Sistema electoral colombiano, actualidad y perspectivas

SISTEMA ELECTORAL COLOMBIANO, ACTUALIDAD Y PERSPECTIVAS

“Memorias de las IV Jornadas de Derecho Público”

DIEGO FERNANDO TARAPUÉS SANDINO GIOVANNY SÁNCHEZ ESPINOSA

Coordinadores Académicos

DIEGO TARAPUÉS - GIOVANNY SÁNCHEZ, COORDINADORES ACADÉMICOS. 2

ÍNDICE GENERAL PRESENTACIÓN POR: GIOVANNY SÁNCHEZ ESPINOSA…………………………………………………… A MODO DE INTRODUCCIÓN: FUNDAMENTOS CONSTITUCIONALES DEL DERECHO ELECTORAL

POR: DIEGO FERNANDO TARAPUÉS SANDINO 1. Acerca de la constitucionalización de la democracia y de sus procedimientos

electorales…………………………………………………………………………… 2. La función electoral: Elección popular y elección orgánica institucional……… 3. El diseño constitucional de nuestra democracia y sus elecciones: disposiciones

propias e impropias…………………………………………………………………. 3.1. Normas constitucionales sobre la democracia y los derechos políticos…….. 3.2. Normas constitucionales sobre los sistemas electorales y de partidos……… 3.3. Normas constitucionales sobre la organización electoral……………………… 3.4. Normas constitucionales sobre las bases judiciales electorales……………… REDEFINICIÓN DE LAS REGLAS DE JUEGO LAS LÓGICAS DEL CAMBIO INSTITUCIONAL ELECTORAL EN COLOMBIA: 1991-2005 POR: JAVIER DUQUE DAZA 1. Introducción…………………………………………………………………………. 2. La Constitución de 1991 y el sistema electoral: continuidad y cambio en una

coyuntura crítica……………………………………………………………………. 3. La reforma política del 2003: Reconversión del sistema electoral a través del

aprendizaje…………………………………………………………………………. 4. Una reforma por fuerza suficiente. La reelección presidencial y el sistema

electoral…………………………………………………………………………….. 5. A manera de cierre………………………………………………………………… LA REFORMA DE LA ORGANIZACIÓN ELECTORAL COLOMBIANA

POR: JUAN FERNANDO JARAMILLO PÉREZ 1. Introducción………………………………………………………………………... 2. Antecedentes históricos de la actual organización electoral colombiana…... 3. La estructura actual de la organización electoral colombiana……………….. 4. El nombramiento de los directivos de la organización electoral……………..

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5. La entrega de la organización electoral a los partidos políticos y los problemas que ello representa……………………………………………………………….

6. Reflexiones finales: la necesidad de reformar de fondo la organización electoral colombiana………………………………………………………………………..

CINCO REFLEXIONES SOBRE LA JUSTICIA ELECTORAL: LA VERDADERA REFORMA POLÍTICA QUE NECESITA COLOMBIA POR: PEDRO PABLO VANEGAS GIL 1. La crisis del modelo mixto de justicia electoral……………………………….. 2. Ausencia de un mecanismo de control de las candidaturas………………… 3. Las causales de nulidad electoral y el principio de conservación del acto

electoral…………………………………………………………………………… 4. Pluralidad de mecanismos de control electoral: algunos problemas,

especialmente con la acción de tutela…………………………………………. 5. Hacia la plena judicialización de nuestro modelo de justicia electoral……... 6. A manera de recapitulación……………………………………………………… GLOSA DEL PROCESO DE NULIDAD ELECTORAL

POR: FRANKLIN MORENO MILLÁN 1. Fundamento constitucional……………………………………………………… 2. Naturaleza…………………………………………………………………………. 3. Características……………………………………………………………………. 4. Actos contra los que procede…………………………………………………… 5. Causales…………………………………………………………………………... 6. Competencia……………………………………………………………………… RESEÑA DE AUTORES Y CONFERENCISTAS: IV JORNADAS DE DERECHO PÚBLICO.........………………………………………….


PRESENTACIÓN

La Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de la Universidad Santiago de Cali se ha comprometido con el desarrollo académico e investigativo en temas de derecho público, consolidando un evento institucional denominado: “Jornadas de Derecho Público” el cual año tras año se ha afianzado en la comunidad jurídica del suroccidente colombiano desde el año 2004 cuando se realizó exitosamente por primera vez. A partir de aquella versión, estas jornadas se han caracterizado por la concurrencia de profesores y estudiantes de nuestra comunidad universitaria y de las distintas universidades del país, consolidando un espacio de avanzada universitaria en la amplia temática del derecho público.

En esta ocasión las IV Jornadas de Derecho Público centraron su panel en el Derecho Electoral, nominándose: “Sistema electoral colombiano, actualidad y perspectivas”. Aquella profundización en los temas electorales se motivó por un deseo de analizar los efectos del acto legislativo 01 de 2003, mediante el cual se estableció el sistema de umbral y cifra repartidora para la elecciones plurinominales. Así pues, era necesario disertar sobre las modificaciones generadas al sistema electoral y de partidos políticos, a partir de la correspondiente aplicación de este régimen normativo en sus cinco años de vigencia. Asimismo, la necesidad de articular la actividad universitaria a la dinámica social y política de nuestro país, mediada en el año 2007 por la elección de autoridades locales y regionales, hizo que aquel tópico del derecho público fuera el tema central de las jornadas en su cuarta versión.

Reconocemos al Derecho Electoral como una de las ramas más importantes y novedosas del Derecho Público, que se articula interdisciplinariamente con el Derecho Constitucional, Administrativo, Penal y con la Ciencia Política, razón por la cual el contenido programático de las IV Jornadas de Derecho Público obedeció a esta pluralidad de tópicos, analizando rigurosamente los fundamentos constitucionales del derecho electoral, la normatividad electoral colombiana, la transición de nuestro sistema electoral, la justicia electoral en Colombia, los delitos electorales, la acción electoral en la jurisdicción contencioso administrativa, las tendencias jurisprudenciales en materia electoral, las teorías de los sistemas electorales, el plan nacional de garantías electorales y por supuesto la reforma a nuestra organización electoral.

De esta forma el evento se llevó a feliz término con la participación de conferencistas de la más alta formación académica y política en los distintos aspectos materia de estudio, lo cual hemos recogido en este pequeño libro que agrupa los textos de algunas de las ponencias presentadas en las IV Jornadas de Derecho Público.

En este orden de ideas, encontramos en un primer espacio el texto del Dr. Diego Fernando Tarapués Sandino, el cual desde su formación jurídica y politológica nos introduce al estudio de la temática electoral colombiana, mediante


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un capítulo introductorio denominado: “Fundamentos Constitucionales del Derecho Electoral”. Este acápite presenta un marco constitucional del sistema electoral colombiano, de la organización electoral y de las demás disposiciones de la Carta Política que dan vida a nuestro ordenamiento jurídico electoral.

En segundo lugar el Dr. Javier Duque Daza, reconocido investigador en temas electorales y de partidos políticos, plantea los resultados de una investigación sobre las transformaciones de las reglas de juego institucionales en nuestro sistema electoral, titulado: “Redefinición de las reglas de juego, las lógicas del cambio institucional electoral en Colombia: 1991-2005”. Aquel estudio analiza la lógica de los cambios institucionales en materia electoral a partir del reconocimiento de tres reformas que han modificado nuestro sistema electoral en los últimos quince años: La Constitución de 1991, el acto legislativo 01 de 2003 y la incorporación de la reelección presidencial inmediata. Las cuales son explicadas teóricamente a partir de tres tipos diferentes de correlación entre actores en contextos diferenciados.

El tercer capítulo recoge avances investigativos del Dr. Juan Fernando Jaramillo en lo atinente a la organización electoral colombiana, atendiendo especialmente a un análisis profundo para su eventual reforma, en un texto denominado: “La reforma de la organización electoral colombiana”. Aquellos planteamientos de este distinguido investigador en procesos electorales y organización electoral, se caracterizan por el esbozo histórico y estructural de su revisión al tema tratado, analizando las deficiencias de nuestra organización electoral desde aquella génesis.

En el cuarto acápite encontramos una revisión general a nuestra justicia electoral, realizada por el Dr. Pedro Pablo Vanegas Gil en su conferencia titulada: “Cinco reflexiones sobre la justicia electoral: La verdadera reforma política que necesita Colombia”. Documento analítico y valorativo donde plantea una crítica al actual sistema mixto de justicia electoral, trayendo consigo elementos propositivos en el control de las candidaturas, las causales de nulidad electoral, los mecanismos de control electoral y donde especialmente se formula un llamado a la plena judicialización de nuestro modelo de justicia electoral.

Por último, el Dr. Franklin Moreno Millán cierra el presente libro con el texto de su conferencia denominada: “Glosa del proceso de nulidad electoral” donde se hace una síntesis muy jurídica sobre las diversas actuaciones que desde la jurisdicción contencioso administrativa se surten en nuestra justicia electoral. Es un breve capítulo donde se articulan las disposiciones constitucionales, legales, administrativas y jurisprudenciales que regulan tanto la acción electoral como el proceso especial de nulidad electoral en el ordenamiento jurídico colombiano.

En suma, esperamos que los esfuerzos consignados en este libro que recoge las memorias de las IV Jornadas de Derecho Público: “Sistema electoral colombiano, actualidad y perspectivas” sea un documento útil y valioso frente a la escaza bibliografía que presenta nuestro país en esta temática. Como el lector podrá observar, éste es un libro que compila trabajos sobre los diversos componentes del derecho electoral siendo un instrumento básico para la


comprensión de nuestro sistema electoral y de nuestra organización electoral a partir de diversas miradas tanto jurídicas como politológicas. Aspiramos que sea de gran utilidad.

GIOVANNY SÁNCHEZ ESPINOSA Jefe del Área de Derecho Público

UNIVERSIDAD SANTIAGO DE CALI


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A MODO DE INTRODUCCIÓN: FUNDAMENTOS CONSTITUCIONALES DEL DERECHO ELECTORAL

POR: DIEGO FERNANDO TARAPUÉS SANDINO*

1. ACERCA DE LA CONSTITUCIONALIZACIÓN DE LA DEMOCRACIA Y DE SUS PROCEDIMIENTOS ELECTORALES Se pueden distinguir dos formas de acceder al poder político: 1°- Mediante el uso ilegal e inconstitucional de la fuerza, es decir la vía armada; y 2°- Por medio de los procedimientos legalmente y constitucionalmente consagrados, o sea aquella vía electoral. En otras palabras, sólo estas dos vías constituyen las únicas rutas que permiten acceder al ejercicio del poder estatal y la correspondiente administración de las instituciones oficiales. Claro está que el camino de las armas se establece como una excepción propia del desconocimiento total del Estado existente, mientras los procedimientos institucionales son la ruta acertada en términos democráticos, liberales y constitucionales.

A partir de esta simple reflexión podemos encontrar el valioso significado de las elecciones en un escenario constitucionalmente imperante. Pues bien, Constitución, democracia y elecciones son tres conceptos que tanto en el constitucionalismo contemporáneo como en el ámbito de la ciencia política moderna resultan difíciles de escindir. Son elementos articulados que confluyen y se respaldan, ya que así como el liberalismo se torna inherente a la democracia moderna, y viceversa1, del mismo modo no se concibe un diseño constitucional

* Magistrando en Derecho Público de la Universidad Santo Tomás y la Universidad de Konstanz (Alemania). Profesor de la Universidad Santiago de Cali y la Pontificia Universidad Javeriana Cali.

1 Al respecto, Norberto Bobbio señala expresamente que “el Estado liberal no solamente es el supuesto histórico sino también jurídico del Estado democrático. El Estado liberal y el Estado democrático son interdependientes en dos formas: 1) en la línea que va del liberalismo a la democracia, en el sentido de que son necesarias ciertas libertades para el correcto ejercicio del poder democrático; 2) en la línea opuesta, la que va de la democracia al liberalismo, en el sentido de que es indispensable el poder democrático para garantizar la existencia y la persistencia de la libertades fundamentales. En otras palabras: es improbable que un Estado no liberal pueda asegurar un correcto funcionamiento de la democracia, y por otra parte es poco probable que un Estado no democrático sea capaz de garantizar las libertades fundamentales. La prueba histórica de esta interdependencia está en el hecho de que el estado liberal y el estado democrático cuando caen, caen juntos” (Bobbio, 2004: 26-27). Incluso el mismo autor dedica todo un libro a analizar la interrelación e interdependencia existente entre estos dos conceptos en la obra: “Liberalismo y Democracia” (Bobbio, 2002).


ejemplar si no se establece un modelo democrático fundado en prácticas electorales eficaces, que a su vez son determinadas por el mismo articulado constitucional.

Ello significa que la Constitución se presenta como una norma de normas en donde se establecen límites al poder, partiendo de aquella forma de organizarse políticamente en sociedad y de tomar decisiones. Es decir, aquel texto constitucional va erigir el establecimiento del modelo democrático como un principio necesario para garantizar y legitimar tanto las decisiones directas que se tomen, como también a aquellos representantes que decidirán los aspectos recurrentes y cotidianos de lo público. De tal forma que los postulados electorales pasan a ser herramientas imprescindibles en la configuración de dicho modelo democrático constitucionalizado, donde aquellas reglas institucionales definen cómo se debe surtir la contienda electoral que brindará los respectivos gobernantes.

Por lo anterior, es necesario brindar una idea abstracta de democracia para ahondar en aquel vínculo inmediato con las elecciones y la respectiva consagración constitucional de las reglas de juego que le orientarán. Motivo por el cual frente a la multiplicidad de conceptos y aproximaciones teóricas que existen en la actualidad sobre democracia, traemos a colación una noción básica y general con alcances tanto jurídicos como políticos para el tema que nos interesa.

Así pues, ante todo reconocemos a ésta como antítesis de todas las formas de gobierno “autocrático”, la cual se va a caracterizar por un conjunto de reglas o disposiciones que establecen “quién está autorizado para tomar las decisiones colectivas y bajo qué procedimientos”; en suma, es un espacio en donde “una decisión tomada por individuos (uno, pocos, muchos, todos)” para ser “aceptada como una decisión colectiva, es necesario que sea tomada con base en reglas (no importa si son escritas o consuetudinarias) que establecen quiénes son los individuos autorizados a tomar las decisiones obligatorias para todos los miembros del grupo, y con qué procedimientos” (Bobbio, 2004: 24).

Mediada esta concepción de democracia por Bobbio, encontramos un apoyo reiterativo a aquel vínculo necesario entre democracia y Constitución, a partir del diseño normativo de unas elecciones que son plenamente reglamentadas y donde estas reglas juegan un papel central en los resultados de estos procesos políticos-electorales, reconociéndose que el ámbito democrático está inevitablemente influenciado por reglas constitucionalizadas que orientan y legitiman tanto las elecciones como las decisiones.

Ahora bien, aquella aproximación conceptual a una democracia basada en procedimientos va encontrar una demarcación jurídica contemplada desde el mismo texto constitucional. Más aún en el constitucionalismo moderno suele ser una constante el hecho de que los juristas proclamen acérrimamente la preponderancia normativa de la Constitución, a tal punto que día a día nos familiarizamos cada vez más con términos como: Derechos Constitucionalizados, Estado Constitucional de Derecho, Constitucionalización del Derecho, hasta apropiarnos con mayor frecuencia de aquel concepto de Democracia


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Constitucionalizada2. En esta perspectiva, aquella lógica de determinación normativa del primado constitucional no es ajena a la esfera político-electoral. Las formulaciones constitucionales pasan a ser los eslabones normativos que controlan el actuar político y que a su vez ciñen el desarrollo jurídico en la materia. Sin Constitución es complejo colocar límites efectivos al poder político, más aún cuando se trata del escenario político donde se elegirán a aquellos que detentarán el ejercicio del poder.

En este orden de ideas, las constituciones vigentes contemplan los principios y las reglas básicas que fijarán las orientaciones elementales de nuestras elecciones. No sólo en lo que respecta a la determinación de derechos y libertades necesarias para elegir y ser elegido, sino que comprende además proposiciones dogmáticas y orgánicas que señalan los distintos componentes tanto del sistema electoral, de la organización electoral, de los procedimientos electorales, las autoridades electorales y en general de aquellas bases que dan vida al derecho electoral de un país determinado.

Así las cosas, distinguiremos de manera adecuada los diversos niveles de regulación constitucional a los diferentes tópicos electorales, los cuales por sentido común se suelen asociar o tomar como sinónimos pero que en el estricto sentido político y jurídico deben diferenciarse. Para ello citamos aquella advertencia metodológica que hace Dieter Nohlen para comprender a cabalidad a qué se refiere cuando se habla de sistema electoral y cómo puede diferenciarse de otras acepciones adyacentes, pero diferentes, tal como lo es el derecho electoral. De esta forma, el politólogo alemán nos dice que: “Tanto en el lenguaje político como en el científico suelen emplearse como sinónimos los conceptos sistema electoral, derecho electoral, régimen electoral e incluso, ley electoral. Por otra parte, esos

2 En aquella interacción dada entre democracia y Constitución, considero pertinente citar a Michelangelo Bovero quien nos contextualiza el ámbito en el que se desenvuelve este concepto de democracia constitucional. Señala el politólogo italiano: “En su acepción predominante, la expresión democracia constitucional designa un objeto complejo: un entero sistema jurídico-político. Con mayor precisión se refiere a la amalgama o la síntesis de dos elementos, una forma de Estado y una forma de gobierno: justamente el Estado constitucional y la forma de gobierno democrática. La naturaleza del objeto designado con esta fórmula no es inmediatamente empírica sino, ante todo, conceptual: la democracia constitucional es un modelo teórico, una construcción de la razón” (Bovero, 2006: 14), agregando más adelante: “(…) podemos entender por “Constitución democrática” una ley fundamental que satisfaga las condiciones de la democracia, o sea que comprenda como derechos fundamentales constitucionalmente protegidos los derechos de participación política tal como están previstos por las dos primeras reglas del juego democrático; las normas concernientes a la condiciones del pluralismo, expresadas por la regla tercera y cuarta, que permitan un correcto ejercicio de los derechos políticos, y las normas relativas a las esferas de aplicación del principio de mayoría, indicado por la quinta regla. Análogamente, podemos entender por “democracia constitucional” en sentido estricto la forma de gobierno en la que los órganos del poder democrático, además de encontrarse articulados según el principio de separación y/o división, están explícitamente vinculados en su actuación por la norma constitucional, que los obliga al respeto y a la garantía también de los otros derechos fundamentales, en primera instancia los derechos de libertad y los derechos sociales” (Bovero, 2006: 35-36).


conceptos contienen, en general, dos tipos de sentidos: un sentido amplio que abarca las normas jurídico-positivas y consuetudinarias que regulan la elección de representantes o de personas para cargos públicos; y un sentido estricto, por ejemplo, el sufragio o el modo de convertir votos en escaños”. Señalando además que “es necesario distinguir las siguientes relaciones entre esos conceptos y sentidos: El concepto régimen electoral corresponde por sobre todo al sentido amplio, abarca todos los fenómenos relacionados con la elección. El concepto derecho electoral, por su parte, se refiere, o a todo lo regulado por la ley en relación con las elecciones, es decir cumple con el sentido amplio, o se refiere al sufragio en cuanto a las condiciones para poder participar en las elecciones y a la configuración de este derecho de participación. En tercer lugar, el concepto sistema electoral se refiere al principio de representación que subyace al procedimiento técnico de la elección, y al procedimiento mismo, por medio del cual los electores expresan su voluntad política en votos que a su vez se convierten en escaños o poder público” (Nohlen, 1993: 11).

Hecha esta importante aclaración de que las elecciones se enmarcan en lo constitucional y que a su vez las elecciones implican regulaciones en diversos niveles que trascienden a lo estrictamente contemplado en el sistema electoral, nos disponemos a profundizar en aquellas disposiciones de la norma fundamental que reglamentan dicha función electoral junto a todos los elementos concatenados a la participación política, a las garantías de los derechos de esta naturaleza y a la materialización de los mismos a partir de los diversos canales institucionales que tanto en términos participativos como representativos se han fijado en nuestro modelo democrático constitucional. Para ello este breve escrito se dispone a articular algunos planteamientos teóricos y doctrinarios en materia electoral, identificando dichas conjeturas en el articulado constitucional. Pretendemos suministrar un rastreo normativo del marco constitucional que erige la contienda electoral en Colombia, acercándonos de forma resumida a todas sus dimensiones (antes, durante y después).

Por lo tanto, en un primer espacio esbozaremos categorías básicas que nos permiten ubicar teóricamente lo que procuramos cotejar en nuestro articulado constitucional, partiendo de aquella distinción primaria de unas elecciones de autoridades o magistraturas de forma popular directa y segundo unas elecciones orgánicas institucionales donde se acaba de conformar el resto de las autoridades oficiales que por la naturaleza de su función se legitiman indirectamente a partir de aquellas corporaciones o mandatarios que se eligieron por la primera modalidad. En espacio seguido a esta distinción entre elecciones ciudadanas y ejercicio de funciones electorales, se empieza a detallar en los fundamentos constitucionales de cada categoría a revisar: sistema, organización, derechos, etc., a partir de un amplio bloque normativo que agrupa tanto a los enunciados constitucionales que directamente aluden a las elecciones como a aquellas que indirectamente rigen en la función electoral o en los procedimientos derivados de las votaciones. 2. LA FUNCIÓN ELECTORAL: ELECCIÓN POPULAR Y ELECCIÓN ORGÁNICA


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INSTITUCIONAL En buena medida, las elecciones se tornan como una técnica de designación de representantes a través de votaciones, lo cual se toma como una de las tantas modalidades de selección o designación de representantes ya que la sucesión en cargos o funciones públicas, el nombramiento de oficio y el concurso de méritos suelen ser otras alternativas que cumplen una misma función designativa de una persona en un cargo público (Nohlen, 1998). En esta dirección, los facultados en ejercer aquella potestad de “elegir” las magistraturas más representativas de los poderes públicos, pueden distinguirse en dos dimensiones disímiles a partir de las estipulaciones constitucionales colombianas: 1°- En aquellos ciudadanos que ejercen la función electoral como titulares del poder soberano, capaces de disponer de lo público y designar sus representantes mediante el correspondiente uso del derecho al sufragio y demás derechos políticos amparados constitucionalmente por el derecho fundamental a la participación3; y 2°- En aquellas instituciones conformadas por autoridades elegidas directa o indirectamente por los ciudadanos, las cuales ejercen la función electoral como mandato directo del poder constituyente que le ha legitimado para elegir mediante procedimientos y formas especiales a los titulares de cargos públicos relevantes, tales como el de Procurador General de la Nación, Defensor del Pueblo, Contralor General de la República, entre otros tantos que no son de escogencia directa por parte de los ciudadanos.

Por lo tanto, cuando manifestamos que el Congreso además de su función insigne –la legislativa- ejerce otras funciones como la de reforma constitucional y la judicial4, afirmando incluso que ostenta una función electoral, ello no resulta ser tan descabellado. Efectivamente el Congreso es una muestra clara de esta segunda categoría de potestatarios de la función electoral, en donde su cámara alta (el Senado) tiene la atribución exclusiva de elegir a los magistrados de la Corte Constitucional (de las ternas que envíen el Presidente de la República, el Consejo de Estado y la Corte Suprema de Justicia) al igual que de elegir al Procurador General de la Nación (de terna formulada por las mismas tres instituciones), esto según el artículo 173 numerales 6 y 7, en concordancia con los artículos 239 y 276, respectivamente. De igual forma, la Cámara de Representantes posee funciones electorales, ya que el artículo 178 (en su numeral

3 La sentencia C-14 de 1994 establece una precisión sobre la función electoral al decir que “los ciudadanos desarrollan la función electoral por medio de la cual las sociedades democráticas se autoorganizan y se autogobiernan, ya que mediante los procedimientos electorales los ciudadanos conforman y controlan los órganos representativos así como toman de manera directa determinadas decisiones por medio de referendos, consultas y otros mecanismos de democracia participativa. Las funciones electorales son entonces la expresión orgánica del principio democrático”.

4 En el caso de aquellos aforados por el rol de sus cargos: presidente de la república, magistrados de las altas cortes y fiscal general de la nación; acorde a las disposiciones sobre juicios políticos contempladas en los artículos: 174, 175 y 178 numerales 3 y 4 de nuestra Constitución Política.


1°) y el 281 del mismo texto constitucional, le facultan para elegir al Defensor del Pueblo de la terna que le remite el Presidente de la República. Inclusive, el Congreso en pleno tiene la facultad de elegir a los magistrados de la sala disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura (de ternas enviadas por el Congreso: art. 254) y de forma reciente a los miembros del Consejo Nacional Electoral acorde al artículo 264 de la Constitución que fue modificado por el artículo 14 del Acto Legislativo 1 de 2003, en donde expresamente se señala que el Consejo Nacional Electoral se compone “de nueve (9) miembros elegidos por el Congreso de la República en pleno, para un período institucional de cuatro (4) años, mediante el Sistema de Cifra Repartidora, previa postulación de los partidos o movimientos políticos con personería jurídica o por coaliciones entre ellos”.

Vale la pena aclarar que estas designaciones son producto de elecciones más no simples nombramientos, son muestras electorales claras que están sujetas a candidaturas para el desempeño de la respectiva función pública y a la inherente votación de los integrantes de la institución potestataria de la referida función electoral. Por lo tanto, lo único que las diferencia a las otras elecciones es el hecho de que no provienen de votaciones directamente del pueblo sino de sus representantes, razón por la cual se simplifica el proceso electoral y no revisten de una connotación pública como sí lo tienen aquellas elecciones donde se escogen a los mandatarios locales, regionales y a nivel nacional, tanto en el plano uninominal como en dichas elecciones de corporaciones públicas. Sin embargo, pese a que es un ejercicio más de conformación y configuración de autoridades del sistema político a partir de una lógica propia del sistema de frenos y contrapesos –fundado en un respeto por la división de poderes y transversalizado por una colaboración armónica de las distintas ramas y órganos del poder público (art. 113)-; rigen en estas elecciones algunas reglas de juego propias de los sistemas electorales tradicionales, en la medida que se plantean candidaturas, formas de elección, se establece la regla de la mayoría para la determinación del candidato vencedor e incluso se ha evolucionado en casos como el de la elección de los integrantes del Consejo Nacional Electoral en donde opera de forma análoga aquel sistema de cifra repartidora.

En todo caso, pese a la importancia de esta función electoral a cargo de determinados poderes públicos constituidos, el tratamiento que el derecho electoral le da a este tipo de elecciones es casi nulo, dejándolo como un tema de plena regulación constitucional para el perfeccionamiento orgánico e instrumental de los funcionarios del Estado, por ende, con especificidad el régimen electoral centra su objeto de estudio en aquella primera categoría de las elecciones, donde aquellas trascendentalmente reconocidas por todos como verdaderas elecciones son las que se surten en los comicios cada cuatro años para elegir a los comuneros (miembros de juntas administradoras locales), ediles, concejales (municipales y distritales), alcaldes (municipales y distritales), diputados, gobernadores, representantes a la cámara, senadores, al presidente y vicepresidente de la república (art.260), según sea el respectivo caso y acorde a las fechas contempladas por la Carta Fundamental y por el calendario que


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establecen las autoridades electorales5. Así las cosas, procedemos a recapitular los planteamientos constitucionales

que fundan nuestro modelo electoral en todas sus dimensiones, partiendo de la concepción jurídico-política de Norberto Bobbio tanto de democracia como de estipulación mínima de garantías electorales que permitan el ejercicio sano y transparente de una democracia en la actualidad. Frente a esto “lo primero que nos dice Bobbio es que la democracia evoca el principio de autogobierno y se refiere, primordialmente, al conjunto de reglas que nos dice quién está autorizado para decidir y cómo (bajo cuáles procedimientos) debe hacerlo. Es decir, la democracia es, simplemente, “un conjunto de reglas de procedimiento para la formación de decisiones colectivas que no nos dice nada del contenido o “resultado de las mismas (del qué cosa)”. Al igual que Robert Dahl (1987), “Bobbio especifica los que a su juicio son los “procedimientos universales” que caracterizan a esta forma de gobierno: a) todos los ciudadanos mayores de edad sin distinciones de raza, religión, condición económica o sexo deben gozar de derecho políticos (cada uno debe gozar del derecho a expresar su opinión o escoger a quien la exprese por él); b) el voto de los ciudadanos debe tener un peso igual; c) todos los titulares de derechos políticos deben ser libres de votar siguiendo sus propias opiniones, las cuales deben formarse lo más libremente posible, es decir, en una competencia libre entre grupos políticos organizados en competencia recíproca; d) los ciudadanos también deben ser libres en el sentido de que deben estar en condiciones de escoger entre soluciones diferentes, es decir, entre partidos que tengan programas distintos y alternativos; e) tanto para elección como para las decisiones colectivas, debe valer la regla de mayoría numérica; f) ninguna decisión adoptada por mayoría debe limitar los derechos de la minoría, en particular el derecho a convertirse a su vez en mayoría en igualdad de condiciones” (Salazar, 2006: 136-137).

Razón por la cual ahondaremos en un principio sobre las normas constitucionales que directamente y de forma apropiada señalan las bases, derechos, garantías, fórmulas y demás procedimientos electorales que caracterizan al derecho electoral colombiano; complementándolo con un esbozo a los demás artículos que integran y garantizan el adecuado cumplimiento de estas primeras disposiciones, es decir, aquellas bases constitucionales indirectas que sirven transversalmente a las distintas ramas del derecho pero a su vez son de forma impropia garantías que rigen en las distintas fases del derecho electoral colombiano. 3. EL DISEÑO CONSTITUCIONAL DE NUESTRA DEMOCRACIA Y SUS ELECCIONES: DISPOSICIONES PROPIAS E IMPROPIAS

5 Sin embargo, la Constitución también contempló la posibilidad de dos tipos más de elecciones directas: 1°- La elección de jueces de paz (art. 247); y 2°- Las dirigidas a constituir el Parlamento Andino y el Parlamento Latinoamericano (art. 227).


Como se viene señalando, nuestra Carta Política es amplia en disposiciones electorales que directamente e indirectamente influyen en el contexto electoral. Incluso la sobredeterminación normativa de la Constitución a las elecciones de nuestro país, ha conducido a que autores nacionales aludan a la concepción jurídica de una Constitución electoral, pues bien, una “(…) enunciación de la mayoría de normas constitucionales con contenido electoral sería suficiente para hablar de un incuestionable derecho electoral en la Constitución –la Constitución electoral-” (Vanegas, 2008: 86). Motivo por el cual este hibrido normativo constitucional debe ser abordado a partir de una sistematización de postulados, en donde se seccionará en diversos subgrupos aquellas disposiciones fundamentales en materia electoral. De este modo, en un primer espacio se recogerán las manifestaciones constitucionales que desarrollan a la democracia como un principio fundamental en el que los derechos políticos y el respeto a una serie de libertades pasan a ser la prenda de garantía al desarrollo democrático-electoral. Luego se agruparán las diversas reglas de juego que definen tanto al sistema electoral colombiano como al sistema de partidos políticos. En tercer lugar, se señalará aquel articulado constitucional referente a la organización electoral a partir de una necesaria descripción de las autoridades electorales y sus funciones. Por último, se pretende englobar las disposiciones restantes que fundamentan el desarrollo normativo del Código Contencioso Administrativo e incluso del Código Electoral en lo que atañe a la procedencia de acciones judiciales en materia electoral. 3.1. NORMAS CONSTITUCIONALES SOBRE LA DEMOCRACIA Y LOS DERECHOS POLÍTICOS

Aquella constitucionalización de la democracia parte de la adopción de esta forma de gobierno como un principio fundamental de nuestro Estado. Motivo por el cual los tres primeros artículos de nuestra Constitución juegan un rol de suma importancia en la connotación que le dará el ordenamiento jurídico a lo electoral. Recordemos que dentro de las columnas que erigen el sistema político y jurídico colombiano está la organización de nuestro Estado como una república democrática, participativa y pluralista (art. 1), donde la participación de todos los ciudadanos en las diversas decisiones públicas se torna como un valor constitucional y un fin esencial del Estado6 según lo establece el primer título de la norma suprema, específicamente el artículo segundo. Asimismo, el señalamiento expreso de una soberanía popular desde la cual se funda la existencia y legitimidad de cualquier poder público, que a su vez es ejercida por el pueblo directamente o indirectamente por medio de sus representantes (art. 3), supone la

6 Incluso el artículo 41 con el animo de generar las condiciones básicas para el efectivo ejercicio de la democracia participativa, ha establecido un mandato imperativo que procura por el fortalecimiento de una pedagogía constitucional y democrática donde todas las instituciones de educación, oficiales o privadas, están obligadas a impartir el estudio de la Constitución y la instrucción cívica, fomentando desde estos escenarios las diversas prácticas democráticas para el aprendizaje de los principios y valores de la participación ciudadana (art. 41).


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consagración de las distintas libertades7 y el reconocimiento de los respectivos derechos que le permiten ejercer dicha soberanía a los ciudadanos8.

Vale la pena resaltar que estos derechos de naturaleza política son derechos de primera generación, amparados dogmáticamente en el derecho fundamental a la participación, y están definidos en el artículo 40, el cual señala: “Todo ciudadano tiene derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político. Para hacer efectivo este derecho puede”: 1. Elegir y ser elegido. Lo cual a su vez encuentra desarrollo legislativo en la ley 772 de 2002; 2. Tomar parte en elecciones, plebiscitos, referendos, consultas populares y otras formas de participación democrática. Reglamentado por la ley 130 de 1994 en su artículo 9, ley 131 de 1994 según arts. 3-4-5-6-7, ley 403 de 1997, ley 772 de 2002, ley 815 de 2003 y en la ley 1070 de 20069; 3. Constituir partidos, movimientos y agrupaciones políticas sin limitación alguna; formar parte de ellos libremente y difundir sus ideas y programas. Desarrollado normativamente por la ley 130 de 1994; 4. Revocar el mandato de los elegidos en los casos y en la forma que establecen la Constitución y la ley. Esto acorde a la ley 131 de 1994; 5. Tener iniciativa en las corporaciones públicas; 6. Interponer acciones públicas en defensa de la Constitución y de la ley; 7. Acceder al desempeño de funciones y cargos públicos, salvo los colombianos, por nacimiento o por adopción, que tengan doble nacionalidad. Lo cual se encuentra regulado legislativamente por la ley 43 de 1993 y la ley 84 de 1993 en su artículo 19.

7 Entre estas encontramos: Art. 20: Se garantiza a toda persona la libertad de expresar y difundir su pensamiento y opiniones, la de informar y recibir información veraz e imparcial, y la de fundar medios masivos de comunicación; art. 37: Toda parte del pueblo puede reunirse y manifestarse pública y pacíficamente. Sólo la ley podrá establecer de manera expresa los casos en los cuales se podrá limitar el ejercicio de este derecho; y art. 38: Se garantiza el derecho de libre asociación para el desarrollo de las distintas actividades que las personas realizan en sociedad.

8 Para ello la Constitución ha dispuesto en los artículos 98 y 99 lo concerniente a la obtención, ejercicio, suspensión y rehabilitación de la ciudadanía, vista como la condición indispensable para el ejercicio de los derechos políticos. Claro está que además de los nacionales colombianos que son ciudadanos en ejercicio, la Carta Política ha prescrito que los extranjeros pueden llegar a ejercer derechos políticos si la ley así lo considera, aunque lo restringe al plano local (municipal o distrital) y sólo a votar o participar en consultas populares (art.100).

9 A su vez estos derechos políticos son tomados como mecanismos de participación democrática acorde al art. 103 del texto constitucional, donde se enfatiza: “Son mecanismos de participación del pueblo en ejercicio de su soberanía: el voto, el plebiscito, el referendo, la consulta popular, el cabildo abierto, la iniciativa legislativa y la revocatoria del mandato. La ley los reglamentará. El Estado contribuirá a la organización, promoción y capacitación de las asociaciones profesionales, cívicas, sindicales, comunitarias, juveniles, benéficas o de utilidad común no gubernamentales, sin detrimento de su autonomía con el objeto de que constituyan mecanismos democráticos de representación en las diferentes instancias de participación, concertación, control y vigilancia de la gestión pública que se establezcan”, lo cual debe ser concordado con los artículos 104, 105, 106, 133, 170, 241, 258, 259, 316, 318, 319, 374, 375, 376, 377 y 378 de la Constitución Política.


Además la parte final de este artículo (en conexidad con el art. 13: derecho a la igualdad), reitera la necesidad de una igualdad política entre hombres y mujeres al expresar que “las autoridades garantizarán la adecuada y efectiva participación de la mujer en los niveles decisorios de la Administración Pública” lo que a su vez encuentra un sustento legal en la ley 388 de 1997 según arts. 4-22-24-25-29-36-43-126-127, ley 80 de 1993 acorde al artículo 66, ley 581 de 2000, ley 731 de 2002 y la ley 996 de 2005.

De la misma manera, el reconocimiento de derechos en procura de garantizar un efectivo desarrollo democrático implica el establecimiento de deberes ciudadanos que básicamente pueden resumirse en los siguientes dos: “La calidad de colombiano enaltece a todos los miembros de la comunidad nacional. Todos están en el deber de engrandecerla y dignificarla. (…) Son deberes de la persona y del ciudadano: (…) 3. Respetar y apoyar a las autoridades democráticas legítimamente constituidas para mantener la independencia y la integridad nacionales; (…) 5. Participar en la vida política, cívica y comunitaria del país” (art. 95).

En este orden de ideas, aquellos deberes y derechos políticos le permiten a los ciudadanos ejercer el poder soberano directamente y a su vez elegir aquellos representantes que decidirán todo lo que por complejidad y urgencia no puede ser decidido directamente por el pueblo (aunque verdaderamente se torne como la regla general aquel ejercicio del poder mediante los representantes, opacándose la preponderancia constitucional de la democracia participativa por la practicidad y sobreposición de la democracia representativa)10.

En dicho contexto representativo es que se funda la necesidad de un sistema electoral, ya que las elecciones sirven principalmente para elegir a unos representantes11. Se puede afirmar con total certeza que hoy en día no existen democracias sin elecciones, más aún al ser casi todas democracias representativas. Sin embargo, en términos democráticos no basta con que se de un espacio electoral sino que además es indispensable que se brinden unas garantías para que estas elecciones se den con transparencia y sean dignas de un modelo democrático sustancial y no simplemente formal. Puesto que incluso existen regímenes donde hay elecciones pero no necesariamente se evidencia una plena democracia. Así pues, se distinguen elecciones competitivas (propias

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Es por esto que la misma norma suprema ha preestablecido un desarrollo legislativo especial, por medio de ley estatutaria, a todo lo concerniente a derechos y deberes fundamentales (lo cual abarca a aquellos de naturaleza política), a la organización y régimen de los partidos, movimientos políticos, estatuto de la oposición, funciones electorales, instituciones y mecanismos de participación ciudadana (art. 152).

11 Sobre los representantes, nuestra Constitución señala en el artículo 133 que “los miembros de cuerpos colegiados de elección directa representan al pueblo, y deberán actuar consultando la justicia y el bien común. El elegido es responsable políticamente ante la sociedad y frente a sus electores del cumplimiento de las obligaciones propias de su investidura” a su vez que consagra las bases del voto programático en un compromiso sólido de los intereses representados: “Quienes elijan gobernadores y alcaldes, imponen por mandato al elegido el programa que presentó al inscribirse como candidato. La ley reglamentará el ejercicio del voto programático” (art. 259).


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de sistemas democráticos), elecciones semicompetitivas (propias de sistemas autoritarios) y elecciones no competitivas (propias de sistemas totalitarios), en donde cada una de éstas tendrá su razón de ser (justificación) ya que en todo sentido las elecciones cumplen ciertas funciones en uno u otro modelo político (Nohlen, 1998: 13).

En esta dirección, es necesario visualizar aquellas reglas que determinan las elecciones y los sistemas de representación en nuestra democracia constitucionalizada, partiendo de la regulación constitucional que se da a los partidos políticos como organizaciones que buscan agrupar y representar las diversas opciones políticas para ejercer el poder según las pautas legalmente establecidas. 3.2. NORMAS CONSTITUCIONALES SOBRE LOS SISTEMAS ELECTORALES Y DE PARTIDOS

En este segundo grupo de normas constitucionales electorales directas encontramos las que rigen a los partidos, al sistema de partidos y a la forma en que se transforman los votos en escaños a partir de los respectivos componentes del sistema electoral.

Sobre los partidos políticos la Constitución a través del Título VI, y especialmente en su capítulo dos, establece las garantías y regulaciones para constituir o militar en dichas organizaciones partidistas. Específicamente el artículo 107 garantiza a todos los ciudadanos el derecho a fundar, organizar y desarrollar partidos y movimientos políticos, respetando la libertad de afiliarse a ellos o de retirarse. Claro está que el acto legislativo 01 de 2003 modificó diversos aspectos de este artículo incluyendo la prohibición de que un ciudadano pueda pertenecer simultáneamente a más de un partido con personería jurídica y agregó que “los partidos y movimientos políticos se organizarán democráticamente. Para la toma de sus decisiones o la escogencia de sus candidatos podrán celebrar consultas populares o internas que coincidan o no con las elecciones a corporaciones públicas, de acuerdo con lo previsto en sus estatutos. En el caso de las consultas populares se aplicarán las normas sobre financiación y publicidad de campañas y acceso a los medios de comunicación del Estado, que rigen para las elecciones ordinarias. Quien participe en las consultas de un partido o movimiento político no podrá inscribirse por otro en el mismo proceso electoral”.

Sobre la existencia de los partidos políticos la Carta Política prevé las pautas y la autoridad competente para reconocer la personería jurídica de estas organizaciones políticas, lo cual obviamente influye en la cantidad de partidos existentes en el sistema más no es posible que la Constitución especifique jurídicamente el sistema de partidos. Es decir, las reglas de juego institucionales cuentan en la definición del sistema de partidos políticos, más no hay (ni puede existir) un señalamiento constitucional que diga si Colombia cuenta con un sistema de partido único, de partido hegemónico, predominante, un bipartidismo, un


sistema de pluralismo limitado, de pluralismo extremo o de atomización12, pues bien eso lo determinará la dinámica política.

Al respecto nuestra Constitución ha sufrido una reforma aguda en el reconocimiento y sostenimiento de personerías jurídicas a los partidos. Pues bien, tanto el acto legislativo 01 de 2003 como la propuesta hundida de reforma política-electoral de 2008 tienden a complejizar cada vez más la obtención de una personería jurídica, ya que la Carta de 1991 fue muy generosa en la constitución de organizaciones partidistas llegando a existir una proliferación desarticulada de movimientos políticos precariamente institucionalizados.

El actual artículo constitucional que rige en la materia señala: “El Consejo Nacional Electoral reconocerá personería jurídica a los partidos, movimientos políticos y grupos significativos de ciudadanos. Estos podrán obtenerlas con votación no inferior al dos por ciento (2%) de los votos emitidos válidamente en el territorio nacional en elecciones de Cámara de Representantes o Senado. Las perderán si no consiguen ese porcentaje en las elecciones de las mismas Corporaciones Públicas. Se exceptúa el régimen excepcional que se estatuya en la ley para las circunscripciones de minorías, en las cuales bastará haber obtenido representación en el Congreso. Los partidos y movimientos políticos con personería jurídica reconocida podrán inscribir candidatos a elecciones sin requisito adicional alguno. Dicha inscripción deberá ser avalada para los mismos efectos por el respectivo representante legal del partido o movimiento o por quien él delegue. Los movimientos sociales y grupos significativos de ciudadanos también podrán inscribir candidatos. La ley determinará los requisitos de seriedad para la inscripción de candidatos. Los estatutos de los partidos y movimientos políticos regularán lo atinente a su régimen disciplinario interno” (art. 108)13.

Además, a parte de estas dos disposiciones sobre partidos políticos (1°- militancia y creación de partidos; y 2°- reconocimiento y sostenimiento de personerías jurídicas de los partidos) nuestra Carta Fundamental consagra otras tres dirigidas a la financiación de campañas electorales (art. 109), a la prohibición de aportes o contribuciones en política –a partidos y candidatos- (art. 110) y el derecho de las organizaciones partidistas a utilizar los medios de comunicación (art. 111)14.

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Tomando a modo de ejemplo aquella tipología de Giovanni Sartori que suele ser la más conocida (1999: 58).

13 Asimismo este artículo contempla otro elemento relativamente reciente en nuestro régimen partidista tal como lo es la consagración del sistema de bancadas: “Los miembros de las Corporaciones Públicas elegidos por un mismo partido o movimiento político o ciudadano actuarán en ellas como bancada en los términos que señale la ley y de conformidad con las decisiones adoptadas democráticamente por éstas. Los estatutos internos de los partidos y movimientos políticos determinarán los asuntos de conciencia respecto de los cuales no se aplicará este régimen y podrán establecer sanciones por la inobservancia de sus directrices por parte de los miembros de las bancadas, las cuales se fijarán gradualmente hasta la expulsión, y podrán incluir la pérdida del derecho de voto del congresista, diputado, concejal o edil por el resto del período para el cual fue elegido”.

14 Igualmente la Constitución alude a la oposición amparando el ejercicio de ésta por parte de los partidos que no se encuentran gobernando y manifiestan asumir esta posición crítica. Con


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De otra parte, se encuentran las disposiciones constitucionales que configuran nuestro sistema electoral, entendido éste como aquel conjunto de reglas de juego que regulan los procesos electorales y de representación dirigido a facilitar una representación adecuada a partir de fórmulas que convierten los votos en escaños. En este orden de ideas, podemos identificar regulaciones constitucionales propias de cada elemento configurativo del sistema electoral, los cuales según Dieter Nohlen son: a) Normas sobre distribución de las circunscripciones electorales; b) Normas sobre las candidaturas; c) Normas sobre los procedimientos de votación; y d) Normas sobre la conversión de votos en escaños (Nohlen, 1998: 52).

Como el Estado colombiano ha adoptado un sistema presidencial en donde existe dualidad electoral, al existir unas elecciones plurinominales para elegir integrantes de corporaciones públicas (Congreso, Asamblea y Concejo) al igual que coexisten unas elecciones uninominales para elegir directamente gobernantes o mandatarios en cada uno de los niveles (Presidente y Vicepresidente, Gobernador y Alcalde), es pertinente revisar cada elemento acorde a las particularidades que la Constitución ha determinado tanto para unas como para las otras, según sean los elementos que exigen cada una de estas votaciones en particular.

a) Sobre la distribución de circunscripciones, nuestra Carta Política en su artículo 171 manifiesta: “El Senado de la República estará integrado por cien miembros elegidos en circunscripción nacional. Habrá un número adicional de dos senadores elegidos en circunscripción nacional especial por comunidades indígenas. Los ciudadanos colombianos que se encuentren o residan en el exterior podrán sufragar en las elecciones para Senado de la República. La Circunscripción Especial para la elección de senadores por las comunidades indígenas se regirá por el sistema de cuociente electoral. Los representantes de las comunidades indígenas que aspiren a integrar el Senado de la República, deberán haber ejercido un cargo de autoridad tradicional en su respectiva comunidad o haber sido líder de una organización indígena, calidad que se acreditará mediante certificado de la respectiva organización, refrendado por el Ministro de Gobierno”. Por su parte el 176 alude a la circunscripción electoral para la conformación de la Cámara de Representantes, lo cual ha tenido ajustes a partir del acto legislativo 03 de 2005, estando vigente el siguiente texto: “La Cámara de

especificidad el artículo 112 expresa: “Los partidos y movimientos políticos con personería jurídica que se declaren en oposición al Gobierno, podrán ejercer libremente la función crítica frente a éste, y plantear y desarrollar alternativas políticas. Para estos efectos, se les garantizarán los siguientes derechos: el acceso a la información y a la documentación oficial, con las restricciones constitucionales y legales; el uso de los medios de comunicación social del Estado o en aquellos que hagan uso del espectro electromagnético de acuerdo con la representación obtenida en las elecciones para Congreso inmediatamente anteriores; la réplica en los mismos medios de comunicación. Los partidos y movimientos minoritarios con personería jurídica tendrán derecho a participar en las mesas directivas de los cuerpos colegiados, según su representación en ellos.


Representantes se elegirá en circunscripciones territoriales, circunscripciones especiales y una circunscripción internacional. Habrá dos representantes por cada circunscripción territorial y uno más por cada 365.000 habitantes o fracción mayor de 182.500 que tengan en exceso sobre los primeros 365.000. Para la elección de Representantes a la Cámara, cada departamento y el Distrito Capital de Bogotá conformarán una circunscripción territorial. La ley podrá establecer una circunscripción especial para asegurar la participación en la Cámara de Representantes de los grupos étnicos y de las minorías políticas. Mediante esta circunscripción se podrán elegir hasta cuatro representantes. Para los colombianos residentes en el exterior existirá una circunscripción internacional mediante la cual se elegirá un Representante a la Cámara. En ella solo se contabilizarán los votos depositados fuera del territorio nacional por ciudadanos residentes en el exterior”15. Ahora bien, sobre las elecciones de Concejo y Alcalde la legitimación para votar por estas autoridades va a radicar en la inscripción de la cédula en el lugar de residencia del sufragante16, siendo la circunscripción aquel espacio local (municipal o distrital) al cual los candidatos aspiran a administrar17. La misma regulación acontece en el plano regional en donde aquellos que aspiran a administrar el departamento (Gobernador y Asamblea) son elegidos específicamente por quienes habitan los municipios que comprende esta entidad territorial18. Por último, el Capítulo 1 (sumado al Capítulo 3) del Título VII de

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Esta disposición se complementa con los artículos 132, 172 y 177 que indican rasgos generales sobre el cargo de Senador y de Representante a la Cámara, aunque no sean postulados directamente sobre circunscripciones. Aquellas normas indican (respectivamente): “Los senadores y los representantes serán elegidos para un período de cuatro años, que se inicia el 20 de julio siguiente a la elección”; “Para ser elegido senador se requiere ser colombiano de nacimiento, ciudadano en ejercicio y tener más de treinta años de edad en la fecha de la elección” y “Para ser elegido representante se requiere ser ciudadano en ejercicio y tener más de veinticinco años de edad en la fecha de la elección”. Incluso guarda estrecha relación con el art. 179 que indica quienes no pueden aspirar a ser congresistas.

16 El artículo 316 expresa: “En las votaciones que se realicen para la elección de autoridades locales y para la decisión de asuntos del mismo carácter, sólo podrán participar los ciudadanos residentes en el respectivo municipio”.

17 Lo cual está reglamentado constitucionalmente por el artículo 312: “En cada municipio habrá una corporación político-administrativa elegida popularmente para períodos de cuatro (4) años que se denominará concejo municipal, integrado por no menos de 7, ni más de 21 miembros según lo determine la ley de acuerdo con la población respectiva. (…) La ley determinará las calidades, inhabilidades, e incompatibilidades de los concejales y la época de sesiones ordinarias de los concejos”, y por el artículo 314: “En cada municipio habrá un alcalde, jefe de la administración local y representante legal del municipio, que será elegido popularmente para períodos institucionales de cuatro (4) años, y no podrá ser reelegido para el período siguiente”. Claro está, que pese a que lo distrital se adscribe al plano local, la Constitución contempla todo un régimen especial para estas entidades territoriales, lo cual incluye reglas específicas para la elección y configuración de sus autoridades, es por eso que traemos a colación el artículo 323: “El concejo distrital se compondrá de un concejal por cada ciento cincuenta mil habitantes o fracción mayor de setenta y cinco mil que tenga su territorio” y el 327: “En las elecciones de Gobernador y de diputados a la Asamblea Departamental de Cundinamarca no participarán los ciudadanos inscritos en el censo electoral del Distrito Capital”.

18 Lo que puede profundizarse en el artículo 299: “En cada departamento habrá una corporación


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nuestra Constitución establece que el Presidente de la República junto con su fórmula vicepresidencial son elegidos por todos los ciudadanos, reproduciendo aquel modelo de elección del Senado donde impera una circunscripción nacional. Además establece el período de cuatro años para estos cargos (arts. 190 y 202) y se contemplan las condiciones para aspirar a estas magistraturas (arts. 191 y 204)19.

b) Sobre las normas constitucionales de candidaturas se destaca aquel primer inciso del artículo 263 que fue una de las modificaciones más representativas del acto legislativo 01 de 2003: “Para todos los procesos de elección popular, los partidos y movimientos políticos presentarán listas y candidatos únicos, cuyo número de integrantes no podrá exceder el de curules o cargos a proveer en la respectiva elección”. Asimismo, este artículo contempla más adelante que “cada partido o movimiento político podrá optar por el mecanismo de voto preferente. En tal caso, el elector podrá señalar el candidato de su preferencia entre los nombres de la lista que aparezcan en la tarjeta electoral. La lista se reordenará de acuerdo con la cantidad de votos obtenidos por cada uno de los candidatos. La asignación de curules entre los miembros de la respectiva lista se hará en orden descendente empezando por el candidato que haya obtenido el mayor número de votos preferentes. En el caso de los partidos y movimientos políticos que hayan optado por el mecanismo del voto preferente, los votos por el partido o movimiento que no hayan sido atribuidos por el elector a ningún candidato en particular, se contabilizarán a favor de la respectiva lista para efectos de la aplicación de las normas sobre el umbral y la cifra repartidora, pero no se computarán para la reordenación de la lista. Cuando el elector vote simultáneamente por el partido o movimiento político y por el candidato de su preferencia dentro de la respectiva lista, el voto será válido y se computará a favor

político-administrativa de elección popular que se denominará asamblea departamental, la cual estará integrada por no menos de 11 miembros ni más de 31. (…) El régimen de inhabilidades e incompatibilidades de los diputados será fijado por la ley. No podrá ser menos estricto que el señalado para los congresistas en lo que corresponda. El período de los diputados será de cuatro años y tendrán la calidad de servidores públicos. Para ser elegido diputado se requiere ser ciudadano en ejercicio, no haber sido condenado a pena privativa de la libertad, con excepción de los delitos políticos o culposos y haber residido en la respectiva circunscripción electoral durante el año inmediatamente anterior a la fecha de la elección” y en el 303: “En cada uno de los departamentos habrá un Gobernador que será jefe de la administración seccional y representante legal del departamento; (…) Los gobernadores serán elegidos popularmente para períodos institucionales de cuatro (4) años y no podrán ser reelegidos para el período siguiente. (…) Siempre que se presente falta absoluta a más de dieciocho (18) meses de la terminación del período, se elegirá gobernador para el tiempo que reste. En caso de que faltare menos de dieciocho (18) meses, el Presidente de la República designará un Gobernador para lo que reste del período, respetando el partido, grupo político o coalición por el cual fue inscrito el gobernador elegido”.

19 Otro artículo importante en nuestro modelo presidencial acerca de los comicios electorales para Congreso y Presidente es el 262 que expresa: “La elección del Presidente y Vicepresidente no podrá coincidir con otra elección. La de Congreso se hará en fecha separada de la elección de autoridades departamentales y municipales”.


del candidato”. A su vez estas listas o modos de candidaturas tienen una función correspondiente a suplir a aquellos funcionarios electos cuando acaezca una de las faltas contempladas por el ordenamiento jurídico, para ello el artículo 261 plantea: “Las faltas absolutas o temporales serán suplidas por los candidatos que según el orden de inscripción en forma sucesiva y descendente, correspondan a la misma lista electoral”.

c) Acorde a lo planteado por el mismo Nohlen (1998) encontramos que estas normas sobre procedimientos de votación se encuentran estrechamente vinculadas a las anteriores disposiciones sobre candidaturas ya que la determinación de candidaturas en listas que pueden ser tanto abiertas como cerradas va a determinar la forma en que emplean el voto los ciudadanos en nuestro Estado. En esta dirección, es preciso aclarar que sólo se puede votar por una opción más aún cuando nuestro texto constitucional ha contemplado la invalidez de aquel voto donde no se distingue expresamente la decisión sobre una opción específica, es decir sobre una sola organización partidista e incluso sobre un solo candidato. Además de esta inherente regulación del procedimiento de votación, implícito en las formas de candidaturas, nuestra norma suprema ha señalado otras generalidades que interesan al sufragante y le brindan garantías a su derecho de participación. Por ejemplo, el artículo 258 contempla que “el voto es un derecho y un deber ciudadano. El Estado velará porque se ejerza sin ningún tipo de coacción y en forma secreta por los ciudadanos en cubículos individuales instalados en cada mesa de votación sin perjuicio del uso de medios electrónicos o informáticos. En las elecciones de candidatos podrán emplearse tarjetas electorales numeradas e impresas en papel que ofrezca seguridad, las cuales serán distribuidas oficialmente. La Organización Electoral suministrará igualitariamente a los votantes instrumentos en los cuales deben aparecer identificados con claridad y en iguales condiciones los movimientos y partidos políticos con personería jurídica y los candidatos. La ley podrá implantar mecanismos de votación que otorguen más y mejores garantías para el libre ejercicio de este derecho de los ciudadanos”, ahondando además en sus parágrafos en la garantía de que “deberá repetirse por una sola vez la votación para elegir miembros de una corporación pública, gobernador, alcalde o la primera vuelta en las elecciones presidenciales, cuando los votos en blanco constituyan mayoría absoluta en relación con los votos válidos. Tratándose de elecciones unipersonales no podrán presentarse los mismos candidatos, mientras que en las de corporaciones públicas no se podrán presentar a las nuevas elecciones las listas que no hayan alcanzado el umbral” e incluso se alude sobre el voto electrónico que puede llegar a implementarse para lograr agilidad y transparencia en todas las votaciones.

d) Finalmente sobre las normas que generan las fórmulas para la respectiva conversión de votos en escaños, nuestro ordenamiento constitucional define un sistema proporcional para aquellas elecciones plurinominales en donde el artículo 263 y el 263-A pasan a replantear el sistema electoral colombiano que desde 1991 venía rigiendo (aquel de cuociente electoral y residuos). Por este motivo, se suelen tomar a estas dos disposiciones como las más importantes de la reforma


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constitucional de 2003 que reorganizó las elecciones en Colombia (acto legislativo 01). El primero de estos artículos que refiere a las formas de candidaturas (listas con opción de voto preferente) contiene en uno de sus incisos las bases del sistema electoral al plantear que “para garantizar la equitativa representación de los partidos y movimientos políticos y grupos significativos de ciudadanos, las curules de las corporaciones públicas se distribuirán mediante el sistema de cifra repartidora entre las listas de candidatos que superen un mínimo de votos que no podrá ser inferior al dos por ciento (2%) de los sufragados para Senado de la República o al cincuenta por ciento (50%) del cuociente electoral en el caso de las demás corporaciones, conforme lo establezca la Constitución y la Ley. Cuando ninguna de las listas de aspirantes supere el umbral, las curules se distribuirán de acuerdo con el sistema de cifra repartidora”, lo cual es complementado por el artículo 263-A donde se afirma que dicha “adjudicación de curules entre los miembros de la respectiva corporación se hará por el sistema de cifra repartidora. Esta resulta de dividir sucesivamente por uno, dos, tres o más el número de votos obtenidos por cada lista, ordenando los resultados en forma decreciente hasta que se obtenga un número total de resultados igual al número de curules a proveer. El resultado menor se llamará cifra repartidora. Cada lista obtendrá tantas curules como veces esté contenida la cifra repartidora en el total de sus votos”.

Sumadas a estas pautas generales de nuestro sistema electoral está la modalidad en que son elegidos los jefes de gobierno municipal, departamental y nacional, en donde obra la regla de la mayoría. Claro está que el caso de las elecciones para Presidente de la República (y Vicepresidente) son atípicas, frente a las otras dos, al contemplarse la segunda vuelta como producto de una carencia de mayoría absoluta por parte de alguno de los candidatos20. Además el acto legislativo 02 de 2004 tornó aún más sui generis aquella elección de Presidente pues incorporó exclusivamente para este cargo la posibilidad de la reelección inmediata por una sola vez. Al respecto, señala el artículo 197: “Nadie podrá ser elegido para ocupar la Presidencia de la República por más de dos períodos” lo cual desmontó aquella prohibición expresa que venía rigiendo con la entrada en vigencia de la Constitución de 1991, en donde no se podía elegir como Presidente de la República a todo ciudadano que por cualquier título hubiese ejercido aquella magistratura.

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El 190 indica: “El Presidente de la República será elegido para un período de cuatro años, por la mitad más uno de los votos que, de manera secreta y directa, depositen los ciudadanos en la fecha y con las formalidades que determine la ley. Si ningún candidato obtiene dicha mayoría, se celebrará una nueva votación que tendrá lugar tres semanas más tarde, en la que sólo participarán los dos candidatos que hubieren obtenido las más altas votaciones. Será declarado Presidente quien obtenga el mayor número de votos. En caso de muerte o incapacidad física permanente de alguno de los dos candidatos con mayoría de votos, su partido o movimiento político podrá inscribir un nuevo candidato para la segunda vuelta. Si no lo hace o si la falta obedece a otra causa, lo reemplazará quien hubiese obtenido la tercera votación; y así en forma sucesiva y en orden descendente. Si la falta se produjese con antelación menor a dos semanas de la segunda vuelta, ésta se aplazará por quince días”.


3.3. NORMAS CONSTITUCIONALES SOBRE LA ORGANIZACIÓN ELECTORAL Igualmente nuestra Constitución ha establecido una organización electoral ajena a la rama ejecutiva y con independencia institucional a todas las otras ramas y poderes públicos. De esta manera, se ha constituido un poder de organización electoral del cual se le derivan las respectivas autoridades y funciones que constitucionalmente se han consignado para desarrollar de la forma más transparente el proceso electoral en nuestro país.

Pues bien, aquel proceso electoral es largo y tiene un amplio desarrollo legislativo y administrativo, motivo por el cual la determinación de unas orientaciones constitucionales en materia funcional y de autoridades permite ceñir aquel proceso a la lógica electoral configurada en las demás disposiciones constitucionales sobre el tema. En esta perspectiva, dicho proceso electoral debe entenderse como “el mecanismo o instrumento específico, constituido por una sucesión de actividades, por medio del cual el Estado garantiza a los ciudadanos la posibilidad de su expresión o deseo con relación a la selección de sus autoridades o pronunciamiento de decisiones trascendentes. Se trata del medio de consolidación de la voluntad popular. Se inicia con la convocatoria a las elecciones y culmina con la notificación del acto declarativo de la elección o con aquélla de la decisión mayoritariamente tomada, e incluye toda una serie de medidas de la Organización Electoral para preparar los comicios, para realizarlos y para consolidar y contar los votos depositados en las urnas, así como de los elementos que brindan garantías a los partícipes y a la ciudadanía en general. El proceso electoral puede dividirse en tres etapas: La etapa pre-electoral, que se inicia con la convocatoria a elecciones y con la fijación del calendario oficial, que culminará el día anterior a los comicios; la etapa electoral conformada por el día de las votaciones; la etapa post-electoral, que se inicia con las actividades de la Organización Electoral desde el día siguiente de las votaciones hasta aquel en que se comuniquen los resultados definitivos. En cada una de ellas los actores, tanto principales como secundarios, deben llevar a cabo una infinidad de tareas y actividades para lograr el tránsito de una hacia otra. Para el éxito del proceso debe existir una adecuada y coherente regulación que permita que las actividades tengan una perfecta ilación y que los intervinientes puedan llevar a cabo todas sus tareas en un marco de transparencia y eficiencia. De lo contrario podrán generarse problemas, de variada índole, que podrán obstaculizar su marcha, podrán afectar los derechos de los candidatos y/o partidos políticos, como también los derechos fundamentales de los ciudadanos. He aquí la importancia de contar con un orden constitucional y legal armónico que además regule adecuadamente todos los aspectos del proceso electoral” (Galindo, 2007: 285-286).

En efecto, nuestra Carta Política va a sentar las bases constitucionales para que se surta de forma adecuada aquel proceso electoral en las tres fases descritas. Este compromiso constitucional de organización electoral parte del artículo 120 en donde se dan las primeras pautas de la estructura del Estado al aclarar dicha disposición que “la organización electoral está conformada por el


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Consejo Nacional Electoral, por la Registraduría Nacional del Estado Civil y por los demás organismos que establezca la ley. Tiene a su cargo la organización de las elecciones, su dirección y vigilancia, así como lo relativo a la identidad de las personas”. Posteriormente, el mismo texto constitucional va a asignar todo un título (el noveno) a las elecciones y a la organización de éstas, en donde el Capítulo 2° va a determinar aquellas autoridades electorales con sus respectivas atribuciones.

Aquel Capítulo 2° del Título IX contiene tan sólo tres artículos, dos de los cuales aluden al Consejo Nacional Electoral y uno a la Registraduría Nacional del Estado Civil. El primero de ellos, el artículo 264, señala la composición y forma de elección de los miembros de nuestro Consejo Electoral, el cual está compuesto por nueve integrantes que son elegidos por el Congreso de la República en pleno, para un período de cuatro años a través del Sistema de Cifra Repartidora, previa postulación de las organizaciones partidistas o por coaliciones entre éstas, tal como se señaló con anterioridad. Además aquel artículo manifiesta que los miembros de este organismo electoral son servidores públicos de dedicación exclusiva y tienen las mismas calidades, inhabilidades, incompatibilidades y derechos de los magistrados de la Corte Suprema de Justicia, pudiendo ser reelegidos por una sola vez.

La siguiente disposición constitucional va a enfatizar en la competencias que ostenta el Consejo Nacional Electoral, las cuales son: “1. Ejercer la suprema inspección y vigilancia de la organización electoral; 2. Elegir y remover al Registrador Nacional del Estado Civil; 3. Conocer y decidir definitivamente los recursos que se interpongan contra las decisiones de sus delegados sobre escrutinios generales y en tales casos hacer la declaratoria de elección y expedir las credenciales correspondientes; 4. Servir de cuerpo consultivo del Gobierno en materias de su competencia, presentar proyectos de acto legislativo y de ley, y recomendar proyectos de decreto; 5. Velar por el cumplimiento de las normas sobre partidos y movimientos políticos y de las disposiciones sobre publicidad y encuestas de opinión política, por los derechos de la oposición y de las minorías, y por el desarrollo de los procesos electorales en condiciones de plenas garantías; 6. Distribuir los aportes que para el financiamiento de las campañas electorales y para asegurar el derecho de participación política de los ciudadanos, establezca la ley; 7. Efectuar el escrutinio general de toda votación nacional, hacer la declaratoria de elección y expedir las credenciales a que haya lugar; 8. Reconocer la personería jurídica de los partidos y movimientos políticos; 9. Reglamentar la participación de los partidos y movimientos políticos en los medios de comunicación social del Estado; 10. Colaborar para la realización de consultas internas de los partidos y movimientos para la escogencia de sus candidatos; 11. Darse su propio reglamento; y 12. Las demás que le confiera la ley” (art. 265).

En cuanto al último artículo de este acápite constitucional, o sea el 266, define todo lo concerniente al Registrador Nacional del Estado Civil el cual es “escogido por los Presidentes de la Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado, mediante concurso de méritos organizado según


la ley. Su período será de cuatro (4) años, deberá reunir las mismas calidades que exige la Constitución Política para ser Magistrado de la Corte Suprema de Justicia y no haber ejercido funciones en cargos directivos en partidos o movimientos políticos dentro del año inmediatamente anterior a su elección. Podrá ser reelegido por una sola vez y ejercerá las funciones que establezca la ley, incluida la dirección y organización de las elecciones, el registro civil y la identificación de las personas, así como la de celebrar contratos en nombre de la Nación, en los casos que aquella disponga. La Registraduría Nacional estará conformada por servidores públicos que pertenezcan a una carrera administrativa especial a la cual se ingresará exclusivamente por concurso de méritos y que preverá el retiro flexible de conformidad con las necesidades del servicio. En todo caso, los cargos de responsabilidad administrativa o electoral serán de libre remoción, de conformidad con la ley”. 3.4. NORMAS CONSTITUCIONALES SOBRE LAS BASES JUDICIALES ELECTORALES Finalmente, los otros postulados constitucionales que podemos traer a colación como fundamentos del derecho electoral derivados de la norma suprema, aluden a lo estrictamente relacionado con la acción de nulidad electoral y a aquella acción que deriva en la perdida de la investidura de un congresista, lo cual se va a articular a un par de disposiciones indirectas que aluden a la competencia del Consejo de Estado y obviamente a las garantías que se tienen, tal como lo es el debido proceso.

Así las cosas, el artículo 264 constitucional en su parágrafo (reformado por el acto legislativo 01 de 2003) señala expresamente que la jurisdicción contencioso administrativa es la competente para decidir sobre la acción de nulidad electoral, lo cual debe hacerlo en el término máximo de un año. Además contempla que “en los casos de única instancia, según la ley, el término para decidir no podrá exceder de seis (6) meses”.

Aquella disposición que permite al juez administrativo conocer de este proceso especial de nulidad electoral se encuentra estrechamente relacionado al artículo 237 de la Carta Suprema, en donde el numeral primero va a fijar claramente las funciones del Consejo de Estado, resaltándose su papel como tribunal supremo de lo contencioso administrativo, conforme a las reglas que señale la ley.

Asimismo, no debe obviarse que el debido proceso constituye una garantía y a su vez un derecho fundamental que es transversal a todas las ramas del derecho y por ende a todos los procesos y actuaciones tanto judiciales como administrativas, motivo por el cual debe respetarse este fundamento constitucional en el derecho electoral no sólo en lo que atiende a esta acción de nulidad electoral en la jurisdicción de lo contencioso administrativo, sino además en cualquier instancia administrativa en donde Consejo Nacional Electoral, Registrador Nacional del Estado Civil o sus delgados ejerzan aquella función de organización


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electoral21. De otro lado, y ya para cerrar, los artículos 183 y 184 de nuestra

Constitución pueden ser tomados como las últimas dos disposiciones que acorde a lo desarrollado en este escrito, sirven de marco constitucional –aunque sea indirecto- de nuestro derecho electoral, ya que estos dos postulados indican las causales por las cuales los congresistas pueden perder la investidura y más aún contempla la facultad del Consejo de Estado para decretar dicha perdida de investidura a partir de la solicitud que le llegue a formular la mesa directiva de la correspondiente cámara a la que pertenece el congresista o bien sea por solicitud de cualquier ciudadano.

En síntesis, el desarrollo que se ha propuesto este artículo introductorio, sobre los fundamentos constitucionales del derecho electoral, se ve materializado en el trabajo descriptivo y organizativo en el cual se ha sistematizado el presente bosquejo constitucional; lo cual sirve de base para los correspondientes análisis dogmaticos o empíricos que tanto desde la academia como desde el rol común de ciudadanos podamos hacer ante este amplio y a veces confuso panorama electoral que se ha constituido en nuestra Carta Política de 1991 y que a su vez ha sido moldeado a partir de las diversas enmiendas que hasta la fecha han dado la forma actual a nuestro sistema electoral vigente. BIBLIOGRAFÍA -ARAUJO OÑATE, Rocío (2007) Balance del Derecho Electoral Colombiano, Bogotá: Editorial Universidad del Rosario. -BARRETO SUÁREZ, Omar Joaquín (2007) Derecho Electoral Colombiano, la Actuación Administrativa, Bogotá: Editorial Universidad del Rosario – Grupo Editorial Ibáñez. -BOBBIO, Norberto (2004) El Futuro de la Democracia, México D.F.: Fondo de Cultura Económica. -BOBBIO, Norberto (2002) Liberalismo y Democracia, México D.F.: Fondo de

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Recordemos que el artículo 29, que contempla este importante derecho fundamental, expresa: “El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio. (…) Toda persona se presume inocente mientras no se la haya declarado judicialmente culpable. Quien sea sindicado tiene derecho a la defensa y a la asistencia de un abogado escogido por él, o de oficio, durante la investigación y el juzgamiento; a un debido proceso público sin dilaciones injustificadas; a presentar pruebas y a controvertir las que se alleguen en su contra; a impugnar la sentencia condenatoria, y a no ser juzgado dos veces por el mismo hecho. Es nula, de pleno derecho, la prueba obtenida con violación del debido proceso”.


Cultura Económica. -BOVERO, Michelangelo (2006) Prefacio: Nuevas reflexiones sobre democracia y Constitución, en “La Democracia Constitucional, Una Radiografía Teórica”, México D.F.: Fondo de Cultura Económica. -Código Electoral, Decreto 2241 de 1986. -Constitución Política de Colombia de 1991. -DAHL, Robert Alan (1987) Un prefacio a la teoría democrática, México D.F.: Ediciones Gernika. -GALINDO VÁCHA, Juan Carlos (2007) El proceso electoral colombiano y el voto electrónico, en “Balance del Derecho Electoral Colombiano”, Bogotá: Editorial Universidad del Rosario. -HERMET, Guy, et. al. (1978) ¿Para qué sirven las elecciones?, México D.F.: Fondo de Cultura Económica. -HERNANDEZ BECERRA, Augusto (1988) Derecho Electoral, La Elección Popular de Alcaldes, Bogotá: Universidad Externado de Colombia. -JARAMILLO, Juan Fernando (2005) Colombia: El Difícil camino de la Renovación Política, en “Sistemas Electorales Andinos” Varios Autores, Bogotá: Parlamento Andino. -NOHLEN, Dieter (1981) Sistemas electorales del mundo, Madrid: Centro de Estudios Constitucionales. -NOHLEN, Dieter (1993) Los sistemas electorales en América Latina y el debate sobre reforma electoral, México D.F.: Universidad nacional Autónoma de México -NOHLEN, Dieter (1998) Sistemas electorales y partidos políticos, México D.F.: Fondo de Cultura Económica. -RAMÍREZ PÉREZ, Juan Manuel (2004) Reforma Electoral, Bogotá: Ediciones Jurídicas Gustavo Ibáñez. -REYES GONZÁLEZ, Guillermo Francisco (2005) El nuevo orden político y electoral en Colombia, Bogotá: Editorial Legis. -SALAZAR UGARTE, Pedro (2006) La Democracia Constitucional, Una Radiografía Teórica, México D.F.: Fondo de Cultura Económica.


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-SÁNCHEZ TORRES, Carlos Ariel (2000) Derecho Electoral Colombiano, Bogotá: Editorial Legis. -SARTORI, Giovanni (1999) Partidos y sistemas de partidos, Madrid: Alianza Editorial. -VANEGAS GIL, Pedro Pablo (2008) Estudios de Derecho Electoral, Bogotá: Universidad Externado de Colombia.


REDEFINICIÓN DE LAS REGLAS DE JUEGO LAS LÓGICAS DEL CAMBIO INSTITUCIONAL ELECTORAL EN COLOMBIA: 1991-2005

JAVIER DUQUE DAZA*

1. INTRODUCCIÓN El estudio de la dinámica política-electoral implica asumir que esta involucra reglas; ciertos actores; determinadas estrategias; pautas de comportamiento y los resultados generados por su interacción.

Desde comienzos de la década del ochenta se ha venido enfatizando en el papel central de las reglas en los resultados de la dinámica política y en la estructuración de los mecanismos de interacción en los principales actores políticos del sistema. A las instituciones se le atribuye la función de reducir la incertidumbre, estableciendo estructuras estables de interacción. Aunque existen diversas concepciones sobre el carácter de las instituciones, sobre el grado de incidencia en las dinámicas políticas, sobre su estabilidad y cambio, hay un amplio consenso respecto a su incidencia en los procesos políticos. Como tantas veces se ha reiterado: las instituciones cuentan. Estas constituyen el marco dentro del cual se desarrolla la política.

De este marco nos ocupamos en la presente ponencia. Más específicamente, el referido a las instituciones electorales en Colombia, sus características y como se han transformado a lo largo de los tres lustros que cubre el periodo 1990-2005 sobre el cambio institucional. Las preguntas son recurrentes: ¿Por qué los políticos reforman las instituciones que los mantienen en el poder? ¿Qué modalidades de cambio se establecen y de qué dependen éstas? ¿Qué tipo de resultados, esperados y no esperados, genera el cambio institucional?.

En el análisis de estas cuestiones, tres coordenadas analíticas guían nuestra argumentación. La primera coordenada se refiere a que el carácter estable de las reglas de juego que permite la regulación de las dinámicas políticas no implica necesariamente que las instituciones, como patrones de acción que regulan a los diversos actores individuales y colectivos, sean inmodificables. Aunque duraderas, con mayores o menores ritmos, las instituciones mantienen una determinada dinámica de cambio. Las instituciones cambian, y de la forma

* Doctor en Ciencia Política por la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, FLACSO,

México. Investigador posdoctoral del Instituto Interuniversitario de Iberoamérica y Portugal, Universidad de Salamanca, España. Profesor de la Universidad del Valle.


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como se asuma este cambio depende la explicación de las modificaciones que ellas presentan. El cambio puede ser asumido como ingeniería, en el sentido de que las instituciones se pueden diseñar en función de los resultados esperados por actores estratégicos, en procesos surgidos de acciones racionales, este se presentaría cuando se considera que las instituciones han fracasado en la producción de resultados para las cuales fueron diseñadas. Como se asume que las instituciones crean asimetrías, para los grupos ganadores, el aprendizaje y la adaptación a las reglas existentes implica mantenerse como ganadores y por ello se oponen al cambio y utilizan los recursos de poder disponible para ello, o impulsan el cambio cuando calculan que pueden obtener beneficios de ello. Para los grupos perdedores si el cambio implica posibilidades para mejorar sus posiciones e ingresos apuestan por el cambio institucional, se hace racional impulsarlo (Rothstein, 1995; Colomer, 2002; Sartori, 1993). El cambio es asumido como una labor de expertos quienes orientándose en modelos existentes y exitosos diseñan soluciones racionales a los problemas planteados (Monsalve y Sottoli, 1998).

Otra perspectiva asume que las instituciones políticas son el resultado de procesos históricos concretos que tienen lugar en un tiempo y espacio determinados. Las instituciones no operan en el vacío el producto de las relaciones concretas de poder, de negociaciones y/o confrontaciones entre diversos actores. Son las relaciones concretas de poder presentes en un contexto determinado las que determinan los cambios institucionales que se presentan (Nohlen 1991; Steinmmo y Thelen, 1992; Rothstein, 1992; Rainer-Olaf, 1998; Monsalve y Sottoli, 1998). Con frecuencia las instituciones expresan el traslapamiento de diversas lógicas, producto de reglas surgidas en momentos históricos diferentes, de lo cual resultan con frecuencia arreglos institucionales contradictorios y en ocasiones conflictivos (Orren y Skowronek, 1999). En esta dirección, no es posible comprender el cambio de las instituciones si no analizamos los efectos distributivos que estas implican pues las relaciones y asimetrías de poder inciden en qué cambia y cómo cambia. Quien tenga más poder puede mantener el equilibrio existente o modificarlo, de forma que sirva para mantenerlo o incrementarlo. En tal sentido, las propuestas de cambio por parte de actores menos poderosos suele ser menos frecuente y cuando se presenta corre el riesgo de su fracaso22.

La segunda coordenada analítica se refiere a las modalidades del cambio según el tipo de escenario y las relaciones entre los actores. En nuestro caso nos interesan especialmente tres modalidades del cambio:

I. Las situaciones de coyuntura crítica. Este tipo de situaciones constituyen

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Los sistemas electorales no pueden ser prescritos de forma social –tecnológica y ahistórica. En contra de los modelos, planes o construcciones surgidos de un diseño racional en procesos de consultoría política. El proceso de conformación de un orden institucional es asumido como un proceso histórico, resultado de negociaciones y compromisos entre los diversos actores (Monsalve y Sottoli, 1998).


momentos de alta tensión social y política y de retos para los arreglos institucionales vigentes. Las coyunturas críticas se configuran cuando los actores políticos posicionados en condiciones favorables para sus intereses se ven enfrentados a retos que no pueden eludir sin generar cambios en las reglas de juego (Collier y Collier, 1991). Se presenta una conjunción de determinadas fuerzas sociales y políticas que presionan por el cambio y los actores con mayores cuotas de poder actúan como una de las partes en las negociaciones y acuerdos. Debido a las presiones cambiantes, estas situaciones suelen generar innovaciones institucionales, nuevos arreglos, nuevos pactos.

II. Las situaciones de fuerza suficiente. Cuando un actor o una coalición de actores mayoritarios plantean la iniciativa de cambio y en virtud de sus mayores cuotas de poder institucionalizado impone el cambio por las vías normativas, se crea una situación de imposición.

Dado un marco institucional determinado, algunos actores con capacidad de presión y decisión, de fuerza suficiente, para utilizar la expresión de S. Krasner (1984), llegan a la conclusión de que un cambio del marco institucional va a procurarle mayores ventajas personales y/o colectivas (Rothstein, 1999; Prats, 2003). En estos casos, los cambios institucionales expresan la visión e intereses de los actores, por lo regular un conjunto de actores, de una coalición de intereses sobre otra. Por su naturaleza estratégica no necesariamente se espera de ellos el beneficio colectivo y la estabilidad. Es por esto que los procesos de reformas que puedan amenazar las bases del equilibrio del poder corren el riesgo de quedarse en ejercicios formales o ser bloqueados por diversas resistencias de los sectores mayoritarios. Aunque los actores minoritarios impulsen reformas incluyentes, democratizantes o de apertura, en situaciones en las cuales los actores mayoritarios imponen su posición bloqueando las reformas las instituciones se mantienen sin cambio (Costafreda, 2004).

III. Otra modalidad del cambio institucional se puede generar a través del aprendizaje. En la dinámica de interacción de los actores políticos, estos aprenden de su propia experiencia y de las de otros, en tales casos se pueden presentar reformulaciones que si bien involucra visiones alternativas y en ocasiones opuestas sobre la política, puede generar un proceso político que permite resolver las diferencias y concertar nuevas reglas de juego, que son asumidas como beneficiosas para las organizaciones políticas que los impulsan. En muchos casos se orientan a un mejor posicionamiento en los escenarios de la competencia política (Olsen y Peters, 1996; Peters, 1999). Estas tres modalidades del cambio institucional se ilustran en el gráfico 1:

Gráfica 1 Modalidades del cambio institucional según interacciones entre los actores


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La tercera coordenada analítica que guía nuestra argumentación se

relaciona con la modalidad del cambio institucional, según su carácter (continuidad/discontinuidad) y sus ritmos (moderado y volátil).

Las transformaciones de tipo continuo, adaptativo o incremental, se presentan cuando tienen lugar de acuerdo con las normas de transformación previstos por el sistema o por sus componentes e implican cambios parciales, manteniendo una matriz de reglas cimentadas. Las de tipo discontinuo y radical suponen una ruptura respecto a las reglas de auto transformación y la introducción de criterios nuevos no establecidos, dándose cambios más profundos (Morlino, 1985; North, 1993).

Una buena imagen de las instituciones y de su cambio, con el predominio del cambio continuo, nos la presenta Both Rothstein (1992) cuando señala que las instituciones se parecen a un arrecife de corales con niveles superpuestos, lo cual implica que durante varios periodos diversos actores con intereses determinados adoptan instituciones teniendo como sustrato el sistema pre-existente. Esto implica que las instituciones son duraderas y no cambian de forma drástica al ritmo de las dinámicas de poder y de los intereses de los actores que en un determinado momento concentran mayores cuotas de poder. Aunque presentan cambios, estos suelen ser parciales y van generando un “acumulado” de reglas en muchos casos contradictorias.

En el caso de los sistemas electorales, las reformas generalmente se mantienen dentro del sistema de representación existente y sólo de forma excepcional, en tiempos especialmente críticos o de grandes transformaciones sociales y políticas, se presenta un tipo de cambio discontinuo que genera un sistema electoral diferente (Tagepera y Shugart, 1989; Lijphart, 1994; Nohlen, 1991).

Por otra parte, los cambios continuos o discontinuos, además de implicar escenarios de poder, de negociación y confrontación, son adelantados a través de mecanismos diferentes. Ya sea que se lleven a cabo a través del mecanismo constitucional legislativo (por parte de las cámaras o del parlamento), o que se realice mediante la recurrencia a métodos plebiscitarios. En el primer caso puede implicar confrontación entre sectores gubernamentales y la oposición y realizarse mediante la estrategia de conformación de mayorías calificadas mediante coaliciones o con presencia de partidos predominantes o hegemónicos. También puede realizarse mediante concertación y acuerdos, con un carácter más

Cambio por imposición de los actores con mayor

poder o fuerza suficiente

Cambios por negociación a través de procesos de

aprendizaje

Cambios por negociación

en coyunturas críticas


inclusivo. En el segundo caso, la recurrencia plebiscitaria le da un carácter de consulta directa al pueblo respecto a las necesidades del cambio, lo cual puede implicar polarizaciones en la sociedad o amplias mayorías cuando existe una cierta tendencia hacia el consenso respecto a la pertinencia de los cambios.

En cuanto a los ritmos del cambio, podemos diferenciar dos situaciones extremas (ver gráfico 2). Un extremo expresa situaciones de alta estabilidad institucional, equilibrios sociales autosostenidos, ya sea que los resultados hayan generado consolidación democrática, inclusividad y cuenten con un amplio consenso y legitimidad; o que expresen la renuencia de los actores con mayores cuotas de poder para modificarlos, asumiendo que un cambio en las reglas afectaría sus cuotas de poder. El otro extremo implica una gran volatilidad de las reglas con alta frecuencia de cambios. En algunas circunstancias las reglas y procedimientos deben ser adaptados a realidades circunstanciales, aunque ello, en general, ocurre en condiciones extremas, precisamente en sociedades en violenta transición (Perelli, 2006). En estos casos suele ocurrir que las reglas electorales no se mantienen entre una y otra elección. Los actores ajustan sus expectativas, acciones y aspiraciones a la posibilidad de modificar las reglas, más que a las normas vigentes. Este tipo de situaciones generan inestabilidad social y política y le dan al sistema un alto grado de incertidumbre.

Gráfico 2 Extremos de la dinámica institucional

El carácter del cambio, las relaciones entre los actores y de estos con el entorno, y los mecanismos a través de los cuales éste se lleva a cabo, le imprimen una dinámica especial a las nuevas reglas, y condicionan también sus resultados. En el caso colombiano el cambo institucional de las reglas electorales presenta dos grandes periodos desde el inicio de la reapertura de la competencia electoral después del Frente Nacional.

El primer periodo abarca lo que podemos denominar el Frente Nacional prolongado, desde 1974 hasta 1990, durante el cual se mantienen los componentes del sistema electoral en una especie de congelamiento de la política. Durante este periodo los cambios de las reglas se obstaculizaban especialmente

Volatilidad y maleabilidad

institucional

Cambios frecuentes

Ajuste de los actores en

expectativa del cambio de

las reglas vigentes

Alta estabilidad

institucional

Estabilidad de las reglas

Ajuste de los actores a las

reglas


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por la contención reformista establecidas por la norma determinada por el Frente Nacional según la cual sólo el Congreso de la República podía reformar la Constitución. Aunque hubo algunos intentos de reforma, estos no prosperaron pues los congresistas no asumieron el riesgo que podían representar para sus posiciones y privilegios de poder una modificación de las reglas de juego23.

El segundo periodo comprende los tres lustros comprendido entre 1991 y 2005, durante los cuales se realizaron varios intentos de cambio institucional y se concretaron tres reformas mediante las cuales se modifican componentes centrales del sistema electoral.

El presente artículo da cuenta del segundo periodo y plantea dos argumentos centrales. El primero se refiere a que las tres reformas son el producto de tres tipos diferentes de correlación entre actores en contextos diferenciados. La primera corresponde a una coyuntura crítica, la segunda implicó una negociación entre los actores que por aprendizaje adoptaron la reforma como una necesidad para su propia pervivencia y funcionamiento como estructuras partidarias, y la tercera reforma se realizó en un contexto en el cual una coalición partidista contó con la fuerza suficiente para imponer el cambio. Las tres reformas han tenido en común su carácter continuo. El segundo argumento destaca una situación de cuasi-volatilidad institucional, tres reformas a componentes centrales del sistema electoral en un corto periodo aproxima el caso colombiano al planteamiento según el cual los actores más que interactuar en el marco regulador existente, están en la expectativa de poder adaptar las reglas a las situaciones circunstanciales.

Tabla 1 Cambio institucional del sistema electoral en Colombia 1991- 2005

Cambio institucional

Tipo de cambio

Mecanismo

Interacción entre los actores

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A finales de la década del ochenta hubo tres intentos de reformas durante el gobierno de Virgilio Barco (1986-1990), pero estos fracasaron. El primero consistió en una propuesta de realización de un plebiscito para modificar esta norma, la iniciativa no prosperó. Tampoco lo hizo la propuesta del mismo presidente para que se llegara a un acuerdo partidista sobre una reforma que luego sería sometida a un referendo. La tercera propuesta consistió en un proyecto de ley tramitado en el Congreso de la República para convocar a un referendo que logró un cierto consenso, pero el gobierno optó por retirarlo pues en el Congreso se incluyó una pregunta adicional referida a la extradición de colombianos al exterior. La reforma finalmente fue archivada (ver Roll, 1999 y 2001; Dugas, Sánchez y Ungar, 1991; Ungar, 1993). Durante este periodo la única reforma que prosperó fue la propuesta por el partido liberal de separación de las elecciones para congreso de la república y presidenciales. Se pasó de elecciones concurrentes a no concurrentes desde 1978. Este cambio lo impulsó el partido liberal para poder realizar en las elecciones de este año un mecanismo interno de selección del candidato presidencial mediante el denominado “Consejo de San Carlos”. Las elecciones de Senadores y Representantes sirviesen de mecanismos de consulta, para lo cual los candidatos debían manifestar públicamente a cual candidato presidencial apoyaban y el candidato oficial sería el que obtuviera la mayoría de apoyos de congresistas que resultarán elegidos.


Nueva Constitución Política 1991

Continuo

Asamblea Nacional Constituyente

Negociación y Concertación en una coyuntura crítica

Reforma del 2003

Continuo

Congreso de la República

Negociación entre actores políticos

Reformas 2005

Continuo

Congreso de la República

Imposición de las mayorías en el poder: fuerza suficiente

Fuente: Elaboración del autor.

2. LA CONSTITUCIÓN DE 1991 Y EL SISTEMA ELECTORAL: CONTINUIDAD Y CAMBIO EN UNA COYUNTURA CRÍTICA Con el proceso que condujo a la convocatoria de la Asamblea Nacional Constituye en 1990 se gestó una nueva constitución política vigente desde 1991, la cual estableció algunos cambios en el sistema electoral del país. Producto de una consulta popular y de la posterior elección de forma directa por los constituyentes, con la nueva constitución se produjeron reformas logradas a través de un amplio debate y una lógica de acuerdos en los cuales participaron diversas fuerzas políticas y sociales del país. Los cambios en las reglas electorales se orientaron especialmente a propiciar una mayor inclusión, una apertura democrática que permitiera superar las restricciones institucionales. El acento en la apertura impidió que se establecieran nuevas regulaciones que permitieran transformar algunos de los rasgos característicos de los partidos como su debilidad organizativa, su fragmentación y la alta personalización de la política en el país.

Mediante la convocatoria a elecciones se conformó una Asamblea Nacional Constituyente que tuvo cuatro características que serían determinantes en sus resultados.

Primero, fue el producto de una dinámica social que generó múltiples presiones en una coyuntura crítica caracterizada por la presencia de acciones violentas que afectaban a líderes políticos de izquierda y de los propios partidos tradicionales, por la realización de diversas acciones colectivas que reivindicaban la necesidad de reformar las instituciones en un contexto de fuerte presencia del terrorismo generado por el narcotráfico, de marginalidad social y exclusión de diversos sectores sociales de los procesos decisorios y del acceso a bienes y servicios básicos en el país24. Por su carácter de propuesta impulsada por

24

El proceso que confluirá en la formulación de una nueva Constitución política se inició con la convocatoria a una Asamblea Nacional Constituyente en 1990. En Febrero de 1990, después de una campaña presidencial en la cual fueron asesinados tres de los candidatos (Luís Carlos Galán del Partido Liberal, Bernardo Jaramillo Ossa de la Unión Patriótica y Carlos Pizarro del M-19), en las elecciones de 1990 para alcaldes, concejos municipales, asambleas departamentales, senadores, representantes a la Cámara y la consulta del partido liberal, se promovió una séptima papeleta, como iniciativa de un movimiento estudiantil apoyado por los medios de comunicación


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diversos sectores de la sociedad, en el desarrollo de las labores de la Constituyente se generó la posibilidad de una amplia participación de la sociedad de forma indirecta a través de las mesas de trabajo que funcionaron en todo el país25. Segundo, ninguna de las fuerzas políticas logró obtener mayoría de sus escaños26, por lo cual se imponía de entrada la lógica de las negociaciones incluyentes y de coaliciones y acuerdos para el establecimiento de la nueva Carta Política27. Tercero, los partidos históricos del país, Liberal y Conservador, se vieron enfrentados por primera vez en su historia del país a otras fuerzas políticas que lograron una importante representación y rompieron el duopolio imperante en la vida política del país. A su vez, sectores de izquierda que accedieron a la Asamblea asumieron cierto pragmatismo al abordar temas como la propiedad privada y la fuerza pública y sectores de derecha moderaron sus posiciones en temas de contenido social. La moderación de sectores políticos hizo posible la aproximación y acuerdos en temas centrales como la búsqueda de la paz, la profundización de la democracia, la ampliación de los derechos, la moralización de la administración pública (Dugas, 1993). Cuarto, producto de sus propias dinámicas organizativas y el aprovechamiento de una coyuntura favorable en la cual hicieron el tránsito de organizaciones sociales a agrupaciones políticas con participación en las elecciones, hicieron presencia en la ANC actores indígenas y de movimientos religiosos no católicos, tradicionalmente excluidos de los procesos de toma de decisiones.

Los constituyentes establecieron diversas modificaciones al sistema electoral, las cuales se enfocaron especialmente a los distritos o circunscripciones electorales; a la reducción del tamaño del Congreso de la República, al

más importantes del país y por diversas organizaciones sociales, universidades e intelectuales del país, y que impulsaba la iniciativa de convocar a una Asamblea Nacional Constituyente. El conteo de votos fue aprobado por la Registraduría Nacional y se convocó para que el 24 de Mayo en las elecciones presidenciales se votará también por la convocatoria de la Constituyente (para presidente se depositaron 6.047.576 votos y para la Asamblea Constituyente 5.236.863 a favor).

25 Durante los tres meses que antecedieron a la instalación de la ANC se convocaron mesas de trabajo en todo el país organizadas por universidades, organizaciones sociales, los municipios, los consejos de rehabilitación y los cabildos indígenas. Se presentaron 100.569 propuestas de parte de los ciudadanos, las cuales fueron sistematizadas y puestas a disposición de los constituyentes (Dugas, 1993).

26 La Asamblea estuvo conformada por 25 constituyentes del Partido Liberal, 19 de la Alianza Democrática M-19, 11 del Movimiento de Salvación Nacional, 5 del Partido Conservador, 4 de otras agrupaciones conservadoras, 2 de la Unión Patriótica, 2 del Movimiento Unión Cristiana, 2 de Movimientos Indígenas. Además hubo dos representantes del Ejército Popular de Liberación en proceso de paz con el gobierno tuvieron voz y voto y delegatarios de los movimientos Quintín Lame y Partido Revolucionario de los Trabajadores, grupos armados desmovilizados cuyos representantes tuvieron derecho a voz pero no al voto en las decisiones (Registraduría Nacional del Estado Civil).

27 La lógica de los acuerdos se impuso en la dinámica de la ANC. De los 449 artículos aprobados en primer debate, 192 (43%) lo fueron por unanimidad; 176 fueron aprobados con más del 90% de los votos. El 94% del total de artículos aprobados recibió más del 80% de los votos (Dugas, 1993).


establecimiento de la doble vuelta en elecciones presidenciales e introducción de la figura de la vicepresidencia y a la financiación estatal de las campañas y de las actividades de los partidos políticos (ver cuadro 2).

Cuadro 2 Dimensiones del sistema electoral y la nueva constitución política de 1991

Dimensiones

Normas que se mantuvieron

Nuevas normas

1.Estructura de Distritos o circunscripciones

Circunscripciones departamentales para la Cámara de Representantes, de diferentes tamaños según criterio demográfico. Mínimo dos escaños por departamento.

Circunscripción única nacional para el Senado (100 escaños). Circunscripción especial indígena para el Senado (2 escaños). Circunscripción especial para minorías en la Cámara de Representantes (5 escaños)

2. Magnitud de las Cámaras

Criterios demográficos para las circunscripciones para la Cámara. Mínimo de escaños por departamento (dos).

Reducción del tamaño: El Senado pasó de 114 a 102 miembros La Cámara pasó de 199 escaños a 161. Además de cinco escaños adicionales por reglamentar.

3. Fórmula electoral

En el sistema de Representación Proporcional procedimiento del cuociente electoral y residuos o restos mayores. Sistema Hare.

Ninguno

4. Barrera o umbral electoral

No existía

No se estableció

5. Candidaturas y modalidad del voto

Listas múltiples por partidos, cerradas y bloqueadas. Voto categórico por la lista en conjunto.

Ninguno

6. Ballotage

No existía.

Se estableció.

7. Financiación electoral

Financiación privada Financiación indirecta estatal: concesión de espacios en la televisión estatal y favorabilidad financiera para el acceso a publicidad en la radio, franquicia postal en correos nacionales durante tres meses previos a las elecciones y para acceso a imprentas del Estado.

Financiación oficial para el funcionamiento y para las campañas de los partidos. Establecimiento de topes en las campañas.


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8. Calendario electoral Elecciones presidenciales y parlamentarias no concurrentes desde 1978.

Se mantienen no concurrentes.

9. Reelección presidencial

Se prohibió la reelección.

Fuente: Elaboración del autor con base en: Ley 58 de 1985; Constitución política de Colombia, 1991, Leyer, Bogotá; Eduardo Pizarro (1998). El financiamiento de las campañas electorales en Colombia, en: Reforma política y paz, Foro Nacional por Colombia, Bogotá.

Sobre la base de las dos constantes históricas del sistema electoral (el presidencialismo y la representación proporcional) fueron más los componentes que se mantuvieron que aquellos que fueron modificados. Estos últimos se orientaron fundamentalmente hacia la incorporación. Dado que el diagnóstico del cual partió la ANC indicaba que las restricciones del sistema político y el duopolio histórico del poder político había contribuido a la crisis que sufría el país y había servido de estímulo a formas extrainstitucionales de oposición, se impuso una política tendiente a aumentar la representatividad del sistema no a través del fortalecimiento de la capacidad de los partidos en su función de intermediación sino mediante la ampliación del número de partidos y movimientos (Pizarro, 2001). Las circunscripciones especiales para minorías, la circunscripción única nacional para Senado orientada a contrarrestar la existencia de feudos electorales departamentales que posibilitaban las sucesivas reelecciones de los dirigentes regionales y a generar mayores opciones de obtención de escaños para los partidos pequeños28, la laxa normatividad para la creación de nuevos partidos y movimientos políticos, la financiación estatal de los partidos y las campañas, todo se orientaba por este espíritu de incorporación de las reformas29.

Además del acento en la lógica de la inclusión, la nueva constitución estableció algunas medidas que repercutirían en la transformación de las prácticas clientelares, que harán de este un clientelismo de mercado (Gutiérrez, 1998;

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Se asume que las circunscripciones de mayor tamaño en las cuales se elige un número mayor de escaños, los pequeños partidos cuentan con mayores posibilidades de obtención de curules, lo cual reduce la presión hacia la conformación de coaliciones y alienta la presencia de un mayor número de partidos, especialmente en ausencia del umbral o barrera electoral (Nohlen, 1994; Cox, 1997).

29 La evolución de dos indicadores nos permite visualizar el efecto de incorporación de las reglas electorales de la Constitución de 1991. El primero se refiere al surgimiento de nuevos partidos y movimientos, de 9 partidos inscrito en 1990 ante el Consejo Nacional Electoral se pasó a 22 en 1991, a 54 en 1994, a 80 en 1998 y a en el 2002. El segundo indicador se refiere al porcentaje de escaños en el Congreso de la República obtenido por fuerzas políticas diferentes a los partidos Liberal y Conservador. En el Senado pasó del 7.9% en 1990, al 15% en 1991, 17% en 1994, 16% en 1998 y 25% en el 2002. En la Cámara de Representantes pasó del 8% en 1990, al 13.8% en 1991, 8.7% en 1994, 18.1% en 1998 y 24.9% en el 2002. Aunque los partidos continúan concentrando la mayoría de escaños en el Congreso de la República durante las cuatro elecciones postconstituyentes, la presencia de otros partidos en la competencia electoral y con escaños en ambas cámaras es creciente (Duque, 2006).


Dávila 1999) en un contexto ampliamente fragmentado, competitivo y personalizado.

El clientelismo, caracterizado durante el periodo anterior por la presencia de grandes barones electorales que concentraban altos porcentajes del electorado en sus respectivos departamentos, presentó algunos cambios desde comienzos de la década del noventa. Con la nueva constitución política se introdujeron modificaciones que van a afectar a las micro-organizaciones faccionales subnacionales: I) se prohibió la acumulación de mandatos, con lo cual los congresistas liberaron espacios que entraron a la competencia y se disminuye la concentración de poder y la presencia en escenarios múltiples de gestión de recursos del Estado para alimentar los incentivos selectivos; II) se estableció la elección popular de gobernadores (desde 1988 se elegían también a los alcaldes), con lo cual se redujo otro ámbito de influencia de los congresistas que manejaban el cargo (y las más de 1000 alcaldías municipales que dependen de los gobernadores) en la lógica del reparto en sus relaciones con el ejecutivo y las jefaturas nacionales de los partidos; III) fueron abolidos constitucionalmente los auxilios parlamentarios y aunque después se revivieron con otras modalidades, los recursos estatales pasan a ser manejados de forma menos directa por parte de los congresistas; IV) se les prohíbe a los congresistas, diputados y concejales ocupar cargos administrativos y participar en juntas directivas o consejos de administración, con lo cual se evita su influencia en los procesos de contratación, también se les prohíbe participar en las licitaciones públicas; V) se estableció la financiación estatal de las campañas electorales a las corporaciones públicas, las campañas ya no dependían exclusivamente de los recursos propios o los que podían gestionar los dirigentes por sus propias iniciativas, VI) se introdujo la circunscripción electora única nacional para Senado, con lo cual los candidatos debían buscar electores en todo el país y no solamente en sus feudos electorales departamentales, con lo cual se crearon mayores posibilidades a otros partidos políticos para competir y agregar votos en todas las circunscripciones; VII) se introdujo el tarjetón distribuido por el Estado y no por los partidos (como ocurría con la papeleta electoral antes de 1991), con ello se ahorran costos a los partidos y se puede contrarrestar la manipulación del voto, ahora ejercido como un acto privado.

En las nuevas condiciones el clientelismo no desapareció, la dirigencia política siguió contando con los recursos propios y de terceros para el manejo de incentivos selectivos a los electores en las relaciones de intercambio de votos por favores y el agregado de los electorados de las micro-organizaciones continuó reportándole mayorías a las etiquetas partidistas. No obstante, algunas de estas disposiciones afectaron la eficiencia de la reproducción de las micro-organizaciones. Se crearon nuevos espacios para la competencia electoral, se generó una menor concentración de poder, se establecieron procedimientos menos susceptibles de control clientelar. El clientelismo se hizo más competitivo.

El acento en la lógica de la incorporación condujo también a que el cambio institucional no afectara las reglas de juego que habían coadyuvado a la débil institucionalización de los partidos políticos, a su amplia fragmentación y a la alta


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personalización de la política. La débil cohesión interna, la gran autonomía de la clase política regional

estructurada en torno a las lógicas de reproducción clientelar y su predominio en los partidos, y la poca capacidad de las direcciones de los partidos Liberal y Conservador de establecer reglas de juego internas aplicadas y acatadas por los diversos actores, se conjugaban con las listas múltiples, las autocandidaturas, la financiación mediante el mecanismo de retribución de votos a los candidatos y los aportes privados poco controlados, para hacer de los partidos estructuras organizativas con muy bajo grado de institucionalización. Esta condición organizativa, a su vez, revertía en una alta fragmentación estimulada de forma adicional por la flexibilidad en la creación de movimientos y partidos y la permisividad de la doble militancia30. El resultado fue que las tendencias de fragmentación partidista se incrementaron después de 1991 y el sistema de partidos se configuró como un bipartidismo fragmentado o, para utilizar la expresión de Giovanni Sartori (1994), se reprodujo de forma ampliada un bipartidismo de fachada31.

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Según la ley 59 de 1985 (Estatuto Básico de Partidos), se requiere la afiliación de por lo menos 10.000 ciudadanos o que en las elecciones anteriores hayan obtenido al menos un número igual de votos. Con el nuevo Estatuto Básico de Partidos (Ley 130 de 1994) se requiere comprobar su existencia con al menos cincuenta mil firmas de apoyo o cuando en la elección anterior hayan obtenido el mismo número de votos o alcanzado representación en el Congreso (Estatuto Básico de los Partidos y Movimientos 1994, Artículo 108). De hecho, cualquier congresista puede crear su propia movimiento y existen algunos estímulos para quien obtenga la personería jurídica: acceder a la franquicia postal, obtener el aporte del Estado para gastos de funcionamiento, acceder a los medios de comunicación del Estado y a tarifas reducidas en los medios privados y poder conceder avales a los candidatos a las corporaciones públicas. En tercer lugar, o no existen o no se aplican en los partidos restricciones a sus miembros en la creación de movimiento políticos propios (tampoco hay restricciones legales), es decir, los dirigentes políticos pueden manejar sin problemas una especie de doble militancia, identificarse como liberales y, en la competencia electoral y en las relaciones con el Estado, actuar con su “propio” partido.

31 La forma más gráfica de ilustrar la competencia y fragmentación es a través del número de listas que competían en las elecciones. En el partido Liberal el número de listas promedio por departamento en la Cámara de Representantes pasó de 4.3 en 1974 a 7.18 en 1990 y a 12.8 en el 2002. En el Senado el número de listas pasó de 67 en 1974 a 202 en el 2002. En el Partido Conservador la evolución del número de listas para la Cámara fue de 2.8 en 1974, 4.19 en 1990 y 4.93 en el 2002. Para Senado el número de listas se ha mantenido en las últimas décadas en torno a 50 listas. Durante la década del noventa las facciones internas se multiplicaron y algunas de ellas dieron origen a subetiquetas partidistas que mantuvieron su doble condición de movimientos con personería jurídica y sectores internos dentro de cada partido. Para el año 2002 existían en el Partido Liberal cerca de veinte movimientos: Movimiento Nacional Progresista, Movimiento Independiente de Restauración Liberal, Movimiento de Integración Popular (MIPOL), Grupo Organización Liberal Popular (GOLPE), Movimiento Nacional Sin Corrupción Colombia, Movimiento Voluntad Popular, Movimiento Político Renovador de Acción Laboral, Movimiento Nuevo Liberalismo, Movimiento Colombia Mi País, Movimiento Político por la Seguridad Social, Cambio Radical, Colombia Siempre, Somos Colombia, Alternativa de Avanzada Social, Apertura Liberal, Movimiento Nueva Colombia, Movimiento Seriedad por Colombia. En el Partido Conservador habían once movimientos: Fuerza Progresista, Progresismo Democrático, Equipo Colombia, Movimiento de Salvación Nacional, Nueva Fuerza Democrática, Movimiento Nacional


Por su parte, se mantuvo el marco normativo que había favorecido la personalización de la política. Como lo han señalado Carey y Shugart (1995) determinadas reglas de juego favorecen la personalización del voto y de la política, y en el caso de Colombia éstas se conjugaban con la débil institucionalización y la fragmentación partidista. En primer lugar, la ausencia de control de los partidos sobre el número y ordenamiento de las listas y su limitación a un papel de expedidores de avales, genera mayor autonomía y personalización del voto. En segundo lugar, la inexistencia de una lógica de agregación de votos debido al funcionamiento de distribución de escaños con base en cuocientes y restos mayores hace que las votaciones de los candidatos sólo contribuya a su elección y/o de los miembros de sus listas. Más que votos de partidos, existen electorados de las facciones personalizadas. En tercer lugar, cuando el sistema electoral permite que los ciudadanos voten por listas dentro de un partido y no por el partido a través de listas únicas hay mayor personalización del voto se fomenta la fragmentación, la multiplicación de listas y el voto personalizado. Las estrategias electorales no dependen de los partidos sino de las micro-organizaciones faccionales en cabeza de los congresistas. En cuarto lugar, como un aspecto paradójico del cambio institucional, a la vez que el establecimiento de la circunscripción nacional para el Senado generaba mayores opciones para los partidos pequeños, también contribuía a la personalización de la política por cuanto la mayor competencia a nivel nacional, con más partidos, sin limitaciones al número de listas dentro de cada partido y sin la presencia de barrera electoral, disminuyó el número de votos necesarios para acceder a un escaño, lo cual fomentó, a su vez, la presencia de más candidatos en medio de la laxitud interna de los partidos y de los requisitos del sistema para crear nuevos partidos.

En suma: la reforma electoral generada por la coyuntura crítica de 1990-1991 estableció nuevas reglas electorales con un acento en la inclusión y la democratización. Con el mantenimiento de los elementos del sistema que favorecían la debilidad organizativa de los partidos, su fragmentación y la personalización de la política, se reprodujeron las dinámicas organizativas partidistas, la división interna se incrementó y las etiquetas partidistas se convirtieron en denominaciones vacías de contenidos, paraguas para múltiples micro-organizaciones y escenarios de actuación de liderazgos cada vez más personalizados y menos institucionalizados. 3. LA REFORMA POLÍTICA DEL 2003: RECONVERSIÓN DEL SISTEMA ELECTORAL A TRAVÉS DEL APRENDIZAJE Después de las elecciones parlamentarias y presidenciales del 2002 se generó una nueva dinámica en el Congreso de la República que hará posible una nueva reforma política, en este caso como el resultado de negociaciones y acuerdos

Conservador, Conservatismo Independiente; Movimiento Humbertista, Movimiento Unionista, Movimiento Republicano, Movimiento de Integración Regional (Duque, 2006).


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entre los partidos políticos mediante una inusual reforma por la vía del Congreso, inusual por los antecedentes de renuencia de los congresistas a reformar las reglas que los habían regido, y especialmente por que el contenido de la reforma se orientaba a afectar la competencia partidista y su propio quehacer político. La reforma fue el producto de negociaciones y expresó un proceso de aprendizaje de parte de los actores. Con ella se generaron nuevas reglas de juego con un acento diferente al de la Constitución de 1991: la racionalización de la actividad partidista y de la competencia electoral, esto es, la reorganización de los partidos, la disminución de la fragmentación y la despersonalización de la política. Como veremos, estos propósitos presentan desarrollos parciales y contradictorios.

Después de diversos diagnósticos, incluidos los formulados por una misión conformada durante el gobierno de Ernesto Samper en 1995 (Comisión para la reforma de los Partidos) y por el Informe de Consultoría Internacional contratada durante el gobierno de Andrés Pastrana en 1999, se hicieron frecuentes las discusiones sobre la necesidad de una amplia reforma del sistema electoral en Colombia. Durante las elecciones parlamentarias del 2002 algunos congresistas de diversos partidos (Liberal, Conservador, Vía Alterna, Cambio Radical) se manifestaron a favor de una reforma política y en la campaña presidencial el candidato Álvaro Uribe Vélez había anunciado que convocaría a un referendo para “reformar las costumbres políticas” e incluso planteó que impulsaría a la reducción del tamaño del Congreso de la república y propondría establecer un sistema unicameral32.

Pasadas las elecciones la propuesta de referendo hecha por el nuevo presidente fue aprobada en el Congreso de la República (previo hundimiento de los puntos concerniente a la revocatoria del mandato de los congresistas y al unicameralismo) y en su realización obtuvo menos del 25% del censo electoral con lo cual sólo una de sus preguntas contó con los suficientes votos para su aprobación. Se generó una situación paradójica: un presidente que había obtenido una holgada victoria en las elecciones –con el 62.3% de los votos- y que contaba con un alto nivel de favorabilidad en las encuestas –a finales del 2002 era del 69%, de acuerdo con Gallup, Revista Semana Noviembre 11 2002-) no logró el apoyo de la población para su propuesta de reforma constitucional que recogía aspectos fundamentales de sus propuestas de campaña33.

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Los puntos presentados por el entonces candidato Álvaro Uribe cómo propuesta de reforma política incluía la reducción del número de congresistas de 266 a 150, sin privilegios pensionales, ni salariales; el establecimiento de un sistema unicameral; la reducción de la circunscripción nacional sólo para la representación de las minorías (Manifiesto Democrático – 100 Puntos de Álvaro Uribe Vélez, en http://www.mineducacion.gov.co/1621/articles-85269_archivo_pdf.pdf).

33 Los puntos del referendo incluían el impedimento para que fueran inscritos como candidatos a cargos de elección popular quienes hubieran sido condenados por delitos que afectaran el patrimonio del Estado; el establecimiento del voto nominal y público en las corporaciones públicas; la eliminación de las suplencias en los cargos de elección popular y la vacancia en la curul cuando se produjeran renuncias voluntarias a éstas; la creación de audiencias públicas para discutir el gasto de los presupuestos territoriales; la inhabilidad de los congresistas para participar en las funciones administrativas del Congreso; la reducción del Senado de la República de 100 a


De forma paralela a la realización de referendo en el Congreso fue presentado por el Partido Liberal un proyecto de ley que incluía algunos aspectos no contemplados por éste, relacionados con la necesidad de fortalecer a los partidos políticos, altamente fragmentados y descohesionados y de afrontar una posible situación de amenaza sobre el propio Congreso de la República. La propuesta fue apoyada por el Partido Conservador. Ambas agrupaciones estaban interesadas en establecer nuevas medidas que rearticularan la competencia partidista, contrarrestara la fragmentación y descohesión de los partidos y generara mayores posibilidades de control interno en las organizaciones. Así mismo, que permitiera reorientar ante la opinión pública la imagen del legislativo. Algunos partidos de izquierda y fuerzas independientes también estaban interesadas en una reforma que generara una reorganización de los partidos pero, que a su vez, no restringiera la competencia a partir del establecimiento de un umbral electoral demasiado alto para las minorías políticas (Vélez, Ossa y Montes, 2006).

Después de diversos intentos frustrados de reforma política34, de una

83 miembros senadores, elegidos mediante circunscripción nacional 78, dos elegidos en circunscripción nacional especial por comunidades indígenas, y tres en circunscripción nacional especial de minorías políticas, para la asignación de curules en la circunscripción nacional se creaba un umbral del 2% de los votos emitidos válidamente. Para la asignación de curules entre las listas que superen este umbral, se aplicará el sistema de cifra repartidora. La Cámara de Representantes se elegiría en circunscripciones territoriales y especiales. Habrá dos representantes por cada circunscripción territorial y uno más por cada 1.16 por ciento de la población nacional o fracción mayor del 0.58 por ciento de la población nacional que resida en la respectiva circunscripción, por encima del 1.16 por ciento inicial. Cada departamento y el Distrito Capital de Bogotá conformarán una circunscripción territorial. Para la asignación de curules de las circunscripciones territoriales de la Cámara de Representantes, de las asambleas departamentales, los concejos municipales y distritales y las juntas administradoras locales, solo se tendrán en cuenta las listas que obtengan, al menos, el cincuenta por ciento (50%) del respectivo cuociente electoral. Para la asignación de curules, entre las listas que superen este umbral, se aplicará el sistema de cifra repartidora, Adicionalmente, se elegirán 4 representantes para circunscripciones especiales (dos para comunidades negras, uno para la comunidad indígena y uno elegido por los colombianos que residan en el exterior). También se establecían nuevas causales de pérdida de investidura para los congresistas, los diputados, los concejales; se reconocería personería jurídica a los partidos, o movimientos políticos, o grupos significativos de ciudadanos, que hayan obtenido en las últimas elecciones para Senado o Cámara de Representantes, una votación equivalente, o superior, al dos por ciento (2%) de los votos válidos, así como a los partidos o grupos significativos de ciudadanos y organizaciones políticas, que hayan obtenido una cifra superior al cinco por ciento (5%) de los votos válidos en las elecciones presidenciales; se limitaban las pensiones de funcionarios del estado a veinticinco salarios mínimos mensuales; se suprimían las contralorías municipales y departamentales; se prohibían los auxilios parlamentarios; se congelaban los salarios de funcionarios públicos durante dos años.

34 Durante el gobierno de Ernesto Samper (1994-1998) se conformó la Comisión para la Reforma de los Partidos de la cual hicieron parte miembros del gobierno, de los partidos Liberal, Conservador, de la AD-M19, periodistas, miembros de la Central Unitaria de Trabajadores CUT) y de la Asociación Nacional de Industriales (ANDI), el rector de la Universidad Nacional y cuatro analistas políticos. Esta comisión propuso que los partidos debían tener una organización interna democrática; que el Estado debía financiar completamente las campañas presidenciales y debían limitarse los aportes privados a las otras campañas electorales; prohibir la doble militancia; limitar


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década en la cual se presentaron escándalos por infiltración del narcotráfico en el Congreso de la República y en las campañas, de un escándalo de corrupción en las directivas del Congreso y de un muy bajo grado de confianza en los partidos plasmado en sucesivas encuestas35, se generó un cierto ambiente de consenso respecto a la necesidad de establecer un nuevo marco legal que rigiera a los partidos políticos después de casi tres lustros de vigencia de la Constitución política de 1991.

Producto de las negociaciones entre los diversos partidos finalmente se aprobó la reforma política la cual estableció nuevas reglas de juego. En primer lugar, se prohibió la doble militancia. Se estableció que en ningún caso se permitirá a los ciudadanos pertenecer simultáneamente a más de un partido o movimiento político. Como efecto directo de esta disposición, los movimientos que mantenían su doble condición de autónomos pero con vínculos con los partidos Liberal y Conservador, debían decidir si se constituían en partidos independientes o desaparecían. En segundo lugar, se estableció que sólo los partidos que obtuvieran un mínimo de votos equivalente al 2% del total de votos de cada elección (Senado a nivel Nacional y Cámara a nivel departamental) podrían mantener su reconocimiento legal, ello representaba un obstáculo para muchos pequeños partidos que, igualmente, debían decidir desaparecer o agregarse a

el número de avales que podían conceder los partidos y movimientos; establecer un esquema gobierno-oposición y creación de bancadas; establecer el voto obligatorio por un periodo de prueba de ocho años. La propuesta fue presentada en el Congreso pero en el contexto del escándalo generado por la infiltración de dineros del narcotráfico en la campaña presidencial de 1994 fue archivada. Un año después el gobierno hizo otra propuesta de reforma que no recogía lo contemplado en el informe de la Comisión, esta también fue archivada. Durante el gobierno de Andrés Pastrana (1998-2002) también se propuso una reforma política, de la cual se retomaron muchos puntos para la reforma del 2003. La reforma se orientaba a establecer partidos de índole nacional y regional, se reconocería personería sólo con criterios electorales, estos podrían avalar candidatos en las respectivas elecciones y acceder a los medios de comunicación del Estado. En cuanto al sistema electoral se establecían las listas únicas, el voto preferente, la cifra repartidora en reemplazo del cuociente y residuos para convertir votos en escaños, el umbral o barrera electoral, financiación total de las campañas presidenciales y mixta de las otras elecciones. También se le atribuía valor al voto en blanco, estableciendo que cuando este fuera mayoritario absoluto se repetiría por una vez la elección; escaños en el Congreso de la República para todos los candidatos presidenciales que obtuvieran más del 20% de la votación total. La propuesta en general contemplaba otros cinco bloques de disposiciones referidas a los instrumentos para la paz, estímulos a la participación política, periodos de alcaldes y gobernadores, la rama judicial y postulación y elección del Procurador y del Contralor General de la Nación. Proyecto de Acto Legislativo para la Reforma de la Política Colombiana. Exposición de motivos. Néstor Humberto Martínez, Ministro del Interior, en: Conversaciones de paz: Redefinición del Estado, Mandato Ciudadano por la Paz, la vida y la libertad, Bogotá, 1999.

35 De acuerdo con Latinobarómetro, la media de los resultados de la encuesta anual sobre la confianza en los partidos políticos en Colombia era del 16.97% entre 1996-2001. Este porcentaje reúne las respuestas de quienes plantearon que tenían mucha o algo de confianza en los partidos políticos (La política importa, democracia y desarrollo en América Latina, Banco Interamericano de Desarrollo. Instituto Internacional para la Democracia y la Asistencia Electoral, Washington, 2003).


otros partidos. Nuevas organizaciones que desearan presentarse a las elecciones podían hacerlo mediante la consecución de 50.000 firmas de apoyo de ciudadanos. En tercer lugar, se estableció que en las elecciones los partidos debían presentar listas únicas, en reemplazo del sistema de avales sin límites existentes hasta el 2002. Nominalmente, esto debía conducir a que los partidos tuvieran que establecer procedimientos internos de elaboración de listas y, a su vez. Permitiría generar procesos de compromiso de los candidatos y mayor cohesión. Esta disposición fue complementada con el voto preferente como una de las opciones para las listas únicas, con lo cual se posibilita una dinámica de agregación y negociaciones de los dirigentes regionales con cada partido. De manera transitoria se estableció que los congresistas podrían agruparse y conformar nuevos partidos, siempre y cuando sus respectivas votaciones sumaran al menos el 2% del total de votos válidos para Senado en las elecciones del 2002. También se modificó la fórmula electoral, se pasó del sistema Hare al de D´Hont en la modalidad de cifra repartidora.

Las nuevas reglas de juego han tenido diversos efectos. Respecto a los partidos, se generó una situación de desagregación de diversos movimientos internos de los partidos Liberal y Conservador, los cuales se constituyeron en nuevas agrupaciones impulsadas por la prohibición de la doble militancia y por la obligatoriedad de las listas únicas. A su vez, el establecimiento del umbral o la barrera electoral coadyuvó para que se diera también un movimiento de agregación de congresistas bajo nuevas o viejas etiquetas.

Tras un largo periodo de fragmentación que desde comienzos de la década del noventa devino en el surgimiento de múltiples subetiquetas partidistas autónomas que no obstante mantenían sus vínculos con las respectivas etiquetas partidistas, los alineamientos de muchos movimientos del partido Liberal con la candidatura en ascenso de Álvaro Uribe Vélez y posteriormente su incorporación a la coalición de gobierno allanó el terreno para su escisión definitiva del partido matriz, lo cual se concretó después de la aprobación de la reforma de 2003. Frente a la posibilidad de conformación de nuevos partidos a partir de la agregación de congresistas que sumaran electorados equivalentes a los umbrales vigentes para las elecciones y ante la necesidad de poder competir y acceder a escaños obteniendo un número de votos que superara la barrera electoral se generó una dinámica de escisiones y agregaciones. Del partido Liberal se escindieron Cambio Radical, Colombia Siempre, Voluntad Popular, Somos Colombia y Movimiento Sin Corrupción Colombia que terminaron unidos bajo la primera etiqueta. También se separó Alternativa de Avanzada Social (que en el 2006 se unió con el movimiento de origen conservador Equipo Colombia); Por el País que Soñamos, Nuevo Liberalismo, Huella Ciudadana, El Movimiento Nacional Progresista, El Movimiento de Renovación y Acción Social-Moral, Colombia Viva, Apertura Liberal y Colombia Democrática. Por iniciativa del Presidente de la República y otros ex miembros del Partido Liberal se creó el Partido Social de la Unidad Nacional, el cual reunió congresistas retirados del Partido Liberal y algunos pequeños partidos regionales como Si Colombia y Vamos Colombia. Del partido Conservador se separaron de forma definitiva Equipo Colombia (el cual se unió


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con el movimiento Alas escindido del partido Liberal) Movimiento Nacional, Movimiento de Integración Regional y Conservatismo Independiente. Algunos pocos movimientos se reincorporaron al partido Conservador: los movimientos Salvación Nacional, Nueva Fuerza Democrática, Fuerza Progresista y el Unionismo. A través de las carreras políticas construidas individualmente y de la proyección nacional de nuevos liderazgos políticos, la posibilidad de consolidar nuevos partidos a través de sumatorias de electorados que antes estaban dispersos en múltiples facciones subnacionales o movimientos independientes abrió nuevas perspectivas para sus líderes, para algunos de ellos la expectativa de acceso a la Presidencia de la República en futuras elecciones. Los nuevos partidos se constituyeron en los vehículos de permanencia y/o ascenso de viejos y nuevos liderazgos políticos en el país.

Por otra parte, los partidos Liberal y Conservador se vieron redimensionados en su tamaño, y bajo la ley de bancadas y la obligatoriedad de contar con estatutos y reglamentos disciplinarios reorientaron sus procesos internos.

La alta personalización de la actividad política del país continuó. La combinación de listas únicas con el voto preferente ha generado una dinámica contradictoria, lo que pretende generar las listas únicas (la cohesión y el control de las candidaturas y de su ordenamiento por parte de las directivas de los partidos), lo contrarresta el voto preferente que conlleva a las autopostulaciones, a las campañas individuales y personales y a la descohesión, pues las listas se estructuran en función de los liderazgos y de los propósitos personales de los candidatos, más que de los objetivos centrales de las organizaciones partidistas36. Debido a la gran autonomía y fortalecimiento de la base política regional en sus micro-organizaciones. Así mismo, las campañas terminan siendo realizadas por los candidatos y no por los partidos.

La fragmentación interna de los partidos Liberal y Conservador también se modificó. La amplia y creciente división partidista, el bipartidismo de fachada al que hacemos alusión en el apartado anterior, dio paso a un multipartidismo por la vía de escisiones–agregaciones. Muchas fracciones internas dieron origen a nuevos partidos y otras se reincorporaron a las etiquetas nacionales. Las tensiones entre los diversos actores internos se resuelven por vía del voto preferente en las elecciones y en la toma de decisiones internas genera un mayor proceso de acuerdos.

El establecimiento del umbral, de las listas únicas y candidatos únicos a alcaldías y gobernaciones se establecieron para combatir la fragmentación y para incentivar a los movimientos y los partidos a que se agrupen. El fracaso de

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Las listas con voto preferente han predominado ampliamente respecto a las listas únicas cerradas y bloqueadas. En las elecciones del año 2003 para Asambleas Departamentales se presentaron 168 listas en el país, de las cuales 161 fueron con voto preferente. En las elecciones para Congreso de la República del 2006 se presentaron 20 listas al Senado, 15 de ellas con voto preferente.


muchos pequeños partidos que decidieron mantener su condición de agrupaciones autónomas y participaron en las elecciones parlamentarias del 2006 sin obtener escaños constituye una lección importante respecto a los riesgos de la fragmentación y la división.

En síntesis, la reforma de 2003, producto de negociaciones a través de un proceso de aprendizaje, ha incidido en la reconfiguración del sistema de partidos y en las dinámicas internas de las organizaciones partidistas; no ha coadyuvado a la superación de la personalización de la política en el país y ha implicado un proceso de cambio que conjuga elementos contradictorios. 4. UNA REFORMA POR FUERZA SUFICIENTE. LA REELECCIÓN PRESIDENCIAL Y EL SISTEMA ELECTORAL

Transcurridos tres lustros desde la Asamblea Nacional Constituyente y después de la reforma política del 2003 que modificó aspectos centrales del sistema electoral, surgió de nuevo el tema del cambio institucional, en este caso para modificar la norma que prohibía la reelección presidencial. El contexto partidista y las correlaciones de fuerzas eran totalmente diferentes a las que existían en los momentos de las dos reformas anteriores.

A diferencia de la ANC de 1991, en la cual hicieron presencia una diversidad de fuerzas políticas, ninguna de las cuales tenía mayoría suficiente para imponer por si misma una reforma, en el 2005, producto de los resultados de las elecciones parlamentarias del 2002 y de los cambios de partido de muchos congresistas (el 40% de los miembros de la Cámara y el 67% del Senado cambiaron de partido durante el cuatrienio 2002-2006, Candidatos Visibles, Universidad de los Andes, 2006) se conformó una coalición ampliamente mayoritaria en torno al presidente Álvaro Uribe Vélez, la cual impulsó y logró aprobar el nuevo cambio institucional.

En la nueva correlación de fuerzas con mayorías absolutas en ambas cámaras del Congreso de la República y con ello pudiendo ejercer su situación de fuerza suficiente, un año después de posesionarse el nuevo presidente algunos empresarios y miembros de la coalición de gobierno empezaron a plantear la posibilidad de su reelección. Para adelantar el proceso de cambio institucional adoptaron dos estrategias: presentaron un proyecto de acto legislativo en el Congreso de la República y propusieron una Iniciativa Legislativa Popular.

La propuesta del proyecto de acto legislativo fue presentada inicialmente a través de los medios de comunicación por parte de algunos congresistas y asesores del presidente a comienzos del 2003, luego la ex candidata presidencial Noemí Sanín, derrotada por el presidente Uribe (2002) y posteriormente nombrada por éste embajadora en España, propuso que debería pensarse en reelegir al presidente o en ampliar su mandato. Tras estos planteamientos se radicó en el Congreso de la República en abril de 2004 un proyecto de ley que proponía el establecimiento de la reelección inmediata del Presidente de la República. El proyecto fue propuesto por senadores miembros de la coalición de gobierno


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(Mario Uribe Escobar, primo del Presidente de la República, Claudia Blum de Barberi y Juan de Jesús Córdoba). En la ponencia para primer debate se plantearon cuatro argumentos centrales para justificar la reforma constitucional37.

En primer lugar, se consideró que la prohibición de la reelección por los constituyentes en 1991 había obedecido a un momento circunstancial, ya superado. Los ponentes plantearon que en América Latina, afectada por regímenes dictatoriales, se había impuesto en el pasado la prohibición de la reelección como un medio para garantizar la rotación de grupos en el poder. Pero estas eran situaciones ya superadas pues en la región se habían estabilizado las democracias, por lo cual los temores de que los mandatarios se perpetuaran en el poder no tenían ya fundamentos. Consideraron que en el caso colombiano en 1991 la reelección se prohibió con el propósito de impedir las tendencias personalistas y las aspiraciones mesiánicas de ciertos gobernantes, pero esto no tenía fundamento, dado que en el país no existían antecedentes de dictaduras ni esquemas de poder personalizados.

En segundo lugar, consideraron que la reelección presidencial en el país llevaría necesariamente a que las políticas públicas y los planes nacionales de desarrollo se diseñaran con una proyección de más largo plazo, y con una expectativa de continuidad superior al de un periodo de gobierno.

En tercer lugar, se consideró que al existir la reelección para otras autoridades no había razones para que no existiera para la presidencia. Si se admitía la reelección para elecciones de Concejo, Asamblea y Congreso en cualquier momento, en períodos consecutivos o no, y sin límite en el número de veces, también se debía permitir para el presidente de la República, con lo cual se daría una mayor apertura en el derecho al voto y a la participación.

En cuarto lugar, se planteó que la reelección permitiría la ampliación del control político sobre el presidente, pues además del control en el Congreso por el desempeño de sus funciones se creaba un mecanismo que permitirá también a los ciudadanos evaluar una gestión y ejercer un control político directo sobre un gobierno a través de su voto.

Además de la propuesta por la vía del legislativo, un grupo de miembros de la coalición de gobierno propuso convocar a una iniciativa legislativa popular. Encabezados por el jurista Luis Carlos Sáchica, un grupo creó el Comité promotor de la Reelección que se oficializó ante la Registraduría Nacional del Estado Civil en junio del 2004 con cerca de 280.000 firmas de respaldo, dando cumplimiento a la Ley 134 de 1994 que establece que para poderse radicar se requería un número de firmas equivalentes al 5 por mil del censo electoral (para entonces 125.536 firmas). En caso de no prosperar el proyecto de acto legislativo se constituía en una alternativa para continuar con el propósito de reelección del

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Ponencia a primer debate del proyecto de reelección. Senadores Claudia Blum, Mario Uribe y Juan de Jesús Córdoba, abril 2 de 2004. www.presidencia.gov.co/prensa_new/sne/2004/abril/14/23142004.htm. Consulta enero 20 del 2005.


presidente Uribe. Frente a estas iniciativas orientadas a la modificación de la Constitución de

1991 surgieron cinco alternativas provenientes de otros partidos políticos. Una de las propuestas fue planteada por miembros del partido Liberal y

sugirió establecer un sistema semi-presidencial mediante una reforma realizada por el Congreso de la República, el Presidente de la República sería el jefe de Estado, elegido popularmente y se crearía la figura del primer ministro propuesto por el Congreso de la República y nombrado por el presidente, con lo cual se redimensionaría el régimen presidencial con una menor intensidad a las funciones del presidente38. Otra alternativa coincidía con esta propuesta, con la diferencia que la reforma se haría a través de la convocatoria a una Asamblea Nacional Constituyente. Esta propuesta fue hecha por congresistas alineados en su momento con el presidente Uribe Vélez y quienes apoyaron la reelección presidencial39. La tercera propuesta planteó realizar un plebiscito para que los ciudadanos se pronunciaran sobre la convocatoria a una Asamblea Constituyente, la cual llevaría a cabo una reforma para establecer un sistema parlamentario en el país. Esta propuesta fue apoyada por el partido Liberal. Las organizaciones partidistas de izquierda, el Polo Democrático Independiente y Alternativa Democrática, que recientemente habían aglutinado a diversos movimientos políticos y organizaciones sociales, se opusieron al proyecto y plantearon que el cambio de las reglas por aquellos que estaban haciendo parte del juego, orientado de forma personalista para favorecer al presidente, era inadecuado y antidemocrático40. Una quinta propuesta provino del senador Jimy Chamorro del Movimiento Compromiso Cristiano Con la Comunidad, y consistió en que se convocara a un referendo popular para que la población decidiera sobre la reelección (El País, 9 octubre 2005).

En medio de un gran debate y de la polarización entre diversos sectores políticos la aprobación del proyecto fue tortuosa.

En la Comisión primera del Senado fue aprobada en abril del 2004 por doce votos a favor y tres en contra, después fue aprobada en plenaria luego de un debate generado por el supuesto impedimento en que recaerían veintisiete

38

Proyecto de Ley presentado por la Senadora Piedad Córdoba del Partido Liberal en abril del 2004. Esta propuesta también fue apoyada por los ex presidentes liberales Alfonso López Michelsen y Ernesto Samper Pizano (El Colombiano octubre 20 2004).

39 Fue el caso del senador Rafael Pardo Rueda, quien se alineó con la coalición del Uribismo e hizo parte de los primeros intentos de conformación de un nuevo partido en trono al liderazgo del presidente Álvaro Uribe Vélez. Posteriormente se reintegró al partido Liberal y participó como precandidato en la consulta de este partido para la selección del candidato a las elecciones presidenciales del 2006.

40 El senador Carlos Gaviria, de Alternativa Democrática, planteó al respecto que el ejecutivo había promovido un cambio de reglas para favorecerse así mismo, y que el cambio institucional ejercido mediante la “tiranía de las mayorías” generaba una dinámica antidemocrática (revista Deslinde No 36 2004). En los mismos términos se expresó el Senador del mismo partido Jorge Robledo: "Una de las líneas que separan a los demócratas de quienes no lo son marca el respeto de las normas previamente aceptadas, así como el principio de que éstas no se modifican en beneficio propio" (Revista Deslinde No. 35 2003).


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congresistas que hacían parte de la coalición y que tenían familiares en el gobierno nombrados por el presidente41. La propuesta obtuvo 67 de 102 votos a favor, entre éstos estuvieron nueve senadores del partido Liberal que no acataron la posición oficial de su partido en contra del proyecto.

En la Cámara el proyecto debía contar con el visto bueno en la Comisión Primera para que continuara en trámite. Su aprobación se realizó en medio de una controversia generada por el cambio del voto a última hora de uno de sus miembros que se había opuesto a la propuesta y por la ausencia de otro congresista en el momento de la votación, quien previamente había solicitado el archivo del proyecto42. Finalmente la comisión aprobó la continuidad del proyecto por una diferencia de dos votos, 18 a favor y 16 en contra, y un voto ausente. Luego, en la plenaria de la Cámara fue aprobado por 115 votos a favor y 15 en contra (de un total de 166 miembros). Diez Representantes a la Cámara del Partido Liberal votaron a favor del proyecto, lo cual condujo a una medida disciplinaria de suspensión de los congresistas por parte del partido, práctica muy poco frecuente en los partidos tradicionales colombianos en los cuales las reglas internas suelen ser poco acatadas y aplicadas.

En todo el proceso de aprobación de la reforma se manifestó de nuevo la debilidad organizativa de los partidos Liberal y Conservador, su poca cohesión y la poca capacidad de su dirigencia para lograr que sus miembros acaten las decisiones internas. El Partido Liberal decidió en una junta parlamentaria oponerse a la reelección, no obstante 19 de sus parlamentarios votaron a favor del proyecto, lo cual generó sanciones internas y posteriormente el retiro de más de cuarenta

41

Sobre los nombramientos de familiares y allegados de los congresistas en la carrera diplomática ver. UNP, Periódico de La Universidad Nacional No. 57 mayo de 2004; Entrevista al Presidente de la República Álvaro Uribe Vélez en la cadena radial RCN, Página de la Presidencia de la República, abril 20 de 2004 http://noticias.presidencia.gov.co/prensa_new/sne/2004/abril/20/07202004.htm. Consultada marzo 20 de 2006; El Espectador, diciembre 23 de 2006.

42 La Comisión Primera constitucional está compuesta de treinta y cinco miembros y está

encargada de temas referidos a Reforma Constitucional; Leyes Estatutarias; Reglamentos de los Organismos de Control; Normas Generales sobre Contratación Administrativa; Notariado y Registro; Estructura y Organización de la Administración Nacional Central; De los Derechos, las Garantías y los Deberes; Rama Legislativa; Estrategias y Políticas para la Paz; Propiedad Intelectual; Variación de la Residencia de los Altos Poderes Nacionales; Asuntos Étnicos. Los dos Representantes eran suplentes y habían asumido por un periodo de tres meses las curules por licencias de los titulares. La representante del partido Conservador Yiddis Medina, del departamento de Santander se había opuesto inicialmente al proyecto y reconoció posteriormente que su cambio de voto se debió a que el gobierno le había prometido mayor inversión en su zona de influencia política en la región del Magdalena Medio en su departamento. Después de esta decisión varios miembros de su grupo político fueron nombrados en cargos oficiales. El Representante Teodolindo Avendaño, del departamento del Valle del Cauca, también del Partido Conservador, quien desapareció del Congreso en la fecha de la votación, reconoció después que le habían prometido que habría intercambio humanitario entre el gobierno y las guerrillas de las FARC. Su hijo fue nombrado posteriormente por el gobierno central como superintendente de notariado (Semana Nos. 1160 de 2004; 1205 de 2005; 1230 de 2006).


senadores y representantes que se incorporaron a otros partidos. Los ex presidentes de la República liberales asumieron posiciones divergentes. Inicialmente Alfonso López Michelsen y Julio Cesar Turbay Ayala se expresaron en contra de la reelección, posteriormente Turbay Ayala cambió de posición y creó junto con un grupo de ex ministros liberales el Movimiento Patria Nueva a través del cual impulsó la reelección presidencial. Por su parte el expresidente César Gaviria se opuso al proyecto y como director único del partido encabezó la oposición liberal a este. El ex presidente Ernesto Samper mantuvo una posición neutra y propuso, junto con López Michelsen, discutir la posibilidad de establecer un régimen semiparlamentario en el país.

En el partido Conservador, aunque en menor grado que en el partido Liberal, el debate sobre la reelección presidencial también generó posiciones divergentes. La posición oficial del partido respecto al proyecto fue decidida en una junta parlamentaria en abril de 2004, en la cual 38 congresistas votaron a favor del apoyo a la reelección y 21 lo hicieron en contra. El expresidente Andrés Pastrana se opuso radicalmente al proyecto y manifestó que el Presidente de la República “había comprado parte de la conciencia del congreso (El Colombiano, octubre 20 2005). Las divergencias entre los miembros del partido se expresaron en espacios decisivos que permitieron que el proyecto avanzara en el Congreso. En la Comisión Primera de la Cámara ocho representantes conservadores votaron a favor del proyecto, dos se opusieron inicialmente y luego modificaron su posición y uno voto en contra43.

Por su parte, con nuevas reglas de juego establecidas por la reforma y ante la conformación de la fuerte coalición de gobierno, la izquierda inició un proceso de unificación, que condujo a la conformación en el 2005 de un solo partido, el Polo Democrático Alternativo. Las agrupaciones políticas indígenas, Alianza Social Indígena (ASI) y Autoridades Indígenas de Colombia (AICO) se opusieron a la reelección y otros pequeños partidos dividieron sus apoyos al proyecto reeleccionista. (Ver cuadro 4).

Cuadro 4 Panorama de la conformación del Congreso de la República y los alineamientos respecto a

la reelección 2004

Bloques de parlamentarios

Partidos que apoyaron la reforma de la reelección

Número de senadores

Número de representantes

Uribismo

Partido Conservador1 Cambio Radical2 Equipo Colombia

Movimiento Integración Popular Movimiento Popular Unido

25 11 4

4 2

38 24 4

2 2

43

De los 35 miembros de la Comisión, 18 votaron por el sí (tres liberales, dos de movimientos liberales, uno de Seriedad por Colombia, dos de Colombia Siempre, uno de MIPOL, del movimiento, de Convergencia Popular Cívica y Cambio Radical, y ocho del partido Conservador). 16 votaron por el No (un indígena, 11 liberales, uno de una coalición de Cambio Radical y del Partido Conservador, y del Polo Democrático Independiente (El País, junio 4 de 2004).


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Convergencia Ciudadana

Dejen Jugar al Moreno Apertura Liberal Convergencia Popular Cívica

Alternativa Avanzada Social- Alas- Movimiento de Renovación y Acción Laboral Moral

Por la seguridad Social Movimiento Nacional Progresista Vamos Colombia

Movimiento Si Colombia Movimiento Cívico Independiente Coalición (Rafael Pardo)

Conservatismo Independiente Seriedad por Colombia Participación Popular

Movimiento de Integración Regional Movimiento Unete Movimiento afrodescendiente (W. Ortiz)

Partido Popular Colombiano Avalados por el partido Liberal que se sumaron a la coaliciones

1

1 -- 1

1 1 1

1 1 1

1 1 --

1 -- --

-- -- --

10

2

-- 43 4

-- 2 --

1 1 --

-- -- 1

1 1 3

1 1 1

24

Bloques de

parlamentarios

Partidos que se opusieron a la reforma de la

reelección

Número de Senadores

Número de

Representantes

Movimientos religiosos

protestantes

Movimiento de Renovación Absoluta Compromiso Cívico con la Comunidad

1 1

--- ---

Otros movimientos

Movimiento Comunal y Comunitario ---- 2

Movimientos étnicos

Autoridades Indígenas de Colombia Alianza Social Indígena Afrodescendientes (María Isabel Urrutia)

1 1 --

1 -- 1

Partido Liberal

Partido Liberal3

19

38

La izquierda Polo Democrático Independiente4 Alternativa Democrática5

6 5

3 4

Fuente: Cálculos del autor con base en Registraduría nacional del estado Civil; http://www.terra.com.co/elecciones_2006/partidos/02-03-2006/nota277017.html; Diario el Colombiano, El Tiempo, El

Espectador, Revista Cambio. 1 A los 30 senadores considerados por la dirección nacional del partido como conservadores o de movimientos afines se le restan los cuatro de Equipo Colombia, movimiento que se autonomizó del partido. Se incluyen 13 elegidos por Partido

Conservador Colombiano, 1 de Nueva Fuerza Democrática, 1 del Unionismo, 2 de Salvación Nacional, 5 del Movimiento Nacional, 1 de Fuerza progresista, 1 de Si Colombia y 1 de Ciudadanos por Boyacá. En la Cámara de representantes incluye a 21 elegidos por la etiqueta oficial y a los que luego se integraron y disolvieron sus movimientos: Movimiento de

Salvación Nacional (2), Nueva Fuerza Democrática (2), Movimiento Nacional (1), Progresista Democrático (2), Fuerza Progresista (2); Movimiento Republicano (1), Movimiento de participación popular en coalición (1), Unionismo (2), coaliciones conservadoras con otras fuerzas políticas (4).

2 Inicialmente tenía dos senadores luego se incorporaron otros senadores de movimientos internos del partido Liberal: tres de Colombia Siempre, uno de Somos Colombia, uno de Voluntad Popular, uno de Movimiento de Renovación y Acción Laboral; y otro senador del oficialismo Liberal. Se sumó un senador avalado en el 2002 por el Movimiento

Nacional y que luego se había incorporado al Polo Democrático Independiente. Tenía siete representantes, a los que sumaron tres de Colombia Siempre, dos de Voluntad Popular, uno del Partido Nacional Cristiano; cinco que fueron elegidos en el 2002 por coaliciones; uno del Nuevo Liberalismo; uno del Movimiento de Integración Popular y tres

elegidos con el aval liberal del departamento del Cauca.


3 Con las deserciones hacia otros partidos pasó de 48 senadores elegidos en el 2002 a 19 y de los 63 que se presentaron por la etiqueta y con el aval liberal, incluyendo los avalados por coaliciones y al Movimiento Huella Ciudadana, para el 2004 se habían incorporado 24 a la Coalición del uribismo, además de dos que se incorporaron a

Cambio Radical. 4 En el proceso de unificación de la izquierda el Polo Democrático Independiente aglutinó a seis senadores (dos de Vía Alterna, uno indígena de Huella Ciudadana, uno de la Anapo, uno del Partido social Demócrata Colombiano y uno de

Frente de Esperanza) y a cuatro Representantes a la Cámara ( uno del Socialismo Democrático, uno de Vía Alterna, uno de Movimiento de Reconstrucción Democrática. 5 Fue conformada por los senadores del Frente Social y Político, Alianza Social Indígena, Movimiento Ciudadano,

Movimiento Obrero Independiente Revolucionario y Unidad Democrática y los representantes a la Cámara del Frente Social y Político, Opción Siete y Unidad Democrática.

Por la correlación de fuerzas con mayorías de la coalición de gobierno fue

aprobada la reforma que modificó el artículo 176 de la Constitución Política y estableció la reelección inmediata por un solo periodo mediante el Acto legislativo 02 del 2004. Después de su aprobación la reforma fue demandada ante la Corte Constitucional, las diversas demandas apuntaban en dos direcciones44. Por una parte, argumentaban que el Congreso no tenía competencia para una reforma de este tipo que introducía cambios sustanciales en el régimen político establecido mediante la Constitución de 1991, con lo cual se habría extra limitado y suplantando al pueblo soberano. Por otra, planteaban que se había incurrido en vicios de forma y procedimiento, especialmente referidos a tres aspectos: a) durante la aprobación en las comisiones primera de la Cámara y del Senado y las plenarias de ambas cámaras un grupo de parlamentarios se declararon impedidos debido al hecho de que el gobierno nacional había nombrado en cargos públicos a sus parientes cercanos. De acuerdo con el Consejo de Estado el congresista que se declarara impedido sería excusado para votar, hasta tanto no se resolviera la situación el suplente que se le seguía en el orden de lista debía reemplazarlo, pero esto no ocurrió y los congresistas finalmente votaron; b) el gobierno habría co-legislado en interés propio al intervenir activamente a favor de una norma que beneficiaba al presidente en funciones, habría en este caso un conflicto de intereses; c) se habría obstruido el debate y no se había presentado la libre deliberación pues ni en la comisión primera de la Cámara ni en la plenaria se permitió el debate por parte de la oposición y se adoptó sin discusión el texto aprobado en el Senado.

Durante el periodo de estudio de la demanda por parte de la Corte la polarización se mantuvo. El Procurador General de la Nación planteó que el acto legislativo era inconstitucional por tener vicios insubsanables, una de ellas la falta de discusión en el cuarto debate (Comunicado de la Procuraduría General de la Nación, julio 1 de 2005). Algunos miembros de la coalición de gobierno plantearon recurrir a las vías de hecho si la Corte tumbaba la reelección. El senador y primo del presidente Mario Uribe propuso que si la Corte Constitucional no aprobaba la reelección, de todas formas Álvaro Uribe se presentaría como candidato presidencial aún por encima de la legalidad (El Espectador, marzo 27 de 2005) y el Senador del Partido Conservador Ciro Ramírez convocó igualmente a la

44

Esta síntesis de los aspectos contemplados en las demandas es tomada del documento “Argumentos en contra de la reelección presidencial presentados ante la corte constitucional”, Foro Nacional por Colombia, 2005.


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desobediencia civil si la Corte declaraba inexequible la reelección (El Espectador, septiembre 25 de 2005). Otro senador de la coalición, Germán Vargas Lleras del partido Cambio Radical, propuso que en el caso de caerse la reelección debería votarse en blanco en las elecciones presidenciales con lo cual éstas quedarían deslegitimadas (El País, octubre 9 de 2005)45.

En medio de las tensiones y de la polarización política la Corte Constitucional finalmente se pronunció en octubre 19 de 2005 declarando exequible el acto legislativo y rechazando los puntos de las demandas.

Esta tercera reforma, propuesta y realizada en una situación de fuerza suficiente y que condujo a una polarización política en el país, dio vía libre a la posibilidad de reelección inmediata del presidente de la República. En las elecciones de 2006 Álvaro Uribe Vélez, con mayorías en el Congreso de la República, y con altos índices de favorabilidad en las encuestas, ganó las elecciones en la primera vuelta con una gran ventaja sobre sus oponentes. 5. A MANERA DE CIERRE Durante los últimos tres lustros los cambios en el sistema electoral colombiano han involucrado diversas modalidades, en situaciones de coyunturas críticas, de fuerza suficiente o en negociaciones a través del aprendizaje por parte de los actores. Ha presentado continuidades, pero también rupturas, conservando siempre como constantes históricas el sistema de representación proporcional y el presidencialismo. Así mismo, como un aspecto especialmente relevante, Colombia se ha caracterizado por una situación de alta inestabilidad institucional. La dinámica del cambio institucional en Colombia entre 1991-2005 se aproxima a una situación de cuasi volatilidad institucional. Estas implican que el sistema político “evoluciona de coyuntura en coyuntura, cambiando las normas para que éstas se adecúen al momento y resuelvan los escollos del hoy. Si no lo hacen, se entra en una nueva serie de cambios en el marco institucional. Los proyectos inacabados se acumulan como capas geológicas de fracasos, pasando a constituir un parámetro más de los problemas que se intentaba resolver” (Perellí, 2006).

En la situación de inestabilidad institucional, en Colombia no se sale aún de una reforma y ya se está planteando la necesidad de un nuevo cambio en las reglas. Con reglas cambiantes o bajo la expectativa de ser cambiadas, con actores viejos y nuevos cuyas interacciones de forma predominante giran en torno a las lógicas de transacción, y con un centramiento en los liderazgos y no en las

45

La Cumbre de Organizaciones Sociales realizada en mayo del 2004 y a la cual asistieron miembros de organizaciones sindicales, académicas, indígenas, de ONGs, de fundaciones sociales expidió un comunicado en el cual manifestaba su oposición al proyecto de la reelección y planteó la necesidad de convocar a un referendo para ratificar la vigencia de la Constitución de 1991 (El Tiempo junio 12 2004; Actualidad Colombiana, No 430, mayo 30-junio 12 2004). Los dirigentes de los gremios económicos del país apoyaron públicamente al Presidente y el proyecto de la reelección.


organizaciones, los resultados de la competencia electoral y la actuación de los partidos políticos en los diversos escenarios tal vez no sean los deseables para la estabilización de la democracia.

Tras el doble éxito de la coalición de gobierno (en la imposición de la reforma y en la reelección del presidente) y el mantenimiento de los altos grados de favorabilidad en las encuestas del presidente Uribe Vélez, se han gestado nuevas propuestas de cambio institucional. Un sector de la coalición de gobierno, encabezado por el nuevo partido producto de la agregación de congresistas de origen diverso, el Partido Social de Unidad Nacional, decidió en una reunión de su bancada a comienzos del año 2008 impulsar la recolección de firmas que permita convocar a un referendo para modificar de nuevo la Constitución Política de tal forma que se permita la reelección presidencial por un tercer periodo consecutivo.

Por otra parte, tras los hechos que han conducido a que más de treinta congresistas, en su gran mayoría pertenecientes a la coalición de gobierno, hayan sido vinculados entre los años 2006-2007 a investigaciones relacionadas con nexos con actores armados ilegales de extrema derecha, también ha sido radicado un nuevo proyecto de reforma electoral en el Congreso de la República. BIBLIOGRAFÍA -CAREY, John y SHUGART, Matthew (1995) Presidents and Assemblies, Constitutional Designs and Electoral Dynamics. Cambridge: Cambridge University Press. -CHARRIA ANGULO, Alfonso (1988) ¿Plebiscito, referéndum o dictadura? La Constitución de Barco 1988, Iberoamericanos Ltda., Bogotá. -COSTAFREDA, Andrea (2005). “Del determinismo institucional a la agencia política. Escenarios para el cambio en América Latina”, en: Desarrollo local, textos cardinales. Solari y Martínez (compiladores). FE, UMSNH. México. -Constitución Política de Colombia (1991) Editorial Leyer, Bogotá -EASTMAN, Jorge Mario (1982) Seis reformas estructurales al régimen político, Colección “legislación, doctrina y jurisprudencia”, Ministerio de Gobierno, Bogotá. -DAVILA Andrés (1999) "Clientelismo, intermediación y representación política en Colombia: ¿qué ha pasado en los noventa?", en Estudios Políticos, No. 15, Medellín, Instituto de Estudios Políticos Universidad de Antioquia, julio a diciembre de 1999, Págs. 61-78. -DUGAS, John (1993) “La Constitución política de 1991: ¿Un pacto político viable?”, en DUGAS, John (Coordinador) La Constitución de 1991: ¿Un pacto político viable?, Departamento de Ciencias Políticas, Universidad de los Andes,


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LA REFORMA DE LA ORGANIZACIÓN ELECTORAL COLOMBIANA+

JUAN FERNANDO JARAMILLO PÉREZ*

1. INTRODUCCIÓN

Desde hace varios años, se ha extendido en Colombia la convicción acerca de la necesidad de reformar la organización electoral del país. Por eso, dentro de las críticas presentadas contra las últimas propuestas de reforma política presentadas al Congreso se encuentra la de que ellas no se ocupan de este asunto, uno de los más sensibles dentro del sistema político colombiano. Precisamente, el presente escrito tiene por fin contribuir al debate que se adelanta acerca de la organización electoral en el país, con el propósito de plantear la necesidad de su despolitización y, por ende, de eliminar el Consejo Nacional Electoral.

Para lograr una mejor comprensión del tema es importante tener en cuenta el contexto político colombiano. Tradicionalmente, la vida política del país ha sido regida por dos partidos, el Partido Liberal y el Partido Conservador, creados a mediados del siglo XIX, los dos de inspiración civilista. Este hecho explica que en Colombia hayan sido muy escasas las épocas de dictadura militar y que la inmensa mayoría de los gobernantes hayan ascendido al poder a través de elecciones –con lo cual se ha ido consolidando la tradición de que las elecciones constituyen el mecanismo apropiado para asignar la titularidad del poder político.

A pesar de lo anterior, durante mucho tiempo, la desconfianza acerca de la transparencia en el proceso electoral generó grandes controversias e incluso llevó a que, alternativamente, los partidos llamaran a la abstención y se negaran a reconocer el triunfo del oponente. Por eso, a partir de 1948 se decidió que la organización electoral sería controlada en forma paritaria por los dos partidos.

En el año de 1991 fue dictada una nueva Constitución, que sustituyó la Constitución de 1886. La Constitución de 1991 fue concebida como un nuevo pacto social entre los colombianos, para responder a la situación de violencia generalizada que azotaba al país y generar condiciones de estabilidad institucional. Dentro de los propósitos de la Carta se encontró el de abrir el espacio

+ Algunos apartes de este artículo se fundamentan en una investigación que realiza el autor en el marco del proyecto sobre reforma política que es financiado por IDEA-PNUD.

* Doctor en Ciencia Política por la Universidad de Heidelberg (Alemania). Miembro del Centro de Estudios Derecho, Justicia y Sociedad – DeJuSticia. Profesor de la Universidad Nacional de Colombia.


político a nuevos partidos y movimientos, de manera que el régimen político fuera más democrático, representativo e incluyente. Ello significó también modificaciones en la organización electoral.

Sin embargo, las nuevas normas electorales y de partidos contempladas en la Constitución de 1991 favorecieron la proliferación y fragmentación de las agrupaciones políticas, lo que condujo al debilitamiento de los partidos y del mismo Congreso de la República. Por eso, desde 1995 se empezó a plantear la necesidad de modificar esas normas, propósito que finalmente se cristalizó en el Acto Legislativo 01 de 2003, que reformó profundamente las normas constitucionales que regulan los partidos políticos, las elecciones, la organización electoral y el mismo Congreso de la República. En el campo de la organización electoral, la reforma política de 2003 estableció un nuevo método de integración de los organismos electorales superiores, que fue utilizado por primera vez en los años 2006 y 2007 para elegir a los magistrados del Consejo Nacional Electoral y al Registrador Nacional del Estado Civil, respectivamente.

El presente documento consta de cinco partes. En el primer apartado se expondrán los antecedentes históricos del modelo vigente de organización electoral colombiana. El segundo y el tercer capítulo se ocuparán, respectivamente, de describir la estructura actual de la organización electoral colombiana y la forma en que los directivos de la misma son nombrados. A continuación, el cuarto apartado tratará sobre los problemas que genera la decisión de entregar la dirección y el control de la organización electoral a los partidos políticos. Finalmente, en el quinto capítulo se presentará una propuesta de reforma de la organización electoral colombiana, dirigida a que ella cumpla con el propósito de constituir una garantía de la transparencia e imparcialidad de los procesos y los organismos electorales. 2. ANTECEDENTES HISTÓRICOS DE LA ACTUAL ORGANIZACIÓN ELECTORAL COLOMBIANA Después de la independencia de las colonias españolas en América, las nuevas naciones se adhirieron en sus Constituciones a los principios republicanos y liberales. Para ello determinaron, entre otras cosas, que la cuestión acerca de quiénes ejercerían el poder político se decidiría a través de elecciones. Sin embargo, la realidad siguió otras sendas: en la gran mayoría de los países la vida política se desarrolló al ritmo de las luchas entre los caudillos, las guerras civiles, las insurrecciones y las dictaduras de diversos tipos. Al lado de todos estos hechos se celebraron periódicamente elecciones –y una de las particularidades de los dictadores y de los regímenes de facto en Latinoamérica ha sido su pretensión de legitimarse a través de elecciones-, pero por lo general los eventos electorales se caracterizaron por el control oficial sobre ellos, por las limitaciones establecidas para los grupos opositores y por las repetidas manipulaciones de los resultados


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electorales46. Por eso, se puede afirmar que en Latinoamérica la lucha por elecciones limpias ha sido una reivindicación democrática tan importante como la que se adelantó por la instauración del voto universal, igual, directo y secreto, y por el establecimiento de la representación de las minorías y de la representación proporcional.

Colombia no fue la excepción a esa tendencia general en Latinoamérica. A manera de ejemplo, en 1878, José María Samper, destacado constitucionalista del siglo XIX, quien luego de ser dirigente liberal pasó a apoyar al Partido Conservador, decía que la Constitución vigente en ese momento, la de 1863, requería ser reformada con el fin de “allanar, con principios permanentes practicados en toda la Unión, los conflictos electorales, de modo que haya en Colombia ciudadanos colombianos (…) y que las elecciones sean donde quiera libres, puras y decentes, y jamás perturbadoras del orden público y de la seguridad de los intereses”47.

Samper escribió en ese mismo año un programa del Partido Conservador, en cuyo punto 14 se indicaba que en el Partido “queremos un sistema electoral honrado, libre, puro, decente, noble, verdadero, exento de todo pandillaje, aceptable, por sus principios y su práctica, para el patriotismo y la dignidad de los ciudadanos. Hoy día no hay elecciones sino zambras y fraudes”48.

Y más tarde anotaría: “¿Cómo podrá lograrse que haya en la emisión del sufragio dignidad y pureza, que los escrutinios sean veraces, y que los hombres

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Al respecto anotaba García Calderón, en su libro escrito en el año 1912: “El desarrollo de las democracias iberoamericanas difiere considerablemente del admirable espíritu de sus cartas políticas. Estas encierran todos los principios del gobierno aplicados por las grandes naciones europeas: armonía de los poderes, derechos naturales, sufragio liberal, asambleas representativas. Pero la realidad contradice el idealismo de estos estatutos importados de Europa. Las tradiciones de la raza dominante han creado, de hecho, sistemas de gobierno simples y bárbaros. El caudillo es el eje de esta política. Jefe de un partido, de un grupo social o de una familia poderosa por la importancia de sus relaciones, impone su voluntad tiránica a la multitud. En él se concentran el poder y la ley. De su acción permanente depende el orden en el interior, el desarrollo económico, la organización nacional; su autoridad es inviolable, superior a la Constitución y a las leyes.” Y sobre las elecciones decía él: “Fuera del régimen de los caudillos, la mentira política domina: la libertad de los sufragios no es sino una promesa platónica inscrita en la Constitución; las elecciones son obra del gobierno” (p. 203). Sobre este punto ver también, entre muchos otros, los textos de Mols; Wynia; Pierson/Gil; Busey y Brandenburg. Para comentarios más detallados acerca de la historia electoral de cada uno de los países latinoamericanos y acerca de las elecciones realizadas en ellos durante el siglo XX, ver Nohlen.

47 Ver el periódico El Deber Nº 1, del 1º de octubre de 1878, publicado en Bogotá. Las columnas de Samper en ese periódico han sido recuperadas por el profesor Rubén Sierra, de la Universidad Nacional de Colombia.

48 Ver el periódico El Deber Nº 5, del 15 de octubre de 1878, en el cual el formula el programa del Partido Conservador. En el punto 5 ya había anotado que era indispensable reformar la Constitución federal de 1863 “en lo relativo a elecciones”, pues era absurdo que “la República esté a discreción de las fullerías electorales de los estados, cuando de su suerte depende la elección del Presidente de la Unión, de los Senadores y Representantes y de los Magistrados de la Corte Suprema; sin que haya modo de impedir los actos de fraude, corrupción o violencia que alteran el sufragio”.


que se estiman y respetan vuelvan a ser electores? Es menester que las elecciones dejen de ser escenas tumultuosas de zaguanes y portales en las que el palo, el revólver, la bayoneta-sable y el puñal se disputan el asalto de las mesas; es menester acabar con esas urnas envilecidas por el fraude o la violencia; es menester que se supriman esos falsos sorteos de jurados que son triunfos anticipados de los defraudadores del sufragio”49.

De la misma manera, el Consejero de Estado Bonifacio Vélez afirmó sobre las elecciones en la época anterior a la Constitución de 1886: “Hasta el año de 1886, las elecciones populares las hacía el partido dominante. El Presidente de la República era el leader en estos trabajos. El Gran Consejo Electoral, los Consejos Departamentales, Juntas, Jurados Electorales y Jurados de Votación, se componían de miembros del partido que usufructuaba el Poder; y las votaciones se hacían por el sistema del voto uninominal, el cual daba, con pocas excepciones, el triunfo a los amigos del Gobierno. Es un hecho indudable, y que reconoce nuestra historia política, que la mayor parte de nuestras guerras civiles, que han ensangrentado el país, han tenido su origen en la falta de Gobiernos verdaderamente representativos, y en la exclusión odiosa y sistemática que se había implantado en la República con nuestros gobernantes de círculo”50.

Para ponerle punto final a esta situación, en el acuerdo sobre reforma constitucional de 1885, preparatorio de las discusiones para la que sería la Constitución de 1886, se determinó expresamente, en el artículo 18, que el poder electoral sería organizado constitucionalmente como un poder independiente51. Sin embargo, en el trámite de los debates la intención inicial se diluyó. A pesar de ello, en la Constitución de 1886 se incluyeron dos artículos de interés para la organización de las elecciones. Así, en el artículo 180 se dispuso que habría jueces de escrutinio para decidir sobre todos los conflictos electorales52. Y luego, en el artículo 181, se dispuso que “La ley determinará lo demás concerniente a elecciones y escrutinios, asegurando la independencia de unas y otras funciones”.

La creación de los jueces de escrutinio se consideraba como una garantía para la pureza de las elecciones. El mismo Samper manifestaba al respecto en un libro en el que analizó la Constitución de 1886: “(…) dispone la Constitución que haya jueces de escrutinio, no con el carácter de jurados que decidan de hecho y arbitrariamente, según el interés de los partidos, sino con el de jueces de derecho,

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Ver el periódico El Deber Nº 34, del 4 de febrero de 1879. 50

Citado por Montoya, p. 25. El texto fue extractado de la expedición de motivos del proyecto de ley que se convirtió en el Código Electoral de 1816 –la Ley 85 de 1916- que rigió durante varias décadas. Montoya anotaba luego “que los hechos históricos dicen que la Constitución del 86 no eliminó aquellos abusos del partido dominante. ¿Cómo podía hacerlo, cuando ni siquiera consagró el principio de representación de las minorías? Y tanto es así que por aquel desconocimiento hubo dos guerras civiles (…)”.

51 Los textos del acuerdo sobre reforma y de la Constitución dictada en 1886 se encuentran en Pombo/Guerra, T. IV.

52 El artículo prescribía: “Artículo 180. Habrá jueces de escrutinio, encargados de decidir, con el carácter de jueces de derecho, las cuestiones que se susciten de validez o nulidad de las actas, de las elecciones mismas, o de determinados votos. // Estos jueces son responsables por las decisiones que dicten, y serán nombrados en la forma y por el tiempo que determine la ley”.


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sujetos a ley, estables y seguros, encargados de decidir las cuestiones que se susciten sobre la validez o nulidad de las actas de escrutinio, de las elecciones mismas, o de determinados votos. Y no solamente aquellos jueces han de ser de derecho, como garantía para todos, sino que estarán sujetos a responsabilidad, como lo está todo juez o magistrado que falla contra la justicia en cualquiera causa. En cuanto al tiempo que hayan de durar aquellos jueces y el modo con que sean nombrados, toca a la ley determinarlo. Una vez que tales prescripciones se cumplan, el sufragio será una verdad: tendrá segura independencia; contará con la garantía del Poder Judicial, que no es la de jurados de partido; tendrá su sanción en la responsabilidad de los jueces de escrutinio; y afirmado sobre la sólida base de la legalidad, conjurará las apelaciones a las armas de los partidos vencidos en los comicios y asambleas electorales, por cuanto los vencedores no fundarán su autoridad en la violencia o en el fraude, sino en limpias decisiones que llevarán el sello de la cosa juzgada”53.

Empero, lo cierto es que los jueces de escrutinio fueron suprimidos por el Acto Legislativo No. 3 de 1910, mediante la disposición transitoria “D”. De esta manera, todo lo concerniente a la organización electoral quedó diferido a la ley, aún cuando con la limitación contenida en el artículo 180 acerca de que debía asegurarse la separación entre la organización de las elecciones y los escrutinios.

El Código Electoral de 1916 estableció una organización electoral de cobertura nacional. A su cabeza se encontraba el Gran Consejo Electoral, el cual estaba integrado por 9 miembros, elegidos 4 de ellos por el Senado y 5 por la Cámara de Representantes. A él le correspondía realizar el escrutinio general de los votos emitidos en las elecciones para Presidente de la República y declarar al elegido, al igual que nombrar a los miembros de los Consejos Electorales existentes en cada departamento54.

Para la integración de los organismos electorales, la ley 85 de 1916 dispuso que se utilizaría el sistema del voto incompleto, sistema implantado desde las leyes 42 de 1905 y 80 de 1910 y el cual operaba también para la integración de las asambleas representativas. Por obra de él, las dos terceras partes de los cargos se adjudicaban a miembros del partido mayoritario y el resto al segundo partido. De esta forma, el Partido Liberal, el cual se encontró en la oposición durante el período comprendido entre 1885 y 1930, en las llamadas etapas de la Regeneración y de la Hegemonía Conservadora, pudo participar también en el escrutinio de las elecciones. Con todo, este hecho no impidió la continuación de las prácticas de fraude electoral que fueron corrientes en este período y las cuales habrían llegado a su punto máximo en las elecciones presidenciales de 1922, en las cuales los liberales acusaron al gobierno de haber realizado un masivo fraude

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Ver Samper, pp. 447-448. 54

La ley 85 de 1916 derogó la ley 7a. de 1888, el primer Código Electoral expedido luego de que entrara en vigencia la Constitución de 1886. La ley 7a. de 1888 había establecido también una organización electoral de cobertura nacional, pero la estructura por ella creada había sido modificada en varias ocasiones (1892, 1905, 1909 y 1910) en lo referido a los cuerpos que la constituían, sus funciones, el nombramiento de sus integrantes, etc.


electoral55. La estructura electoral creada mediante la ley 85 de 1916 fue

posteriormente variada por la ley 7a. de 1932, la cual dispuso, entre otras cosas, que la integración de los organismos electorales de escrutinio no se haría más de acuerdo con el sistema del voto incompleto, sino que para el futuro se aplicaría el método del cuociente electoral.

Con todo, de acuerdo con Hernán Montoya, quien fue el Jefe de la Oficina de Identificación Electoral creada en los años treinta, el funcionamiento de todas estas dependencias electorales fue más teórico que real y estuvo sujeto a los intereses de los partidos: "En términos generales, las corporaciones llamadas a regular el derecho y el ejercicio del sufragio, tienen pésimo funcionamiento; y algunas son meras existencias teóricas; Y para que no se piense que exagero, basta con querer practicar una visita al Gran Consejo Electoral de Bogotá, o dirigir cualquier comunicación o queja a un Consejo Electoral Departamental. El primero se mantiene casi permanentemente cerrado y cuando se desea un dato ninguno se consigue”. “Hay dos motivos poderosos por los cuales no funcionan dichas entidades sino en vísperas de elecciones: 1. El ser oneroso el cargo; 2. El estar integradas tales entidades por ciudadanos vinculados estrechamente a la política. Estas mismas causas afectan a los Jurados Municipales. En estas circunstancias, con un ramo electoral independiente, sin nadie que lo llame al cumplimiento de sus deberes, o que lo llame tardíamente, es imposible que la cedulación y el sufragio marchen como se desea. Muchas veces, los mismos miembros de los Jurados buscan, o por lo menos desean la "sanción" de destitución, como medio que los releve de un cargo que sólo tiene importancia para ellos cuando se aproximan las elecciones. Entonces sí hay que disputarse el puesto para que lo ocupen los hombres más vivos y activos de cada partido. (…) En la actualidad, precisamente en aquellas corporaciones donde la política debía estar proscrita, prevalece el criterio político desde el origen mismo de la selección de sus miembros; y los partidos discuten, se disputan en encendidos tonos la mayoría en esas entidades, y el que no la tiene eleva protestas de inconformidad y de rebeldía. ¿Cuál es el origen de tal aspaviento? ¿Qué mayor privilegio puede tener un partido porque cuente con más miembros o representantes que otro en corporaciones que no van a decidir sobre el triunfo o el fracaso de una doctrina política? (…)”56.

Para remediar esta situación se decidió conceder más prerrogativas al Presidente de la República en materia electoral. Así, la ley 7a. de 1934 le asignó la suprema inspección en las elecciones populares de 1935; la ley 187 de 1936 lo autorizó a nombrar dos inspectores por departamento, los cuales se encargaban de supervisar el proceso de cedulación y el desarrollo de las elecciones; y la ley

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Ver Delgado, pp. 94 ss. y 108 ss. y González, pp. 23 ss. Delgado, p. 21, anota que en la práctica los organismos escrutadores estuvieron durante un largo tiempo bajo el control del Poder Ejecutivo.

56 Montoya, p. 99. En el texto, Montoya también critica las prácticas de fraude electoral existentes en la época.


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41 de 1942 determinó que el Presidente designaría dos delegados, de diferente filiación política, para cada circunscripción electoral, los cuales tenían el encargo de velar por el cumplimiento de las normas electorales en los comicios57. Asimismo, la ley 120 de 1936 modificó la integración del Gran Consejo Electoral para establecer que sus 9 miembros serían elegidos por el Senado, la Cámara y el Presidente (a razón de tres por cada uno)58.

Por otra parte, desde finales del siglo XIX diferentes congresistas habían presentado diversos proyectos de ley tendientes al establecimiento de una cédula electoral, documento que tenía que ser expedido a todos los ciudadanos inscritos en el censo electoral y el cual debería ser exhibido por el ciudadano en el momento de votar59. La adopción de la cédula era considerada como un paso fundamental para garantizar la pureza de las elecciones, por cuanto se argumentaba que con ella se podían evitar los abusos cometidos en la elaboración de los registros electorales, quizás la forma más corriente de fraude en la época60.

Fue solamente al final de la etapa de la hegemonía conservadora cuando se aprobó el establecimiento de la cédula electoral, mediante la ley 31 de 1929. Sin embargo, su entrada en vigencia fue suspendida hasta el año 1935. El Partido Liberal ascendió al poder en 1930 y se propuso impulsar el proceso de cedulación, tal como lo había exigido repetidamente desde la oposición. Para ello se constituyó en 1934 un Departamento de Identificación al interior de la Policía Nacional, el cual pasaría en el siguiente año a depender directamente del Ministerio de Gobierno. Este departamento se encargó del control y clasificación de las cédulas, mientras que la preparación y la elaboración de ellas corría a cargo –como antes- de los alcaldes y de los jurados electorales municipales respectivamente.

El proceso de cedulación fue, empero, objeto de acerbas críticas por parte del partido conservador, en ese momento en la oposición, el cual decidió abstenerse de participar en las elecciones presidenciales de 1934 y 1938 y en las

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La figura de los delegados presidenciales se mantuvo hasta el año 1990, cuando fue eliminada por la Ley 6 de 1990.

58 Ver Montoya, pp. 71-72; la Historia Electoral Colombiana publicada por la Registraduría, pp. 201 ss.; y Vives, pp. 213 ss.

59 Montoya trae comentarios muy completos acerca de los diferentes proyectos discutidos antes de que la cédula fuera aprobada. Ver pp. 17 ss.

60 En este sentido, González, p. 30, comenta que David Bushnell en su artículo "Aspectos de historia electoral colombiana del siglo XIX", aparecido en Política y Sociedad en el Siglo XIX, Univ. Pedagógica y Tecnológica de Colombia, Tunja, 1975, afirma que durante la época de la hegemonía conservadora la táctica principal de los conservadores era la aplicación arbitraria del requisito del alfabetismo y trae esta cita tomada de la página 71 del escrito de Bushnell: “Una vez implantando el requisito, se administraba con la obvia presunción de que todo buen conservador sabía leer y escribir a no ser que se comprobara claramente lo contrario; y con los liberales, viceversa. Así fue que en la elección presidencial de 1914, por ejemplo, en el godísimo pueblo cundinamarqués de Guasca se emitió el 20% del número de votos emitidos en la misma Bogotá, aunque Guasca tenía a lo más un 5% de la población de Bogotá (y si de alfabetos se tratara, supongo que Guasca tendría tal vez el 2% de los de Bogotá)”. Ver también Dix (1967), p. 188 y Vives, p. 119.


parlamentarias de 1935, 1937 y 1939, argumentando que le faltaban garantías electorales, que la cedulación era un instrumento del Partido Liberal y que existían ya más de un millón de cédulas falsas61.

En vista de todos estos problemas, en el año 1948, el Congreso aprobó la ley 89, “sobre organización electoral”, con la cual se instauraron las bases del modelo de organización electoral existente actualmente. El modelo se ajustó al principio establecido en el referido artículo 180 de la Constitución de 1886 acerca de la separación entre las funciones de organización de las elecciones y las relativas a los escrutinios. El artículo primero de la Ley establece los fines de la ley, con lo cual explicita cuáles eran los problemas que quería solucionar: “Artículo 1º. La presente ley tiene por objeto crear una organización electoral ajena a las influencias de los partidos, de cuyo funcionamiento ningún partido o grupo pueda derivar ventajas sobre los demás en la obtención de la cédula de ciudadanía para sus afiliados, ni en la formación de los censos electorales, ni en las votaciones y escrutinios; y cuyas regulaciones garanticen la plena responsabilidad y la imparcialidad política de los funcionarios adscritos a ella. Este principio constituye la norma de conducta a la cual deberán ceñirse rigurosamente todas las personas encargadas de cumplir cualquier función dentro de los organismos electorales”.

A la cabeza de la organización electoral se puso una Corte Electoral. Inicialmente, la Corte fue conformada por el más antiguo ex presidente de la República, el rector de la Universidad Nacional, el gerente del Banco de la República y los dos magistrados más antiguos de la Corte Suprema de Justicia. Los dos últimos tenían que ser de distinta filiación política, es decir, uno liberal y otro conservador (art. 3). De todos modos, la ley estableció que en ningún caso la Corte Electoral podría estar integrada por “más de tres miembros pertenecientes a un mismo partido” (art. 5).

A la Corte Electoral le correspondía todo lo relacionado con los escrutinios y con la declaratoria de elección de los candidatos al nivel nacional. Además, tenía las funciones de nombrar y remover al Registrador Nacional del Estado Civil, de aprobar el nombramiento de los visitadores designados por el Registrador y de determinar los destinos de los delegados departamentales nombrados por el mismo Registrador, en todos los casos por unanimidad (art. 4). Por su parte, al Registrador le fue asignada la organización material de las elecciones, incluyendo la expedición de la cédula de ciudadanía y la elaboración de los registros electorales.

Es importante anotar que la ley contempló distintas medidas dirigidas a garantizar que los dos partidos estuvieran representados en igualdad de condiciones en los organismos electorales. Así, en ella se estableció que el

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Montoya lo veía así: “La oposición aprovechaba la oportunidad para iniciar por este ramo (el de la cedulación) sus ataques al Gobierno, por falta de garantías, y calificaba de farsa todo el proceso de cedulación desde su origen mismo hasta la Oficina Central”. Ver también González, pp. 38 ss. Este comenta que, sin embargo, de acuerdo con los datos del Departamento Administrativo Nacional de Estadística, en publicación del año 1970, p. 44, en determinados años (1945-1949), el número de las personas ceduladas fue superior al de las personas mayores de edad.


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Secretario de la Oficina de Identificación sería nombrado por el Registrador y tendría una filiación política distinta a la de éste (art. 17); que el Registrador designaría a los visitadores, con la aprobación unánime de la Corte Electoral, y que esos cargos se distribuirían por partes iguales entre los dos partidos (art. 18); que los delegados departamentales del Registrador serían siempre dos, de distinta filiación política (art. 13.f); que los nombramientos de los registradores municipales se harían de tal manera que la filiación política de los nombrados correspondiera por igual a los dos partidos tradicionales (art. 20.f); y que todas las comisiones escrutadoras municipales estarían integradas por igual por ciudadanos pertenecientes a los dos partidos (art. 65).

Sin embargo, en ese momento la labor de la Corte Electoral fue infructuosa, pues su entrada en funcionamiento coincidió con el inicio de la época de la Violencia. A consecuencia de la violencia generalizada, los liberales se negaron a participar en las elecciones de 1949, 1951 y 1953 y, finalmente, recibirían con beneplácito, junto con un sector de los conservadores, el golpe militar de Rojas Pinilla, en el año 1953.

Luego del retiro de Rojas del poder, en 1957, los liberales y los conservadores suscribieron el pacto del Frente Nacional, mediante el cual se comprometieron a distribuirse el poder político en forma paritaria, por un término de 16 años62. Dentro del marco de las conversaciones que condujeron al pacto, se dictó el decreto 399 de 1957, en el cual se decidió que harían parte de la Corte Electoral los dos ex presidentes más antiguos y cuatro delegados más, nombrados estos últimos por la Corte Suprema de Justicia, siempre respetando la representación paritaria de los dos partidos.

Posteriormente, la ley 23 de 1979 decidió excluir a los ex presidentes de la Corte Electoral63 y dispuso que ella se compondría de 9 miembros, todos elegidos

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El pacto fue luego ratificado por el plebiscito del 1o. de diciembre de 1957. Los puntos más destacados de él, anotando el período de su vigencia de acuerdo con las modificaciones que se le practicaron, fueron: la alternancia en la Presidencia entre liberales y conservadores en los cuatro períodos comprendidos entre 1958 1974; la integración paritaria de todos los cuerpos de elección popular (1958-1970) y la prescripción de que en todos ellos las decisiones se tomarían con una mayoría equivalente a las 2/3 partes de sus miembros, con lo cual se obligó a liberales y conservadores a realizar un trabajo legislativo mancomunado (1958-1968); la composición paritaria de los órganos máximos de la justicia (1958-1991); la distribución entre los dos partidos, por partes iguales, de todos los cargos de la administración pública que no fueran de carrera (debiéndose aclarar que la carrera fue casi que inexistente), entre 1958 y 1978, y desde este último año hasta 1991, la orden de que en los nombramientos en los ministerios, gobernaciones y demás cargos de la Rama Ejecutiva no pertenecientes a la carrera se diera una “participación adecuada y equitativa” al partido mayoritario distinto al del Presidente de la República.

63 Como bien lo reporta Noriega, pp. 30 ss., la exclusión de los ex Presidentes fue objeto de amplia discusión en la comisión senatorial encargada del estudio del proyecto que se convertiría luego en la ley 23 de 1979. Él mismo abogaba por el mantenimiento de ellos en la Corte, argumentando que su presencia le brindaba respeto y decoro al organismo. Al final se desistió de ellos, con el argumento de que su inclusión en la Corte había tenido por objeto facilitar el entendimiento de los partidos después de la época de la Violencia y que, dado que ese fin ya se había obtenido, podía


por la Corte Suprema de Justicia, a razón de cuatro por cada uno de los dos partidos mayoritarios y uno por el tercer partido, todo de acuerdo con los resultados de las últimas elecciones parlamentarias. Finalmente, la ley 96 de 1985, la cual decidió sustituir el nombre de la Corte por el de Consejo Nacional Electoral, redujo el número de los miembros del organismo a 7, corroborando sin embargo el método de distribución de sus asientos, al afirmar que cada uno de los dos partidos mayoritarios tendría 3 representantes y el tercer partido tendría uno, todo de acuerdo con las últimas elecciones parlamentarias64. 3. LA ESTRUCTURA ACTUAL DE LA ORGANIZACIÓN ELECTORAL COLOMBIANA

En contraposición a la derogada Constitución de 1886, la Constitución Política de 1991 se ocupa en varios apartes de la organización electoral. La nueva Constitución ratificó básicamente el esquema organizativo electoral vigente desde 1948, aun cuando modificó varios aspectos de él, dejando su regulación más detallada a la ley.

Así, en su artículo 113 declara que al lado de las tres ramas tradicionales del poder público existen otros órganos autónomos e independientes para el cumplimiento de las demás funciones del Estado, categoría en la cual se incluye a la organización electoral. Luego dispone, en su artículo 120, que “la organización electoral está conformada por el Consejo Nacional Electoral, por la Registraduría Nacional del Estado Civil y por los demás organismos que establezca la ley. Tiene a su cargo la organización de las elecciones, su dirección y vigilancia, así como lo relativo a la identidad de las personas”.

Asimismo, el título IX de la Constitución está dedicado al tema de las elecciones y de la organización electoral, y allí establece cuáles son las funciones del Consejo Nacional Electoral y cómo son nombrados tanto sus miembros como el Registrador Nacional del Estado Civil.

Desde 1991, se han tramitado distintos proyectos de Código Electoral en el Congreso de la República, con el objeto de adaptar la legislación a la nueva Constitución. Sin embargo, hasta ahora todos han fracasado. De esta manera, continúa en vigor el Código Electoral expedido mediante el decreto 2.241 de 1986, el cual constituye un reordenamiento de las leyes 28 de 1979, 85 de 1981 y 96 de 198565.

renunciarse a su presencia. Además, se añadió que en la práctica los ex Presidentes no acudían a las sesiones de la Corte, con lo cual entorpecían su buen funcionamiento.

64 Ver la Historia Electoral publicada por la Registraduría, pp. 23 ss. Esta manera de integración del Consejo fue luego asumida por el Código Electoral de 1986, pero, como veremos a continuación, modificada por la Constitución de 1991.

65 Con estas tres leyes se había reemplazado el anterior Código Electoral, la ley 85 de 1916 con sus disposiciones complementarias. Es importante anotar que el actual Código Electoral ha sido modificado a través de las leyes 62 de 1988 y 6a. de 1990. Además, mediante la ley 58 de 1985


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Los órganos directivos de la organización electoral colombiana, como ya se vio, son el Consejo Nacional Electoral y la Registraduría Nacional del Estado Civil. Desde su creación, los dos órganos han materializado el mandato contenido en la Constitución de 1886 acerca de la separación entre las funciones de escrutinio y las electorales. Así, mientras que el Consejo Nacional Electoral ha estado siempre a la cabeza de todas las tareas de escrutinio, a la Registraduría le ha correspondido la organización material de todos los procesos electorales.

Los organismos escrutadores son, con excepción del Consejo Nacional Electoral, de carácter transitorio. Ello significa que para cada elección se designan sus integrantes. El nombramiento es de forzosa aceptación. En orden ascendente, los organismos escrutadores son: los jurados de votación, encargados de atender las mesas de votación y de realizar el primer conteo de los votos, y los cuales son nombrados por los registradores distritales y municipales.

A continuación están las comisiones escrutadoras distritales, municipales y zonales, conformadas por dos ciudadanos, los cuales son nombrados diez días antes de las elecciones por el Tribunal Superior de Distrito Judicial respectivo. Ellas se encargan, respectivamente, de la práctica de los escrutinios a nivel del Distrito Capital de Bogotá, de los municipios y de las zonas en que éstos últimos son divididos cuando el número de habitantes así lo requiere. Igualmente, las comisiones distritales y las municipales tienen la tarea de declarar la elección de los concejales y los alcaldes y de expedir las credenciales correspondientes.

A nivel departamental se encuentran los delegados del Consejo Nacional Electoral, dos por cada circunscripción, quienes son nombrados quince días antes de las elecciones. Estos delegados realizan el escrutinio general de la circunscripción respectiva en las elecciones para Cámara de Representantes y asambleas departamentales y expiden las credenciales correspondientes66.

Finalmente, el Consejo Nacional Electoral, máximo cuerpo escrutador y el único con carácter permanente, realiza el escrutinio general de los votos en las elecciones para Presidente de la República y senadores. A él le corresponde, además, conocer y decidir por la vía administrativa sobre las impugnaciones presentadas contra las decisiones de sus delegados, así como dirimir los desacuerdos que se presenten entre éstos. En las tareas de escrutinio, el Registrador Nacional del Estado Civil actúa como secretario del Consejo Nacional Electoral.

Por su parte, la Registraduría Nacional del Estado Civil tiene sus oficinas centrales en Bogotá y cuenta con dependencias en todo el país. A nivel de los departamentos y del Distrito Capital de Bogotá son dirigidas, respectivamente, por

se dictó la primera ley de partidos en Colombia, que sería luego modificada por la Ley 130 de 1994.

66 Antes de la Constitución de 1991, a los delegados del Consejo Nacional Electoral les correspondía también realizar el escrutinio de las elecciones para Senado en su jurisdicción departamental y expedir las credenciales respectivas. Con la Constitución de 1991, esta facultad pasó a manos del Consejo Nacional Electoral, que hace el escrutinio de todas las votaciones a nivel nacional y expide las credenciales correspondientes.


los delegados del Registrador Nacional del Estado Civil, y por los registradores distritales, en todos los casos dos, los cuales son nombrados directamente por el Registrador Nacional. Los delegados tienen entre sus funciones la de nombrar a los registradores municipales del estado civil y a los demás empleados electorales de su sección, al mismo tiempo que los registradores distritales designan a los registradores auxiliares del Distrito y a los demás funcionarios de él.

Como se ha manifestado, tradicionalmente el campo de acción del Consejo Nacional Electoral estuvo limitado a la práctica de los escrutinios en todos los eventos electorales y al ejercicio de funciones similares a las de una junta directiva de la Registraduría Nacional del Estado Civil. Esta situación cambió con la ley 58 de 1985, la primera ley de partidos políticos dictada en el país;67 con la ley 62 de 1988, la cual confirió poder disciplinario a organismos derivados del Consejo Nacional Electoral; y, fundamentalmente, con la Constitución de 1991.

La Constitución de 1991 le otorgó carácter constitucional a una serie de funciones del Consejo, al determinar en su artículo 265 cuáles serían sus atribuciones especiales. Estas son actualmente68: 1) Ejercer la suprema inspección y vigilancia de la organización electoral; 2) Conocer y decidir definitivamente los recursos que se interpongan contra las decisiones de sus delegados sobre escrutinios generales y en tales casos hacer la declaratoria de elección y expedir las credenciales correspondientes.

Desde la ley 96 de 1985, para la resolución de los recursos el Consejo puede pronunciarse sobre las situaciones de hecho y sobre cuestiones de derecho. Antes de esta ley, la antigua Corte Electoral sólo estaba facultada para tomar posición acerca de las situaciones de hecho, puesto que todo lo relacionado con la interpretación jurídica le incumbía únicamente a la jurisdicción de lo contencioso-administrativo69.

Es importante precisar que las decisiones del Consejo Nacional Electoral tienen un carácter meramente administrativo, razón por la cual pueden ser

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A pesar de la aprobación tardía de esta ley, lo cierto es que desde hacía muchas décadas se discutía en Colombia sobre la necesidad de reglamentar la actividad de los partidos políticos. Así, por ejemplo, Montoya comenta en su libro, pp. 51-57, el proyecto de ley presentado en 1926 por el senador Antonio José Restrepo, en el cual se incluía la exigencia del registro de los partidos ante la organización electoral. Cepeda Ulloa recopila en su publicación los diferentes proyectos de ley de partidos que se debatieron en el Congreso desde 1959. En su libro incluye también un proyecto de ley (al final fallido) presentado en 1986 para derogar en su totalidad la ley 58 de 1985. También hace referencia a las varias demandas de inconstitucionalidad que se elevaron contra la referida ley. Todo ello permite entender el recelo que despertaba la regulación de las actividades partidarias, sobre todo por el temor de que su reglamentación fuera utilizada por el Estado para controlar los partidos e inmiscuirse en su vida interna. Ver, por ejemplo, las críticas de Noriega, pp. 96 ss., al proyecto que posteriormente se convertiría en la ley 28 de 1979, en el cual se incluía inicialmente un articulado destinado a la regulación de los partidos políticos Igualmente, ver Echeverry, pp. 7-8; Camargo, cap. XXII.

68 Entre las funciones asignadas al Consejo Nacional Electoral en la Constitución de 1991 se encontraba la de elegir y remover al Registrador Nacional del Estado Civil. Sin embargo, tal como se verá más adelante, esa función le fue retirada mediante el Acto Legislativo 01 de 2003. Por eso, no se enunciará en este aparte.

69 Ver Vives, pp. 96-97; Hernández, p. 81.


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impugnadas ante la justicia contencioso-administrativa. Aun cuando en varias ocasiones se ha propuesto que se modifique la ley o la Constitución para que los fallos del Consejo Electoral (o de la antigua Corte Electoral) pasen a ser irrecurribles, esta sugerencia no ha contado con éxito70; 3) Servir de cuerpo consultivo del Gobierno en materias de su competencia, presentar proyectos de acto legislativo y de ley, y recomendar proyectos de decreto; 4) Velar por el cumplimiento de las normas sobre partidos y movimientos políticos, y de las disposiciones sobre publicidad y encuestas de opinión política; por los derechos de la oposición y de las minorías y por el desarrollo de los procesos electorales en condiciones de plena garantía; 5) Distribuir los aportes que establezca la ley para el financiamiento de las campañas electorales y el funcionamiento de los partidos.

Al respecto es importante precisar que el artículo 109 de la Constitución establece que el Consejo fijará los montos máximos de gastos para las campañas y para las contribuciones particulares a éstas. Además, cabe añadir que el financiamiento de las campañas operó tradicionalmente mediante el sistema de reposición de votos, pero a partir de la reforma constitucional que autorizó la elección presidencial inmediata por una sola vez (el Acto Legislativo 02 de 2004) y de la Ley de Garantías Electorales que fue dictada a continuación (la Ley 996 de 2005), se estableció la financiación preponderantemente estatal de las campañas presidenciales y la entrega anticipada de un importante porcentaje de esa financiación estatal. 6) Efectuar el escrutinio general de toda votación nacional, hacer la declaratoria de elección y expedir las credenciales a que haya lugar; 7) Reconocer la personería jurídica de los partidos y movimientos políticos; 8) Reglamentar la participación de los partidos y movimientos políticos en los medios de comunicación social del Estado. Sobre este punto interesa anotar que el Estatuto de los Partidos Políticos (Ley 130 de 1994) y la Ley de Garantías Electorales (Ley 996 de 2005) establecen que los concesionarios y operadores privados de radio y televisión deben garantizar el pluralismo, el equilibrio informativo y la veracidad en el manejo de la información sobre las campañas presidenciales y el proselitismo electoral, y que el Consejo Nacional Electoral será el encargado de hacer cumplir estas disposiciones; 9) Colaborar para la realización de consultas internas de los partidos y movimientos para la escogencia de sus candidatos a la Presidencia, a las gobernaciones departamentales o a las alcaldías municipales, o para la toma de decisiones internas; 10) Darse su propio reglamento;

De la misma manera, las leyes contemplan funciones adicionales del Consejo Nacional Electoral. Así, el Estatuto Básico de los Partidos establece que

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Ver, por ejemplo, de la Calle (1982), pp. 1-2 y su Informe de 1983 como Registrador, pp. 1-7. Asimismo, ver el informe de la Comisión de Estudios sobre la Violencia, p. 55.


al Consejo le corresponde sancionar a los partidos y agrupaciones por violación a sus normas, e investigar y sancionar las denuncias sobre violación de los reglamentos sobre publicidad política y electoral. Del mismo modo, la ley 62 de 1988 dispone que el Consejo debe designar antes de cada debate electoral un Tribunal Nacional y Tribunales Seccionales de Garantías Electorales (uno por cada entidad territorial), para asegurar el normal proceso de las elecciones y la imparcialidad de los funcionarios públicos.

También el Código Electoral establece una serie de facultades del Consejo Nacional Electoral, tal como se indica a continuación, aun cuando en este caso es importante mencionar que, recientemente, la Corte Constitucional declaró la inconstitucionalidad de muchas de esas facultades71: 1) Designar sus delegados para las tareas de escrutinios en cada circunscripción electoral; 2) Aprobar los nombramientos de secretario general, visitadores nacionales, delegados del Registrador Nacional del Estado Civil y registradores distritales de Bogotá, que son realizados por el Registrador Nacional del Estado Civil (declarada inconstitucional); 3) Aprobar las resoluciones que dicte el Registrador Nacional del Estado Civil sobre creación, fusión y supresión de cargos, lo mismo que respecto de la fijación de los sueldos y viáticos (declarada inconstitucional); 4) Aprobar el presupuesto que le presente el Registrador Nacional del Estado Civil, así como sus adiciones, traslaciones, créditos o contracréditos (declarada constitucional, de manera condicionada); 5) Aprobar los proyectos del Registrador Nacional con respecto a las dimensiones y contenido de la cédula de ciudadanía y la tarjeta de identidad; 6) Aprobar las proyectos del Registrador en relación con los municipios que deben zonificarse para facilitar las inscripciones, votaciones y escrutinios, y con la determinación del número de ciudadanos que puede sufragar en cada mesa de votación (declaradas inconstitucionales); y 7) Realizar las labores de junta directiva del Fondo Rotatorio de la Registraduría Nacional del Estado Civil.

De otro lado, la Constitución de 1991 se limita a disponer que las funciones de la Registraduría Nacional del Estado Civil serán determinadas en la ley y que

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La decisión de la Corte se tomó a través de la Sentencia C-230 de 2008, que conoció sobre una demanda de inconstitucionalidad presentada contra un amplio número de normas del Código Electoral. El texto de la sentencia no se conoce todavía, pero del comunicado expedido por la Corte se puede extraer que las normas que fueron declaradas inconstitucionales fueron aquellas en las que se contemplaba que ciertos cargos debían ser ocupados por personas pertenecientes a diferentes partidos políticos, lo cual significaba que para ejercer algunas posiciones era necesario demostrar una afiliación política determinada, y las que permitían la injerencia del Consejo en actividades propias de la Registraduría. Es importante mencionar que en la sentencia se exhortó al Congreso de la República “para que antes del 16 de diciembre de 2008, profiera la ley que tenga por objeto armonizar el Código Electoral con el modelo de organización electoral adoptado por la Constitución de 1991, con la reforma expedida mediante el Acto Legislativo 01 de 2003 y en particular, la reglamentación de la carrera administrativa especial prevista en el artículo 266 de la Carta Política”.


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entre ellas se habrán de incluir la dirección y organización de las elecciones, el registro civil y la identificación de las personas (art. 266). Estas facultades fueron confirmadas en el Acto Legislativo 01 de 2003 (art. 14).

El Código Electoral no determina específicamente cuáles son las labores de la Registraduría, pero sí precisa cuáles son las atribuciones de los funcionarios directivos a nivel nacional, regional y municipal, esto es, del Registrador Nacional del Estado Civil, de los delegados del Registrador Nacional en las diferentes circunscripciones, de los registradores del Distrito Especial de Bogotá, de los registradores municipales y auxiliares y de los delegados de estos últimos. Resumiendo, podemos encontrar que las tareas más importantes de la Registraduría son las siguientes: 1) La organización material y la vigilancia del desarrollo de todo el proceso electoral. En consecuencia, ella debe proporcionar las regulaciones de carácter técnico necesarias para el buen desarrollo de las elecciones y suministrar todo los enseres y elementos que sean necesarios; 2) La preparación y el suministro a los electores de las tarjetas de votación para todas las elecciones. Esta norma se respalda en el artículo 258 de la Constitución de 1991, la cual estableció que todas las papeletas electorales debían ser elaboradas y distribuidas oficialmente; 3) La elaboración del registro civil; 4) La expedición de los documentos de identidad, es decir de la cédula de ciudadanía y de las tarjetas de identidad; 5) La elaboración y actualización del censo electoral; 6) La publicación de los resultados de las elecciones; 7) La actuación en los diferentes niveles de la organización como secretarios de los diferentes organismos escrutadores y como coclaveros del arca triclave; y 8) La realización de investigaciones para los Tribunales Nacional y Regionales de Garantías Electorales. 4. EL NOMBRAMIENTO DE LOS DIRECTIVOS DE LA ORGANIZACIÓN ELECTORAL El Código Electoral establecía que los siete magistrados del Consejo Nacional Electoral serían nombrados por el Consejo de Estado en pleno72, es decir en sesión en la que participan todos los integrantes de este cuerpo. El Código relacionaba en forma directa la composición del Consejo Nacional Electoral con los resultados electorales inmediatamente anteriores. Cada uno de los dos

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Anteriormente, los magistrados de la Corte Electoral habían sido nombrados por la Corte Suprema de Justicia. No es ocioso expresar que la decisión de que los magistrados fueran designados por un organismo judicial, siguiendo las normas sobre distribución de los asientos entre los partidos, permitió que para los nombramientos se tuvieran en cuenta criterios adicionales a los meramente partidistas.


partidos mayores obtenía tres asientos en el Consejo, y el tercer partido tenía derecho a un magistrado. En la práctica, la norma significaba que cada uno de los dos partidos tradicionales, el Liberal y el Conservador, tenían derecho a tres bancas en el Consejo. La afiliación política de los consejeros se comprobaba con una simple declaración juramentada de su parte.

La Constitución de 1991 corroboró que la designación reposa en el Consejo de Estado. Sin embargo, en armonía con su propósito de ampliar el espacio político a otros partidos y movimientos, dispuso que el Consejo Nacional Electoral debía reflejar la composición política del Congreso y que los nombramientos se efectuarían sobre ternas elaboradas por los partidos y movimientos políticos.73

Igualmente, en la Constitución se determinó que la ley establecería el número de los integrantes del Consejo, declarando únicamente que no podían ser menos de siete.

Posteriormente, el artículo 36 de la Ley 130 de 1994 –el Estatuto Básico de los Partidos y Movimientos Políticos– dispuso que dos de los puestos del Consejo Nacional Electoral serían para los partidos que no hubieran alcanzado representación en el Consejo Nacional Electoral y que no participaran en el Gobierno. Con base en lo anterior, el Consejo de Estado decidió que el Consejo Nacional Electoral contaría con 9 integrantes. De ellos, 7 serían designados de acuerdo con la norma constitucional que determinaba que la composición del organismo debía reflejar la integración del Congreso, mientras que los otros 2 consejeros serían elegidos de acuerdo con lo estipulado en la ley de partidos, es decir que habrían de ser delegados de dos agrupaciones que no habían alcanzado representación en el Consejo y no se encontraban participando en el gobierno.

Las normas anteriores fueron modificadas por el artículo 14 del Acto Legislativo 01 de 2003, en el cual se dispuso que el Consejo Nacional Electoral cuenta con 9 miembros, los cuales son elegidos por el Congreso de la República mediante el sistema de cifra repartidora, previa postulación de los partidos o movimientos políticos con personería jurídica o por coaliciones entre ellos.

De acuerdo con el Código, el período de los magistrados del Consejo Electoral era de 4 años, tiempo que se empezaba a contar desde el primero de septiembre inmediatamente posterior al inicio de cada uno de los respectivos períodos constitucionales del Congreso. El Código establecía que los magistrados no podían ser reelegidos para el período inmediatamente siguiente. Esta restricción parcial fue absolutizada por la nueva Constitución, la cual dispuso que los magistrados no eran reelegibles. A su vez, el Acto Legislativo 01 de 2003 corroboró que el período es de 4 años, pero estableció la posibilidad de reelección por una sola vez.

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Para las elecciones parlamentarias de 1991, ordenadas por la nueva Constitución luego de declarar en receso permanente al Congreso elegido en 1990, se dispuso (art. transitorio 32) que el número de miembros del Consejo Nacional Electoral en funciones habría de ser aumentado en 4 magistrados, según ternas presentadas por los partidos y movimientos políticos que no se encontraran representados en el Consejo, todo de acuerdo con los resultados que hubieran obtenido en las elecciones de constituyentes del 9 de diciembre de 1990. El partido más votado de ellos obtuvo dos puestos y los dos siguientes un asiento cada uno.


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Para ser miembro del Consejo Nacional Electoral se exigen las mismas calificaciones que para ser magistrado de la Corte Suprema de Justicia, las cuales, según el artículo 232 de la Constitución son: ser colombiano de nacimiento y en ejercicio de la ciudadanía; ser abogado titulado; haber desempeñado durante diez años cargos en la Rama Judicial o en el Ministerio Público, o haber ejercido, con buen crédito y por el mismo tiempo, la profesión de abogado o la cátedra universitaria en disciplinas jurídicas en establecimientos reconocidos oficialmente; y no haber sido condenado por sentencia judicial a pena privativa de la libertad, excepto por delitos políticos o culposos.

Importa aclarar que el Código dispone, en norma que no fue contrariada por la Constitución, que los candidatos a magistrados del Consejo deben haber estado libres de responsabilidades políticas en el tiempo anterior a la designación. Ciertamente, el artículo 17 establece como requisito para la elección que, en los dos últimos años, el candidato no haya sido elegido para alguna corporación pública ni haya actuado como miembro de directorio político. También dispone que los miembros del Consejo Nacional Electoral no pueden ser elegidos para cargos de elección popular durante el período en el que fueron nombrados como magistrados, ni dentro del año siguiente a la dejación del cargo.

El artículo 15 del Acto Legislativo 01 de 2003 dispuso que los miembros del Consejo Nacional Electoral “tendrán las mismas calidades, inhabilidades, incompatibilidades y derechos de los magistrados de la Corte Suprema de Justicia”. Ello implica que los miembros del Consejo Nacional Electoral no pueden ser removidos sino a través del procedimiento especial fijado en la Constitución para el juzgamiento de los altos funcionarios, es decir a través de un proceso en el Congreso de la República.

Hasta la reforma del año 2003, los magistrados del Consejo Nacional Electoral ejercieron sus funciones de manera permanente, aun cuando sin sujeción a jornada ni a una remuneración mínima74. Ellos no eran, pues, funcionarios de tiempo completo y podían continuar con el ejercicio de sus respectivas actividades profesionales, aun cuando la ley les imponía ciertas restricciones75. Por ello, la ley establecía que el Consejo se reuniría por lo menos una vez al mes y, además, por convocatoria de su presidente o de la mayoría de sus miembros, o por solicitud del Registrador Nacional del Estado Civil. Esta situación fue modificada mediante el Acto Legislativo 01 de 2003, en el cual se

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El decreto 760 de 1989 les otorgaba un ingreso fijo al establecer que los miembros del Consejo Electoral devengarían el 75% de la asignación mensual total de los consejeros de estado.

75 El artículo 23 del Código disponía que durante su tiempo de permanencia en el cargo y en el año posterior a su retiro los magistrados estaban inhabilitados para: a) ejercer la profesión de abogado, como litigantes o asesores, en asuntos electorales o contractuales de derecho público, salvo, en este último caso, cuando actúen en defensa de la administración; b) celebrar por sí o por interpuesta persona contratos con el Estado; y c) acceder a los cargos de Presidente de la República, ministro o viceministro, Contralor General de la República, Procurador General de la Nación, jefe de departamento administrativo, miembro del Congreso o gobernador de departamento.


determinó que serían servidores públicos de dedicación exclusiva76. El presidente es elegido por el mismo Consejo para un período de un año.

El quórum deliberatorio es de la mitad más uno de sus miembros y para la toma de decisiones se requiere de la aprobación de las dos terceras partes de los integrantes de la corporación.

De otra parte, desde 1948, el nombramiento y la remoción del Registrador Nacional del Estado Civil le correspondía al Consejo Nacional Electoral. El Código Electoral preceptuaba que el período del Registrador era de 4 años. Este período fue ampliado a 5 por la Constitución de 1991, la cual añadió, sin embargo, que el Registrador no podía ser reelegido.

El Acto Legislativo 01 de 2003 modificó sustancialmente el punto de la elección del Registrador –y con ello la relación entre el Consejo Nacional Electoral y la Registraduría-, al establecer que el Registrador ya no será nombrado por el Consejo Nacional Electoral, sino que será escogido, mediante un concurso de méritos organizado de acuerdo con los términos legales, por los Presidentes de la Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado77. El Acto Legislativo determinó que su período será de cuatro (4) años, pero que puede ser reelegido por una sola vez. Además, estableció que el Registrador debe reunir las mismas condiciones exigidas para ser Magistrado de la Corte Suprema de Justicia y no puede haber ejercido funciones en cargos directivos en partidos o movimientos políticos dentro del año inmediatamente anterior a su elección. 5. LA ENTREGA DE LA ORGANIZACIÓN ELECTORAL A LOS PARTIDOS POLÍTICOS Y LOS PROBLEMAS QUE ELLO REPRESENTA Tradicionalmente, la organización electoral colombiana se ha caracterizado por el control que han ejercido sobre ella los partidos políticos. Durante mucho tiempo eso significó que estuviera dominada en forma paritaria por las dos agrupaciones

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Las condiciones laborales de los magistrados han despertado controversias. Antes de ser aprobada la reforma, el columnista Roberto Posada criticaba la manera en que funcionaba el Consejo: “Lo cierto es que el Consejo Electoral se clientelizó y burocratizó. Sus magistrados no tienen horario; escasamente trabajan medio tiempo y devengan más de 12 millones de pesos al mes. El Estado les otorga oficina, secretaria, teléfono, carro y chofer. ¡Cuentan con asesores pagados! No tienen inhabilidades. Pueden ejercer y en efecto ejercen la profesión de abogados, salvo en asuntos electorales. Y, por si fuera poco, asisten con viáticos oficiales a todas las elecciones que se celebran fuera de Colombia”. (El Tiempo, 30.04.2003). También la determinación de convertir a los magistrados en servidores públicos de dedicación exclusiva fue controvertida, dados los gastos que ella ocasiona. Las críticas fueron respondidas por el Presidente del Consejo de la siguiente manera: “Anteriormente, los magistrados venían una vez al mes a sala, tenían unos honorarios de 11 millones de pesos, podían tener una pensión, podían tener contratos, podían litigar, podían hacer lo que quisieran (...) ¿Qué es mejor: un funcionario de tiempo completo bien remunerado y que le ha dado resultados al país o uno que viene una vez al mes a sala?” (El Tiempo, 30.09.2003).

77 El procedimiento para el nombramiento del Registrador Nacional del Estado Civil fue establecido en la Ley 1134 de 2007 y fue aplicado por primera vez en el año 2007.


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políticas que han gobernado tradicionalmente al país, el Partido Liberal y el Partido Conservador. De esta manera, la organización electoral fue marcada directamente por el predominio bipartidista en el sistema político colombiano.

El control bipartidista sobre la organización electoral se evidenciaba al examinar la estructura de la Registraduría y de los cuerpos escrutadores, tal como estaba contemplada en el Código Electoral –siguiendo los parámetros fijados en la Ley 89 de 1948. Así, en el caso del Registrador Nacional y el secretario general de la Registraduría el Código dispone que el primero nombra al secretario general, y ordenaba que este último fuera de filiación política distinta a la del Registrador Nacional.

Por otro lado, tanto los delegados departamentales del Registrador Nacional del Estado Civil y los registradores del Distrito Capital de Bogotá, como los miembros de las comisiones escrutadoras distritales, municipales y zonales y los delegados del Consejo Nacional Electoral son siempre dos. A ello se debe agregar, además, que el código estatuye que en los municipios con más de 100.000 cédulas de ciudadanía vigentes el número de registradores municipales debe ser de dos. Para todos los casos, el Código Electoral establecía que debían ser de "distinta filiación política", lo cual en la realidad colombiana significó tradicionalmente que las dos posiciones se distribuían entre los liberales y los conservadores, o entre agrupaciones derivadas y afines a uno de los dos partidos.

Sin embargo, es importante anotar que todas las normas del Código Electoral que ordenaban que para los cargos mencionados debía tenerse en cuenta la filiación política de las personas fueron declaradas inconstitucionales por la Corte Constitucional, en la sentencia C-230 de 200878.

También el artículo 10 del Código Electoral era muy indicativo acerca del control de los partidos políticos sobre la Registraduría. El artículo establecía que “los dos partidos políticos que hayan obtenido mayoría en las últimas elecciones estarán representados paritariamente, en igualdad de circunstancias, en la

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Al respecto se indicó en el comunicado de prensa de la Corte, el N° 11 del 6 de marzo de 2008: “En nuestro sistema constitucional, el pluralismo político ya no se expresa exclusivamente a través de los partidos o movimientos políticos, sino que la participación ciudadana desborda los canales por ellos ofrecidos y como consecuencia de ello, constitucionalmente no es necesario ni adecuado condicionar el acceso a cargos de la Registraduría Nacional del Estado Civil a la pertenencia a un partido político y menos todavía so pretexto de garantizar imparcialidad o de garantizar la [no] alteración de los resultados electorales en detrimento de algún partido o de asegurar la transparencia de conformidad con una visión estrictamente partidista. De este modo, la referencia a la filiación política como condición de acceso a dichos cargos impone una exigencia que no pueden cumplir quienes no tienen afiliación a ninguna de esas agrupaciones políticas, por decisión propia. Además, la persona tiene derecho a no revelar cuál es su posición política y a mantener el secreto de su voto. (…) En cuanto se refiere a los nombramientos de los cargos de la Registraduría Nacional del Estado Civil, la Corte subrayó que esos cargos son de carrera administrativa especial y como tal deben ser provistos mediante concurso de méritos, en los términos del artículo 266 de la Constitución. En tal sentido se ordenó que antes del 31 de diciembre de 2008, el Registrador convoque el respectivo concurso y mientras tanto esos nombramientos serán en provisionalidad”.


organización electoral, sin perjuicio del régimen de imparcialidad política y garantías que corresponde a todos los ciudadanos”. Como se aclaró antes, la realidad política colombiana permitía deducir claramente que los dos partidos mencionados eran el liberal y el conservador.

Claro está que el mencionado artículo 10 podía aplicarse solamente a los cargos de libre nombramiento y remoción, pues no a los comprendidos dentro de la carrera administrativa, cuyo cubrimiento debe estar ajeno a la militancia política de los aspirantes a ellos79. Sin embargo, lo cierto es que, durante mucho tiempo, el sistema de carrera administrativa no tuvo mayor desarrollo en el país, a pesar de las distintas disposiciones dictadas para implementarla. Y la Registraduría Nacional del Estado Civil no constituía una excepción a la regla80.

Evidentemente, la posibilidad de que algunos partidos se tomen los cargos de la Registraduría genera muchos recelos y dudas acerca de la capacidad de este organismo para garantizarle condiciones de transparencia a todos los intervinientes en las elecciones. Por eso, en el Acto Legislativo 01 de 2003 se dispuso que la Registraduría Nacional tendrá un régimen de carrera especial, al cual se ingresará mediante concurso de mérito81. Lamentablemente, esta norma aún no ha sido reglamentada legalmente.

Como se observa, algunas formas de control de los partidos sobre la organización electoral han sido eliminadas, bien sea a través de la jurisprudencia de la Corte Constitucional –al determinar que la afiliación política no puede ser tenida en cuenta para proveer los cargos de la organización electoral-, o bien a través del procedimiento de reforma constitucional –tal como ocurrió con el establecimiento del sistema especial de carrera electoral. Sin embargo, todavía

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El sistema de carrera fue introducido en la Registraduría a través de los decretos 1.487 y 3.492 de 1986. Este último determinó cuáles cargos no eran de carrera y, por lo tanto, debían distribuirse de acuerdo con el sistema de la paridad. Antes de los referidos decretos, los empleos de la Registraduría Nacional del Estado Civil eran de libre nombramiento y remoción. En efecto, en el decreto 2.400 de 1968 y en su decreto reglamentario 1.950 de 1973, reguladores de la administración del personal civil de la rama ejecutiva, se estipuló expresamente (arts. 3 y 18, respectivamente) que no eran funcionarios de carrera los “de la Registraduría Nacional del Estado Civil, cuya designación está regulada por leyes especiales”. Por eso, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en concepto pronunciado en 1984, expresó que el sistema de administración de personal con base en la carrera administrativa estaba “excluido de plano con respecto al que presta sus servicios a la Registraduría Nacional del Estado Civil dado el carácter de libre nombramiento y remoción de todos los empleados adscritos a su organización, previsto por su estatuto orgánico y expresamente atribuido por los decretos 2.400 de 1968 y 1.950 de 1973” (ver la recopilación de la jurisprudencia en materia electoral del Consejo de Estado, publicada por Espinosa/González, p. 183).

80 No es ocioso mencionar que luego de expedirse la Constitución de 1991 se entendió que el artículo 10 del Código Electoral había sido derogado tácitamente. Por otra parte, en la mencionada sentencia C-230 de 2008 se declaró su inconstitucionalidad.

81 El inciso tercero del artículo 15 del Acto Legislativo prescribe: “La Registraduría Nacional estará conformada por servidores públicos que pertenezcan a una carrera administrativa especial a la cual se ingresará exclusivamente por concurso de méritos y que preverá el retiro flexible de conformidad con las necesidades del servicio. En todo caso, los cargos de responsabilidad administrativa o electoral serán de libre remoción, de conformidad con la ley”.


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continúa vigente una de las fórmulas más importantes para asegurar el control de los partidos políticos sobre la organización electoral, cual es la de entregarle a la agrupaciones políticas, por decisión constitucional, el control del Consejo Nacional Electoral.

Como ya se ha manifestado, los asientos de la antigua Corte Electoral fueron regularmente distribuidos por partes iguales entre los liberales y los conservadores. Solamente hasta la ley 23 de 1979 se decidió que mientras que estos dos partidos enviarían cada uno 3 ó 4 representantes, según fuere el número total de integrantes del organismo, el tercer partido en votación tendría derecho también a un representante. Este fue, pues, el único miembro de un partido diferente a los liberales y a los conservadores que tuvo acceso al órgano directivo de la organización electoral.

El control liberal-conservador del organismo electoral fue materia de amplias discusiones82. La Constitución de 1991 reaccionó ante ellas y, en armonía con su intención de abrir el espacio político para otras fuerzas, decidió, como ya se vio, que la integración del Consejo Nacional Electoral reflejara la composición política del Congreso83. Esta disposición fue modificada por el Acto Legislativo 01 de 2003 que estableció que los 9 miembros del Consejo Nacional Electoral serán elegidos por el Congreso de la República, de listas presentadas por los partidos con personería jurídica o por coaliciones entre ellos. De esta manera, la composición actual del Consejo depende directamente de la correlación de fuerzas entre los partidos políticos con presencia en el Congreso de la República.

Pues bien, la decisión de entregar el control de los organismos electorales a los partidos políticos no es la más adecuada para alcanzar el propósito de que la organización electoral brinde a todas las fuerzas políticas garantías de transparencia en las elecciones. Ciertamente, los métodos seleccionados en la Constitución de 1991 y en el Acto Legislativo 01 de 2003 para determinar la integración del Consejo Nacional Electoral generan múltiples problemas.

En relación con el sistema determinado en la Constitución de 1991 se encuentra, en primer lugar, que el hecho de que los miembros del Consejo Nacional Electoral fueran nombrados con base en ternas presentadas por los grupos políticos traía consigo el que estos delegados adquirieran obligaciones para con sus partidos. Así las cosas, no se veía claro como podrían ellos entrar a ejercer sus funciones de manera absolutamente imparcial, puesto que el cumplimiento de sus tareas les podía acarrear dificultades con su propia organización política. Lo anterior se hacía incluso más evidente al observar que

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Ver, por ejemplo, Camargo, p. 521; Vives, p. 93; Gómez Mejía, p. 78; Comisión de Estudios sobre la Violencia, p. 55; y Santamaría/Silva, p. 112. Estos últimos relatan que el Partido Comunista proponía, en un proyecto de reforma electoral, eliminar la paridad en la organización electoral, democratizándola y permitiendo la participación en ella de nuevas fuerzas políticas.

83 No es ocioso añadir que en las actas de la Asamblea Nacional Constituyente de 1991 se observa un acuerdo general acerca de este método de integración del Consejo Nacional Electoral. Este método también fue recomendado en el informe elaborado por la Comisión de Estudios sobre la Violencia (p. 55).


los candidatos propuestos por los partidos eran normalmente personas que habían estado comprometidas durante mucho tiempo con las actividades partidarias.

Pero, además, el modelo de integración descrito permitía que los partidos más fuertes impidieran que el Consejo se pronunciara en su contra, con lo cual esas agrupaciones podían excluirse del control del Consejo Nacional Electoral. De acuerdo con el Código Electoral, en todos los casos las decisiones del Consejo Nacional Electoral se tomarán por las dos terceras partes de los integrantes. Ello significaba que los partidos que obtuvieran una tercera parte de los asientos del Consejo o más84 podían obstaculizar cualquier decisión del Consejo que los pudiera afectar.

Por otra parte, la determinación de que sólo los partidos con representación parlamentaria podían enviar delegados al Consejo Nacional Electoral significaba que las agrupaciones que contaban con muy buena votación en los niveles regionales y locales pero no tenían representación en el Congreso de la República quedaban excluidos del Consejo. Ello a pesar de que en algunos casos la votación de esos partidos regionales superaba por mucho la de algunos partidos con asiento en el Consejo. De la misma manera, este sistema de nombramiento implicaba que los partidos nuevos y la mayoría de los pequeños se quedaran sin representación en el Consejo, lo cual favorecía la aparición de discusiones indeseables acerca de la imparcialidad del organismo electoral.

Otra desventaja del método de integración del Consejo Nacional Electoral fijado por la Constitución de 1991 era que la composición de este dependía de los resultados electorales periódicos, lo cual implicaba que los miembros debían ser sustituidos regularmente. Esta característica, acompañada de la prohibición de la reelección, impedía que la experiencia de los miembros del Consejo redundara en un mejor funcionamiento del organismo y determinaba que cada cuatro años ingresaran personas nuevas que tenían que empezar por aprender todo desde el principio. Este hecho es especialmente cuestionable si se tiene en cuenta que la materia electoral exige experiencia y conocimientos específicos.

Finalmente, la composición partidista del Consejo daba pie a que surgieran

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De hecho, en varias ocasiones, un partido ha logrado obtener la mayoría de los puestos del Consejo. Así sucedió en 1992, cuando de los 11 miembros del Consejo Nacional Electoral 6 pertenecían al Partido Liberal. Una situación similar se podría haber presentado tras las elecciones de 1994, de no haber mediado la decisión del Consejo de Estado de señalar que el Consejo Nacional Electoral contaría con 9 integrantes, 7 designados de acuerdo con la norma constitucional que determinaba que la composición del organismo debía reflejar la integración del Congreso, y 2 elegidos de acuerdo con lo estipulado en la ley de partidos, es decir que habrían de ser delegados de dos agrupaciones que no habían alcanzado representación en el Consejo y no se encontraban participando en el gobierno. Con base en esta definición, el Consejo de Estado resolvió asignarle al Partido Liberal 4 Consejeros, al Partido Conservador 2 y al Movimiento Nacional Conservador 1. Posteriormente, se eligió a 1 representante por el Movimiento de Salvación Nacional y otro por la AD-M-19, como delegados de los partidos no presentes en el gobierno. Luego, en los años de 1998 y 2002, el Partido Liberal obtuvo nuevamente la mayoría de los asientos del Consejo al contar con 5 de sus integrantes en las dos ocasiones. Finalmente, en el año 2006, los partidos de la coalición uribista obtuvieron más de la mitad de los asientos del Consejo.


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ásperas discusiones acerca de cuál debía ser la proporción de asientos de cada partido y cuáles debían ser los partidos representados en el organismo. Además, como se vio en distintas oportunidades, propició debates inconvenientes acerca de cuál debía ser la filiación política del Registrador Nacional del Estado Civil, funcionario que, como ya se dijo, era elegido por el Consejo Nacional Electoral y tiene la tarea de organizar materialmente las elecciones. Esta situación no le hacía ningún bien a la imagen y a la credibilidad del órgano electoral, el cual tiene dentro de sus funciones fundamentales la de brindarle a todos los grupos la certeza de que todo lo relacionado con el proceso electoral es realizado dentro de un marco de absoluta imparcialidad.

Como ya se indicó, el Acto Legislativo 01 de 2003 reformó las normas sobre la integración del Consejo Nacional Electoral. Allí se dispuso que el Consejo se compondrá de nueve (9) miembros, elegidos por el Congreso de la República en pleno, mediante el sistema de cifra repartidora, de listas presentadas por los partidos políticos con personería jurídica o por coaliciones entre ellos.

Las modificaciones introducidas por el Acto Legislativo 01 de 2003 agravan aún más los problemas que presentaba la fórmula de designación de los miembros del Consejo contenida en la Constitución de 1991. Ciertamente, los magistrados del Consejo continúan siendo elegidos por los partidos políticos, con lo cual no se garantiza que actúen de manera imparcial para brindar garantías a todos los partidos y ciudadanos acerca de la transparencia de las elecciones. Igualmente, los partidos más fuertes pueden impedir todavía que el Consejo tome determinaciones en contra de ellos. De la misma manera, la representación en el Consejo queda reservada únicamente a los partidos con representación en el Congreso de la República y los conflictos acerca de la composición del mismo se mantienen85. Pero, además, el nuevo sistema eliminó la representación de los partidos menores en el Consejo Nacional Electoral, que había contemplado el Estatuto de los Partidos, y eliminó la participación del Consejo de Estado en el nombramiento de los integrantes del Consejo, intervención que permitía morigerar de alguna forma el carácter meramente político de su designación.

En realidad, en relación con el Consejo Nacional Electoral el resultado de la reforma será el de una mayor politización del Consejo Nacional Electoral, con el agravante de que los asientos del Consejo quedaron reservados para los partidos políticos más fuertes. Evidentemente, esta situación afecta la confianza en la transparencia de los procesos electorales, lo cual resulta aún más peligroso si se tiene en cuenta la polarización y la desconfianza que generó la instauración de la reelección presidencial inmediata.

Sin embargo, la reforma introducida mediante el Acto Legislativo 01 de

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La elección de los miembros del Consejo Nacional Electoral en el año 2006, realizada de conformidad con el sistema establecido por el Acto Legislativo 01 de 2003, generó importantes conflictos, inclusive con amenazas de denuncias penales, pues al final se frustró el propósito de que la coalición de partidos que apoya al Presidente Uribe lograra la mayoría de las dos terceras partes de los asientos del Consejo.


2003 sí merece ser destacada en un punto, cual es el de la designación del Registrador Nacional del Estado Civil. Como se ha manifestado, desde 1948, el Registrador era designado y removido por el Consejo Nacional Electoral. Esta situación permitía que el Consejo o sus integrantes tuvieran injerencia en las actividades de la Registraduría, a favor de determinados partidos o movimientos políticos. Pues bien, en el Acto Legislativo 01 de 2003 se determinó que el Registrador Nacional del Estado Civil ya no será nombrado por el Consejo Nacional Electoral, sino por los presidentes de la Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado, mediante un concurso de méritos reglamentado por la ley.

La modificación del sistema anterior de nombramiento del Registrador elimina un canal muy importante de intervención del Consejo en la Registraduría, con lo cual se garantizó una mayor independencia de ésta en relación con los partidos. En este mismo sentido obra la aludida sentencia C-230 de 2008 de la Corte Constitucional, que declaró la inconstitucionalidad de una serie de normas del Código Electoral que exigían que el Registrador obtuviera la aprobación del Consejo Nacional Electoral para poder tomar diversas medidas86. Empero, el hecho mismo de que en adelante el Registrador no va a ser nombrado o removido por el Consejo, aunado a que todavía no ha sido posible dictar un nuevo Código Electoral, acorde con la Constitución de 1991 y sus reformas, y con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, permite prever que en el futuro se van a presentar muchos conflictos entre estas dos instancias, como de hecho ha ocurrido varias veces después de expedido el Acto Legislativo 01 de 2003. 6. REFLEXIONES FINALES: LA NECESIDAD DE REFORMAR DE FONDO LA ORGANIZACIÓN ELECTORAL COLOMBIANA

Durante muchas décadas, los colombianos consideramos que la organización electoral del país funcionaba de manera adecuada y garantizaba, de manera general, la transparencia de las elecciones. Y, ciertamente, se puede decir que el modelo instaurado a partir de la Ley 89 de 1948 confirió legitimidad a los procesos electorales. Dado que los dos partidos tradicionales se controlaban mutuamente en los organismos electorales y que todas las decisiones del Consejo Nacional Electoral se tomaban por las dos terceras partes de los votos, se logró impedir muchas formas de manipulación electoral y se puso fin a la práctica de rechazar los resultados electorales con el pretexto de que se había agenciado un fraude electoral.

El modelo de control liberal-conservador sobre la organización electoral

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En el mencionado comunicado de prensa N° 11, del 6 de marzo de 2008, la Corte dijo al respecto: “La Corte recabó en la coordinación que se debe observar, en el ejercicio de la competencia a cargo de cada uno de los órganos de la organización electoral, sin desmedro de su autonomía. De igual modo, fueron retiradas del ordenamiento jurídico, las normas del Código Electoral que desconocen el ámbito de competencia propio de la Registraduría Nacional del Estado Civil”.


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entró en crisis junto con el dominio bipartidista del país. Por eso, en la Constitución de 1991 se intentó ampliar el espectro político a otros partidos y organizaciones y, en armonía con lo anterior, se dispuso que la organización electoral estuviera bajo el dominio de los partidos mayoritarios.

Sin embargo, lo cierto es que la politización extrema del Consejo Nacional Electoral implica que éste no constituya una garantía de la transparencia e imparcialidad de los procesos electorales. Pero, además, esta situación ha impedido que el Consejo asuma tareas fundamentales para la legitimidad del sistema político colombiano, tales como ejercer un control activo sobre la vida interna de los partidos políticos, sobre la financiación de las campañas electorales, y sobre las actividades de los medios de comunicación y de las empresas encuestadoras en los procesos electorales.

Por lo anterior, todo indica que es necesario impulsar una reforma a fondo de la organización electoral colombiana. En la misma Asamblea Nacional Constituyente de 1991 se llegó a plantear la posibilidad de crear un tribunal electoral, a la manera de Costa Rica o Uruguay, que reúna tanto las funciones de organización de las elecciones y control de los partidos políticos, como la facultad de juzgar sobre los procesos electorales87. Sin embargo, este diseño tiene el problema de que concentra todas las decisiones en materia electoral y de partidos en un solo órgano, que es a la vez administrativo y judicial, lo que impide un control real sobre sus actividades.

Por ello, parece más conveniente asumir en el país una fórmula de organización electoral similar a la que tienen México y Chile. En estos dos países se diferencia claramente entre, por una parte, la administración material de las elecciones y el control de los partidos, y por otra parte, la definición de las controversias surgidas alrededor de las elecciones y de todos los actos relacionados con los procesos electorales y sus actores. Así, mientras las primeras tareas son confiadas a un organismo administrativo, la labor de dirimir las controversias es adjudicada a un organismo de carácter judicial88.

La aplicación de este modelo de organización electoral al caso colombiano significaría suprimir el Consejo Nacional Electoral, de manera que todas sus funciones sean asumidas por la Registraduría Nacional del Estado Civil. Ello arrojaría por lo menos cuatro ventajas.

En primer lugar, pondría fin a la injerencia de los partidos en la organización electoral. Claro está que para ello es necesario continuar con el sistema de

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Esta fórmula ha sido implantada en un buen número de países en la región. En algunos de ellos se ha llegado incluso a establecer que las decisiones de carácter judicial tomadas por los tribunales electorales son absolutamente inimpugnables, de manera que ni siquiera pueden ser atacadas a través de recursos constitucionales como el de la tutela o amparo. Importa aclarar que esta última situación fue objeto de censura por parte de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en su sentencia del caso Yatama vs. Nicaragua (Sentencia de 23 de junio de 2005. Serie C No. 127).

88 En el artículo de Jaramillo (2007) se encuentra un análisis comparativo de los organismos supremos electorales en Latinoamérica.


nombramiento del Registrador que fue introducido por la reforma constitucional de 2003, de acuerdo con la cual este funcionario es elegido por los presidentes de las Altas Cortes, a través de un concurso público de méritos. Por otra parte, es necesario advertir que la supresión del dominio de los partidos sobre la organización electoral no significa que ellos no puedan cumplir con funciones de vigilancia sobre los organismos electorales, a través de mecanismos diseñados especialmente para cumplir con ese objetivo.

En segundo lugar, la eliminación del Consejo Nacional Electoral implicaría que todas las controversias que genere la actuación de la Registraduría pueden ser tramitadas inmediatamente ante el órgano judicial encargado de dirimirlas. Ello asegura que se desarrolle la jurisprudencia acerca de temas fundamentales para la actividad política y electoral –y por ende para la democracia-, tales como la vida interna de los partidos, y la imparcialidad y objetividad de los medios de comunicación y de las empresas encuestadoras en las campañas, etc.

Sobre este punto es importante mencionar que, actualmente, los conflictos surgidos con ocasión de las distintas etapas de los procesos electorales son conocidos en primer lugar por el Consejo Nacional Electoral. Ello implica que muchos temas conflictivos nunca son tramitados ante la justicia. Dos razones podrían explicar esta situación: en primer lugar, que la composición política del Consejo conduzca a que éste no se pronuncie sobre muchos temas, con lo cual no se crea un acto administrativo que pueda ser demandado ante la jurisdicción contencioso administrativa. Y en segundo lugar, que, dado que los conflictos electorales están marcados por las urgencias propias de los procesos electorales, su trámite ante el Consejo Nacional Electoral entraña que sea superfluo acudir luego ante la justicia, puesto que cualquier decisión judicial ya sería tardía para el evento electoral respectivo.

En tercer lugar, esta medida pondría punto final a la duplicidad institucional que existe en materia administrativa electoral en el país. Tanto la Registraduría como el Consejo Nacional Electoral tienen facultades administrativas en materia electoral, lo cual no pocas veces genera confusiones y conflictos acerca del órgano competente para resolver ciertos asuntos. La concentración de todas las competencias administrativas en materia electoral permitiría un mejor desempeño y mayor coordinación en el desarrollo de las funciones electorales.

Finalmente, se evitarían las colisiones entre la Registraduría y el Consejo, sobre las cuales, como ya se manifestó, se puede augurar que van a ser cada vez más frecuentes, en razón de que el Registrador ya no es nombrado por el Consejo Nacional Electoral.

Evidentemente, quedan muchas preguntas abiertas sobre la organización electoral. Así, por ejemplo, es importante indagar si es conveniente que la justicia contenciosa-administrativa continúe encargada de resolver los conflictos de carácter electoral, o si sería más adecuado crear un tribunal electoral especializado. También es cierto que muchas de las tareas fundamentales que han sido confiadas a la Registraduría Nacional del Estado Civil presentan problemas muy serios, tal como ocurre con el registro civil, con la identificación de las personas y con el registro electoral. De la misma manera, los fraudes y


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manipulaciones electorales perpetradas en el marco de la denominada parapolítica han evidenciado serias debilidades en los procedimientos electorales y en la misma Registraduría.

Todos los puntos anteriores son de importancia definitiva para la organización electoral y merecen ser objeto de una seria reflexión. Sin embargo, en este artículo nos hemos querido enfocar en la necesidad de ponerle punto final al control de los partidos políticos sobre la organización electoral colombiana, con el fin de lograr que ella esté en condiciones de brindarle garantías de transparencia a todos los participantes en los procesos electorales. Para ello consideramos que es preciso suprimir el Consejo Nacional Electoral, para depositar en la Registraduría Nacional del Estado Civil todas las funciones relacionadas con la organización y escrutinio de las elecciones, y con los partidos políticos. De esta manera, el Registrador, nombrado a través de un concurso de méritos dirigido por las Altas Cortes, cumplirá con las tareas administrativas propias de los procesos electorales, y sus decisiones podrán ser impugnadas de manera inmediata ante las autoridades judiciales correspondientes. BIBLIOGRAFÍA

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CINCO REFLEXIONES SOBRE LA JUSTICIA ELECTORAL: LA VERDADERA REFORMA POLÍTICA QUE NECESITA COLOMBIA

PEDRO PABLO VANEGAS GIL El presente escrito es una especie de sinopsis de algunas de las conclusiones que fueron expuestas en las Jornadas de Derecho Público organizadas por la Universidad Santiago de Cali, dedicadas al derecho electoral colombiano a propósito del proceso electoral de 2007. Estas reflexiones son producto de la investigación que actualmente adelanto en el marco del doctorado en derecho de la Universidad Externado de Colombia, algunas de ellas publicadas en nuestro libro Estudios de Derecho Electoral, editado recientemente por el Externado.

Son cinco reflexiones que permiten considerar mi personal percepción sobre la justicia electoral, sus posibilidades y la necesidad de su reforma para que se convierta en una garantía para la consolidación de la democracia, sin perder de vista que las solas instituciones no su suficientes para enriquecer el contexto democrático, sino que es necesaria una cultura política en donde los distintos actores políticos profundicen en el estudio de las cuestiones electorales, de sus alcances, implicaciones y perspectivas, de la evaluación de la jurisprudencia electoral y por supuesto, el aumento de la contribución doctrinaria especializada desde la academia. 1. LA CRISIS DEL MODELO MIXTO DE JUSTICIA ELECTORAL

El modelo de justicia electoral colombiano prevé dos mecanismos que tienen por objeto asegurar la regularidad de los procesos y actos electorales. Se trata de dos institutos de diferente naturaleza y que tienen un régimen propio: oportunidad, legitimación, causales, procedimiento y efectos. Estos dos mecanismos son: I) las reclamaciones electorales, de carácter administrativo, presentadas durante el escrutinio y resueltas por las autoridades administrativas electorales (comisiones escrutadoras y el Consejo Nacional Electoral); y II) la acción de nulidad electoral, de carácter judicial, que se ejerce contra el acto que declara la elección y decidida por los jueces administrativos (jueces y tribunales administrativos y el Consejo de Estado).

Candidato a Doctor en Derecho por la Universidad Externado de Colombia. Profesor de la Universidad Externado de Colombia.


Pues bien, nos parece que este modelo está en crisis, en la actualidad no existen mayores justificaciones que permitan pensar que el mantenimiento de estos dos mecanismos contribuyan a fortalecer la controvertida democracia colombiana. En la regulación de las reclamaciones electorales, por ejemplo, se advierten numerosas insuficiencias normativas, orgánicas y procesales que no nos permiten ya valorar su importancia. La obsolescencia de gran parte de sus causales, las debilidades en su procedimiento, las deficiencias en las garantías de defensa, las limitaciones probatorias, en fin, nos permiten llegar a esta conclusión.

No son pocas las irregularidades que pueden afectar la validez del proceso electoral que pueden ser advertidas inclusive en los mismos escrutinio pero que, no obstante, sólo pueden ser controvertidas una vez se declare la elección, lo que se traducirá que la decisión se produzca una vez el elegido ya fue posesionado y ha ejercido el cargo por un buen tiempo. También es factible que algunas de esas alteraciones puedan debatirse por cualquiera de los mecanismos, a pesar de que cada una tiene un trámite diferente y en principio no existe la posibilidad de que las causales de una acción puedan alegarse en el otro mecanismo de control. Esta circunstancia termina por desvirtuar la efectividad de los controles electorales –administrativos y judiciales- teniendo en cuenta que la confusión de los dos mecanismos no permite establecer cuáles son la irregularidades que deben ser ventiladas por cada uno de los institutos de control, colocando en peligro la seguridad y certeza jurídica que deben caracterizar los mecanismos de vigilancia o tutela electoral. Así por ejemplo, no ha sido extraño que ciertas anomalías que deberían tramitarse y decidirse por vía de la acción judicial, se presenten y tramiten por la vía del recurso administrativo, como son los casos de suplantación de electores y de jurados, ausencia de votación e inhabilidades de los candidatos, y lo que es más grave, que ciertas autoridades electorales en algunos casos decidan admitirlas y tramitarlas, mientras que otras decidan rechazarlas por su improcedencia. Tampoco ha sido raro que las mismas anomalías se ventilen posteriormente en sede judicial con resultados contradictorios en donde el propio juez electoral ha llamado la atención sobre la incompetencia de las autoridades electorales para pronunciarse sobre ellas.

Teniendo en cuenta lo anterior, lo procedente sería avanzar hacia la plena judicialización de los mecanismos de resolución de las controversias electorales, incorporando unos recursos judiciales que resuelvan de manera previa y definitiva aquellas irregularidades que se puedan apreciar en la etapa previa a las elecciones. De esta manera se maximizarían las oportunidades procesales para el control de los actos electorales y se revestiría de certeza y seguridad jurídica los resultados de las elecciones. 2. AUSENCIA DE UN MECANISMO DE CONTROL DE LAS CANDIDATURAS

En el modelo de justicia electoral colombiano no existe un mecanismo de control de la regularidad de las candidaturas. En efecto, mucho se ha discutido sobre la necesidad de incorporar un mecanismo que permita controlar la regularidad en


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esta fase de postulaciones, con el objetivo de asegurar que las candidaturas que definitivamente se presenten a consideración del electorado se ajusten a la legalidad y cumplan con el propósito de convertirse en una expresión auténtica y transparente del titular de la soberanía y que la misma no resulte falseada cuando se exprese en candidaturas ilegales, bien porque no satisfacen los requisitos señalados en el ordenamiento jurídico para su presentación, bien porque se incluyen candidatos que son inelegibles.

En nuestro actual régimen de control electoral, los defectos formales o sustanciales que pueden afectar las candidaturas sólo podrían ser controvertidos mediante la acción de nulidad electoral, es decir, una vez se realice la elección y se expida el respectivo acto que la declara. A todas luces resulta inconveniente que los vicios que se observan en esa etapa del proceso electoral, como es el de la presentación e inscripción de candidaturas, no puedan ser decididos con anterioridad a la elección misma. Esta circunstancia sin lugar a dudas afecta la seriedad, autenticidad y transparencia que debe rodear al proceso elector. Es una afrenta contra el principio democrático permitir que se presenten candidaturas viciadas a consideración de los ciudadanos, a sabiendas que si recae la elección en esa candidatura, lo más probable es que se declare su nulidad con posterioridad, falseando de esta manera la voluntad popular.

Pero también esta circunstancia ha sido aprovechada por candidatos, partidos y movimientos para inscribir candidaturas ilegítimas, teniendo en cuenta que dicha circunstancia sólo podrá ser ventilada en sede judicial, mediante la acción de nulidad electoral y con posterioridad a la declaratoria de elección, que se traduce en la mayoría de los casos, que quien resultó elegido indebidamente pueda posesionarse y ejercer el cargo por un lapso igual o superior a una cuarta parte del período constitucional.

De la misma manera, esta indeterminación a propósito del control de las candidaturas termina por abrir las puertas a otras acciones que pretenden enderezarse como el mecanismo idóneo para fiscalizar la regularidad de las candidaturas. Así por ejemplo, en el proceso electoral de 2007 (elecciones territoriales) se intentaron varias acciones legales: una acción popular ante un juez administrativo para exigir la nulidad de la inscripción de los candidatos inhabilitados; la solicitud de revocatoria directa de los actos de inscripción por parte de los registradores del estado civil; o bien la presentación de acciones de tutela, en unos casos para evitar la inscripción, en otros, esgrimida por los candidatos para que se mantuviera su inscripción; en otras echando mano de la facultad otorgada al Consejo Electoral en el artículo 7° de la Ley 130 de 1994, que le permite conocer de las impugnaciones contra las decisiones de las autoridades de los partidos, en fin. Además, un juez de tutela, en otro escenario, le prohíbe a un partido retirar los avales a los candidatos que están inhabilitados porque considera que dicha actuación viola los derechos fundamentales de los aspirantes. Así las cosas, bastante sombrío es el panorama sobre esta fase del proceso electoral que nos obliga a reflexionar sobre la oportunidad o conveniencia de incorporar un régimen de impugnación de candidaturas.


Pues bien, se requiere con urgencia la incorporación de un mecanismo, acción o recurso que sirva de protección y garantía en esta fase del procedimiento electoral; un control cuyo propósito apunte a sanear las candidaturas de posibles defectos e irregularidades que adolezcan y permitan establecer de manera previa y definitiva las condiciones de elegibilidad de quienes son presentados como candidatos. En nuestro caso, se hace forzoso reglamentar dicha materia, que como hemos venido sosteniendo, su indeterminación ha generado no pocos problemas. Por supuesto que sería beneficioso limitar el objeto del recurso, circunscribiéndolo al acto de proclamación oficial de candidatos admitidos. Sobre la naturaleza jurídica del recurso, se debe decidir si lo que se pretende es prever un recurso de naturaleza administrativa, judicial o mixta; establecer si se trata de un único recurso, o si se prevén dos, uno de naturaleza administrativa al que le sigue uno judicial. O quizás, prever uno o dos recursos de naturaleza judicial, pero resuelto por órganos distintos, en fin. Decisión que entre otras cosas dependerá de la estructura administrativa electoral y judicial de que se disponga. Ahora bien, dependiendo de la naturaleza del recurso también dependerá la competencia del órgano encargado de resolver dichas controversias, bien que se encuentre adscrita a funcionarios de la Administración Electoral o bien a jueces, y en este último caso, si se trata de jurisdicciones ordinarias o bien especializadas, permanentes o temporales.

Otro aspecto trascendental a la hora de incorporar un mecanismo de control, tiene que ver con la legitimación para incoar el recurso, bien se trate de una legitimación abierta o restringida. Sólo reconocer legitimidad activa a los partidos y movimientos que presentaron candidaturas, a los propios candidatos, tanto a quienes fueron proclamados como tales y aquellos que fueron excluidos por la autoridad electoral, a sus representantes, o bien, configurar una especie de acción pública con una legitimación abierta a cualquier ciudadano. En cuanto al procedimiento, no ofrece mayor resistencia que esta ha de ser ciertamente sumario, caracterizado por la celeridad y rapidez, teniendo en cuenta que el proceso electoral se desarrolla en diversas etapas sucesivas y preclusivas. No obstante, el apremio en su resolución también debe ir acompasado con un respeto sigiloso de los derechos de quienes se verán involucrados con sus decisiones. En todo caso, los recursos han de estar resueltos de manera definitiva antes de las votaciones, con un tiempo de antelación suficiente que permita adelantar en condiciones normales la respectiva campaña electoral. 3. LAS CAUSALES DE NULIDAD ELECTORAL Y EL PRINCIPIO DE CONSERVACIÓN DEL ACTO ELECTORAL

Los principios informadores del derecho electoral, como son el impedimento del falseamiento de la voluntad popular y el de conservación del acto electoral, son generalmente aceptados tanto por la doctrina como por la jurisprudencia electoral. El primero, nos conduce irremediablemente a señalar que aquellas irregularidades que no tienen la entidad suficiente de mutar el resultado final, son intrascendentes


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jurídicamente y por lo mismo no pueden afectar la validez del acto electoral; en todo caso debe primar la voluntad del electorado expresada legítimamente en las urnas y, correlativamente el derecho al sufragio pasivo, que tiene como contenido esencial el acceso al cargo de elección popular de aquellos candidatos que han recibido el mandato popular en las urnas.

La conservación del acto electoral debe ser considerado como una consecuencia jurídica directa del anterior principio. Éste no es otra cosa que trasladar al derecho electoral el principio de legalidad que se predica de todos los actos administrativos de los poderes públicos. De este principio se desprenden varios corolarios: I) mientras no se constaten infracciones graves que puedan producir la nulidad de las elecciones, las autoridades electorales, administrativas o judiciales, no deberán decretar la nulidad del acto electoral; II) que un vicio en el proceso que no sea determinante para variar el resultado de la elección tampoco comporta la nulidad de la elección cuando no se altere el resultado final; III) la declaratoria de nulidad de un acto no implica necesariamente la de las etapas posteriores ni de los actos sucesivos del proceso electoral, con la condición de que la nulidad decretada no implique un falseamiento de la voluntad popular. Entonces, como lo ha señalado la Corte Constitucional, la acción electoral “no sólo busca hacer efectivo el derecho de sufragio en su doble dimensión (elegir y ser elegido), sino para dotar de seguridad jurídica definitiva el resultado electoral, de forma que los diversos actores que intervinieron en la elección y la ciudadanía en general, puedan actuar y ordenar sus expectativas de conformidad con dicho resultado” (Sentencia T-510 de 2006).

Una manifestación de estos principios lo encontramos justamente en la taxatividad de las causales de nulidad del acto electoral. La redacción del artículo 223 del Código Contencioso Administrativo es bastante diciente: Las actas de escrutinio son nulas en los siguientes casos... Contrario sensu, frente a la simple duda, el voto se considera válidamente emitido. Pues bien, sobre las causales que se erigen como fundamento para solicitar la nulidad del acto de elección, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha tenido dos momentos. En el primero, sostuvo esa corporación que las causales de nulidad electoral se encontraban taxativamente señaladas en el Código Contencioso Administrativo y no podía alegarse ninguna otra. Así, el máximo juez electoral señalaba que “los motivos que la ley ha erigido en causales de nulidad para los procesos electorales, aparecen taxativamente relacionados en el artículo 223 del CCA”. (Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 14 de marzo de 1992). Varios pronunciamientos del máximo juez contencioso administrativo reiteraban este principio señalando que “ni las interpretaciones analógicas ni las ficciones legales que pretenden extender, encajar o equiparar hechos diferentes a los previstos en el artículo 223 del CCA pueden estructurar nulidades y tampoco tienen la capacidad de invalidar los actos impugnados” (Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 25 de agosto de 1995).

Así las cosas, en esta primera etapa las causales especiales previstas en el artículo 223 del Código Contencioso Administrativo se convirtieron en las únicas


con entidad suficiente de generar la nulidad de los actos de elección. También el Consejo de Estado había cerrado cualquier otra posibilidad de erigir nuevas causales de nulidad electoral, quizás con el fin loable de proteger la propia democracia, teniendo en cuenta que la falta de claridad o precisión en las causales que se pueden invocar en estos procesos, ponía en peligro la estabilidad institucional y, en entredicho la propia soberanía popular.

Sin embargo, a partir de 1998 la jurisprudencia de la Sección Quinta del Consejo de Estado dio un viraje completo en el tema de las causales de nulidad electoral y comenzó a abrirse paso una nueva línea jurisprudencial, que aún se mantiene. Sobre el particular, en esta nueva postura jurisprudencial señaló que no era válido sostener que en los procesos electorales sólo tenían cabida las causales de nulidad previstas en el artículo 223 del CCA, sino que también procede la declaración de nulidad de la elección por las causales de nulidad establecidas para la generalidad de los actos administrativos, es decir, por las consagradas en el artículo 84 del mismo código. (Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 22 de septiembre de 1999). Entonces, los actos de elección también pueden declararse nulos por las causales –generales- de violación de las normas en que deberían fundarse, cuando hayan sido expedidos por funcionarios u organismos incompetentes, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencias y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación del poder.

Ahora bien, las causales especiales previstas en las normas específicas que regulan la acción de nulidad electoral pueden clasificarse, según la jurisprudencia, en causales objetivas y en causales subjetivas. Las primeras –las objetivas-, están relacionadas con las irregularidades en el trámite de las elecciones o de los escrutinios que presuntamente afectan las actas de escrutinio y que se originan en confabulaciones falaces capaces de enturbiar la pureza del sufragio y deformar la verdad electoral. Por su parte, las segundas –las subjetivas- tienen que ver con la ausencia de las calidades, o la existencia de impedimentos, inhabilidades e incompatibilidades que impiden la elección del ciudadano.

No obstante, esta apertura en las causales de nulidad electoral no deja de ser discutida por tratarse justamente del acto que declara una elección y que se convierte en el justo título para el ejercicio del poder político. Establecer con precisión las irregularidades que son capaces de afectar la validez de una elección, no es solamente un requisito formal que debe contener toda demanda ante la jurisdicción contencioso administrativa –artículo 137 CCA-, sino que además resulta definitivo en aras de mantener incólume el principio de conservación del acto electoral y de la eficacia del voto, porque de lo contrario, esa indeterminación afectaría gravemente, no sólo el derecho fundamental del sufragio en sus dos vertientes, sino también la estabilidad democrática de las instituciones.

Nos parece que sería conveniente que se señalara de manera precisa cuáles son las casuales que pueden servir de fundamento para solicitar la nulidad de un acto electoral. En efecto, los hechos que puedan constituirse en irregularidades y que se pueden presentar en un proceso electoral pueden ser las


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más variados, pero no todos podrían constituirse como causales de nulidad del acto que declara una elección. Sin embargo, la ampliación de las causales de nulidad pueden traer como consecuencia que se abuse del mecanismo de control judicial y que se pretenda controvertir su legalidad por cualquier hecho o suceso que haya acontecido en el desarrollo de las elecciones y que muy seguramente su demostración dentro del proceso electoral podría generar otro tipo de responsabilidades, penal o disciplinaria, sin que necesariamente tenga la entidad de afectar la validez del acto que declara la elección, que goza precisamente de esa presunción de legalidad y, que habrá de respetarse por constituirse en una expresión auténtica y libre del electorado.

Como corolario de lo anterior, resulta imperioso reflexionar sobre su vigencia y la apremiante necesidad de adelantar reformas estructurales sobre su diseño, en donde se incorpore una serie de garantías procesales para quienes intervienen en estos pleitos; entre otras, derecho de defensa, formalidad del procedimiento, legitimación en la causa, medios de prueba, decreto oficioso de las mismas, sistemas de valoración probatoria y medios de impugnación. De esta forma se busca garantizar un verdadero acceso a la administración de justicia, orientada por los principios de celeridad, autonomía, independencia, gratuidad y eficiencia que le son propios. 4. PLURALIDAD DE MECANISMOS DE CONTROL ELECTORAL: ALGUNOS PROBLEMAS, ESPECIALMENTE CON LA ACCIÓN DE TUTELA

Otro aspecto controvertido que sobresale en nuestro modelo de justicia electoral es la apertura a diferentes mecanismos que permiten controlar la validez de las elecciones y de sus resultados. Si bien es cierto, dentro de los modelos comparados de justicia electoral el nuestro se clasifica como un modelo mixto, porque se prevén dos mecanismos o recursos para controlar la regularidad del proceso electoral, como son las reclamaciones electorales y la acción de nulidad electoral, con la adopción de la Constitución de 1991 se abrió el abanico de mecanismos o garantías de los derechos y las libertades, como por ejemplo la acción de tutela, las acciones populares o la pérdida de investidura, las acciones disciplinarias, en fin.

Una primera lectura de esta circunstancia podría interpretarse como un reforzamiento de los mecanismos de control electoral, en aras de la protección de los derechos fundamentales de participación política o de otros bienes constitucionales como la moralidad, eficacia, economía, celeridad, o imparcialidad de la función administrativa, entre otros. Pero también resulta incuestionable que la existencia de una pluralidad de controles, unas acciones que se sobreponen a otras, o que unas y otras se interpongan simultáneamente con efectos distintos, pueden llegar a ocasionar no pocos problemas de seguridad o certeza que deben rodear los actos electorales.

Así por ejemplo, en el diseño de un modelo de justicia electoral debe


decidirse la posición o lugar que debe ocupar la acción de tutela como instrumento de protección de los derechos fundamentales en el andamiaje de mecanismos de control de los actos electorales. Las soluciones podrán ir desde el establecimiento de su improcedencia, que necesariamente involucraría una reforma constitucional, hasta el establecimiento de un “amparo o tutela” electoral, como un mecanismo adicional para la protección del derecho fundamental a la participación política.

En una primera línea, como sucede en el caso mexicano, consistiría en señalar de manera expresa que el recurso de amparo no procede en materia electoral, tal como se encuentra señalado en al artículo 73, fracción VII de la Ley de Amparo Mexicano. En efecto, dicha disposición señala de manera expresa el que el juicio de amparo no procede contra las decisiones de las autoridades en materia electoral; o bien, el caso peruano en donde el propio texto superior señala, en su artículo 142, que “No son revisables en sede judicial las resoluciones del Jurado Nacional de Elecciones...”, mientras que el numeral 8º del artículo 5 del Código Procesal Constitucional (Ley 28237 de 2004) establece la improcedencia de los procesos constitucionales, entre ellos el amparo, cuando se cuestionan las resoluciones del Jurado Nacional de Elecciones en materias electorales, de referéndum o de otro tipo de consultas populares.

Sin embargo, reconocemos que la incorporación de disposiciones que restrinjan o limiten el recurso de amparo o acción de tutela en materia electoral puede resultar incompatible con los instrumentos internacionales. Ya la Comisión Interamericana de Derechos Humanos ha señalado que “Independientemente de la modalidad de administración electoral que decida adoptar un Estado, debe garantizar que las decisiones que aquélla adopte y que puedan violar los derechos políticos consagrados en la Convención, sean objeto de un recurso efectivo ante jueces o tribunales (artículo 25 de la Convención), o al menos, de un recurso efectivo ante la propia autoridad electoral” (Informe 119/99, Caso 11.428, Susana Higuchi vs. Perú, octubre 6 de 1999). También la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha insistido en que “Independientemente de la regulación que cada Estado haga respecto del órgano supremo electoral, éste debe estar sujeto a algún control jurisdiccional que permita determinar si sus actos han sido adoptados al amparo de los derechos y garantías mínimas previstas en la Convención Americana, así como a las establecidas en su propia legislación, lo cual no es incompatible con el respeto a las funciones que son propias de dicho órgano en materia electoral” (Sentencia 23 de junio de 2005, caso Yatama vs. Nicaragua).

Así las cosas, limitar o excluir el amparo o la tutela como mecanismo de control de los actos o resoluciones electorales deberá venir necesariamente aparejada de un reforzamiento de los instrumentos o recursos efectivos para la protección de los derechos que resultan involucrados en el proceso electoral, so pena de considerarse incompatible con el artículo 25.1 de la Convención Americana, sobre el derecho a un recurso sencillo y rápido o cualquier otro recurso efectivo. Ahora bien, la exclusión del amparo en materia electoral puede tener como objetivo plausible prevenir una interposición de jurisdicciones que pueda en un momento determinado convertirse en un obstáculo insuperable en


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detrimento de la certeza jurídica que debe rodear el proceso electoral. Un modelo alterno puede consistir en establecer una subespecie de amparo

constitucional destinado exclusivamente a resolver las controversias que se originen por la amenaza o vulneración de los derechos fundamentales, como mecanismo adicional a los medios de impugnación o control electoral, tal como sucede en España. En efecto, si bien es cierta la jurisdicción ordinaria tiene la competencia para verificar el control de validez del procedimiento electoral, sus decisiones son susceptibles de ser recurridas ante el Tribunal Constitucional dentro del objeto y límites del recurso de amparo electoral. Aquí por supuesto el amparo se erige, no como un mecanismo de control de la regularidad del proceso electoral en si mismo, sino como una garantía de los derechos fundamentales frente a las actuaciones de las autoridades públicas que los puedan desconocer.

En el caso colombiano no existe ninguna disposición constitucional que excluya la acción de tutela como mecanismo de protección de los derechos políticos, como el de elegir y ser elegido, pero tampoco se encuentra establecido un régimen especial de amparo para las cuestiones electorales. Así las cosas, la procedencia del mecanismo de tutela dependerá de los supuestos establecidos en el artículo 86 constitucional para la protección de los derechos fundamentales en general. Y precisamente en este proceso se ha evidenciado el papel predominante del juez electoral: mediante amparo se ordena a la Registraduría ampliar el plazo para la modificación de inscripciones, o bien se prohíbe que un partido revoque los avales otorgados a los candidatos, o bien, se ordena tener en cuenta el resultado de una consulta interna. Y aquí, nuevamente encuentros entre dos jurisdicciones, que en la historia reciente no se han resuelto pacíficamente, como ha sucedido en los conocidos casos del ex-senador Perea o de los gobernadores de Córdoba. 5. HACIA LA PLENA JUDICIALIZACIÓN DE NUESTRO MODELO DE JUSTICIA ELECTORAL

Pretender elaborar una propuesta dirigida a regular o incorporar un mecanismo de control de las candidaturas así como de los demás actos electorales, necesariamente tendría que pasar por la reformulación del modelo de la justicia electoral que tiene Colombia y de esta manera aventurarse en esbozar propuestas en dimensiones distintas. La primera sería desde una reforma estructural a toda la administración de justicia en materia electoral, que por supuesto tendría necesariamente como punto de partida una reforma constitucional, que involucre entre otras cosas la creación de una jurisdicción electoral con un tribunal o corte especializado y señale los lineamientos que habrán de tenerse en cuenta para el diseño de las acciones o recursos contra los diversos actos electorales. Por supuesto, la reforma tendría que ir armonizada con varias reformas legales y reglamentarias para su ejecución. O bien, construir una reforma escalonada del modelo de justicia electoral y proponer unas innovaciones a las acciones electorales desde la perspectiva de la vigencia del modelo actual. Reflexionemos


sobre cada una de ellas. Diseñar un nuevo modelo de justicia electoral debe iniciar con un

replanteamiento general del tema en todas sus variables, que comprenda no sólo el diseño de nuevos recursos, mecanismos o acciones del control electoral, sino que necesariamente involucre la creación o institución de las autoridades electorales, como tribunales o cortes electorales, dirigidas a hacía una plena judicialización del modelo de justicia electoral en la resolución definitiva de los conflictos que se susciten en el marco de las elecciones.

Así las cosas, en esta dimensión podría contemplarse, por ejemplo, el establecimiento de dos recursos o acciones, en el caso específico de la proclamación de candidaturas, de naturaleza distinta. Veamos algunas hipótesis. Prever un primer recurso de naturaleza administrativa, que podría ser resuelto por el inmediato superior jerárquico del funcionario electoral que expide el acto de proclamación de candidaturas, al que le sigue un recurso de naturaleza judicial resuelto por el máximo tribunal electoral. Así por ejemplo, frente a los actos de proclamación de candidaturas realizadas por los registradores municipales y distritales podría presentarse la impugnación respectiva ante los delegados departamentales del registrador, y frente a los actos de proclamación expedidos por éstos últimos, ante el registrador nacional.

Una vez agotado este, se tendría la posibilidad de recurrir la decisión en un segundo recurso, esta vez de naturaleza judicial, ante el tribunal supremo electoral. Establecer una segunda instancia resuelta por un solo tribunal podría tener como efecto nocivo el exceso de recursos que se presentarían ante este tribunal que, junto a las limitaciones en tiempo, congestionarían esa instancia judicial. Sin embargo, una segunda instancia en un único tribunal trae aparejada la garantía de una interpretación substancialmente uniforme de la legislación electoral, en aras de un proceso electoral que se caracterice por la certeza, transparencia, objetividad e imparcialidad, y contribuiría a impedir que por medio de resoluciones judiciales contradictorias se modifique la voluntad del electorado.

Otra alternativa, en el marco de una reforma estructural de la justicia electoral, sería el establecimiento de recursos o acciones exclusivamente judiciales, que implicaría, además de la creación de un tribunal supremo electoral, de carácter permanente, se organizaría una jurisdicción electoral desconcentrada, con dos alternativas: la primera, que involucre la creación de unos jueces electorales ad hoc en cada circunscripción electoral, encargados de resolver en primera instancia los conflictos electorales que se susciten con ocasión de las elecciones, entre ellos, el de proclamación de las candidaturas; su creación y funcionamiento sería temporal, delimitado sólo al tiempo de las elecciones; o bien disponer que los jueces y tribunales administrativos, funjan como jueces electorales de primera instancia. En uno y otro caso, se dispondría de un segundo recurso ante el tribunal electoral.

Como se pude apreciar de los lineamientos esbozados precedentemente, una reforma en este sentido sería bastante ambiciosa pero definitiva para completar la verdadera reforma política, en donde las instituciones electorales se desarrollen como garantes del proceso de consolidación democrática. Sin


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embargo, somos conscientes que dicha transformación requiere el concurso de las distintas fuerzas políticas y los más variados actores de la sociedad: desde los partidos políticos y su clase dirigente, dispuestos a ceder en la insensatez que en ocasiones los caracteriza; un Congreso comprometido a adelantar dicha reforma; una clase política capaz de auto limitarse; un gobierno convencido de la pertinencia de la reforma; una academia dispuesta a cooperar a través de las contribuciones doctrinales y en la discusión abierta de cada una de las propuestas, en el marco de la tolerancia y el respeto por la diversidad. Sólo así se podrá empezar el camino que nos lleve a la recomposición de la legitimidad democrática, ciertamente disminuida por estos desajustes que afectan a la sociedad política colombiana en los tiempos recientes. 6. A MANERA DE RECAPITULACIÓN Las anteriores reflexiones sobre nuestro modelo de justicia electoral nos permiten llegar a las siguientes conclusiones:

Se pueden observar insuficiencias normativas, orgánicas y procesales que deberían marcar un camino hacía la judicialización del procedimiento contencioso electoral, por cuanto implicaría que la resolución de los conflictos e impugnaciones electorales se resolviesen basados en los principios de constitucionalidad y legalidad, es decir de una manera objetiva, imparcial y conforme a derecho, y no con base en criterios discrecionales de oportunidad política.

Las situaciones descritas en estas reflexiones evidencian la debilidad de nuestro régimen de garantías electorales, aunado a los problemas por todos conocidos de mora o retardo en la resolución de los pleitos electorales en sede jurisdiccional. Las observaciones, interrogantes y, por qué no, críticas que hemos planteado en este nuevo panorama, no implican absolutamente que estemos de acuerdo con el actual sistema de justicia electoral. Por el contrario, consideramos que justamente esos planteamientos nos obligan a reflexionar sobre su vigencia y la imperiosa necesidad de adelantar reformas estructurales sobre su diseño, con el único propósito de fortalecerlos.

Es necesario asegurar en el marco de estos procesos electorales una serie de garantías orgánicas y judiciales. Las primeras con el establecimiento de unos órganos encargados de impartir “justicia electoral”, dotados de autonomía e independencia, por cuanto el conjunto normativo del derecho electoral requiere contar con tribunales especializados en la interpretación y aplicación de esta rama del derecho que permitan la elaboración de una jurisprudencia electoral más abundante con sentencias técnicamente más precisas.

En cuanto a las segundas, deben incorporarse una serie de garantías procesales para quienes intervienen en estos procesos; entre otras, derecho de defensa, formalidad del procedimiento, legitimación en la causa, medios de prueba, decreto oficioso de las mismas, sistemas de valoración probatoria y medios de impugnación. De esta forma se busca garantizar un verdadero acceso


a la administración de justicia, orientada por los principios de celeridad, autonomía, independencia, gratuidad y eficiencia que le son propios.

La incorporación de estas garantías favorecerá el hecho de que las instituciones de la justicia electoral se desarrollarán como garantía para la consolidación de la democracia, sin perder de vista que las solas instituciones no son suficientes para enriquecer el contexto democrático, sino que es necesaria una cultura política en donde los distintos actores políticos se comprometan con el cumplimiento de las reglas de juego democrático.

En últimas, estamos convencidos de la necesidad de una reforma estructural del sistema de calificación de elecciones que apunte hacía la “plena judicialización” de las acciones electorales, con el establecimiento de unos órganos encargados de impartir justicia electoral, dotados de autonomía e independencia que puedan resolver todas las controversias que puedan surgir en un proceso electoral, de manera definitiva e inapelable. Tribunales especializados en la interpretación y aplicación de esta rama del derecho que permitan la elaboración de una jurisprudencia más abundante y elaborada.

Pese a lo anterior, resulta indispensable insistir en la transformación de la organización electoral, para completar así la verdadera reforma política que necesita el país. Sólo así las instituciones electorales se desarrollarán como garantía para la consolidación de la democracia, sin perder de vista que éstas no son suficientes para enriquecer el contexto democrático, sino que es necesaria una cultura política en donde los distintos actores profundicen en el estudio de las cuestiones electorales, de sus alcances, implicaciones y perspectivas de la evolución de la jurisprudencia electoral y por supuesto, el aumento de la contribución doctrinaria especializada desde la academia.


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GLOSA DEL PROCESO DE NULIDAD ELECTORAL

FRANKLIN MORENO MILLÁN*

Este artículo tiene por objeto presentar una explicación minuciosa de los principales aspectos dogmáticos de la acción electoral en el derecho público colombiano. Para tal fin, se trabajarán los acápites: I) fundamento constitucional, II) naturaleza, III) características, IV) actos contra los que procede, V) causales y VI) competencia.

El presente estudio, en su gran mayoría, está basado en la jurisprudencia del Consejo de Estado como intérprete autorizado de las normas del Código de lo Contencioso Administrativo, por lo que puede afirmarse que se trata de un artículo de revisión jurisprudencial. Ello no obsta para que se expongan algunas ideas propias sobre diversos aspectos que se consideran relevantes. 1. FUNDAMENTO CONSTITUCIONAL El proceso contencioso administrativo de nulidad electoral tiene su fundamento constitucional en los siguientes artículos de la Constitución:

Primero, el artículo 237-1 que dice: “Son funciones del Consejo de Estado: 1º) Desempeñar las funciones del tribunal supremo de lo contencioso administrativo, conforme a las reglas que señale la ley”.

Segundo, el artículo 264, modificado por el parágrafo único del artículo 14 del Acto Legislativo 01 de 2003 que dice: “La jurisdicción contencioso administrativa decidirá la acción de nulidad electoral en el término máximo de un año. En los casos de única instancia, según la ley, el término para decidir no podrá exceder de seis (6) meses”. 2. NATURALEZA

La acción pública de nulidad electoral, instituida en los artículos 223 y subsiguientes del Código de lo Contencioso Administrativo, pertenece al llamado

* Magister en Derecho Público por la Universidad Externado de Colombia. Profesor de la Universidad Santiago de Cali.


contencioso objetivo de constitucionalidad y legalidad89. Es una especie particular de la acción de nulidad simple instituida en el artículo 84 del Código Contencioso90 que busca el restablecimiento del estado de derecho afectado por la vigencia de actos administrativos que vulneran preceptos constitucionales o legales. 3. CARACTERÍSTICAS

La acción de nulidad electoral, por ser una acción de naturaleza objetiva91, goza de todas las características propias de la nulidad simple, con algunas situaciones particulares que la diferencia e identifican. A continuación, se presentarán las principales características que reviste esta acción en el derecho colombiano.

En primer lugar, se trata de una acción objetiva. Se califica de tal, en cuanto sólo pretende la preservación del orden jurídico electoral, la transparencia en el sufragio y la consolidación del sistema democrático así como del principio de legalidad. Su pretensión general es restablecer los intereses de la comunidad más no aquellos derechos políticos particulares. Así lo ha reiterado continuamente el Consejo de Estado en situaciones en las que, por ejemplo, ha tenido que desestimar la excepción de carencia de legitimidad del actor para impetrar la acción, cuando en el transcurso de un proceso se ha alegado que el accionante no había sido parte de la contienda electoral y por lo tanto las resultas del proceso no le afectaban directamente y en tal sentido no podía ser parte en el contencioso92. Igualmente, en los casos en los que el accionante pretende el restablecimiento de un derecho subjetivo, particular y concreto, se ha dicho que la acción procedente es la de nulidad y restablecimiento toda vez que la acción de nulidad electoral tiene vocación objetiva y el restablecimiento de un derecho particular sólo procede cuando éste es consecuencia directa de la declaratoria de nulidad electoral y no como pretensión autónoma o subsidiaria93.

89

Cf. SANTOFINIO GMABOA, Jaime Orlando. Tratado de Derecho Administrativo, Bogotá, Universidad Externado de Colombia, Tomo III, 2004. págs. 134 y 185.

90 Dice el artículo en cita lo siguiente: “Artículo 84. Acción de Nulidad. Toda persona podrá solicitar por sí o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos. Procederá no sólo cuando los actos administrativos infrinjan las normas en que deberían fundarse, sino también cuando hayan sido expedidos por funcionarios u organismos incompetentes, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencias y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias del funcionario o corporación que los profirió. También puede pedirse que se declare la nulidad de las circulares de servicio y de los actos de certificación y registro”.

91 Reiteramos que las acciones objetivas son aquellas que sólo buscan restablecer el estado de legalidad sin consideración a intereses particulares.

92 En aquel sentido, véase: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 5 de mayo de 1998, Exp. S-719, C.P. Juan de Dios Montes Hernández.

93 Véase: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 14 de mayo de 1992, Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta, Sentencia del 30 de septiembre de 2002, Exp. 2970, C.P. Darío Quiñónez Pinilla y, Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta, Sentencia del 20 de junio de 1996, Exp. 1558, C.P. Mario Alario Méndez.


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En segundo lugar, es una acción pública por cuanto puede ser ejercida por toda persona. Esta condición se desprende del enunciado literal de los artículos 84 y 227 del C.C.A., los cuales abren la posibilidad para que sean las personas y no los ciudadanos los que ejerzan esta acción.

Frente a esta situación, vale agregar que el Consejo de Estado ha tenido dos posiciones jurisprudenciales. En la primera de ellas, adoptó un interpretación restrictiva y consideró que la acción de nulidad simple (la acción electoral es, ante todo, una acción de nulidad y por eso la comparación) solamente podía ser ejercida por las personas naturales, nacionales, en pleno ejercicio de sus derechos políticos, esto es, por quienes ostentan la calidad de ciudadanos. Dicha consideración se fundamentó en el enunciado del artículo 40 de la Constitución, el cual preceptúa que: “Todo ciudadano tiene derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político. Para hacer efectivo este derecho puede: 6º) Interponer acciones públicas en defensa de la Constitución y de la ley”. Si la acción de nulidad es una acción pública y la Constitución aparentemente restringe estas acciones a los ciudadanos, no podía considerarse una cuestión distinta a que ésta era una acción restringida a los ciudadanos94. En la segunda posición, actualmente vigente, se considera que la literalidad de los artículos 84 y 227 del Código Contencioso Administrativo, no puede ser desconocida ni mucho menos verse restringidos los mecanismos de defensa del orden jurídico95.

En materia electoral las anteriores consideraciones tienen total aplicación por lo que ha de concluirse que esta acción puede ser ejercida por las personas y no únicamente por los ciudadanos.

Esta conclusión, sin embargo, debe ser objeto de un detenido análisis por cuanto el concepto persona, en los términos del Código Civil, es muy amplio y puede generar muchas dudas en su aplicación. Así, por ejemplo, habrá que preguntarse si los menores de edad, las personas jurídicas y quienes se hallan privados de sus derechos políticos pueden hacer uso de la acción electoral. Frente a esto, la única respuesta jurídicamente razonable es que sí, siempre que lo hagan por intermedio de un representante legal, que no necesariamente tiene que ser apoderado judicial. La razón para exigir tal situación, es que el derecho de postulación está reservado a quienes se encuentran en pleno ejercicio de la capacidad legal y, en el caso de los menores y de quienes sufren algún tipo de interdicción judicial, esa capacidad no se tiene. En el caso de las personas jurídicas, tanto nacionales como extranjeras (estas últimas con domicilio en Colombia), por razones obvias lo harán por medio en su representante legal en el país.

En tercer lugar, es una acción popular, porque no exige de mayores

94

En tal sentido, véase: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 9 de diciembre de 1991, C.P. Guillermo Chaín Lizcano.

95 Véase: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda, Subsección B, Sentencia del 31 de julio de 1996. C.P. Silvio Escudero Castro.


formalidades para su presentación y, en tal sentido, el juez contencioso está obligado a interpretar las acusaciones de la demanda y a ponderar el derecho sustancial sobre las meras formalidades en aras de garantizar el derecho de acceso a la administración de justicia y a la interposición de acciones en defensa de la Constitución y de la ley96. No quiere esto decir, sin embargo, que no se cumplan las condiciones mínimas de presentación de toda demanda sino simplemente que no se exige una elaboración técnica o rigurosa para su presentación.

En cuarto lugar, es una acción general por dos razones: primero, porque puede ser ejercida frente a todos los actos de elección o nombramiento sin distinción alguna, esto es, no se diferencia entre actos de elección y de nombramiento ni tampoco se distingue entre elecciones populares y elecciones de cuerpos colegiados97. Segundo, porque tiene efectos generales o erga omnes.

En quinto lugar, es una acción indesistible. Ello se desprende del hecho que proteja la preservación del ordenamiento jurídico y no intereses particulares. Al ser éste un valor colectivo no pueden, las personas que ponen en funcionamiento el aparato estatal de justicia, renunciar a la protección de un derecho que no le es exclusivo.

En sexto lugar, se trata de una acción temporal. Esta característica, propia de las acciones subjetivas, se presenta porque según el artículo 136-12 del Código de lo Contencioso Administrativo, la caducidad en esa acción es de veinte días contados a partir del siguiente a aquel en el que se notifique legalmente el acto por medio del cual se declara la elección o se haya expedido el nombramiento de cuya nulidad se trata.

Finalmente, como característica esencial, esta acción procede contra actos no publicitados. Esta característica jamás se ha reconocido expresamente por la jurisprudencia para los casos de nulidad electoral pero sí para la acción de nulidad. Frente a esta última, ha dicho la jurisprudencia que, si el artículo 136-1 del Código de lo Contencioso Administrativo habla de que la acción de nulidad simple podrá ejercitarse en cualquier tiempo a partir de la expedición del acto, nada obsta para que ella se inicie cuando el acto ha sido expedido pero aún no ha sido publicitado. No existe razón, agrega la jurisprudencia, para esperar que el acto se publicite para proceder a impugnarlo. En tal sentido, si los ciudadanos pueden demandar la nulidad de los actos antes de que estos entren a regir, se disminuyen los nocivos efectos que éste iba a causar. Termina la jurisprudencia diciendo que no debe confundirse la expedición con la aplicabilidad del acto98. En el caso de la nulidad electoral, los anteriores planteamientos son totalmente aplicables, por cuanto ésta es una especie particular de nulidad simple que goza de todas sus características.

96

Véase, Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta. Sentencia del 9 de agosto de 2002. C.P. Darío Quiñones Pinilla.

97 Por ejemplo, en el ámbito municipal, la elección de los personeros y los contralores que corresponde a los concejos municipales.

98 Véase, Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta. Sentencia del 12 de septiembre de 2002. C. P. Ligia López Díaz.


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4. ACTOS CONTRA LOS QUE PROCEDE

La acción de nulidad electoral procede contra actos de nombramiento y contra actos de elección, popular y colegiada. Dicha amplitud se desprende del enunciado del artículo 136-12 del Código de lo Contencioso Administrativo, el cual establece que ella procede contra el acto por medio del cual se declara la elección o se ha expedido el nombramiento de cuya nulidad se trata.

Así las cosas, cuando una autoridad pública ha hecho el nombramiento de un servidor, dicho acto podrá ser impugnado judicialmente por medio de la acción de nulidad simple en la hipótesis de la teoría de los móviles y finalidades99, mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho si la ejercita el directamente afectado100, o mediante la acción de nulidad electoral si su finalidad es el restablecimiento del orden jurídico vulnerado y no la reparación de derechos o intereses particulares101. 5. CAUSALES

Frente a las causales de ejercicio de la acción de nulidad electoral, se pueden encontrar dos posiciones jurisprudenciales en la historia reciente del Consejo de Estado. En la primera de estas posiciones, que podríamos calificar de restrictiva, se consideró que sólo aplicaban las causales especiales del artículo 223 del Código de lo Contencioso Administrativo, bajo el argumento de que por vía analógica no se podían elevar otro tipo de irregularidades a causal de nulidad de los actos electorales. En la segunda tesis, actualmente vigente, se reconoce que las causales genéricas del artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, pueden ser invocadas en esta especial acción de nulidad. Tal posición se fundamenta en el hecho de que dichas causales buscan dejar sin efecto un acto administrativo ilegal o inconstitucional y, en esta hipótesis, el acto electoral es de tal naturaleza102. En resumen, son causales de la acción pública de nulidad electoral, las establecidas en los artículos 84, 223, 227 y 228 del C.C.A.

Respecto a las causales de reclamación electoral, instituidas en el Código

99

Sobre la teoría de los móviles y finalidades en el Consejo de Estado véase, por todas, Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 29 de octubre de 1996. Exp. S-404. C. P. Daniel Suárez Hernández. En la Corte Constitucional. Véase, sentencia C-426 de 2002. M. P. Rodrigo Escobar Gil.

100 Véase, Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta.

Sentencia del 30 de agosto de 2002. Exp. 2970. C.P. Darío Quiñones Pinilla. 101

Véase, Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta. Sentencia del 20 de junio de 1996. Exp. 1558. C.P. Mario Alario Méndez.


Sentencia del 25 de enero de 2002. Exp. 2561. C.P. Darío Quiñones Pinilla.


Electoral Colombiano, la jurisprudencia de la Sección Quinta del Consejo de Estado tiene claramente establecido que ellas no proceden como causales de nulidad electoral. Las razones de tal posición son las siguientes: en primer lugar, las causales de reclamación electoral son conocidas por autoridades administrativas (Consejo Nacional Electoral), mientras que las causales de nulidad son del resorte de autoridades judiciales (Jueces de lo Contencioso Administrativo); en segundo lugar, por el carácter taxativo de las nulidades, no sólo en materia electoral sino en todos los ámbitos del Derecho en los que se establecen este tipo de previsiones103. En este sentido, ha dicho la jurisprudencia del Consejo de Estado que “las causales de nulidad por su naturaleza son taxativas y por lo mismo son de aplicación restrictiva, excluyendo la aplicación extensiva o por analogía: si el vicio alegado no constituye causal de nulidad, el camino no es el de acudir a la jurisdicción sino a la vía gubernativa para lograr la corrección de la actuación equivocada en las oportunidades señaladas en la ley”104. Sin embargo, es pertinente aclarar que las causales de reclamación, una vez se han ejercido ante las autoridades electorales, pueden discutirse en sede jurisdiccional “cuando se demandan las decisiones que hubieren adoptado las autoridades electorales respecto de aquellas”105, es decir, cuando una vez resulta la reclamación se configura una causal de nulidad.

La enunciación de las causales se puede dividir en tres: causales genéricas de nulidad, causales especiales de nulidad y causales de corrección.

Las causales genéricas de nulidad, son las instituidas en el artículo 84 del C.C.A., y les damos esta denominación porque se aplican a todas las acciones de nulidad, tanto simple como de restablecimiento del derecho. Su enunciado es el siguiente: Artículo 84.- Toda persona podrá solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos. Procederá no sólo cuando los actos administrativos infrinjan las normas en que deberían fundarse, sino también cuando hayan sido expedidos por funcionarios u organismo incompetentes, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencias y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias del funcionario o corporación que los profirió. También puede pedirse que se declare la nulidad de las circulares de servicio y de los actos de certificación y registro.

Las causales especiales de nulidad, son las establecidas en el artículo 223 del Código de lo Contencioso Administrativo106, y se llaman especiales por que han sido instituidas para la acción de nulidad electoral exclusivamente. Algunas de

103

Véase, Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta. Sentencia del 1 de julio de 1999. Exp. 2234. C.P. Mario Alario Méndez.


Sentencia del 14 de agosto de 1992. Exp. 0592. C.P. Miren de la Lombana Magyaroff. 105

En tal sentido, Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta. Sentencia del 14 de diciembre de 2001. Exp. 2765. C.P. Darío Quiñones Pinilla.

106 El artículo 228 no se incluye como causal de nulidad electoral, por cuanto su enunciado es el

mismo que el establecido en el numeral 5º del artículo 223 del Código de lo Contencioso Administrativo.


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ellas pueden surgir de manera directa o a consecuencia de una decisión negativa del Consejo Nacional Electoral al resolver una reclamación. Por ejemplo, si el acta de escrutinio se firmó por quien no tenía la calidad de jurado electoral, no se podrá utilizar dicha situación como causal de nulidad electoral. Pero, si la instancia administrativa electoral resuelve desfavorablemente, se podrá alegar esto como registro apócrifo en la acción de nulidad. Estas causales especiales son las siguientes: Artículo 223. Las actas de escrutinio de los jurados de votación y de toda corporación electoral son nulas en los siguientes casos: 1. Cuando se haya ejercido violencia contra los escrutadores o destruido o mezclado con otras las papeletas de votación, o éstas se hayan destruido por causa de violencia. 2. Cuando aparezca que el registro es falso o apócrifo, o falsos o apócrifos los elementos que hayan servido para su formación. 3. Cuando aparezca que las actas han sufrido alteraciones sustanciales en lo escrito, después de firmadas por los miembros de la corporación que las expiden. 4. Cuando los votos emitidos en la respectiva elección se computen con violación del sistema del cuociente electoral adoptado en la Constitución Política y leyes de la República. 5. Cuando se computen votos a favor de candidatos que no reúnen las calidades constitucionales o legales para ser electos. 6. Cuando los jurados de votación o los miembros de las comisiones escrutadoras sean cónyuges o parientes de los candidatos de elección popular en el segundo grado de consanguinidad o afinidad o en el primero civil. En este evento no se anulará el acta de escrutinio sino los votos del candidato o los candidatos en cuya elección o escrutinio se haya violado esta disposición.

Las causales de corrección son las establecidas en el artículo 227 del Código Contencioso Administrativo. Reciben esta denominación porque a través de ellas, más que solicitar la nulidad de la elección, la cual también puede ser parte de las pretensiones principales, se busca corregir errores que se han cometido en su elaboración y que impiden la cabal aplicación de lo contenido en el correspondiente acto. Así, establece el artículo las siguientes posibilidades: Artículo 227. Posibilidad de ocurrir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Podrá cualquier persona ocurrir en demanda directa por la vía jurisdiccional contra los actos de las corporaciones electorales para que se anulen, se rectifiquen, modifiquen, adicionen, revoquen, las resoluciones de esas corporaciones electorales por medio de las cuales se declare indebidamente alguna nulidad, o se computen votos a favor de ciudadanos que constitucional o legalmente no sean elegibles, o se hubiere dejado de computar un registro, o se haya alterado o cambiado el nombre de uno o varios candidatos. 6. COMPETENCIA Por tratarse de una acción judicial, la competencia está radicada en cabeza de la


jurisdicción de lo contencioso administrativa y no en manos de autoridades administrativas como el Consejo Nacional Electoral como en algún momento erróneamente se creyó.

En el caso de los Jueces de lo Contencioso Administrativo, aquellos son competentes para conocer de la acción de nulidad electoral en primera instancia en las hipótesis del artículo 134-9 que reza de la siguiente manera: Artículo 134-b. Competencia de los jueces administrativos en primera instancia. Los Jueces Administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: “9”. De los relativos a la acción de nulidad electoral de los Alcaldes y miembros de los Concejos de los municipios que no sean Capital de Departamento, como también de los miembros de las Juntas Administradoras Locales de cualquier Municipio y demás elecciones celebradas dentro del respectivo territorio municipal. Igualmente de los relativos a la acción de nulidad electoral que se promuevan con motivo de las elecciones o nombramientos hechos por las Corporaciones o funcionarios de que trata el inciso anterior o por cualquier organismo o servidor de los citados municipios.

Por su parte, los Tribunales de lo Contencioso Administrativo serán competentes en las hipótesis del artículo 132-8, el cual establece lo siguiente: Artículo 132. Competencia de los tribunales administrativos en primera instancia. Los Tribunales Administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: “8”. De los relativos a la acción de nulidad electoral de los Gobernadores, de los Diputados a las Asambleas Departamentales, de cualquier otra elección celebrada dentro del respectivo Departamento, de los Alcaldes y miembros de los Concejos de los municipios capital de Departamento o poblaciones de más de setenta mil (70.000) habitantes de acuerdo con la certificación que expida el Departamento Administrativo Nacional de Estadística, DANE, del Alcalde Mayor, Concejales y Ediles de Santa Fe de Bogotá. Cuando se trate de elecciones nacionales, la competencia será del Tribunal correspondiente al lugar donde se haga la declaratoria de elección. Igualmente de los relativos a la acción de nulidad electoral que se promuevan con motivo de las elecciones o nombramientos hechos por estas corporaciones o funcionarios de que trata el inciso anterior o por cualquier organismo o servidor de los departamentos, de los citados municipios o del Distrito Capital.

Finalmente, el Consejo de Estado, es competente para conocer de la acción de nulidad electoral en las siguientes situaciones: Artículo 128. Competencia del Consejo de Estado en única instancia. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá de los siguientes procesos privativamente y en única instancia: “3”. De los de nulidad de elecciones del Presidente y Vicepresidente de la República, Senadores, Representantes a la Cámara, así como de los de nulidad de las elecciones o nombramientos hechos por el Presidente de la República, el Congreso de la República, las Cámaras, la Corte Suprema de Justicia, la Corte Constitucional, el Consejo Superior de la Judicatura, la Fiscalía General de la Nación, la Procuraduría General de la Nación, la Contraloría General de la República, el Gobierno Nacional o por cualquier autoridad, funcionario, corporación o entidad descentralizada, del orden nacional.


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En cuanto a la segunda instancia, acorde al artículo 129 del Estatuto Administrativo, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se conceda el extraordinario de revisión.

Dichas normas se complementan por lo establecido en el Reglamento Interno del Consejo de Estado107 que para el efecto dice lo siguiente: Para efectos de repartimiento, los negocios de que conoce la Sala de lo Contencioso Administrativo se distribuirán entre sus secciones atendiendo un criterio de especialización y de volumen de trabajo, así: Sección Quinta. 1. Los procesos de simple nulidad contra los actos de contenido electoral; 3. Los procesos electorales relacionados con elecciones o nombramientos.

En este orden de ideas, las anteriores consideraciones constituyen una breve explicación de los que se consideran los puntos más importantes en la acción de nulidad electoral. BIBLIOGRAFÍA -Acuerdo 58 de 1999. Consejo de Estado de Colombia. -Código de lo Contencioso Administrativo. -Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 9 de diciembre de 1991, C.P. Guillermo Chaín Lizcano. -Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 14 de mayo de 1992. -Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Sentencia del 14 de agosto de 1992. Exp. 0592. C.P. Miren de la Lombana Magyaroff. -Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta, Sentencia del 20 de junio de 1996, Exp. 1558, C.P. Mario Alario Méndez. -Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda, Subsección B, Sentencia del 31 de julio de 1996. C.P. Silvio Escudero Castro.

107

Acuerdo 58 de 1999, artículo 13, modificado por el acuerdo 55 de 2003, artículo primero.


-Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 29 de octubre de 1996. Exp. S-404. C. P. Daniel Suárez Hernández. -Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 5 de mayo de 1998, Exp. S-719, C.P. Juan de Dios Montes Hernández. -Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Sentencia del 1 de julio de 1999. Exp. 2234. C.P. Mario Alario Méndez. -Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta. Sentencia del 14 de diciembre de 2001. Exp. 2765. C.P. Darío Quiñones Pinilla. -Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Sentencia del 25 de enero de 2002. Exp. 2561. C.P. Darío Quiñones Pinilla. -Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta. Sentencia del 9 de agosto de 2002. C.P. Darío Quiñones Pinilla. -Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Sentencia del 30 de agosto de 2002. Exp. 2970. C.P. Darío Quiñones Pinilla. -Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, Sentencia del 12 de septiembre de 2002. C. P. Ligia López Díaz. -Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta, Sentencia del 30 de septiembre de 2002, Exp. 2970, C.P. Darío Quiñónez Pinilla. -Constitución Política Nacional de 1991. -Corte Constitucional. Sentencia C-426 de 2002. M. P. Rodrigo Escobar Gil. -RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ, Libardo. Derecho administrativo, general y colombiano, Bogotá D.C., Temis, 14ª edición, 2005. -SANTOFINIO GAMBOA, Jaime Orlando. Tratado de Derecho Administrativo, Bogotá, Universidad Externado de Colombia, Tomo III, 2004. págs. 134 y 185.


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RESEÑA DE AUTORES Y CONFERENCISTAS: IV JORNADAS DE DERECHO PÚBLICO

GIOVANNY SÁNCHEZ ESPINOSA

Magister en Derecho Público y Especialista en Derecho Público de la Universidad Externado de Colombia. Abogado de la Universidad Santiago de Cali. Profesor investigador y jefe del área de Derecho Público de la Facultad de Derecho de la Universidad Santiago de Cali. Director del Grupo de Investigación Tulio Enrique Tascón. Autor de varios artículos en libros de Derecho Público. DIEGO FERNANDO TARAPUÉS SANDINO Estudios de Magister en Derecho Público en la Universidad Santo Tomás y en la Universidad de Konstanz (Alemania). Profesional en Estudios Políticos y Resolución de Conflictos de la Universidad del Valle. Abogado de la Universidad Santiago de Cali. Profesor investigador de la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de la Universidad Santiago de Cali y del Departamento de Ciencia Jurídica y Política de la Pontificia Universidad Javeriana Cali. Integrante de los Grupos de Investigación Tulio Enrique Tascón y GICPODERI, reconocido en categoría A por COLCIENCIAS. Autor de varios artículos en libros y revistas científicas. JAVIER DUQUE DAZA

Doctor en Ciencia Política por la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales FLACSO (México). Investigador postdoctoral del Instituto de Iberoamérica y Portugal de la Universidad de Salamanca (España). Magister en Ciencia Política de la Pontificia Universidad Javeriana. Profesor investigador de la carrera de Estudios Políticos de la Universidad del Valle en temas electorales. Autor de varios artículos en libros y revistas científicas. JUAN FERNANDO JARAMILLO PÉREZ

Doctor en Ciencia Política de la Universidad de Heidelberg (Alemania). Magister en Administración Pública de la Escuela Superior de Administración Pública de Speyer (Alemania). Abogado de la Universidad Externado de Colombia. Magistrado Auxiliar de la Corte Constitucional. Miembro fundador de DEJUSTICIA. Profesor investigador en la Universidad Nacional de Colombia. Autor de varios artículos en libros y revistas científicas. PEDRO PABLO VANEGAS GIL

Candidato a Doctor en Derecho por la Universidad Externado de Colombia. Especialista en Derecho de la Integración por la Universidad de Roma (Italia) y en Derecho Público por la Universidad Externado de Colombia. Abogado de la


Universidad Externado. Profesor investigador de la Especialización en Derecho Electoral y Partidos Políticos de la Universidad Externado de Colombia. Autor de varios artículos en libros y revistas científicas. FRANKLIN MORENO MILLÁN

Estudios de Doctorado en Derecho en la Universidad de Buenos Aires (Argentina). Magister en Derecho Público de la Universidad Externado de Colombia. Especialista en Docencia Universitaria de la Universidad Santiago de Cali. Abogado de la Universidad Santiago de Cali. Profesor investigador y ex-director de la carrera de Derecho de la Universidad Santiago de Cali. Integrante de los Grupos de Investigación Tulio Enrique Tascón y GICPODERI, reconocido en categoría A por COLCIENCIAS. Autor de varios artículos en libros y revistas científicas. ADOLFO MURILLO GRANADOS

Doctorando en Derecho de la Universidad Externado de Colombia. Especialista en Derecho Constitucional y en Derecho Penal por la Universidad Libre de Colombia seccional Cali. Abogado de la Universidad Libre. Profesor investigador de la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de la Universidad Santiago de Cali y de la Universidad Libre seccional Cali. Autor de varios artículos en libros y revistas científicas. GUILLERMO FRANCISCO REYES GONZÁLEZ

Viceministro de Justicia. Especialista en Sistema Democrático y Federalismo en Estados Unidos. Especialista en Derecho Público y en Derecho Tributario de la Universidad del Rosario. Abogado del Colegio Mayor Nuestra Señora del Rosario. Ex-presidente del Consejo Nacional Electoral. Ex-presidente y Fundador del Consejo Electoral Andino. Ex-magistrado Auxiliar de la Corte Constitucional. Profesor de las especializaciones en Derecho Administrativo y Constitucional de la Universidad Santiago de Cali. Autor de diversas obras en Derecho Electoral. JOSÉ ANDRÉS O’MEARA RIVEIRA Director de Asuntos Políticos y Electorales del Ministerio del Interior y de Justicia. Master en Acción Política y Participación Ciudadana en el Estado de Derecho por la Universidad Rey Juan Carlos (España). Especialista en Derecho Administrativo de la Pontificia Universidad Javeriana. Abogado de la Universidad Sergio Arboleda. Profesor de la especialización en Derecho Administrativo de la Universidad Santiago de Cali.

Sistema electoral colombiano, actualidad y perspectivas

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