Sostenibilidad MFSB Tesis PhD Vf

LA SOSTENIBILIDAD DE LA MEJORA CONTINUA DE PROCESOS EN LA ADMINISTRACIN PBLICA: UN ESTUDIO EN LOS AYUNTAMIENTOS DE ESPAA

UNIVERSIDAD RAMON LLULLESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACIN Y DIRECCIN DE EMPRESAS

ESADE

TESIS DOCTORAL

LA SOSTENIBILIDAD DE LA MEJORA CONTINUA DE PROCESOS EN LA ADMINISTRACIN PBLICA: UN ESTUDIO EN LOS AYUNTAMIENTOS DE ESPAA

Presentada por: Manuel Francisco Surez BarrazaCandidato a Doctor (PhD) en Management Science. ESADE

Becario del Programa Albn. No. E05D049695MX Programa de Becas de Alto Nivel de la Unin Europea para Amrica Latina Integrante del Grupo de Investigacin GRACO

Barcelona, diciembre de 2007.

Dirigida por:PhD. Joan Ramis PujolLicenciado en Ciencias Econmico Empresariales (Universidad Barcelona) MBA (Universidad de Georgetown, Washintong D.C.) PhD por la Universidad de Versailles St. Quentin (Francia) Director y Profesor del Departamento de Operaciones e Innovacin de ESADE.

Tesis para optar el grado de Philosophy Doctor en Management Science de la Universidad Ramn Lull- Escuela Superior de Administracin y Direccin de Empresas. URL-ESADE

Prefacio

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PREFACIOHace un poco ms de tres aos que llegu por primera vez a ESADE caminado por la Avenida Pedralbes, recuerdo que en ese primer da de otoo, que me encontrara con el Profesor Bonet, y mis compaeros, me automotivaba dicindome que aunque faltara mucho por terminar mi doctorado, debera ser disciplinado y constante cada da que pasara en Barcelona con el fin de obtener este gran reto de mi vida. Saba que el camino sera difcil y largo, ya que el aprender en la prctica a realizar una investigacin a este nivel, si ha representado una experiencia llena de incertidumbres y dilemas tanto a nivel profesional como a nivel familiar y personal, pero al mismo tiempo, y hay que decirlo, tambin ha sido un proceso lleno de riquezas, experiencias y aprendizajes integrales. Ante toda esta vivencia que comenz con una vaga idea en una oficina de PEMEX (la empresa pblica en que yo trabajaba) hace ya algunos aos, esta tesis doctoral representa la llegada a la meta de forma tangible de un esfuerzo que empez como pequeas mariposas que revoleteaban en mi estmago (la inquietud por seguir aprendiendo).

Por tal motivo, quiero agradecer primeramente a mi director, el profesor Joan Ramis Pujol, quien con su gua y tutoreo ha desarrollado en m, no slo el inters intelectual por el tema, sino tambin las habilidades necesarias que como investigador yo requera, logrando al mismo tiempo motivarme para concluir este proceso. Cabe destacar en este punto, que el mecanismo de enseanza que Joan ha tomado en mi persona ha sido vital para conseguir la madurez necesaria que es requerida para llegar a ser un verdadero investigador social. En ese sentido, quiero agradecer tambin la labor de la Profesora Tamiko Ysa por su empuje y apoyo inicial que permitieron realizar mi investigacin de campo y a la larga concluir mi proceso doctoral. No puedo dejar de reconocer el trabajo de gestin y de coordinacin de la Directora del Programa, Nuria Agell y de Pilar Gallego, que sin su ayuda no hubiera podido conseguir los fondos financieros necesarios para poder concluir este proceso. Tampoco, me es posible dejar tampoco en el tintero el apoyo de diferentes profesores que durante los cursos, PhD workshops, grupos de investigacin y asesoras aportaron en mi propia formacin investigadora su propio granito de arena. Entre ellos, dentro de ESADE: Eduard Bonet, Alfons Sauquet, Tony Lingham, Angel Castineira, Elena Bou, Joan Manuel Batista, Victor Iglesias, Xavier Mendoza y al grupo GRACO. De fuera de ESADE: John Bessant (Crandfiel University), John Dahlgaard (Linkping University), Masaaki Imai (Consultor Internacional de Kaizen); Mila Gasco (Universidad de Barcelona), Juan Martn Castilla (Universidad Autnoma de Madrid), y Juan Jos Tar (Universidad de Alicante).

Prefacio

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Por otro lado, agradezco a las personas que de inicio confiaron en m para arrancar este proyecto de vida, en especial a Andrs Madrigal Hernndez, Manuel Gmez y a Rosa Mara Hernndez que sin su apoyo no hubiera sido posible los primeros aos en Barcelona. Asimismo, es fundamental indicar que sin la Beca proporcionada por el Programa ALBN, el Programa de Becas de Alto Nivel de la Unin Europea para Amrica Latina, este proceso no se hubiese terminado o hubiese sido prcticamente imposible lograrlo. En este sentido, tambin quiero reconocer las facilidades, el apoyo y la apertura otorgada por cada uno de los Ayuntamientos estudiados en este trabajo de investigacin. Recalcando la valiosa e invaluable colaboracin de: Josep Mara Ferr, Javier Vicen, Enrique Gonzlez, Enric Giner y Pilar Daz (la Alcaldesa), del Ayuntamiento de Esplugues; Txus Imaz y Victoria Gastn, del Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz; Alfredo Berges y Jos Abada del Ayuntamiento de Zaragoza; y finalmente, Antonio Daz y Carmen Mayoral del Ayuntamiento de Alcobendas. Sin dejar de reconocer la ayuda de Luis ngel Budra y Bernab Palacn del Ayuntamiento de Logroo, y de Valentn Merino del Ayuntamiento de Valladolid, miembros de la Federacin Espaola de Municipios y Provincias.

Quiero reconocer algunos compaeros y amigos doctorandos con quin compart reflexiones, ideas y buenos momentos a lo largo de este proceso doctoral, incluyendo la ltima etapa de revisin y feedback de los resultados de la tesis doctoral, en especial, a Camilo Cataldo, Antonio Lecuna, Henry Lpez, Giulia Calabreta, Jan Hoberger, y Pablo Rodrigo. Adems, quiero reconocer en ese mbito, tambin su siempre eficaz apoyo en la gestin de parte de mi proyecto doctoral de tres buenas amigas como fueron: Carmen Anguis, Sandra Vanlotriguen y Mara Jess Binefa.

Agradezco profundamente a mi familia a mi pap Emiliano, a mi mam Mara Luisa y a mis hermanos Jorge y Claudia y sus respectivo(a)s parejas (Benito y Erika) e hijos (Emilianito y Mara Luisita) que con su amor apoyaron esta aventura acadmica. Por ltimo, quiero dedicar esta tesis doctoral con todo mi amor y cario a mi princesita Naia Itzel y a mi querida esposa Bety, porque sin ellas dos no hubiera tenido la fuerza y la automotivacin interna para poder llevar a buen trmino este largo viaje. Les agradezco a ambas su paciencia y amor, ya que nadie ms que ellas dos han sufrido y disfrutado en carne propia esta experiencia de mi vida.

Barcelona, diciembre de 2007

Contenido

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TABLA DE CONTENIDOCAPITULO 1. INTRODUCCIN................11.1. Contexto y Trasfondo de la investigacin.....1 1.1.1. La importancia de la Mejora Continua de Procesos en la gestin de las organizaciones.............................................................................. ....1 1.1.2. La sostenibilidad de la Mejora Continua de Procesos: Una necesidad a incorporar en la gestin de los Ayuntamientos de Espaa frente a los retos del futuro.3 1.2. Estrategia y enfoque de la Investigacin....6 1.2.1. El problema de investigacin.6 1.2.2. Los objetivos de la investigacin.................7 1.2.3. Las preguntas de investigacin .......8 1.3. Relevancia y Contribucin de la Investigacin...11 1.4. Estructura de la Tesis..................13

CAPITULO 2. MARCO CONCEPTUAL.......142.1. La vertiente conceptual de la Mejora Continua de Procesos en las organizaciones....14 2.1.1. Antecedentes en las escuelas del management de los procesos.14 2.1.2. Terminologa de procesos......................................... ......................16 2.1.3. Elementos integrales de los procesos..................................................18 2.1.4. Clasificacin de los procesos..................................... ......................23 2.1.5. Los procesos dentro de la Gestin por Calidad Total........28 2.1.6. La Mejora Continua de Procesos y sus tres dimensiones..34 2.1.6.1. La Mejora Continua de Procesos con enfoque incremental o Kaizen......... ....36 2.1.6.2. La Mejora Continua de Procesos con enfoque de Rediseo de Procesos....................44 2.1.6.3. La Reingeniera de los Procesos del Negocio.....50 2.2. El concepto de sostenibilidad de la Mejora Continua de Procesos....................58 2.2.1. La importancia de sostener lo ganado......58 2.2.2. La sostenibilidad: Un concepto poco concreto y elusivo en las

organizaciones......62 2.2.3. Modelos tericos del concepto Sostenibilidad.........65

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2.2.3.1. Modelos de sostenibilidad para el sector privado65 2.2.3.2. Modelos de sostenibilidad para el sector pblico....77 2.3. La Mejora Continua de Procesos y sus implicaciones en la Gestin Pblica82 2.3.1. Diferentes esfuerzos de modernizacin y mejora en democracias

consolidadas y avanzadas..82 2.3.2. La modernizacin de las Administraciones locales Espaolas: El camino de los Ayuntamientos espaoles en sus esfuerzos por mejorar su gestin.91 2.3.3. Particularidades de las Administraciones Pblicas.........95 2.3.3.1. La divisin de la gestin pblica.....96 2.3.3.2. La estructura organizacional.......96 2.3.3.3. La divisin del trabajo por funciones en base a normas, el enfoque de cumplir con los requisitos legales.101 2.3.3.4. El enfoque de procesos en la gestin pblica local (la orientacin a resultados).........105 2.3.3.5. La heterogeneidad de los servicios pblicos..109 2.3.3.6. Los diferentes roles que puede adquirir el ciudadano en su relacin con la Administracin.......112 2.3.4. mbito de aplicacin y grado de adecuacin de la Mejora Continua de Procesos en el mbito pblico............116 2.3.5. Modelos y tcnicas gerenciales asociadas con la Mejora Continua de Procesos aplicadas en el sector pblico...............119 2.3.6. Valorando las investigaciones empricas de la Mejora Continua de Procesos en la gestin pblica .133 2.3.6.1. Escuela Optimista (Ecstatics)...134 2.3.6.2. Escuela Escptica (Sceptics).......136 2.4. Marcos de Referencias emergentes de la investigacin...139

CAPITULO 3. METODOLOGA..........1453.1. Introduccin..........145 3.1.1. Soporte y contexto de la metodologa.145 3.1.2. El mtodo del Caso para la Investigacin...149 3.2. Plan y diseo de la Investigacin.....153 3.2.1. Seleccin de casos y Unidad de Anlisis...........153 3.2.2. Diseo de la investigacin: Ciclo iterativo deductivo e inductivo ..........161 3.2.3. Planeacin y mtodos para la obtencin de datos.......163

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3.2.3.1.

Contacto

y

primeras

visitas

de

los

Ayuntamientos

seleccionados....165 3.2.3.2. Observacin directa y fotografas........167 3.2.3.3. Anlisis Documental...168 3.2.3.4. Observacin Participativa no intrusiva .......168 3.2.3.5. Entrevistas en Profundidad Semi-Estructuradas...170 3.2.3.6. Diario del Investigador171 3.2.4. Planeacin y mtodos para el anlisis de datos172 3.3. Validez y fiabilidad de la Investigacin..........178

CAPITULO 4. ANLISIS DEL TRABAJO DE CAMPO........1804.1. El caso de estudio longitudinal del Ayuntamiento de ESPLUGUES DE LLOBREGAT: Quince aos sosteniendo la mejora...............180 4.1.1. Descripcin del Contexto...180 4.1.1.1. Contexto Poltico.182 4.1.1.2. Contexto Tcnico183 4.1.1.3. Contexto Estratgico..186 4.1.2. Cmo es la Mejora Continua de Procesos en el Ayuntamiento de Esplugues?........... ....192 4.1.3. La aplicacin y evolucin de la Mejora Continua de Procesos ......194 4.1.3.1. Enfoque Gerencial-Trabajo por Funciones Departamentales.....196 4.1.3.2. Etapa de Elementos Bsicos de la Mejora Continua....200 4.1.3.3. Etapa Clsica de Gestin de Calidad Total, Excelencia y Mejora de Procesos.207 4.1.3.4. Etapa de Enfoque de Sistema y/o Modelo de Gestin por Procesos.218 4.1.3.5. Etapa de Vinculacin Estratgica a la Mejora Continua de Procesos........235 4.1.4. La sostenibilidad de la Mejora Continua de Procesos......249 4.1.5. Impacto de la aplicacin de la Mejora Continua de Procesos en la Gestin Pblica.255 4.1.6. Interpretacin del Investigador..257 4.2. El caso retrospectivo del Ayuntamiento de VITORIA GASTIZ: El reinicio de una oportunidad fallida..................260 4.2.1. Descripcin del Contexto...260 4.2.1.1. Contexto Poltico.260

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4.2.1.2. Contexto Tcnico261 4.2.1.3. Contexto Estratgico..262 4.2.2. Cmo es la Mejora Continua de Procesos en el Ayuntamiento de Vitoria Gasteiz?.............263 4.2.3. La aplicacin y evolucin de la Mejora Continua de Procesos ......265 4.2.3.1. Etapa de la Oportunidad Prdida............267 4.2.3.2. Perodo de Impasse o Esfuerzo Detenido..272 4.2.3.3. Etapa de Mejora Continua de Procesos por Demanda...272 4.2.3.4. Etapa de Bsqueda de un Modelo Integral de Excelencia..283 4.2.4. La sostenibillidad de la Mejora Continua de Procesos.....291 4.2.5. Impacto de la aplicacin de la Mejora Continua de Procesos en la Gestin Pblica.299 4.2.6. Interpretacin del Investigador..300 4.3. El caso retrospectivo de la GERENCIA DE URBANISMO del Ayuntamiento de ZARAGOZA: Un esfuerzo particular con un modelo ISO 9000........302 4.3.1. Descripcin del Contexto...302 4.3.1.1. Contexto Poltico.303 4.3.1.2. Contexto Tcnico303 4.3.1.3. Contexto Estratgico..305 4.3.2. Cmo es la Mejora Continua de Procesos en la Gerencia de Urbanismo?.....307 4.3.3. La aplicacin y evolucin de la Mejora Continua de Procesos ......308 4.3.3.1. Etapa Inicial de Desgobierno....310 4.3.3.2. Etapa de Aplicacin del Modelo de Calidad y Mejora Continua.314 4.3.3.3. Etapa de Consolidacin y Nuevos Retos325 4.3.4. La sostenibilidad de la Mejora Continua de Procesos......328 4.3.5. Impacto de la aplicacin de la Mejora Continua de Procesos en la Gestin Pblica.334 4.3.6. Interpretacin del Investigador..336 4.4. El caso retrospectivo del Ayuntamiento de ALCOBENDAS: El sello de oro, el premio a la continuidad ....... ........339 4.4.1. Descripcin del Contexto...339 4.4.1.1. Contexto Poltico.340 4.4.1.2. Contexto Tcnico342 4.4.1.3. Contexto Estratgico..345

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4.4.2. Cmo es la Mejora Continua de Procesos en el Ayuntamiento de Alcobendas?...349 4.4.3. La aplicacin y evolucin de la Mejora Continua de Procesos..................351 4.4.3.1. Etapa de Modernizacin de su propia Gestin Pblica..............352 4.4.3.2. Etapa de Desarrollo e Integracin de la Calidad en el Sistema de Gestin...........358 4.4.3.3. Etapa de Mejora Continua e Innovacin, hacia un Ayuntamiento Inteligente...365 4.4.4. La sostenibilidad de la Mejora Continua de Procesos..376 4.4.5. Impacto de la aplicacin de la Mejora Continua de Procesos en la Gestin Pblica.385 4.4.6. Interpretacin del Investigador..387

CAPITULO 5. ANLISIS CRUZADO DE CASOS...........3895.1. Introduccin389 5.2. Cmo es la Mejora Continua de Procesos?....389 5.3. La aplicacin y evolucin de la Mejora Continua de Procesos..............392 5.4. La sostenibilidad de la Mejora Continua de Procesos.......401 5.5. Impacto de la aplicacin de la Mejora Continua de Procesos en la Gestin Pblica.423 5.6. Resumen..425

CAPITULO 6. DISCUSIN y CONCLUSIONES..........4276.1. Introduccin427 6.2. Contribucin Terica..........427 6.2.1. Contribucin al cuestionamiento de Cmo es la Mejora Continua de Procesos en una Administracin local?..................................................................428 6.2.2. Aporte al tema de la aplicacin y evolucin de la MCP.......433 6.2.3. Contribucin al tema de la sostenibilidad de la Mejora Continua de Procesos..440 6.2.4. Aporte al tema del impacto de la aplicacin de la Mejora Continua de Procesos en la Gestin Pblica..460 6.3. Recomendaciones prcticas.....464 6.4. Limitaciones de la investigacin......475 6.5. Futuras investigaciones..477

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REFERENCIAS....479

ANEXOS.....514Anexo 1. Herramientas Bsicas de Calidad.......514 Anexo 2. Grupos de trabajo de la Federacin Espaola de Municipios y Provincias (FEMP). Un criterio de seleccin de los casos.516 Anexo 3. Protocolo de la Investigacin.........................517 Anexo 4. Ejemplo de carta de solicitud y de respuesta para realizar la investigacin en los Ayuntamientos seleccionados.................................................................................519 Anexo 5. Convenio de Colaboracin Acadmica ESADE- Ayuntamiento de Esplugues...521 Anexo 6. Ejemplo de observaciones directas y visuales del investigador....522 Anexo 7. Documentos y registros analizados en cada Ayuntamiento524 Anexo 8. Ejemplo de la recoleccin de datos a travs de las observaciones participativas no intrusivas.....525 Anexo 9. Gua de entrevistas a profundidad......534 Anexo 10. Ejemplo de la utilizacin de las bases de datos.....536 Anexo 11. Ejemplo de la Trascripcin y Codificacin...537 Anexo 12. Ejemplo del Anlisis de Redes..562 Anexo 13. Lista de cdigos finales.....................................................................................563 Anexo 14. Cdulas de anlisis de los Casos de Estudio.564 Anexo 15. Resultados de los Equipos de Mejora del Ayuntamiento de Esplugues (Etapa de los elementos bsicos de la Mejora Continua)..573 Anexo 16. Ejemplo de los diagramas de flujo utilizados en el Ayuntamiento de Esplugues de Llobregat.575 Anexo 17. Ejemplo de la publicacin de los Compromisos de Servicios y Rendicin de Cuentas en el Ayuntamiento de Esplugues....577 Anexo 18. Ejemplo de integracin de los tres principios rectores del Sistema Gerencia del Ayuntamiento de Esplugues..582 Anexo 19. Reporte de la aplicacin de las 5S en el Ayuntamiento de Vitoria Gasteiz..583 Anexo 20. Ejemplo de la aplicacin de la metodologa de rediseo de procesos y de los cuadros de mando en la Gerencia de Urbanismo.591 Anexo 21. Segundo Plan de Calidad del Ayuntamiento de Alcobendas 2001-2003 (presentacin ejecutiva del mismo).. ..600 Anexo 22. Ejemplos de evidencias de las etapas evolutivas y actividades de mejora que son indicadores de la aplicacin y evolucin de la MCP en los Ayuntamientos..615

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Anexo 23. Ejemplo de evidencias de la presencia y niveles de intensidad (N.I.) del ciclo de mejora PDCA y sus niveles en los Ayuntamientos618 Anexo 24. Ejemplo de evidencias de la presencia de los Elementos bsicos, potenciadores y de resultado de la sostenibilidad de la MCP620 Anexo 25. Presencia del ciclo PDCA y los elementos bsicos, potenciadores e inhibidores en cada etapa evolutiva y actividades de mejora..626

Lista de Tablas

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LISTA DE TABLASTabla 1. Definiciones de Procesos.17 Tabla 2. Principios, Prcticas y Tcnicas del TQM.30 Tabla 3. Principales investigaciones empricas del concepto de mejora de procesos dentro del TQM..33 Tabla 4. Tcnica de la Historia de la Calidad y su relacin con el ciclo PDCA..41 Tabla 5. Cuadro comparativo de las dimensiones de la Mejora Continua de Procesos...55 Tabla 6. Categoras y elementos de la Sostenibilidad de Dale et al. (1997)...67 Tabla 7. Etapas y Actividades de Mejora en el modelo de Bateman y David (2002)....70 Tabla 8. Potenciadores e inhibidores de la Sostenibilidad en la literatura..75 Tabla 9. Perspectivas de Enfoque de la Crisis del Estado de Bienestar.....83 Tabla 10. Tipos de servicios que presta una Administracin Pblica....111 Tabla 11. Diferentes roles del ciudadano en su relacin con la Administracin......114 Tabla 12. Autores y argumentos de la Escuela de Pensamiento Optimista (Ecstatics)..134 Tabla 13. Autores y argumentos de la Escuela de Pensamiento Escptica (Sceptics)......136 Tabla 14. Ayuntamientos seleccionados como casos de estudio...159 Tabla 15. Resumen de fuentes y mtodos para la obtencin de datos.172 Tabla 16. Elementos del Modelo Gerencial del Ayuntamiento de Esplugues..187 Tabla 17. Cmo es la Mejora Continua de Procesos en el Ayuntamiento de Esplugues...194 Tabla 18. Metodologa de los Equipos de Mejora del Ayuntamiento de Esplugues204 Tabla 19. Pautas encontradas de la segunda etapa evolutiva....206 Tabla 20. Primer Mapa de Procesos de Esplugues..217 Tabla 21. Resultados de la Mejora Continua de Procesos del Ayuntamiento de Esplugues.219-223 Tabla 22. Ejemplo de despliegue de objetivos individuales de Atencin Ciudadana..231 Tabla 23. Ejemplo de expresiones de los empleados del Ayuntamiento que asistieron a los cursos de formacin de las Herramientas de Mejora Continua..240 Tabla 24. Etapas evolutivas y actividades de mejora del Ayuntamiento de Esplugues..248 Tabla 25. Cmo es la Mejora Continua de Procesos en el Ayuntamiento de Vitoria Gasteiz..265 Tabla 26. Metodologa de Mejora de Procesos del Ayuntamiento de Vitoria Gasteiz.274 Tabla 27. Resultados de la aplicacin de la tcnica de las 5S en el Ayuntamiento de Vitoria Gasteiz..278 Tabla 28. Ejemplo de Compromisos de Servicio establecidos en las Cartas de Servicio del Ayuntamiento de Vitoria Gasteiz..281

Lista de Tablas

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Tabla 29. Resultados de la aplicacin de la Mejora Continua de Procesos en el Ayuntamiento de Vitoria Gasteiz..288 Tabla 30. Etapas evolutivas y actividades de mejora del Ayuntamiento de Vitoria Gasteiz..291 Tabla 31. Razones de la no- sostenibilidad de la Mejora Continua de Procesos del Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz..292 Tabla 32. Cmo es la Mejora Continua de Procesos en la Gerencia de Urbanismo.308 Tabla 33. Resultados de la Mejora Continua de Procesos de la Gerencia de Urbanismo del Ayuntamiento de Zaragoza321-323 Tabla 34. Etapas evolutivas y actividades de mejora de la Gerencia de Urbanismo..327 Tabla 35. Cuadro de Mando del Proceso de Licencias de Apertura..330 Tabla 36. Elementos del contexto estratgico del Ayuntamiento de Alcobendas....345 Tabla 37. Cmo es la Mejora Continua de Procesos en el Ayuntamiento de Alcobendas.350 Tabla 38. Metodologa de Mejora de Procesos del Ayuntamiento de Alcobendas..368 Tabla 39. Resultados de la Mejora Procesos en el Ayuntamiento de Alcobendas..374 Tabla 40. Etapas evolutivas y actividades de mejora en el Ayuntamiento de Alcobendas..375 Tabla 41. Ejemplo del uso de Indicadores de Procesos..378 Tabla 42. Anlisis cruzado de cmo es la Mejora Continua de Procesos en los Ayuntamientos.390 Tabla 43. Sntesis de los niveles de aplicacin, las etapas evolutivas y las actividades de mejora comunes en los cuatro Ayuntamientos..394 Tabla 44. Anlisis complementario del nivel de Intensidad de las etapas

evolutivas..400 Tabla 45. Sntesis de la presencia de los niveles del ciclo de mejora PDCA, con su nivel de intensidad, caractersticas y actividades de mejora relacionadas..406 Tabla 46. Sntesis de los elementos bsicos, potenciadores y de resultado de la sostenibilidad de la MCP409 Tabla 47. Anlisis complementario del nivel de intensidad de los elementos bsicos, potenciadores y resultados414 Tabla 48. Anlisis cruzado de los Inhibidores ( I ) de la MCP que afloraron en los Ayuntamientos.415 Tabla 49. Anlisis cruzado de los caminos de sostenibilidad en los Ayuntamientos..419 Tabla 50. Anlisis cruzado de los caminos de sostenibilidad ptimos en los Ayuntamientos.421

Lista de Figuras

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Tabla 51. Anlisis cruzado de la evaluacin cualitativa de la generacin de un camino de sostenibilidad...425 Tabla 52. Cmo es la mejora continua de procesos en las Administraciones Locales...429 Tabla 53. Comparacin de los resultados obtenidos de cmo es la Mejora Continua de Procesos con respecto a las proposiciones de la literatura.431 Tabla 54. Comparacin de los resultados obtenidos de cmo se aplica la Mejora Continua de Procesos con respecto a las proposiciones de la literatura ..436 Tabla 55. Actividades de Sostenibilidad de la Mejora Continua de Procesos..438 Tabla 56. Comparacin de los resultados obtenidos de la generacin del espacio de sostenibilidad de la Mejora Continua de Procesos con respecto a las proposiciones de la literatura.445 y 450 Tabla 57. Comparacin de los resultados obtenidos del impacto de la aplicacin de la Mejora Continua de Procesos en la Gestin Pblica con respecto a las proposiciones de la literatura461

LISTA DE FIGURASFigura 1. Esquema de la estructura de la tesis13 Figura 2. Modelo de sistemas abiertos..16 Figura 3. Cadena proveedor-transformador-cliente.19 Figura 4. Esquema para la medicin del rendimiento de procesos..23 Figura 5. Clasificacin de procesos por su ubicacin en la jerarqua organizacional24 Figura 6a- 6b. Tres aproximaciones de la Mejora Continua de Procesos...36 Figura 7. El ciclo de mejora PDCA.40 Figura 8. Importancia de la sostenibilidad en la Mejora Continua de Procesos.61 Figura 9. Modelo de HII para la sostenibilidad de la Mejora Continua.65 Figura 10. Modelo de sostenibilidad para mejorar continuamente los procesos de Bateman (2005)..69 Figura 11. Niveles organizacionales de Sostenibilidad de Bateman y David

(2002)..72 Figura 12. Modelo de la Sostenibilidad Cclo del TQM de Svensson (2006)..74 Figura 13. Modelo de conceptual de la implementacin del TQM en un gobierno local...77 Figura 14 (a,b,c,d). Estructuras organizacionales en las Administraciones Locales......101 Figura 15. Enfoque de procesos en una Administracin Local...107 Figura 16. Esquema de mediciones de los procesos y resultados en un mbito pblico...109 Figura 17. Grado de adecuacin de las tcnicas de gestin a la Administracin Pblica..118 Figura 18 (a, b). Modelos de Excelencia y Calidad...127

Lista de Figuras

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Figura 19. Marco de referencia de cmo es la Mejora Continua de Procesos.140 Figura 20. Marco de referencia de la aplicacin y evolucin de la Mejora Continua de Procesos...141 Figura 21. Marco de referencia de la sostenibilidad de la Mejora Continua de Procesos..142 Figura 22. Marco de referencia del impacto de la Mejora Continua de Procesos en la gestin pblica.144 Figura 23. Diseo de la investigacin: ciclo iterativo deductivo e inductivo..161 Figura 24. Ciclo Cientfico de la Investigacin ..163 Figura 25. reas de informacin, mtodos y justificacin de la recoleccin de datos.164 Figura 26. Lista preliminar de temas o cdigos..................................................................175 Figura 27. Organigrama del Ayuntamiento de Esplugues de Llobregat.............................185 Figura 28. Sistema Gerencial del Ayuntamiento de Esplugues de Llobregat...189 Figura 29. Particularidades de la gestin pblica de Esplugues antes de la MCP..191 Figura 30. Etapas Evolutivas en el Ayuntamiento de Esplugues de Llobregat.196 Figura 31. Metodologa de Rediseo de Procesos del Ayuntamiento de Esplugues..210 Figura 32. Ejemplo del vnculo entre la voz del ciudadano y el rediseo de procesos en el Ayuntamiento de Esplugues..213 Figura 33. Esquema de ciclos de revisiones de los Compromisos de Servicio...218 Figura 34. Mapa de Procesos Actual en el sistema de gestin de Esplugues.225 Figura 35. El espacio de sostenibilidad de la Mejora Continua de Procesos en Esplugues.253 Figura 36. Camino de Sostenibilidad del Ayuntamiento de Esplugues..254 Figura 37. Impacto de la MCP en las particularidades de la Gestin Pblica de Esplugues.256 Figura 38. Organigrama del Ayuntamiento de Vitoria Gasteiz262 Figura 39. Particularidades de la gestin pblica de Vitoria Gasteiz antes de la MCP...263 Figura 40. Etapas Evolutivas en el Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz266 Figura 41. El espacio de sostenibilidad de la Mejora Continua de Procesos de Vitoria Gasteiz..297 Figura 42. Camino de Sostenibilidad del Ayuntamiento de Vitoria Gasteiz..298 Figura 43. Impacto de la aplicacin de la MCP en las particularidades de la Gestin Pblica de Vitoria Gasteiz299 Figura 44. Organigrama del Ayuntamiento Zaragoza y la Gerencia de Urbanismo....304 Figura 45. Particularidades de la gestin pblica de la Gerencia de Urbanismo antes de la MCP..306

Lista de Figuras

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Figura 46. Etapas Evolutivas de la Gerencia de Urbanismo del Ayuntamiento de Zaragoza..310 Figura 47. El espacio de sostenibilidad de la Mejora Continua de Procesos de la Gerencia de Urbanismo..333 Figura 48. Camino de Sostenibilidad de la Gerencia de Urbanismo..334 Figura 49. Impacto de la aplicacin de la MCP en las particularidades de la Gestin Pblica de la Gerencia de Urbanismo336 Figura 50. Organigrama del Ayuntamiento de Alcobendas.344 Figura 51. Esquema estratgico del Ayuntamiento de Alcobendas...348 Figura 52. Particularidades de la gestin pblica del Ayuntamiento de Alcobendas antes de la MCP..348 Figura 53. Etapas Evolutivas en el Ayuntamiento de Alcobendas..352 Figura 54. Mapa de Procesos de Alcobendas...380 Figura 55. El espacio de sostenibilidad de la Mejora Continua de Procesos del Ayuntamiento de Alcobendas383 Figura 56. Camino de Sostenibilidad del Ayuntamiento de Alcobendas384 Figura 57. Impacto de la aplicacin de la MCP en las particularidades de la Gestin Pblica del Ayuntamiento de Alcobendas.386 Figura 58. Etapas evolutivas de la MCP de los cuatro Ayuntamientos..392 Figura 59. Anlisis cruzado de la aplicacin y evolucin de la Mejora Continua de Procesos...393 Figura 60. Sntesis de la aplicacin y evolucin de la MCP.396 Figura 61. Espacio de sostenibilidad de la MCP de los cuatro Ayuntamientos402 Figura 62. Anlisis cruzado del espacio de sostenibilidad de la Mejora Continua de Procesos...403 Figura 63. Anlisis cruzado del impacto de la aplicacin de la MCP en las particularidades de la gestin.423 Figura 64. Teora de procesos de cmo se aplica y evoluciona la Mejora Continua de Procesos...434 Figura 65. Actividades de mejora X, Y, y Z ubicadas en las etapas evolutivas439 Figura 66. Espacio de Sostenibilidad (SS-CPI) de la Mejora Continua de Procesos..441 Figura 67. Esquema conceptual de macro teora de procesos de los Caminos de Sostenibilidad de la MCP...452 Figura 68. Caractersticas dinmicas de los Caminos de Sostenibilidad..456 Figura 69. Macro teora de procesos del camino de sosteniblidad pitmo de la Mejora Continua de Procesos460

Lista de fotografas

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LISTA DE FOTOGRAFASFotografa 1. Grupo de Cambio trabajando en su Paper Brown, en el rediseo del proceso de atencin a la ciudadana (Mayo 1998) .215 Fotografa 2. Sesiones de trabajo de los grupos de cambio y los grupos de trabajo durante el desarrollo del Proyecto DIANA (Mayo 1998).....215 Fotografa No. 3. Equipo de Mejora de Atencin Ciudadana analizando un problema de su proceso de trabajo, tomada en marzo de 2006.....241 Fotografa No. 4. Equipo de Mejora de Innovacin en el servicio realizando un anlisis para la de aplicacin de nuevas tcnicas de calidad, tomada en junio 2006....241 Fotografa No. 5. Participacin en la reunin de conformacin del Plan de Accin para la implantacin de las 5S, tomada en mayo de 2006...242 Fotografa No. 6. Identificacin de materiales innecesarios mediante tarjetas (Paso 1 SEIRI de las 5S), tomada en marzo de 2006242 Fotografa No. 7. El coordinador de la Unidad Operativa de Instalaciones registrando el avance en el plan de implantacin de las 5S, tomada en abril de 2006...242 Fotografa No. 8. Participacin en la reunin de seguimiento del mantenimiento de las 5S en la Unidad Operativa de Instalaciones, tomada en febrero de 2007..242 Fotografa No. 9. Almacn de materiales elctricos antes de aplicar las 5S, tomada en febrero de 2006...244 Fotografa No. 10. Almacn de materiales elctricos despus de aplicar las 5S, tomada en septiembre de 2006244 Fotografa No. 11. Almacn de equipo pesado y cables elctricos antes de aplicar las 5S, tomada en febrero de 2006...244 Fotografa No. 12. Almacn de equipo pesado y cables elctricos despus de aplicar las 5S, tomada en febrero de 2007...244 Fotografa No. 13. Taller del servicio de Parques y Jardines antes de las 5S, tomada en abril 2004......................................278 Fotografa No. 14. Taller del servicio de Parques y Jardines despus de las 5S, tomada en febrero de 2006...278 Fotografa No. 15. Estante ordenado de la oficina de intervencin social despus de la implantacin de las 5S, tomada en febrero de 2006279 Fotografa No. 16. Oficina de presidencia despus de la implantacin de las 5S, tomada en febrero de 2006...279 Fotografa 17. Ejemplo del equipo automtico para la informacin y gestin de servicios On-line..363

Lista de fotografas

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Fotografa 18. Oficina del SAC, dnde se observa la aplicacin del Q-Matic, sistema de direccin y gestin de colas..363

CAPTULO 1 Introduccin

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CAPITULO 1

INTRODUCCIN1.1. Contexto y trasfondo de la investigacin1.1.1. La importancia de la Mejora Continua de Procesos en la gestin de las organizacionesDesde la pasada dcada, gran parte de los sectores industriales y de servicio mundiales, han experimentando un crecimiento rpido y sostenido de competencia directa y globalizada. La mayora de estos cambios, se han asociado a aspectos tales como: el vertiginoso desarrollo de la tecnologa, la proliferacin de una gran variedad de productos, el derrumbamiento de las fronteras comerciales de los negocios y de los pases, y las cambiantes necesidades y acciones de los actores interesados1 (Armistead et al., 1999). Todo este turbulento ambiente de negocios en el que se desenvuelven las organizaciones del siglo XXI, ha generado un nuevo escenario, en que el nico camino que tienen las empresas de todos estos sectores para seguir compitiendo, es la continua implementacin de las mejores prcticas, principios, estrategias y tecnologas de gestin (Carpinneti et al., 2003). En este sentido, muchos trabajos tericos que se han publicado, han enfatizado la relevancia de la importancia estratgica de las operaciones, la gestin de los procesos y la calidad, e incluso la innovacin de las operaciones con el fin de conseguir una ventaja competitiva (Porter, 1985; Deming, 1986; Hammer, 2004).

La competitividad de las organizaciones depende en gran parte de su habilidad para operar de manera eficaz en dimensiones tales como el coste, la calidad, la distribucin, la rapidez, la innovacin y la flexibilidad, con el fin de adaptarse a las variaciones de la demanda del mercado. Por tal motivo, mientras la alineacin de las operaciones con las prioridades estratgicas es un elemento vital para la competitividad, la mejora continua de las operaciones procesos juega un rol clave en la bsqueda de una competitividad a largo plazo (Kaplan y Murdock, 1991; Garvin, 1998). En ese mismo orden de ideas, se puede indicar que las organizaciones que se centran en la Mejora Continua de Procesos (MCP), cuentan con una estrategia integral global enfocada a una innovacin continua eTrmino que viene la palabra en ingls Stakeholder, incorporado en la teora propuesta Freeman (1984). Dicho trmino difcil de traducir al espaol, por lo que a lo largo de esta memoria de tesis he optado por denominarla: actores interesados. Este trmino, tambin es definido por el modelo EFQM en su glosario como: todos aquellos que tienen inters en una organizacin, sus actividades y logros. Entre ellos se puede incluir a clientes, partners, empleados, accionistas, propietarios, la Administracin, los legisladores.1

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incremental de los procesos de trabajo que les puede llevar a mantener y ganar competitividad de su mercado actual (Kilmann, 1995; Yu-Yuang Hung, 2006). Este enfoque conceptual, bien puede ser complementario a cambios ms radicales en los procesos organizacionales, considerados generalmente en la literatura del tema, bajo los trminos de Rediseo de Procesos o Reingeniera de Procesos (Davenport y Short, 1990; Hammer y Champy, 2003). Sin embargo, los propsitos o el impacto de la Mejora Continua de Procesos en las organizaciones, va ms all de su integracin como parte de la estrategia de la compaa. Sus beneficios en la gestin de las operaciones pueden ser cuantificados de manera directa en las organizaciones. A continuacin se presenta un resumen de los mismos: a) se pueden evaluar y reducir mejor los recursos que se utilizan; b) resulta ms fcil reducir los costes operativos; c) funciona como un mtodo para comprender el trabajo (cmo se transforman las entradas inputs en las salidas outputs); d) provee una mecnica para encontrar, solucionar y prevenir problemas y errores en el trabajo (reas de mejora); e) se pueden reducir los tiempos de los procesos; f) se pueden establecer de una manera ms efectiva y sistemtica la medicin del trabajo; g) permite orientar mejor a la organizacin hacia el cliente; h) aporta una visin sistmica y transversal de la organizacin, y i) puede llegar favorecer la participacin, la comunicacin y el trabajo en equipo ente empleados y directivos (Chang, 1995; Zairi, 1997; Lee y Dale, 1998; Salgueiro, 1999; Hammer, 2007). Adems de todos estos beneficios, se conoce que desde mediados de los aos ochenta, la Mejora Continua de Procesos ha sido entendida y desarrollada por diversos autores desde diversas perspectivas tales como: la incremental, la de rediseo o las ms radicales como la Reingeniera (Childe et al., 1994; MacDonald, 1995). Recientes investigaciones han comenzado a explorar las organizaciones que aplican de manera combinada estos tres tipos de perspectivas de mejoras, como un slo concepto integral denominado: Innovacin Continua (Boer y Gertsen, 2003), resaltando la importancia que el enfoque de procesos sigue teniendo en la arena acadmica.

Incluso, en la actualidad, se comienza ya hablar en el mbito de este tema, que tanto la Mejora Continua de Procesos, como el TQM han comenzado a transitar por una nueva etapa evolutiva estrechamente vinculada con la sociedad en general, es decir, con la creacin de valor pblico a travs de productos y servicios que beneficien a todos los sectores y a todos los actores interesados de una comunidad (Klefsj, 2007). Por tal motivo, nos encontramos ante un tema que comienza nuevamente ha recibir importancia, pero que al mismo tiempo se vuelve ms complejo y poco explorado. Por esta razn, la importancia de realizar ms estudios con mayor profundidad para aumentar nuestra comprensin se vuelve un tema vital para los acadmicos de la gestin de operaciones.

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1.1.2. La sostenibilidad de la Mejora Continua de Procesos: Una necesidad a incorporar en la gestin de los Ayuntamientos de Espaa frente a los retos del futuroLos argumentos de obtener una ventaja competitiva en un sector de mercado especfico a travs de la Mejora Continua de Procesos, son razones obvias poco aplicables para el contexto del sector pblico, y en particular para una Administracin local. Sin embargo, el entorno en el que actan los gobiernos locales tambin se ha ido modificando notablemente en las ltimas dos dcadas y lo que llevamos del nuevo siglo al igual que en el sector privado (Prats i Catal, 2004). La sociedad a la cual sirve, se ha vuelto ms dinmica y compleja, generando procesos de cambios rpidos y turbulentos (Farazmand, 1999, 2001). Han surgido nuevos factores (econmicos, sociales, polticos, tecnolgicos, culturales, de gestin e incluso del conocimiento y la informacin), que ha llevado a las Administraciones locales europeas y espaolas a experimentar profundas transformaciones en su gestin pblica, como respuesta a estas presiones de este ambiente extremadamente convulso (European Institue of Public Administration, 2003; MartnCastilla, 2005). Ante todo este panorama, la lgica de la modernizacin y mejora de la gestin pblica sustentada en la eficacia y eficiencia (sinnimo de capacidad de gestin), fue adquirida por algunos Ayuntamientos espaoles a finales de la dcada de los ochenta y principios de los noventas, con el nico propsito de hacer frente a estos factores de cambio, que los llevara paulatinamente a recuperar una legitimidad2 prdida frente a los ciudadanos (Elena, 1998; Giner-Rodrguez, 1998; Olas de Lima, 2007). Los cambios que han vivido estos Ayuntamientos espaoles a lo largo de estos aos, les ha permitido desarrollar una nueva concepcin en la forma de gestionar sus organizaciones, desde mejorar la calidad de los servicios que se prestan; ejecutar sus procesos de manera ms eficaz y eficiente, para que la gestin municipal cueste menos (ahorro econmico); hasta mantener el principio de la legalidad, sin llegar a la rigidez y orientar y aproximar las decisiones polticas en conjunto con los ciudadanos, con el fin de de mantener las prestaciones sociales vigentes (Mendoza, 1991; Giner-Rodrguez, 2003; Diaz-Mendez y Cuellar-Martin, 2007). Durante este viaje de transformacin, los Ayuntamientos espaoles que decidieron tomar el reto,Cuando indico el concepto de Legitimidad, me refiero a aquella que se puede analizar como legitimidad por rendimiento (Olas de Lima, 2007, p. 182), es decir, aquella en la cual las organizaciones pblicas tienen que lograr ciertos resultados, acordes con las posibilidades tcnicas, organizativas y de utilizacin de recursos en cada momento. Los servicios disponibles deben reunir las condiciones suficientes de cantidad y calidad que permiten los recursos pblicos de una sociedad determinada. Aunque tambin la legitimidad aqu indicada se puede entender como institucional, es decir, aquella que se refiere a la relacin de los patrones ticos con la conductas vigentes en una colectividad acerca de cmo debe ser una Administracin (Olas de Lima, 2007, p. 183). Aunque tericamente se pueden diferenciar, en la prctica ambos trminos se entrelazan, por lo que al utilizar el concepto de legitimidad de rendimiento no se debe perder de vista que la otra dimensin de la misma, la institucional puede estar presente.2

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han ido evolucionando de gestionar sus instituciones a travs del modelo clsico burocrtico hasta alcanzar nuevas formas de gestin en la que principios tales como: receptividad, mejora e innovacin, flexibilidad, adaptacin, voluntad para la mejora y la superacin, y capacidad de accin y resolucin, forman parte de su quehacer cotidiano3 (Dunsire y Hood, 1989; OCDE, 1991; Gallego-Cuesta, 2007). Por tal motivo, cada Administracin local la ms prxima al ciudadano que inici este proceso de modernizacin y mejora desde finales de los aos ochenta, ha incorporado en su gestin pblica diferentes modelos de gestin provenientes del sector privado4 Gestin por Calidad Total (TQM), Modelos de Excelencia (EFQM o Premio Iberoamericano), Calidad en el Servicio (Encuestas o modelo SERVQUAL), Cartas de Servicio, Normas de Calidad (ISO 9000), Mejora Continua de Procesos (MCP), Indicadores de Gestin, etc., que en su esencia, lo que buscan, es mejorar de manera continua la gestin municipal con el fin de cumplir con las necesidades y expectativas de los actores interesados (Lpez-Camp y Gadea-Carrera, 2001; Torrubiano-Galante, 2006).

De hecho, la Federacin de Municipios y Provincias (FEMP) y la Asociacin Espaola para la Calidad (AEC), han reportado que la implantacin de este tipo de modelos o sistemas relacionados con la calidad y la mejora, ha comenzado a despuntar, aunque todava se encuentra en un porcentaje bastante bajo. De acuerdo a su estudio5, se indica por ejemplo, que slo un 5% de Ayuntamientos tienen algn certificado con la norma ISO 9000 en alguno de sus procesos; mientras que un 10% ha publicado una Carta de Servicio; un 2% ha intentado algn otro tipo de esfuerzo (equipos de mejora, rediseo de procesos, Kaizen, etc.); y slo, un 1% utiliza modelos de auto-evaluacin (EFQM, Iberoamericano o ciudadana) (Federacin Espaola de Municipios y Provincias y Asociacin Espaola para la Calidad, 2005). Sin embargo, de acuerdo a Daz Mndez (2007) parece que con el incremento cotidiano de las presiones polticas, sociales (ciudadano ms exigente), yPara Dunsire y Hood (1989, p. 217), la racionalidad jurdico-formal y el modelo burocrtico, dominantes a lo largo de todo el siglo XX, han dejado de ser el arquetipo universal y necesario para la estructuracin de la actividad pblica. Para dichos autores, modalidades alternativas, que se basan en aprovechar la racionalidad de gestin y el juego de mecanismos de mercado, han propiciado el declive de las grandes burocracias pblicas. Por otro lado, el trmino Receptivo o Receptividad viene del ingls Responsiveness, que de acuerdo a la OCDE (1991, p. 19) significa: la capacidad de respuesta (a la evolucin de la demanda), por tanto, es una consecuencia del funcionamiento de la Administracin y, en primer lugar, una disposicin de nimo. 4 Para Lpez-Camp y Gadea-Carrera (2001), todos estos modelos centrados en la Gestin por Calidad Total, son entendidos por muchas Administraciones, como instrumentos metodolgicos bsicos para el desarrollo de mejoras en su gestin pblica. No obstante estos autores sealan tambin, que todos estos modelos son algo ms que un conjunto de tcnicas, constituyen una filosofa transformadora de la Administracin Pblica, por lo que se les debe exigir a cada una de ellas, releer el sentido de servicio pblico desde una lgica poltica, con el objeto de mejorar e innovar su propia gestin pblica a partir de los conceptos que se fundamentan en cada uno de ellos (los modelos de mejora). 5 La muestra del estudio fue con 258 Ayuntamientos que atienden a una poblacin mayor de 10,000 habitantes. Por otra parte cabe resaltar, que desde un ngulo acadmico, prcticamente, no existen estudios especficos que valoren este tipo de esfuerzos o iniciativas de mejora en el mbito local espaol.3

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econmicas (reducciones presupustales y creciente presin fiscal) de los ltimos aos, se ha generado que ms y ms Ayuntamientos espaoles se sumen a este tipo de iniciativas de mejora (Daz-Mndez, 2007). Adems, aquellos que han logrado mantener su esfuerzo de mejora por varios aos, y que han logrado integrarlo en su gestin cotidiana, se han convertido en s mismos, en verdaderos arquetipos para aquellas Administraciones locales que estn comenzando o pretenden iniciar su esfuerzo de mejora (Galofr, 2006; FerrBargallo, 2007). Un Ayuntamiento es en su esencia misma, una organizacin pblica compleja y dinmica, que requiere y necesita mejorar continuamente sus modelos gestin de acuerdo a los cambios de su entorno (Federacin Espaola de Municipios y Provincias, 1999). En este sentido, cualquier intento de los mismos por aplicar estos modelos de mejora debe realizarse a travs de una aproximacin transversal u horizontal (Mora et al., 2006). En otros trminos, a travs de los procesos de la institucin. Por lo tanto, las organizaciones pblicas tambin pueden ser concebidas como una red de procesos de gestin interconectados entre s (Gulledge y Sommers, 2002; Martn-Castilla, 2006). De dicha concepcin se extrae, que todos estos Ayuntamientos espaoles que han acogido estos modelos en su seno, han asumido que la nocin de la mejora de su gestin municipal, se centra en los resultados de los procesos el servicio proporcionado que da valor al usuario que lo utiliza (los outcomes deseados que impacten al ciudadano), es decir, el nfasis recae por lo tanto, en la gestin y mejora de los procesos que producen los servicios pblicos, para que realmente se logre un impacto en trminos de resultados y respuestas a las necesidades sociales (Federacin Espaola de Municipios y Provincias, 2003).

En todos estos aos que algunos Ayuntamientos espaoles, han implantado y gestionado sus instituciones bajo la lgica de la Mejora Continua de Procesos (MCP) de manera directa o indirecta , se han reportado diferentes beneficios que han ido desde la orientacin de la gestin hacia los resultados, la reduccin de la fragmentacin y las jerarquas departamentales, la identificacin y medicin de la informacin y datos relevantes de la gestin, hasta la mejora en la coordinacin y la comunicacin entre los diferentes empleados y funcionarios de las instituciones (Font, 1997; Ferr-Bargallo, 2006; Daz-Mndez, 2007). Ante el contexto antes sealado, resulta primordial comprender cmo han logrado sostener el esfuerzo de la MCP a lo largo de todos estos aos, en un contexto tan caracterstico como lo es el mbito local. El concepto de Sostenibilidad, entendido de manera simple como el mantenimiento de las mejoras implantadas a travs de un esfuerzo de Mejora Continua de Procesos a lo largo de los aos, ha sido estudiado en organizaciones del sector privado en aos recientes (principalmente en la industria de

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manufactura) (Bateman, 2005). De estas investigaciones han surgido diversos modelos para explicar el trmino y caracterizarlo (Bessant y Caffyn, 1997; Bateman y David, 2002; Palmberg y Garvare, 2006). Sin embargo, en el mbito del sector pblico la literatura muestra pocos estudios del trmino de sostenibilidad (Loomba y Spencer, 1997; Jones, 2000; Pollit, 2006), y si se analizan an ms en especfico, las referencias que se centran en Administraciones locales espaolas, lo encontrado en la literatura es insuficiente, por no decir inexistente.

En la actualidad, el entorno cambiante y turbulento previamente descrito, contina presionando a estos Ayuntamientos espaoles. De hecho, a pesar de los esfuerzos de mejora realizados en todos estos aos por algunos de ellos, los ciudadanos, los funcionarios, los empleados, las asociaciones, los polticos, y dems actores interesados de estas Administraciones locales, mantienen el discurso de que todava falta mucho por hacer, y que sostener lo ganado, es quizs, el mnimo compromiso que se requiere para enfrentar la presin de su entorno externo e interno (Giner-Rodrguez, 1999; PalacnSaenz, 2000; Daz-Mndez, 2007). Por esta razn, parece que el reto que tendrn las Administraciones locales espaolas a mediano y largo plazo, estar en constituir una Administracin alerta y activa, que mientras sostiene lo ganado en la gestin de sus procesos, integra mejoras e innovaciones a lo largo del tiempo que de manera continua y constante, cumple con los requerimientos de sus actores interesados (stakeholders); slo as, continuarn legitimando su funcin como instituciones que realmente agreguen valor pblico a la sociedad (Martn-Castilla, 2005). Logrando con lo mismo, gobiernos locales eficientes y eficaces, que tengan en cuenta en las decisiones polticas, las necesidades de sus ciudadanos (Gallego-Cuesta, 2007).

1.2. Estrategia y Enfoque de la Investigacin1.2.1. El Problema de la investigacinDado el contexto y trasfondo anteriormente indicado, de entornos cambiantes que generan presiones externas e internas por modernizar y mejorar la gestin de los Ayuntamientos espaoles, existe la necesidad por no slo aplicar modelos de Mejora Continua de Procesos en este nivel de Administraciones locales, sino que adems, hay que sostenerlos durante el tiempo necesario para que se pueda observar un impacto en la gestin de los mismos, que repercuta en los resultados de la institucin y en todos los actores interesados. Sin embargo, el reto de sostener las mejoras parece ser un tema nada sencillo y dficil de conseguir en las organizaciones tanto pblicas como privadas (Kaye y Anderson, 1999; Pollit, 2006). Por tal motivo y teniendo en cuenta el contexto anterior, el

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enfoque del anlisis metodolgico que se describe ms adelante, y los elementos conceptuales necesarios para la investigacin, el problema de la investigacin se especifica de la siguiente manera: La necesidad de comprender cmo se genera la sostenibilidad de la Mejora Continua de Procesos en las Administraciones locales espaoles.

Derivado de esta problemtica a investigar, se realiz un estudio en el que se valor la sostenibilidad de dicha aproximacin gerencial en los procesos de trabajo de los

Ayuntamientos de Espaa. Es importante resaltar, que el problema de investigacin que aqu se indica, surge como una necesidad planteada desde un punto vista prctico, es decir, se origin desde de la propia experiencia e inters del investigador por el tema de la mejora de los procesos y servicios en un mbito pblico. Ms adelante en el subndice 2.4., dicho planteamiento prctico del problema de investigacin se refuerza con la descripcin de la brecha de la literatura acadmica encontrada y los marcos de referencia que surge de la misma. En otros trminos, el propio problema de investigacin que parti de experiencias laborales y supuestos subyacentes desde un punto de vista prctico, fueron aumentando su claridad y precisin con la revisin de la literatura terica del tema, y del propio proceso de indagacin y reflexin (inquiry process) que como investigador, he sido participe durante la realizacin de este estudio.

1.2.2. Los objetivos de investigacinPartiendo de esta rea de conocimiento a comprender, la presente investigacin tuvo como propsito principal, en trminos generales, explorar y describir la forma en que se ha sostenido la Mejora Continua de Procesos en los Ayuntamientos de Espaa. Para cumplir este propsito, se plantearon para ello dos objetivos que sirvieron de gua en el desarrollo del trabajo:

1. Aumentar la comprensin de la sostenibilidad de la Mejora Continua de Procesos, en las Administraciones Pblicas, especficamente a nivel local.

2. Formular marcos o esquemas conceptuales tericos de la sostenibilidad de la Mejora Continua de Procesos en las Administraciones locales.

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Con estos dos grandes objetivos que se persiguen en esta memoria de tesis, se pretende aportar una mayor claridad conceptual al estudio de la sostenibilidad de la Mejora Continua de Procesos en un mbito pblico: dentro de este concepto se han incluido diferentes perspectivas y dimensiones de la misma, que de manera directa o indirecta tratan de mejorar los procesos de trabajo en un Ayuntamiento Gestin por Calidad Total (TQM) o ISO 9000, MCP a nivel incremental Kaizen, la MCP a travs de rediseo de proceso, y los modelos de Excelencia (EFQM) , porque su relevancia en la aplicacin sostenida de esta perspectiva, en la gestin de algunos Ayuntamientos, se ha estudiado muy poco y no ha ido acompaada de una clarificacin terica del tema.

Y en segundo lugar, se busc establecer esquemas conceptuales que optimicen la aplicacin sostenida de esta aproximacin gerencial en las Administraciones locales. De esta manera, a travs de este objetivo se realiza una aproximacin eminentemente prctica, basada en el marco terico de la Mejora Continua de Procesos y de la sostenibilidad, con el fin de extender la comprensin terica tan necesaria para clarificar de qu este tipo de perspectivas gerenciales, pueden ser aplicadas de manera directa y sostenida en Ayuntamientos espaoles cuando se utilizan como sistemas de gestin centrados en la mejora, teniendo como objetivo primordial el agregar valor pblico.

1.2.3. Las preguntas de investigacinLos objetivos planteados fueron sustentados en la pregunta central de investigacin que guo el estudio durante su realizacin. Dicha pregunta fue la siguiente:

Cmo se genera la sostenibilidad de la Mejora Continua de Procesos en las Administraciones Pblicas?

Partiendo de ste cuestionamiento general surgen las siguientes sub-preguntas de investigacin, las cuales sirven de gua de la estructura y contenido de la presente memoria de tesis:

Cmo es la Mejora Continua de Procesos en las Administraciones locales?

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Cmo se aplica y evoluciona la Mejora Continua de Procesos en la gestin pblica de las Administraciones locales?

Cmo y por qu se genera un camino sostenible de la Mejora Continua de Procesos?

Qu tipo de elementos bsicos, potenciadores e inhibidores afloran en la Mejora Continua de Procesos y en los caminos de la sostenibilidad de la misma?6

Cmo impacta la aplicacin de la Mejora Continua de Procesos en la Gestin Pblica?

Para responder esta pregunta y sus sub-preguntas consecuentes, se parti de los siguientes enfoques inspiradores:

El enfoque de que la Mejora Continua de Procesos (MCP) funciona como una alternativa de gestin, que le permite a las organizaciones hacer frente a sus crecientes demandas de cambio de este mundo globalizado (Carpinetti et al., 2003). En cualquiera de los mbitos pblicos y privados, los procesos permiten una visin holstica e integral que rompe con el viejo esquema departamental o de rea funcional que provoca procesos fragmentados o rotos en piezas disconexas que entorpecen la gestin operativa de una organizacin, adems de que potencian en todo momento, la medicin, la mejora y el enfoque en los resultados (outcomes) (Hammer, 1996; Moore, 1998; Conti, 2006; Klefsj, 2007).

A pesar de que todava sigue existiendo un porcentaje muy bajo del total7 de Ayuntamientos espaoles que aplican algn modelo, tcnica y herramienta relacionada con la Mejora Continua de Procesos (Federacin Espaola de Municipios y Provincias y Asociacin Espaola para la Calidad, 2005), en la ltima dcada, el concepto de MCP, ha comenzado a tomar relevancia en las Administraciones locales espaoles, con el fin de hacerle frente a los nuevos retos

De acuerdo a Yin (2003), una pregunta Qu, es permitida en un estudio del caso cuando existen mltiples casos de comparacin. 7 Slo como dato de referencia, existen aproximadamente 6,900 Ayuntamientos registrados en la FEMP, de un total de 8,158 que se registran en la base de datos del Ministerio de Administraciones Pblicas. www.ayuntamientosdeespaa.com

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que afrontan en su gestin cotidiana tales como: a) el nuevo perfil del ciudadano que atiende las Administraciones locales, los cuales cada da son ms concientes y exigente de recibir servicios pblicos con atributos que se pueden considerar de calidad (mejor trato, servicios ms rpidos y oportunidad, disponibilidad, accesibilidad a los mismos, etc.); b) los recortes presupustales, c) la presin fiscal, d) los cambios en la normatividad de la Funcin Pblica, e) los Programas de Modernizacin del Sector Pblico, aunado a, f) la crisis de la perspectiva

gerencial del Estado de Bienestar, que ha provocado que los modelos de gestin clsicos burocrticos, resulten poco tiles para responder al cambiante entorno actual (Castineira, 1996; Longo, 1999; Martn-Castilla, 2005, Ferr-Bargallo, 2006). Por lo que para responder a dichos retos cada vez ms, existe un inters creciente por estos modelos, tcnicas y herramientas de Mejora Continua de Procesos que se consideraban exclusivas para el sector privado (Gallego-Cuesta, 2007).

La consolidacin de algunos Ayuntamientos espaoles en el tema, se remonta a una experiencia de por lo menos 5 aos de haberlo iniciado. Algunos de ellos, han alcanzado logros que han impactado en su gestin municipal y en los resultados de la misma, los cuales, han sido certificados por entidades externas y han representado, un modelo para otras Administraciones locales que han iniciado o estn inicindose con un esfuerzo de mejora. Por otro lado, tambin han existido algunos Ayuntamientos que se han quedado en el camino, fracasando en su esfuerzo de mejora (Galofr, 2006). Ambas tipologas de casos, han resultado de suma importancia para este estudio, porque han contribuido a comprender de manera detallada cmo han logrado sostener sus esfuerzos por varios aos o cules han sido las razones de los fallos para no sostenerlos.

Algunos autores han sealado que la sostenibilidad de la Mejora Continua de Procesos, es importante para mejorar el rendimiento de los procesos de trabajo, y para alcanzar mejores resultados de efectividad y percepcin, es decir, satisfaccin del ciudadano-cliente de los servicios pblicos que recibe de su Administracin (Loomba y Spencer, 1997; Roberston y Ball, 2002; Foster Jr. et al., 2002; Vonk, 2005).

La literatura de la sostenibilidad de la Mejora Continua de Procesos se sustenta en modelos establecidos en estudios empricos del sector privado. Por tal motivo, muy pocos de stos modelos han considerado el trmino Sostenibilidad de la Mejora

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Continua de Procesos para un mbito pblico, o para contexto ms especficos como pueden ser los gobiernos locales (McAdam et al., 2002). Finalmente, en el contexto de las Administraciones locales de Espaa, estudiar la sostenibilidad de esta perspectiva (Mejora Continua de Procesos), es un tema que ha sido poco tratado, muy generalizado, analizado desde un punto de vista prctico, y ninguno con un enfoque tan especfico (Sostenibilidad de la MCP). Por lo tanto, existe un vaco terico, necesario de cubrir a travs de responder la pregunta (s) de investigacin.

1.3. Relevancia y contribucin de la investigacinLa relevancia principal de los hallazgos que se obtuvieron de esta investigacin, fue el de aumentar nuestra comprensin sobre la sostenibilidad de la Mejora Continua de Procesos en un contexto previamente poco explorado, es decir, en un mbito pblico. Esto resulta importante para las Administraciones locales en general, ya que el estudio, presenta por un lado, cmo es la Mejora Continua de Procesos en los Ayuntamientos espaoles que la han aplicado. Mientras que por el otro, la investigacin tambin presenta las etapas evolutivas y sus respectivas actividades de mejora, tcnicas y herramientas cuando la Mejora Continua de Procesos se aplica y evoluciona a lo largo del tiempo. As como, los elementos bsicos (drivers), potenciadores (enablers), elementos de resultados (outcome) y potenciales inhibidores que se pueden presentar al momento de aplicarla.

En este mismo orden ideas, otros resultados de la investigacin fueron el desarrollo de un esquema conceptual de contexto de teora sinttica, que integra la gestin municipal y sus procesos de trabajo, junto con los elementos bsicos (drivers), potenciadores (enablers), actividades de mejora, y los elementos de resultado (outcome), para generar un espacio de sostenibilidad necesario para el mantenimiento de la Mejora Continua de Procesos. Asimismo, tambin se desarroll otro esquema conceptual a nivel terico de macroprocesos, que nos indica, que caminos de sostenibilidad se pueden generar al aplicar la Mejora Continua de Procesos a lo largo del tiempo, integrando en cada uno de ellos sus elementos bsicos (drivers), potenciadores (enablers) e inhibidores. Cabe destacar, que ya en este nivel de anlisis, se realiz un esfuerzo final terico, partiendo de las evidencias encontradas, en el cual se indic cul podra ser el camino de sostenibilidad ptimo de la Mejora Continua de Procesos en una Administracin local. Para finalmente cerrar, con un anlisis del impacto que tiene la aplicacin de la Mejora Continua de Procesos en la gestin pblica de los Ayuntamientos.

Introduccin

12

Ante todos estos resultados encontrados, se puede indicar que el slo hecho de sostener las mejoras obtenidas en los procesos de trabajo generadores de servicios pblicos, parece ser uno de los mecanismos gerenciales, por el que las Administraciones locales de la actualidad, pueden hacer frente a diferentes y cada vez ms complejos retos y presiones de su entorno actual. De esta manera, el sostener un esfuerzo de Mejora Continua de Procesos a lo largo del tiempo, parece ser significativo a mediano y largo plazo, cuando se trata de mejorar la calidad de los servicios pblicos, la satisfaccin de los ciudadanosclientes y por ende, la creacin de valor social en una Administracin local (Foster et al., 2002; McAdam et. al., 2002; Aguilar-Villanueva, 2006). Por otra parte, los resultados de este estudio son significativos, desde un punto de vista prctico, para que los directivos, gerentes y responsables pblicos que estn implicados o deseen iniciar esfuerzos de mejora de procesos y de servicios pblicos puedan aumentar su comprensin, y potencialmente desarrollar y fomentar estrategias, programas de management, actividades de mejora, y criterios y/o elementos adecuados para generar la sostenibilidad de la Mejora Continua de Procesos en su gestin pblica. Evitando as, fallos o parones innecesarios, que podran afectar la motivacin de los directivos, mandos intermedios y empleados cuando se aplican esfuerzos de mejora y modernizacin en las Administraciones locales. Dos mbitos ms, importantes de este estudio, son por un lado, en el trabajo de profesionales y consultores, ya que este estudio puede ayudar a crear mejores y particularizadas intervenciones en los Ayuntamientos que promueven una aplicacin sostenida de la Mejora Continua de Procesos en el seno de las organizaciones pblicas. Mientras que por el otro, como acadmicos y docentes, esta investigacin es importante ya que la descripcin del fenmeno estudiado contribuye a aumentar nuestra comprensin, de nuevas orientaciones o ngulos de la sostenibilidad de la Mejora Continua de Procesos, en un contexto tan particularizado como es el de una Administracin local. Finalmente, desde la perspectiva del investigador, el estudio, es relevante porque anima al desarrollo de futuras investigaciones sobre la aplicacin y la sostenibilidad de diferentes modelos de la mejora en las operaciones (Gestin de Operaciones) tales como: la Mejora Continua de Procesos, la Gestin por Calidad Total (TQM), los modelos de Excelencia y Calidad en un contexto pblico (EFQM, ISO 9000 u otros). Incluso y posiblemente, tambin podra ser una valiosa aportacin sobre cmo sostener otro tipo de programas de management tales como: innovacin, gestin del cambio, cuadros de mando integral,

Introduccin

13

modelos de liderazgo u otros. Contribuyendo as, dicho sea de paso, a la literatura acadmica en el campo de la gestin pblica.

1.4. Estructura de la tesisTeniendo como gua la pregunta y las sub-preguntas de investigacin durante toda la estructura y contenido de la memoria de tesis, he dividido el documento en seis captulos, los cuales parten desde la Introduccin (definicin del problema, objetivo y preguntas de investigacin), contina por la revisin del marco terico y el diseo de la metodologa de investigacin, se sustenta con el trabajo emprico (los cuatro casos de estudio), y se cierra con el anlisis cruzado de los casos y el captulo de discusin y conclusiones. Con el fin de hacerlo ms sencillo para el lector, se elabor el siguiente esquema que lo explica de forma ilustrada: Figura 1. Esquema de la estructura de la tesis

Captulo 6. Discusin y Conclusiones

Contribucin Terica Recomendaciones Prcticas

Captulo 5. Anlisis Cruzado de los Casos

Captulo 4. Trabajo de Campo (Casos de Estudio)Esplugues (Longitudinal) Vitoria-Gasteiz (Retrospectivo) Urb.-Zaragoza (Retrospectivo) Alcobendas (Retrospectivo)

Captulo 3. Metodologa de la Investigacin Captulo 2. Marco Conceptual2.1. La Mejora Continua de Procesos en las organizaciones 2.2. La Sostenibilidad de la Mejora Continua de Procesos 2.3. La Mejora Continua de Procesos y sus implicaciones en la gestin pblica

Capitulo 1. IntroduccinContexto y trasfondo, problema, objetivos y preguntas de InvestigacinFuente: Elaboracin Propia

CAPTULO 2 14 Marco Conceptual

CAPITULO 2

MARCO CONCEPTUAL2.1. La vertiente conceptual de la Mejora Continua de Procesos en las organizaciones2.1.1. Antecedentes de las escuelas del management de los procesosSi quisiramos rastrear los orgenes del concepto de procesos dentro de las organizaciones, definitivamente sera necesario voltear a los principios del management8 mismo y de la ingeniera industrial como tal. En trminos del desarrollo de las escuelas o teoras del management, la teora clsica, encabezada por la escuela de la Administracin Cientfica en el que Frederick W. Taylor fue su principal protagonista, es en la que se puede ubicar el punto de partida, del pensamiento de procesos (Davenport y Short, 1990, p. 11). Taylor (1911), revolucion los procesos tradicionales de los sistemas de trabajo a travs de la aplicacin de mtodos cientficos en las empresas con el fin de mejorar la productividad organizacional, sus mtodos, demostraron ser soluciones idneas para la poca en que se desarrollaban, ordenando y organizando el trabajo tcnico de las empresas (Davenport y Beers, 1995). En su libro Principios de la Administracin Cientfica, Taylor (1911) sealaba cuatro puntos bsicos en el que la unidad bsica de su teora relacionada con los procesos de trabajo, era su divisin del trabajo en unidades menores denominadas tareas simples. A este principio Taylor lo denomin: especializacin o administracin funcional (Taylor, 1911). Por lo tanto, para Taylor organizar a la empresa a travs de esta especializacin, facilitara la tarea de supervisin de los empleados, lo que dara como resultado que los trabajadores eventualmente se convirtieran en expertos de su propia tarea. Su modelo terico, que gener la divisin del trabajo en tareas simples, estandarizadas y mesurables, orient al management hacia un enfoque de procesos (Davenport et al., 1996). Dentro de la misma escuela clsica, la segunda teora en que el concepto de procesos aparece es la Teora del Management, en dnde su principal exponente fue el ingeniero francs Henry Fayol, l cual en su libro de 1916 Administration Industrielle et generale, seal, que todas las actividades u operaciones de una empresa podran ser divididas en8

Trmino en ingls que se comprender en esta memoria de tesis como gestin empresarial.

Marco Conceptual 15 - Mejora Continua de Procesos

seis grupos bsicos de operaciones: las tcnicas, las comerciales, las financieras, las de seguridad, las contables, y las administrativas (Fayol, 1916). En este sentido, para Fayol (1916), cada una de sus seis operaciones representaba la verdadera esencia operacional de cualquier organizacin. Su clasificacin sent las bases de las futuras teoras organizacionales en el que las empresas estructuraban y ordenaban su trabajo, ya sea por funciones (verticales) o por procesos (horizontales) (Ostroff, 1999).

Ms tarde, a principios de los aos sesenta se desarroll en el Instituto Tavistock de Relaciones Humanas de Londres la Teora Socio-tcnica de las organizaciones, la cual describe los primeros esbozos ms concretos de la gestin de procesos (Trist, 1989). Los estudios de Trist y su equipo en las minas de carbn de Bamforth Gran Bretaa, se enfocaron en entender las razones del por qu la productividad de dicha mina, era mnima, los costes y el absentismo eran altos, todo ello a pesar de su alta mecanizacin. En otras palabras, en este estudio en Tavistock, se logro demostrar que se poda reorganizar el trabajo acorde a la tecnologa existente, integrando las necesidades sociales de los trabajadores, bajo un esquema de estructura simple con tareas complejas y secunciales. Dicho cambio, permita pasar de gestin tradicional basada en funciones y tecnologa, a otra sustentada en tareas secunciales, es decir, en una gestin por procesos (Fiorelly y Feller, 1994). Por ltimo, la cuarta escuela en la que se explor el origen del concepto de procesos en las organizaciones es la Teora General de Sistemas. La literatura indica que esta teora, fue concebida en el campo de la biologa por Ludwick Von Bertalanffy en su libro Teora General de Sistemas de 1968 (Ehrenberg y Stupak, 1994). Para Kast y Rosenzweig (1972) uno de los conceptos claves de la teora, es el enfoque holstico que se le brinda a travs del modelo Entrada (input), Transformador, Salida (output). Este modelo, que se puede observar en la figura 2, es descrito como un sistema abierto como lo son los sistemas biolgicos y sociales, representa una analoga de un sistema de transformacin, en la que la dinmica de relaciones con el medio ambiente, hace que el sistema pueda recibir entradas (inputs), transformarlas y exportarlas como salidas (outputs) (Kast y Rosenweig, 1972). De acuerdo a estos autores, la organizacin puede convertirse en un gran centro de transformacin de entradas y salidas que permite un flujo continuo de de operaciones. Este concepto, concuerda con las definiciones bsicas de proceso e incluso de la gestin de operaciones (Heizer y Render, 2001). Otros autores consideran, que paralelamente al desarrollo de la teora de sistemas por la biologa, las investigaciones en el pensamiento sistmico, los estudios de ciberntica de Jay Forrester en los aos setentas, as como, las investigaciones de dinmica de sistemas de los aos noventa del


Instituto Tecnolgico de Massachussets, tambin contribuyeron en vincular la teora de sistemas con el concepto de procesos (Checkland, 1981; Beer, 1996; Senge, 1990). Figura 2. Modelo de un sistema abiertoSistema Abierto Entrada (Input)

Transformador

Salida (Output)

FeedbackFuente: Intrepretado de Freemont Kast y James E. Rosenzweig. Dic. 1972. Academy of Management Journal, 15(0004), Pg. 450.

2.1.2. Terminologa de procesosEn la pasada dcada, el trmino de procesos fue uno de los conceptos del management ms utilizados y que ms captur la imaginacin de las organizaciones en el mbito mundial (Kettinger et al., 1997). Dentro de la revisin de la literatura realizada, muchos autores consideran al trmino de procesos como parte del lenguaje cotidiano de las organizaciones (Zairi, 1997; Lee y Dale, 1998). De hecho, algunos de estos autores lo han considerado como un sinnimo para alcanzar la eficiencia operativa tan deseada en el mundo empresarial (Hammer, 1990; Harrington, 1991; Majchrzak y Wang, 1996). De esta manera, dicho trmino gener un frenes de entusiasmo y de impresin tanto en el ambiente empresarial, como en el acadmico de la dcada pasada (Armistedad, 1996). La razn del entusiasmo, fue la bsqueda de respuestas de cmo los procesos podran contribuir en reducir la fragmentacin y la departamelizacin de los mtodos de trabajo, con el fin de obtener una mejor capacidad de la coordinacin lateral y de comunicacin dentro de las organizaciones (Garvin, 1998).

Por todo lo anterior, la literatura muestra una gran cantidad de definiciones del concepto de procesos que estn relacionados con la percepcin y el campo de estudio de cada autor. Entre toda esa variedad, Tinnila (1995, p. 28) clasifica las definiciones en tres grandes grupos: 1) el concepto operativo, o aquel relacionado con mejorar la eficiencia operativa de la relacin transformador, entrada (input) y salida (output), en este concepto, los procesos se comportan como elementos transformadores que consumen recursos en mnimos niveles para entregar resultados (outputs) de acuerdo a las especificaciones de un cliente (Harrington, 1991; Krajewsky y Ritzman, 2002); 2) el concepto de innovacin-


radical, los procesos siguen el mismo principio anterior, sin embargo, el impacto que debe alcanzar el elemento transformador debe ser radical para alcanzar una eficiencia operativa que maximice en todo momento los beneficios a los clientes (Hammer y Champy, 1993; Talwar, 1993; Leth, 1994). Por ltimo, 3) en el concepto organizacional, los procesos son visualizados a nivel macro (Tinnila, 1995), es decir, todo el trabajo de una organizacin se puede comprender en trminos de procesos, que se interrelacionan, que se influyen y que adems, son interdependientes en un funcionamiento integral (Pall, 1987; Jurn, 1990; Scherr, 1993; Zairi, 1997; Biazzo y Bernardi, 2003). Por lo anterior y en funcin de los tres conceptos de procesos sealados por Tinnila (1995, p. 28), a continuacin se describen las definiciones agrupando a los autores en tres grandes grupos.9 Tabla 1. Definiciones de procesosAutor (es) Harrington (1991) Definicin Cualquier actividad o grupo de actividades que toma una entrada, le agrega valor y provee una salida a un cliente interno o externo. Los procesos utilizan los recursos de la organizacin para proveer un resultado final. Cualquier actividad o grupo de actividades mediante las cuales uno o varios insumos son transformados y adquieren un valor agregado, obtenindose as un producto para el cliente. Es un grupo lgico de tareas que son realizadas para asegurar un resultado en el negocio. Un especfico ordenamiento de actividades de trabajo a travs del tiempo y el espacio, que cuenta con un inicio y un fin y con una clara definicin de entradas y salidas en su estructura de 10 accin. Conjunto de actividades lgicas que producen un resultado, el cual puede ser mejorado mediante la re-configuracin de sus elementos. Al conjunto de actividades que reciben uno o ms clases de inputs, crean un producto para dar valor para el cliente. Cualquier secuencia de actividades predefinidas que son llevadas con el fin de crear un grupo de resultados predefinidos. Es la organizacin lgica de gente, materiales, energa, equipos y procedimientos en actividades de trabajo, diseadas para producir un especfico resultado final (producto del trabajo). Un acercamiento para convertir elementos de entrada en elementos de salida, este es el camino en donde todos los recursos de la organizacin son utilizados de manera confiable, repetible y consistente (estadsticamente) para asegurar las metas de la empresa Enfoque del Concepto Operacional

Krajewski y Ritzman (2002) Davenport Short (1990) Davenport (1993) y

Operacional

Operacional Operacional (Influencia del TI) Operacional (Influencia del TI) InnovacinRadical InnovacinRadical Operacional/ Organizacional Organizacional

Venkatram (1994) Hammer y Champy (1993) Talwar (1993) Pall (1987)

Zairi (1997)

Se han anexado a la tabla original descrita por Tinnila (1995, p.28), las definiciones de procesos de otros autores que Tinnila no considera. La razn de hacerlo se sustenta en enriquecer la revisin de la literatura realizada, vinculando las descripciones de otros autores con la clasificacin de Tinnila. 10 Para Davenport (1993) y Venkatram (1994), el concepto de procesos est ntimamente relacionado con el de la Tecnologa de la Informacin (TI), desde su punto apreciacin, ambos aspectos son fundamentales para innovar y mejorar el rendimiento de los procesos dentro de las organizaciones.

9


Jurn (1990) Scherr (1993) Biazzo y Bernardi (2003)

Es una serie sistemtica de acciones dirigidas al logro de un objetivo organizacional. Una serie de relaciones cliente-proveedor que produce resultados especficos, en un punto especfico de tiempo. El resultado de la agregacin de actividades determinadas de acuerdo a un conjunto de criterios en diferentes niveles de detalle.

Organizacional Organizacional Organizacional

Fuente: Elaboracin propia a partir del artculo de: Tinnila, M. (1995). "Strategic perspective to business process redesign. Management Decisin. 33 (3): p. 28.

Por su parte, los organismos normalizadores de la calidad a nivel internacional y en Europa tales como la norma ISO11 9000 versin 2000 y la European Foundation of Quality of Management (EFQM por sus siglas en ingls) tambin proveen una definicin estandarizada del concepto12 (ver pie de nota).

2.1.3. Elementos integrales de los procesosLa literatura del tema de procesos es muy especfica, al sealar que todo proceso que est definido, que puede ser identificado sea cual sea su definicin organizacional, operativa e innovacin-radical est compuesto por una serie de elementos integrales bsicos (Galloway, 1994; Chang 1995). Dichos elementos son: a) Entradas o insumos(Inputs), b) proveedor, c) actividades de transformacin13

, d) salidas (Outputs), e) clientes. Al

respecto Chang (1995) indica, que estos elementos forman parte de una relacin sistmica en el que todos los elementos se interrelacionan y son interdependientes, pero a su vez, todos siguen patrn determinado caracterizado por la transformacin de las entradas en salidas o resultados. A esta relacin Chang (1995, p. 10) la denomina: cadena proveedor-transformador-cliente, la cual sigue la lgica de la teora de sistemas. Bajo esta ptica, un proceso inicia con la entrega de las entradas (inputs) que pueden ser bienes materiales, recursos financieros, informacin, registros, etc., por parte del proveedor al elemento transformador. Durante esta entrega, es importante indicar que el proveedor tiene que proveer las entradas de acuerdo a los requerimientos necesarios que se necesitan para poder producir bajo las especificaciones del transformador. Una vez que el transformador cuenta con las entradas (inputs), ste a su vez, realiza una serie de actividades de transformacin las cuales culminan con una o varias salidas (outputs) que

Siglas de la International Organization for the Standardization. La abreviacin ISO ser utilizada durante esta memoria de tesis refirindonos siempre a la descripcin indicada. 12 Para la norma ISO 9000:2000 un proceso se define como: Un sistema de actividades, susceptibles de ser identificadas, que se pueden administrar desde un punto de vista holstico y sistemtico que utiliza recursos para transformar elementos de entrada en elementos de salida . Mientras que para el EFQM en su versin de 1999, un proceso se define como: Una secuencia de actividades que aadiendo valor mientras se produce un determinado producto o servicio a partir de determinadas aportaciones (ISO 900, 2000; EFQM, 1999). 13 El trmino actividades ser utilizado como sinnimo de pasos o tareas en esta memoria de tesis. Sin embargo, si se pudiera identificar ambos trminos Harrington (1991, p. 31) indica, que las actividades de los procesos estn compuestas por elementos ms inferiores denominadas tareas.

11


son entregadas a un cliente (Galloway, 1994). Las salidas (outputs) son transformadas de acuerdo a los requerimientos previos de dicho cliente. Para finalizar, con la generacin de un feedback que el cliente realiza, de acuerdo a su satisfaccin o insatisfaccin de la propia salida (output) (Tenner y De Toro, 1997). Esta interrelacin de elementos se puede observar en la figura: Figura 3. Cadena Proveedor-Transformador-ClienteRequerimientos Requerimientos

Entradas (Inputs)

Salidas (Outputs)

Proveedor

Transformador

Cliente

FeedbackFuente: Diseo propio a partir del modelo de Tenner and De Toro (1997, p. 59).

Feedback

Otros autores van ms all de la clsica descripcin de los elementos integrales, y han aportado diferentes especificaciones de algunos de ellos. Jurn (1990) por ejemplo, introdujo el concepto de cliente externo y cliente interno. Un cliente externo de acuerdo a Jurn (1990), es toda persona, rea, proceso u organizacin que es afectada por la salida (output) pero no forma parte de la empresa que los produce o transforma, es decir, el usuario final o consumidor del bien o servicio que produce o distribuye una organizacin (Krajewski y Ritzman, 2002). Mientras que en el cliente interno, el resultado (output) lo impacta, pero se encuentra inmerso en la organizacin, en este caso, son los mismos empleados, reas y unidades administrativas de la organizacin (Jurn, 1990). Otro de los elementos estudiados minuciosamente por la literatura, ha sido la misma salida (output) debido a su propia naturaleza comercial. Sin embargo, desde una perspectiva de la gestin de operaciones la salida (output) se puede comprender desde dos perspectivas: como producto o como servicio (Krajewski y Ritzman, 2002). Un producto es de naturaleza tangible y duradera, un bien fsico. Mientras que el servicio14 tiene una naturaleza intangible y perecedera, adems el cliente, forma parte activa dentro de las actividades de transformacin y puede llegar a representar una entrada (input) del proceso mismo o elemento transformador (Lovelock, 1983). El ltimo elemento de los procesos analizados es el mismo transformador (ver figura 3). Para Miyauchi (1995), este elemento es dnde14

Caractersticas ms especficas del concepto de servicios sern descritos en el apartado 2.3.3.5. de esta revisin de literatura.


se encuentran el conjunto de actividades o tareas que representan la esencia de toda unidad organizativa, es decir, los procesos. En este sentido, el elemento transformador, es el encargado de asegurar la operacin de los procesos de una manera fluida y eficaz (Miyauchi, 1995; Imai, 2007). Por esta razn la literatura indica, que el elemento transformador puede ser entendido como un conjunto de cinco variables organizacionales integradas, las llamadas 5M Mquina, Materiales, Mano de Obra (Empleados), Mtodos (Procesos) y Medio Ambiente (Fsico) , que operan de manera conjunta e interrelacionada para transformar entradas en salidas (Harrington y Harrington, 1997). Otros autores por su parte argumentan, que adems de estas variables, los procesos siempre deben enfocarse en cuatro factores elementales de la operacin de una organizacin, es decir, la calidad (del producto), la distribucin, el coste, y la programacin de la produccin factores que se conocen por sus siglas ingls como: QDCS15 (Mizuno, 1988; Imai, 2006).

Por otra parte, a mediados de los ochenta, la literatura comenz a sealar una vertiente ms estratgica del elemento transformador, es decir, ya no bastaba con la simple transformacin de entradas (inputs) en salidas (output), se requera adems agregar valor16 a cada producto y servicio que se produca (Galloway, 1994). Los trabajos de Michael Porter (1985), con su concepto de cadena de valor o proceso nico, fue en dnde ms se cristaliz la idea. Para Porter (1985), las organizaciones estn compuestas por una serie de procesos articulados, que constituyen una red interna diseada para transformar de manera acumulativa entradas (inputs) en productos y/o servicios (outputs), que crean valor en todo momento para el cliente. A travs de la nocin de cadena de valor (proceso nico) de Porter, se puede indicar que el elemento transformador se desagrega en dos grandes grupos: actividades primarias o estratgicas y en actividades de apoyo. Cada una de stas se descompone a su vez en un conjunto de procesos que se encuentran interconectados entre s17. De la efectiva coordinacin de estos procesos, es que la organizacin puede lograr un margen competitivo que puede distinguirlo de sus competidores (Porter, 1985). El concepto estratgico de Porter de agregar valor para la organizacin a travs de los procesos, fue retomado a principio de los aos noventa por Michael Hammer (2001), l cual argumentaba, en ese mismo tenor de ideas, que las organizaciones no deben limitarse simplemente a producir y vender sus productos paraQ: Quality: Calidad, D: Delivery: distribucin, C: Cost: coste, S: Schedule, programacin de la produccin. El concepto de agregar valor tambin ha sido estudiado, analizado y definido en el campo de la gestin financiera. Para ms profundidad, se puede consultar los estudios de Sapah Chain (2001) o Knight (2002). 17 Porter (1985), clasifica dichos procesos, en su modelo de la Cadena de Valor en dos grupos: El primero est compuesto por actividades de apoyo (parte superior del modelo) como lo son la infraestructura de las empresas, gestin de los recursos humanos, desarrollo tecnolgico, abastecimiento. Mientras que en la parte inferior del modelo, es decir, el de las actividades primarias o estratgicas indica que estos procesos pueden ser la logstica interna, las operaciones, la logstica externa, las ventas y el marketing, y finalmente el servicio.16 15


obtener ganancias, sino que adems deben orientar est transformacin y comercializacin en la solucin de los problemas de los clientes que los motive a seguir comprando los productos. Esta nueva idea se conoci como More Value Added, MAV (Ms Valor Agregado) (Hammer, 2001). No obstante, desde una perspectiva ms operativa y menos estratgica, la literatura tambin concede una definicin de agregar valor a los procesos, la cual es entendida al momento de documentar y analizar los procesos para optimizarlos. De esta manera, aadir o crear valor durante la transformacin de entradas y salidas se puede comprender como: cualquier actividad del proceso que contribuye a la satisfaccin del cliente, por lo que si se eliminase el cliente se dara cuenta (Galloway, 1994, p. 114). En otros trminos, cualquier actividad del proceso que cumple con los requerimientos del cliente. Una actividad de un proceso que agrega valor, es aquella que el cliente pagara con gusto para que se lleve a cabo (Harrington, 1991, p. 132). Para Zairi (1991, p. 111) la caracterstica clave del elemento de transformador es que siempre que opera sus actividades se encuentra implcito agregar valor a la salida (output)18, en tres formas elementales: 1) valor de tiempo: las salidas (outputs) se suministran cuando se requieren; 2) valor de lugar: las salidas (outputs) se suministran en el momento en que se requieren; 3) valor de forma: las salidas (outputs) se suministran de la manera que se requieren. Por otra parte, Zairi (1991, p. 112) indica, que todo proceso debe contar con al menos seis caractersticas bsicas que lo delimitan: 1) contar con fronteras o lmites del proceso, las cuales deben estar bien definidas; 2) su secuencia o flujo es lineal y claro, la cual debe ser analizada y comprendida; 3) debe medirse el desempeo del proceso con respecto a sus objetivos; 4) las entradas (inputs) y las salidas (output) estn basadas en una mezcla de elementos socio tcnicos; 5) el proceso debe contar con un responsable o dueo del mismo. Y finalmente, 6) todas las actividades del proceso deben agregar valor al mismo. En un artculo posterior, Zairi (1997, p. 64) aade a las anteriores caractersticas, que todo proceso debe contar con entradas (inputs) definidas y predecibles, con actividades claramente definidas, y con propsitos y objetivos que lo orienten. Asimismo, todo proceso debe contar con resultados a conseguir, los cuales deben ser predecibles de acuerdo a los requerimientos del cliente. Salgueiro (1999, p. 48) por su parte indica, que adems de las caractersticas citadas anteriormente, todo proceso debe tener tiempos de proceso conocidos, debe ser medido, pero ests medidas de evaluacin se deben relacionar con el

18

De esta manera, toda actividad que no agrega valor a los procesos son aquellas que no contribuyen a cumplir con los requerimientos del cliente, por lo tanto, genera su insatisfaccin. Adems, la ejecucin de estas actividades en el proceso no aportan nada para una posible mejora de los procesos de la organizacin (Tenner y De Toro, 1997, p. 111). Este tipo de actividades deben minimizarse o eliminarse del proceso (Salgueiro, 1999, p. 26).


cliente y adems todo proc

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