen los valiosos comentarios de Vicenta Haydee Flores de Trigueros, así como de todas las personas que fueron entrevistadas y cuyos nombres aparecen como anexo al documento. El apoyo de la UTN de RUTA en El Salvador en la elaboración y organización de la agenda de las entrevistas fue fundamental para el éxito de la investigación. Las afirmaciones y opiniones expresadas en este documento son responsabilidad plena de los autores. El contenido de este documento no necesariamente refleja la opinión del Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola (FIDA). Las visiones e interpretaciones de los autores no representan necesariamente las de la Unidad Regional de Asistencia Técnica (RUTA) y sus instituciones participantes, ni las del Programa de Apoyo a los Servicios Financieros Rurales (SERFIRURAL). ________

FIDA (www.ifad.org): El Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola (FIDA) es el organismo especializado del Sistema de las Naciones Unidas en la reducción de la pobreza rural. El FIDA centra sus actividades de préstamos y donaciones, la participación en estrategias de lucha contra la pobreza, el diálogo de políticas y la gestión del conocimiento en tres objetivos principales: fortalecer las capacidades de los pobres rurales y sus organizaciones, fomentar un acceso más equitativo de los pobres rurales a los recursos (naturales, tecnológicos, productivos), y mejorar el acceso de los pobres rurales a los servicios y mercados.

RUTA (www.ruta.org): El Proyecto RUTA es una iniciativa conjunta de los gobiernos centroamericanos y de un grupo de siete agencias socias: Banco Mundial, BID, DFID, FAO, FIDA, IICA e IFPRI. RUTA busca contribuir al crecimiento rural sostenible para que se reduzca la pobreza en Centroamérica, mediante el desarrollo de capacidades nacionales y regionales. RUTA está adscrito a los siete Ministerios de Agricultura y Ganadería del Istmo, y cuenta con el apoyo técnico y financiero de las agencias socias. SERFIRURAL (www.serfirural.org): El Programa Apoyo a los Servicios Financieros Rurales (SERFIRURAL) es un programa regional de asistencia técnica en finanzas rurales establecido con donación del Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola (FIDA). SERFIRURAL se desarrolla en la subregión de Centroamérica, México y Panamá, y su objetivo es ampliar el acceso de los pobres rurales a servicios financieros sostenibles contribuyendo a mejorar la calidad y cobertura de los servicios que prestan las instituciones financieras. CDR-ULA (www.cdr-ula.org): El Centro de Estudios para el Desarrollo Rural (CDR) es una fundación holandesa-costarricense fundada hace 15 años por la Universidad Libre de Amsterdam, que brinda servicios profesionales y de asesoría a agencias y proyectos de desarrollo, en temas rurales socio-económicos en América Central, América del Sur y el Caribe. Adicionalmente, tiene el mandato de llevar a cabo y promover investigación académica sobre temas relacionados con el desarrollo rural en esta zona geográfica.


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Contenido Siglas y abreviaturas ...................................................................................................................................4 Introducción................................................................................................................................................. 5 Capítulo 1. Contexto nacional ....................................................................................................................6

1.1 Características de la población total y niveles de pobreza ........................................................6 1.2 Población rural y actividades económicas relevantes.................................................................7 1.3 Evolución macroeconómica........................................................................................................8

Capítulo 2. Marco general de políticas públicas y servicios financieros............................................... 9

2.1 Evolución del mercado financiero rural ......................................................................................9 2.2 Estructura del sistema financiero rural ......................................................................................10 La estructura del sistema financiero convencional ...................................................................10 El marco legal del sistema financiero regulado ........................................................................11 2.3 El sistema financiero no convencional y su alcance rural..........................................................12 La estructura del sistema financiero no convencional ..............................................................12 El marco legal del sistema financiero no convencional ............................................................13

Capítulo 3. Políticas públicas de combate a la pobreza y servicios financieros rurales .....................16

3.1 Administración pública...............................................................................................................16 3.2 Evolución de las políticas públicas de apoyo a la MYPE...........................................................17 El modelo de gestión de CONAMYPE ......................................................................................20

Capítulo 4. Análisis crítico de las políticas ...............................................................................................24

4.1 Demanda de servicios financieros y nivel de profundización de los mercados rurales..............24 4.2 Medidas que favorecen la profundización de los mercados financieros rurales ........................25 4.3 Medidas que obstaculizan la expansión de los mercados financieros rurales ...........................27 4.4 Principales desafíos....................................................................................................................28

Anexos ..........................................................................................................................................................29


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Siglas y abreviaturas ALPIMED Alianza para el Desarrollo de la Microempresa AMPES Asociación de la Mediana y Pequeña Empresa AGAPE Asociación AGAPE ASOMI Asociación de Organizaciones de Microfinanzas BFA Banco de Fomento Agropecuario BID Banco Interamericano de Desarrollo BMI Banco Multisectorial de Inversiones CENTROMYPE Fundación Promotora de la Competitividad de la Micro y pequeña Empresa COMEDICA de RL Cooperativa del Colegio Médico de Responsabilidad Limitada CONAMYPE Comisión Nacional de la Micro y Pequeña Empresa EHPM Encuesta de Hogares y Propósitos Múltiples FBKF Formación Bruta de Capital Fijo FDSGR Fideicomiso para el Desarrollo del Sistema de Garantías Recíprocas FEDECACES Federación de Cooperativas de Ahorro y Crédito de El Salvador FEDECREDITO Federación de Cajas de Crédito y de Bancos de los Trabajadores FEDISAL Fundación para la Educación Integral Salvadoreña FIAGRO Fundación para la Innovación Tecnológica Agropecuaria FIDA Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola FIDEMYPE Fideicomiso para el Desarrollo de la Micro y Pequeña Empresa FIGAPE Fondo de Garantía para la Pequeña Empresa FOMMI Programa de Fomento de la Microempresa FOMIR-DAI Programa de Fortalecimiento de las Microfinanzas Rurales, Development Alternatives Incorporated FOSOFAMILIA Fondo Solidario para la Familia Microempresaria FUNDAMICRO Fundación para el Desarrollo de la Microempresa FUSADES Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social GOES Gobierno Central de El Salvador IFIS Instituciones Financieras Intermediarias INSAFORP Instituto Salvadoreño de Formación Profesional MINEC Ministerio de Economía MIPYME Micro, Pequeña y Mediana Empresa MYPES Micros y Pequeñas Empresas ONG Organización No Gubernamental PE Población en Edad Económica (de diez y más años) PEA Población Económicamente Activa PEI Población Económicamente Inactiva PIB Producto Interno Bruto PRODAP I y II Proyecto de Combate a la Pobreza Rural en los Departamentos Paracentrales PRODERNOR Proyecto de Combate a la pobreza Rural en los Departamentos Nor Orientales PROGAPE Programa de Garantía para Pequeños Empresarios PROGARA Programa de Garantía Agropecuaria RIN Nivel de las Reservas Internacionales Netas SAC Sociedad de Ahorro y Crédito SINALIT Sistema Nacional de Alianzas para la Innovación Tecnológica SOMOS Consultores Locales para el Desarrollo Educativo, S.A de CV SPNF Sector Público No Financiero SSF Superintendencia del Sistema Financiero USAID Agencia de los Estados Unidos de América para el Desarrollo Internacional


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Introducción El presente estudio se enmarca dentro de un proyecto de investigación sobre políticas públicas para el financiamiento rural en Mesoamérica, diseñado y financiado por la Unidad Regional de Asistencia Técnica (RUTA) y el Programa de Apoyo a los Servicios Financieros Rurales (SERFIRURAL) con recursos del Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola (FIDA). Ha sido elaborado por el CDR-ULA (Centro de Estudios para el Desarrollo Rural) y ha contado con la edición técnica de RUTA y de SERFIRURAL. Esta investigación responde al interés de profundizar en el conocimiento de las políticas públicas que tienen un impacto sobre el desarrollo de los servicios financieros rurales, y de asesorar a los gobiernos del Istmo Centroamericano en el tema de financiamiento rural, con el fin de ofrecer alternativas para aumentar la oferta y mejorar el acceso de los pobres rurales a los servicios financieros. Con el propósito de identificar algunos de los nuevos lineamientos requeridos para ampliar dicha cobertura, la investigación abarcó cinco países: Honduras, Guatemala, México, Nicaragua y El Salvador. Los estudios plantean la diversidad y riqueza de las políticas públicas en el sector financiero rural de estos cinco países de Mesoamérica, y determinan la necesidad de diseñar políticas para que la población rural de menos recursos tenga un mayor acceso a servicios financieros. Los estudios realizan un análisis selectivo de políticas públicas para el financiamiento rural, analizando el contexto institucional, legal y normativo, así como identificando las mejores

prácticas llevadas a cabo en los cinco países de la región. El proyecto de investigación se elaboró en dos etapas. En la primera, se desarrolló el marco conceptual del estudio y se realizó un examen detallado de material secundario por país, centrado en la observación de las políticas financieras, las políticas de desarrollo rural, las estrategias de reducción de la pobreza y las principales experiencias financieras que influyen tanto en el tema financiero como en el rural. A continuación se entrevistó a los principales actores del sector público, el sector privado (bancos comerciales y oferentes no bancarios) y agencias de cooperación internacional relacionadas con el tema de servicios financieros en cada uno de los países. Finalmente, se analizó en cada uno de los países el estado actual de los servicios financieros y se trató de identificar los factores políticos que inciden en su expansión en el ámbito nacional. El resultado de esta fase fue la elaboración de cinco informes de país: México, Guatemala, El Salvador, Honduras y Nicaragua. La segunda etapa consistió en la elaboración de un documento regional que integra los informes de país e identifica las iniciativas más prometedoras para sistematizar y aportar lecciones para el desarrollo de los servicios financieros rurales. También indentifica los principales obstáculos que las políticas públicas existentes presentan para lograr una mayor penetración de los servicios financieros en las áreas rurales y, finalmente, identificar los posibles nichos de intervención para RUTA y SERFIRURAL.


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1. Contexto nacional

1.1 Características de la

población total y niveles de pobreza

El Salvador presentó un promedio anual de crecimiento vegetativo de 1.88% entre el año 2000 y 2004. La población rural es la menos dinámica, con 1.10%, mientras que la urbana presentó un 2.42% de crecimiento. Esta situación se explica básicamente por la migración que se da desde el área rural hacia el exterior del país y hacia los centros urbanos. La población total pasó de 6.27 millones en el año 2000 a 6.76 millones en 2004, mientras la población rural pasó de 2.61 millones a 2.72 en el mismo período.

El Gobierno de El Salvador (GOES) utiliza el costo de la canasta alimenticia básica para un hogar promedio para medir la pobreza extrema, diferenciando entre la canasta urbana y rural. En el año 2004, los valores fueron de US$130.02 para las zonas urbanas y US$96.28 para las rurales. Para calcular la pobreza relativa, se duplica el costo de la canasta básica alimenticia, cuyos valores para el año 2004 fueron de US$260.04 en zonas urbanas y de US$192.56 para zonas rurales. Cuadro1. El Salvador: Indicadores demográficos,

en miles de habitantes (datos 2004)

La Encuesta de Hogares y Propósitos Múltiples (EHPM) indica que hubo una reducción en los niveles de pobreza. En el año 2000, el 27.2% de los hogares rurales se encontraba en situación de extrema pobreza, pero en el 2004 bajó al 19,3%, lo que representa a 116,317 hogares. La pobreza relativa rural pasó de 26.6% a 24.4% en el mismo período. Para 2004 había unos 147,025 hogares en pobreza relativa (Anexo 3). Esta situación obedece, en buena medida, al efecto remesas, ya que el hogar promedio rural recibió en el 2000 US$1,332.1 al año. Para 2004 este monto subió a US$1,785.1; es decir, un incremento del orden de 34%.

Cuadro 2. El Salvador: Incidencia de la pobreza (datos al 2004)

Fuente: DIGESTIC “Encuesta de Hogares y Propósitos Múltiples 2004”

El Gobierno también elaboró un mapa de pobreza que abarca los 262 municipios, y los clasificó de acuerdo con la situación de extrema pobreza (Cuadro 3) a fin de diseñar un programa de atención a las familias en situación de extrema pobreza.

Clasificación Rural Urbano Total Población Total 2,724.9 4,031.9 6,756.8 Hombres 1,347.5 1,882.9 3,230.4 Mujeres 1,377.4 2,149.0 3,526.4 Personas/hogar 4.52 3.94 4.16

Clasificación Rural Urbano Total Pobreza Extrema (%) 19,3 8,6 12,6

Pobreza Relativa (%) 24.4 20.7 22,0

Pobreza (%) 43,7 29,2 34,6

No de Hogares 603,305 1,022.731 1,626036

Fuente: DIGESTYC. Encuesta de Hogares y Propósitos Múltiples, 2004.


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Cuadro 3. Municipios y población meta del plan de la red solidaria de combate a la extrema pobreza

Hogares en pobreza extrema: Tipo de Municipio Municipios

(No.) Promedio de

pobreza extrema (%) (No.) (%)

Severa 32 49.9 16,962 7.4 Alta 68 35.6 44,114 19.3 Moderada 82 23.9 Baja 80 12.5

167,876 73.3

Total 262 14.4 228,952 100.0% Fuente: Gobierno de El Salvador. "Red Solidaria. Programa social de atención a las familias en extrema pobreza de El Salvador. 2005 Como resultado aparecen 32 municipios con una situación de severa extrema pobreza y una incidencia del 49.9% de hogares. Esto representa 16,962 hogares, que apenas representan el 7.4% de los hogares totales nacionales en extrema pobreza. 68 municipios en situación de alta pobreza, con un promedio de 35.6% de hogares en extrema pobreza, suman 44,114 hogares y constituyen el 19.3% de los hogares en extrema pobreza a nivel nacional. En total, con el Plan de Combate a la Extrema Pobreza se pretende llegar a reducir al 19.3% los hogares en dicha situación a nivel nacional. 1

1.2 Población rural y actividades económicas relevantes

La Población en Edad Económica (PE) con 10 años y más en las zonas rurales ascendió a 2.04 millones

1 El gobierno diseñó un Plan de Combate a la Pobreza Extrema 2004-2009. Sus principales componentes son: a) plan de ayuda económica a los hogares en situación de extrema pobreza ubicados en dos categorías de municipios, los de extrema pobreza severa y los de alta pobreza extrema, que aglutinan 32 y 68 municipios respectivamente. El plan entregará a cada hogar un promedio de $15 mensuales, siempre y cuando cumplan condiciones tales como ser niños en edad escolar que asistan a la escuela, y que las mujeres embarazadas asistan a controles prenatales; b) un plan de apoyo al microcrédito, mediante el fortalecimiento de instituciones dedicadas a esta actividad y que cuenten con el aval del BMI; c) apoyo a sembradores de granos básicos mediante otorgamiento de créditos en insumos; d) plan de fortalecimiento de la seguridad rural mediante el desplazamiento de la PNC rural; y e) mejorar la infraestructura con dotación de servicios básicos en educación, salud y nutrición.

en el año 2004. De ésta, el 48.2% es población económicamente activa (PEA) (Anexo 4). Del total de PEA, el 92.8% estaba empleada, por lo que el índice de desempleo era de 7.2%. Las principales actividades realizadas fueron: agropecuaria (39.4%), comercio, hoteles y restaurantes (16.7%), industria (10.9%), construcción (6.9%), servicios domésticos (5.6%), y servicios comunales y de salud (3.7%). Entre la población económicamente inactiva (PEI), las principales actividades fueron quehaceres domésticos (44.9%), estudiantes (39.0%) y aquellos con alguna dificultad permanente para no poder trabajar con (7.7%). En el Estudio de Base realizado para el Proyecto PRODAP II, cuyo objetivo es el combate a la pobreza rural, se determinó que en la zona de atención de dicho proyecto el principal origen del ingreso de los hogares era el trabajo no agropecuario, que representa el 42.6%. Le sigue, en orden de importancia, las remesas con un 19.2% y las microempresas con un 14.0%. Por otro lado, el trabajo agropecuario, ya sea en la parcela de posesión o como jornalero, sólo aportaba el 17.9% de los ingresos. Incluso en las zonas rurales, el ingreso de los hogares no depende primordialmente de labores agropecuarias, sino de otros tipos de actividades.


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1.3 Evolución macroeconómica

La economía salvadoreña mostró signos contradictorios durante el período 2000-2004. Por una parte, presentó baja inflación (promedio de 3% anual) y estabilidad en el tipo de cambio (producto de la dolarización que se inició en el 2001). Pero por otra parte, el crecimiento fue muy bajo (promedio de 1.9% anual), lo que provocó un estancamiento en el producto real per cápita, que apenas creció un 0.02% en promedio anual (Cuadro 4).

La debilidad de la economía se manifiesta en su escasa capacidad de inversión. La relación FBKF/PIB es insuficiente, con un promedio anual del 16.3%, que dista mucho del mínimo recomendado de tasa de inversión, que debe ser del 25% respecto del PIB.

El déficit comercial con el resto del mundo representa en promedio un 15.4% respecto del PIB, con una tendencia clara a incrementarse. Esta situación empeorará en un futuro próximo tras la entrada en vigencia el Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos. Mientras las importaciones aumentaran rápidamente por ser más dinámicas, las exportaciones responderán con cierto rezago puesto que antes es necesario construir una base exportadora sólida. Las importaciones de bienes de capital son bajas, con un promedio anual del 17.3% del total de

importaciones, y con tendencia hacia la baja. En el 2004 representaron el 15.8% del total de importaciones. Por el contrario, las importaciones de bienes de consumo final han incrementado su participación y en ese mismo año alcanzaron el 28.5% del total de las compras realizadas al exterior.

El ahorro interno es de apenas un 1% del PIB. Por ello, para cubrir las necesidades de inversión se ha tenido que recurrir al ahorro externo en una proporción cercana al 15% del PIB (considerando que las remesas forman parte del ahorro externo). El nivel de las reservas internacionales netas representa, en promedio, el 12.8% del PIB, con tendencia a reducirse. Esta situación significa que el país tendrá más dificultades de liquidez para cumplir con sus compromisos con el exterior, como el pago de las importaciones, del servicio de la deuda externa y otros.

El Sector Público No Financiero (SPNG) presenta un déficit fiscal crónico, aspecto que se traduce en el crecimiento del saldo de la deuda pública. A junio de 2005 dicho saldo alcanzó los US$7,495 millones y representaba cerca del 45% del PIB. La economía está siendo apuntalada, en gran medida, por las remesas familiares, que representan cerca del 15% del PIB. Además, las remesas presentan una clara tendencia al aumento, ya que subieron en el año 2004 hasta un 16.2%.

Cuadro 4. Evolución de los indicadores macroeconómicos de El Salvador, 2000-2005

INDICADOR 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Inflación % 2.9 1.4 2.8 2.5 5.4 4,3

Tasa de cambio promedio 8.75 8.75 8.75 8.75 8.75 8.75

Tasa de interés pasiva (180 días) % 6.56 3.89 3.38 3.41 3.29 3.44 Tasa de interés activa (más de un año) % 11.28 9.10 8.55 7.70 7.41 8.25

Tasa de crecimiento real del PIB % 2.2 1.7 2.2 1.8 1.5 2.5

PIB/ per cápita en USD 2,092.7 2,159.3 2,195.8 2,250.7 2,341.7 2,459.2 Fuente: Banco Central de Reserva de El Salvador.


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2. Marco general de políticas públicas y servicios financieros

2.1 Evolución del mercado

financiero rural El Salvador, como los otros países centroamericanos, ha venido desarrollando un proceso de modernización del sistema financiero, ya que en la década de los ochenta el sistema financiero estuvo nacionalizado. En la década de los 90s se inició un proceso de ordenamiento y liberalización del mercado financiero con la aprobación de las siguientes leyes: Ley de Casas de Cambio de Moneda Extranjera, Ley de Saneamiento y Fortalecimiento de Bancos Comerciales y Asociaciones de Ahorro y Préstamo, Ley de Privatización de Bancos Comerciales y de las Asociaciones de Ahorro y Préstamos, y Ley Orgánica de la Superintendencia del Sistema Financiero. En 1991 se aprobó la nueva Ley Orgánica del Banco Central de Reserva de El Salvador. Esta ley definía las funciones del Banco Central y, entre ellas, destaca la prohibición de financiar directa o indirectamente al Estado, así como la eliminación de la facultad para fijar el tipo de cambio y las tasas de interés, que desde entonces quedaron sujetas a las fuerzas del mercado. También, en el mismo año, se promulgó la Ley de Bancos y Financieras que regiría a los intermediarios financieros. Esta ley ha sufrido posteriores reformas y en septiembre de 1999 pasó a llamarse Ley de Bancos, pues desapareció la figura de "financieras". En la reforma de 1999 se creó el Instituto de Garantía de los Depósitos con el objeto de

garantizar los depósitos del público en el caso de disolución y liquidación forzosa de un banco miembro, así como también para contribuir con la reestructuración de bancos miembros con problemas de solvencia en defensa de los derechos de los depositantes. En abril de 1994 se aprobó la Ley del Mercado de Valores, dando paso a la empresa Mercado de Valores de El Salvador, que asumió las funciones de bolsa de valores. El objetivo de la ley es regular la oferta pública de valores, sus transacciones, los mercados e intermediarios y a los emisores, para promover el desarrollo eficiente de los mercados. En mayo de 1994, se creó el Banco Multisectorial de Inversiones, que se convirtió en el responsable de otorgar créditos al sector privado, función que hasta esa fecha había sido desempeñada por el Banco Central. En febrero del 2000 se aprobó la Ley de Intermediarios Financieros No Bancarios, que entró en vigencia en julio del 2001. Igualmente, en enero del 2001 entró en vigencia de la Ley de Integración Monetaria, que trajo cambios drásticos en el manejo de las cuentas por parte de los bancos. A partir de esa fecha, todas sus operaciones se denominaron en dólares americanos. En agosto del 2002 se realizaron nuevas reformas a la Ley de Bancos. Gracias a este nuevo marco legal, el sistema financiero salvadoreño se ha fortalecido. En la actualidad operan dos bancos públicos comerciales: el Banco de Fomento Agropecuario (BFA) y el Banco Hipotecario (BH).


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2.2 Estructura del sistema financiero rural

El Cuadro 5 presenta la estructura de la oferta de servicios financieros de 119 organizaciones que ofrecen microcrédito, urbano y rural. Estas contabilizan 337,800 clientes activos con una cartera de US$529.5 millones y un promedio de US$1,565 por crédito. La red FEDECREDITO suma 140 mil clientes activos, seguida por ProCredit con 65 mil, ASOMI con 54 mil, FEDECACES con 50 mil y ALPIMED con 13 mil. Los restantes cuatro bancos comerciales suman 12 mil clientes activos, y por último PROPEMI cuenta con 3,800, aunque es la institución que tiene el monto promedio de crédito más alto con US$9,200. El Cuadro 5 muestra que, si bien la mayor participación en la oferta la tiene FEDECREDITO y sus cajas afiliadas tanto en número de clientes activos como en tamaño de cartera, el mayor nivel de profundización en términos del monto promedio de crédito lo tienen las organizaciones afiliadas a ASOMI y ALPIMED. El monto promedio de los bancos comerciales, de US$915, muestra también el nivel de profundización que están logrando. Igualmente, se destaca la participación en la industria de PROCREDIT y el nivel de profundización logrado.

La estructura del sistema financiero convencional

El sistema financiero salvadoreño es complejo, dado que sólo una parte de las instituciones financieras son supervisadas por la Superintendencia del Sistema Financiero (SSF). Las instituciones que no son supervisadas por la SSF pueden hacer operaciones de crédito pero no de captación de ahorros (Anexo 5). El sistema financiero convencional en El Salvador lo integran las 26 entidades supervisadas por la SSF: • Nueve bancos comerciales autorizados y que se

rigen por la Ley de Bancos. • Cinco instituciones regidas bajo la Ley de

Intermediarias Financieras No Bancarias, de las que cuatro son bancos de los trabajadores y una es cooperativa de ahorro y crédito.

• FEDECREDITO, dentro de este sistema que aglutina cincuenta y dos Intermediarios Financieros No Bancarios, que no cuentan con autorización para captar depósitos del público. Son 48 cajas de crédito y tres bancos de los trabajadores.

• COMEDICA de R.L, una cooperativa de ahorro y crédito que por su nivel de ahorros y aportaciones es una instancia obligada a la supervisión, se encuentra en proceso de regulación.

Cuadro 5. Estructura de la oferta de servicios financieros, en relación a clientes, saldos de cartera y monto promedio por cliente

Entidad IFIS

(No.) Clientes activos

(%) Cartera crediticia

(Millones US$)

(%) Crédito promedio

(Dólares) FEDECREDITO 55 140,000 41,44 263.0 49,71 1,888 Banco ProCredit 1 65,000 19,24 78.1 14,74 1,200 FEDECACES 40 50,000 14,80 113.0 21,34 2,260 ASOMI 7 54,000 15,98 25.4 4,79 470 PROPEMI 1 3,800 1,12 35.0 6,61 9,200 ALPIMED 10 13,000 3,84 4.0 0.75 310 Bancos Comerciales 5 12,000 3,55 11.0 2,07 915 Resumen 119 337,800 100,00 529.5 100.00 1,565

Fuente: CONAMYPE. "Análisis de la oferta de productos y servicios financieros dirigidos al sector de la MIPYME en El Salvador". Noviembre 2005.


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• Una Sociedad de Garantías Recíprocas. • Nueve Instituciones Públicas de Crédito. Existen además cuatro empresas públicas no financieras, y 14 instituciones financieras públicas que son supervisadas por el Órgano Ejecutivo. Varias instituciones públicas financieras prestan servicios financieros y no financieros al sector de las Micro, Pequeñas y Medianas Empresas (MIPYMES). Entre ellas destacan el Banco Multisectorial de Inversiones (BMI), el Banco de Fomento Agropecuario (BFA), el Fondo Solidario para la Familia Microempresaria (FOSOFAMILIA), y la Comisión Nacional para la Micro y Pequeña Empresa (CONAMYPE) (Anexo 5). El mercado formal de crédito que ofrecen los bancos comerciales y las financieras concentra sus actividades en el sector comercial (Figura 1 y Anexo 8), con cerca de la tercera parte de los montos crediticios otorgados entre 2000 y 2004, y una tendencia al alza. En segundo lugar, el crédito industrial participó en el año 2000 con 22.7% del monto total otorgado, aunque su participación se redujo en el 2004 al 16.3%. El sector construcción se ha mantenido estable sobre el 15%. Sorprende el despunte de los créditos personales, que en el año 2000 recibieron el 7.3% del monto crediticio y en el 2004 llegaron al 13.3%. De continuar esta tendencia, el crédito personal superará, en los próximos años, a los créditos industriales y a los de construcción. Los

montos destinados a las actividades agropecuarias se mantienen estancados en una proporción que no sobrepasa el 4%. La producción de granos básicos (maíz, frijol y arroz) es la que menos crédito recibe, ya que entre los tres no superan siquiera el 0.2% de los montos totales de crédito otorgados.

Dado que los granos básicos ocupan un porcentaje muy bajo de las operaciones crediticias de las instituciones financieras formales, esto crea un vacío que ofrece buenas posibilidades a las instituciones financieras de microcrédito.

El marco legal del sistema financiero regulado

El sistema financiero regulado de El Salvador se rige por la Ley Orgánica del Banco Central de Reserva de El Salvador, mediante la cual se otorga al Banco Central de Reserva la autonomía institucional y le asigna como funciones prioritarias –entre otras- la de velar por el funcionamiento de los sistemas de pagos y propiciar un sistema financiero competitivo y solvente. La Ley de Integración Monetaria, otorga al dólar de los Estados Unidos de América curso legal irrestricto con poder liberatorio ilimitado, fijando el tipo de cambio del colón respecto del dólar en 8.75. La Ley Orgánica de la Superintendencia del Sistema Financiero, regula la actuación de la

Figura 1PARTICIPACIÓN PORCENTUAL EN EL CRÉDITO FORMAL DE SECTORES ECONÓMICOS

0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

35%

2000 2001 2002 2003 2004



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Superintendencia en su calidad de ente fiscalizador del Sistema Financiero y le otorga autonomía administrativa y presupuestaria para el logro de sus funciones. Por su parte, la Ley de Bancos, establece el marco legal para el funcionamiento de los bancos, regulando los bancos comerciales, privados y públicos, que se dedican a captar fondos del público en general y realizan operaciones de crédito. Su capital social mínimo debe ser de 100 millones de colones (114.3 millones de dólares). Otras leyes que regulan el Sistema Financiero son: Ley del Mercado de Valores, Ley de Sociedades de Seguros, Ley Orgánica de la Superintendencia de Valores, Ley Orgánica de la Superintendencia de Pensiones, Ley del Sistema de Ahorro para Pensio-nes, Ley de Intermediarios Financieros No Bancarios, Ley de Creación del Banco Multisectorial de Inversiones, Ley del Fondo Social para la Vivien-da, Ley del Banco de Fomento Agropecuario, Ley de Casas de Cambio de Moneda Extranjera, Código de Comercio, Ley de Creación de la Financiera y del Fondo de Garantía para la Pequeña Empresa (FIGAPE) (www.bcr.gob.sv/financiero/leyes_financ.html).

2.3 El sistema financiero no convencional y su alcance rural

La estructura del sistema

financiero no convencional Las instituciones dedicadas al microcrédito tienen una diversidad de razones jurídicas que les dan vida. Entre ellas se encuentran bancos privados comerciales, bancos estatales, asociaciones y sociedades cooperativas de ahorro y crédito, bancos de los trabajadores, cajas de crédito y ONGs. La SSF regula a un universo reducido de instituciones financieras que atienden el microcrédito (Anexo 5). En julio de 2001 entró en vigencia la Ley de Intermediarias Financieras No Bancarias, que regula la organización, funcionamiento y actividades de intermediación financiera que realizan las sociedades y asociaciones cooperativas de ahorro y

crédito que captan recursos del público, así como a las Federaciones. Se cuenta con una legislación uniforme que fortalece las normas de supervisión aplicables a dichos intermediarios (vigencia: 31/03/01, Diario Oficial No. 65, Tomo 346). Entre las principales regulaciones se pueden citar las de capital social mínimo, solvencia, liquidez, encaje legal, límites de asunción de riesgos, créditos relacionados, auditoría interna y externa, y fondo de estabilización. Están obligadas a cumplir esta ley las cooperativas de ahorro y crédito que además de captar dinero de sus socios lo hagan del público, las cooperativas de ahorro y crédito en las que la suma de sus depósitos y aportaciones excedan de ¢600,000,000, las federaciones de cooperativas de ahorro y crédito calificadas por la Superintendencia para realizar operaciones de intermediación que señala la Ley, y las sociedades de ahorro y crédito. El sistema financiero no convencional o no regulado está constituido por entidades no supervisadas por la SSF que, según la información disponible, totalizan 103 entidades: • 69 cooperativas de ahorro y crédito. • 32 ONGs. • Dos de otro tipo.

Las instituciones microfinancieras ofrecen una amplia gama de servicios financieros y no financieros, como crédito y remesas (sobre todo cambio de giros). Las cooperativas de ahorro y crédito sólo pueden recibir ahorros de sus afiliados, pero ninguna ONG está facultada para recibir ahorros. En cuanto a seguros, apenas el 27% de las entidades los ofrece. El servicio de colectores, que es el pago de servicios públicos como la telefonía, agua o electricidad, lo ofrece el 21% de las instituciones (Cuadro 6).


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Cuadro 6. Servicios financieros y no financieros ofertados a las MIPYME

Servicios Financieros

Bancos

Banco de los Trabajadores

Cooperativas de ahorro y crédito

Caja de Crédito

Estatal

ONG

Otro

General

Crédito (%) 100 100 100 100 100 100 100 100 Ahorro (%) 100 100 100 59 58 Remesas (%) 100 80 70 86 20 40 63 Colectores (%) 75 35 23 20 21 Seguros (%) 75 20 60 18 40 27 Servicios No Financieros Asistencia técnica (%) 20.0 30.0 23.0 73.0 20.0 34.0 Servicios de salud (%) 20.0 25.0 14.0 13.0 15.0 Actividades gremiales (%) 20.0 50.0 18.0 20.0 20.0 27.0 Capacitación (%) 40.0 80.0 14.0 20.0 20.0 49.0 Promover asociatividad (%) 40.0 55.0 23.0 41.0

Fuente: CONAMYPE. "Análisis de la oferta de productos y servicios financieros dirigidos al sector de la MIPYME en El Salvador". Noviembre 2005 Los bancos comerciales y públicos no ofrecen servicios no financieros. Entre el resto de entidades, el servicio no financiero más extendido es el de la capacitación, ofrecido por el 49% de ellas, aunque las cooperativas son las más activas en este tema. La asociatividad es ofrecida por un 41% de instituciones, aunque las más activas son FEDECACES y FEDECREDITO. El 34% de las instituciones ofrecen asistencia técnica, en su mayoría ONGs. Sólo 15% de las instituciones ofrece servicios de salud (Cuadro 6).

El marco legal del sistema financiero no convencional

ASOMI (2005) considera las siguientes leyes al evaluar la situación del marco regulatorio de las microfinanzas en El Salvador: Ley de Intermediarias Financieras No Bancarias, Ley General de Asociaciones Cooperativas, Ley de Asociaciones y Fundaciones Sin Fines de Lucro, Ley de Bancos, Código de Comercio, y Constitución de la República. El que existan 103 instituciones financieras no supervisadas por la SSF, no debe entenderse como que actúan bajo ningún marco regulatorio. Muchas de ellas se fondean con el BMI a través del Fideicomiso para el Desarrollo de la Micro y Pequeña Empresa (FIDEMYPE), diseñado con tal

propósito. En el 2004, al menos 15 instituciones no supervisadas por la SSF accedieron al FIDEMYPE, entre ellas once cajas de crédito y cuatro ONGs (BMI, 2004). Otras se fondean con bancos comerciales y con la cooperación externa. En todo caso deben cumplir con una serie de indicadores financieros y de cartera para poder acceder a dichos fondeos. La Ley de Intermediarios Financieros No Bancarios surge después de varios fraudes bancarios. El principal fue el de FINSEPRO-INSEPRO, en el cual INSEPRO captaba fondos del público sin autorización. Se calcula que el fraude superó los 700 millones de colones. A raíz de este suceso, surgió la idea de que toda institución financiera, ya sea cooperativas, bancos de los trabajadores, cajas de crédito u ONGs, que se dedicara a captar fondos del público, debería estar regulada y supervisada por una ley especial. Las conclusiones de ASOMI (2005) sobre el marco regulatorio reflejan lo complejo de la regulación, así como el gran esfuerzo que se debe realizar para adecuarse a las normativas y las necesidades de revisión del marco legal existente. A continuación se presentan las conclusiones más relevantes al respecto:


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• La Ley de Intermediarios Financieros No Bancarios prácticamente viene a ser una aplicación de la Ley de Bancos, con algunas disposiciones que tienden a ser más drásticas e inadecuadas al sector de las microfinanzas, ya que no considera sus particularidades. Esto dificulta el accionar de las IFIS dedicadas a las microfinanzas que no son reguladas o supervisadas por la SSF.

• Existen normativas prudenciales y contables emitidas por la SSF que se pueden considerar como un exceso de facultades discrecionales del ente supervisor.

• Se estima que los costos para la apertura o transformación de una entidad al esquema regulado son altos y variados (para cumplir con los requisitos de la SSF es necesario invertir al menos de US$700 mil, que por no estar al alcance de la mayoría de instituciones es el aspecto que más bloquea).

• El financiamiento y apalancamiento financiero abre expectativas de nuevas fuentes de recursos, pero también puede cerrar algunas puertas. Los requerimientos mínimos de capital pueden presionar a más aportaciones. En este caso, se puede perder mucho de la función que el microcrédito persigue, en aras de una rentabilidad estrictamente de mercado para personas en particular.

• La actividad crediticia debe diversificarse para satisfacer las necesidades de los clientes, por lo que se deben generar otros productos y servicios aparte del crédito.

• La contabilidad implica esquemas definidos por la SSF que no son variables a simple voluntad de los operantes.

• Para operar en el medio regulado, la supervisión es responsabilidad exclusiva de la SSF, ya que los esquemas de supervisión delegada no ofrecen condiciones favorables a la participación (delega trabajo pero no comparte responsabilidad en las decisiones).

• En las condiciones actuales, de acuerdo con estimaciones brutas ajustadas a la realidad del mercado en que se desempeñan las financieras no bancarias, la regulación podría no ser rentable en la mayor parte de los casos.

• El esfuerzo de captación, variable fundamental para lograr un balance de los costos de fondeo, es una actividad difícil y, sobre todo, costosa en las circunstancias actuales.

• Una entidad con un grado de desarrollo relativo bajo, que requiere de una importante inversión inicial y de costos adicionales para la regulación, no tiene incentivos para la formalización. Como entidad no regulada, es preferible lograr un mejor desarrollo organizacional y técnico antes que decidirse a entrar en el proceso de regulación. Prueba de ello es que la mayoría de instituciones no son reguladas por la SSF, y ni siquiera están realizando los trámites para lograrlo. La problemática es tan compleja que de las 167 instituciones que reconoce CONAMYPE dedicadas al microcrédito, apenas 16 están debidamente reguladas por la legislación existente en esta materia; es decir, bajo la Ley de Bancos y la Ley de Intermediarios Financieros No Bancarios. Del total de entidades reguladas, nueve son bancos comerciales, dos bancos estatales y cuatro bancos de trabajadores. Sólo existe una cooperativa formalizada (de las 69 existentes), y ninguna ONG o Caja de Crédito.

Por ello, al finalizar el FOMMI II (Programa de Fomento de la Microempresa creado con fondos del Gobierno de El Salvador y la Unión Europea) se transfirieron los fondos de crédito al Fideicomiso para el Desarrollo de la Micro y pequeña Empresa (FIDEMYPE), quedando como fiduciario el BMI, con el objetivo de que tanto instituciones bancarias como no bancarias pudieran acceder a fondos del FIDEMYPE. Pero este mecanismo no ha sido suficientemente efectivo, puesto que en el año 2004 sólo 19 instituciones no bancarias habían utilizado el fideicomiso (BMI 2005). Sin embargo, es importante tener en cuenta que, en sus inicios, este fideicomiso tuvo problemas de colocación debido a los engorrosos trámites administrativos para poder acceder a los fondos. Un aspecto particular en el caso de El Salvador es que la Ley de Intermediarios Financieros No Bancarios involucra a intermediarios financieros no convencionales que manejan captación de ahorros del público (cooperativas), pero debido a que, como se ha mencionado antes, la ley es considerada inadecuada para el sector de las microfinanzas, muchas de estas cooperativas no se han regularizado.


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A continuación se describen las leyes que regulan la intermediación financiera no bancaria de sus tres principales actores: 1. Las asociaciones cooperativas de ahorro y

crédito. 2. Las sociedades cooperativas de ahorro y

crédito. 3. Las organizaciones no gubernamentales

especializadas en microfinanzas.

Las asociaciones cooperativas de ahorro y crédito Las asociaciones cooperativas de ahorro y crédito supervisadas por la SSF son reguladas por la Ley General de Asociaciones Cooperativas (LGAC) y por la Ley de Intermediarias Financieras No Bancarias (LIFNB), mientras que las Sociedades Cooperativas son reguladas por el Código de Comercio y por la LIFNB, porque así lo dispone el artículo 3 de la ley mencionada. Por ello, cuando se haga referencia a la LGAC, se deberá entender que se están tratando solamente a las asociaciones cooperativas, y cuando se haga referencia a la LIFNB se debe tener en cuenta que también aplica a las sociedades cooperativas (ASOMI, 2005). La Ley de Intermediarios Financieros No Bancarios en los artículos 5, 6 y 7 establece los requisitos que debe cumplir una cooperativa para obtener la autorización para la captación de depósitos del público. Pero tales disposiciones están enfocadas a cooperativas que se constituyan con posterioridad a la ley con propósito de captación. ASOMI (2005) añade que “para este tipo de empresas el legislador ha dispuesto que sean objeto de supervisión especializada cuando capten recursos del público. Con ese objeto emitió la Ley de Intermediarias Financieras No Bancarias, la cual entró en vigencia el 1 de julio de 2001. No obstante, la situación de las cooperativas de ahorro y crédito que tengan la intención de captar depósitos del

público no está resuelta totalmente, porque dicha ley no previó un proceso para que pudiesen obtener tal autorización y con ello, ser objeto de la supervisión especializada por parte de la Superintendencia del Sistema Financiero”. Las sociedades cooperativas de ahorro y crédito “Las sociedades cooperativas de ahorro y crédito supervisadas por la SSF son reguladas por el Código de Comercio y por la LIFNB, porque así lo dispone el artículo 3 de la ley antes mencionada. El artículo 19 del Código de Comercio en su ordinal I, establece que las sociedades cooperativas se regirán por las disposiciones que correspondan a la especie de sociedades que hayan adoptado en su constitución. Esto equivale a decir que pueden haber sociedades cooperativas de capital y de personas y, dentro de cada uno de esos grupos, las variedades que permite el Código de Comercio” (ASOMI, 2005). Organizaciones no gubernamentales especializadas en microfinanzas La Ley de Asociaciones y Fundaciones Sin Fines de Lucro surge a mediados de la década de los 90, con la finalidad de controlar a un sin número de ONGs dedicadas a múltiples actividades: humanitarias, de vivienda, de salud, de investigación, de microcrédito, etc., que actuaban sin ningún marco jurídico. Entonces se dispuso llevar un registro de ellas, autorizarles sus estatutos, revisar su contabilidad y otras disposiciones de menor relevancia para los fines del presente trabajo. “Las asociaciones y fundaciones sin fines de lucro-ONG´s cuyo giro es la intermediación de recursos financieros, no son objeto de supervisión especializada ni están sometidas a un marco legal que trate de forma particular ese giro. Según la Ley de Asociaciones y Fundaciones Sin Fines de Lucro están sometidas a la competencia del Ministerio de Gobernación” (ASOMI, 2005).


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3. Políticas públicas de combate a la pobreza y servicios financieros rurales

3.1 Administración pública

Según el presente estudio, El Salvador es uno de los países de la región centroamericana con mayor dinamismo en la implementación de políticas públicas de apoyo a la MIPYME, aunque no necesariamente tienen un enfoque rural. Ese dinamismo tiene su origen en la firma de los Acuerdos de Paz, cuando se comenzaron a delinear diversas políticas públicas en apoyo al microcrédito.

Durante la administración Calderón Sol (1994-1999) se creó un programa social a cargo de la Vicepresidencia de la República que favorecía la expansión de los programas de microcrédito, y se instauró la Comisión Nacional de la Micro y Pequeña Empresa (CONAMYPE) en 1996. A partir de 1999, pasó a formar parte del Ministerio de Economía. Este giro institucional respondió a la intención de que CONAMYPE contribuyera de una forma eficaz al desarrollo de la micro y pequeña empresa, como parte de los planes de desarrollo económico del país. En 1997 se publicó el Libro Blanco sobre la Microempresa, que contribuyó a dar visibilidad al aporte de la micro y pequeña empresa a la economía del país y a fomentar una visión de conjunto sobre la necesidad de políticas de apoyo al sector. Entre sus conclusiones, el libro menciona que “este tipo de unidades genera entre el 24 y 30% del PIB y ocupa el 31% de la fuerza de trabajo. Tres cuartas partes de estas unidades son urbanas. Casi la mitad de las microempresas operan en el comercio, más de un cuarto en las manufacturas y 15% en servicios personales. […] Las microempresas se clasifican

en tres categorías: de subsistencia, de acumulación simple y de acumulación ampliada. […] Las de subsistencia representan el 70% del total, en tanto que las de acumulación simple conforman algo más de un cuarto” (Agosin, Bloomy y Gitli, 2000). Este libro marcó un hito en la actuación gubernamental, y a partir de entonces se delineó una política de Estado dirigida específicamente al sector de las microempresas. Se fortaleció la visión de cómo enfrentar los retos y desafíos para lograr su sostenibilidad y fortalecimiento, y se crearon las bases para el desarrollo de una institucionalidad que permitiera el fortalecimiento de la micro y pequeña empresa. En ese momento privó la visión de apoyar decididamente su desarrollo, dejando de lado las diferentes posiciones ideológicas de varias de las instituciones que se dedicaban al microcrédito y que no compartían necesariamente la ideología del gobierno. Este fue el caso de las ONGs vinculadas al FMLN y al partido demócrata cristiano, que incluso fueron favorecidas por la nueva política de Estado sobre microcréditos. A este éxito también contribuyó la ayuda recibida de diversos organismos internacionales, así como el hecho de que instituciones ya establecidas, como la red de FEDECREDITO y otras ONGs, contaban con suficiente experiencia en la materia. Mención especial merece el trabajo de la Financiera Calpiá, que en el año 2003 se transformó en el banco ProCrédit. Según Agosin, Bloom y Gitli (2000) “la experiencia más exitosa la protagonizó la Financiera Calpiá, en El Salvador, surgida en 1988 gracias a un subsidio de la


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Agencia Alemana de Ayuda al Desarrollo (GTZ) a la Asociación de la Mediana y Pequeña Empresa de El Salvador (AMPES), y con aportes del BID, del BCIE y de instituciones nacionales. La metodología utilizada para decidir la concesión de préstamos consiste en obtener un detallado conocimiento de la capacidad de reembolso de cada eventual deudor mediante visitas a los hogares de los clientes. A modo de garantías, los deudores entregan en prenda bienes que poseen un elevado valor de uso para la familia (por ejemplo, una cama o bienes durables). La Financiera Calpiá cobra tasas de interés superiores a las de los bancos convencionales”.

3.2 Evolución de las políticas públicas de apoyo a la MYPE

A continuación se presenta una cronología de las acciones de políticas públicas que se han implementado en El Salvador, desde 1998, en apoyo a la micro y pequeña empresa, y en la lucha contra la pobreza. Éstas reflejan la evolución hacia la institucionalidad que se observa en la actualidad.

AÑO Acciones de política impulsadas en beneficio del agro y de los servicios financieros hacia la MYPE urbana y rural

1988 Inicia actividades la Financiera Calpiá, con apoyo de la GTZ a la Asociación de la Mediana y Pequeña Empresa de El Salvador-AMPES.

1992 La Unión Europea lanza los programas FOMMI I y II.

Ley de creación del Banco Multisectorial de Inversiones. 1994 Inicia el proyecto PRODAP I, apoyado financieramente por el FIDA, como un apoyo de combate a la extrema

pobreza rural en los departamentos de la zona paracentral, que incluye servicios financieros. 1996 Se crea la CONAMYPE, como parte de la red social de la Vicepresidencia de la República.

1997 Se publica el Libro Blanco de la Microempresa, el cual documenta la importancia de la micro, pequeña empresa y su contribución a la economía de El Salvador.

1998 Se impulsa el CENTROMYPE, dedicado a propiciar los negocios de micro y pequeños empresarios con empresas de mayor tamaño (creada en el proceso de transferencia por FOMMI II, Programa de la Unión Europea y Gobierno de El Salvador) La CONAMYPE pasa a ser una institución desconcentrada, dependiente del Ministerio de Economía, situación que le confiere más capacidad para desarrollar e impulsar políticas propias. USAID lanza el programa de Fortalecimiento de las Microfinanzas Rurales-FOMIR- DAI. Se aprueba la Ley del Fondo Solidario para la Familia Microempresaria-FOSOFAMILIA. Su capital inicial es de US$4 millones. Se crea FUNDAMICRO, fundación sin fines de lucro cuya misión es transferir servicios tecnológicos especializados a instituciones que quieran iniciarse o ampliar con nuevos servicios financieros a la micro empresa, urbana y rural, desde una perspectiva de rentabilidad que garantice su sostenibilidad (creada en el proceso de transferencia por FOMMI II, Programa de la Unión Europea y del Gobierno de El Salvador). FUNDAMICRO, institucionaliza parte de las actividades desarrolladas por el FOMIR-DAI (programa financiado por USAID). Se reorienta el BFA, con la finalidad de transferir tecnología microcrediticia y enfocar su actividad crediticia en microcrédito. Se contará con el apoyo de FUNDAMICRO.

1999

Se diseñó el Fideicomiso Especial para la Micro y Pequeña Empresa-FIDEMYPE, constituido con fondos de la Unión Europea, del FOMMI II, para la concesión de créditos a microempresarios a través de instituciones formales y no formales, y administrado por el BMI. La creación de este FIDEICOMISO en el BMI, permitió involucrar a una instancia especializada en finanzas en el tema de financiamiento a la micro y pequeña empresa y trabajar con instituciones financieras no bancarias).


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El Ministerio de Economía, a través de CONAMYPE, dicta la "Política Nacional para la Micro y Pequeña Empresa", que contiene cinco estrategias:

1- Desarrollo y fortalecimiento institucional para establecer políticas, acciones y proyectos que competen a varios sectores.

2- Fortalecimiento e incentivos a la cultura empresarial de innovación, participación y de cooperación para facilitar el desarrollo de jóvenes estudiantes.

3- Fomento a la asociatividad competitiva: promoción al desarrollo de sistemas y mecanismos de articulación.

4- Mejoramiento del acceso de los empresarios y trabajadores del sector MYPE a servicios financieros. 5- Mejoramiento del acceso de los empresarios y trabajadores del sector MYPE a servicios no financieros.

El Ministerio de Economía, a través de CONAMYPE, establece una alianza estratégica con el BMI para que éste facilite y articule una parte de la Política Nacional para la Micro y Pequeña Empresa, específicamente la relacionada con el financiamiento. Ley de Bancos. Inicia el proyecto PRODERNOR, con apoyo de FIDA, para apoyar el combate a la pobreza rural en los departamentos nororientales, el cuál opera con líneas de crédito.

2000

Ley de Intermediarias Financieras No Bancarias.

2001 El Ministerio de Agricultura y Ganadería firma con el BID el "Proyecto de Reconversión Agroempresarial", mediante el cual se implementa el Sistema Nacional de Alianzas para la Innovación Tecnológica (SINALIT). Este proyecto propicia la participación y la coordinación de los principales actores de la oferta y demanda de servicios tecnológicos de generación y transferencia de tecnología agropecuaria, agroindustrial y forestal, y permite ampliar la base de estos servicios. La Bolsa de Recursos Competitivos es el instrumento utilizado para financiar las propuestas presentadas por los usuarios, entidades públicas o privadas, a fin de mejorar sus niveles tecnológicos y de competitividad de los negocios de las actividades agropecuarias y agroindustriales. El gobierno central firma un préstamo con el BID para "Caminos rurales sostenibles", mediante el cual se amplió y mejoró sustancialmente la red vial rural. Según los entrevistados, este aspecto es el que ha favorecido más la profundización de servicios financieros en las áreas rurales. Los gobiernos locales inician un proceso de electrificación rural y de ampliación de la red de acceso a agua potable. Ley del Sistema de garantías recíprocas para la micro, pequeña y mediana empresa rural y urbana. La CONAMYPE lanza los programas BONOMYPE y FAT-MYPE. El primero entrega bonos a los empresarios de la zona oriental y paracentral para comprar servicios de capacitación a diferentes proveedores. El 75% del costo de la capacitación es subsidiado por INSAFORP y el BID, mientras que el empresario aporta el 25%. El segundo es un fondo mediante el cual los empresarios reciben apoyo técnico que les permite mejorar la administración y producción de los productos de sus negocios. Se busca apoyar a las MYPES con un aporte económico directo para el pago de los servicios de consultoría, y la adquisición de técnicas modernas que mejoren su actividad empresarial y sus procesos productivos. El gobierno y la cooperación internacional aportan hasta un máximo del 80%, y los empresarios aportan al menos el 20% del costo de los servicios.

En el BMI se diseñó el Programa de Capacitación y Formación de Asesores Financieros en PYMEs.

La CONAMYPE y el BMI firman un convenio de cooperación institucional para el desarrollo del Programa de Ampliación de Cobertura del Microcrédito. Su propósito es otorgar incentivos a las instituciones financieras bancarias y no bancarias que participen en el programa. Sus componentes son: capacitar a los oficiales de crédito y mandos medios, y compensar el salario de los oficiales de crédito y equipamiento. Su zona de acción son las áreas más afectadas por los terremotos. Se impulsa el Programa de Garantía Agropecuaria (PROGARA).

Se impulsa el Programa de Garantía para Pequeños Empresarios (PROGAPE).


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Como punto de partida de la estrategia “Administración de las Relaciones con Clientes” (CRM), el BMI implementa el concepto de “Red del Desarrollo” a través de centros de servicios, lo cual le permite proporcionar a los ciudadanos información, asesoría de servicios y productos relacionados al crédito, y apoyo en la realización de sus trámites, ya sea a través de un instructor en los centros de servicio o por medio de un portal que garantiza acceso a los servicios integrados. Es un moderno sistema de información conformado por 39 ventanillas de atención directa, ubicadas en todo el territorio nacional, y un centro de llamadas. En ambos casos, un Guía Empresarial le proporciona información veraz y oportuna sobre productos y servicios financieros y no financieros. Inicia el proyecto PRODAP II, abarca las zonas del PRODAP I, pero se amplía a otros municipios. Se constituyó el Fideicomiso para el Desarrollo del Sistema de Garantías Recíprocas-FDSGR, donde el BMI actúa como fiduciario y al cual ha apoyado económicamente para su creación.

2002

Constitución de la Fundación para la Innovación Tecnológica Agropecuaria “FIAGRO” como encargada de la innovación en el sector agropecuario, responsable de configurar ofertas bancables de proyectos innovadores para ser financiados con recursos del BMI.

2004 El gobierno lanza un plan sectorial de apoyo al sector agropecuario.

El gobierno lanza su Plan Oportunidades, una estrategia integral de atención a las familias en extrema pobreza. Tiene tres ejes fundamentales de intervención:

a) Red Solidaria, de acciones focalizadas en las familias que viven en condiciones de extrema pobreza en municipios priorizados e incluye transferencias condicionadas a la madre del hogar, capacitaciones y corresponsabilidades.

b) Red de Servicios Básicos, busca fortalecer la oferta de servicios básicos en educación, salud y nutrición. Incluye un componente fuerte de infraestructura y compromisos de dotar de servicios de agua, alumbrado y saneamiento básico al 100% de las escuelas, unidades y casas de salud.

c) Red de Sostenibilidad a la Familia, que considera inicialmente los proyectos productivos y al microcrédito como herramientas claves para apoyar a los pequeños agricultores en diversificar sus fuentes de ingreso y aumentar la productividad, así como la gestión ambiental.

Se lanza el programa “Tu Crédito “ que pretende ampliar la cobertura a microcrédito a 100 municipios pobres. El gobierno inicia Apoyando el Seguro de Cosechas, con un plan piloto de apoyo al cultivo del algodón, para posteriormente pasar a los cultivadores de hortalizas en Chalatenango. El gobierno apoyó con 50% de la prima del seguro.

2005

El gobierno, a través del BFA, lanza el "Plan Cerealero 2005" mediante el cual dan un crédito máximo de US$100 a pequeños productores de granos básicos. Se pretende entregar entre 40 mil y 50 mil créditos.

Fuente: Construcción propia con base en trabajo de campo y revisión de documentos. Con el cambio de gobierno en el año 2004, se asignan a CONAMYPE acciones estratégicas en el marco del plan de gobierno (período 2004-2009). En esencia, la dirección estratégica de CONAMYPE mantiene el énfasis en la promoción de jóvenes emprendedores. También se establece consolidar el sistema de apoyo para satisfacer las necesidades de los empresarios existentes. Este sistema se fundamenta en un concepto de amplia participación de ONGs, fundaciones, gremiales empresariales, programas de apoyo, la cooperación externa y por supuesto los empresarios. (CONAMYPE, 2006).

El GOES ha ido asumiendo un papel de facilitador, promotor y ejecutor en las políticas públicas de apoyo a la MYPE. Este proceso ha sido liderado, en buena medida, por la CONAMYPE, mediante la aplicación de un modelo de tres pisos. Este modelo involucra diferentes actores, tanto públicos como privados, que han definido su rol específico en el tema del microcrédito y han logrado crear una institucionalidad dedicada a la atención de la micro y pequeña empresa. Dentro de este marco de trabajo desarrollado el tema de financiamiento rural ha sido abordado desde lo urbano, mostrando un proceso de desarrollo en forma de espiral, es decir de lo urbano a lo rural.


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En el trabajo de fortalecimiento de la MYPE, la labor desarrollada por CONAMYPE ha sido fundamental, como institución de tercer piso, dictando las políticas. A continuación se presenta un esquema que grafica la actuación.

El modelo de gestión de CONAMYPE

El modelo de intervención de CONAMYPE concentra el rol del Estado en un tercer piso de operación,

dándole un rol evaluador, regulador y normativo, además de financiador. A su vez, le otorga a instituciones privadas de vocación intermediadora las funciones de segundo piso, es decir, administración, operación, atención de público, y caja pagadora de los servicios. Por último, en el primer piso, se concentra la relación directa entre empresas MYPE y las instituciones proveedoras de servicios, relación susceptible de construir un mercado.

Esquema del modelo de tres pisos (Bajo este esquema funciona la mayor parte de programas de CONAMYPE)

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Cooperación GOES

Agente Operador

Privado

Prestadoras de

Servicios

MYPE

FUNCIONES DEL 3° PISO

• Proveer fondos • Establecer regulaciones • Operar como superintendencia • Evaluar y medir impacto • Difundir y promover

FUNCIONES DE 2° PISO • Atender público • Administración de programas y/o proyectos• Monitoreo de la calidad del servicio • Vincular a la MYPE con las prestadoras de

servicios

FUNCIONES DE 1er PISO

• Brindar y demandar los servicios deconsultoría, asesoría y asistencia técnica en general


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Esquema del modelo de tres pisos en los servicios financieros para la MIPYME y principales políticas públicas

CONAMYPE, El Salvador

NIVELES INSTITUCIONES PROGRAMAS Y PROYECTOS

CONAMYPE MINEC

Programa de información sobre oferta y demanda de

servicios financieros. Diseño, financiamiento y seguimiento del Programa de

Ampliación de Cobertura del Microcrédito. SSF

TERCER PISO

COOPERACIÓN INTERNACIONAL

BMI

FIDEMYPE (Fideicomiso de apoyo a la micro y pequeña

empresa). Programa de Ampliación de Cobertura del Microcrédito. Sociedad de Garantías Recíprocas (SGR). CENPROMYPE. Red del Desarrollo.

FEDECREDITO

FEDECACES

ASOMI

ALPIMED

SEGUNDO PISO

AGENTES OPERADORES PRIVADOS FEDISAL, CÁMARA DE COMERCIO, FUSADES, AGAPE, SOMOS.

48 CAJAS DE CRÉDITO

7 BANCOS DE LOS TRABAJADORES

71 COOPERATIVAS DE AHORRO Y CRÉDITO

34 ONG

2 INSTITUCIONES FINANCIERAS ESTATALES

BANCO AGRÍCOLA

BANCO SALVADOREÑO

BANCO HIPOTECARIO

PROCREDIT

BANCO DE FOMENTO AGROPECUARIO

CONSULTORES Y CAPACITADORES

PRIMER PISO

OTROS


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Las instituciones de primer piso realizan operaciones de microcrédito en zonas urbanas y rurales, aunque con una predominancia hacia el sector urbano.

El liderazgo que CONAMYPE ha desarrollado es innegable. En buena medida, el éxito en la implementación de políticas públicas de apoyo a la micro y pequeña empresa se debe a: a. Una visión de conjunto de todos los actores

involucrados, que permite dar continuidad a las políticas públicas y facilita el aprendizaje y acumulación de experiencias.

b. La creación de una institucionalidad para el apoyo de la micro y pequeña empresa, en donde se abarcan temas relacionados a capacitación, generación de información, financiamiento, fondos de garantía, entre otros.

c. El respeto y complementariedad de los diferentes actores involucrados.

d. La delimitación de funciones según áreas de especialidad.

e. La centralización del financiamiento en una instancia especializada.

f. La delimitación del rol de todos los actores (Estado, organizaciones intermediarias, universidades, centros de capacitación).

La figura siguiente ilustra la evolución de una serie de instancias –institucionalidad de apoyo- creadas para el fortalecimiento del sector MYPE. Se observa el rol clave que ha desempeñado el Banco Multisectorial de Inversiones en el proceso. Este proceso tiene su base en la política de apoyo a la micro y pequeña empresa liderada por CONAMYPE, órgano rector de la política.

Figura 2. Instancias de apoyo a la MIPYME, El Salvador

Fuente: Elaboración propia.

FUNDAMICRO 1999

FIAGRO 2002

FIDEMYPE 1999

PROGARA 2001

PROGAPE 2000

SGR 2001 FDSGR 2002

SGR S.A. 2004

INFOCENTROS 20002

CENTROMYPE 1998

BMI 1994


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Un aspecto relevante es la especialización de cada una de las instancias creadas y la relación establecida con el BMI, como instancia especializada a nivel de segundo piso, en el tema de financiamiento. Dentro de los niveles de especialización de cada instancia se señalan los siguientes: • CENTROMYPE, instancia encargada de brindar

asesoría técnica, principalmente para la inserción en el mercado exportador.

• INFOCENTROS, una red de acceso, donde se

brinda asesoría a través de la Red del Desarrollo para que diversas ideas de inversión puedan concretarse, para lo cual se brindan apoyos sobre posibilidades de financiamiento, mercados, garantías, etc.

• El sistema de Sociedades de Garantía

Recíproca está conformado por las Sociedades de Garantías Recíprocas (SGRs), las Reafianzadoras de Sociedades de Garantía Recíproca y el Fideicomiso para el Desarrollo del Sistema de Garantías Recíprocas. Las SGRs son sociedades anónimas cuya finalidad exclusiva es otorgar, a favor de sus socios, avales, fianzas y otras garantías. Supervisadas por la SSF, buscan darle solución al problema del acceso al crédito de las micro, pequeñas y medianas empresas debido a la falta de

garantías que ofrecer a las instituciones financieras. Además, buscan mejorar las condiciones de plazo y tasas de interés a las cuales las micro, pequeñas y medianas empresas contratan los créditos. En el año 2004 se constituyó la primera de ellas, denominada Sociedad de Garantías y Servicios (SGR SA de CV).

• PROGARA, es un fondo de garantías para

inversiones agropecuarias, que en su mayor parte ha sido utilizado para garantizar la producción de café dados los bajos precios entre 2001 y 2004.

• PROGAPE, fondo de garantías para inversiones

en pequeña empresa. • FIDEMYPE, fideicomiso creado para que

Instituciones Financiera Bancarias y no Bancarias puedan acceder a fondos del BMI. Ha sido utilizado por apenas 15 instituciones.

• FUNDAMICRO, fundación creada para

fortalecer el trabajo institucional de las instituciones microfinancieras.

• FIAGRO, fundación para la Innovación

Tecnológica Agropecuaria, destinada a favorecer actividades agropecuarias.


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4. Análisis crítico de las políticas

4.1 Demanda de servicios financieros y nivel de

profundización de los mercados rurales

En El Salvador existen 512,142 MYPES, de la cuales el 48.5% son de cuenta propia, el 42.1% de subsistencia, el 6.3% de acumulación y el 3.1% pequeñas empresas (como muestra el Cuadro 7). La mayoría de estas empresas están ubicadas en el área metropolitana de San Salvador (un 34.7%), mientras el resto están ubicadas en las restantes cabeceras departamentales (22.7%), otras zonas urbanas (23.3%), y en el área rural el restante (19.3%).2

No existen datos que reflejen el número de MYPES atendidas con microcrédito, pero un estudio de CONAMYPE (2005) que abarca a 119 IFIS indica que tienen 337,800 clientes activos. Se debe tomar en cuenta que este cálculo incluye a pequeños productores agropecuarios que no forman parte del universo de las MYPES (Cuadro 7). En una estimación más global, el mismo estudio señala que el índice está sobre el 43%. En términos generales, el microcrédito se concentra en zonas urbanas, con un 69.8% y 32.2% en la zona rural. Los bancos comerciales y de los trabajadores tienen una proporción urbano rural de 4 a 1, las IFIS del FEDECREDITO tienen una proporción cercana a 3 a 1, las ONGs por debajo de 2 a 1, mientras que en Otras la proporción es más cercana a 1 a 1 (Cuadro 8).

Cuadro 7. Caracterización del sector MYPES de El Salvador

Empresas Cuenta Propia

Subsistencia I

Subsistencia II

Acumulación simple

Acumulación ampliada

Pequeña empresa

Totales

Total 248,630 69,423 145,750 25,274 7,288 15,777 512,142 (%) 48.5 13.6 28.5 4.9 1.4 3.1 100.0 Tiempo de Operar (años) 7.6 7.0 8.0 8.7 10.4 9.9 7.8

Ubicación

AMSS 76,836 19,684 58,824 10,640 3,724 8,208 177,916 Cabecera 57,554 17,654 31,202 5,783 1,276 2,862 116,331 Resto urbano 55,172 16,970 34,474 7,189 1,829 3,578 119,212 Rural 59,068 15,115 21,250 1,662 459 1,129 98,683

Fuente: CONAMYPE. "Análisis de la oferta de productos y servicios financieros dirigidos al sector de la MIPYME en El Salvador". El Salvador. Noviembre 2005.

2 Estas cifras podrán variar de acuerdo al censo de establecimiento 2006 que está levantando la Digestic-Minec-2006.


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Cuadro 8. Zona geográfica de los servicios hacia las MIPYMES

Zona 5 Bancos 7 Banco de los

Trabajadores

71 Cooperativas de Ahorro y Crédito

48 Caja de Crédito

32 ONG 2 Otro General

Urbano (%) 81.5 79.0 72.8 72.2 62.8 58.0 69.8

Rural (%) 18.5 21.0 27.2 27.8 37.2 42.0 30.2

Fuente: CONAMYPE. "Análisis de la oferta de productos y servicios financieros dirigidos al sector de la MIPYME en El Salvador". El Salvador. Noviembre 2005

Cuadro 9. Nivel de penetración del mercado del microcrédito en zonas rurales

TRIMESTRES Penetración de Mercado

Cuarto – 2000 Tercero- 2003 Segundo- 2003 Primero- 2004

TOTALES (%) 14.00 29.10 29.49 37.38 Fuente: Microenfoque. Varios números. El Salvador. Tampoco existen estadísticas que indiquen el nivel de penetración del microcrédito en las áreas rurales. El Banco ProCredit, que se considera la IFI con más penetración en el mercado rural, indica que de los 66,944 créditos vigentes que tiene a octubre de 2005, hay 14,949 vinculados con actividades agropecuarias y pesca, lo que constituye el 22.3% de su cartera total.

Otra fuente secundaria de datos es la Revista Microenfoque. Ésta indica que a finales del año 2000, la penetración del microcrédito en las zonas rurales era de alrededor del 14%, y que a inicios del 2004 había subido a un 37.38% (Cuadro 9). La evidencia circunstancial anterior muestra cómo la penetración del microcrédito en las zonas rurales avanza de manera progresiva gracias a un modelo que se expande desde las zonas urbanas a las zonas rurales. La existencia de este modelo hace suponer que la penetración en el sector rural se incrementará todavía más en el futuro.

4.2 Medidas que favorecen la profundización de los mercados

financieros rurales Uno de los aspectos más importantes para la profundización de los mercados financieros en general, y de los mercados financieros rurales en particular, es la presencia de una visión de conjunto en gran parte de los actores involucrados y, especialmente, en los gobiernos de la última década. Esta visión de conjunto fue derivada de dos acontecimientos: uno de ellos fue la publicación del Libro Blanco de la Microempresa en 1997 y el otro fue la creación de CONAMYPE. El aporte del Libro Blanco fue dar visibilidad y notoriedad a la contribución de la micro y pequeña empresa a la economía de El Salvador, y a la vez cuantificar y caracterizar a las microempresas. La creación de CONAMYPE, por otro lado, estableció las bases para implementar y dar continuidad a las políticas de apoyo al sector MIPYMES.


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La consecución de una visión de conjunto, que en Centroamérica sólo se observa en El Salvador, se ha fortalecido con la creación de CONAMYPE. El liderazgo que CONAMYPE ha tenido en el diseño y manejo de la política hacia el sector MYPE ha sido fundamental para la consolidación del sector, actuando como ente de tercer piso, acompañando a organismos internacionales e iniciativas gubernamentales y no gubernamentales. En todo el proceso, también sobresale el trabajo de la Unión Europea con sus programas FOMMI I y II, y con la institucionalización del programa a través de la adjudicación de parte de sus tareas al Banco Multisectorial de Inversiones, que además se benefició de la creación del fideicomiso FYDEMYPE. Por otra parte, la creación de FUNDAMICRO logró institucionalizar el área de sistemas de información y el área de capacitación en tecnología microfinanciera; dos áreas fundamentales para el desarrollo de la industria microfinanciera. En el tema de la profundización de los servicios financieros rurales sobresale el apoyo de USAID, con el programa FOMIR-DAI, que buscó la expansión de los servicios financieros rurales a través de un enfoque urbano-rural. Nuevamente, la institucionalización de la experiencia fue clave para el país. El BMI asumió la parte de las estrategias de expansión de cobertura, mientras que por otro lado la Universidad Centroamericana “José Simeón Cañas” dio continuidad a la publicación de información y estadísticas sobre mercados financieros rurales. Es indudable que el modelo de operación definido por la CONAMYPE y descrito anteriormente en este documento, facilita la definición del rol de todos los actores involucrados en el apoyo a las MYPES (gobierno, cooperación internacional, organizaciones no gubernamentales, bancos privados y centros educativos) y propicia un ordenamiento de las intervenciones. El modelo ha creado las bases para que el gobierno desempeñe un rol de facilitador y que cada instancia involucrada asuma un rol específico.

En todo este proceso, el apoyo que CONAMYPE ha tenido por parte del BMI ha resultado fundamental, ya que el BMI, como ente de segundo piso, ha asumido el tema de financiamiento a la MYPE y ha implementado instrumentos que han beneficiado a este sector.

La creación de la Ley de Intermediarias Financieras No Bancarias, primera iniciativa en la región con esta orientación, es una muestra clara del deseo de contribuir a normar y regular su funcionamiento. Aunque se ha avanzado poco en el proceso de regulación y supervisión (tras cinco años de vigencia, apenas cinco microfinancieras han logrado adecuarse a sus exigencias y más de 150 no están reguladas), se han definido las reglas de operación y se han generado iniciativas orientadas a lograr mejores estándares. La experiencia alcanzada a través de proyectos con programas de microcrédito rural, tanto para microempresas como producciones agropecuarias, financiados por el FIDA (PRODAP I y II, PRODERNOR), ha permitido conocer las dificultades, fortalezas, y tecnologías adecuadas de este tipo de operaciones. Sin embargo, estas experiencias no han tenido en cuenta la evolución de las microfinanzas a nivel nacional, y no han logrado la institucionalización de las experiencias. Las estrategias de estos proyectos se deben integrar en la evolución de la industria para lograr mayor sostenibilidad de las intervenciones. Es precisamente en este campo donde surge una oportunidad interesante para el programa SERFIRURAL. La atención a los mercados rurales en El Salvador es un fenómeno que se da a raíz de la expansión de los servicios financieros urbanos, en donde PROCREDIT ha ocupado un rol protagónico. A nivel de políticas, entre las iniciativas que han favorecido la atención de los mercados rurales se ubican las de inversión en la red de comunicación vial, y las estrategias implementadas por el BMI y por el programa FOMIR relacionadas con la expansión de cobertura.


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4.3 Medidas que obstaculizan la expansión de los mercados

financieros rurales

Numerosos estudios (REDCAMIF 2005, González 1998, Nagarajan 2005, FUSADES 2004) señalan el poco desarrollo de los mercados financieros rurales en comparación con los mercados urbanos. El caso salvadoreño no es la excepción y apenas el 30.2% de los servicios que brindan las instituciones dedicadas a las microfinanzas se ubican en la zona rural, quedando el restante 69.8% en las áreas urbanas (Cuadro 8). Asimismo, del total de MYPES existentes en el 2005, sólo el 19.3% se ubicaban en zonas rurales (Cuadro 7). Algunas situaciones propias de la zona rural dificultan la penetración de los mercados financieros rurales, tales como problemas de información asimétrica, elevados costos de transacción y manejo del riesgo, dispersión espacial, riesgo sistémico, entre otros (REDCAMIF 2005, González 1998, Nagarajan 2005, FUSADES 2004). De acuerdo con un estudio de FUSADES (2004), en 1995 el 86.9% de la familias rurales no tenían acceso a crédito, mientras que el 2001 este número había bajado hasta un 62.1% (Cuadro 10).

Cuadro 10. Evolución de los hogares rurales con acceso al crédito (1995-2001)

Fuente: FUSADES. "Informe de desarrollo económico y social. El desafío rural: pobreza, vulnerabilidad y oportunidades". El Salvador. 2004.

El 37% de los hogares rurales tuvieron acceso al crédito en 2001, pero mayoritariamente a través de fuentes informales. Excluyendo dichas fuentes, sólo el 13% de estos hogares tuvo acceso a fuentes formales o semiformales, destacando las comerciales. Estos datos de panel son los únicos que se han encontrado que muestran la penetración del mercado al crédito en zonas rurales, aunque la muestra (de apenas 451 hogares) es muy limitada. Uno de los principales problemas para el desarrollo de servicios financieros rurales es la aplicación de tecnologías financieras adecuadas a las zonas rurales. Algunas instituciones tratan de replicar tecnologías diseñadas con éxito para zonas urbanas, pero no han desarrollado tecnologías propias para el ámbito rural. En buena medida, la propia CONAMYPE, junto con el BMI, han desarrollado tecnología que se adecúa mejor a las zonas urbanas, por lo que es necesario que estos entes encargados generen tecnología de microcrédito específica para las particularidades de las zonas rurales. En este sentido, el Banco PROCREDIT es el líder en la oferta de créditos hacia zonas rurales, pudiendo servir de patrón de referencia. Otro problema es que el Gobierno Central consideró que la mejor política hacia el sector agropecuario era no tener política, lo que se tradujo en un abandono del agro. Por ejemplo, en 1991 el sistema bancario otorgó créditos al sector agropecuario que representaron el 25.0% de su cartera, pero en el año 2003 este porcentaje había caído a cerca de un 3.0%. Otro problema es que el gobierno ha aplicado con frecuencia políticas de condonación de deuda, sin considerar que varios programas externos contenían ayuda no reembolsable. Esta situación ha generado un efecto pernicioso de no pago en zonas rurales. Esta situación se dio en casos como las cooperativas del sector reformado, algunos productores afectados durante el conflicto armado, los productores de café, los beneficiarios del programa de transferencia de tierras derivado de los acuerdos de paz, y en algunos cerealeros.

1995 1997 1999 2001 Dónde acceden al crédito (%)

Bancos comerciales 0.7 1.3 1.1 0.4 BFA 4.0 6.7 2.7 1.8 Instituciones No bancarias

1.8 6.2 4.9 7.3

Fuentes comerciales 2.2 2.4 5.5 11.3 Fuentes informales 4.4 14.2 11.3 17.1 Con acceso 13.1 30.8 25.5 37.9 Sin acceso 86.9 69.2 74.5 62.1 Total Hogares del Panel 451 451 451 451


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Esto ha provocado que sean las propias instituciones dedicadas a las microfinanzas las que deban cambiar las actitudes que se han creado en la zona rural sobre el no cumplimiento de las obligaciones financieras. El problema es que muchas consideran que en ocasiones esto sobrepasa sus esfuerzos y les incrementa los costos. El último obstáculo es la Ley de Intermediarias Financieras No Bancarias, pues requiere calificaciones tan altas que las microfinancieras no están interesadas en someterse a sus regulaciones. Apenas cinco lo han logrado y hay dos que se encuentran en proceso, las restantes no han mostrado un interés verdadero en regularse.

4.4 Principales desafíos

El principal desafío en El Salvador continúa siendo la adecuación de la Ley de Intermediarias Financieras No Bancarias a los requerimientos y sistemas de operación de las organizaciones microfinancieras en zonas rurales. La penetración del mercado de microfinanzas hacia los pobres rurales sigue siendo un tema en el cual se debe continuar trabajando a pesar de los logros alcanzados, pues las IFIS todavía privilegian las zonas urbanas. También se plantea como un importante desafío mejorar las condiciones y medios de fondeo de las intermediarias no bancarias, y la adecuación de las exigencias de las entidades supervisoras, de tal forma que respondan en mayor medida a las características de las MIPYMES rurales. Diversos proyectos con programas de combate a la pobreza rural deben estimular la penetración de mercados rurales hacia hogares en situación de pobreza. Un ejemplo en este campo son las

iniciativas de expansión de cobertura y los instrumentos de apoyo orientados a atender la población de los municipios más pobres impulsadas por el BMI. Los diversos programas gubernamentales que apoyan y promueven el microcrédito (BMI, BFA, FIAGRO, PROGARA, PROGAPE, FIDEMYPE) deben fijar lineamientos especiales que tiendan a fortalecer la penetración de mercados rurales. A manera de ejemplo, se les puede incentivar que cumplan con determinadas metas al respecto, como puede ser el establecimiento de mínimos de cartera que deben ser colocados en el ámbito rural. Debido a las múltiples necesidades de servicios financieros del sector de la microempresa y a las pocas posibilidades de éstos en ofrecer garantías reales a las instituciones financieras reguladas y no reguladas, se vuelve prioritario que estas instituciones diversifiquen sus productos y servicios microfinancieros. Las instituciones del Estado que han iniciado programas financieros de apoyo a las MIPYMES deberán mantenerse en el mercado técnicamente, sin distorsionar el mercado con tasas de interés subsidiadas; de lo contrario será un desincentivo para la inversión privada y lejos de ampliar la cobertura se puede disminuir. Las instituciones estatales, por su misión, pueden mantenerse en el mercado asumiendo mayores riesgos, financiando proyectos más por su viabilidad técnica-financiera que por garantías. La política pública deberá propiciar la disminución de la brecha de información entre la demanda y oferta de servicios financieros.


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Anexos

Anexo 1. Listado de personas entrevistadas

Institución / persona Cargo / sigla Dirección Alianza para el Desarrollo de la Microempresa ALPIMED www.alpimed.org.sv Ricardo Segovia Presidente [email protected] César Ríos Director Ejecutivo [email protected] Asociación de Organizaciones de Microfinanzas ASOMI www.asomi.org.sv Wilson Salmerón Director Presidente [email protected] Franklin Antonio Montano Secretario Ejecutivo [email protected]

Banco Agrícola BA Centro Comercial Loma Linda, Av. Manuel Enrique Araujo y C. Loma Linda, San Salvador, El Salvador

Ana Marina Menjívar de Carazo Gerente de Créditos, Banca Micro [email protected] y Pequeña Empresa

Cecibel de Durán Gerente Mediana Empresa [email protected] Banco Centroamericano de Integración Económica BCIE Calle la Reforma 130, Colonia San Benito,

San Salvador, El Salvador Xiomara Carías Ponce Coordinadora de Negocios [email protected] Banco de Fomento Agropecuario BFA Carretera al Puerto La Libertad, Km 10,

Santa Tecla, La Libertad, El Salvador René Hernández Gerente de Créditos gerente.cré[email protected] Banco Multisectorial de Inversiones BMI www.bmi.gob.sv Alfredo Alfaro Gerente Banca de Desarrollo [email protected] Samuel Salazar Genovéz Especialista Agropecuario [email protected] Banco ProCredit ProCredit www.bancoprocredit.com.sv Rafael Antonio López Miranda Asistente Gerencia de Créditos [email protected] Comisión Nacional de la Micro y Pequeña Empresa CONAMYPE 41 Av. Norte # 115 Edificio Roosevelt Cuscatlán,

San Salvador, El Salvador Mauricio Aguilar Gerente Servicios Empresariales [email protected] Andrés Recinos Responsable de Servicios Financieros [email protected] Federación de Cajas de Crédito y de Bancos de FEDECREDITO 25 Av. Norte y 23 C. Pte. Edificio Napoleón Bolaños, los Trabajadores San Salvador Macario Armando Rosales Rosa Presidente [email protected] Federación de Cooperativas de Ahorro y FEDECACES 23 Av. Norte y 25 calle poniente # 1301. Crédito de El Salvador San Salvador, El Salvador Salvador González Alvarado Presidente FORTALECE FORTALECE/GTZ Calle El Mirador y 91 Av. Norte # 4709

Col. Escalón. San Salvador, El Salvador Frank Phol Asesor


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Institución / persona Cargo / sigla Dirección Fundación Capacitación y Asesoría en Microfinanzas FUNDAMICRO www.fundamicro.com Jesús Antonio Peña Molina Gerente de Capacitación y Consultorías [email protected] Francisco Hernán López Pinzón Gerente de Consultorías Informáticas [email protected] Fundación Salvadoreña para el Desarrollo FUSADES Edificio FUSADES, Bulevar y Urbanización Santa Económico y Social Elena, Antiguo Cuscatlán, La Libertad, El Salvador Rafael Antonio Pleitez Gerente Sección Social [email protected] Instituto Centroamericano de Cooperación IICA Av. Manuel Gallardo y Final 1 Av. Norte, para la Agricultura Santa Tecla, La Libertad, El Salvador Keith L. Andrews Representante para El Salvador [email protected] Carlos Fuentes [email protected] Ministerio de Agricultura y Ganadería MAG Final 1a Av. Norte Santa Tecla, La Libertad José Cristóbal Escobar SINALIT Miguel Ruíz Manuel Sosa Salvador Torres Juan José García Ministerio de Economía MINEC Alameda Juan Pablo II y Calle Guadalupe, Edif C-1

Centro de Gobierno, San Salvador, El Salvador Rafael Ruíz Suárez Director de Competitividad Empresarial [email protected] Rafael Vladimir Velásquez Director del Fondo de Fomento [email protected]

a las Exportaciones Presidencia de la República Secretaría Técnica Alameda Manuel Enrique Araujo No 5500,

San Salvador, El Salvador Rafael Antonio Lemus Coordinador Área Económica [email protected] Proyecto de Desarrollo Rural en la Región Central PRODAP I I Av. Crescencio Miranda y 8a C. Poniente No 1,

San Vicente, El Salvador Frank Edwing Escobar Director Ejecutivo [email protected] Proyecto de Desarrollo Rural en la Región Norte PRODERNOR Eduardo Castillo Director Ejecutivo Unidad Regional de Asistencia Técnica RUTA [email protected] Ernesto Hayem Moreno UTN-TUTA [email protected] Rafael Martínez Ortíz Técnico RUTA-UTNELS [email protected]


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Anexo 2. Bibliografía Agosin, M., Bloom, D.E., y Gitli,E. (2000). "Globalización, liberalización y desarrollo humano sustentable: adelantos y desafíos en los países centroamericanos". UNCTAD. ASOMI (2005). Asociación de Organizaciones de Microfinanzas. "Estudios, análisis y revisión del actual marco regulatorio de las microfinanzas en la República de El Salvador" Informe final. El Salvador. BMI (2005). Banco Multisectorial de Inversiones "Memoria de labores". El Salvador. CDR-ULA (2005). Centro de Estudios para el Desarrollo Rural y la Universidad Libre de Amsterdam. "Memoria de labores 2004". Costa Rica. CONAPYME, 2006 de la página web: www.conamype.gob.sv CONAMYPE (2005-a). Comisión Nacional para la Micro y Pequeña Empresa. "Análisis de la oferta de productos y servicios financieros dirigidos al sector de la MIPYME en El Salvador". El Salvador. CONAMYPE (2005-b). Comisión Nacional para la Micro y Pequeña Empresa. "Memoria de labores 2004". El Salvador. CONAMYPE (2000). Comisión Nacional para la Micro y Pequeña Empresa. "Política nacional para la micro y pequeña empresa. 2000". Noviembre de 2000. El Salvador. FAO-Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación. 1998. La financiación agrícola: cómo formular la política acertada. Elizabeth Coffey. Programa FAO/GTZ, Serie Replanteamiento de las Finanzas Agrícolas, Número 2. Roma, Italia. FUSADES (2004). "Informe de desarrollo económico y social. El desafío rural: pobreza, vulnerabilidad y oportunidades". El Salvador. IICA (2004). "Fruticultura: oportunidades de inversión en El Salvador". El Salvador.

González Vega, C. (1998). "El papel del Estado en la promoción de servicios financieros rurales". Rural Finance Program Department of Agricultural, Environmental and Development Economics. The Ohio State University. USA. GOES (2004) Gobierno de El Salvador. "Red solidaria. Programa social de atención a las familias en extrema pobreza de El Salvador". El Salvador. MAG (2005). Ministerio de Agricultura y Ganadería. "El Salvador. Acciones para el desarrollo agropecuario y agroindustrial 2004-2009. Pacto por el empleo". El Salvador. MAG (2004-a). Ministerio de Agricultura y Ganadería. "El Salvador. Estrategia de crecimiento económico rural y reducción de la pobreza" Tomo I. Documento para consulta. MAG. Noviembre 2004. El Salvador. MAG (2004-b). Ministerio de Agricultura y Ganadería. "El Salvador. Estrategia de crecimiento económico rural y reducción de la pobreza" Tomo II. Estudio de casos de cadenas de valor agrícolas y no agrícolas. MAG. Noviembre 2004. El Salvador. Nagarajan, Geetha y Meyer, R. (2005). "Finanzas rurales: avances recientes y lecciones emergentes, debates y oportunidades". Departamento de Agricultura, Medio Ambiente y Economía del Desarrollo, de The Ohio State University. USA. REDCAMIF (2005). Red Centroamericana de Microfinanzas "Cuadernos de Microfinanzas". No 1. Guatemala. UCA (2005). Universidad Centroamericana José Simeón Cañas. "Revista Microenfoque". Varios Números. El Salvador. Villalobos, Iris, Sanders, A. y de Ruijter de Wildt, Marieke (2003). "Microfinanzas en Centroamérica: los avances y desafíos". En Financiamiento del Desarrollo Nº 139. CEPAL. Chile.


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Anexo 3. El Salvador: Número de hogares y porcentaje que se encuentra en situación de pobreza (2000-2004)

Pobreza Extrema

(%) Relativa

(%) Pobreza

(%)

Hogares (no.)

Años

Urbana Rural Nacional Urbana Rural Nacional Urbana Rural Nacional Urbana Rural Nacional 2000 9.3 27.2 16.0 20.6 26.6 22.8 29.9 53.7 38.8 899,747 538,439 1,438,186 2001 10.2 26.1 16.1 21.0 25.5 22.7 31.3 51.6 38.8 925,830 547,504 1,473,334 2002 10.3 25.0 15.8 19.2 24.2 21.0 29.5 49.2 36.8 957,471 564,912 1,522,383 2003 9.7 22.1 14.4 20.2 24.1 21.7 30.0 46.2 36.1 990,017 599,924 1,589,941 2004 8.6 19.3 12.6 20.7 24.4 22.0 29.2 43.7 34.6 1,022,731 603,305 1,626,036

Fuente: Dirección General de Estadísticas y Censos -DIGESTYC "Encuesta de Hogares y Propósitos Múltiples" Para cada año. El Salvador.

Anexo 4. El Salvador: Población rural en edad económica, de 10 años y más, económicamente activa e inactiva

Personas y porcentajes (2004) Población Económicamente

Activa (PEA) PEA (%)

PE (%)

Agro 387,199 39.4 19.0 Pesca 12,746 1.3 0.6 Minas 1,340 0.1 0.1 Industria 107,344 10.9 5.3 Serv. agua, luz 2,472 0.3 0.1 Construcción 68,342 6.9 3.3 Comercio, hoteles 163,776 16.7 8.0 Transporte 24,902 2.5 1.2 Financiero 22,335 2.3 1.1 Administración Pública 19,780 2.0 1.0 Educación 9,928 1.0 0.5 Serv. Comunales, salud 36,439 3.7 1.8 Serv. Doméstico 55,366 5.6 2.7 Otros 468 0.0 0.0 Sub Total Ocupada 912,437 92.8% 44.7% Sub Total Desocupada 71,076 7.2% 3.5% Población Económicamente Activa (PEA) 983,513 100.0% 48.2% Población Económicamente

Inactiva (PEI) % de la PEI % de la PE

Estudia 412,348 39.0 20.2 Obligaciones familiares 26,147 2.5 1.3 Incapacitado 24,904 2.4 1.2 Quehacer doméstico 474,583 44.9 23.3 Jubilado 8,692 0.8 0.4 No puede trabajar 81,358 7.7 4.0 En capacitación 2,599 0.2 0.1 Otros 26333 2.5 1.3 Población Económicamente Inactiva (PEI) 1,056,964 100.0% 51.8% Población Económica, de 10 años y más (PE) 2,040,477 100.0% Fuente: Dirección General de Estadísticas y Censos -DIGESTYC "Encuesta de Hogares y Propósitos Múltiples" 2004. El Salvador.


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Anexo 5. El Salvador: Instituciones de crédito fiscalizadas por la superintendencia del sistema financiero (2005)

Por Ley de Bancos 1- Banco Agrícola S.A. (atiende microcrédito) 2- Scotiabank S.A. 3- Banco de América Central S.A. 4- Banco Cuscatlán S.A. 5- Banco Uno S.A. 6- Banco Promérica S.A. 7- Banco Salvadoreño S.A. (atiende microcrédito) 8- Banco Americano S.A. 9- Banco ProCredit S.A. (atiende microcrédito) 10- Banco Fomento Agropecuario. Estatal. (atiende microcrédito) 11- Banco Hipotecario (Estatal)

Intermediarios financieros amparados en la Ley de Intermediarios Financieros no Bancarios (todos atienden microcrédito) 1- Banco de los Trabajadores y de la Pequeña y Microempresa S.C. de R.I. de C.V. BANTPYM 2- Banco de los Trabajadores de Soyapango, S.C. de R.L. de C.V. BANTSOY 3- Banco Izalqueño de los Trabajadores, S.C. de R.L. de C.V. 4- Primer Banco de los Trabajadores, S.C. de R.L. de C.V. 5- Asociación Cooperativa de Ahorro y Crédito Vicentina de R.L. ACCOVI de R.L.

Intermediarios financieros no bancarios (todos atienden microcrédito) 1- Federación de Cajas de Crédito y de Bancos de los Trabajadores, Sociedad Cooperativa de R.L. de C.V. FEDECREDITO 2- Asociación Cooperativa de Ahorro, Crédito, Aprovisionamiento y Comercialización del Colegio Médico de El Salvador de R.L. COMEDICA de R.L. 3- Federación de Cooperativas de Ahorro y Crédito FEDECACES

Entidades del sistema de garantía recíproca (atiende microcrédito) 1- Garantías y Servicios, S.G.R. de C.V.

Instituciones públicas de crédito 1- Fondo Social para la Vivienda FSV 2- Instituto de Previsión Social de la Fuerza Armada IPSFA 3- Fondo Nacional de Vivienda Popular FONAVIPO 4- Fondo de Financiamiento y Garantía para la Pequeña Empresa FIGAPE (atiende microcrédito) 5- Fondo Solidario para la Familia Microempresaria FOSOFAMILIA (atiende microcrédito) 6- Banco Multisectorial de Inversiones BMI (atiende microcrédito bajo esquema de segundo piso) 7- Banco Central de Reserva BCR 8- Instituto de Garantía de Depósitos IGD 9- Fondo de Saneamiento y Fortalecimiento Financiero FOSAFFI 10- Fondo Fiduciario para atender a los Afectados de las operaciones Ilegales realizadas por el Grupo Financiero Insepro, FEAGIN 11- Corporación Salvadoreña de Inversiones CORSAIN Fuente: Superintendencia del Sistema Financiero. "Reporte Mensual" Suplemento en los principales periódicos de El Salvador. 8 de noviembre de 2005.


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Anexo 6. Sondeo de tasas de interés IFIs

TASA DE i

ATIENDEN VENTA DE

CD MONTO OTORG.

IFI

MINIMA MAX. PROM. SI NO MINIMO MAX. PROM.

OBSERVACIONES

1 BANCOFIT 26% 30% 28% $400 $1,000 $700

Manifiestan haber manejado varios créditos a este rubro, muchos de estos vendedores se han iniciado con otros negocios

2 CCAMETRO 26% 36% 31%

3 INTEGRAL 27% 36% 32%

4 BANSOY 18% 24% 21%

5 CC SOYAPANGO 20% 21% 21% $200 $1,000 $600

6 B.F.A. 26% 26% 26% $300 $300 $300

7 BANTPYN 20% 21% 21% $600 $600 $600

8 FOSOFAMILIA 18% 24% 21% $300 $600 $450

9 CC. SANTIAGO NONUALCO 14% 14% 14% $200 $1,200 $700

10 CC. ZACATECOLUCA 14% 16% 15% $300 $700 $500

Las condiciones de los crédito son similares a las otras actividades, la mayoría reporta

haber tenido buenos resultados en el manejo de estos créditos. También

manifiestan que en este momento no están financiando esta actividad por el problema

de la ley.

11 CC. ACAJUTLA 18% 30% 24% $500 $800 $650

12 CC. USULUTAN 30% 30% 30% $0 No se han atendido, por que no se han presentado casos.

13 CC. SAN MIGUEL 18% 36% 27% $200 $400 $300

14 ACCOVI DE RL 30% 30% 30%

15 ACCACU DE RL 18% 18% 18%

16 AMC DE RL 34% 28% 31%

17 CC. ARMENIA 18% 22% 20%

No reportan este tipo de colocación.

18 BANCO AGRICOLA 26% 26% 26%

19 PROCREDIT 30% 30% 30%

20 CC SANTA ANA 12% 16% 14% No reportan este tipo de crédito.

21 SIHUACOP 18% 18% 18% Condiciones normales y respuesta de

clientes buenas.

22 CC.SONSONATE 25% 30% 28% $600 $1,000 $800 Manifiesta haber tenido buenos resultados

de recuperación.

23 PROPEMY 21% 30% 26%

Promedio General 23% 27% 25% $360 $760 $560 Datos al 17 de enero de 2006.


35

Anexo 7. Montos otorgados de crédito a los diversos sectores económicos bancos comerciales y financieras

(Millones de dólares y porcentajes)

2000 2001 2002 2003 2004 Sector económico Monto % Monto % Monto % Monto % Monto %

Agropecuario 323.0 6.7 164.4 3.4 146.2 2.9 164.1 3.6 153.7 3.1 1. Agricultura 237.1 4.9 90.4 1.9 83.6 1.7 100.0 2.2 99.9 2.0 Café 187.5 3.9 45.1 0.9 44.8 0.9 36.5 0.8 51.3 1.0 Algodón 0.5 0.0 - 0.0 0.3 0.0 - 0.0 2.5 0.1 Caña de azúcar 43.6 0.9 29.4 0.6 27.4 0.5 46.1 1.0 21.0 0.4 Maíz 1.0 0.0 5.9 0.1 3.4 0.1 6.1 0.1 6.9 0.1 Frijol 0.3 0.0 0.6 0.0 0.2 0.0 0.8 0.0 0.8 0.0 Arroz 0.6 0.0 1.1 0.0 0.4 0.0 1.6 0.0 1.8 0.0 Otros 3.6 0.1 8.3 0.2 7.1 0.1 8.9 0.2 15.6 0.3 2. Ganadería 6.6 0.1 12.8 0.3 7.9 0.2 17.1 0.4 16.1 0.3 3. Avicultura 35.0 0.7 20.0 0.4 19.9 0.4 23.6 0.5 19.4 0.4 4. Pesca 7.5 0.2 26.3 0.5 26.0 0.5 14.7 0.3 12.4 0.3 5. Refinanciamiento 36.8 0.8 14.9 0.3 8.8 0.2 8.7 0.2 5.9 0.1 Minería 0.9 0.0 0.1 0.0 3.5 0.1 1.2 0.0 2.3 0.0 Industria 1088.5 22.7 1191 24.7 986.2 19.7 876.6 19.2 799.3 16.3 Construcción 724.8 15.1 697.3 14.5 598.4 11.9 651.6 14.3 711.6 14.6 Electricidad, serv. Sanitarios 45.8 1.0 140.4 2.9 144.3 2.9 14.9 0.3 15.5 0.3 Comercio 1470.7 30.7 1342.7 27.9 1427.2 28.5 1349.3 29.5 1586.9 32.4 Transporte, almacenaje 133.8 2.8 157.7 3.3 129 2.6 75 1.6 62.7 1.3 Servicios 421.2 8.8 429.9 8.9 514.9 10.3 515.4 11.3 446.5 9.1 Otras 233.5 4.9 374.7 7.8 696.4 13.9 403.7 8.8 463.1 9.5 Préstamos personales 347.8 7.3 318.4 6.6 361.8 7.2 516.1 11.3 648.7 13.3

TOTAL 4,790.0 100.0 4,816.6 100.0 5,007.9 100.0 4,567.9 100.0 4,890.3 100.0 Fuente: Banco Central de Reserva. "Revista Trimestral". Varios números.

Anexo 8. El Salvador: Composición de la cartera de préstamos por destino de crédito, en microcrédito

Bancos Banco de los Trabajadores

Cooperativas de ahorro y crédito

Caja de Crédito

ONG Otro GENERAL Destino

(%) Empresa 69.9 45.3 37.9 46.4 90.6 84.0 57.5 Consumo 18.9 33.2 41.6 37.2 5.3 6.4 28.1 Vivienda 11.2 18.8 12.3 16.4 3.9 8.6 11.7 Otro 2.6 8.2 0.3 1.0 2.6 TOTAL 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0


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