¿Social-neoliberalismo_ Organismos Multilaterales, Crisis Global y Programas de Transferencia...

7/23/2019 Social-neoliberalismo_ Organismos Multilaterales, Crisis Global y Programas de Transferencia Moneta

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Poltica y Cultura

ISSN: 0188-7742

[email protected]

Universidad Autnoma Metropolitana Unidad

Xochimilco

Mxico

Puello-Socarrs, Jos Francisco; Gunturiz, Mara Anglica

Social-neoliberalismo? Organismos multilaterales, crisis global y programas de transferencia

monetaria condicionada

Poltica y Cultura, nm. 40, 2013, pp. 29-54

Universidad Autnoma Metropolitana Unidad Xochimilco

Distrito Federal, Mxico

Disponible en: http://www.redalyc.org/articulo.oa?id=26728947003

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Jos Francisco Puello-Socarrs*Mara Anglica Gunturiz**

Social-neoliberalismo?

Organismos multilaterales, crisis globaly programas de transferencia monetaria

condicionada

Resumen

Este trabajo analiza los programas de transferencia monetaria condicionada (PTMC) comouna de las ms recientes estrategias en polticas sociales dentro del neoliberalismocontemporneo, que emergen en relacin con los cambios y transformacionesrecientes en la economa poltica global y regional. Sealamos las continuidades ydiscontinuidades en los marcos neoliberales a partir de las diferentes versiones delConsenso de Washington para destacar cmo el discurso hegemnico cambia desdelas versiones ortodoxas hacia las heterodoxas incluyendo las cuestiones sociales;

igualmente, mostramos cmo los organismos multilaterales las introducen en los diseosy prescripciones de las polticas sociales, as como la proliferacin de los PTMCenmedio de la profundizacin de la crisis global.

Palabras clave: programas de transferencia monetaria condicionada, nuevo neoli-beralismo, organismos multilaterales, Consenso de Washington, crisis global.

Abstract

This paper attempts to analyze conditional cash transfer programs (CCT) as one of neweststrategies of contemporary neoliberalisms social policies that arise related to recently

changes and transformations in the global and regional political economy. Here wepoint out about continuities and discontinuities in neoliberal frames through different

* Docente asistente en la Escuela de Poltica y Gobierno, Universidad Nacional de SanMartn, Buenos Aires, Argentina [[email protected]].

** Becaria doctoral con sede en el Centro de Estudios e Investigaciones Laborales, BuenosAires, Argentina [[email protected]].

1Sonia lvarez Leguizamn, Los discursos minimistas sobre las necesidades bsicas ylos umbrales de ciudadana como reproductores de la pobreza, Trabajo y produccin de la

pobreza en Latinoamrica y El Caribe: estructuras, discursos y actores, Buenos Aires, Clacso,

2005, pp. 268-269.


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Poltica y Cultura, otoo 2013, nm. 40, pp. 29-54

Jos Francisco Puello-Socarrs y Mara Anglica Gunturiz

l Banco Mundial (BM) public recientemente uninforme en el cual destacaba cmo la mayora de

los pases en el mundo afrontan la crisis mediante programas de proteccinsocial y transferencias monetarias condicionadas aludiendo que estasestrategias han ayudado a las familias pobres.2

El BMconsidera que especficamente este desempeo en Amrica Latinaha sido exitoso para superar la pobreza extrema. Desde otro punto de vista,sin embargo, los nuevos formatos de poltica social heredados de la era delas reformas neoliberales han sido interpretados por el contrario comoestrategias excluyentes, incapaces de formular salidas estructurales a la pobrezaen vista de su naturaleza paliativa. Igualmente, se ha sealado que el espaciocreado por estos programas resulta ser proclive para la corrupcin poltica y la

EINTRODUCCIN

versions of the so-called Washington Consensus to note how hegemonic discourseturns from the orthodox views to heterodox ones featuring social issues; actually weshowed how some institutions like World Bank and InterAmerican Development Bankadd this issues into policy designs and prescriptions and, finally, we warned about

dissemination of Cash-Transfers Programs in the middle of present global crisis.Key words: conditional cash transfer programs, new neoliberalism, multilateralorganizations, Washington Consensus, global crisis.

Artculo recibido el 31-10-12Artculo aceptado el 20-09-13

2Banco Mundial, Pases de Amrica Latina enfrentan crisis con programas sociales ms

poderosos [www.bancomundial.org], fecha de consulta: 10 de febrero de 2009.

El sistema discursivo del desarrollo humano a escalas

mnimas, en toda su gama, constituye un humanitarismoremozado. No cuestiona ni propone modificar las causasque producen la desigualdad y la pobreza, sino que lasnaturaliza y las reproduce. La promocin de la vida enlos niveles bsicos coloca a este nuevo arte de gobernarproduciendo vida tambin, pero no en trminos de unmximo razonable de bienestar dado el desarrollo delas fuerzas productivas, de la riqueza acumulada y delnivel histrico que alcanzan las luchas sociales sino enlos mnimos bsicos, casi a escala animal.1


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emergencia de un nuevo clientelismo, dado el carcter focalizado y selectivoque implican dichas polticas. En este marco, la interrogante sobre cules sonlos fundamentos y mviles que determinan el diseo, ejecucin y evaluacinde los programas de transferencias condicionadas de ingresos en particular

y de las polticas sociales en general, sigue en suspenso.Este trabajo plantea que los programas de transferencia monetaria

condicionada (PTMC) son una estrategia clave de las polticas sociales enel neoliberalismo contemporneo. Los poderes hegemnicos3 han vistola necesidad de tomar nota sobre las oleadas de resistencias sociales ycontestaciones polticas contrahegemnicas y, en esa forma, el neoliberalismose ha visto obligado a adoptar y adaptar en sus prcticas y polticas, nuevasmiradas, repertorios y medidas para mantener su posicin actual de poder.

La trayectoria de los argumentos de este trabajo es relativamente sencilla.

En primer lugar, sealamos las continuidades y discontinuidades en los marcosneoliberales a travs de las diferentes versiones del Consenso de Washingtonpara destacar cmo el discurso hegemnico cambia desde las versionesortodoxas hacia las heterodoxas incorporando las cuestiones sociales; ensegundo lugar, mostramos cmo algunas instituciones como el Banco Mundial

y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) introducen estas cuestionesen los diseos y prescripciones de las polticas sociales. En tercer lugar,advertimos que la crisis global ha potenciado la idea de diseminar los PTMCcomo uno de los instrumentos ms importantes para la difusin del nuevoneoliberalismo4a nivel regional y mundial.

3Entendemos la hegemona neoliberal, desde una perspectiva neogramsciana, como elproceso emergente de luchas y compromisos mediante el cual el significado del neoliberalismoes tanto reexaminado como reafirmado, y en ese sentido tomamos seriamente las prcticas

y discursos sociales del neoliberalismo y la manera por la cual ellos han sido fuertementearraigados en la sociedad civil[...] distintas luchas sociales y polticas que podran ser ledascomo contestacionesal neoliberalismo, lejos de ello, podran ser vistas como parte de suevolucin. Dieter Plehwe, Bernhard Walpen y Gisela Neunhffer (eds.), Neoliberal hegemony.

A global critique, Nueva York, Routledge, 2006, pp. 1-2. Ms puntualmente, consideramos unadicotoma subsidiaria de procesos de neoliberalizacin/contraneoliberalizacin ya que mientrasque la crisis econmica global ofrece nuevas oportunidades estratgicas aunque dentro dearenas poltico-institucionales relativamente dispersas para las fuerzas sociales y las alianzaspolticas interesadas en promover la restriccin de los mercados o estrategias regulatorias paratrascenderlos, persiste un rgimen neoliberalizado y sistemas de polticas neoliberales a lasociados. Neil Brenner, Jamie Peck y Nik Theodore, After Neoliberalization?, Globalizations,septiembre, vol. 7, nm. 3, 2010, p. 341.

4El trmino nuevo neoliberalismo postula la emergencia de una corriente (heterodoxa),progresivamente hegemnica, al interior del neoliberalismo que se diferencia del ncleoortodoxo desplegado durante las dcadas de 1980 y 1990, como signo de la renovacin

neoliberal en medio de la profundizacin de la crisis. Este fenmeno se ha caracterizado como


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LOSCONSENSOSENWASHINGTON: VERSIONESEINVARIANTES

Hay que advertir que el significado y las realidades del neoliberalismo nodeben agotarse ni pueden ser tampoco reducidas al Consenso de Washington.Ni siquiera, como veremos, a ninguna de sus varias versiones.5

La versin original del Consenso (CW-89) sintetiz por primera vez unprograma de polticas pblicasalrededor de un declogo de prescripciones sobrelas polticas de reforma, el cual servira como bitcora de orientaciones de laaccin del Estado para avanzar en la materializacin delproyectoneoliberal enel marco de una economa de mercado. Vale la pena anotar adems que estaprimera versin reflejaba fielmente la visin compartida por las InstitucionesFinancieras Internacionales (IFI) con sede en Washington de ah su nombrepero, especialmente, la del Fondo Monetario Internacional (FMI).

Ms all de los detalles que pueda convocar este hecho es claro queeste Consenso (CW-89), se concentraba casi exclusivamente en cuestiones depoltica macroeconmica y como fue advertido por varios observadores tantosimpatizantes como crticos se caracteriz por un nfasis marcadamenteeconomicista en tanto apuntaba primordialmente hacia cuestiones relativasal manejo de la economa.6Casi una dcada despus de la aparicin delConsenso original (CW-89) se suscitaron acalorados debates desde diferentes

neoliberalismos: viejo/nuevo, ortodoxo/heterodoxo (Puello-Socarrs), regulado/desregulado(Cerny; Watkins); radical/pragmtico (Plehwe). Jos Francisco Puello-Socarrs: Nueva gramticadel neoliberalismo. Itinerarios tericos, trayectorias intelectuales, claves ideolgicas, Bogot,Universidad Nacional de Colombia, 2008, y A brief history of Anti-neoliberalism. South

American Political Economy and Development Paradigms in the XXICentury, Cincia &Trpico Journal, vol. 35, nm. 1, Recife, Fundao Joaquim Nabuco, 2012.

5Jos Francisco Puello-Socarrs, Neoliberalismo y reforma judicial en Amrica Latina.Observaciones para el anlisis del caso argentino, en Julio Gambina, Beatriz Rajland y Daniel

Campione (comps.), Neoliberalismo y reforma judicial. La posicin de la Federacin JudicialArgentina, Buenos Aires, Fundacin de Investigaciones Sociales y Polticas/Fundacin RosaLuxemburgo, 2013.

6John Williamson, What the Washington Consensus means by policy reforms, en LatinAmerican adjustment: how much has happened, Washington, The Institute for InternationalEconomics, 1990. Tambin, cfr. J. Williamson, The Washington Consensus as policy prescriptionfor development, Lecture delivered at the World Bank Series Practitioners of Development,enero 13, 2004; J. Williamson, A short history of the Washington Consensus, Conference Fromthe Washington Consensus towards a new Global Governance, Barcelona, Fundacin CIDOB(septiembre 24-25), 2004; J. Williamson, The strange history of the Washington Consensus,

Journal of Poskeynesian Economics, vol. 27, nm. 2, 2004.


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perspectivas y signos ideolgicos en torno a los resultados fruto de laaplicacin del declogo en Amrica Latina y el Caribe.

Desde el principio, este panorama estuvo influenciado por las progresivasresistencias sociales anti-neoliberales y, posteriormente, por varias contes-

taciones contra-neoliberales en el plano sociopoltico y electoral, motivadaspor la catstrofe de la hegemona neoliberal, especialmente en trminossociales. La exacerbacin de los niveles de empobrecimiento y de miseria,de suyo histricamente crticos no hay que olvidar que hablamos de laregin ms desigual del mundo aunque no la ms pobre, fomentaron noslo el descontento en general de las poblaciones y los movimientos sociales

y populares frente al modelo neoliberal sino que paulatinamente fuerongenerando expectativas polticas en torno a posibles alternativas ms all delmarco hegemnico.7

En ese sentido, 1998 fue un ao clave. El Consenso de Washington,epicentro de las controversias, result ser sometido a diferentes evaluaciones,esta vez desde los propios lugares de enunciacin hegemnicos como el BMyel Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y, aunque con menos visibilidad,bajo la influencia del pensamiento e ideas fondomonetaristas.

El BIDfue el primero en publicar un libro titulado El desarrollo econmicoy social en los umbrales del siglo XXI(1998), en el que incluy un artculo deJohn Williamson en el cual se pretenda revisar el Consenso original con elfin de recrear nuevas coordenadas para seguir avanzando en las urgentesreformas que en su opinin continuara necesitando la regin de cara alprximo siglo XXI.8Sin atentar contra los principios propuestos en 1989 y,ms bien asegurando una fuerte continuidad con el marco presentado en elConsenso original, esta revisin pretendi innovar sugiriendo la introduccinde temas adicionales a los ya consignados tales como el fortalecimientoinstitucionaly la educacin. Ambos podran canalizar ptimamente entreotras cosas, segn Williamson el gasto social y lograr impactos positivos parala trada: crecimiento econmico, bienestar e igualdad social.

Ese mismo ao, otro organismo multilateral, el BM, reforz este debate. Atravs del reporte Ms all del Consenso de Washington: la hora de la reforma

7Jos Francisco Puello-Socarrs, A brief history of Anti-neoliberalism..., op. cit. Versinen espaol: Jos Francisco Puello-Socarrs, Breve historia del anti-neoliberalism. Economapolitica suramricana y paradigmas de desarrollo en el siglo XXI, en AA.VV., Anuario deEstudios Polticos Latinoamericanos, nm. 1, 2013, pp. 167-186.

8John Williamson, Revisin del Consenso de Washington, en Louis Emmerij y Jos Nuezdel Arco (comps.), El desarrollo econmico y social en los umbrales del siglo XXI, Washington,

Banco Interamericano de Desarrollo, 1998, p. 1.


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institucional preparado por la Oficina Regional para Amrica Latina y elCaribe del BM, postulaba ir ms all de laprimera generacinde reformasrecomendada por el Consenso original (CW-89), denunciando que este ltimo,adems de no arrojar los resultados esperados despus de ms de una dcada

de reformas, habra ignora[do] el papel potencial que jugara el cambio en lasinstituciones para acelerar el desarrollo econmico y social de la regin.9ElBMsostuvo que el proceso iniciado durante las dcadas anteriores precisarade reformas adicionales, esta vez de carcter institucional, marcando lanecesidad de desplegar una Segunda Generacin de reformas;10esta nueva

versin del Consenso se denomin Consenso de Washington aumentado(oampliado) en vista de la complementariedad que sugera esta propuestafrente a la versin original.

Nuevamente en 1998 en Helsinki (Finlandia), durante la Conferencia

Anual del Instituto Mundial para la Investigacin en Economa del Desarrollo(WIDER) de la Universidad de las Naciones Unidas, hizo aparicin lo que se(auto)proclamara el Consenso Post-Washington. Este Consenso emergente,en los trminos de su propio autor, Joseph Stiglitz (vicepresidente del BancoMundial de la poca), propona ir ms all de las visiones patrocinadas desde

Washington aunque especialmente las promovidas por el Fondo MonetarioInternacional (FMI), insistiendo en que las polticas derivadas del Consenso de

Washington son incompletasy, a veces, equivocadas,11por lo cual planteabaStiglitz se requeran ms instrumentosy metas ms ampliascon el objetivode hacer funcionar bien, mejory/o correctamentea los mercados.12

El Consenso Post-Washington se concentrara en el crecimiento econ-mico en el largo plazo, el buen desarrollo institucional y regulatoriodel sistema financiero, la correccin de los fallos del mercado bajo lacomplementariedad estatal y la mayor efectividad en el ejercicio del buengobierno que, en suma, aseguraran el xito de la economa de mercado.

Tiempo despus, durante el ao 2001 y patrocinado por dos influyentesthink tanksestadounidenses, el Fondo Carnegie para la Paz Internacional yel Dilogo Interamericano, se hizo conocido el denominado Contencioso

9Shahid Javed Burki y Guillermo Perry, Ms all del Consenso de Washington: la hora dela reforma institucional, Washington, Banco Mundial, 1998.

10Shahid Javed Burki y Guillermo Perry, La larga marcha: una agenda de reformas parala prxima dcada en Amrica Latina y el Caribe, Washington, Banco Mundial, 1998.

11Joseph Stiglitz, Ms instrumentos y metas ms amplias para el desarrollo. Hacia elConsenso Post-Washington, Desarrollo Econmico, vol. 38, nm. 151, 1998, p. 691. Stiglitz serefiere al CW-89. Sin cursivas en el original.

12Ibid., p. 1.


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de Washington (Washington Contentious, traducido al espaol como Eldisenso de Washington), subtitulado Polticas econmicas para la equidadsocial en Latinoamrica. Este informe, al igual que los Consensos revisado(Williamson), ampliado (Burki y Perry) y Post-Washington (Stiglitz), se

propuso nuevamente corregir la poca importancia que le habra otorgadoel Consenso original de 1989 a temas ahora considerados cruciales para laregin: principalmente la equidad y la reduccin de la pobreza, ofreciendo10+1 nuevas herramientas de poltica, en clara alusin al declogo original.Con ello, al decir sus autores, Birdsall y De la Torre, confrontaban unaagenda de reivindicaciones en aquellos asuntos que haban sido impactadosnegativamente por las reformas adelantadas durante la dcada de 1990,especialmente, a partir del Consenso original.13

Aparentemente una diferencia que pretenda marcar el Contencioso de

Washington frente a las versiones anteriores radicaba en su virtual alejamientoincluso se sugiri, su postura crtica de las visiones que hasta ese momentomantenan los organismos multilaterales y, especficamente, los intereses de

Washington. As, fue ampliamente difundido por parte de las organizacionesprivadas de la llamada sociedad civil que contribuyeron en su redaccin,formulacin y difusin (Fondo Carnegie y Dilogo Inter-Americano).

Sin embargo, lejos de aparecer como una apelacin disidente, disruptivao siquiera crtica, el Contencioso reproduca veladamente las perspectivasen conjuntode los organismos con sede en Washington. La concepcin delaparente disensotuvo los mismos actores clave que allende materializaronlas posturas convencionales.14

13 El Contencioso subrayaba enfticamente: estamos cada vez ms convencidos: elcrecimiento y la igualdad requieren no slo ms espacios para las fuerzas del mercado y parala iniciativa privada, sino tambin la consolidacin de las instituciones que son la base de los

mercados. Nancy Birdsall y Augusto de la Torre,Washington contentious: Economic policies

for social equity in Latin America, Washington, Carnegie Endowment for International Peace,2001, p. 13.

14El Carnegie Endowmenty el Instituto de Desarrollo Econmico del Banco Mundialorganizaron el primer encuentro del Carnegie Economic Reform Network,en el cual ademsde los co-directores, Nancy Birdsall, ex vicepresidenta ejecutiva del BID(Carnegie Endowment)

y un antiguo gerente del Banco Central del Ecuador, Augusto de la Torre (Banco Mundial)[...] el mismo Nam y Williamson. Dentro del equipo se encontraba [...] Guillermo Perry [yShahid Burki] (Banco Mundial). Andrs Mora y Jos Francisco Puello-Socarrs, Economapoltica y poltica econmica en el discurso trasnacional de las lites intelectuales y las reformasestructurales, en J. Estrada lvarez (ed.), Intelectuales, tecncratas y reformas neoliberales en

Amrica Latina, Bogot, Universidad Nacional de Colombia, 2005, p. 199.


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Ahora bien, las diferentes versiones de los Consensos de Washington,desde el debut que supuso el original (1989) hasta el ltimo Contencioso(2001), permiten observar una estructura temtica, discursiva e ideolgicaconsistente. Suponen menos rupturas que continuidades ms all de que

efectivamente introducen o proponen algunos cambios, en especial, al nivelde las polticas y sus instrumentos pero no en relacin con sus fundamentoso referentes ideolgicos. Por ello, y en su conjunto, las distintas versionescomentadas confluyen alrededor de un Consenso en (general) Washingtonel cual, a pesar de sus fugaces disensos, consiente en lo esencial sobre lascuestiones ideolgicas y prcticas bsicas y necesarias para la persistenciadel neoliberalismo contemporneo.

El itinerario antes desarrollado muestra que los ncleos duros de lasorientaciones mercadocntricas se mantienen intactos. Sin embargo, en este

proceso llama la atencin que, al interiordel intelecto neoliberal, se refuerzanmutuamente las corrientes ms ortodoxas leseferistasy desreguladorasdel

viejo neoliberalismo, y las corrientes heterodoxas del nuevo neoliberalismo,defensoras de la lgica de mercado (aunque reguladopor el Estado) atentasa los peligros que implicara elfundamentalismode mercado de la ortodoxiasobre todo en trminos de la aglutinacin social. Ambos neoliberalismos(ortodoxo/heterodoxo) terminan articulndose actualmente para intervenirsobre diferentes tipos de realidades, incluso, teniendo en cuenta espacialidades

y duraciones sociales especficas.15En ese trance se registra un giro enelneoliberalismo hacia el Estado (regulador en defensa de los mercados) yhacia lo social. El Cuadro 1 ilustra esta comparacin.

Desde mediados de la dcada de 1990 y especialmente durante la primeradcada del sigloXXI, problemticas como la creciente miseria, la pobreza y elempobrecimiento y la exclusin social, poco a poco vienen siendo abordadaspor diferentes resistenciassociales antineoliberales, sobre todo a travs demltiples contestacionespolticas contra-neoliberales, a lo largo y ancho delsubcontinente, amenazando potencialmente con cuestionar, desestabilizar

y hasta bloquear la continuidad del proyecto del neoliberalismo.16La lucha

15Un excelente ejemplo lo ofrece la realidad contempornea. La crisis en generalse intentaresolver no slo con ms capitalismo sino tambin con ms neoliberalismo. Sin embargo,mientras en Estados Unidos, y principalmente en Europa, la salida presupone una va basadaen la ortodoxia neoliberal, en otras regiones y espacialidades como Amrica Latina y elCaribe la estrategia recurre a postulados y polticas desde la heterodoxia neoliberal. Sobre lasdiferencias entre neoliberalismo ortodoxo y heterodoxo, cfr. Jos Francisco Puello-Socarrs,Nueva gramtica del neo-liberalismo, op. cit.

16Por ejemplo, dos aos clave en las Reformas de Segunda Generacin son 1997 y 2001.

Recordemos que, especialmente a partir de la creciente oleada anti-neoliberaldesde finales


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Fuente: Jos Francisco Puello-Socarrs, A brief history of Anti-neoliberalism, op. cit., p. 82; y

Breve historia del anti-neoliberalismo..., op. cit., p. 173.

CUADRO1

Viejo y nuevo neoliberalismo

RACESIDEOLGICAS

Pensamiento neoclsico

ESTADO

Presencia en-tantoapparatus

MERCADO

Desempeos

SOCIEDAD

(Des)balances sociales yextraeconmicos

Viejo neoliberalismo

OrtodoxaEscuelas angloamericanascomo referencias clave;fundamentalismo de mercado:perspectiva ultraneoliberalleseferista (laissez-faire).

Desregulacin. Intervencin

estatal o planeacin estatalcentralizada imposible. El Estadode la inaccin.

Liberalizacin con extremalibertad [libertinaje] de losmercados. El mercado comoproducto de las fallas del

Estado/gobierno.

Espontneos y autorreguladospor los mercados

Nuevo neoliberalismo

HeterodoxasAustracos / ordoliberales(alemanes) / economasocial de mercado (ESM)como referencias clave.El mercado esfundamental: perspectiva

proneoliberal anti-laissez-faire.

Regulacin. La intervencin

estatal no est permitidaexcepto en tanto regulacin[accin oportunista ymomentnea]. Planeacincentralizada imposible. ElEstado de la re-accin.

Liberalizacin conlibertadde los mercados.Regulaciones del Estado enfuncin del mercado (y sus

fallas).Preocupacin por los efectossociales (negativos) quegenera la liberalizacinextrema de los mercados.

Inducidos va cuasi-mercados, regulados por elEstado.

del sigloXX, el neoliberalismo se cuestiona. Pero ambos aos y el periodo entre ellos, marcanhitos mundialmente conocidos desde la crisis de los Tigres Asiticos hasta la crisis Argentina

en el 2001.

contra la pobrezay la inclusin socialson repertorios que inevitablementehan debido ser absorbidos a su manera y en sus propios trminos porlas agendas neoliberales desplegando los dispositivos correspondientes(ideolgicos, tcnicos, etctera).


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Uno de los ejemplos claves en torno a este proceso de adaptacinneoliberal en concreto y, sobre todo, respecto de la adopcin de innovacionesinstrumentales en las polticas pblicas en Amrica Latina y el Caribe, lo registranlos denominados Programas de Transferencia Monetaria Condicionada (PTMC),

que se constituyen en una de las respuestas decisivas a la vez tcnica y tctica(de corto plazo), a nivel de las polticas (policies) neoliberales para este nuevomilenio. En principio, sugieren estar diseados para corregir algunos efectosadversos (fallas, en el lenguaje de sus defensores) producto de las lgicas demercado y particularmente ser una herramienta de la lucha contra la pobreza(extrema, como se plantea en la gran mayora de los casos desde el discursooficial de los organismos multilaterales). Sin embargo, ms recientementeestos programas han adquirido un significado menos coyuntural y mucho msestratgico. Se proyectan oportunistamente como una punta de lanza para

intentar administrar las posibles repercusiones econmicas y especialmentelas sociopolticas a partir de la profundizacin del holocausto socialpropio delcapitalismo neoliberal. Por ello, los PTMCse han convertido en instrumentosclave dentro de las plataformas estratgicas (de largo plazo) y polticas (politics)que intentan relanzar exitosamente y sin mayores contratiempos sociales el(nuevo) neoliberalismo durante el sigloXXI, en medio de la profundizacin dela crisis ms espectacular en la historia del capitalismo.

LACONSTRUCCINHEGEMNICADELOSPROGRAMASDETRANSFERENCIAMONETARIACONDICIONADA:ELBANCOMUNDIALYELBANCOINTERAMERICANODEDESARROLLO

Cmo ha sido el proceso de construccin hegemnica de los PTMC?, enqu se fundamentan?, cules son sus objetivos, fines o pretensiones? En lofundamental, los programas de transferencias condicionadas hacen parte delas polticas que pueden considerarse como intervenciones del lado de lademanda, cuyo objetivo es promover la acumulacin de capital humano,incentivando las inversiones que las familias realizan en la educacin y saludde los nios, y de este modo actuar sobre la trasmisin intergeneracional dela pobreza. El Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD)sintetiza la estructura de los PTMC, de la siguiente forma:


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CUADRO2

Caracterizacin de los programas de transferencia monetaria condicionada

Fuente: Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), Igualdad de gnero ytransferencias monetarias condicionadas, Taller sobre igualdad de gnero y programas de transferenciascondicionadas, Santo Domingo, 2010, p. 14.

Caracterizacin

Son programas diseados paracontribuir a la promocindel capital humano bsico.Consisten en transferenciasmonetarias peridicasdirigidas a los hogaresen situacin de pobreza,siempre que stos cumplancon una o ms condiciones

preestablecidas por el propioprograma en lo que respectaa la inversin en el capitalhumano de nios y nias.

Objetivos principales

Transferir ingresos corrientesa hogares en situacin depobreza.

Promover la inversin dehogares en situacin depobreza en el capital humanode la generacin ms joven.

Resultados esperados

Reduccin de lapobreza estructural.

Disminucin delas restricciones derecursos ms acuciantesque enfrentan estoshogares.

Interrupcin del ciclointergeneracional de lapobreza.

Como es sabido, dos de los actores ms importantes e influyentes, preci-

samente los encargados del diseo, implementacin, evaluacin e institu-cionalizacin de los PTMChan sido el BMy el BID. En este proceso no hayque olvidar que ambas instituciones se han especializado funcionalmente enliderar reformas sociales, tanto desde el punto de vista de la concepcinideolgica como de la financiacin requerida para este tipo de programas.Llama la atencin cmo, a pesar de contribuir con amplitud al proyectoneoliberal, especialmente desde el nuevo milenio, las actuaciones del BMy elBIDhan intentado desmarcarse sistemticamente del FMIcomo la institucin porantonomasia del fundamentalismo de mercado.17Esta misin ha requerido la

reconstruccin de un universo emergente de nuevos sentidos y conceptos(capital humano, capital social, vulnerabilidad, etctera), as como nuevosreferentes que apunten a darles solucin o respuesta (ideolgica, poltica,

17Beatriz Stolowicz, La tercera va en Amrica Latina: de la crisis intelectual al fracasopoltico, en Jairo Estrada lvarez, Intelectuales, tecncratas y reformas neoliberales enAmrica Latina, op.cit. Habra que registrar recientemente una especie de giro heterodoxo(neoliberal) en el FMIen su enfoque de polticas macroeconmicas. Cfr. J.F. Puello-Socarrset al., Reflexiones sobre la Reforma al Banco Central de Argentina [http://bit.ly/TvWVVU],

fecha de consulta: 1 de octubre de 2012.


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para las polticas e institucional), desde luego, insistimos, sin extralimitar losmrgenes convencionales.

Ya desde la primera dcada del nuevo milenio el BMen su Informe sobreel Desarrollo Mundial titulado Lucha contra la Pobreza(2000/2001), propona

como una de sus tesis centrales:

[...] los exiguos activos con que cuentan [los pobres], la falta de acceso a losmercados y la escasez de oportunidades de empleo les impiden salir de susituacin de pobreza material. Por esta razn, la creacin de oportunidadesmediante la adopcin de medidas que estimulen el crecimiento econmico,consigan unos mercados ms atentos a las necesidades de la poblacin pobre eincrementen sus activos es un factor clave para el alivio de la pobreza.18

Este planteamiento sera fruto de lo que el mismo BMconsidera una revisinde los diferentes enfoques sobre la pobreza que fundamentaron histricamentelos Informes sobre Desarrollo Mundial desde mediados del sigloXX.

El Informe 2001 insista en que el balance sobre las estrategias dirigidas alcrecimiento econmico, puestas en marcha durante la dcada inmediatamenteanterior (1990), resultaba altamente positivo. Segn el BM:

[...] en promedio, los pases que han adoptado polticas basadas en los principiosdel mercado apertura al comercio internacional, disciplina monetaria y fiscal

y desarrollo de los mercados financieros tienen a la larga un crecimiento msvigoroso que los pases que no han aplicado esas polticas.

Sin embargo, adverta, al mismo tiempo que:

[...] las reformas que facilitan el funcionamiento del mercado se han difundido,aunque en forma despareja, por todo el mundo en desarrollo. En general, hancontribuido a reducir la inflacin y promover el crecimiento, que son dos factoresimportantes para reducir la pobreza de ingreso. Pero las reformas tambinpueden descarrilarse, y ello tiene penosas consecuencias para los pobres. Los

fracasos se han debido a la falta de instituciones que las respalden, a errores enla secuencia de los cambios y al hecho de que individuos o grupos dominanteshayan monopolizado el proceso de reforma.19

Con ello, se destacaba la importancia de adoptar polticas sociales conel fin de aliviar la carga de las reformas mediante el fomento de los activosde los pobres, sobre todo el denominado capital humano.

18Banco Mundial, Informe sobre el Desarrollo Mundial 2000/2001. Lucha contra la pobreza,Madrid, Mundi Prensa, 2001, p. 1.

19Ibid., pp. 63-64.


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Precisamente, el enfoque que suscribe el Informe del BM concibe a lapobrezaen torno al concepto de privacin, es decir: la falta de ingresos yespecialmente la falta de activospara satisfacer las necesidades bsicas. Incluso,relaciona esta situacin con la sensacin de impotencia de los pobres y con su

falta de representacin en las instituciones del Estado y la sociedad. Tambinle otorga un especial nfasis a la nocin de vulnerabilidad, sobre todo antesituaciones de crisis en tanto el BMconsidera que los pobres son el grupo socialque se encuentra ms expuesto a una gran variedad de riesgos debido a subajo nivel de ingresos, y a la menor capacidad para ahorrar y acumular activos,lo cual a su vez limitara su capacidad para hacer frente a las crisis.20

Por la misma poca y en sintona con el diagnstico hecho por el BM, elBIDen el documento Enfoque para reducir la pobreza(1998) sealaba que lapobreza no slo era una condicin econmica, esto es, la carencia de bienes

y servicios necesarios para vivir como son los alimentos adecuados, el agua,la vivienda o el vestuario. Es tambin la falta de capacidades y oportunidadespara cambiar estas condiciones.21

Con base en estos diagnsticos, la propuesta del BMpara luchar contra lapobreza desde el inicio del nuevo milenio se basara en tres ejes primordiales,todos ellos por supuesto respaldados cognitivamente en el denominadoenfoque del capital humano:

Oportunidad. Hacer llegar las oportunidades econmicas a los pobres estimulando

el crecimiento general y multiplicando sus activos y hacindolos ms rentables,mediante una combinacin de intervenciones en el mercado y en otras esferas.Empoderamiento. Conseguir instituciones estatales ms dispuestas a rendir cuentasy a tener en consideracin las necesidades de los pobres, fortalecer la participacinde stos en los procesos polticos y en las decisiones locales, y eliminar losobstculos sociales que se derivan de las diferencias por razn de sexo, etnia,raza y condicin social.Seguridad. Reducir la vulnerabilidad de los pobres a la mala salud, las crisis econ-micas, las perturbaciones provocadas por las intervenciones estatales, los desastres

naturales y la violencia, y ayudarles a superar las crisis cuando se producen.22

20Ibid., p. 15. Como puede observarse, el diagnstico sobre pobreza esgrimido en el Informesobre Desarrollo Mundial 2000/2001, est basado ampliamente en el enfoque de capacidadespropuesto por Amartya Sen (Development as Freedom, Nueva York, Knopf, 1999), consultor delmismo: capacidades con que cuenta una persona, es decir, las libertades sustantivas que lepermiten disfrutar de un tipo de vida valioso para l o para ella. Ibid., p.VII.

21Banco Interamericano de Desarrollo, Para salir de la pobreza. El enfoque del BancoInteramericano de Desarrollo para reducir la pobreza, Washington, BID, Departamento deDesarrollo Sostenible, 1998, p. 8.

22Banco Mundial, Informe sobre el Desarrollo Mundial 2000/2001, op. cit., pp. 33-34.


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Para el BMresulta entonces un hecho indiscutible la permanente e ine-vitable exposicin de los hogares y las comunidades ante la diversidad deriesgos. Cmo evitarlos, reducirlos o mitigarlos? El BMpropone la existenciade dos tipos de estrategiaspara afrontar el riesgo: a) informales y b) formales.

Las estrategias informales dan cuenta de las disposiciones que afectaran a losindividuos y los hogares, aunque tambin a distintos grupos (comunidades oaldeas). Las estrategias formales se relacionan con aquellas actividades basadasen el mercado y en los mecanismos proporcionados por el sector pblico. Asu vez, las estrategias pueden dividirse de acuerdo con el objetivo buscado:1) la prevencin de una crisis o 2) la supervivencia a la misma. Entre lasprimeras se cuentan i) la reduccin y ii) la mitigacin de los riesgos.

La reduccin de los riesgos tiene por objetivo aminorarla probabilidadde una perturbacin o una fluctuacin negativa en donde, por ejemplo, las

personas o los hogares pueden tomar cierto tipo de medidas por s mismas(excavar pozos, vacunarse, etctera). Sin embargo, para reducir la mayorparte de los riesgos con algn grado de eficacia resulta necesario ademstomar medidas de mediana y gran escala. La mitigacin de los riesgos, porsu parte, pretende reducirlos impactos de las perturbaciones. Los hogaresmitigan los riesgos mediante la diversificacin de activos (adquiriendoactivos cuya rentabilidad no est perfectamente correlacionada) y seguros.23Las estrategias de supervivencia se proponen aliviarlos efectos de una crisisdespus de que sta se produce. Las medidas adoptadas a nivel personalpodran consistir, por ejemplo, en hacer uso de los ahorros o vender activos,tomar dinero en prstamo y/o recurrir a redes de apoyo. No obstante, sonlas medidas gubernamentales las que activan transferenciaso mecanismos deayuda laboral, los cuales constituyen las llamadas redes de proteccin social.Si esas medidas resultan insuficientes, segn el BM, los hogares podran verseobligados a reducir el consumo o aumentar la oferta de trabajo.

Estas estrategias de prevencin y supervivencia a una crisis, son sintetizadaspor el BMen el Cuadro 3 que expone los mecanismos de gestin de riesgos.

De acuerdo con esta lnea argumentativa, cuanto menor es la cantidadde activos existentes en un hogar, menor ser su capacidad para afrontar losriesgos y, al mismo tiempo, menores posibilidades de utilizar estrategias parasuperar la pobreza. Este crculo conducira a la denominada trampa de lapobrezaen tanto priva a las personas de casi todos los medios para controlar

23El Banco propone siete instrumentos de poltica que actan sobre la mitigacin de losriesgos y como estrategias de supervivencia: 1) seguro mdico; 2) asistencia y pensiones paralas personas de edad; 3) seguro de desempleo y asistencia a los desempleados; 4) programas deasistencia social vinculada al trabajo; 5) fondos sociales; 6) programas de microfinanciamiento;

y, 7) transferencias en efectivo.


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los riesgospor s mismas. En la situacin en la cual los activos son escasos(o inexistentes), el recurso al autoseguro sera imposible. Por ejemplo, si lacobertura en salud y la nutricin son deficientes, resultara difcil trabajarms, o enviar a ms miembros de la familia a trabajar. Adems, debido a que

el riesgo de incumplimiento puede ser elevado, los mecanismos de segurocolectivo suelen ser inaccesibles.

Con base en ello, el BMjustifica la presencia estatal como generador depolticas pblicas que les permitan a los pobres la ampliacin de sus activos,sobre todo cuando los mercados no funcionan adecuadamente (a su favor),

ya sea por su aislamiento fsico o debido a las insuficiencias de mercado enalgn sector (financiero, salud o seguros, por ejemplo). La poltica pblica eneste sentido reducira las desigualdades iniciales aumentando las oportunidadespara que los pobres se beneficien del crecimiento econmico.24

Para el BMentonces las medidas para la reduccin y la mitigacin de losriesgos son prioritarias en la construccin de redes de seguridad anticclicas.En esta lnea, las estrategias de supervivencia dirigidas hacia la inversinen capital humano, como es el caso de las transferencias en efectivo, sondeterminantes. Al respecto el BMpuntualizaba:

Los programas de desarrollo humanodirigidos especficamente a las familiaspobres con hijos realizan transferencias en efectivoo en especie sobre la basede criterios comprobables, como la edad de los hijos, la asistencia a la escuela o

la participacin en un programa de atencin de la salud. Por lo tanto, cumplenel doble objetivo de reduccin de la pobreza y desarrollo humano. Cuando soneficaces, impiden que los nios sufran el dao a largo plazo que se producecuando los hogares, incapaces de controlar adecuadamente los riesgos, respondena las crisis subalimentando a sus hijos o sacndolos de la escuela para enviarlosa trabajar.25

Ahora bien, la eficacia de este tipo de programas dependera, segnel BM, de la calidad de los sistemas de selectividad y, sobre todo, de lafocalizacin incorporados en los diseos de tales iniciativas. El BIDpreviamentehaba sugerido que este tipo de estrategia(inversin en capital humano yempoderamiento) es complementaria con la de crecimiento econmicoparala reduccin de la pobreza, en tanto:

[...] el crecimiento econmico por s solo no es suficiente. Se requiere ademsinvertir en la gente para elevar su nivel de educacin, capacitacin y salud. Es

24Ibid., p. 79.25Ibid., p. 158. Sin cursivas en el original.


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necesario hacer esfuerzos para ayudar a los pobres a ganarse los medios que lespermitirn salir de la pobreza y mejorar la calidad de sus vidas. Se deben dar lospasos que conduzcan a aumentar la participacin de los pobres no slo en proyectosespecficos, sino tambin en el proceso de formulacin de polticas pblicas.26

Desde el Enfoque para reducir la pobreza de 1998, el BIDya haba llamadola atencin sobre la ineficaz inversin del gasto social en Amrica Latinasugiriendo que una poltica social realmente efectiva y que beneficiara a laspoblaciones ms pobres necesitara redireccionar los recursos medianteprocesos de focalizacin, basados en variables categoriales y no solamenteen variables de ingreso:

Como porcentaje del PIB, los pases latinoamericanos gastan ms en educacin y

salud a travs de su sector pblico que lo que gastan otras naciones en desarrollo,y los gastos privados en salud superan la proporcin equivalente del PIBen otrospases en desarrollo. El problema entonces es de distribucin del gasto social,ms que de cantidades absolutas. Para beneficiar a los pobres, los sistemas deprestacin de servicios deben ofrecer un acceso equitativo a servicios de calidad ydedicar ms recursos a la salud y educacin bsicas, en vez de otorgar subsidioscada vez mayores a las universidades o favorecer servicios complejos de atencin,que benefician de manera indebida a los grupos de altos ingresos.27

Estos postulados se veran reflejados en el documento de Desarrollo Socialque haca parte del marco estratgico del BIDen respuesta a los Objetivos deDesarrollo del Milenio, donde se plantean cuatro grupos de acciones destinadasal desarrollo social, enmarcadas en los principios de inversin en capitalhumano, gestin de riesgos y focalizacin en los ms pobres: a) orientacin delas reformas en salud, educacin y vivienda hacia las necesidades especficasde la poblacin; b) programas de desarrollo humano que abarquen el ciclo de

vida; c) promocin de la inclusin social y prevencin de los males sociales;y d) provisin de servicios integrados, con focalizacin territorial.28

Ahora bien, a partir de considerar las PTMCcomo un instrumento adecuadopara la redistribucin dirigida hacia los ms pobres, el BMesgrimi dostipos de argumento con el fin de justificar las transferencias monetarias y lascondicionalidades a las que stas se encuentran sujetas.

26Banco Interamericano de Desarrollo, Para salir de la pobreza..., op. cit., pp. 4 y 16.27Ibid., pp. 17-22.28 Banco Interamericano de Desarrollo, Desarrollo social. Documento de estrategia,

Washigton, BID, Departamento de Desarrollo Sostenible, 2003, p. ii.


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El primer argumento considera que la inversin privada en el capitalhumano de los hijos es demasiado baja; el segundo argumento se refiere a lascondicionantes en la economa poltica donde la redistribucin es polticamentems factible si se supedita al buen comportamiento de los beneficiarios, bajo

la idea de pobres meritorios. En esta perspectiva, la subinversin en capitalhumano puede deberse a que los actores no toman decisiones bien informadoso simplemente porque las decisiones no seran plenamente racionales: estasituacin puede suceder porque los padres valoran su propio bienestar msque el de sus hijos, o no estn lo bastante informados sobre los rendimientosde las inversiones en educacin, salud y nutricin, o porque son miopes ydescuentan el futuro en forma muy fuerte.29

Otro tipo de subinversin se presenta cuando existen externalidades alas inversiones en capital humano. Por ejemplo, los efectos no tenidos en

cuenta por los individuos racionales al tomar decisiones sobre sus inversionesen contextos donde la poblacin est mejor educada o es ms saludable. Eneste caso, los PTMCson justificados en trminos de la eficiencia social de lasinversiones de los actores.

Cuando se considera que hay una desinversin en capital humano enlos hogares, el Estado en su rol de planificador social puede hacer de estetipo de capital un bien meritorio,30incentivando la inversin de los hogaresen el mismo:

[...] si la sociedad de alguna forma le da un valor a cada nio que asiste al colegioo tiene acceso a servicios de salud, mayor que el valor que los mismos individuosle dan, entonces una TMC [Transferencia Monetaria Condicionada] ofrecer unincentivo hacia ese consumo adicional del bien meritorio, como se desea. Elpaternalismo podra bien justificarse si los individuos en cuestin mantienencreencias errneas en forma persistente; o si no son agentes unitarios, pero encuyas familias puede haber conflictos de intereses; o si se comportan en formamiope.31

29

Ariel Fiszbein, Norbert Schady et al., Transferencias monetarias. Reduccin de la pobrezaactual y futura, primera edicin en castellano, Colombia, Banco Mundial/Mayol Ediciones,2009, pp. 4-61. Estos autores hacen alusin, por ejemplo, a conflictos de intereses entrepadres e hijos o entre los mismos padres. Se seala tambin que una de las posibilidades esla alineacin entre los objetivos de la madre con los de sus hijos, una razn para efectuar lastransferencias monetarias a la madre en lugar del padre, tal y como sucede comnmente enlos programas de transferencia monetaria condicionada.

30La argumentacin deriva de la idea de que hay algunos bienes especficos que lasociedad considera esenciales, como la descripcin de bienes meritorios o deseos meritoriosde Richard Musgrave, The Theory of Public Finance: A Study in Public Economy, Nueva York,McGraw-Hill, 1959.

31Ariel Fiszbein, Norbert Schady et al., Transferencias monetarias..., op. cit., p. 53.


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Un tercer conjunto de circunstancias que hacen deseable segn el BM laejecucin de los PTMCes cuando existen consideraciones de economa polticaque justificaran imponer condicionalidadesa las transferencias, como porejemplo, cuando es ms fcil sostener un presupuesto para un programa si

se percibe a las transferencias no como una donacin sino como un quid proquoen el que el gobierno entrega dinero a las familias si y slo si stasactan responsablemente e invierten en sus hijos.32

Para el BMla condicionalidades un elemento que implica responsabilidadpor parte de los beneficiarios y permite que los PTCMvayan ms all delasistencialismo social:

La condicin se justifica haciendo la redistribucin ms aceptable para loscontribuyentes y los votantes y posiblemente para muchos beneficiarios. Otra forma

de ver esto es que, a diferencia de una TMI[transferencia monetaria incondicionada],una TMCpuede considerarse no como asistencia social llanamente, sino como partede un contrato social mediante el cual la sociedad (a travs del Estado) apoya a lasfamilias pobres que estn dispuestas a hacer el esfuerzo de mejorar sus vidas, esdecir, los pobres meritorios. La nocin de que los programas de TMCconstituyenuna nueva forma de contrato social entre el Estado y los beneficiarios se hamanifestado en el uso del trmino corresponsabilidades (en lugar de condiciones)en una mayora de programas, al menos en Amrica Latina.33

La condicionalidad bajo este presupuesto, adems de hacer ms aceptableel programa para la opinin pblica al responsabilizar al beneficiario, destituiratambin el componente paternalista propio de las polticas sociales y evitara aslos peligros del clientelismo favoreciendo la creacin de ms oportunidadespara las personas. La utilidad y conveniencia de los PTMCpara la redistribucin

y la justicia social seran entonces automticas y evidentes, sobre todo enambientes donde los regmenes de proteccin social han sido histricamenteexcluyentes, como es el caso de Amrica Latina y el Caribe.34

32Ibid., p. 44.33Ibid., p. 54.34 Esta visin de las TMCcomo instrumento habilitador, que crea viabilidad poltica

para una redistribucin focalizada que efectivamente llega a los pobres, resuena en muchosde los pases latinoamericanos que introdujeron PTMCen la ltima dcada. Los sistemas deproteccin social en la regin se han caracterizado por estados de bienestar truncado (DeFerranti y otros, 2004) que canalizan recursos pblicos significativos para subsidiar planes deseguro social para la fuerza laboral formal y ofrecer poca redistribucin, si ofrecen alguna(particularmente en forma de dinero), a los segmentos inferiores de la distribucin de ingresos.

Como en otras esferas (por ejemplo, prestacin de servicios [Fiszbein, 2005]), la captura poltica


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CUADRO4

Sntesis de la perspectiva del BMy el BIDsobre los PTMC

Fuente: Anglica Gunturiz, Construccin de ciudadana a travs de polticas contra la exclusinsocial: el caso de Familias en accin y Familias por la inclusin social en los Conurbanos de Bogot

y Buenos Aires, tesis de maestra en polticas sociales, Facultad de Ciencias Sociales, Universidad deBuenos Aires, 2013. En el captulo I se lleva a cabo una revisin de varios documentos del BIDy el BMsobre los PTMCen Amrica Latina (2001-2012); igualmente se presenta un panorama de los estudios sobrePTMCen la regin, varios de los cuales incluyen anlisis y crticas de las perspectivas del Banco Mundial

y del Banco Interamericano de Desarrollo.

Diagnstico del BMy el BID

Pobreza entendida en tantoprivacin de activos yoportunidades.

Los pobres estn msexpuestos en las crisis.

El crecimiento econmicocontrarresta la pobreza perolas fallas del mercado

hacen necesarias polticasfocalizadas para los mspobres.

Postulados de poltica social

Inversin en capital humano.

Manejo social del riesgo.

Focalizacin enlos ms pobres.

Argumentos a favorde la aplicacin de PTMC

Rompimiento dela transmisinintergeneracionalde la pobreza.

Nivelacin del consumode los pobres.

La condicionalidadde los programas les otorgamayor factibilidad poltica

y aceptacin social

LASTRANSFERENCIAS HACIALAACTUALCRISISGLOBAL

La crisis actual reviste un triple carcter: estructural (multidimensional:econmica, poltica y socialmente hablando), global(afecta al sistema globalaunque diferenciadamente) y de largo plazo (en trminos retrospectivoscomo prospectivos). En este sentido, la profundizacin paulatina de variasde sus contradicciones desata va regulaciones/intervenciones oportunistasdel Estado, principalmente una serie de tcticas y estrategias, las cuales han

sido ensayadas en la forma de supuestas reorientaciones polticas (politics) ynuevas polticas (policies) o publicitadas como novedosas reconfiguracionessocioeconmicas, como vimos, especialmente en Amrica Latina y el Caribe.Hoy por hoy, y de manera diferencial, estos dispositivos hegemnicos(discursos y prcticas, sobre todo en la forma de polticas sociales concretas)

de las instituciones estatales y las polticas por parte de lites tuvo el significado de un patrnhistrico de baja asistencia social. Desde esa perspectiva, la introduccin de programas deTMCdesde finales de la dcada de 1990 puede considerarse como un rompimiento con la

historia. Ibid., p. 67.


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CUADRO5

Cober

tura

dea

lgun

osPTMCen

Am

rica

Latina

Fuente:JuliaJohannsen,LuisTejerinayAmandaGlassman,

Con

ditiona

lCa

shTransfers

inLatin

Amer

ica:Prob

lemsan

dop

portun

ities,BID,Soc

ialProtectionandHealth

Division,2009,p.6.Elaboradoapartirdelosd

ocumentosdelprogramaydelas

tasasdepobrezadelaCEPAL(2008).

Pas

ElSalvador

Argentina

CostaRica

Chile

Per

Paraguay

Panam

Honduras

Colombia

Rep.Dominicana

Mxico

Brasil

Ecuador

Nombredelprograma

ComunidadesSolidarias

(antesRedSolidaria)

PlanFamilias

Supermonos

ChileSolidario

Juntos

Tekopor

ReddeOportunidades

ProgramadeAsignacinFamiliar(PRAF)

FamiliasenAccin

Solidaridad

Oportunidades

BolsaFamilia

BonodeDesarrolloHumano

Beneficiarios(hogares)

80000

454000

58000

221000

420000

100000

55000

170000

1700000

400000

5000000

1

1000000

1200000

Beneficiarios

(individuos)

380

800

2161

040

276

080

1051

960

1999

200

476

000

261

800

809

200

8092

000

1904

000

23800

000

52360

000

5712

000

Pobreza(%)

47.521.019.013.744.560.530.871.646.644.531.733.343.0

Beneficiarios/pobres(%)

12273447171327173946 7284101


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se extienden a otras latitudes teniendo en cuenta los distintos ritmos eintensidades que expresan las contradicciones crticas y sus intentos desuperacin o gestin.35

Conforme avanzaba la crisis global del capitalismo, especialmente con el

shockfinanciero en Wall Street y los salvatajes bancarios desde de 2007/2008,el BMfue uno de los primeros en pronunciarse trazando su visin sobre lamanera como se deberan solventar las cuestiones ms urgentes de dicha crisisa travs del documento titulado Salvataje a los ms pobres del mundo(2008).36El documento sugera desplegar diferentes polticas sociales focalizadas (odiferenciadas, como se intenta insinuar ahora) con el fin de gestionar lapoblacin extremadamente pobre relegando, a su vez, la meta de combatirla pobreza integralmente.

El BMiba todava ms all al plantear la posibilidad de establecer una

mayor distincin entre los ms pobres de los pobres. Desde ese momentoes dable y, en trminos de los diseos e implementaciones de la polticasocial, deseable en la crisis actual diferenciar al interior de esta categoraentre quienes son vulnerables a los choques que se esperan y quienes nolo son, con el fin de identificar eficientemente los verdaderos sujetos de laspolticas. Resumiendo, los presupuestos enunciados para salvar a los mspobres siguen consolidando los juicios y las definiciones tcnicas (lascuales, por el contrario, resultan ser contundentemente polticas) que, en lamayora de los casos, plantean lneas de pobreza cercanas a los 1.25 dlaresdiarios de subsistencia.37

35Jos Francisco Puello-Socarrs, Escribiendo un nuevo neoliberalismo, Anuario deinvestigaciones, Buenos Aires, Fundacin de Investigaciones Sociales y Polticas, nm. 1, 2011.Es interesante ver cmo el Banco Mundial, ante el reciente ciclo contencioso en el MedioOriente, conocido como La Primavera rabe, propone argumentos de este tipo para sertrasladados a las polticas estatales, principalmente, en su aspecto social. Grupo del BancoMundial, El Oriente Medio y Norte de frica: un nuevo contrato social para promover eldesarrollo, discurso pronunciado por Robert Zoellick en el Peterson Institute for International

Economics (6 de abril de 2011) [http://web.worldbank.org/]. Para un anlisis sobre esteparticular, vase Jos Francisco Puello-Socarrs, Un nuevo pacto social para el mundo rabe?El insolente oportunismo del Banco Mundial, Revista Izquierda, Bogot, Espacio Crtico, nm.11, 2011, pp. 16-21.

36Martin Ravallion, Bailing Out the Worlds Poorest, World Bank Policy Research WorkingPaper Series, diciembre 1, 2008 [http://ssrn.com/abstract=1293176]. Ntese que el ttulo originalen ingls (Bailing out) sugerira un rescate financiero, jerga popularizada a partir de lossalvatajesy rescatesal sistema financiero y bancario de la poca a escala mundial.

37Lnea de pobreza diseada por el BM: [e]n 1991 [...] estim una lnea internacional depobreza equivalente a 1 US$PPAdiario a precios de 1985, razn por lo cual la lnea se dio aconocer como 1 dlar al da. En el 2000 la lnea fue recalculada a precios de 1993, y se fij

en 1.08 US$PPA. Posteriormente, sobre la base de los nuevos ndices de PPAgenerados por


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No habra que perder de vista entonces que dicho salvataje pretendecompensar los efectos negativos de esta coyuntura para preservar en suspalabras los activos fsicos y humanos claves de la gente pobre y suscomunidades, evitando asumir el significado de las crisis recurrentes del

capitalismo y, especialmente, las de la poca neoliberal donde se evidencila profundizacin de la pobreza (tanto en incidencia como en intensidad) entodas las regiones del mundo.38Y aunque el BMreconoce literalmente que lacrisis aumentar la pobreza en el mundo por el incremento de los precios delos alimentos, los combustibles y los fertilizantes, principalmente, mantienecon obstinacin sus histricos criterios reactivos y particulares, a la hora deofrecer alternativas, especialmente, su confianza en el libre mercado.39

De las varias estrategias que deben seguirse para encarar la crisis global,la reforma a las redes pblicas de proteccin social resulta ser una cuestin

ineludible. El BMconsidera que stas debern concentrarse en la intervencindirecta de los gobiernos, particularmente en los pases en vas de desarrollo,mediante la implementacin de los PTMCy programas de alivio laboral,enfatizando muy especialmente en estos ltimos.

Los esquemas de transferencia pretenden constituir un ingreso o consumobsico y aqu debemos mantener en mente el estimativo de pobreza queutiliza el BM que asegure una relacin slida con el consumo. Tambin semantiene el criterio de condicionalidad, el cual expone la modalidad tpica deprivatizacinde los derechos ciudadanos largamente experimentada en AmricaLatina durante ms de dos dcadas de contrarrevolucin neoliberal.

La poltica social en tiempos de crisis, lejos de basarse en criterios redis-tributivos y avanzar en una perspectiva de derechos sociales universales,apunta a ser una accin ms residual incluso que en el pasado pues, porun lado, en este caso las intervenciones son posteriores y temporales, y porel otro, son obtusamente particulares, exageradamente selectivas40y no hanlogrado implementarse como complemento de sistemas de bienestar ampliadopara toda la poblacin.

el Programa de Comparacin Internacional de 2005, se determin un nuevo umbral, de 1.25US$ PPAdiario. Organizacin de las Naciones Unidas, Objetivos de desarrollo del milenio; el

progreso de Amrica Latina y el Caribe hacia los objetivos de desarrollo del milenio. Desafiospara lograrlos con igualdad, Chile, ONU, 2010, p. 25.

38El BMde la mano de resultados empricos en crisis anteriores (pases asiticos), consideraal mismo tiempo que no todos los pobres sern afectados, lo cual justificara su criteriodiferenciador. Martin Ravallion, Bailing Out the Worlds Poorest, op. cit., 2009, p. 3.

39Robert Zoellick, Free Markets Can Still Feed the World, The Financial Times,5 de enerode 2011 [versin en espaol disponible en la pgina del Banco Mundial [http://bit.ly/gftiPU].

40Cfr. Ana Fonseca, Los sistemas de proteccin social en Amrica Latina: un anlisis de las

transferencias monetarias condicionadas, Regional Bureau of Latin America, PNUD, 2006.


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Segn el BM, entre otros componentes a los que se refiere, esta sera laalternativa que puede ayudar en la lucha contra la pobreza crnica tantocomo la pobreza de transicin en una crisis.41Se destaca paralelamente la ideade que el Estado debe actuar para corregir las fallas del mercado, sin ir en

detrimento del crecimiento econmico como estrategia sustancial para reducirla pobreza, combinndolo con el direccionamiento de recursos hacia los mspobres. Aqu los PTMCseran uno de los instrumentos ms adecuados:

Aunque es probable que el crecimiento econmico impulsado por el mercadosea el principal motor de la reduccin de la pobreza en la mayor parte de lospases, los mercados no pueden hacerlo solos. La poltica pblica tiene un papelcentral en proveer los fundamentos institucionales dentro de los que operan losmercados, en proveer bienes pblicos y en corregir las fallas del mercado. En

adicin a establecer los fundamentos para el crecimiento econmico, la polticapuede complementar los efectos del crecimiento en la reduccin de la pobreza yuno de los instrumentos que los gobiernos pueden utilizar para ese fin es dirigirla redistribucin de los recursos hacia las familias pobres.42

Desde luego, y como sucedi allende en trminos de los diseos originalesde los PTMC, estas medidas apuntan, claramente, a gestionar el conflicto socialque si bien est presente en las lgicas del sistema, se agrava de manera muyparticular en las crisis insistimos, sobre todo teniendo presente la magnitudde la actual crisis del capitalismo, con el fin de aliviar los potenciales riesgossociales y mantener niveles de legitimidad o como se ha dado en denominaren los ltimos tiempos de gobernanza. No hay duda que este renovadohumanismo aprovecha la afectacin de la crisis y el escenario recesivo paraprofundizar el neoliberalismo o, lo que es lo mismo, pretende conjurar la crisisno slo con ms capitalismo sino an peor con ms neoliberalismo.

SNTESISFINALES

1. A pesar de las distintas re-visiones al Consenso de Washington, se lograidentificar invariablemente la ampliacin, complementacin y perfeccio-namiento de sus referentes bsicos, de acuerdo con los diferentes ritmos,duraciones y temporalidades que exhibe el avance del proyecto hegemnico(neoliberalismo) y la inevitable dialctica frente a las emergentes resistencias

41Martin Ravallion, Bailing Out the Worlds Poorest, op. cit., p. 18.42

Ariel Fiszbein, Norbert Schady etal., Transferencias monetarias..., op. cit., p. 8.


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sociales antineoliberales y, en varios casos, contestaciones contra-hegemnicas (contra-neoliberales) a nivel regional y global. El Consensoen Washington (original + revisado + ampliado + Post-Washington)es un marco de orientaciones generales readaptado y, posteriormente,

adoptado de modo funcional que notoriamente influye en cuestionesde poltica especficas. Temas como la pobreza, la inclusin social perotambin nuevas formas de actuacin institucional como la (mayor)presencia estatal (reguladora) y postulados como las fallas del mercado, porejemplo, son directrices sistemticamente incorporadas por los organismosencargados de gestionar el proyecto poltico en determinados mbitos(definiciones en la poltica social, en este caso).

2. La construccin de los fundamentos de los PTMC por parte del BM yel BID permite sintetizar los dispositivos de produccin de prcticas

discursivas y los canales de reproduccin de sentidos especficos entorno a problemticas de urgencia social y de gran significado poltico,a nivel local, regional y mundial. Es as como por medio de este tipo depolticas pblicas se logra instrumentalizar tcnicamente y actualizar eintervenir polticamente en lo concreto el proyecto neoliberal intentandogarantizar su permanencia. El BMy el BIDhan consolidado su hegemonaen el establecimiento de la cuestin social43al particularizar esta ltimaen la problemtica de la pobreza, entendida a su vez como la carencia deactivos y oportunidades, cuya resolucin puede encontrase en la inversinen el capital humano de los pobres. As pues, desde la perspectivade estos organismos multilaterales, existen tres argumentos a favor dela implementacin de PTMC:44 eficacia en la ruptura de la transmisin

43Una problematizacin de la hegemona en el establecimiento de la cuestin social, puedeencontrarse en Estela Grassi, Poltica y problemas sociales en la sociedad neoliberal. La otra dcadainfame, Buenos Aires, Espacio, 2003; y en Claudia Danani, Algunas precisiones sobre la polticasocial como campo de estudio y la nocin de la poblacin-objeto, en S. Hintze (ed.), Polticassociales. Contribucin al debate terico-metodolgico, Buenos Aires, UBA, 1996.

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Un desarrollo de las crticas a estos argumentos puede encontrarse en AnglicaGunturiz, Construccin de ciudadana a travs de polticas contra la exclusin social..., op.cit., pp. 23-43. Por ejemplo, aquella que recae sobre la teora del capital humano en la cualse basan estos programas y que se dirige hacia la circularidad del argumento, puesto que laescolarizacin se coloca como determinante de la renta, de ganancias futuras, de movilidad, deecualizacin social por la ecualizacin de las oportunidades educacionales; al mismo tiempo,el acceso a la escuela, la permanencia en ella y el desempeo, en cualquier nivel, se explicanfundamentalmente por la renta y otros indicadores que describen la situacin econmicafamiliar. Una segunda clase de crtica se dirige hacia la poltica social de mnimos vitales quese fundamenta en la perspectiva de gestin del riesgo, mientras que la tercera crtica abordael redimensionamiento utilitarista de la sociedad civil y el tercer sector desde la lgica de los

organismos multilaterales de crdito que intervienen en la ejecucin de los PTMC.


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54 Jos Francisco Puello-Socarrs y Mara Anglica Gunturiz

intergeneracional de la pobreza, nivelacin del consumo de los pobres ymayor factibilidad poltica y aceptacin social de los programas, debido ala condicionalidad de los mismos. Tal perspectiva ha marcado una fuerteimpronta en los diseos nacionales de PTMC, constituidos a su vez como

protagonistas de las formas de intervencin social del Estado a lo largo deAmrica Latina; as, por ejemplo, en el 2011 se encontraban en ejecucin18 PTMCen la regin,45en este sentido, Amrica Latina y el Caribe parecenser un laboratorio donde se ensayan este tipo de tentativas, las cuales hoypor hoy se replican alrededor del mundo (p.e. frica y Medio Oriente).

3. Los PTMCrevelan ser uno de los instrumentos productivos en medio dela actual crisis del capitalismo neoliberal. A partir de la profundizacinde la misma especialmente en sus dimensiones sociales, la difusin yextensin de los contenidos dispuestos en este tipo de programas logran

ser paradigmticos para las polticas sociales del nuevo neoliberalismo.La estrategia en su conjunto se encubre bajo el eufemismo de la inclusinsocial y se dispone seguir aprovechando la devastada situacin social,histrica y actual y que el mismo neoliberalismo ha profundizado aniveles innombrables desde hace dcadas para elevar entonces a conceptopoltico y objeto de las polticas, las deplorables condiciones de pobreza,miseria, desigualdad, etctera, que involucran progresivamente grandesporciones de la poblacin global. Las prcticas y discursos desplegadosapuntan exclusivamente a la problemtica en sus lmites, en sus extremos(pobreza extrema, desigualdad extrema), desentendindose as de suncleo estructural.

45Cfr. Simone Cecchini y Aldo Madariaga, Programas de transferencias condicionadas.Balance de la experiencia reciente en Amrica Latina y el Caribe, Santiago de Chile, CEPAL,

2011, p. 130.

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