Sprint o carrera defondo. Reflexionesparaun balancedesituación acercadela prevención

deriesgoslaborales

PEREBoíx*

Resumen

El artículositúala prevenciónde riesgoslaboralesen el marcoconcep-tual de ladeterminaciónsocialde losprocesosde salud-enfermedadpara,acontinuación,aportarelementosde reflexión sobrealgunosde los obstácu-losquerestaneficaciapreventivaal actualmarconormativo.

Seseñalanal respectodiversasmuestrasde incoherencia.Así, laescasareceptividady falta de voluntadempresarialen organizarla prevenciónenloscentrosde trabajoapesarde considerarformalmentela ley comoun bueninstrumento.Tambiénse advierteunafaltade coherenciaentrela prácticaprofesionalcotidianaen lasempresasy los principiosde culturapreventivaenquese inspiralaley. Porúltimo, serefierela situaciónde contradicciónycnsíspermanenteenquesitúanal sistemapreventivolaprecariedady laseg-mentacióndeltrabajo.

Frenteaestepanorama,sesugierenpolíticasglobalesdefinidasapartirdelanálisisdela realidadsocial,un compromisode losdistintossectoressocia-lesy profesionalesconunaauténticaculturade laprevencióny unamayorimplicacióndelos poderespúblicosenel logro deobjetivospreventivoscon-cretos,así comoen garantizarunaefectivaprotecciónde la saludde todoslostrabajadoresconindependenciade suscondicionesde empleo.

* Instituto SindicaldeTrabajo,Ambientey SaludISTAS (CCOO.)Agradecimientos:A FernandoRodrigoy RafáelGadeaporsus comentariosy aportacionesal

texto deestearticuloy portantosdebatesdelos quehansurgidoideasyreflexionessiempresuge-rentes.

O U A D 3 ¡<0 8 DE RELACIONES LABORALES, nY 14. Serv. Pubí. UCM. Madrid, 1999.

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Palabras clave:Prevenciónde riesgoslaborales,Condicionesde trabajo,Participación.

Introducción

Si algohacaracterizadoel largoprocesode trasposiciónde la DirectivaMarco sobreSaludy Seguridadanuestroordenamientojurídicono ha sidoprecisamenteel pasardesapercibidoenel panoramasociolaboral.Durantetodala décadade los 90 se hanido sucediendonegociaciones,promulga-ción de normas,debates,actividadsocialen definitiva,sobreunacuestiónhistóricamenterelegadaaun ámbitode preocupaciónmáso menosmargi-nal.

Haaumentadola visibilidadde la problemáticadela saludy el trabajo,escierto.Ello, y laentradaenvigor de la Ley dePrevencióndeRiesgosLabora-les,hageneradounaimportanteexpectativade queporfin íbamosapodersuperarunasituacióncatalogadacomounade lasmásnegativasy deficien-tesdela UniónEuropea.

Sin embargo,la realidadno sehacorrespondidocon estasesperanzasdereducirenel cortopíazolos dañosala saludderivadosdel trabajo.Ni siquie-rade aquellosen los quela relacióncausaefectoesmásevidente,los acci-dentes.Apareceasíunasensacióndefrustracióno desánimoen algunossec-toressocialesy, porquéno decirlo, de secretaconfianzade quefinalmentenadava acambiarenotros.

Laley nohaproducidoefectosinmediatosbeneficiososen términosdeeficaciapreventiva.Pero,¿cabíaesperarun resultadodiametralmentedistin-to? ¿sepuedeatribuira unasimplenormala capacidaddevolverdel revésunasituaciónsocialmentecompleja,comoesla saludlaboral,y de hacerlorápidamente?

La determinaciónestructuralde los procesosde saludy enfermedad»específicamente,el carácterprofundamentecontradictoriodelas relacio-nesquelos condicionanen el ámbitolaboral,hacende laprevenciónunaprácticafundamentalmentesocialregidaporlas leyesy tiemposdelos fenó-menossociales.La regulaciónlegal, necesariaporotraparte,juegaun papelde apoyoenrelacióncon estasdinámicasde cambioperono produceauto-máticamentelos cambios.Existeninerciasquehayquevencer,resistenciasquehayquesuperanEs necesariogenerarsensibilidadsocialy ganarapo-yos, presionar,impulsarideasy procesosdepensamientofavorablesa ladefensade la salud,sedebendesarrollaraccionesdegobiernocoheren-tes...

Sprint o carrera defondo.Reflexionespara un balancedesituación... 19

Estaesla experienciahistóricadela saludpública.En palabrasde Tho-masMcKeown’, la mayoríade las enfermedadesde los paísesdesarrolladossedebena cambiosquela industrializaciónha producidoenelmedioambienteyenelcomportamientoy lo quedebehacerla sociedadesidentificary anular las influenciasquelasproducen.El mismoautorreconocequela lentitudenel control demuchasde estasenfermedadessedebemásal comportamientopersonaly a lapolítica social que a la falta de conocimientos.

Situacionesepidémicasde lagravedaddelSIDA muestranlasdificultadesde la prevención.Conocemosperfectamentecuálessonlasmedidaspreven-tivasqueimpediríanla transmisiónde estaenfermedad.Ademássonbaratas:preservativosy agujasdesechables.Sin embargoenel mundosiguenprodu-ciendose25 nuevoscasoscadaminutoquevan engrosandolacifrade másde33 millonesde infectados.Parececiertamentemáscomplicadoqueredactarcartaspastoralessobre«laabstencióny lafidelidad a unaparejano contami-nada»2.En 1998lasAdministracionesPúblicasgastaronenEspañamásde dosmil millonesde pesetasen campañasde prevenciónperohantenido quepasardiezañosdesdela primeracampañaparapoderconstataralgúndescensoen elnúmerode personasquedesarrollanel SIDA. Ya pesarde todo,segúnlaencuestade DurexGlobal SidaSurvey,solamenteun 39%de la poblaciónreconocehabermodificadosushábitossexualesparaevitarel riesgo.

Estaconstatación,no obstante,lejosdeservirdejustificaciónal inmovilis-mo y la pasividadsocialdeberíaservirde acicateparaintensificarlaspolíticaspúblicasy reorientarlashaciala identificacióny remociónde los verdaderosobstáculosqueimpidenmayoresnivelesde progresoy bienestarcolectivo.

Volviendoa nuestrocampode interés.Sepuedecuestionarla calidadtéc-nicade la Ley dePrevenciónde RiesgosLaboralescomounade lasdificulta-desparasuproyecciónpráctica.Tal vez seacierto que,comoafirmanalgu-nosespecialistas,laley contienepreceptoscuyaliteralidady nivel degenera-lidad <evitar los riesgos,garantizarla saludy seguridadde los trabajadores)resultapocomenosqueinaplicabledesdeunaópticade estrictocontroljurí-dico-administrativo.Tambiénlo esquelo queen un principio seconsiderócomounavíaparasintetizarun mapanormativodispersoha acabadopro-duciendoun panoramareglamentariosumamentecomplejo.Perono esmenoscierto quetodo esto hasido utilizado interesadamentecomocoarta-dade unanotableresistenciaal cambio.

No parecequeseala calidadtécnicade la normael úniconi siquieraelprincipalproblema.No obstante,cabepreguntarsesi no podríahaberseacer-

1 Mckeown,T. Los orígenesdelasenfermedadeshumanas.Barcelona,Editorial Crítica1990.2 RicardMaríaCaríes.ArzobispodeBarcelona(ElPaís,5-3-99>.

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tadomásen suredaccióny, sobretodo,cómoseexplicaqueel alto gradodeconsensosocialy parlamentarioconseguidosa lo largodeun procesode ela-boracióntanprolongadohayandadoun resultadoaparentementetanpocomaduro.

Yaquíaparece,ami mododever, unade lasclaves.Estarnosanteunaleyqueno hasido tantoel resultadode un procesode maduraciónsocialsinoquehavenidoinducidaporun mandatoinstitucionalderivadode nuestrapertenenciaa la UniónEuropea.Enestesentido,desdelasinstanciasguber-namentalessehaprestadomayoratenciónaconseguiruna transposiciónaceptablea los ojosde la ComisiónEuropeaqueasuvirtual opera’íividadenrelaciónconlarealidadsocialsobrela quedebiaactuar.El referenteentodomomentohasido laDirectivaMarcoy no tantolascaracterísticasde nuestromercadode trabajo,laspeculiaridadesde nuestromodeloderelacioneslabo-raleso nuestratradiciónen materiade prevencion.

Si tenemosen cuenta,además,quehistóricamentenuestroconocimientosobrela verdaderadimensióndelos problemasde saludlaboral esmásquelimitado, tantoporla debilidadde nuestrosregistros3comoporfalta de acti-vidad investigadora4,la expectativade unareduccióninmediatade los acci-dentesde trabajoa partirde la promulgaciónde estaley no parecequepuedasercalificadade muy realista.

Esevidenteque nuestrastasasde accidentesde trabajoevidencianunasituaciónsocialinsostenibley queserequieretodo el esfuerzopor reducirlasde formainmediata.Perolaurgenciadel objetivono deberíaimpedirunaplanificaciónrigurosay ajustada.Los avanceso regresionessocialesno siem-pre semidenadecuadamentecon indicadoresde resultadosa cortoplazo.Puedendarseresultadosespectacularesperoefimeroso, porel contrario,pequeñosavancessostenidosqueconsolidanlíneasde progreso.La faltademejorasconstatablesen la incidenciade los accidentesde trabajoeseviden-teniejiteun indicadorde insuficienciade lapolíticapreventivaperono puedeconsiderarsecomoel indicadordel fracasode laley.

Dehecho,unamiradaatentaa nuestrarealidadsocialdetectaríaalgunoscambiospositivos,aunquemodestos,enel terrenode laprevenciónqueimplican ciertosavancesrespectoala situacióndehacealgunosaños.Unmayorinterésy dinamismosindicalen saludlaboral,un mayorcompromisoporpartede las instanciaspolíticas,mayorpresenciamediáticade los pro-

Boix, P. lasenfermedadeslaboralesen España.Informedesituación.(En: Boix,P. ed. Cono-cer para Prevenir.Valencia.LEixain, 1992>.

C. Venavides,F. Lacumbre de laprevención, la voluntadpolítica y la investigación.ArchPrevRiesgosLabor1998;4:14H42.

Sprinto carreradefondo.Reflexionesparaun balancede situacton... 21

blemasrelacionadoscon los riesgoslaborales,ampliadifusióny debatesobreloscontenidosde la legislación...Algo se estámoviendoaunqueno conlarapidezni con la intensidadquedemandalagravedadde la situación.Serequierenmásmedidaspolíticas,administrativasy presupuestariasporpartedelospoderespúblicos,unamayorvoluntadeiniciativaempresarial,unapre-siónsindicalmásintensa,un serioesfuerzode apoyoporpartede lossectoresprofesionales.Hacefaltaquetodoslos implicadosse comprometany actúendecididamente

Peroel problemano essóloderitmo. Hayque preguntarsetambiénsi seestáactuandoenla direcciónadecuaday, pararesponderestacuestión,esnecesarioidentificarcuálesson losfactoresquecondicionanlasaludlaboralen nuestrarealidadcon el fin de proponeractuacioneslo máscerterasposi-ble.No bastaconreclamarmásdecisión,tambiénhayqueafinarmáslapun-tena.Esteartículo pretendecontribuir al debatesobreel diagnósticode lasituacióny aportaralgunosdatosy reflexionesqueayudenaproponerloscambiosnecesariosparaunamayoreficaciaenlapolíticapreventiva.

Diferentereceptividad por parte de los agentessociales

Una primeraconstataciónes quelaLey de Prevenciónde RiesgosLabo-ralesno hagozadode la mismaacogidaentrelosagentessociales.Lossindi-catoshandesarrolladounanotableactividadtantoenel nivel reivindicativocomoinstitucionale igualmenteestánrealizandoimportantesesfuerzosdeparticipaciónactivaa travésde los Delegadosde Prevención.La actuaciónpatronal,porel contrario,pareceregirseporun doble criterio: mantenerunaimagendeinteréspositivo enel ámbito institucionalperoinsistiendoenla prácticaen un discursode inaplicabilidadde la normativaqueconduceaunasituaciónde inmovilismo,calificadaporlos sindicatoscomode «verda-deradesobedienciacivil»5.

Diferentesdatosavalanla tesisenunciada.Unaencuestarealizadaaprin-cipiosde 19986muestraalgunosdeellos:

• La proporcióndeDelegadosde Prevenciónqueafirmanteneral menosun conocimientomedio de la Ley de PrevencióndeRiesgosLaboralesduplicala de los empresarios(un 79,7 % frentea un 38,0%)

Nieto,J.No resignarsealadesobedienciaempresarial.Por experiencia,1998; 1:16.

6 Boix, P.; Page,A.; Verde,j.;Canosa,Ch.La formaciónenprevenciónderiesgoslaborales.

Informedesituación.Valencia,ISTAS-IBV-EMER, i998.

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• Un 81,2%de los empresariosentrevistadosno handecididoaúnelmodelodeserviciodeprevencióny solamenteun 9,5 % afirmantener-lo implantado.

• La elecciónde Delegadosde Prevencióny la constituciónde Comitésde Seguridady Salud,porel contrario,avanzaabuenritmo: estánpre-sentesenun 37,3%y un 65,0%respectivamentede las empresasconderechoa tenerlos.

• Un 79,9% de las empresasno tienenprevistodesarrollarningún tipode actividadformativaen materiadeprevención.

• Sin embargo,un 75,2%de los Delegadosde Prevenciónafirmanhaberaccedidoa algúncursode formación,sobretodo a los impartidosporlasmutuaso porlasorganizacionessindicales.

La EncuestaNacionaldeCondicionesdeTrabajo7,realizadaafinalesde1997,refuerzaalgunasde estasapreciaciones:presenciadeDelegadosdePre-venciónen un 48,6%delas empresascon derechoderepresentaciónsindi-cal, ComitésdeSeguridady Saludenun 84,7%,un 11,3%deltotal de traba-jadoresharecibidoalgunaformación.Perotambiénaportaalgunosdatosnuevoscomoquemásde la mitad de las empresas(53,4%)no disponendela evaluacióninicial de riesgoso queun 23%no facilitanningúntipo deinfor-maciónsobreriesgosasustrabajadores.

Tenemos,pues,unaprimeraconstatación:las dinámicasempresarialysindicalparalaaplicaciónde laLey de Prevenciónde Riesgoslaboralessonbiendiferentes.Losnivelesde eleccióny formacióndelos Delegadosde Pre-venciónrevelanun interéssindicaly un esfuerzopordinamizarla participa-ciónde los trabajadoresenla implantacióndela prevenciónenla empresa.Sin embargo,el escasoconocimientosobrela ley porpartede los empresa-nos, la indecisiónrespectoa la organizaciónde los recursospreventivos,lainsuficienteactividadenmateriade evaluaciónderiesgosy unaactividadinformativay formativaclaramenteinferiora lo exigible,demuestranunafalta deentusiasmoempresarialporlaimplantacióndelnuevomarcode orga-nizaciónde la prevenciónen lasempresas.

Hayunaevidentefalta de voluntad.Sin embargo,con los datosdisponi-bies5no se puedeafirmar quelos empresariosconsiderenla ley comoalgoinservible:un 71,7%valoranquelanormapuedetenerunautilidad«media-alta»paraprevenirrealmentelos riesgoslaborales.Valoranademáscomo

MinisteriodeTrabajoy AsuntosSociales.III EncuestaNacionaldeCondicionesdeTraba-jo. Avancederesultados.Madrid. INSI-IT, 1998.

Boix,E.; Page,A.; Verde,j.;Canosa,Ch. (op. cit.).

Spnnto carrera defondo. Reflexionesparaun balancedesituacton... 23

especialmentepositivoparalaprevenciónaspectoscomolaformación,lavigi-lanciade lasalud,la evaluaciónderiesgosy los planesde prevención.A pesardeello reconocenun bajogradode implantaciónen lasempresasy señalancomoespecialesdificultadesla organizacióndelos recursospreventivos.Insis-tentambiénenqueunamayorpresiónporpartede lasadministracionespúblicasy un mayorconvencimientoporpartede los propiosempresariosmejoraríansensiblementelaaplicaciónde la ley enlos centrosde trabajo.

Esdecir,facilitar laorganizacióndelosServiciosdePrevención,aumentarla presiónporpartedela InspeccióndeTrabajoy reforzarla culturapreven-tiva empresarialseríanlos elementosdeunamayordinamizacióndela pre-vención,segúnlos propiosempresarios.Treselementoscuyadebilidadpare-ceevidente.

La organizaciónde los Serviciosde Prevenciónplantea,al menos,dosproblemasfundamentalesenestosmomentos.Uno referidoa los mecanis-mosy criteriosdeacreditacióncuyaregulacióny, sobretodo,cuyagestiónadministrativavienesiendocomplejay desafortunada.Otro el relacionadoconla falta dedecisiónporpartedelasMutuasenresponder,apesardetodaslasfacilidadeslegalesotorgadas,a las expectativasquesupotencialactividadtécnico-preventivahabíadespertado.

La debilidadde la actuacióninspectoraporpartede las Administracio-nesPúblicashasido tambiénreiteradamentepuestademanifiesto.Desdelossindicatossereivindicaunamayorasignaciónde recursosinsistiendoenladesproporciónentrenuestros27.000trabajadoresporinspectorfrentea los8.000delos paísesconun mayorpotencialensaludlaboralcomosonlos paí-sesnórdicosttDesdeinstanciasprofesionales10seabogaporunamoderniza-cióny reordenaciónfuncionaldela Inspecciónde Trabajoasícomoporunaverdaderacoordinacióny planificaciónde lasactuacionesen funcióndeobje-tivos sobreresultadosy no sólosobreservicios.

Ningún preceptoexplícitoobligaal empresarioaformarseen materiadeprevención.Sin embargo,no esposibleaplicarel principio dela prevenciónintegrada’1sin unaformaciónpreventivadelos directivosde las empresas.Al ritmo actualdedichaformación,no seconseguiríael objetivode quecadaempresatuvieraal menosun directivoformadohastael año201812.La falta

Vogel,L. La prévenlionSurleslieux detravail. Bruxelles.BTS, 1998.10 Crespan,X. Siniestralidadyprevención.LaNoticia,1998; 1: 16-17.

La integracióndela prevenciónen todoslos nivelesjerárquicosdela empresaimplica la atribuciónatodosellosy la asunciónporéstosdela obligación deincluir la prevenciónderiesgosen cualquieractividadquerealicenu ordeneny en todaslas decisionesqueadopten(Reglamentodelos ServiciosdePrevenciónart. 1>.

~~Boix, P.; Page,A.; Verde,J.;Canosa,Ch. (op. cit.>.

24 ¡‘ere Boex

de culturapreventivaempresarialrepresentaunaimportantedesventajainclu-soen aquellosquetienenvolutadde cumplirla ley. No obstanteel problemade laculturade la prevenciónesmáscomplejoy lo abordaremosespecífica-mente.

Porunaculturadela prevención

Repetidamenteseha apeladoala necesidadde un cambiocultural enprofundidadparahacerviableel modelode prevenciónde riesgoslaboralesrecogidoenla ley. Las diferenciasculturalesen estamateriaentrelos paisesdela Unión Europeahansido señaladascomouno delos factoresexplicativosde la distintaoperatividadde laspolíticaspreventivasapesardelmarconor-mativocomún.

Los esfuerzosqueserealizanenestesentidosonaúninsuficientes.Deello parecenserconscienteslasautoridadespolíticasquehanincluido en elPlandeAcción13actuacionesen materiadeformacióny sensibilizacióndesdela mismaeducaciónprimariaparalo cualyaseestánelaborandopropuestasconcretasdesdedistintasinstanciasi4íS.

Sin embargo,el problemano essólo de difusión de ideassino,sobretodo,de acertaren qué tipo de ideassedifunden.De lo contrario,secorreel peli-gro depromovervaloresy actitudesno siempreacordescon los objetÑossocialesquesepretenden.Y, en esteterreno,sepuedendetectarciertosindi-ciosde quelas prácticashabitualesno secorrespondencon la filosofía pro-movidaporel nuevomodelodeprevención.Tal vez comoresultadodel tópi-co«la ley noaportanadanuevo»difundidoreiteradamentedesdeciertasins-tanciasprofesionales.

Esdecir,no sólohayunaactividadpreventivainsuficientedesdeel puntode vistacuantitativosino que,además,no siempreestábienorientada.Ana-lizaremostresaspectosrelacionadosconesto.

Enprimerlugar,el fenómenode la burocratizacióndelcumplimientodela ley, prácticaconsistenteenreducirapapeleslasobligacionesempresarialesy el control institucionalsobresucumplimiento.Así, la evaluaciónderiesgos

fll~ J II IT 1 -,~ Ministerio-deTrabajoyAsuntosSociales.rm’. nc Acción sobre-laSiniestra¡iaaaLanorw.

Madrid,1998.i4 Llacuna,J.;Soriano,M. (coords.).La seguridadylasaludenel trabajocomornateriade

enseñanzatransversal.Guíaparael profesoradodeenseñanzaprimaria.Madrid. INSI-IT, 1998.IB Boix, P.;Calera,A.; Carrasco,3.; Collado,P. Escuela,saludy trabajo.Porunaculturadela

prevención.Valencia.ISTAS, i998.

Spñnto carrera defondo.Reflexionespara un balancedesituacunz... 25

seconvierteen un simple informetécnico,laformaciónde los trabajadoresenunaacreditaciónfirmadaporel interesadoy los planesde prevenciónenunalistade recomendacionesgeneralesque muchasvecesselimitan atrans-cribir contenidosnormativosdel tipo de «sedeberíacontrolarel riesgoenorigen».Sevacíande sentidolas propuestasde organizarefectivamentelaprevenciónen los centrosde trabajo.

¿Quéempresariosolicitada,porejemplo,unaacreditaciónde calidadsincumplir el requisitopreviodel compromisode la altadirección?¿Porqué,entonces,seplantealaevaluaciónde riesgosalmargendeunadefinición dela políticapreventivade la empresa?Sin unosobjetivosy estrategiasprevia-mentedefinidos,la evaluaciónde riesgosseconvierteen un ejercicioper-fectamenteinútil y sedesperdiciaunaocasióninmejorableparadinamizarlaprevenciónen el senode laempresamedianteel diálogosocial’6.La prácticahabitualdeencargara entidadesexternaslaevaluaciónde riesgossin lamenorimplicaciónenelladelas propiasestructurasdegestiónempresarialgarantizael fracasode su proyecciónpreventivay, por tanto, deberíacon-templarsecomounafaltade rigor presupuestario.Pornohablarde lacanti-dadde informesrealizadossobreproblemassuficientementeconocidosy queno aportanningunainformaciónrelevanteparaunaeventualacciónpre-ventiva17.Sigueimperandounaconcepciónde laevaluacióncomouna«fotofija» realizadaporun profesionalenvez de unaverdaderafilmaciónenla queparticipandistintosactoresy técnicosy quese muevea golpe de claquetaala voz de «¡acción!».

Otroaspectoquedefinelas insuficienciasculturalesenmateriade pre-vencióneslavulneracióndelprincipio dela multidisciplinaridad. Enel mejordelos casosesteprincipio seinterpreta—siguiendolas pautasburocráticasseñaladasanteriormentecomolaencuadernaciónenun mismovolumendelos distintosinformeselaboradosde formaindependienteporcadauno delos especialistas.Esdecir,no hayun nuevoplanteamientosobrecómoinflu-yen las condicionesde trabajoenla saluddesdeunavisión ampliani sobrecómo abordarel complejoproblemade organizarel trabajosin riesgosy,muchomenos,de cómopromoverla saluden el trabajo.

No seestácreandoesenuevomarcoconceptual,alrededordel estudiode las relacionesentretrabajoy salud,enel quelasdistintasdisciplinaspue-

16 Fundaciónparala Mejorade lasCondicionesdeVida y deTrabajo.Evaluaciónde condi-

clonesde trabajo.Prácticaseuropeas.Luxemburgo.Oficinade PublicacionesdelasComunida-desEuropeas,1997.

17 FondoSuecoparael MedioAmbientedeTrabajo.¿Medirotomaraccionescorrecuisdirec-¡amente?Madrid. INSI-IT, 1991.

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danhacersusaportacionesparaobtenercomoresultantepropuestasopera-tivas de prevención~ Ni siquierasehanhechoesfuerzosseriosporintegrarlos indicadoresde saluden lapropiaevaluaciónde riesgostal y comoespre-ceptivo19.Los factoresde riesgopsicosocialessiguengeneralmentemargina-dosde un planteamientopreventivoqueva por los caminostrillados de laseguridadehigienetradicionales.

Esdecir,tampocolos profesionaleshanllevadoa cabosupropio cambiocultural.A ello, probablementecontribuyela ligerezacon queseacreditanlasespecialidadesporpartedela autoridadlaboral lo cualnosva apermitircontarprobablementecon lamayorconcentraciónmundial,no de equiposmultidisciplinares,sinode verdaderos«profesionalesmultidisciplinares».Noesextrañoqueestetipo de profesionalesevidenciesuscarenciascuandosetratade proponersolucionestécnicasparael controlde riesgos(en el casohipotéticoquefueranrequeridosparaello porlasempresas).

La faltade convencimientorespectoala gestiónparticipativaconstituyeunaterceracuestiónen el campodela culturapreventiva.La tradicióndelasrelacioneslaboralesen nuestropaísno favoreceprecisamenteunaprácticabasadaen el diálogo socialcomola queseproponeen la Ley de Prevenciónde RiesgosLaborales.La unilateralidadenla tomade decisionesporpartede los empresarios,la contraposiciónestérilentreconflictoy consensoporpartede los representantesde los trabajadores,la consultaformal sin inten-cióndecambiarun ápicedesusinformesporpartede los técnicosy el con-flisionismo porsudoblecondicióndemiembrosdelServiciode Prevenciónaltiempoquerepresentantesempresarialesenlos ComitésdeSeguridadySalud,todo ello sonmuestrasdel caminopendientehastaasumirunaculturaparticipativaenmateriade prevencion.

SehadichoquelaDirectivaMarcoincorporóla filosofíay experienciaensaludlaboralde los paisesnórdicosdebidoasusbuenosresultados.Peroaquellaexperienciasehadesarrolladoenunmarcoculturalde relacioneslaboralesqueponemásénfasisen la negociacióny en la concertaciónqueen un estrictoreglamentismonormativo.Unacosanohubierasido posiblesin la otra.La democratizacióndelas relacioneslaboralesesunacondiciónparael desarrolloy la aplicaciónconcretadelos principioscontenidosen laLey de Prevenciónde RiesgosLaborales.

Se necesitaun cambiodementalidadempresarialy un auténticocom-promisosocialporcompaginarla competitividadcon la humanizacióndel

~ GarcíaBenavides,F.; Castejón,E.Juntosy revueltos:la prevencióncomoactividadmuid-

disciplinar.Porexperiencia,1998;1: 14-15.~ Reglamentodelos ServiciosdePrevenciónart.5.1.

Sprint o carrera defondo.Reflexionesparaun balancedesituacion... 27

trabajo.Perotambiénunavisión positivadela aportaciónespecíficade lostrabajadoresalaprevencióny, enestesentido,elcompromisodebeserafavorde unavisión de la saludlaboralmásampliaqueel conceptotradicionaldeseguridadehigiene,un concepcióncentradaenlaexperienciade bienestarymalestarde las personasen relacióncon el conjuntode lascondicionesdetrabajo.Voluntadde diálogoy reconocimientodelvalordela experienciadelos trabajadoressondoscondicionesimprescindiblesparaquela participa-ciónseconviertaenunelementoimpulsorde la actividadpreventiva.Respe-to a la autonomíade las partesparadefendersuspropioscriterios,unafor-maciónquenoselimite atrasmitirpreceptossino quecapaciteparala apor-tacióncrítica,prácticasdeconsensorespectoalos criteriosy prioridades...Setrataendefinitivade reconocerlas diferenteslógicassocialesquesubyacenen lapercepcióndelriesgolaboraly suprevención,intentandoresolverlosconflictosdeinteresesnoporunamediaaritméticasino atravésde lanego-ciación.

Determinantesestructurales

Las políticaspreventivasen saludlaboralno puedenabstraersede laspolíticassocialesy económicasquesonlasque,en definitiva,determinanlascondicionesdetrabajoy, portanto, las condicionesde exposicióna losriesgoslaborales.No sepuedenesperarresultadosespectacularesenpre-venciónsi no se actúasobrelos elementosestructuralesquecondicionanel riesgo.

Entreestosdeterminantes,cobraespecialrelevanciaennuestropaíslaprecariedadlaboral.Másde tresmillonesde asalariadosen condicionesdecontratacióntemporal(un 34% aproximadamentede la poblaciónocupa-da) y un índicedeparoentorno al 20%indicanbiena las clarasla gravedaddela situaciónenEspaña.

La precariedadjunto alasegmentaciónde los procesosproductivossondoselementosesencialesde las estrategiasempresarialesde productividadyde competitividad.Ello alterasustancialmentelas condicionesde trabajo,lasrelacionessociolaboralesy, porlo tanto, lasbasesoperativasy lasestrategiasde prevenciónde riesgos.Estaestrategiaexplica,además,la fuerteatomiza-ción deltejido empresarialespañoly el predominiocrecientede las peque-ñasempresas20.

20 Blanco,J.Segmentacióndelempleoy delascondicionesdetrabajo.Uredo.XIV Cursode

VeranodejaUniversidaddeCantabria,1998 (mimeo>.

28 Pere&ix

Ambosmecanismossepotencian:la tasade temporalidaden empresasde entre6 y 50 trabajadoresesdel34,9%,mientrasqueen lasde másde 250estansólo del22,8%21.

En Españahemospasandode algomásde medio millón de pequeñoscentrosde trabajoen 1985 acasidosmillonesen 1995,año en quemásdel54%de los asalariadostrabajabanenempresasde menosde 50 trabajadoresy, de ellos,un 43% (esdecir3.600.000)lo hacíanen centrosde menosde 25.Frentea esto,solamenteun 18%deasalariadosestabanocupadosen empre-sasdemásde 500trabajadores22.

Estaverdaderadesconcentracióndel procesode trabajotieneunarele-vanciaclaraenla desigualfragmentaciónde lascondicionesde trabajo.Diver-sidadqueseapreciaen la segmentaciónde lascualificacionesprofesionales,enlas estructurasdecontrataciónde lasplantillas,en la implantacióndelossindicatosde clasey en las propiascondicionesde saludlaboral23.

Lasconsecuencias,aunqueno todas,sonbienvisibles.Cercadel 70% delosaccidentesde trabajose producenen empresasde menosde 50 trabaja-dores.Lostrabajadorestemporalestienenal menosdosvecesmásriesgodesufrirun accidentequelos fijos24.

Peroademásdelas consecuenciasen salud,el procesodescritoplanteaseriosproblemasoperativosa la horade organizarla prevención.No envanolos indicadoresmásdeficientessobreel impactode la Ley de PrevencióndeRiesgosLaboralescorrespondenalaspequeñasempresas.Hayalgunosdatosreveladores25:

• sólo el 6% de las empresasde menosde 6 trabajadoresy el 16,6%delasde entre6 y 50 hanimplantadoalgúntipo de organizaciónpreven-tiva,frenteal 66,2%de lasde másde 500;

• todaslasempresasde másde 500trabajadoresy el 97,4%delasdeentre250y 500han realizadoalgúntipo de acciónformativaenmateriadeprevención,circunstanciaquesólo seconstataen un 17,9%de las demenosde 6 trabajadores;

21 flatoselaboradosapartir de la Encuestade CoyunturaLaboraldel Instituto Nacionalde

Estadística,porClaudiaNarocldparael proyecto«Impactodela transposiciónde lasdirectivasdelaUnión EuropearelativasaSeguridady SaludenEspaña»(CCOO.).

22 Ministerio deTrabajoy SeguridadSocial.«Centrosdecotizacióny trabajadoresenaltaenlaSeguridadSocial”.

23 Blanco,J. (op. cit.).‘~ Boix, P. etal. Modalidadesdecontratacióny siniestralidadlaboralenEspañaenel período

1988-1995.MAPFRE Seguridad,1998;69: 15-27.25 Boix, P.; Page,A.; Verde,J.;Canosa,Ch. (opch.).

Sprinío carrera deforido.Re]lexionesparaunbalancedesituaaon... 29

• solamenteel 16,4%de lasempresasqueocupantrabajadoresproce-dentesde Empresasde TrabajoTemporalpuedengarantizarqueéstoshanrecibidoalgunaformaciónpreventiva.

No sepuedeavanzarenunaprevenciónefectivasin teneren cuentaestarealidadque,ademásde incrementarel riesgo,poneenunaverdaderacrisisla operatividaddel propiomodelode intervencion.

La precariedadevidenciala ineficaciadelos sistemasde protección,aumen-taelriesgoenel trabajo,promuevetodaunaseriede mecanismosdeexclusiónsocio-laboraly, finalmente,desembocaen un auténticofracasodelaprevenciónquesemanifiestaen pérdidasde saludy que,a suvez,originannuevassituacio-nesde precariedad.Estamospuesanteun círculovicioso realmenteperversoenel quelaprecariedadesala vezcausay consecuenciadela pérdidasdesalud.

La falta de mecanismoságilesy adecuadosparapromoverla actividadpre-ventivaen laspequeñasempresas—de losqueno esajenala ausenciadeunarepresentaciónespecíficade los trabajadores—poneen cuestiónademáslaoperatividadde la leyy abonala convicciónde quesetratade «unaley pen-sadaparalagranempresa».

Sin embargo,estavisión críticaenningúncasodebieraservirdejustifi-caciónparaahondarenel incumplimientode la Ley de Prevenciónde Res-gosLaborales.Susevidentesinsuficienciasparaabordarla prevenciónen lasnuevascondicionesde empleoy desegmentaciónproductivadebenser sal-vaciascon másy mejoresinstrumentos,no conmenos.Yaseestánimpulsandoalgunasiniciativasy sedebenpromoverotras.

Diseñarinstrumentossencillosparala organizaciónpreventivaen laspequeñasempresas26y consolidarun compromisoseriode apoyoefectivoporpartedelas mutuasa dichasempresas.Impulsarorganismosquedina-miceny faciliten lasactuacionespreventivasenlaPymes2. Aumentarlacapa-cidadde intervenciónterritorial tantoinstitucional(coordinacióndelaacti-vidadinspectora)comosindical (delegadosterritoriales28).Elaborarnormasde protecciónespecíficaparalos trabajadorestemporales(catálogosde exclu-sión de tareasporsu elevadoriesgo,formacióny tutelaespecíficas,etc.9.

26 Instituto Nacionalde SeguridadeHigieneenel Trabajo.Evaluacióndelascondicionesde

trabajoenpequeñasy medianasempresas.Madrid. INSHT,1996.27 La FundaciónABSScreadaporacuerdoentrelos sindicatosCCOO.,UGT y la organiza-

ciónempresarialPIMEC-SEFESen Cataluñatieneestecarácter.28 El ConveniodeConstrucciónenAsturiasrecogela figura delDelegadoRegionalde Pre-

venclon.29 Ver RD 2J6/] 999deSdefebrero:Reglamentosobrecondicionesmínimasdeseguridady

saluden el ámbitodelasEmpresasdeTrabajoTemporal(ROE24/2/1999).

30 PereBoix

Unamayorinvestigaciónmultidisciplinary participativasobrelasnuevasfor-masdeenfermaren el trabajo.Proponerformasde coordinacióny de apoyoefectivoentreempresasquecompartenun mismocentrode trabajo.Lucharcontralas políticasde externalizaciónde riesgoscomoalternativaempresa-rial a la intervenciónpreventiva30...Ytodo ello, sin olvidar que la auténticaprevenciónvendráno tantodelasaccionespaliativasy de controlquesepue-danponerenmarcha,sinode políticaseconómicasy deempleoen cuyafor-mulaciónse tengaencuentael objetivo de conseguirunascondicionesdetrabajode calidadcompatiblescon elderechode los trabajadoresa supro-piasalud.

El compromiso de lospoderespúblicos

Algunaslecturasinteresadasde la nuevanormativade prevenciónde ries-goslaboralescifran lanovedadde la legislaciónen un debilitamientode losmecanismospúblicosde control,lo cualno dejadeprovocarregocijoen lospartidariosde la desregulacióndel mercadode trabajo.Porotro lado,desdeunatradiciónreglamentistacomola nuestra,representadaporla viejaOrde-nanzade Seguridade Higieneen el Trabajo,no resultafácil ejercerla labordevigilanciay controldeunanormativaquefija objetivosy reglasde tipo gene-ral. La descentralizaciónde competenciashacialasComunidadesAutónomasy la necesidadde coordinardistintosdepartamentosadministrativosrepre-sentaun elementode complejidadadicionalparaunaacciónsincronizada.

Todasestasdificultades,sin embargo,no eximenparanadaalos poderespúblicosde suobligaciónconstitucionalde garantizarlasaluddelos trabaja-dores31.El retoesprecisamentehacedaefectivaen estenuevo marcocuyocaráctergeneralpermiteampliarla prevención,ademásde a los accidentesde trabajo,al conjuntode «enfermedades,patologíaso lesiones»relaciona-dascon lascondicionesde trabajo32.

El recientementeaprobado«PlandeAcción sobrela SiniestralidadLabo-ral» esun elementodematerializaciónde estecompromiso.El respaldodelas organizacionessocialesal mismodeberíagarantizara suvez el empeñode sindicatosy patronalensu desarrollo.La presentaciónpúblicadel plancon asistenciadelgobiernocentraly de losgobiernosautónomosdebeinter-

~ Está en marchaunainiciativalegislativapopnlarpromovidapor la FederacióndeCons-truccióndeCCOO.pararegularla subcontrataciónenelsector.

~ ConstituciónEspañolaarr.4(1.2.32 Ley de PrevencióndeRiesgosLaboralesart.4.

Spdnto carrera defondo.Reflexionesparaunbalancedesituación... 31

pretarsecomoun pasoadelanteen lalíneade coordinaciónpolíticade lasadministraciones.

Sin embargo,siguensiendonecesariasotrasactuaciones.Unamayorcapa-citaciónoperativadela Inspecciónde Trabajo(mayoresrecursos,formaciónespecíficaen saludy seguridad,reorganizaciónfuncional,etc.).Optimizarlos recursospúblicosde las distintasadministracionesy departamentosmedianteplanescoordinadosy el fomentodel trabajoenequipo.Mejorarlos registrosy el tratamientoestadísticode los accidentesdetrabajoy, sobretodo,de las enfermedadesprofesionales.Actuacionessectorialesquepermi-tangeneralizarlasexperiencias,conocimientosy resultadosobtenidosenintervencionesdecarácterlocal. Programaspreventivosde alcancecon elobjetivo de mejorarla prevencióndedeterminadosriesgosespecíficos(ruido,lesionesmúsculo-esqueléticas,etc.) enelconjuntodelossectores.Promoverprocedimientosquepermitanun verdaderocontrolde calidadde lasaccionesdesarrolladasporlasempresasen el ámbitode la prevención.Mayor impli-caciónde lasadministracionesenla formacióna empresariosy trabajadores.Sonalgunosejemplosde tareaspendientes.

Perotambiéncabereivindicarunaconcepcióndiferentedelpapeldelasadministraciones.Porunaparte,unaorientaciónfinalistade laactuaciónpúblicaen el sentidodeasumirla eficaciapreventivacomoreferentedelcum-plimientonormativomásallá de laverificación formalde conformidadcon laletradelarticulado.Ello implicaunavaloraciónde los logrospreventivosdelas empresasen términosde dañosala saludquese hanconseguidoevitarparalo cualsedebeavanzardecididamenteen dosterrenos:la relaciónconlos delegadosdeprevencióny lacoordinaciónentrelasadministracioneslabo-ral y sanitaria.Potenciardesdelasadministracionesla figuray las competen-ciasdelos delegadosde prevenciónesun requisitoimprescindibleparacono-cerel alcancerealde los problemasde saludde los trabajadores.Unaimpli-cacióncadavez mayorde la SaludPúblicaen la prevenciónde riesgoslabo-rales,porsuparte,no sóloayudaráa promoverunamayoratencióna losindi-cadoresdesaludcomocriteriopreventivosinoque,además,permitiráplan-tearactuacionesmásalláde laempresasobrelos colectivoslaboralespreca-rizadosparalos quelas intervencioneslimitadasal puestodetrabajoresul-tan insuficientes.

Porotraparte,cabetambiénsolicitarunamayorpresenciapúblicaenlaprevenciónde riesgosderivadosdel trabajo.No puedeconfiarseal «controlinterno»—y muchomenosenun marcode desregulacióncomoel quepare-ceafianzarseen el horizonte—la proteccióndelderechofundamentaldelostrabajadoresasupropiasalud.Esnecesarioun mayorprotagonismopúblicotantoen la promociónde iniciativassocialesde prevencióncomoenlagaran-

32 PereflMx

tía dequelos incumplimientosdelas obligacionesempresarialesno implica-rán finalmentedesprotecciónde] trabajador.La desmembracióndelos espa-ciosde trabajoy la movilidaddela manodeobrahacencadavezmásdificilunaprevencióneficazque nocontempleprogramasde basepoblacional,necesariamenteimpulsadosdesdelasadministracionespúblicas,haciacolec-tivos detrabajadoresariesgocon independenciadesucondiciónde paradoso activos,de temporaleso fijos, de ocupadosen actividadeslegaleso sumer-gidas,de querealicentrabajoasalariadoo tareasdomésicas.

Yla actuaciónde lasadministracionesdebesometersetambiéna control(másbienaautocontrol)enelsentidode evaluaciónde sueficaciaen térmi-nosde resultadosy no sólo de servicioso númerodeactividadesrealizadas.Lasadministracionesdebenfijarseobjetivosmediblesdeprevenciónde ries-gosy comprometersecon ellosdandocuentaa lasociedaddelgradode con-secuciónde los mismos.El plandela InspeccióndeTrabajodanesaparacon-seguirel objetivo de ceroaccidentesmortalesen el año2002 esun ejemplodelo quedecimos.¿Cuálesel objetivo concretrodel PlandeAccion sobrelaSinlestralidad?

Notafinal

No esla intencionalidaddeesteartículola de extraerconclusionessino,comoya sedijo, laúnicapretensiónesfomentarel debate.Un debatequedebeplantearseen todassusdimensionesy no sólosobrela pobrezade resul-tadosa cortoplazo.Un debatedelquenadiepuedequedaral margensinoque exigeunaclaratomade posicióny un compromisode todaslaspartesdirectamenteimplicadasen la prevención,no sólo delos agentessociales,tambiéndelos poderespúblicos» también,de los sectoresprofesionales.Perotambién,un compromisosocialamplio enlo político,en lo económicoy en lo cultural,porevitar o paliarlas condicionessocialesque repercutennegativamenteen la saludlaboraly porpromoveriniciativasfavorecedorasde unamayorsensibilidadcolectivahaciala prevención.Todoello vinculadoa unavoluntaddecididade avanzar,con másymejoresmedios,enla conso-lidaciónde cambiossustancialesen el panoramadelaprevencióndelriesgolaboral.Y, porsupuesto,con la urgenciaquela gravedaddel casorequiere.