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SITUACIÓN ACTUAL DEL SISTEMA GENERAL DE PENSIONES (SGPE) EN COLOMBIA:

HECHOS RELEVANTES

FORO INTERNACIONAL DE PENSIONES

CONTRALORÍA DELEGADA PARA EL SECTOR SOCIAL

Bogotá, agosto 2018

Temas

REFLEXIONES INICIALES

I. SITUACIÓN ACTUAL DEL SGPE

II. 10 DESAFÍOS Y RETOS DEL SGPE


La protección a la vejez, es un tema de gran trascendencia no solo en Colombia, sino en el mundo entero. Las discusiones giran en torno al reto de adoptar modelos que permitan equilibrar una óptima atención a los adultos mayores versus alcanzar un adecuado manejo financiero del sistema.

A eso se suma, para el caso colombiano, que deliberaciones sobre temas de mayor visibilidad en la agenda pública, como los acuerdos de paz y las políticas en salud o educación, no hayan permitido su priorización en la agenda pública durante los últimos años.


Se perdió tiempo valioso en los últimos 8 años para avanzar en los cambios que necesita el SGPe, puesto que solamente se expidieron algunas normas sobre temas puntuales, pero no se efectuaron cambios estructurales.

Como esta concebido, el SGPe es un sistema “excluyente”, que expulsa a los ciudadanos, principalmente a los menos favorecidos laboralmente, como se vera en la presentación.


• De acuerdo con las cifras obtenidas a través de las estadísticas de mercado laboral del DANE, solamente 4 de cada 10 ocupados están afiliados a seguridad social en pensiones a nivel nacional.

• El país registra en la actualidad cerca de 6 millones de personas mayores de 60 años, de las cuales 2 millones están pensionadas, 1,5 millones de personas reciben apoyo de esquemas complementarios como Colombia Mayor y 2,5 millones de personas aproximadamente no tienen cobertura por pensión.


Total afiliados (cotizantes y no cotizantes) al SGPe y Regímenes Exceptuados 2016

Fuente: Superintendencia Financiera, Ministerio de Defensa Nacional y Fiduciaria la Previsora. Elaboró DES Sector Social

CotizantesNo

cotizantes Total

RAIS Total 4.639.767 9.475.630 14.115.397

Caxdac 165 338 503

Fonprecon Total 1.017 4 1.021

P. Antioquia 450 13 463

Colpensiones 2.254.387 4.182.494 6.436.881

Total 2.257.036 4.182.853 6.439.889

6.896.803 13.658.483 20.555.286

FOMAG 443.533 443.533

Ejército 199.635 199.635

Armada 30.744 30.744

Fuerza Aérea 11.426 11.426

Policía Nacional 175.210 175.210

Total Fuerza Pública 417.015 417.015

Total Exceptuados 860.548 860.548

7.757.351 13.658.483 21.415.834

REG

IMEN

ES

EXCEPTUA

DO

S (RE)

TOTAL RPM + RAIS + RE

2016

RPM

TOTAL RPM + RAIS

REGIMEN Entidad


Porcentaje de población cotizante a pensiones. Cabeceras y centros poblados y rural disperso (Población cotizante a pensiones / total ocupados) promedio anual 2012-2017.

37,10 38,81

40,58 41,51

42,60 43,40

9,62 11,21

12,49 12,00 13,90

15,70

0,00

5,00

10,00

15,00

20,00

25,00

30,00

35,00

40,00

45,00

50,00

2012 2013 2014 2015 2016 2017 (Mayo)

Po

bla

ció

n a

filia

da

a p

ensi

on

es /

To

tal o

cup

ado

s (%

)

Años

Cabeceras Centros poblados y rural disperso

Fuente: DANE-GEIH. *Corte a 30 de mayo de 2017. Elaboró DES Sector Social.


Total pensionados SGPe, Regímenes Exceptuados y entidades públicas del orden nacional (UGPP) 2012-2017

Fuente: Superintendencia Financiera (Incluye pensionados por vejez, sobrevivencia e invalidez), Ministerio de Trabajo (RE) y UGPP (UGPP). Elaboró DES Sector Social. (1) ISS y CAPRECOM traslada todos sus afiliados a Colpensiones de acuerdo con el Decreto 2011 de 2012. (2) Corte a 30 de junio de 2017.

REGIMEN 2012 2013

Variación

frente año

anterior

(%) 2014

Variación

frente año

anterior

(%) 2015

Variación

frente

año

anterior

(%) 2016

Variación

frente

año

anterior

(%) 2017 (2)

Variación

frente

año

anterior

(%)

RAIS 59.764 68.771 15,07% 78.498 14,14% 92.037 17% 111.080 20,69% 119.750 7,81%

RPM 1.039.307 1.123.398 8,09% 1.184.986 5,48% 1.216.590 3% 1.246.643 2,47% 1.266.761 1,61%

Regimenes exceptuados (RE) 279.061 293.718 5,25% 310.321 5,65% 322.086 4% 338.536 5,11% 347.191 2,56%

Pensiones Públicas (UGPP) 258.236 278.163 7,72% 297.589 6,98% 335.572 13% 333.947 -0,48% 333.016 -0,28%

TOTAL 1.636.368 1.764.050 7,80% 1.871.394 6,09% 1.966.285 5% 2.030.206 3,25% 2.066.718 1,80%

II. 10 Desafíos y Retos del SGPe


1. Informalidad laboral como factor fundamental de la baja cobertura pensional

• El ahorro o los recursos que fluyen hacia el sistema de pensiones se originan principalmente en la participación de las personas en el mercado de trabajo, por lo cual, temas como la informalidad e inestabilidad laboral y las barreras de acceso a un empleo formal, generan aportes limitados a los esquemas de seguridad social.

• Si bien se reconoce una reducción sostenida de la informalidad laboral en el país a partir del año 2012, pasando de un 52,2% a 48,4% en 2017 (promedio año) para el conjunto de las principales 23 ciudades, de acuerdo con información del DANE, el reto es lograr que más ciudadanos se incorporen al sistema de seguridad social y de esta forma se alcancen mejores niveles de cobertura.

• En particular, algunos análisis señalan que al disminuir la informalidad laboral a un 30% para el año 2050, se aumentaría la cobertura pensional a valores cercanos al 50%.

La CGR consideró importante diseñar un ejercicio metodológico (Minería de datos), tomando como fuente de información la Planilla Integrada para la Liquidación de Aportes (PILA) que permitiera conocer el porcentaje de tiempo promedio que cotiza el conjunto de personas afiliadas al sistema, entre los años 2012 y 2016.

Porcentaje promedio de cotización al SGPe

II. 10 DESAFÍOS Y RETOS DEL SGPE 1. Informalidad laboral como factor fundamental de la baja

cobertura pensional

Año No. Aportantes

PILA

% Porcentaje de

cotización durante el

año

2012 12.228.884 52,5

2013 12.270.598 55,9

2014 11.736.937 64,4

2015 12.018.186 66,4

2016 12.669.213 63,9

Fuente: Ministerio de Salud y Protección Social. Elaboró DES Sector Social.

A una persona le tomaría cerca de 36 años cumplir el requisito de número de semanas para pensionarse (1.300 semanas)

• El gobierno actual ha propuesto una serie de normas para impulsar la formalización laboral y empresarial:

Ley 1429 de 2010 (exoneraciones y descuentos tributarios e incentivos para empresas que establezcan nuevos puestos de trabajo)

Leyes 1607 de 2012 y 1819 de 2016 (Reformas tributarias)

• “La aplicación de la Ley aunque muestra logros en formalización empresarial, fue extremadamente baja en sus resultados frente a la formalización laboral”.

(Unión Temporal Econometría –SEI–. Ministerio de Trabajo. (2013). Evaluación a la implementación de la Ley 1429 de

2010, y diseño e implementación de un sistema de seguimiento y evaluación. Bogotá, D.C.)

II. 10 DESAFÍOS Y RETOS DEL SGPE 1. Informalidad laboral como factor fundamental de la baja cobertura pensional Beneficios tributarios para su disminución

• No se cuenta con datos históricos de las acciones de IVC, ni tampoco, con estadísticas relacionadas con los tamaños de las empresas donde se han adelantado estas actividades, lo que es de gran relevancia, toda vez que es importante conocer si esta IVC se adelanta prioritariamente en pequeñas empresas, que son las que cuentan con mayores niveles de informalidad en el país.

• Sí como muy probablemente sucede, al ser únicamente las grandes empresas las fiscalizadas por el Estado, se envía un mensaje a las pequeñas empresas, y es que al ser pequeña, puede trabajar de alguna manera “oculta” ante el Estado y no encuentra incentivos para crecer, formalizarse y cambiar esta condición.

II. 10 DESAFÍOS Y RETOS DEL SGPE 1. Informalidad laboral como factor fundamental de la baja cobertura pensional Inspección, vigilancia y control (IVC)

Nueva economía del conocimiento (basada en la producción y el uso intensivo de la información, la tecnología y el conocimiento en la creación de valor) y las nuevas relaciones laborales que genera y la capacidad del Estado para su regulación.

II. DESAFÍOS Y RETOS DEL SGPE 1. Informalidad laboral como factor fundamental de la baja cobertura pensional

Inspección, vigilancia y control (IVC)

Servicios sociales del Estado vs. formalización laboral

Existe un contexto en el funcionamiento de los servicios sociales en el país, que no permite “vender positivamente” los beneficios de la formalización laboral para que más trabajadores accedan al Sistema General de Seguridad Social; esto debido a la existencia de un régimen de protección y beneficios arraigado (p.ej. el régimen subsidiado en salud) que favorece a la informalidad laboral como generadora de “privilegios”.

II. DESAFÍOS Y RETOS DEL SGPE 2. Envejecimiento de la población

La población del país está creciendo, pero al mismo tiempo se envejece y es cada vez más longeva.

El país ha pasado de 12,5 millones de habitantes en 1950 a 48,7 millones estimados para 2016, es decir, se ha incrementado 3,9 veces.

La expectativa de vida de la población colombiana ha aumentado, pasando de 57 años en el año 1960 a 74 años para 2014. Si bien es favorable que actualmente las personas sobrevivan un mayor número de años, la situación puede complicarse con estos cambios demográficos cuando no cuentan con ingresos dignos, ni con la prestación de servicios adecuada y su correspondiente financiación, que pueden tener como consecuencia una población adulta con alta desprotección para su vejez

II. 10 DESAFÍOS Y RETOS DEL SGPE 2. Envejecimiento de la población - indicadores

Pirámides poblacionales Colombia 2015-2050-2100.

Fuente: Sistema de Información de Mercados Laborales y de Seguridad Social (SIMS) – BID y DANE.

II. 10 DESAFÍOS Y RETOS DEL SGPE 2. Envejecimiento de la población - indicadores

Tasa de envejecimiento (Población > 65 años / Población Total).

Fuente: Sistema de Información de Mercados Laborales y de Seguridad Social (SIMS) – BID. Elaboró DES Sector Social.

Tasa de dependencia (Población > 65años + Población < 15 años / Población entre 15 y 64 años).

Fuente: Sistema de Información de Mercados Laborales y de Seguridad Social (SIMS) – BID y DANE. Elaboró DES Sector Social.

II. 10. DESAFÍOS Y RETOS DEL SGPE 2. Envejecimiento de la población: acciones del Estado • Ley 1251 de 2008: definió algunos lineamientos para la protección de los adultos mayores

• Leyes 1315 de 2009 y 1276 de 2009: buscan brindarles mayores garantías a los adultos

mayores.

POLÍTICA NACIONAL DE ENVEJECIMIENTO Y VEJEZ 2007-2019:

• Carencia de recursos para su financiamiento

• Ausencia de actividades de monitoreo, seguimiento y evaluación a los resultados de la misma, debido a la inexistencia de un plan de acción que incorpore unas acciones precisas, las competencias de los responsables a nivel territorial, recursos, tiempos para su ejecución e indicadores para una debida medición de sus resultados.

• Se requiere actualizar la política que permita superar las desigualdades sociales en la vejez, el envejecimiento rural y acciones más decididas frente al afrontar la dependencia funcional, la enfermedad, la discapacidad y la calidad de vida.

II. 10 DESAFÍOS Y RETOS DEL SGPE 3. La evasión al SGPe presenta cifras importantes

• La evasión al SGP es un factor de la mayor importancia, puesto que afecta su

funcionamiento, genera la pérdida de recursos, implica un esfuerzo institucional importante para su control y no menos importante, los estímulos a la informalidad laboral que genera.

• Para el periodo analizado, los registros para el componente pensional (que es el que mayor niveles de evasión registra frente a los otros subsistemas) realizados por la UGPP, muestran una mayor evasión por parte de afiliados independientes al sistema, con recursos aproximados entre los años 2012 y 2016 de $22 billones y por parte de los asalariados o dependientes, por el orden de los $8,8 billones.

• En este tema si bien se muestran avances importantes, es necesario generar

campañas o estrategias que permitan mejorar la cultura de pago, principalmente de los trabajadores independientes y así mismo propiciar la disminución de los evasores omisos para que declaren en función de sus ingresos reales.

II. 10 DESAFÍOS Y RETOS DEL SGPE 4. Incipientes estrategias de información y educación financiera en pensiones

• Tanto en las páginas del Ministerio de Trabajo, como de Colpensiones y Asofondos, se han desarrollado links y funcionalidades para que los ciudadanos obtengan información sobre la normatividad, instructivos, conceptos y novedades.

• Aspectos tan sencillos como unos extractos mensuales amigables con el lector contribuirían significativamente a mejorar la interacción con su historia laboral.

• Se conformó la Comisión Intersectorial de Educación Económica y Financiera, que incorpora una Subcomisión de Previsión para el Retiro y Protección a la Vejez que hace seguimiento a las distintas entidades relacionadas con esta materia.

• Es importante afianzar en la sociedad el fomento de una cultura de ahorro para la vejez, destacando su importancia al constituir activos que van a ser utilizados por las personas en su etapa de retiro laboral.

5. Modelos alternativos de pensión: resultados dispares en la ampliación de la cobertura pensional.

Pensión familiar

Se han otorgado 245 pensiones familiares en Colpensiones (otras 116 se encuentran en trámite) y tan solo 4 en el RAIS, debido principalmente a las restricciones impuestas por en su reglamentación, las dificultades para el traslado entre regímenes y en el reconocimiento y pago de bonos pensionales, entre otros.

Pago por semanas a la seguridad social – empleados de servicio doméstico (ESD)

Actualmente, existen 95.000 trabajadoras del servicio doméstico que se encuentran afiliadas al sistema de Seguridad Social, lo que muestra un avance importante.


6. Aumentos de cobertura a través de programas de beneficios sociales (BEPS y Colombia Mayor)

BEPS: un mecanismo de protección para la vejez, que se ofrece como parte de los servicios sociales complementarios, con el fin de que las personas de escasos recursos que participen, obtengan hasta su muerte un ingreso periódico, personal e individual.

Las estadísticas del programa muestran que el total de vinculados a los BEPS para el 30 de junio de 2017 es de 744.377, logrando el 58,6% de la meta planteada en el PND.

El número de ahorradores es de 187.293, que representa 25,2% de los vinculados, arrojando una razón de 1 ahorrador por 4 vinculados.

Algunos análisis señalan el muy bajo número de afiliados que presenta dicho esquema y montos de ahorro limitados



Colombia Mayor: destinado a la protección de personas en estado de indigencia o de pobreza extrema, mediante la entrega de un subsidio económico.

Los beneficios de la subcuenta de subsistencia son otorgados en las modalidades de subsidio económico directo (otorgado en dinero girado a los beneficiarios, el cual oscila en un rango entre $40.000 a $75.000 por mes)

“Los auxilios de Colombia Mayor, aunque ayudan a cubrir unos gastos esenciales como pueden ser un techo y el consumo de energía eléctrica, —lo cual los hace muy apreciados, especialmente en las áreas rurales— no pueden considerarse adecuados.” (Farne, 2014)

“No hay evidencia de que el programa genere impactos positivos importantes sobre niveles estructurales de pobreza, ni en las condiciones de dignidad de la vejez”. (U. Andes, 2017)

“Este programa tiene reservas hasta el año 2020 con la actual cobertura, a partir del cual el presupuesto del Estado va a tener que financiar parte del programa“ . (Bosch, 2012)



Colombia Mayor:

Mediante un ejercicio de cruce de datos realizado por la CGR entre las bases de datos de indemnizaciones sustitutivas entregadas por Colpensiones y de beneficiarios del programa Colombia Mayor para el periodo comprendido entre 2012-2017, se pudo corroborar que un considerable número de afiliados a Colpensiones que fueron objeto de indemnización sustitutiva de vejez (54.970 personas), tuvieron que recurrir a los subsidios del Colombia Mayor, dada su condición de pobreza y vulnerabilidad, al no lograr obtener al menos una pensión mínima de vejez del SGPe.


•

Fuente: Colpensiones (Oficio 2017_8644384_2337578 del 30 de agosto de 2017). Elaboró DES Sector Social. *Corte a 30 de junio de 2017. Nota: M: mujeres, H: hombres

Cuadro 2-8 Número de solicitudes de traslados de afiliados de Colpensiones al RAIS 2012-2017

Cuadro 2-9 Número de solicitudes de traslados de afiliados del RAIS a Colpensiones 2012-2017


7. El traslado de afiliados entre regímenes

II. DESAFÍOS Y RETOS DEL SGPE

Coeficiente de relación entre afiliados trasladados (Traslados de RAIS a Colpensiones / Traslados de Colpensiones a RAIS)*. Fuente: Colpensiones (Oficio 2017_8644384_2337578 del 30 de agosto de 2017). Elaboró DES Sector Social. *Corte a 30 de junio de 2017.

7. El traslado de afiliados entre regímenes


8. Magnitud de la devolución de aportes pensionales de vejez-DAPV.

El SGPe genera más DAPV que pensionados de vejez. La causa es la insuficiencia de semanas cotizadas para acceder a por lo menos a una pensión mínima. El efecto es que cerca de 740 mil personas vieron frustradas sus esperanzas de acceder a una pensión de vejez durante el periodo 2006- 2017.



DAPV en el RAIS

14 37 53 65 113 95 169 274 488 1176

1831 1384 763 1.076

1.768 1.477 1.998

2.122 2.916 3.954

4.956

7.020 8.074

7.370

2.401 3.138

3.971

5.240 6.126

7.480

9.477

12.424

14.505

17.552

20.146

17.280

0

5000

10000

15000

20000

25000

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017

PensionadosFGPM (i)

PensionadosVejez (ii)

Total devoluciónsaldos (vi=iii+iv)

Exponencial (PensionadosVejez (ii))

Exponencial (Total devoluciónsaldos (vi=iii+iv))

II. 10 DESAFÍOS Y RETOS DEL SGPE 8. Magnitud de la devolución de aportes pensionales de

vejez-DAPV.

El RAIS realizó devolución de saldos de vejez a 119.067 afiliados, durante el periodo 2006-2017, lo que equivale a

casi la misma cantidad de pensionados con los que cuenta a la fecha.


vejez-DAPV.

En cuanto al monto total de los recursos devueltos, las AFP giraron cerca de $3,6 billones por concepto

de devolución de saldos de vejez, durante el periodo de estudio (a precios constantes de 2017). Del total

de devoluciones, 55.073 afiliados (46,25 %) recibieron ahorros menores a $10 millones, y solamente

9.405 afiliados (7,90%) recibieron ahorros mayores o iguales a $80 millones.


vejez-DAPV.

Indicador RAIS

Un indicador sobre la evolución de la devolución de los ahorros pensionales en el RAIS, durante el periodo

analizado, indicaría que aproximadamente a 3 de cada 4 afiliados que alcanzan la edad de pensión se les devuelven sus ahorros pensionales, ya que no

lograron cumplir el requisito mínimo de semanas cotizadas para obtener una pensión de vejez.



DAPV en Colpensiones

83.357 80.748

85.098

78.252

89.242 86.634

50.107

65.754

91.005

61.714 58.057

29.024 29.788 32.974

38.225 36.106

39.530 42.507

25.648

77.009

64.300

83.573

88.997

60.968

-

20.000

40.000

60.000

80.000

100.000

120.000

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017

PensionadosVejez

Indemnización Sustitutiva-Vejez Exponencial (PensionadosVejez)

Exponencial (Indemnización Sustitutiva-Vejez)

II. 10 DESAFÍOS Y RETOS DEL SGPE 8. Magnitud de la devolución de aportes pensionales de vejez-DAPV

Colpensiones reconoció indemnizaciones sustitutivas de vejez a 619.625 afiliados, durante el periodo 2006-2017, lo que equivale a casi la mitad

de pensionados con los que cuenta a la fecha.

II. 10 DESAFÍOS Y RETOS DEL SGPE 8. Magnitud de la devolución de aportes pensionales de vejez-DAPV

Colpensiones giró recursos por más de $2,8 billones por concepto de indemnizaciones sustitutivas de

vejez durante el periodo de estudio (a precios constantes de 2017). Ahora bien, 557.210 afiliados (93,15%) recibieron menos de $10 millones como

indemnización, mientras que solo 225 afiliados (0,04%) recibieron recursos mayores o iguales a

$80 millones.

2. 10 Desafíos y retos del SGPe 3.8. Magnitud de la devolución de aportes pensionales de

vejez-DAPV

Indicador Colpensiones

De la misma forma que se hizo con el RAIS, se utilizó un indicador que nos muestra cómo ha evolucionado la indemnización sustitutiva de vejez en Colpensiones, pero solo para el periodo (2013-2017), el cual indicaría que a cerca de 1 de cada 2 afiliados que alcanzan la edad de pensión se les reconoció indemnización sustitutiva en Colpensiones, ya que no lograron cumplir el requisito mínimo de semanas cotizadas para obtener una pensión de vejez.

Panorama incierto frente a reconocimientos

pensionales.

Desgaste Administrativo e Institucional (Agentes del

Sistema y Rama Judicial)

Contingencias adicionales

Falta de Criterio Único Jurisprudencial en materia pensional

Impacto Fiscal para la Nación

II. 10 DESAFÍOS Y RETOS DEL SGPE 9. Falta de criterio jurisprudencial en materia pensional

No permite determinar la

responsabilidad de la política de

protección al adulto mayor

Información no unificada ni disponible

No hay divulgación,

promoción ni información

acerca de formar parte

del Sistema de Pensiones

Compleja y extensa estructura institucional

II. 10 DESAFÍOS Y RETOS DEL SGPE 10. Compleja y extensa estructura institucional

Afectación de la prestación del servicio de Seguridad Social

Gracias

dachaves@contraloría.gov.co

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