Superando La Tormenta... Experiencia Cubana

8/19/2019 Superando La Tormenta... Experiencia Cubana

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C U B ASuperando la tormenta:

lecciones de reducción de riesgo en Cuba

Un informe de Oxfam América



© 2004 Oxfam America

Se puede copiar este documento para propósitos educacionales

o usos no-comerciales siempre y cuando se le de crédito a Oxfam

América. Para copias impresas adicionales, contacte la oficina de

Comunicaciones de Oxfam América. Tel: 617/728.2438 Email:

[email protected]

Para la versión electrónica de este documento, visite nuestro

sitio web: www.oxfamamerica.org/cuba

Reconocimientos

Mucha gente compartió su esfuerzo, tiempo y entusiasmo

para preparar este informe. Michael Delaney en Oxfam

América tuvo la visión original de compartir las lecciones

de la experiencia cubana con organizaciones en Centro

América. En Cuba, Marc Engelbrecht y Karen Bernard delprograma conjunto de Oxfam ayudaron en varias maneras,

incluyendo discusiones originales, viajes a áreas afectadas

por desastres, y revisiones de varios borradores. Rubén

Ramos de Ministerio de Inversión Extranjera y Cooperación

y José Llanes de la Defensa Civil Nacional (DCN)

proveyeron apoyo esencial durante el proceso, incluyendo

retroalimentación de los borradores. Ester Pérez hizo la

excelente traducción, siempre paciente con las demandas

de nuestro calendario. Agradecemos al departamento de

programa de la Asociación Nacional de Agricultores

Pequeños (ANAP), a los representantes de varias orga-

nizaciones de masa en la Habana y las provincias, a José

Castro de la DCN en Cienfuegos y a todos quienes

superaron los huracanes Michelle, Isidore y Lily que

entrevistamos. Representantes de Oxfam América en

Centro América, Oscar Andrade y René Ramos dieron su

tiempo para discutir y refinar este informe. Luis Romano y

Amado Ordóñez compartieron sus opiniones sobre un

borrador preliminar. En Boston, Jennifer Ungemach

“pastoreó” este informe por todas las etapas de

producción, asumiendo una multitud de deberes con

entusiasmo. Bernadette Orr dio ayuda invaliosa con su

revisión y Jasiel Fernández Bidó apoyó notablemente en los101 pasos necesarios para que este documento llegara a la

imprenta. Finalmente, la Fundación Ford proveyó los

fondos para que la visión inicial de este informe se pudiera

hacer realidad.

Fotografías: Jennifer Ungemach, Minor Sinclair y Archivos

de Oxfam América

Mapa de Cuba cortesía de Latin American Bureau

Diseño Gráfico: Oxfam América y Javier Arango Fernández



C U B ASuperando la tormenta:

lecciones de reducción de riesgo en Cuba

Un informe de Oxfam América

Por Martha Thompsoncon Izaskun Gaviria



2

CUBA – SUPERANDO LA TORMENTA: LECCIONES DE REDUCCIÓN DE RIESGO EN CUBA

ÍNDICE

RESUMEN 4I. INTRODUCCIÓN 7

A. ¿Por qué estudiar la reducción de riesgos en Cuba? 7

B. La geografía como destino: Cuba, sus vecinos y los huracanes 9

II. LA ECUACIÓN DE LOS DESASTRES 14A. El costo creciente de los desastres 14

B. Los peligros y la ecuación de los riesgos 141. Incremento de los peligros, cambio climático y condiciones meteorológicas extremas

2. ¿Quién es más vulnerable?3. La mitigación de los peligros

C. El desarrollo y su impacto 171. El papel de un desarrollo deficiente

2. Cómo reduce los riesgos y la vulnerabilidad el modelo de desarrollo cubano

D. De nuevo la ecuación: la mitigación de la vulnerabilidad 20

III. NATURALEZA MULTIDIMENSIONAL DE LA REDUCCIÓN DERIESGOS EN CUBA 22

A. Introducción 22

1. Factores tangibles de la reducción de riesgos: estructuras nacionales y recursos comunitarios2. Importancia del ejercicio de gobierno

3. Factores intangibles: formación de capital social

B. Mitigación de desastres 251. Recursos en el nivel nacional para la mitigación de desastres

a. Marco legalb. Planificación física y regulaciones sobre el uso del sueloc. Medidas encaminadas a evitar la superpoblación de las áreas de alto riesgod. Investigación sobre el cambio climático y trabajo en esa área

2. Mitigación de desastres en el nivel comunitarioa. Desarrollo de una cultura de la seguridadb. Educación

c. Organización comunitaria y capital social

C. Preparación para casos de desastre 331. Estructuras nacionales

a. La Defensa Civil Nacional (DCN): empleo de los dirigentes de gobierno localesb. Alerta temprana y comunicación

2. Preparación para casos de desastre en acción en las comunidadesa. Detección de riesgos en la comunidadb. Actualización del plan para casos de emergenciac. Ejercicio nacional de entrenamiento



3

D. Respuesta ante los desastres 391. Fases de la emergencia

a. Fase I, información: 72 horas antes del paso del huracánb. Fase II, alerta: 48 horas antes del paso del huracánc. Fase III, alarma: el paso del huracánd. Fase IV, recuperación: tras el paso de la tormenta

E. Recuperación del desastre 451. Acceso universal a los servicios gubernamentales

2. Compromiso gubernamental con la reconstrucción y la recuperación

3. Capital sociala. Solidaridadb. Movilización

IV. LA REPRODUCCIÓN DE LA EXPERIENCIA CUBANA 49A. Introducción 49

B. Mitigación de desastres 501. Recursos nacionales escasos

2. Información e investigación: recursos nacionales existentes

3. Recursos en los niveles local y comunitario

4. Potencial para la mitigación de desastres: centralidad del gobierno local

C. Preparación para casos de desastre 531. Participación popular en la preparación

a. Detección de riesgos en la comunidadb. Creación del plan local para casos de emergenciac. Ejercicios de entrenamiento

2. Movilización en el nivel locala. Recursosb. Comunicaciones

D. Respuesta ante desastres 571. Estructuras para la preservación de vidas

a. La organización comunitaria en acción en San Vicente, El Salvadorb. Movilización comunitaria en estructuras diseñadas para la preservación de vidas

V. CONCLUSIONES 60

NOTAS FINALES 63

ANEXO 66

REFERENCIA 67

ÍNDICE



RESUMEN

Los logros cubanos en la reducción de riesgos son producto de un impresionante procesomultidimensional. Su base es un modelo socioeconómico que reduce la vulnerabilidad e

invierte en la formación de capital social mediante el acceso universal a los serviciosgubernamentales y la promoción de la equidad social. Los altos niveles resultantes dealfabetización, desarrollo de infraestructura en las zonas rurales y acceso a una salud públicade calidad y otras formas de capital creadas funciona como un "efecto multiplicador" de losesfuerzos nacionales en la preparación para casos de desastre y en la mitigación y respuestaante los mismos.

En el nivel nacional, la legislación y la educación pública cubanas sobre desastres, lainvestigación meteorológica, el sistema de aviso temprano, el eficiente sistema decomunicaciones y el plan comprehensivo para casos de emergencia, así como la estructura

de la Defensa Civil, constituyen importantes recursos para la prevención de desastres. Laestructura de la Defensa Civil tiene su asiento en la movilización comunitaria en el nivel debase bajo la dirección de las autoridades locales, la amplia participación de la población enlos mecanismos de la preparación para casos de desastre y la respuesta ante los mismos, y elcapital social acumulado.

Tanto el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) como la FederaciónInternacional de Sociedades de la Cruz Roja (FICR) han citado a Cuba en repetidasocasiones como un ejemplo a emular por otros países en lo que a reducción de riesgos serefiere. Con el constante incremento de las muertes debidas a desastres relacionados con lascondiciones meteorológicas en todo el mundo, resulta cada vez más urgente proteger a las

poblaciones más vulnerables a esos peligros. En lo fundamental, la base necesaria para ellogro de una comprehensiva reducción de los riesgos a los que se enfrentan las poblacionesvulnerables consiste en la adopción de estrategias nacionales e internacionales de largo plazopara un desarrollo sostenible Dada la actual carencia de ese compromiso de largo plazo enel marco de estructuras nacionales e internacionales, resulta importante estudiar lasestrategias y mecanismos exitosos de más corto plazo encaminados a reducir los riesgos, quelos gobiernos locales pueden poner en práctica con recursos financieros limitados.

La estrategia deGestión de desastres con base comunitaria (sus siglas en inglés sonCBDM ) seenfoca en el fortalecimiento de capacitación y la creación de habilidades en reducción deriesgos a nivel comunitario. Cuba nos presenta un ejemplo único del uso de estrategias

CBDM para un programa de reducción de riesgos con alcance nacional. Examinando laexperiencia cubana, Oxfam América presenta el concepto del fortalecimiento de capacidadcomunitaria, la sólida coordinación de actores locales e inversión en capital social comofactores determinantes para una exitosa reducción de riesgo.

Mediante el examen de la experiencia cubana, Oxfam América desea expresar su convicciónde que la organización comunitaria, una estrecha coordinación de los actores locales y lainversión en capital social son elementos claves de la reducción de riesgos.

4




5

RESUMEN

El presente informe, “Superando la tormenta: lecciones de reducción de riesgo en Cuba,”aspira a presentar un panorama general del modelo cubano de reducción de riesgos en lo

referido a la mitigación, la preparación, la respuesta y la recuperación en casos de desastre,y a explorar los elementos de ese modelo que podrían adaptarse en otros países. El informehace recomendaciones específicas para la América Central. Su sección final se centra endiversos mecanismos del modelo cubano que pudieran adaptarse en Centroamérica a partirde la rica historia de esa región en experiencias de organización social de base.

Aunque el informe aspira a ser una explicación completa del modelo cubano, no intentapresentar un panorama exhaustivo de la reducción de riesgos en la región. Su objetivoconsiste en brindar información, ofrecer ideas y provocar debates para mejorar las estrategiasde reducción de riesgos al nivel comunitario en Centroamérica, contribuyendo así al logro

de una cultura de prevención.



7

CAPITULO I: “INTRODUCCIÓN”

I. INTRODUCCIÓN

A. ¿Por qué estudiar la reducción de riesgos en Cuba?El éxito de Cuba en la preservación de vidas humanas mediante una oportuna

evacuación al paso del huracán Michelle en noviembre del 2001 constituye un

modelo de efectiva preparación para casos de desastre impulsado por un

gobierno. Ello resulta aún más impresionante si se tiene en cuenta que Cuba,

aun cuando cuenta con un fuerte... gobierno central, es un país pobre. ¿Cuál

fue el secreto del éxito cubano?

- Federación Internacional de Sociedades de la Cruz Roja (FICR) Informe

Mundial sobre Desastres Naturales, 2002, p. 28

[En Cuba] hubo unos 700 000 damnificados a causa del huracán Michelle,

pero sólo hubo cuatro o cinco víctimas fatales y apenas ocho heridos. En el

caso de Isidore, sólo se informó de una muerte... La metodología cubana de

movilización comunitaria se está convirtiendo en la práctica estándar para

todo el Caribe en términos de su programa de formación sustentado en las

comunidades.

- Xavier Castellanos, delegado del área de preparación para casos dedesastre ante la Federación Internacional de Sociedades de la Cruz Roja yde la Media Luna Roja (FICR) Port-of-Spain, Trinidad, abril del 2003

Cuba es un país pequeño y pobre, cuya ubicación geográfica lo hace muy vulnerableal peligro de frecuentes huracanes. En los siete años transcurridos entre 1996 y el2002, la Isla ha sido azotada por seis huracanes de gran intensidad, pero sólo 16personas han muerto a consecuencia de ellos (Ver Tabla 1). Sin embargo, cuando elhuracán Isabel azotó la costa atlántica de los Estados Unidos en septiembre del 2003,dejó a su paso 22 muertes directas y seis indirectas (AP 2003). La pregunta bienplanteada, entonces, sería: ¿cuál es el acierto de Cuba en el terreno de la preparaciónpara casos de desastre y la mitigación de sus efectos?

El éxito cubano no esconde ningún “secreto”. Lejos de ello: la excepcional dedicaciónde esa nación a la incorporación de la reducción de riesgos a sus estructuras y a laelevación de la conciencia sobre los riesgos puede y debe estudiarse para aprender deellas y para reproducir sus estrategias de preservación de vidas. En nuestros días, elnúmero de personas afectadas por los desastres aumenta en todo el mundo, y lamayoría de esos damnificados viven en el sur del planeta (FICR 2002, 10). Si se tieneello en cuenta, se entenderá la urgencia de que las naciones cuyas poblaciones son lasmás afectadas por esos peligros compartan estrategias y logros en la reducción deriesgos. La experiencia cubana constituye un caso extremadamente valioso del cual se



8


puede extraer lecciones que pueden reducir (y de hecho ya han reducido) las pérdidasde vidas, incluso en un mundo enfrentado a desastres naturales cada vez másfrecuentes y violentos, y a menudo impredecibles.

Este informe examina la experiencia cubana desde tres ángulos diferentes:

• analiza los elementos del modelo cubano de reducción de riesgos,

• “desmonta” el modelo cubano para examinar sus componentes y su efectividad,

• busca los elementos que pueden tomarse de la experiencia cubana para compart ircon otros países del sur a fin de contribuir a mejorar la preparación para casos dedesastre. El informe se centra en la adaptación de elementos del modelo cubano aCentroamérica, pero es obvio que resulta igualmente posible adaptar elementos deese modelo en muchas otras regiones o países.

Cuba se ve afectada por diversos tipos de peligros: sequías, inundaciones, terremotosy huracanes. La Defensa Civil Nacional cubana (DCN) ha llevado a cabo una laborconsiderable en la mitigación y la preparación para casos de desastre con el fin de

enfrentar diferentes tipos de peligros. No obstante, dado que los huracanes ocurrencada vez con mayor frecuencia y severidad y afectan a cientos de miles de personas enel país cuando azotan la Isla, la Defensa Civil ha perfeccionado muy especialmente surespuesta ante los mismos. Cuba cuenta con una defensa civil fuerte y bienorganizada, un sistema de aviso temprano, equipos de rescate bien equipados, reservaspara casos de emergencia y otros recursos (Llanes 2002). Esos son los que podríamosdenominar “factores tangibles” de que dispone Cuba.

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P

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J A M A I C A

P

SIERRA DELPURIALGuantánamo

Mayari Arriba

BanesGibara

SIERRA MAE

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Puerto Padre

Amancio

BayamoPalma

S I E R R A D E L C R I S T A L

Guaimaro

Guayabal

Marti

Florida

Ciego deÁvila

Cienfuegos

Colón

GuanePinardel Rio

SanCristobal

Jovellanos

PlayaGirón

SantaClara

Sancti-Spiritus

JatibonicoCanagua

Preston

CárdenasMariel

Artemisa

c a p i ta l

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2 0 0 , 0 0 0 -5 0 0 , 0 0 0

1 0 0 , 0 0 0 -2 0 0 , 0 0 0

m a i n r oa d

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Jarúco

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Las Tunas Holguin

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G u l f o fG u a c a n a y a b o

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G u l f o f A n a M a r i a

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A R C H . D E L O S C A N A R R E O S

G u l f o fB a t a b a n o

I S L A D EL A J U V E N T U D

( I s l a d e P i n o s )

H A V A N A

Sta. LuciaLa Esperanza

Bahia Honda

NuevaGerona

Consolacion del Sur

Baúta Varadero

G ú i r a d e M

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Q u i v i c a n

S u r g i d e

r o d e B a t a b a n

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G ü i n e s

d e B a r i

AntónRecio

Trinidad Tunasde Zaza

Vertientes

La Isabela

Caibarién

JücaroJücaro

Esmeralda

Antilla

CayoMambi

Baracoa

BoquerónU.S. base Santiago

de Cuba

Niquero

Santa Cruzdel Sur

Manzanillo

Manzanillo

23

21O

19O

76O78O80O82O84O

P1972mPico Turquino

1231m

PicoSan Juan

A L T U

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D E T R

I N I D A D

114 m

1140m

LLANURADE ZAPATA

JagüeyGrande

655m

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C O R D

I L L E R

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G UA N I G U

A N I C O

Su ubicación geográfica hace de Cuba

un blanco vulnerable para desastres. De

acuerdo con la Agencia Cubana de

Información Nacional, entre 1985 y

2000, Cuba enfrentó 48 fenómenos

hidrometeorológicos.



Esos factores tangibles resultan impresionantes, pero si fueran los únicos determinantes,otros países más ricos, como los Estados Unidos, exhibirían una mortalidad menor quela cubana en casos de desastre. De ahí que resulte igualmente importante considerar elpapel que desempeñan otros atributos “intangibles” en el exitoso funcionamiento delsistema cubano. Ellos incluyen la movil ización comunitaria, la solidaridad, un claro

compromiso político con la preservación de vidas humanas y una población con“conciencia sobre desastres” y educada en las acciones que es necesario realizar en casode desastre. Unidos, esos factores tangibles e intangibles dan lugar a un esfuerzo sinfisuras que incorpora la preparación para casos de desastre, la respuesta ante los mismosy la recuperación.

No es infrecuente que se desestime el ejemplo cubano de reducción de riesgos tildándolode único, debido a la existencia de un gobierno fuerte y centralizado en el país. Por esarazón, algunos observadores afirman que no puede reproducirse en otras condiciones.El presente informe pretende refutar esas afirmaciones. El éxito cubano tiene que ver,sin dudas, con su gobierno, pero también con el ejercicio del gobierno y la centralidad

que le concede a la movilización comunitaria en las tareas de la preparación. Losesfuerzos cubanos, especialmente en el área altamente reproducible de la preparacióncomunitaria, es obviamente relevante para un amplio rango de países y tipos dedesastres naturales.

B. La geografía como destino: Cuba, sus vecinos y loshuracanesLa temporada ciclónica en el Caribe se inicia oficialmente el primero de junio y terminael 30 de noviembre de cada año (Acosta 2002). Los ciclones forman parte del destino

geográfico de Cuba: la Isla está atravesada en la entrada del Golfo de México,exactamente en la trayectoria de cualquier huracán que se diri ja al Golfo. Los huracanesque cruzan la América Central también a menudo se encaminan hacia Cuba. En losdocumentos que se conservan en los archivos cubanos se registran cientos de muertesatribuidas a los huracanes (Wisner 2001, 2). En los archivos meteorológicos delNational Hurricane Center (Centro Nacional de Huracanes, NHC) se puede apreciarque el paso de huracanes por la cuenca atlántica, de la que Cuba forma parte, ha sidocada vez más frecuente y que su intensidad ha aumentado. De los 240 huracanes queocurrieron en la cuenca atlántica desde 1983 hasta 2003, 111 ocurrieron entre 1984 y1993, mientras que entre 1994 y 2003 hubo 129 (Vea la figura 1). Sin embargo,

mediante su desarrollo de la reducción de riesgos, el gobierno y el pueblo cubano hanevitado que esos repetidos peligros siguieran teniendo las mismas consecuenciasdesastrosas en términos de pérdida de vidas humanas.

Sólo dieciséis personas murieron a causa de los seis huracanes que azotaron a Cuba enel período comprendido entre 1996 y el año 2002. Esa baja tasa de mortalidad resultaespecialmente notable cuando se la ubica en el contexto de la crisis económica, laslimitaciones de transporte y otros recursos, y la frecuencia casi anual de huracanes en losúltimos siete años en el país.

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0

25

50

75

100

125

150

1994-20031984-1993

FIGURA 1Distribución de los huracanes en lacuenca atlántica desde el año1983 alaño 2003.

Fuente: National Hurricane Center, NHC (CentroNacional de Huracanes).



10


Y es aún más sobresaliente cuando se la compara con las de los países vecinos deCentroamérica y el Caribe, e incluso con la de los Estados Unidos. En 1996 loshuracanes establecieron un récord en la cuenca atlántica: en la región murieron a causa

de ellos 150 personas (NHC 1996). En ese mismo año, cuando el país atravesaba elmomento más difícil de la crisis económica, en Cuba no se produjeron muertes porhuracanes, a pesar de que el huracán Lili, de categoría 3, azotó la Isla en octubre.Cuando el huracán Georges pasó por Cuba en 1998, murieron seis personas; en el restodel Caribe, especialmente en Haití y la República Dominicana, su paso produjo 589muertes (NHC 1998). En la Tabla 2 se compara la tasa de mortalidad cubana porhuracanes con las de otros países:

TABLA 2Tasas de mortalidad debidas ahuracanes por países2

HURACÁN YAÑO

CATEGORÍAAL AZOTARCUBA

MUERTESEN CUBA

CATEGORÍA ALAZOTAR OTROSPAÍSES

MUERTES ENOTROS PAÍSES

TOTAL DEMUERTES

Lili 2002 2 1 Tormentatropical

Jamaica 4, Haití 4,San Vicente 4

13

Isidore 2002 2 0 Estados Unidos 4,México 2

6

Michelle2000

4 5 Depresióntropical

Honduras 6,Nicaragua 4, Jamaica 2

17

Irene 1999 1 4 1 Estados Unidos 8 12

Georges

1998

3-4 6 3-4 Antigua 2,

St. Kitts & Nevis 4,Rep. Dom. 380,Haití 209, Bahamas 1,Estados Unidos 1

603

Lili 1996 3 0 Honduras 5, CostaRica 3, Gran Bretaña 6

14

Total demuertes

15-16 16 649 665

TABLA 1Huracanes que han azotado Cuba enel período 1996 - 20021

NOTA*Los huracanes Lili e Isidore azotaron lasprovincias occidentales de Cuba con unadiferencia de diez días. La evaluación de los

daños sumó los destrozos ocasionados por ambos desastres.

HURACÁN MES/AÑO CATEGORÍA MUERTESPERSONASEVACUADAS

VIVIENDASDESTRUIDAS

VIVIENDASDAÑADAS

Lili 10/2002 2 1 165 830 5 640* 50 855*

Isidore 09/2002 2 0 280 000 5 640* 50 855*

Michelle 11/2001 4 5 712 000 8 700 90 000

Irene 10/1999 1 4 162 664 224 3 000

Georges 10/1998 3-4 6 818 000 2 100 40 000

Lili 09/1996 3 0 200 000 2 922 22 066



11


El huracán Michelle, que azotó la Isla en el año 2001 es un buen ejemplo de lapreparación para casos de desastre de Cuba en acción. Michelle era uno de los sietehuracanes de categoría 4 de los 240 que se registraron en la cuenca atlántica entre 1983y el 2003 (NHC 1983-2003). Fue el peor que afectaba la Isla desde 1944. Al penetraren territorio cubano por la Bahía de Cochinos, en la costa sur del país, tenía vientos de

216 km./h. La tormenta se desplazó hacia el norte atravesando la Isla, donde causódaños severos a las viviendas (22 400 dañadas, 2 800 destruidas), la agricultura, laindustria y la infraestructura de cinco provincias, incluida la ciudad de La Habana. Eltotal de víctimas fatales registrado fue sólo de cinco. Por el contrario, unos pocos díasantes, a su paso por la América Central, Michelle, entonces una depresión tropical, habíadejado un saldo de treinta y seis personas muertas o desaparecidas (Wisner 2001).

En la actualidad, el número de personas afectadas por los desastres tiende a aumentar entodo el mundo y la mayoría de los damnificados vive en los países del sur del planeta.Ello demuestra la urgencia de que las poblaciones que se ven cada vez más afectadas porestos peligros compartan estrategias y logros en la reducción de riesgos. De ahí que la

experiencia cubana resulte un ejemplo valioso del cual se pueden extraer lecciones.

GUÍA DE LA ESCALA SAFFIR SIMPSON DE INTENSIDAD DEHURACANES PARA DEFINIR SU CATEGORÍA

Categoría 1 – Daños mínimos

Vientos: 74-95 m/h, (119-153 km/h)Marejadas de 3 a 5 pies (1,0-1,7 m) supe-riores a lo normal.Daños principalmente a arbustos, árboles,

follaje y viviendas sin cimentación. Dañosligeros a otras estructuras. Caminos ycarreteras en costas bajas inundados; dañosmenores a los muelles y atracaderos. Lasembarcaciones menores rompen susamarras en áreas expuestas.Ejemplo: huracán Jerry (1989).

Categoría 2 – Daños moderados

Vientos: 96-110 m/h (154-177 km/h).Marejadas de 6 a 8 pies (1,8-2,6 m) supe-riores a lo normal.Daños considerables a arbustos y al follajede los árboles, algunos árboles derribadospor los vientos. Grandes daños a viviendasmóviles ubicadas en lugares expuestos.Destrucción parcial de algunos techos,puertas y ventanas. Pocos daños a estruc-turas y edificios. Carreteras y caminos inun-dados cerca de las costas. Las rutas deescape en terrenos bajos se interrumpen de

2 a 4 horas antes de la llegada del vórticedel huracán debido a las marejadas. Dañosconsiderables a embarcaderos. Las marinasse inundan. Las embarcaciones menoresrompen sus amarras en áreas expuestas. Se

hace necesaria la evacuación de residentesde terrenos bajos en áreas costeras.Ejemplo: huracán Bob (1991).

Categoría 3 – Daños extensos

Vientos: 111-130 m/h (178-209 km/h).Marejadas de 9 a 12 pies (2,7-3,8 m)superiores a lo normal.Muchas ramas son arrancadas de losárboles; grandes árboles son derribados por los vientos. Algunos daños a los techos deedificios y a puertas y ventanas. Algunos

daños estructurales a edificios pequeños.Destrucción de viviendas móviles. Inun-daciones extensas de zonas costeras conamplia destrucción de muchas edificacionesque se encuentran cerca del litoral. Lasgrandes estructuras cercanas a la costa sonseriamente dañadas por el embate de lasolas y los restos arrastrados por las aguas.Las vías de escape en terrenos bajos se



12


interrumpen de 3 a 5 horas antes de lallegada del vórtice del huracán debido a lasubida de las aguas. Los terrenos llanos dehasta 5 pies por encima del nivel del mar seinundan hasta 8 millas tierra adentro.

Posiblemente se haga necesaria la eva-cuación de todos los residentes de terrenosbajos a lo largo de las zonas costeras.Ejemplo: huracán Gloria (1985).

Categoría 4 – Daños extremos

Vientos 131-155 m/h (210-249 km/h).Presión barométrica mínima: 944-920 mb.Marejadas de13 a18 pies (3,9-5,6 m)superiores a lo normal.Arbustos y árboles son derribados por elviento. Anuncios y letreros son arrancados

o destruidos. Extensos daños a techos,puertas y ventanas. Se produce elderrumbe total de los techos y algunasparedes de muchas viviendas pequeñas. Lamayoría de las viviendas móviles sondestruidas o seriamente dañadas. Losterrenos llanos hasta 10 pies por encima delnivel del mar se inundan hasta 6 millas tierraadentro. Se producen daños de consi-deración a los pisos bajos de estructurascercanas a las costas debido a lasinundaciones y al embate de las olas y delos restos arrastrados por las aguas. Lasrutas de escape ubicadas en terrenos bajosse interrumpen debido a la elevación de lasaguas de 3 a 5 horas antes de la llegada delvórtice del huracán. Considerable erosiónde las playas. Posiblemente resulte nece-saria la evacuación masiva de todos losresidentes de un área hasta unas 500yardas de la costa, y también de losterrenos llanos hasta 2 millas tierra adentro.Ejemplo: huracán Andrew (1992).

Categoría 5 – Daños catastróficos

Vientos: superiores a 155 m/h (249 km/h).Presión barométrica mínima;inferior a 920 mb.Marejadas superiores a los18 pies (5,6 m).

Arbustos y árboles son derribados por losvientos; muchos árboles grandes sonarrancados de raíz. Se producen daños deconsideración a los techos de los edificios.Anuncios y letreros son arrancados,destruidos y arrastrados por el viento aconsiderable distancia. Daños muy severosy generalizados a puertas y ventanas.Derrumbe total de los techos de muchasviviendas e instalaciones industriales.Rotura generalizada de los cristales depuertas y ventanas. Algunos derrumbes

totales de edificios. Edificacionespequeñas derribadas o arrastradas por losvientos. Destrucción total de viviendasmóviles. Daños de consideración a lospisos bajos de todas las estructurasubicadas a menos de 15 pies por encimadel nivel del mar a una distancia de hasta500 yardas tierra adentro. Las rutas deescape en terrenos bajos se interrumpendebido a la elevación de las aguas de 3 a 5horas antes de la llegada del vórtice delhuracán. Posiblemente resulte necesaria laevacuación masiva de todos los residentesde terrenos bajos en un área de 5 a 10millas de las costas.Ejemplo: huracán Camille (1969).http://www.nhc.noaa.gov/aboutsshs.shtml



14


II. LA ECUACIÓN DE LOS DESASTRES

A. El costo creciente de los desastresLa aparición de un peligro no desemboca automáticamente en desastre. Una fórmulaque ha popularizado la Federación Internacional de Sociedades de la Cruz Roja planteaque sólo cuando la población expuesta al peligro se encuentra en situación de vulne-rabilidad aparece un riesgo de desastre. Esa fórmula (riesgo = peligro x vulnerabi lidad )indica que si bien el riesgo aumenta con la vulnerabilidad, puede reducirse si seaminoran el peligro o la propia vulnerabilidad. La reducción de riesgos se torna cadavez más urgente, ya que tanto los desastres como las pérdidas que estos provocanaumentan rápidamente. El promedio anual de personas afectadas por desastres en ladécada de 1970 sumó 74 millones. En la de 1990, la cifra llegó a 200 millones, lo que

representó un incremento del 65% (FICR 2001, 9)(Vea la figura 2).

B. Los peligros y la ecuación de los riesgos

1. Incremento de los peligros, cambio climático y condicionesmeteorológicas extremasLos datos estadísticos muestran que los fenómenos extremos —inundaciones, sequías,terremotos, ciclones y fluctuaciones anormales de las temperaturas— aumentan en todoel mundo, provocando un aumento correspondiente de la frecuencia de los peligros.3 Sibien un desarrollo deficiente contribuye al incremento de los desastres (ver debajo), elcambio climático puede tener, potencialmente, efectos mucho más decisivos. Lamayoría de los científicos le atribuye el cambio climático —causante a su vez de loseventos meteorológicos extremos— al calentamiento global, que estiman que se debefundamentalmente a las emanaciones de dióxido de carbono hacia la atmósferaproducidas por el uso de combustibles fósiles. Desde hace ya varios años, grupos depresión como Greenpeace y Friends of the Earth (Amigos de la Tierra) vienen alertandosobre el calentamiento del planeta. A ellos se unieron en el año 2003 un número deimportantes organizaciones científicas entre las que se cuentan el Grupo Interguber-namental de Expertos sobre el Cambio Climático de las Naciones Unidas, laOrganización Meteorológica Mundial (OMM) y el Consejo Mundial del Agua, que

relacionan las condiciones meteorológicas extremas con el cambio climático.4

2. ¿Quién es más vulnerable?Lamentablemente, en nuestros tiempos los más afectados por el incremento de los peli-gros son los menos capaces de enfrentarlos. Como señalara Didier Cherpitat, SecretarioGeneral de la Federación Internacional de Sociedades de la Cruz Roja: “Los desastresson, ante todo, una enorme amenaza al desarrollo, y específicamente al desarrollo de losmás pobres y marginados del mundo. Los desastres persiguen a los pobres y se encargande que permanezcan en la pobreza.”

FIGURA 2Promedio anual de personas afectadaspor desastres. Cifras en millones.

Fuente: FICR 2001, 9.

0

50

100

150

200

250

Décadade 1970

Décadade 1990



¿Quiénes son los más severamente afectados por esos peligros y los que están ensituación de mayor riesgo ante ellos? Se dividen en las siguientes tres categorías:

Los que se ubican geográficamente en el sur del planeta

En los países del sur, que en virtud de su pobreza relativa están mal equipados pararesponder a los eventos meteorológicos extremos, es donde se producen la mayoría deestos.5 En el año 2001, el Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el CambioClimático, una agencia de las Naciones Unidas que reúne a más de 2 000 científicos detodo el mundo, subrayó que los países pobres de África, Asia y América Latina son losmás vulnerables a las devastadoras sequías, inundaciones y olas de calor, las violentastormentas y la propagación de enfermedades infecciosas que caracterizan las etapastempranas del calentamiento global.

Las poblaciones de los países pobres

Por lo general, los países pobres tienen unainfraestructura precaria, recursos limitados

para la recuperación y poca fuerzaeconómica. Todo ello los torna mucho másvulnerables a los peligros y hace que corranun riesgo mayor de que ese peligro seconvierta en un desastre que en los paísesricos. Su capacidad de recuperación estambién mucho menor que la de los paísesricos, lo que socava sus esfuerzos en pro deldesarrollo económico y social. Los desastresafectan las entradas de divisas de los países

justamente en el momento en que resultanmás necesarias; la pérdida de vidasdisminuye los recursos humanos de quedisponen. Por ejemplo, el Presidente deHonduras Carlos Flores estima que elhuracán Mitch, que dejó miles de muertes en 1998, hizo retroceder el desarrolloeconómico hondureño a 20 años (Informe Mundial sobre Desastres Naturales de la FICR).

Las poblaciones más marginadas de los países pobres

Por lo general, las condiciones económicas y sociales de una población guardan unaproporción directa con su vulnerabilidad ante los peligros. Es obvio que un habitante

pobre de una zona urbana cuya vivienda esté construida de lata recubierta con una chapade zinc resulta más vulnerable a los destrozos que provoca un huracán que el propietariode una casa de concreto. Los pobres tienen más probabilidades de vivir en áreasmarginales, como los bordes de llanuras proclives a las inundaciones. Tienen un accesoreducido a los servicios, y con frecuencia carecen de los recursos económicos necesariospara proteger de un desastre sus medios de subsistencia, así como de los recursospolíticos para acceder a la ayuda económica disponible para la recuperación. Aunquelos desastres afectan a todos, es perfectamente claro que las poblaciones más marginalesde los países pobres siguen siendo las más vulnerables (PAHO 1998, 76). Las

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CAPITULO II: “LA ECUACIÓN DE LOS DESASTRES”

Desastres naturales afectan más a lapoblaciones vulnerables del mundoCampesinos cubanos evalúan los dañodejados por el Huracán Lili a su pasopor la Isla en el 2002.



condiciones meteorológicas extremas hacen que esa vulnerabilidad se torne másmortífera.

3. La mitigación de los peligrosA pesar de su pobreza, los países en situación de riesgo a causa de un conjunto de

peligros no carecen por completo de opciones para mit igarlos o prevenirlos. Losexpertos consideran que existen cuatro vías fundamentales para enfrentar el elementodel peligro climático en la ecuación de los riesgos: la construcción física, una mejorpredicción de los eventos, el empleo de métodos para contrarrestar el cambio climáticoy la adopción de medidas para revertir la degradación ambiental. Si bien muchos paísesdel sur han llevado a cabo esfuerzos concertados en las dos primeras direcciones, tienenmucho menos control sobre las dos últimas.

Construcción física

Los elementos físicos o estructurales, como los diques y presas, y la siembra de mangleen zonas pantanosas constituyen líneas de defensa contra los desastres. Por ejemplo, el

cultivo de mangle en las zonas pantanosas a lo largo de las costas en Vietnam paraproteger un sistema de 3 000 diques marinos “... puede reducir las olas de 1,5 mlevantadas por los tifones a ondulaciones del agua de pocos centímetros de altura”(FICR, p. 95).

Mejor predicción, seguimiento e información

El progreso tecnológico, los acuerdos internacionales y la cooperación regional en eltema meteorológico han logrado hacer más accesible la información sobre peligros a lospaíses que no disponen de muchos recursos para sus centros meteorológicos nacionales.No obstante, los gobiernos deben mostrar voluntad política y disponerse a emplear

algunos recursos si quieren hacer un uso efectivo de dicha tecnología. La experienciademuestra que puede lograrse. En Bangladesh, el gobierno, la sociedad nacional de laCruz Roja y la Federación Internacional de Sociedades de la Cruz Roja han puesto enmarcha un programa de preparación para casos de ciclón sumamente efectivo, queutiliza las estaciones de radio, megáfonos de baterías y sirenas manuales para informar ala población sobre la inminente llegada de un ciclón (FICR, p. 16).

Métodos para enfrentar el cambio climático

Aunque la investigación, los estudios y las propuestas metodológicas para contrarrestarel cambio climático son cada vez más del dominio público (como demuestran losinformes antes mencionados), aún no se dejan sentir en la ecuación la presión y la

voluntad política necesaria para lograr que se pongan en práctica dichos métodos(Gelbspan 2002).

Reversión de la degradación ambiental

La capacidad de los países para incidir sobre la degradación ambiental se ve limitada poruna compleja serie de factores internos como la distribución de la tierra, las regulacionessobre el uso del suelo y el papel que desempeña la industria privada. Pero cada vez más,la capacidad de los gobiernos para revertir la degradación ambiental se ve tambiénlimitada por factores externos. Entre estos últimos se encuentran las regulaciones

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establecidas por las instituciones financieras internacionales y los acuerdosinternacionales sobre comercio, que reducen la capacidad de las naciones para regular lasprácticas ambientales de las compañías internacionales que operan en sus territorios.Los países pobres se encuentran en situación económicamente desventajosa cuandointentan regular las inversiones foráneas.

C. El desarrollo y su impactoAntes se solía establecer una clara diferencia entre los desastres “naturales” y los desastres“causados por el hombre”. Esa distinción se difumina a medida que los científicoscomienzan a comprender mejor el impacto acumulativo sobre el medio de las accionesy los comportamientos humanos. Cada vez resulta más evidente en los “desastresnaturales” que la acción humana desempeña un papel en la composición de los doselementos de la ecuación: el peligro mismo y la vulnerabilidad de la población.

1. El papel de un desarrollo deficienteExisten ya indicios significativos de que un desarrollo deficiente contribuye alincremento de la frecuencia de los “desastres naturales” (Von Oelrich 2002). Lainexistencia de regulaciones constructivas y de planificación física, la generalizadaviolación de las existentes y/o unas fuerzas del mercado sobre las que no se ejerce ningúncontrol como únicos árbitros del desarrollo económico pueden ser factores quecontribuyen a que ocurran desastres o a exacerbarlos, o, incluso, pueden ser causa directade los mismos.

Un desarrollo deficiente puede adoptar múltiples formas. Por ejemplo, el desarrolloeconómico al margen de toda regulación que contribuye a la deforestación o es su causa,

puede calificarse de esencialmente deficiente. Se puede producir de manera directa,como en el caso de las compañías madereras que devastan el bosque húmedo de Brasilpara obtener madera o como un efecto secundario, como se observa en Guatemala,donde los campesinos de Ixcán que han sido expulsados de tierras de cultivo fértilesqueman la selva para despejar tierras para sembrar (Trujillo 2000, 61).

De modo similar, aunque no tan inmediatamente evidente, la rápida migración de laszonas rurales hacia las urbanas y la consiguiente superpoblación pueden dar lugar a unpeligroso hacinamiento en las áreas de mayor vulnerabilidad. La inexistencia deregulaciones constructivas o la no observancia de las vigentes a menudo permite que lascompañías constructoras edifiquen viviendas que no cumplen con los requisitos deseguridad. La inexistencia de viviendas seguras de bajo costo, o de terrenos adecuados,obliga a los pobres a construir sus viviendas en quebradas peligrosas a falta de mejoresopciones.

La privatización de los recursos estatales es otro ejemplo de cómo afecta el modeloeconómico elegido la capacidad del estado para efectuar una reducción de los riesgos.Una vez que se privatizan los bienes, el acceso del estado a los mismos con el fin debrindar servicios en momentos de emergencia se ve limitado por su capacidad decompra. Cuando el estado ya no es dueño de esos bienes (como los medios masivos de

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comunicación o los medios de transporte) carece de la “capacidad de movimiento”necesaria para aprovechar al máximo su empleo en labores de mantenimiento ymitigación. Por ejemplo, si los departamentos estatales de obras públicas sonpropietarios de la maquinaria que emplean, pueden dedicarse al mantenimiento en losperíodos más tranquilos, dado que pagan los salarios y tienen en su poder los equipos.

La privatización erosiona esos márgenes que constituyen elementos importantes, aunquemenos visibles, de la reducción de riesgos.

2. Cómo reduce los riesgos y la vulnerabilidad el modelo dedesarrollo cubanoEl de Cuba es un caso poco usual, dado que su modelo de desarrollo socioeconómico deun lado, y sus políticas de respuesta en casos de desastre del otro, se combinan parareducir sustancialmente la vulnerabilidad de la población ante los peligros. Durante losúltimos cuarenta años, el gobierno socialista de Cuba ha centrado su atención en eldesarrollo social y económico, dándole prioridad a la distribución equitativa de losrecursos, el acceso universal a los servicios sociales y la disminución de la brecha entre eldesarrollo urbano y el rural (Uriarte 2003, 6). El gobierno es el único proveedor deservicios sociales y el mayor empleador del país; además, planifica y dirige la economíay ejerce un control sobre el mercado. El sistema político es unipart idista. Los cubanoscuentan con un alto nivel educacional y un fuerte sentimiento de solidaridad y cohesión

social, amplia experiencia en labores de movilización y un alto grado de estructuraciónen organizaciones de masas y profesionales y en estructuras políticas.

Cuba sufrió una profunda crisis económica tras el derrumbe de la Unión Soviética, queera su socio comercial y de colaboración fundamental. A consecuencia de esa crisiscomenzó en el país un período signado por la escasez de recursos y divisas, y por unalimitada ayuda exterior. En la actualidad, el país está en vías de superar la crisis y sueconomía muestra signos de recuperación, pero aunque la población cuenta con lobásico para la existencia, todo lo superfluo es muy escaso.

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EJEMPLO DE PRIVATIZACIÓN EN EL SALVADOR

La estación de las lluvias en El Salvador hace que cientos de zonas del paísresulten vulnerables a los deslizamientosde tierra y las inundaciones, debido aprácticas ambientales y regulaciones

deficientes. En marzo del año 2001, elgobierno llevó a cabo una “reforma” en elMinisterio de Obras Públicas consistenteen la reducción de 6 624 puestos detrabajo y la venta de toda su maquinariapesada al sector privado. Y ello a pesar deque la estación de las lluvias normalmente

exigía una respuesta de envergadura deese ministerio. En la actualidad, elMinisterio de Obras Públicas coordina unaagencia de contabilidad que supervisa loscontratos de mantenimiento y obras

públicas, por los que se ve obligado apagar al sector privado. Ello significa quela respuesta del Ministerio de ObrasPúblicas ante un peligro depende de supresupuesto para la contratación demaquinaria (Wisner 2001, 262).



Resulta notable que la crisis económica cubana no haya incrementado de maneraapreciable la vulnerabilidad de ese pueblo a los peligros. Si bien este informe nopretende analizar a profundidad el modelo de desarrollo socioeconómico de Cuba, lassiguientes cualidades parecen ser significativas y constituyen medidas probadas dereducción de riesgos:

• Acceso universal a los servicios6. La población cubana tiene un mejor acceso a laeducación, la salud y la infraestructura física que la mayoría de la población del restode la América Latina. Ello reduce la vulnerabilidad del conjunto de la población.

• Políticas encaminadas a reducir las disparidades sociales y económicas. Losesfuerzos gubernamentales dirigidos a disminuir las desigualdades socioeconómicasinevitablemente reducen la vulnerabilidad.

• Considerable inversión en el desarrollo humano. Cuarenta años de inversión en elcapital humano hacen que el país cuente con un gran número de profesionales muycalificados.

• Inversión gubernamental en infraestructura. Esas inversiones, realizadas tanto en laszonas urbanas como en las rurales, minimizan las desigualdades en el desarrollo de lasdistintas regiones y permiten que el país cuente con una gama de recursos para eldesarrollo que puede emplearse en la mitigación de los desastres, además de lapreparación y la respuesta ante los mismos.

• Organización social y económica. Las formas particulares de organización socialexistentes en Cuba fomentan la solidaridad, la cohesión y la cooperación, creando así un capital social que puede aplicarse a la reducción de los riesgos.

Los últimos tres elementos mencionados del modelo de desarrollo cubano producen un“efecto mul ti pli cador ” que potencia de diversas maneras la reducción de riesgos. A modode ilustración, considérense los siguientes datos: el 95,9 % de la población está

alfabetizada y dispone de acceso a materiales educativos sobre desastres; todos los niños

asisten a la escuela hasta el 9 no grado , lo que implica que cursan un currículo escolar quees un vehículo clave para la educación sobre desastres; existe en todo el país un sistemade caminos adecuado, que facilita una rápida evacuación; se supervisa el cumplimientode las regulaciones constructivas, lo que reduce el elemento de la edificación de nuevasconstrucciones de alto riesgo; y el 95% de los hogares del país cuenta con servi cio de

electricidad , de modo que sus habitantes pueden recibir información sobre desastres através de la televisión o la radio (Reinmuller 2002, 2).

Si bien el “desarrollo deficiente” incrementa la vulnerabilidad, estos aspectos del modelode desarrollo cubano la reducen y multiplican el efecto de los esfuerzos encaminados ala reducción de riesgos.

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D. De nuevo la ecuación: la mitigación de la vulnerabilidadEs claro que el cambio climático es el conductor enloquecido de un carro fuera de todocontrol: el de los desastres relacionados con las condiciones meteorológicas en el mundoactual. Los intentos encaminados a disminuir el ritmo o incidir sobre la crecienteseveridad de los peligros de origen meteorológico son complejos y se mezclan con luchas

políticas (como demostraron las maniobras políticas en torno al protocolo de Kyoto).Ross Gelbspan, autor deThe Heat i s On: the Climate Crisis, the Cover Up, the Prescri pti on

es realista al evaluar el lapso que demandará no ya revertir el cambio climático, sinomeramente frenarlo:

Los intentos a largo plazo para frenar el ritmo del cambio climático están

relacionados con la sustitución radical de los combustibles fósiles por otras

fuentes de energía por parte de los países y las industrias. Ello demanda

enormes transformaciones de los sistemas social y económico globales. En el

mejor de los casos, esos cambios tomarán varias décadas; en el peor, no se

producirán con la amplitud y la velocidad requeridas para frenar la frecuencia

creciente de los eventos meteorológicos extremos (Gelbspan 2003, 6).

Mientras que aumentan las condiciones meteorológicas extremas que causan lospeligros, las intervenciones de corto plazo encaminadas a mitigarlos producen efectoslimitados. Esos peligros afectan de manera desproporcionada a los más vulnerables enel sur del planeta. Si volvemos a la “ecuación de los desastres”, esto es, riesgo = peligro x vulnerabilidad , se nos hará evidente que la reducción de riesgos en el corto y medianoplazo en el mundo actual implica la reducción de la vulnerabilidad de esa población(CRID Biolides 1999, 11).

El secretario general de la Organización Meteorológica Mundial (OMM), profesorG.O.P. Obasi, al hacer uso de la palabra el 29 de septiembre del 2003 en las sesiones dela Conferencia Mundial sobre el Cambio Climático, instó a los países a “incrementar sucapacidad para resistir los eventos extremos que ponen en peligro a sus ciudadanos yarrasan con años de crecimiento económico.” El XIV Congreso de la OMM, celebradoen mayo del 2003, dio inicio a un novedoso programa que hace énfasis en la prevencióny el manejo de los riesgos, y no en la recuperación de los desastres.

Es precisamente en las áreas de la prevención y el manejo de los riesgos que laexperiencia cubana tiene más que ofrecer. La próxima sección de este informe examina

en detalle el modelo cubano de reducción de riesgos.

20




III. NATURALEZA MULTIDIMENSIONALDE LA REDUCCIÓN DE RIESGOS ENCUBA

A. IntroducciónEl modelo cubano de reducción de riesgos es de naturaleza multidimensional, ya queincluye una vasta gama y una multiplicidad de elementos complementarios. Losmismos abarcan desde la existencia de legislación dirigida a la mitigación de desastreshasta el desarrollo de una cultura de la seguridad, pasando por la movilizacióncomunitaria. Todos esos componentes funcionan de manera sumamente armónica enla reducción de riesgos. El modelo de reducción de riesgos cubano incorpora todas las

áreas del grupo de reducción de riesgos diseñado por la Federación Internacional deSociedades de la Cruz Roja: 7

• Desarrollo social y económico

• Adaptación al cambio climático

• Mitigación de desastres

• Preparación para casos de desastre

• Respuesta ante casos de desastre

• Recuperación de desastres

La experiencia cubana demuestra que el trabajo simultáneo en estas seis direccionesproduce un resultado superior a la suma de las partes, ya que las acciones desarrolladasen cada una de ellas se solapan para potenciar el resultado final, consistente en optimizarel nivel de reducción de riesgos de la población en caso de emergencia. Esta experienciaes válida para cualquier gobierno o entidad de gobierno.

Vale la pena desmontar el modelo cubano y examinar sus diferentes elementos paratratar de ver cuáles de ellos pueden combinarse de otras maneras en contextos diferentes.Los cubanos han desarrollado de modo sistemático su capital social a fin de fortalecer lareducción de riesgos, y lo han hecho en tiempos de severas limitaciones económicas. Suejemplo plantea la clara posibilidad de que las estructuras encaminadas a preservar lasvidas humanas (esto es, medidas concretas y prácticas cuyo fin es salvar vidas) dependanmás, en última instancia, de factores intangibles como las relaciones, la formación y laeducación que de procedimientos y recursos costosos, posibilidad que constituye unafuente de esperanza para otros países pobres que enfrentan grandes riesgos de desastre.Aunque el presente informe se centra en la reducción de riesgos en Cuba, especialmenteen respuesta a los huracanes, también examina qué componentes o combinación de losmismos puede ser tomada y adaptada en otros contextos y para otras emergencias. Al

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cierre de la Década Internacional para la Reducción de Desastres Naturales, hubo unconsenso global sobre la importancia crítica de orientar la prevención de desastres y sumitigación hacia una perspectiva de riesgos múltiples, no solo a un tipo de evento.(Wisner 2001, 255).

1. Factores tangibles de la reducción de riesgos: estructurasnacionales y recursos comunitariosEl gobierno cubano ha creado en el nivel nacional una serie de factores tangibles para lareducción de los riesgos: instituciones de investigación, el Instituto Cubano deMeteorología (ICM), la Defensa Civil Nacional (DCN), legislación sobre desastres ymedios masivos de comunicación. José Llanes de la DCN explica que estos factores,

junto a otros recursos, constituyen un marco tangible para la reducción de riesgos. Lacarne que cubre ese esqueleto de nivel nacional es la organización y la movilizaciónimpresionante que se ha desarrollado en torno a los desastres en las comunidadescubanas. El sistema de defensa civil cubano es, además de un conjunto de medidas y

procedimientos, un concepto organizativo . Se nutre de los elementos ya existentes deliderazgo político e institucional para movilizar a las bases, al asignarles papeles en lareducción de riesgos a numerosas personas en todos los sectores de las comunidades. 8

Además de los factores específicos diseñados para casos de desastre, el gobierno en todossus niveles mantiene un firme compromiso político con la asignación de los recursosdisponibles para la preservación de vidas en caso de una emergencia. Ello les permite alos cubanos utilizar todos los recursos disponibles, como el empleo de las escuelas de lascomunidades como centros de evacuación, el uso de las embarcaciones y los ómnibuspara propósitos de evacuación o el aprovechamiento de la asociación de radioaficionadoscomo red de comunicaciones. Esa combinación de establecimiento de factores tangibles

con aprovechamiento máximo de los recursos disponibles potencia los elementos que elgobierno proporciona para la reducción de los riesgos.

Sin embargo, como ya se ha dicho, los factores tangibles por sí solos no reducenautomáticamente la vulnerabilidad de una población. Es esencial que las personastengan garantizado el acceso a los mismos en momentos de peligro. El conjunto delmodelo cubano, dirigido a promover la equidad mediante el acceso universal a losservicios y los sistemas de apoyo gubernamentales, resulta especialmente efectivo paraaprovechar al máximo los factores encaminados a reducir la vulnerabilidad.

2. Importancia del ejercicio de gobiernoEl ejercicio del gobierno, sea nacional o municipal, desempeña un papel determinanteen el desarrollo de la reducción de los riesgos; un claro compromiso político de lasautoridades públicas con la salvaguarda de las vidas humanas resulta absolutamentefundamental para el éxito en esta área. Todos los demás esfuerzos, como la movilizaciónde recursos, la creación de estructuras y normativas legales y la educación de la poblaciónsobre los riesgos son secundarios: lo primario es el compromiso básico de salvar vidas.

El Dr. Ben Wisner, especialista en reducción de riesgos, ha mostrado especial interés eninvestigar cómo inciden las diferentes maneras de ejercer el gobierno sobre la reducción

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CAPITULO III: “NATURALEZA MULTIDIMENSIONAL DE LA REDUCCIÓN DE RIESGOS EN CUBA”



de riesgos y la preparación para casos de desastre. Tras el paso devastador del huracánMichelle por Cuba en el año 2000 y su saldo de sólo cinco muertes, Wisner subrayó lanecesidad de un estudio más sistemático del papel del ejercicio de gobierno en lapotenciación de la reducción de riesgos.9 Para ello propone una “regla de oro” integradapor doce elementos claves de un buen ejercicio de gobierno para la reducción de riesgos

(ver recuadro), que incluye factores tangibles e intangibles derivados todos delcompromiso político fundamental de las autoridades públicas con la salvaguardia de lasvidas humanas (Wisner 2001). Wisner sostiene que un buen ejercicio de gobierno parala reducción de riesgos es también un enfoque u orientación política que resultafundamental para que el resto funcione.

3. Factores intangibles: formación de capital social

Un buen ejercicio de gobierno en lo que toca a la reducción de riesgos produce factoresintangibles (capital social) que abarcan desde la cooperación entre las entidadesprovinciales y municipales hasta el desarrollo de la solidaridad y la cohesióncomunitaria. Los factores tangibles pueden compararse a la estructura física de unamaquinaria. Esa máquina necesita aceite para funcionar bien y lograr una máximaeficiencia. El aceite es el capital social, que permite que las estructuras nacionales y laorganización comunitaria en la base funcionen armónicamente. La inversióngubernamental en el desarrollo de las capacidades de las personas, las organizaciones einstituciones, además del fomento de la cooperación y la solidaridad pueden resultar

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LOS DOCE ELEMENTOS CLAVES DE LA “REGLA DE ORO”

• cohesión y solidaridad sociales (autoayuda y protección social ciudadana en el nivel barrial)

• relación de confianza entre las autoridades y la sociedad civil• compromiso político con la reducción de riesgos

• buenos niveles de coordinación, intercambio de información y cooperación entre lasinstituciones involucradas en la reducción de riesgos

• atención a la población más vulnerable

• atención a las estructuras de preservación de vidas (procedimientos concretos parasalvar vidas, planes de evacuación, etc.)

• inversión en desarrollo humano

• un sistema efectivo de comunicación de los riesgos y una memoria históricainstitucional de las leyes, regulaciones y directivas sobre desastres que respaldan todo

lo anterior • inversiones en el desarrollo económico que tengan en cuenta explícitamente sus

consecuencias potenciales para la reducción o el incremento de los riesgos

• inversión en capital social

• inversión en capital institucional (esto es, instituciones gubernamentales encargadasde la mitigación de desastres que sean capaces, transparentes y que rindan cuentas desu gestión)



difíciles de cuantificar. A estos se les suman el estímulo a la discipl ina y laresponsabilidad, y la insistencia en el desarrollo de relaciones de cooperación en eltrabajo. No obstante, su valor se demuestra ampliamente cuando se logra evacuar conrapidez y seguridad a 700 000 personas en un lapso de 48 horas en un país que cuentacon recursos financieros muy limitados (ver artículo citado en la página 49).

En el resto de este capítulo se examinan cuatro elementos centrales de la reducción deriesgos: la mitigación de desastres, la preparación para casos de desastre, la respuesta antelos desastres y la recuperación de desastres. En cada subsección se analiza la experienciacubana en términos de estructuras nacionales, organización comunitaria y factorestangibles, así como de los aspectos relevantes del ejercicio de gobierno en lo que toca ala reducción de riesgos y de los factores intangibles o capital social que hacen que todofluya sin tropiezos.

B. Mitigación de desastres

1. Recursos en el nivel nacional para la mitigación de desastresEl gobierno cubano ha creado una serie de instituciones y mecanismos nacionales parala mitigación de desastres en caso de una emergencia. Esas instituciones y mecanismosson muy abarcadores y no se limitan a la mitigación de los efectos de los huracanes.Diversas entidades que contribuyen a la mitigación de desastres, como el Instituto dePlanificación Física, también forman parte de la visión de desarrollo sostenible del país.Sus esfuerzos se corresponden con varios elementos claves de un buen ejercicio degobierno en lo que toca a la reducción de riesgos de los mencionados en la “regla de oro”del Dr. Wisner. Es fundamental es el compromiso político del gobierno con la

salvaguardia de las vidas humanas, pero otros aspectos claves de un buen ejercicio degobierno demostrados en la mitigación de desastres en Cuba son los siguientes:

• Leyes, regulaciones y directrices específicas sobre la mit igación de desastres y lapreparación y respuesta ante los mismos.

• Inversión en un desarrollo económico que tiene en cuenta explícitamente susconsecuencias potenciales para la reducción o el incremento de los riesgos. Para serefectivo, el compromiso con la regulación y la supervisión del cumplimiento de laplanificación en lo que respecta a la vulnerabilidad física tiene que abarcar tambiénel desarrollo económico.

• Inversión en capital institucional (esto es, instituciones gubernamentales encargadasde la mitigación de desastres que sean capaces, transparentes y que rindan cuentas desu gestión). Las regulaciones sobre el uso del suelo, las regulaciones constructivas yla construcción de una infraestructura a prueba de peligros son claves para lamitigación de desastres. Una vez que se establecen, sólo resultan efectivas si elgobierno se compromete con hacerlas cumplir.

• Inversión en desarrollo humano y en capacidad institucional para la investigaciónsobre peligros y sobre reducción de riesgos. Esta es un área de mayor importancia.

25


“La adopción de estrategias de

prevención más efectivas no

sólo salvaría decenas de miles

de millones de dólares, sino

también decenas de miles de

vidas. Los fondos que se

destinan en la actualidad a la

intervención y la asistencia

podrían dedicarse a fomentarun desarrollo equitativo y

sostenible, lo cual reduciría e

riesgo de guerras y desastres

El desarrollo de una cultura de

la prevención no es tarea fácil

Los costos de la prevención se

pagan en el presente, pero sus

beneficios se cosecharán en un

futuro lejano. Además, dichosbeneficios no son tangibles

son los desastres que no

ocurrieron.”

Kofi Annan,

Secretario General de las Naciones Unidas



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a. Marco legalEl marco legal cubano es uno de los factores claves de la reducción de riesgos en ese país.Las medidas y estructuras cubanas para la mitigación, la preparación, la respuesta y larecuperación en caso de desastres están consagradas en la ley, y esa ley se exige y secontrola su cumplimiento.

En resumen, el marco legal establece un esquema para la prevención, mitigación,preparación y la acción en momentos de emergencia. El Estado Mayor de la DefensaCivil Cubana (DCN) está encargado por ley de supervisar el cumplimiento de lasmedidas de la defensa civil en el país, así como de todas las relaciones con la ayuda y lacooperación internacionales en situaciones de desastres. Las leyes, en especial el decretoley 170, detallan el papel de los ministerios, organizaciones sociales y todas las entidadespúblicas en caso de una emergencia, incluyendo el uso de sus recursos. Las leyesdefinen también las cuatro fases de la movilización en casos de emergencia: informativa,de alerta, de alarma y de recuperación.

Por último, las leyes establecen una estructura centralizada de toma de decisiones en elcurso de una emergencia, compuesta por el Estado Mayor de la Defensa Civil Nacionalen consulta con el presidente de la República por intermedio del ministro de las FuerzasArmadas. Estas leyes también prevén la toma de decisión (decretar las diferentes fases ymedidas) por las autoridades del nivel local cuando las circunstancias lo requieran.

“El proceso de legislación de laprotección civil en Cuba”

1966Se aprueba la ley que da lugar a laformación y organización de laDefensa Civil Nacional (DCN).

1976Una revisión de la ley aprobada en1966 incorpora la obligación detodos los ciudadanos adultos arecibir formación en labores de ladefensa civil.

1994Se aprueba la ley 75 de la DefensaNacional.

1997Se aprueba el decreto de ley 170.

El decreto de ley 170 consagraespecíficamente el objetivo deproteger a la población, la economíay el medio ambiente de los efectosdestructivos de los desastres natu-rales y otros tipos de catástrofesmediante una combinación deprevención, preparación, respuesta yrecuperación.

SOPA DE LETRAS

DCN Defensa Civil Nacional

IPF Instituto de Planificación Física

INV Instituto Nacional de la Vivienda

ICM Instituto Cubano de Meteología

FICR Federación Internacional de Sociedades de la Cruz Roja y de la Media Luna

UNITAR Instituto de las Naciones Unidas para la Formación y la Investigación

NHC Centro Nacional de Huracanes (National Hurricane Center)

PNUD Programa de las Naciones Unidas

PNUMA Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente

OMM Organización Metereológica Mundial

MINVEC Ministerio para la Inversión Extranjera y la Colaboración

FMC Federación de Mujeres Cubanas

ANAP Asociación Nacional de Agricultores Pequeños

UPARD Unidad Panamericana de Respuesta a Desastres



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b. Planificación física y regulacionessobre el uso del sueloEn el sistema legal cubano se hanestablecido la planificación física y lasregulaciones sobre el uso del suelo, activi-

dades ambas fuertemente integradas a lasestructuras de gobierno. El Instituto dePlanificación Física (IPF) y el InstitutoNacional de la Vivienda (INV) son dosinstituciones gubernamentales adscritas alMinisterio de Economía y Planificacióncuyo trabajo está relacionado con la plani-ficación para hacer frente a los peligros y lareducción de la vulnerabilidad física detodos los proyectos constructivos y de

planificación física del país.El Instituto de Planificación Física (IPF).

El IPF se encarga de formular, llevar a víasde hecho y supervisar las políticas relativasa la planificación física, así como deformular las regulaciones y medidas corres-pondientes. El objetivo de las políticas yregulaciones sobre planificación física delIPF consiste en reducir la vulnerabilidadtécnica de las estructuras físicas. Todo

individuo o entidad nacional o inter-nacional que decida construir –sea unatienda o una represa— debe contar con laaprobación del IPF antes de iniciar la obra.Los planos deben satisfacer los requisitosestablecidos por el IPF para la reducciónde la vulnerabilidad técnica. Una vezaprobados, el Instituto tiene la responsabilidad de supervisar el desarrollo del proyecto.Además, el IPF establece el nivel de riesgo de los asentamientos en las áreas costeras, lasmárgenes de los ríos, las laderas de elevaciones, etc., sobre cuya base se decide si pueden o

no ser ocupadas por la población. La seguridad humana tiene una clara prioridad porencima de un desarrollo económico sin ningún control (Gaviria 2003, 13).

En el marco del IPF funciona una comisión especial de planificación física encargada decontrolar el uso del suelo, los recursos naturales y las transformaciones económicas yambientales en áreas de alta vulnerabilidad. La labor de esa comisión hizo posible elestablecimiento de un acuerdo en 1995 cuyo fin es reducir la vulnerabilidad de áreas dealto riesgo en La Habana mediante la protección de estructuras antiguas y la edificaciónde las nuevas por encima del nivel del mar (Jorge 2003).

La planificación de infraestructuraadecuada es crucial para la reducción deriesgo. Hoy, los cubanos usan másviveros retractables (Foto inferior) queestructuras permanentes (Foto superior)

para prevenir daños provenientes dehuracanes. El Huracán Michelle pasósobre todas estas estructuras; solo lasretractables sobrevivieron.



28


SALVANDO LOS EDIFICIOS HISTÓRICOS

“Las hermosas edificaciones de La Habana

Vieja que datan de los siglos XVI al XIX,

atraen a muchos turistas y son fuente de

orgullo para los residentes de la zona. No

obstante, muchas de esas joyas arquitec-

tónicas sufren los efectos del tiempo y el

abandono. Aunque existe un excelente

programa de restauración de esas antiguas

edificaciones, la tarea es gigantesca, larga, y

resulta difícil mantenerse al ritmo del paso del

tiempo. En el curso de cada tormenta

tropical, varios de esos edificios de La

Habana Vieja se derrumban total o parcia-

lmente, y sus habitantes son reubicados en

albergues municipales. En el mejor de los

casos, un promedio de dos edificios sufren

algún daño diario.

La Habana Vieja es una de las zonas de mayor

vulnerabilidad física del área de alto riesgo de

La Habana. De verse azotada por un huracánde gran intensidad, el daño a las estructuras

físicas y el impacto social resultante en esa área

densamente poblada serían devastadores. Y

como constituye el mayor atractivo turístico de

La Habana, las pérdidas económicas serían

igualmente devastadoras.

Con el fin de supervisar más de cerca la

situación y evitar las pérdidas de vidas huma-

nas, el gobierno del municipio, en coordinación

con el Programa de las Naciones Unidas para

el Desarrollo (PNUD), elaboró un impre-

sionante Sistema de Información Geográfico

(SIG) destinado a evaluar y supervisar las

vulnerabilidades de la zona. Concluido en el

año 2002, ha demostrado ser muy útil para

supervisar la situación de La Habana Vieja.

Gracias a ese sistema de detección, el gobierno

municipal actualiza sistemáticamente los

cambios que tienen lugar en la comunidad. El

sistema trabaja simultáneamente con múltiples

variables, por ejemplo, el número de hogares a

cargo de madres solteras con más de tres hijos

ubicados en estructuras precarias. Todos los

cambios, derrumbes estructurales y deterioros

debidos a fenómenos meteorológicos se

registran de inmediato en el SIG.

Vinculada a ese proyecto, La Habana Vieja se

puso en marcha una iniciativa encaminada ala reducción de los riesgos que consiste en la

creación de un Centro de respuesta de la

Defensa Civil equipado para dar respuesta a

las emergencias durante las veinticuatro horas

del día.”

Entrevista a Jorge Jorge, en el gobierno muni-cipal de la Habana Vieja, marzo del 2003.



29


El Instituto Nacional de la Vivienda (INV). El INV es el mayor constructor deviviendas del país. Una vez que ha ocurrido un desastre, el INV coordina con lasautoridades provinciales y municipales, la Defensa Civil y el Ministerio de Economía yPlanificación a fin de proceder a la evaluación de los daños sufridos por las viviendas.El Instituto decide qué viviendas deben ser reconstruidas, cuáles necesitan un refuerzo

estructural y cuáles exigen reparaciones. Los funcionarios municipales y provinciales delINV elaboran un plan de trabajo para cada una de las viviendas afectadas y realizan ladistribución de los recursos (Gaviria 2003, 14). Lamentablemente, la escasez demateriales de la construcción les impone severas limitaciones a las iniciativas delInstituto y de otras autoridades para mejorar las estructuras.

c. Medidas encaminadas a evitar la superpoblación de las áreas de alto riesgoLa rápida urbanización que ha tenido lugar en los países del sur en las últimas décadasha dado por resultado que un gran número de pobres viva en áreas de alto riesgo (PAHO1998, 7). Cuba ha enfrentado el problema históricamente mediante el desarrollo y elincremento del acceso a los servicios en las zonas rurales, para desestimular la emigración

de la población rural y, en consecuencia, la superpoblación de las ciudades. Elcompromiso del gobierno con el desarrollo rural fue un objetivo fundamental de lapolítica revolucionaria a partir de 1959, y los datos estadísticos demuestran que eldesarrollo de las zonas rurales se ha incrementado de manera sustancial en los últimoscuarenta años (Sinclair and Thompson 2000, 15). Otro objetivo de la políticagubernamental ha consistido en crear oportunidades de empleo profesional en esaszonas, de modo que los hijos y las hijas de los campesinos que adquieren una educacióny títulos profesionales tengan la posibilidad de obtener un empleo acorde con suscapacidades en sus zonas natales.

El gobierno se encarga también de supervisar de cerca la situación en las áreas de altoriesgo del país donde ya existen asentamientos poblacionales. Los niveles de riesgo de esasáreas se miden y evalúan periódicamente. Según el Estado Mayor de la Defensa CivilNacional, 2 137 000 de los 11 000 000 de cubanos se clasifican como poblaciónvulnerable residente en áreas de alto riesgo como visto en Tabla 3 (Acosta 2002, 2).

Debido a la constante amenaza de huracanes, la Defensa Civil Nacional les presta unaatención especial a las comunidades clasificadas como vulnerables a las inundacionescosteras. Especial atención se concede a las ubicadas a menos de un metro por encimadel nivel del mar o a menos de mil metros de la costa.

NÚMERO DE PERSONAS PELIGRO AL QUE SON VULNERABLES

902,000 Rotura o desbordamiento de presas o embalses

650,000 Derrumbe parcial o total de vivienda/ edificio

540,000 Inundaciones

45,000 Deslizamientos de tierra

Total: 2,137,000

TABLA 3



d. Investigación sobre el cambio climático y trabajo en esa áreaCuba comenzó su trabajo en el terreno del cambio climático en 1991, cuando elgobierno creó la Comisión Nacional sobre el Cambio Climático para realizar unaevaluación preliminar del impacto potencial del cambio climático en Cuba. En uninicio, el PNUD apoyó el desarrollo y la presentación del subsiguiente informe cubano

ante el Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático. Con eltiempo, la comisión original se transformó en el Grupo Nacional sobre el CambioClimático, adscrito al Instituto Cubano de Meteorología. El Grupo incluye arepresentantes de diversos ministerios. Además del PNUD, el Programa de las NacionesUnidas para el Medio Ambiente (PNUMA) ha brindado apoyo al trabajo de Cuba en elterreno de la investigación del cambio climático, su manejo y la adaptación al mismo.En 1994 Cuba ratificó la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre CambioClimático (INSMET 2001).

El Instituto Cubano de Meteorología (ICM) El ICM, que es una dependencia delMinisterio de Ciencia, Tecnología y Medio Ambiente, monitorea, detecta, investiga,

sigue y brinda información sobre los cambios meteorológicos en desarrollo, incluidos loshuracanes y las condiciones del mar (Rubiera 2000). Como parte de la región IV de laOrganización Meteorológica Mundial (OMM), el Instituto sostiene una relación detrabajo en torno a los huracanes con la oficina central de esa Región, el US NationalHurricane Center (Centro nacional de huracanes de los Estados Unidos), ubicado enMiami ya que los huracanes que amenazan a Cuba a menudo se dirigen hacia losEstados Unidos (Sims and Vogelman 2002, 396). El ICM también investiga losfenómenos asociados al cambio climático y las condiciones meteorológicas extremas.

Aparte de su trabajo en torno a los fenómenos que afectan al país, el ICM desempeña

un papel de importancia en la región merced a su participación en la Red de Manejo deRiesgos del Caribe a través de la Iniciativa de La Habana.10 La red constituye “un marcode colaboración para incrementar las capacidades de la región en lo que toca al manejode riesgos y a la movilización de recursos para iniciativas que contribuyan a reducir lavulnerabilidad de los países de la región caribeña ante los graves riesgos y efectos delcambio climático, la variabilidad climática y los peligros naturales” (CRMN 2001). ElInstituto de las Naciones Unidas para la Formación y la Investigación (UNITAR) haseleccionado al Instituto Cubano de Meteorología como el encargado de la capacitacióny la formación para la investigación en la región (INSMET 2001).

Programa de investigación de la Defensa Civil Nacional Cuba cuenta con una gama

de centros de investigación cuyo trabajo tiene un impacto sobre la mitigación de losdesastres causados por un gran número de peligros. El Programa Especial CientíficoTécnico de la Defensa Civil, coordinado por el Ministerio de Ciencia, Tecnología yMedio Ambiente, realiza investigaciones específicas sobre vías para mejorar losmecanismos destinados a proteger a la población y la economía de peligros naturales ytecnológicos. Su labor en la detección de los riesgos y la vulnerabilidad asociados a loshuracanes incluye la evaluación de los riesgos y la vulnerabilidad debidos a lasinundaciones costeras mediante el Sistema de Información Geográfico (SIG). En elPrograma Especial Científico Técnico de la DCN intervienen muchas de las principales

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instituciones científicas del país, así como entidades gubernamentales de los nivelesnacional y local (Gaviria 2003, 14).

2. Mitigación de desastres en el nivel comunitario

a. Desarrollo de una cultura de la seguridadLos entrevistados para este informe abarcan desde expertos en el tema hasta ciudadanoscomunes. Independientemente de su papel, todos estaban absolutamente al tanto de lasmedidas y procedimientos que debían seguir en caso de huracán. Conocían las fases deaviso en caso de una emergencia, dónde procurar información, cómo asegurar sus hogaresy adónde dirigirse en busca de refugio si necesitaban evacuarse. Imperaba entre ellos laidea de que el gobierno priorizaría la seguridad de las personas. Es obvio que la poblacióncubana ha desarrollado una “cultura de seguridad.” Muchos de los cubanos con los quehablamos se consideraban actores con importantes papeles que desempeñar en lapreparación y la respuesta. La educación y la formación, una cultura de movilización yorganización social, al igual que una confianza básica en que el gobierno le concede

prioridad a la vida humana en una situación de emergencia fomentan esa visión.

El elemento básico de la reducción de riesgos, el compromiso político con lapreservación de las vidas humanas, hace posible que se establezca un nivel de confianzaentre el gobierno y la población en momentos de emergencia. Más allá de ese nivel deconfianza, la población debe tener la seguridad de que los sistemas esenciales funcionany de que existen los recursos necesarios (como un sistema de aviso en casos deemergencia, el transporte para la evacuación, los refugios y los servicios médicos). Paraque una población colabore en la reducción de sus propios riesgos ante los peligros, debeestar consciente de en qué consisten esos sistemas y de cómo acceder a ellos (VillegasMejía 2002, 7). Todos los anteriores son elementos fundamentales del desarrollo de unacultura de la seguridad.

b. EducaciónCuba ha hecho una gran inversión en la elevación de la conciencia de su poblaciónacerca de la preparación para casos de desastre y la respuesta ante los mismos. Lapreparación, la prevención y la respuesta forman parte de los programas escolares, y enmuchas disciplinas se incluyen en los planes de estudio universitarios (Llanes Guerra2003). Como todos los niños cubanos asisten por ley a la escuela hasta el 9no. grado,las escuelas desempeñan un papel fundamental en la educación masiva sobre lareducción de riesgos (Sims and Vogelman 2002, 395). Los materiales educativos, como

los excelentes folletos publicados por la Cruz Roja Cubana, son de fácil acceso. Más alládel sistema de educación, en los centros de trabajo e instituciones se realizan prácticasperiódicas de reducción de riesgos. Los medios de comunicación transmiten programasy mensajes sobre reducción de riesgos, mitigación y preparación para casos de desastre.Los médicos de la familia11 imparten clases sobre reducción práctica de riesgos en lorelativo a temas de salud asociados con los desastres como parte de un enfoque de saludpública de base orientado a la prevención. El ejercicio “Meteoro” y la actualización delos planes de emergencia (se explican en el próximo capítulo) que se llevan a caboanualmente son herramientas importantes de educación y formación para elevar la

31


Los cubanos comienzan a aprender sobredesastres a muy temprana edad. Niñosde escuela primaria reciben instruccionesde que hacer en casos de desastres.

“Cualquier niño de escuela

puede explicarle cómo prep-

ararse, qué hacer. Los estu-

diantes saben qué hay que

hacer; conocen las fases, qué

hacer en cada fase. Cómo

acopiar cosas en la casa y guar-

darlas, quitar el agua y la

electricidad. Todos los estu-

diantes, trabajadores y campe-

sinos reciben esa formación.”

José Castro, Secretario de la Comisión deEvacuación y Estudiantes de la Defensa Civi

de Cienfuegos. Entrevista realizada en marzo

del 2003.



conciencia de la población y contribuir a crear una cultura de la seguridad (Unión Radio2003).

c. Organización comunitaria y capital socialLa sociedad cubana exhibe un grado impresionante de movilización y organizaciónsocial. Los cubanos son miembros de varias organizaciones de masas, como laFederación de Mujeres Cubanas (FMC), organizaciones estudiantiles o los Comités deDefensa de la Revolución (CDR).12 Durante cualquier mes del año, grupos de vecinosformados según criterios diversos se reúnen con el médico de la familia, en el CDR, laFMC o con su representante en el gobierno local. En esas reuniones se exponen ydebaten los planteamientos y problemas del vecindario, se brinda información y seorganizan actividades barriales como las limpiezas de las cuadras a las que convocamensualmente el CDR (Uriarte 2002, 18).

La cooperación y el liderazgo comunitario cubano se nutren de recursos humanos comolos médicos de la familia y los directores de las escuelas locales, cuya existencia es

resultado de la inversión en el desarrollo humano que forma parte del modelo dedesarrollo socioeconómico del país. Igualmente, la mitigación de desastres cubana se vefuertemente reforzada por el capital social de su comprehensiva organización social.

Dicha organización social construye conocimientos y crea cohesión entre los diferentesgrupos y actores en el nivel barrial, lo que a su vez sirve para tejer una red de relaciones.Como se muestra en el ejemplo que sigue, tomado de Mozambique, las relaciones que

32


LA ORGANIZACIÓN COMUNITARIA Y EL CAPITAL SOCIALMARCAN LA DIFERENCIA

En un estudio de caso publicado en elInforme Mundial sobre Desastres Natu-

rales de la FICR correspondiente al año2002, dedicado a la reducción de riesgos,se analizan los resultados intangibles delempleo del “enfoque de medios de

subsistencia”13 en Maputo, Mozambique,cuando la ciudad se vio afectada por devastadoras inundaciones en el año2000. En esa misma zona se había puestoen marcha un proyecto que utilizaba elenfoque de medios de subsistencia, ysegún las entrevistas que se citan en eltexto, se logró lo siguiente:

El proyecto se centraba en la reducción de la

pobreza mediante el establecimiento de

vínculos entre los residentes de la localidad, la

municipalidad, el sector privado, el gobierno, la

universidad y algunas organizaciones no

gubernamentales. Esos vínculos dieron origen a

positivos factores sociales y políticos, e inci-dieron en que se establecieran mecanismos en

la municipalidad encaminados a coordinar el

apoyo al desarrollo de las vecindades pobres.

Resulta significativo que durante una reciente

evaluación, los funcionarios municipales, el

administrador del distrito y los residentes

manifestaran que las relaciones construidas

durante el proyecto de medios de subsistencia

también fortalecieron su capacidad para

responder al desastre... En este enfoque, la

mitigación de desastres consiste, en efecto, en

la acción de construir elementos tangibles y notangibles para reducir la vulnerabilidad (IFRC

2002, 32).



se forjan en el funcionamiento cotidiano del sistema cubano dan pie al desarrollo deredes de conocimientos y familiaridad que potencian la cooperación en momentos deemergencia.

C. Preparación para casos de desastre14

Sería difícil ser tomado por sorpresa por un huracán en Cuba. Cuando comienza asoplar un huracán desde el Caribe oriental hacia la Isla, este se convierte de pronto en elcentro de todas las conversaciones. Se sintonizan la radio y la televisión. La poblaciónpermanece informada y conoce los papeles que debe asumir de producirse unaemergencia. Es obvio que ese nivel de preparación para casos de desastre de la poblacióntiene una sólida base en las estrategias de mitigación de desastres analizadas en la secciónprevia. Los mismos elementos –un buen ejercicio de gobierno para la reducción de losriesgos, estructuras nacionales, organización comunitaria y formación de capital social—están también presentes en la preparación cubana para casos de desastre, pero se

configuran en ella de manera diferente, como se verá más detalladamente acontinuación.

1. Estructuras nacionales

a. La Defensa Civil Nacional (DCN): empleo de los dirigentes de gobierno localesComo ya se señaló, la Defensa Civil Cubana se distingue por ser una combinación deestructura nacional y organización de base. Si bien la DCN es claramente unainstitución nacional que cuenta con personal e infraestructura, es también un sistema demedidas y procedimientos, un concepto de organización en el que participa toda lapoblación. Ambos elementos están consagrados en la ley que especifica que la DCN es

una estructura nacional encargada de movilizar a toda la población en caso de amenazas,incluidos los desastres nacionales, las emergencias o una invasión.

El Estado Mayor de la Defensa Civil coordina al Sistema de Medidas de Defensa Civily se encarga de exigir y controlar la puesta en práctica de todas las medidas yprocedimientos de reducción de riesgos en caso de un peligro. Cuando existe laposibilidad de un peligro, propone para su aprobación al presidente de la República porintermedio del Ministro de las Fuerzas Armadas las fases y las medidas a adoptar.Cuando el peligro se hace inminente, el Estado Mayor de la Defensa Civil constituye elCentro de Dirección Nacional para Caso de Desastres sobre la base de su estructura,personal y la participación de especialistas de los organismos y sus dependencias. Desde

ahí se dirigen las medidas de la respuesta a la emergencia durante todo su curso. LaDefensa Civil utiliza las informaciones que brinda el Instituto Cubano de Meteorologíay de otras instituciones competentes para poner en marcha el sistema de alerta tempranopara caso de huracanes e intensas lluvias. La DCN supervisa que los medios transmitancontinuamente alertas sobre el paso de la tormenta, mensajes sobre la evacuación,normas de conducta, medidas a adoptar por la población y los organismos, entidadeseconómicas, instituciones sociales y otros boletines de emergencia (Castro 1994).

33




Muchos países tienen una institución dedicada a la defensa civil. Lo que distingue a laestructura cubana es su concepto organizativo: aprovecha las estructuras de dirección yadministración provinciales y municipales ya existentes. Por ley, los presidentes de todaslas asambleas provinciales y de todos los gobiernos municipales son los jefes provincialesy municipales de la Defensa Civil, y tienen a su cargo la organización, la coordinación

y el seguimiento de las labores de prevención, mitigación, respuesta a emergencia yreconstrucción en su zona. Sus centros de operaciones son los centros provinciales,municipales y zonales de la Defensa Civil que se constituyen en sus propiasinstalaciones. (Castro 1994). Lo que ello significa es que se pone en marcha un procesocentralizado de toma de decisiones, lo cual es clave en situaciones de emergencia, y unproceso descentralizado de puesta en práctica de las mismas, con lo que se consiguen laagilidad y la flexibilidad también necesarias para una preparación y una respuesta deemergencia efectiva.

En la práctica, el jefe de la Defensa Civil de cada provincia o municipio estáíntimamente familiarizado con la labor del gobierno en su zona, lo que implica también

que los grupos locales reciben órdenes de alguien a quien conocen, y no de un extrañotraído de afuera durante el lapso de la emergencia. En caso de emergencia, todos losdirectores de centros de trabajo, hospitales, escuelas o empresas asumen susresponsabilidades, consistentes en dirigir a sus trabajadores en el cumplimiento de lasmedidas de la defensa civil. Por ejemplo, en una fábrica de refrescos de La Habana, eldirector es el responsable de la defensa civil. En caso de una emergencia, supervisa elcumplimiento de las medidas de defensa civil en la fábrica y coordina con el jefe de ladefensa civil de su zona industrial. En Cuba, las estructuras que gobiernan la vida diariason las que se emplean para poner en práctica las medidas de la defensa civil.

b. Alerta temprana y comunicaciónEn Cuba el ICM está responsabilizado por ley de brindarle información meteorológicaa la Defensa Civil. A partir de esa fuente de información cientí ficamente confiable, elpaís ha desarrollado un sistema de comunicación efectivo para la preparación para casosde desastre que hace énfasis en los siguientes aspectos:

• una estructura clara para decidir qué acciones de preparación para casos de desastre yrespuesta ante los mismos deben adoptarse;

• la voluntad política de actuar a partir de la información y transmitirla a la poblaciónen general por los canales de comunicación pública designados para ello;15

• mensajes claros, coherentes y de fácil comprensión sobre el avance del peligro y sobrelas medidas a adoptar para preservar las vidas;

• sistemas alternativos de comunicaciones en caso de que el servicio eléctrico se veaafectado.

La formulación de los mensajes de modo claro, en un formato fácilmente reconocible,constituye un elemento sencillo, pero importante, de la preparación para casos dedesastre en Cuba. Para cada una de las cuatro fases de una emergencia nacional(informativa, de alerta, de alarma, de recuperación) existen instrucciones claramente

34


Miembros de una delegación provincialdel Ministerio de Ciencia, Tecnología y elMedio Ambiente muestran un mapautilizado para evaluar y abordar dañosdejados por un huracán.



especificadas acerca de las medidas a adoptar y sobre qué se puede esperar. Toda laestructura de la respuesta ante desastres se formula en términos de esas cuatro fases.Gracias a esa formulación consistente y sistemática de los mensajes sobre la emergencia,desde los jefes provinciales de la Defensa Civil hasta los niños de la escuela de unacooperativa rural conocen las cuatro fases de una emergencia. Y lo que es mejor aún,

saben qué hacer en cada caso.

2. Preparación para casos de desastre en acción en las comunidadesEn la labor de preparación para casos de desastre en Cuba se pone aún más énfasis enlas actividades claves a realizar en el nivel comunitario que en el nacional. El modelocubano de reducción de riesgos tiene uno de sus pilares básicos en el fortalecimiento dela comprensión por parte de las bases de los procedimientos y medidas de la defensa civilen momentos de emergencia, y en su participación en ellos (Llanes Guerra 2002, 3).Ese empleo de los liderazgos locales permite aprovechar al máximo los conocimientos,fortalece la cohesión social y potencia la participación en el nivel comunitario. A fin de

que la labor de los dirigentes locales en la reducción de riesgos resulte efectiva, elgobierno invierte en el desarrollo de capacidades de preparación para casos de desastre.Uno de los métodos más efectivos de cultivar esas capacidades en la población ha sidoel fomento de su participación en la planificación para casos de emergencia, la detecciónde riesgos y los ejercicios de entrenamiento al nivel barrial y en los centros de trabajo.

Como ya se ha dicho, la población cubana recibe educación sobre preparación para casosde desastre por intermedio de los mensajes de los medios de comunicación, la Cruz RojaCubana y la educación formal en las escuelas, todo lo cual forma parte de un esfuerzonacional para crear una “cultura de la seguridad”. Además de ello, hay tres ejercicios deamplia participación popular que se realizan en el nivel comunitario, en los cuales

interviene una parte significativa de la población en la práctica directa y elentrenamiento para la preparación para situaciones de emergencia. Esos tres ejercicioseducativos son la detección de riesgos en la comunidad, la actualización anual del planpara casos de emergencia y el ejercicio nacional de entrenamiento.

a. Detección de riesgos en la comunidadLa detección de riesgos en Cuba se realiza en todos los niveles gubernamentales, así como en el nivel comunitario, y la llevan a cabo los residentes de cada barrio, como losmédicos de la familia o los representantes de las organizaciones de masas. La detecciónde riesgos abarca desde los megaproyectos antes mencionados (p.e., la evaluación de lavulnerabilidad de las poblaciones que viven en áreas de alto riesgo) hasta la detecciónmediante el SIG de los edificios de alto riesgo en La Habana Vieja. Sin embargo, elcemento que sostiene el edificio de la reducción de riesgos cubana es la meticulosa ycontinua detección de riesgos que llevan a cabo en el nivel local los miembros de lasdistintas comunidades.

Una conversación con la representante de la Federación de Mujeres Cubanas (FMC) enun barrio de La Habana pone de manifiesto la efectividad de esa estrategia:

35


PREVENCIÓN DE DESASTRES

DETECCIÓN DE

RIESGOS EN LA

COMUNIDAD

ACTUALIZACIÓN

DEL PLAN DE

EMERGENCIA

EJERCICIO

NACIONAL DE

ENTRENAMIENTO



“A mí me toca atender esta parte del barrio —me explicó. —Si viene un

huracán, ya sé que en el edificio multifamiliar vive una anciana en silla de

ruedas que va a necesitar ayuda para salir de su casa. Tengo once madres

solteras con niños menores de dos años en apartamentos en segundos y terceros

pisos que necesitan más apoyo para evacuarse y cuidados especiales en los

refugios. Tengo dos mujeres embarazadas, una en aquella cuadra y otra enesta, que van a necesitar atención especial.” 16

Su testimonio también da fe de cómo la FMC garantiza que se identifiquen y atiendanen el trabajo comunitario en torno a la preparación y respuesta en casos de desastre losproblemas especiales de las mujeres en situación de vulnerabilidad.

Esto es detección de riesgos para descubrir vulnerabilidades en su nivel más básico.No es una tarea complicada, sino un simple censo de quiénes necesitan ayudaadicional para la evacuación y a quién se debe asignar la responsabilidad de brindarla.La tarea se potencia por el hecho de que la delegada de la FMC conoce a lasimplicadas, porque son sus vecinas. El aprovechamiento de ese conocimientocomunitario en el sistema de planificación de la preparación para casos de emergencialo hace extremadamente efectivo.

Como parte de sus responsabilidades cotidianas, las organizaciones y actores barrialessiguen la situación de la población del barrio. El CDR lleva un registro de los hogarescomo parte de su censo comunitario; en él se incluye qué viviendas son vulnerables asufrir daños a causa de un huracán y cuáles pueden servir como refugios. La repre-sentante de la FMC se mantiene al tanto de las mujeres del barrio, y por tanto, sabecuáles están en situación vulnerable o necesitan una asistencia especial; el médico de la

familia tiene registrados a los enfermos y a los que tienen necesidades físicas opsicológicas especiales. Cuando llega el momento de actualizar el plan de emergencia,el CDR reúne la información que le proporcionan todos estos actores relevantes y laincluye en el plan. Una vez que un huracán o un desastre resultan inminentes, losmismos que lo redactaron revisan el plan de emergencia y lo actualizan.17

b. Actualización del plan para casos de emergenciaToda la información recopilada a part ir de la detección de riesgos, desde el nivel nacionalhasta el comunitario, se emplea todos los años para la actualización de los planes deemergencia cubanos. El plan para casos de emergencia, revisado y actualizadoanualmente en todos los niveles gubernamentales, todos los centros de trabajo y todos

los sectores de la población, es un documento práctico con procedimientos concretos aseguir en todas las fases. Existe un plan nacional, así como planes para cada provincia,ministerio, institución, empresa y organización hasta llegar a los barrios. Todas lasorganizaciones e instituciones participan en la actualización del plan cada añorectificando los errores, reconociendo los problemas, proponiendo soluciones yrecomendando mejorías prácticas.

La información obtenida a partir de la detección comunitaria de los riesgos antes descritada origen al plan de emergencia. Sobre la base de esa información, el plan se actualiza en

36


Las madres solteras son ayudadas en elproceso de evacuación.



lo relativo a aspectos particulares como la evacuación de la población vulnerable. A laspersonas en situación de riesgo se les asigna un refugio cercano previamente escogidopara en el caso de una evacuación. La detección proporciona información actualizadaacerca de las estructuras que pueden emplearse como refugios comunitarios, cuántaspersonas se asigna a los mismos y la subsiguiente cantidad de recursos necesarios para

alimentarlas, qué medios de transporte serán necesarios y otros aspectos logísticos.Las instituciones gubernamentales, los ministerios y las organizaciones sociales no selimitan a detectar los riesgos, sino que también valoran sus potencialidades como partede la preparación para casos de desastre. Desde el nivel nacional hasta el municipal, losministerios e instituciones hacen una valoración de los recursos que pueden poner adisposición de los planes para casos de emergencia. Como parte del proceso deplanificación para una emergencia, comprometen esos recursos para así satisfacer lasnecesidades detectadas. El sistema cubano garantiza la cooperación interinstitucionalpara la puesta en común y la distribución de recursos en respuesta a las necesidadesevidenciadas por la detección de riesgos y las revisiones del plan para casos de

emergencia.

37


CONFRONTANDO LA EMERGENCIA DESDE ABAJO

En el curso de una larga entrevista realizadaen marzo del 2003, el actual responsablede la Comisión de Evacuación y Estudiantes,

José Castro, nos explicó sus experiencias enel desarrollo y el empleo de los planes paracasos de emergencia. José Castro hatrabajado en la Defensa Civil en Cienfuegosdesde su creación.

“El primero de diciembre de cada año,

tan pronto termina la temporada cicló-

nica, las autoridades cubanas en todos

los niveles comienzan a actualizar el

Plan de Emergencia, tarea que concluye

entre marzo y abril. Vemos lo que

ocurrió durante el año, especialmente si

pasó un huracán... lo que funcionó, lo

que no, y hacemos ajustes. Miramos los

mapas provinciales, las zonas vulne-rables a las inundaciones, las casas en

mal estado, etc.

Comenzando por el nivel de los CDR, las

autoridades actualizan el plan en los

barrios. Los miembros del CDR anotan en

su censo las viviendas que pueden resultar

vulnerables, el nombre de la familia y el

número de menores. Asientan también

quién va a cada lugar en una evacuación,

quién requiere ayuda adicional, etc., y

entonces todos los CDR le envían su plan

al jefe de la zona (cada zona abarca cinco

o seis CDR). El jefe de la zona reúne toda

la información de su zona, la incorpora al

plan de emergencia y lo envía al municipio.

En mi zona, por ejemplo, tengo cincuenta

viviendas vulnerables.

Ahora en marzo, aquí en Cienfuegos, ya

hemos terminado tres cuartas partes de

ese proceso. Ya hicimos el censo, y en

este momento el plan está en el nivel

provincial. Después se lleva a La

Habana. Todas las organizaciones y

ministerios hacen lo mismo. Salud

Pública tiene que rehacer su plan si tienenuevos policlínicos o consultorios. En

mayo, todas las organizaciones y

ministerios tienen que haber terminado

la misma tarea para estar listos para el

inicio oficial de la temporada ciclónica

en Cuba.”



Como explica José Castro, en cada nivel de gobierno se compila el plan, que adopta cadavez más complejidad, y se envía al próximo nivel, hasta que, al final, la suma de todoses el plan nacional. Ese plan también cumple las funciones de memoria institucionaldel conjunto de la Defensa Civil.

Y si todo el proceso de preparación del plan para casos de emergencia resultaimpresionante, igualmente lo fue la clara evidencia que nos dieron todos losentrevistados para este informe de que el plan es una verdadera herramienta de trabajo.En cada una de las entrevistas sostenidas con la población de Pinar del Río y la Isla dela Juventud en el año 2002, tras el paso de los huracanes Isidore y Lili, los entrevistadosse referían una y otra vez al plan para casos de emergencia, como se muestra en losextractos que se citan después.

c. Ejercicio nacional de entrenamientoLa detección de riesgos en el nivel comunitario y el plan para casos de emergencia,ambas herramientas de educación popular para formar a las bases en la preparación paracasos de desastres, son reforzados por un ejercicio nacional de entrenamiento que secelebra anualmente. Una vez al año, hacia fines de mayo, todo el país, en losministerios, escuelas, hospitales y fábricas participa en un ejercicio de dos días de

duración dedicado a la reducción de riesgos ante los huracanes. Su propósito es refrescarla memoria de todos acerca de su papel y practicar los cambios introducidos conrespecto al año anterior. El primer día se dedica a ejercitarse en situaciones hipotéticaspara ensayar las estrategias y procedimientos de respuesta ante desastres. En el segundodía se realizan actividades concretas de preparación: poda de ramas de árboles quepueden caer sobre las casas durante un huracán, revisión de los muros de presas oembalses en busca de puntos débiles, limpieza de pozos, identificación de lugares a loscuales evacuar los animales, etc.

38


EL “METEORO”

“Hacemos un ejercicio todos los años antes

de la temporada ciclónica (en mayo),

llamado ‘el meteoro’. Es un ejercicio que se

hace en los niveles nacional, provincial,

municipal y comunitario. Hacemos un

ensayo del paso de un ciclón, asumiendo que

esperamos un huracán de gran intensidad.

En ese ejercicio lo ponemos todo a prueba.

Le damos a la gente situaciones hipo-

téticas... Por ejemplo, el jefe de la defensa

civil aquí en Cienfuegos le da una situación

al director de la compañía eléctrica: ‘Tantas

líneas caídas, tantos generadores afectados,

aquí está tu problema principal....’ Y le

pregunta: ‘¿Cómo enfrentarías esa situa-

ción?’ El director tiene que responder sobre

la base de su plan de emergencia. El primer

día todo el mundo se dedica a esos ejer-

cicios, a responder a situaciones hipoté-

ticas. El segundo día llevan a cabo todas

las medidas de preparación física en la

comunidad.”

José Castro, Defensa Civil de Cienfuegos,Entrevista realizada en marzo del 2003



D. Respuesta ante los desastresLa DCN pone en marcha el sistema de respuesta ante desastres cuando decide que existeun peligro inminente lo cual anuncia a través de los medios de comunicación locales y

39


UN VISTAZO A LA RESPUESTA CONTRA DESASTRES

Notas extraídas de las entrevistas realizadasdurante la visita de Oxfam a la Isla de la

Juventud en octubre del 2002Primero pasamos a la fase informativa –nos

explica un miembro de la cooperativa

Conrado Benítez—. Cuando se declara la

fase de alerta, llevamos a los animales a

terrenos altos y evacuamos a las mujeres y

los niños. Una vez que llega el ciclón

pasamos a la fase de alarma. Pasado el

ciclón, entramos en la fase de recuperación

—continúa el miembro de la coope-rativa—. Formamos equipos para evaluar

los daños y comenzar las labores de

saneamiento.

Los miembros de la comunidad enclavadaen la cooperativa José Martí, en la Isla de la

Juventud, nos explicaron lo que habíanhecho durante la fase de alerta. Todos losestudiantes de secundaria fueron enviadosde las escuelas internas a sus hogares, ytodas las personas residentes en áreas deriesgo fueron evacuadas. Cada una de ellastenía asignado un lugar de refugio en elplan de emergencia, desde mucho antes de

que llegara la tormenta. A fin de apro-vechar al máximo los recursos, se habíaasignado a todas las personas posibles a lasviviendas de vecinos o familiares sóli-damente construidas para resistir el pasode un huracán y que no corrieran peligro deinundación. Quienes no fueron asignados acasas vecinas fueron transportados a uncentro de evacuación –que en la mayoríade los casos es una escuela— por trabajadores gubernamentales.

Los dirigentes de la cooperativa nos expli-caron cómo se logró evacuar a terrenosaltos a 1.300 animales, sólo dos seperdieron a pesar del paso tan próximo de

los dos huracanes. Los dirigentes de lacooperativa evacuaron a sus miembros, y

en cierto momento tuvieron que atravesar arroyos crecidos para rescatar a algunaspersonas que habían quedado atrapadaspor la rápida subida de las aguas.

Para nuestra entrevista, el presidente delgobierno municipal reunió en NuevaGerona, la capital de la Isla de la Juventud,a los representantes locales de losministerios de Educación, Salud Pública yRecursos Hidráulicos (que controla lacalidad y la distribución del agua), y a losdirigentes locales de las organizaciones demasas, a fin de que nos explicaran su papelen la preparación para casos de desastre yla respuesta ante los mismos. Por ejemplo,el Ministerio de Salud Pública está a cargode los refugios y se ocupa de quedispongan de atención y suministrosmédicos, al tiempo que la policía seencarga de su seguridad. Las panaderíasmunicipales los abastecen de alimentos. Lapoblación tiene una clara comprensión dela importancia de la evacuación, y la manera

en que se operan los refugios facilita unaestrecha cooperación interministerial.

En septiembre y octubre del 2002 tantoIsidore como Lili interrumpieron el servicioeléctrico en la Isla de la Juventud, y, por consiguiente, se cortaron las transmisionestelevisivas. Pero el gobierno municipalestableció una conexión a través de unalínea telefónica y el servicio de radio-aficionados, de modo que fluyera lainformación entre el ICM, los trabajadoresde la defensa civil, los voluntarios quelaboraban en las comunidades y lapoblación que llamaba por teléfono.



nacionales. Para este se constituye el Centro de Dirección Nacional para Caso deDesastres desde el cual se dirige las medidas de emergencia en todo el país. Esaestructura nacional se entrelaza con la organización comunitaria mediante los dirigentesde los gobiernos locales.

Lo que sigue es una “instantánea” de cómo funciona la respuesta ante desastres en lapráctica en el nivel comunitario. Las citas son extractos de entrevistas realizadas duranteuna visita a varias comunidades de la Isla de la Juventud poco después de que eseterritorio fuera azotado por el segundo de dos huracanes que lo afectaron en el lapso deonce días en el otoño del año 2002. Los huracanes Isidore y Li li hicieron muchosdestrozos: un total de 18 000 viviendas fueron dañadas o destruidas en Pinar del Río yla Isla de la Juventud. No obstante, no se produjeron víctimas fatales a consecuencia delhuracán Lili, y sólo una como resultado del huracán Isidore. El resto de esta sección esun recorrido por las cuatro fases críticas de la respuesta ante los desastres. Su objetivoes ilustrar qué sucede cuándo se produce un desastre.

Aunque puede parecer demasiado simplista, esta “instantánea” demuestra que el factormás importante de la respuesta ante desastres en Cuba es que la población cooperamasivamente. La combinación de un buen ejercicio de gobierno, que ha educado einvolucrado a la población, con sistemas efectivos y que funcionan, da por resultado quegrandes cantidades de personas hayan desarrollado la confianza y la conciencia necesariapara hacer uso de esas estructuras, y que tengan la formación y los recursos para hacerlasfuncionar en la práctica.

1. Fases de la emergencia

a. Fase I, información: 72 horas antes del paso del huracán

Durante esta fase, cuando parece probable que un huracán azote la Isla, la mayoría delos cubanos no se alejan demasiado de la radio o la televisión. La estructura de laDefensa Civil se pone en alerta, y los medios de comunicación desempeñan un papel desuma importancia al mantener informada sistemáticamente a la población sobre elavance del huracán. La estrategia del ejercicio de gobierno consistente en hacer uso delos dirigentes locales se pone en marcha: los presidentes de las asambleas provinciales ymunicipales asumen su condición de jefes locales de la Defensa Civil, organizan suscentros de mando y activan sus estructuras organizativas. Convocan también reunionesde coordinación, consultan los planes para casos de emergencia y adoptan las medidasiniciales para preparar a la población de la zona, asignando transporte y equipos a los

lugares en que se necesitan y designando responsabilidades y tareas. En el nivelcomunitario, los CDR, las demás organizaciones de masas, los médicos de la familia, losdirectores de escuelas y los directores de instituciones asumen sus responsabilidades:actualizan las listas de los miembros de la comunidad en situación vulnerable, consultanlos planes para casos de emergencia y de evacuación, y chequean los procedimientos yel destino de la evacuación, así como los abastecimientos.

Vale la pena recordar que un sistema de comunicación efectivo es uno de los elementosde la “regla de oro” de un buen ejercicio de gobierno. En una entrevista realizada porOXFAM en octubre del 2002, un viejo trabajador agrícola de la provincia de Pinar del

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Un campesino cubano recoge rábanosantes de la tormenta.

Vecinos atentos escuchan instruccionesde la Defensa Civil. La cooperacióncomunitaria con las políticas guber-namentales es un factor importante parala reducción del riesgo en poblacionesvulnerables.



Río comparaba la situación actual con la existente en su niñez: “Entonces no se sabíanada de cuándo llegaba el ciclón, a no ser por las señales del tiempo; hasta si uno teníaradio, no se sabía hasta que estaba encima de uno volándole el techo.” Actualmente,bajo la dirección de la DCN, los medios de comunicación informan sobre el avance dela tormenta, en qué fase se encuentra el país, qué medidas deben adoptarse, dónde están

ubicados los recursos, qué sucede en las distintas zonas del país, y transmiten mensajessobre el tema. Toda esa información se formula de modo claro en términos depreparación para casos de desastre y respuesta ante los mismos, lenguaje que a loscubanos les resulta familiar. Los miembros de la Asociación Cubana deRadioaficionados, incorporados a la estructura de la Defensa Civil, se preparan paraposibles interrupciones del servicio eléctrico durante esta fase o cualquiera de lassiguientes.

b. Fase II, alerta: 48 horas antes del paso del huracánSi aumenta el riesgo de paso del huracán, todas las organizaciones, instituciones yentidades se movil izan al máximo. El centro de la DCN en cada provincia, municipioy zona se convierte en el núcleo de todas las coordinaciones e informaciones para el áreaque atiende. Allí se celebran reuniones de coordinación mientras que el personal atiendelos problemas, toma decisiones para solucionarlos, dirige la distribución de los recursosa medida que se presentan las necesidades y mantiene los canales de información con el

nivel de gobierno al que está inmediatamente subordinado. Los centros dirigen lapuesta en práctica del plan para casos de emergencia por intermedio de la estructuradescentralizada de los gobiernos locales hasta el nivel de los barrios.

La población comienza a prepararse para el paso del huracán. Las escuelas –en particularlas internas— envían a los niños a sus hogares. Si la DCN, en coordinación con el sectoragrícola y las autoridades locales, considera que hay tiempo para ello, grupos detrabajadores voluntarios cosechan todos los productos posibles y conducen los animalesa terrenos altos. Cuando el Estado Mayor de la DCN da la orden de evacuación,

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Líderes de cooperativas, mostrados aquí,son actores esenciales para la gestión dedaños resultantes de desastres. Lascooperativas cubanas pueden movilizar yevacuar a sus miembros en caso depeligro.

¿Cómo salva vidas Cuba?

“El factor más importante parece

ser la evacuación oportuna. Unas

700 000 personas de una pobla-

ción total de 11 millones fueron

evacuadas [durante el paso de

huracán Michelle]. Se trata de

toda una hazaña, teniendo en

cuenta el mal estado de los vehí-

culos y los viales y la escasez de

combustible que sufre el país. “

Dr. Ben Wisner“Socialism and storms”The Guardian, 4 de noviembre del 2001

ASEGURANDOSE DE QUE TODOS ESTÉN PREPARADOS

“Vivíamos en La Habana en 1996 cuando el

huracán Georges estaba a punto de atravesar

Cuba. Como éramos extranjeros, todo el

mundo asumía que no sabíamos qué hacer, así

que los vecinos entraban y salían constan-

temente de nuestro apartamento para

aconsejarnos que llenáramos la bañaera de

agua, precintáramos las ventanas, desconec-

táramos los aparatos eléctricos, consi-

guiéramos baterías o velas y guardáramos el

auto en el garaje. Todos los vecinos del edificio

ayudaban a precintar las ventanas de laentrada. La representante de la Federación de

Mujeres Cubanas del barrio recorría el lugar

pasando revista a su ‘población vulnerable’

para ver cómo les iba. El médico de la familia

chequeaba a sus pacientes para decidir si

alguien necesitaba ser trasladado a un

hospital como medida de precaución. La gente

hacía reservas con sus cuotas de alimentos,

contaba sus velas, llenaba recipientes de agua

y cocinaba. Todos, hasta los niños, sabían

qué hacer.”

Entrevista a cooperante internacional

residente en La Habana en 1996



comienza el traslado de la población de alto riesgo según el plan. El jefe de evacuaciónde la DCN de cada área moviliza el transporte como se especifica en el plan para casosde emergencia. La población asegura lo más posible sus hogares (Castro 1994).

Estructuras para la preservación de vidas

Cuando se aproxima un huracán, por intermedio de los dirigentes locales y laorganización comunitaria se movilizan los dos factores claves de las estructuras para lapreservación de vidas en Cuba: la evacuación masiva y oportuna además de un seguro ybien organizado sistema de refugios dotados de los recursos adecuados. Diferentessectores del gobierno colaboran para hacer que el proceso de evacuación al igual que elsistema de refugios funcione sin imprevistos.

Evacuación

A partir del reconocimiento de que a menudo las personas son remisas a abandonar suárea de residencia, y a fin de minimizar la carga de los refugios, el plan de evacuacióncubano tiene como base tres opciones. Si una familia reside en una vivienda que ha sido

certificada como segura en caso de huracán y que no está amenazada de inundación,puede permanecer en su hogar y acoger en él a vecinos de viviendas declaradasvulnerables en caso de tormenta. Las personas cuyas casas tienen techos de tejas,fibrocemento o guano deben trasladarse a una casa de placa de concreto. Si se agota esaopción en el barrio, a las familias se les asigna un refugio colectivo y se les proporcionael transporte para trasladarse a él. Los jefes de la defensa civil de las distintas zonasemplean todo, desde camiones hasta carros de caballos para transportar a los evacuados.Además, coordinan las informaciones, comparten los medios de transporte y dirigen alos miembros de las diferentes instituciones que han sido previamente designados parallevar a cabo la evacuación. Para trasladar a los evacuados de las zonas de alto riesgo se

utilizan todos los recursos necesarios: para ese propósito se ponen a disposición de losequipos de rescate de la Defensa Civil y medios de transporte como helicópteros y botesde otros organismos e instituciones.

Refugios

Como los refugios a menudo son escuelas u otros edificios municipales, hay queprepararlos antes de que lleguen los evacuados. Al inicio de la fase de alarma, se acopia

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LA EVACUACIÓN SALVA VIDAS

Todos a salvoLa defensa civil es consciente al llevar acabo evacuaciones. Miembros de laCooperativa José Martí citaron uncaso en que un campesino evacuó asu familia pero decidió quedarse para

proteger sus cerdos del huracán. Elequipo de la defensa civil regresópara trasladarlo ya que estaban enalerta por posibles inundaciones,pero él rehusó dejar su propiedad. Lainundación comenzó, obligando alcampesino y sus cerdos a subirseencima de una mesa. Después sesubió con sus cerdos al techo de lacasa. La defensa civil envió un botepara evacuar al obstinado campesino.El campesino le dijo al equipo derescate que no saldría a menos quesus cerdos vinieran con él … insistió

para que subieran los cerdos uno por uno hasta que finalmente él se subióal bote de rescate.

“Cuando se declara la fase de alerta se evacua

de inmediato a las familias de todas las áreas

de alto riesgo, las zonas costeras, etc.,” noscontó José Castro al ser entrevistado por

Oxfam. “Un huracán de categoría 4 ó 5puede derrumbar un edificio de cinco o seis

plantas. Evacuamos a todos los que viven en

los edificios altos de la periferia de la ciudad.

Se envía a sus hogares a todos los estudiantes.

La Defensa Civil alerta a las escuelas y orga-

niza el transporte para recoger a los

estudiantes y llevarlos a sus casas. Una vez que

están en sus hogares, tengo que evacuar a lapoblación. Las familias se sienten mucho más

tranquilas cuando están reunidas.” 18



en ellos agua, medicamentos y suministros médicos de las reservas para emergencia delos gobiernos locales. De inmediato se evidencia en los refugios la cooperación entrediferentes ministerios e instituciones. El departamento de epidemiología losinspecciona, las panaderías estatales preparan alimentos, y ocupa sus lugares el personalencargado de atenderlos, integrado por un director, un subdirector, un médico, un

enfermero, policías y un representante de la Cruz Roja (Cruz Roja Cubana 2003).Esas dos estructuras de preservación de vidas, esto es, los procedimientos para laevacuación y los refugios, funcionan porque la población coopera con ellas. Es posibleformar a individuos y crear equipos de evacuación y refugios, pero si no se educa a lapoblación para la evacuación, si esta no confía en el gobierno, si no sabe a qué refugiodebe dirigirse, no cooperará y se perderán vidas. El exitoso funcionamiento de lasestructuras cubanas para la preservación de vidas demuestra la importancia de formarcapital social para aprovechar al máximo los factores tangibles.

c. Fase III, alarma: el paso del huracánUna vez que el huracán penetra en el territorio nacional y se comienzan a sentir susefectos, el país pasa a la fase de alarma y entra plenamente en vigor la repuesta antedesastres. Los medios de comunicación transmiten ininterrumpidamente informacionesy orientaciones, y los centros de la DCN hacen todo lo posible para mantener en

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EL PAPEL DEL SECTOR DE LA SALUD EN LA COMUNIDAD

El caso del Ministerio de Salud Públicailustra cómo también se organiza ycoordina estrechamente el plan para casosde emergencia en los ministerios según supapel y sus responsabilidades específicas.Esa coordinación horizontal y verticalpermite un uso óptimo de las personas ylos recursos, y fortalece los vínculos entreel trabajo que normalmente realizan los

individuos y su papel en la respuesta antesituaciones de emergencia. El Ministeriode Salud Pública coordina con la DCN y laCruz Roja Cubana para garantizar unenfoque multidisciplinario de la prevenciónde enfermedades, el cumplimiento de lasmedidas de higiene y epidemiología, y quelos hospitales reciban orientaciones clarasdurante la emergencia a fin de que sebrinde una atención médica adecuada.

Tan pronto se anuncia la fase de alerta, los

médicos se dirigen al lugar que tienenasignado. Los hospitales son los cuarteles

generales de los médicos de la familia decada zona. Al mismo tiempo, los médicosasignados a los refugios los inspeccionanpara acopiar allí los suministros médicosnecesarios y verificar sus condiciones. Seenvía a los médicos de la familia a susbarrios para que chequeen a sus pacientesen sus hogares y para ayudar en laevacuación en coordinación con las

delegadas de la FMC y la comisión deevacuación del CDR, bajo la orientación dela DCN local. Mientras todo esto ocurre,los hospitales organizan sus reservas y susfuentes de energía de emergencia y seaseguran de contar con todo el personalnecesario. El Ministerio de Salud Públicadistribuye tabletas de cloro entre lapoblación afectada para garantizar ladisponibilidad de agua potable durante elpaso del huracán. (Entrevista con lasautoridades municipales en la Isla de la

Juventud, Oct. 2002)



funcionamiento los canales de comunicación. Se insta a todos a permanecer bajo techodurante el paso de la tormenta.

Durante el paso del huracán, todos los jefes locales, municipales, provinciales einstitucionales de la defensa civil permanecen en sus puestos y adoptan las accionesnecesarias, al tiempo que se mantienen en contacto con los centros de mando provincialesy nacionales de la Defensa Civil mediante los radioaficionados, de resultar ello necesario.

d. Fase IV, recuperación: tras el paso de la tormenta

Dos semanas después del paso del huracán Lili, las calles de Gerona ya estaban

libres de desechos, y el gobierno municipal nos aseguró que el personal médico y el departamento de epidemiología tenían perfectamente al día el control de

enfermedades. Para entonces, la mayoría de los habitantes del territorio tenía

acceso a agua potable, transportada en camiones cisternas a sus comunidades.

Aunque muchos permanecían aún en los refugios, porque sus hogares aún no

eran habitables, se trabajaba en todas partes para secar colchones, rescatar

materiales para la reconstrucción de las viviendas y reparar la infraestructura.19

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UNA LECCIÓN QUE LOS EE.UU. PUEDEN APRENDER DE CUBA

Hay razones que inclinan a pensar que unaevacuación oportuna, masiva y organizadasalvaría vidas en los Estados Unidos. Segúnun informe de mayo del 2000 del U.S.Center for Disease Control (Centro de

control de enfermedades de los EstadosUnidos), 45 de las 52 muertes registradasdebido al paso del huracán Floyd en 1999,y 18 de las 24 ocasionadas por el huracánIsabel en el año 2003 se produjeron por una de las tres causas siguientes:

• personas que buscaron refugio enestructuras inadecuadas (viviendasmóviles) que resultaron destruidas odañadas por el huracán,

• personas ahogadas, muchas de ellas ensus autos,

• personas muertas en accidentes detránsito en medio del caos de circu-lación de vehículos causado por unaevacuación tardía.

Resulta lógico pensar que esas muertespodrían haberse evitado. No obstante, en

los Estados Unidos los municipios no estánobligados a responder a un centro nacionalde toma de decisiones en lo relativo a unaevacuación: cada municipio dispone deautoridad para tomar sus propias decisiones

sobre el tema. Una vez que las adopta, nocuenta con potestad para hacerlas cumplir (Kim 2002, 3). En Cuba, por el contrario,la evacuación masiva de las áreasvulnerables comienza en la fase de alerta,una vez que la DCN lo indica. Los gobier-nos locales cuentan con el entrenamiento yla autoridad necesaria para conducir laevacuación sobre la base del plan para casosde emergencia que han contribuido aredactar. La educación de la poblaciónsobre la importancia de las estructuras

diseñadas para la preservación de vidas y laparticipación de la comunidad en lasactividades de preparación son factoresimportantes del cumplimiento por parte dela población de las medidas de emergencia.



Una vez que la tormenta abandona el territorio nacional, se anuncia el inicio de la fasede recuperación y los dirigentes de los gobiernos locales y provinciales, en su condiciónde jefes de la Defensa Civil, comienzan a movilizar equipos de saneamiento que centransu atención en las estructuras o instalaciones que puedan causar daño o más destrozos.De inmediato, la atención se dirige al abastecimiento de agua potable, lo que incluye la

purificación, la distribución y el restablecimiento del servicio. Antes de autorizar elregreso de los evacuados a sus hogares, la Defensa Civil inspecciona los edificios paraverificar su integridad estructural.

Las autoridades locales realizan un censo de los daños sufridos por edificios y viviendasen sus áreas. Esos censos se compilan en el municipio, la provincia y finalmente en elnivel nacional, y constituyen la base para establecer las prioridades en lo tocante a repa-raciones y rehabilitaciones. Al mismo tiempo, se realiza otro censo de las pérdidaseconómicas, los daños sufridos por la agricultura y otros indicadores. La Defensa Civilcoordina con el Ministerio para la Inversión Extranjera y la Colaboración (MINVEC)todo lo relativo a la cooperación internacional y la ayuda ante los daños producidos por

el huracán (Castro 1994).

Cuando las zonas quedan despejadas y se restablecen los servicios, se desactiva esta fasefinal de la emergencia. El Estado Mayor de la DCN le propone al presidente de laRepública la desactivación del sistema de emergencia. Una vez aprobado, la DCNanuncia el fin de la emergencia y el país retorna a los procesos normales de toma dedecisiones. A medida que ello resulta posible, las autoridades provinciales, municipalesy locales regresan a sus labores administrativas habituales y las medidas para la recu-peración a más largo plazo se incorporan a las estructuras nacionales.

E. Recuperación del desastreComo en cualquier otro país, la recuperación de un desastre en Cuba es un proceso largoy complejo. En la Isla resulta especialmente difícil debido a los efectos combinados dela crisis económica y el embargo estadounidense, que afectan la adquisición demateriales, desde el cloro hasta los clavos, y que demora la compra de los recursos y sutransporte hasta el país.20 Lo que sigue no es una descripción paso a paso de larecuperación de desastres en Cuba, sino una reflexión sobre algunos elementos claves delsistema cubano que facilitan la recuperación y reducen la desigualdad del impacto sobrelos sectores vulnerables, y sobre otras facetas del sistema que facilitan significativamentela reconstrucción y la recuperación.

1. Acceso universal a los servicios gubernamentalesComo se mencionó antes en este informe, el sistema cubano de acceso universal a losservicios reduce tanto la vulnerabilidad de la población como la escala de la desigualdaden lo tocante a vulnerabilidad en el seno de la misma. Eso hace que los damnificadospor un huracán tengan menos desventajas para recuperarse de sus efectos. En suinforme titulado Cuba, la política social en la encrucijada: manteni endo las prioridades,

transformando la práctica , la doctora Miren Uriarte plantea que la red de seguridad social

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cubana está “golpeada, pero resiste”. Ello significa en esencia que si bien la prestaciónde los servicios se ve afectada por la escasez general de recursos, los cubanos rara vezquedan inermes, ya que participan en un sistema que ofrece un acceso universal a losservicios y es rico en recursos humanos. Los cubanos no entran a formar parte delsistema cuando se ven afectados por un desastre natural, sino que cuando eso sucede ya

formaban parte del mismo. Todo damnificado es un miembro conocido del sistema y,por tanto, su caso se sigue. Ello es válido para servicios que abarcan desde la salud y laeducación hasta los seguros contra desastres de las cosechas.

2. Compromiso gubernamental con la reconstrucción y larecuperaciónA diferencia de lo que ocurre demasiado comúnmente en las poblaciones que serecuperan de un desastre, en Cuba los huracanes tienden a reforzar la cohesión social envez de dañarla. Existe en el país un compromiso y una capacidad demostrados pararestablecer los servicios y las estructuras a medida que se dispone de materiales. La

población da por sentado ese compromiso de parte del gobierno. Durante la década de1990 la crisis económica causó retrasos importantes en la labor de reconstrucción de losbienes dañados. De las personas que perdieron sus hogares, a aquellas que no pudieronir a vivir con familiares o amigos se les proporcionaron albergues gubernamentaleshasta que se pudiera reparar sus viviendas. Tras el paso del huracán Michelle, elgobierno asignó prácticamente el total de la producción nacional de materiales de laconstrucción a la reconstrucción de las viviendas afectadas, hasta que se concluyó lareparación de todas ellas.

3. Capital social

“Aquí hay mucha experiencia y solidaridad. La gente realmente ayuda, y eso es

lo importante. La participación es masiva. Después de Michelle, todo el mundo

dio una mano en el saneamiento, y los camiones se lo llevaron todo. En cuatro

o cinco días la ciudad estaba limpia. Todo el mundo se dedicó a la reparación y

la reconstrucción... Estamos educados para pensar en los demás, y pensamos en

todos. Eso es lo que protege a la gente. La solidaridad es la clave de todo esto.

Pero no es perfecto; tenemos que seguir mejorándolo.”

(Delegado del gobierno local de Cienfuegos, entrevista realizada por Oxfam en marzo del 2003)

a. SolidaridadLa población cubana, que trabaja en condiciones de continua escasez material, damuestras de una gran solidaridad cuando ocurre un desastre. Inmediatamente despuésdel paso de un huracán, los vecinos comienzan a acopiar ropa en los barrios para losdamnificados. En octubre del 2002, cuando los huracanes Lili e Isidore destruyeronmiles de casas de tabaco, instalaciones eléctricas y viviendas en la región de Pinar delRío, cientos de carpinteros y electricistas voluntarios de otras regiones de la Isla fuerona cooperar con la provincia. Ayudaron a reconstruir las casas de tabaco y a restablecer

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“Fidel dijo que íbamos a volver

a construir todas estas vivien-

das y lo hicimos. Todas son

viviendas buenas, sólidas, y

tienen electricidad y baño.

Cada comunidad hizo un acto

de entrega de la propiedad de

las viviendas. Reparamos y

reconstruimos 33 000 vivien-

das [todas las destruidas o

dañadas por el huracán

Michelle en el año 2001]. Los

materiales fueron un problema.

Las empresas mandaron perso-

nal para dar una mano y

enviaron los recursos de que

disponían a través del estado.

Los centros de trabajo de las

familias ayudaron con trabajo

voluntario y el transporte de

los materiales. Algunos les

siguieron pagando a sus traba-

jadores y los liberaron del

trabajo para que ayudaran en la

construcción de sus viviendas.”

(Delegado de la Defensa Civil, Cienfuegos,

marzo del 2003).



el servicio eléctrico. Mientras los voluntarios ayudaban a las provincias azotadas por loshuracanes, sus compañeros realizaban entre todos el trabajo que les correspondía en suscentros de origen. En Pinar del Río, el gobierno provincial se encargó de sualojamiento y alimentación. Esa solidaridad permite aprovechar al máximo losrecursos humanos del país, les permite hacer una contribución a quienes no pueden

desplazarse a las zonas afectadas para brindar su ayuda y establece vínculos entre loshabitantes de distintas regiones.

b. MovilizaciónLos cubanos cuentan con mucha experiencia y conocimientos en tareas de movilizaciónpara labores comunitarias, y ello se hace obvio de modo inmediato en la fase derecuperación con la realización de las tareas de saneamiento y reconstrucción. En Cuba,el gobierno es el empleador fundamental y el encargado de la recuperación, de modoque puede asignar empleados de diversos centros de trabajo para que abandonen suslabores productivas usuales y se dediquen a tareas de recuperación tras un desastre, comoel saneamiento de los vecindarios. Las pérdidas que ello implica en términos

productivos son asumidas por el gobierno y no por un empleador privado. Aunque esaspérdidas inciden directamente en la capacidad gubernamental para brindar empleo,servicios y beneficios al conjunto de la población, al menos el método tiene una pequeñaventaja: dichas pérdidas se reparten más o menos equitativamente en el seno de lapoblación en vez de complicar aun más sólo la situación de los afectados por latormenta.

Las reflexiones anteriores sobre cómo potencia el sistema cubano la capacidad del paíspara recuperarse nos retrotraen a la correlación entre equidad y vulnerabilidad explicadaen la primera sección dedicada al modelo de desarrollo cubano. El objetivo de ese

modelo es proporcionarle a la población un acceso universal a los servicios que cubransus necesidades básicas. Ello es clave para reducir las desigualdades típicas quedemuestran ser sumamente costosas en situaciones de desastre: la desigualdad de nivelesde vulnerabilidad y, en consecuencia, la desigualdad en el acceso a la asistencia para larecuperación. La experiencia cubana demuestra que una política concertada dirigida adisminuir la falta de equidad es un paso fundamental para evitar la caída en picada quesuele producirse cuando el desastre afecta a los pobres y marginados.

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La participación de la población en lareconstrucción es un concepto centradel modelo cubano.



IV. LA REPRODUCCIÓN DE LAEXPERIENCIA CUBANA

A. Introducción¿Es posible reproducir o adaptar en otros países la experiencia cubana en el área de lareducción de riesgos? ¿Será que el modelo neoliberal centroamericano, por oposiciónal modelo socialista cubano, hace que las realidades en ambos lugares resulten tandiferentes que no se puedan extraer lecciones de la reducción de riesgos cubana? Sivolvemos a los factores que fortalecen la reducción de riesgos en Cuba (mencionados alprincipio de la Sección III) se nos hace evidente que la carencia en Centroamérica defuertes estructuras nacionales destinadas a la mitigación de desastres y la preparaciónpara los mismos constituye una enorme desventaja. Existe un claro contraste entre la

voluntad política y el compromiso demostrados por algunos gobiernos de la AméricaCentral y el de Cuba en lo que respecta a conceder prioridad a la preservación de lasvidas humanas, que es razonable pensar que son la piedra de toque para un buenejercicio de gobierno en lo que respecta a la reducción de riesgos.

No obstante, si bien ese compromiso político no es explícito en el nivel nacional, puedeexistir y, de hecho, muchas veces existe, en los niveles locales de gobierno. El modelodescentralizado de la reforma neoliberal, tan extendido en la América Central, crea unasituación en la cual las comunidades vulnerables pueden desarrollar el compromiso conla reducción de riesgos en los niveles municipal o provincial. Extraer lecciones de Cuba

y adaptarlas a otros países en el nivel del gobierno local o las organizacionescomunitarias constituiría un intento por encontrar medidas concretas que redujeran lavulnerabilidad de las poblaciones en situación de riesgo y salvaran más vidas.

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CAPITULO IV: “LA REPRODUCCIÓN DE LA EXPERIENCIA CUBANA”

EL DESARROLLO DE RELACIONES DE CONFIANZA ENTRE LAS AUTORIDADES Y LASOCIEDAD CIVIL: DOS RESPUESTAS DIFERENTES AL HURACÁN MICHELLE

La tormenta que recibió el nombre deMichelle azotó a Honduras en noviembredel año 2001 cuando era una depresióntropical. En ese país dejó un saldo de

doce muertes y de 115 000 personasque se vieron obligadas a abandonar sushogares (sólo 4 000 fueron evacuadas).En cinco departamentos hondureños (undepartamento equivale a una provincia oestado) se declaró el estado deemergencia debido a las inundaciones. Elpresidente Carlos Flores sobrevoló en unhelicóptero la región afectada del nortedel país. Flores hizo un llamado a lacomunidad internacional en demanda de

fondos de ayuda; los habitantes de losdepartamentos afectados afirman queaún esperan la ayuda prometida por elgobierno a raíz del paso del huracán

Mitch.Cuando Michelle llegó a Cuba ya se habíaconvertido en un huracán de categoría 4.Más de 700 000 cubanos fueronevacuados, y se produjeron cincomuertes, la mayoría debido a derrumbesde edificios. El presidente Castro sedirigió de inmediato a visitar a lasvíctimas de la tormenta y a evaluar perso-nalmente los daños en las tres provincias

más afectadas: Matanzas, Cienfuegos yVilla Clara. Se reunió con turistasevacuados a Varadero y al día siguiente setrasladó a Cienfuegos. Le prometió a la

población ayuda proveniente de lasreservas nacionales, y compareció en latelevisión para asegurar que Cuba sobrev-iviría a la tormenta. “Tenemos muchapreparación, mucha disciplina, muchaorganización”, dijo. “Para nosotros, lavictoria consiste en tener un mínimo depérdida de vidas (SCFC 2002).” La ayudafue proporcionada, incluyendo la recons-trucción de todas las viviendas afectadas.



Más que tratar de extrapolar elementos para adaptar de una manera abstracta, lapróxima sección de este informe consiste en un ejercicio de reflexión acerca de cuáleselementos de la experiencia cubana en reducción de riesgos pueden adaptarse a larealidad centroamericana. Cuando el huracán Mitch azotó la América Central en 1998dejó una saldo de miles de muertes; ello fue una dura prueba del fracaso de los

gobiernos nacionales en la preservación de vidas. La experiencia centroamericana nosinduce a preguntarnos si el modelo cubano puede adaptarse para su uso en países quecarecen de equidad en los servicios, voluntad política nacional y fuertes estructurasnacionales para la reducción de riesgos.

Organizaciones internacionales y regionales como el FICR y el Asian Risk ReductionCenter (el Centro Asiático de Reducción de Riesgo) han promovido y apoyado elmodelo CBDM como una importante estrategia en la reducción de riesgo. La estrategiade CBDM enfatiza el desarrollo de habilidades y el fortalecimiento de la capacitación anivel comunitario para la reducción de desastres. Algunas ONGs en Centroamérica yautilizan este modelo en la preparación contra desastres. Cuba ofrece un ejemplo extenso

de cómo poner en práctica el modelo CBDM a nivel nacional.

Diversos actores de la sociedad civil centroamericana han expresado su interés enconocer el modelo cubano para decidir si algunos aspectos del mismo podrían resultaraplicables a su experiencia en el área de preparación para casos de desastre, no sólo convistas a los huracanes, sino también a otros peligros asociados a fenómenosmeteorológicos. Esta sección del informe no pretende presentar un panorama generalde la reducción de riesgos en la América Central, sino que intenta sentar las bases de unareflexión inicial sobre la manera en que podría adaptarse mejor la experiencia cubana enlas circunstancias antes mencionadas.

B. Mitigación de desastres

1. Recursos nacionales escasosLa primera diferencia crucial entre Centroamérica y Cuba es que esta última cuenta conun número de fuertes estructuras nacionales en el área de la reducción de riesgos.Particularmente en lo que toca a la mitigación de los desastres, Cuba sobresale mientrasque la primera carece de ellas. La falta de un compromiso político con la reducción deriesgos en el nivel nacional es un asunto clave, ya que conduce a la politización de lareducción de riesgos debido a la presencia de intereses en pugna, y constituye un

obstáculo para la asignación de recursos. No hay allí procesos sistemáticos que vinculenlos recursos existentes con las bases (Trujillo 2000, 55)21.

En los países centroamericanos no existen o son escasos los marcos de trabajo para lapreparación o la respuesta ante desastres, según las investigaciones llevadas a cabo por elCentro de Coordinación para la Prevención de los Desastres Naturales en AméricaCentral (CEPREDENAC). Las regulaciones constructivas y de planificación física sonmínimas, y en la mayoría de los casos (salvo en Costa Rica), no se hace cumplir confi rmeza la legislación existente.

50




En muchos de los países centroamericanos hay comisiones nacionales para casos deemergencia o estructuras nacionales de defensa civil, pero falta la conexión entre esasorganizaciones en el nivel nacional y las bases. A menudo los vínculos de la DefensaCivil con las instituciones militares despiertan la desconfianza de la población.

Los planes de emergencia nacional no suelen ser comprehensivos. Sólo en Costa Rica yEl Salvador los planes tienen un alcance verdaderamente nacional, e incluso en esoscasos no son del dominio público. Sólo en Guatemala y Costa Rica la ley obliga acumplir los planes de emergencia, aunque sería difícil penalizar a la población por noseguir planes que desconoce.

En el nivel nacional, Centroamérica y México tienen la misma posibilidad que Cuba deacceso a la información meteorológica y sismológica, pero no los recursos técnicos yhumanos en el área de la meteorología, las conexiones con estructuras nacionales deemergencia ni la voluntad política de que dispone Cuba para emplear esa informaciónconsistentemente para beneficio de la población vulnerable.22

2. Información e investigación: recursos nacionales existentesEn Centroamérica existen excelentes organizaciones dedicadas al estudio y lainvestigación de los desastres y la reducción de riesgos, muchas de ellas nogubernamentales. Gracias a sus esfuerzos, la región cuenta con abundantesinformaciones y muchos abanderados de la reducción de riesgos. La mayor parte de lainformación sobre desastres naturales en México y Centroamérica se brinda sólo enconferencias, seminarios, talleres, sitios web y documentos (Trujillo 2000, 64). Dichainformación es amplia y se han producido algunos materiales para emplearlos en nivelde base. No obstante, el problema consiste en que no existe ningún proceso para

transmitir esa información a las personas en situación de riesgo de manera sistemática,a pesar de los empeños de diferentes organizaciones no gubernamentales y sociedades dela Cruz Roja.

Sobre todo después del paso del huracán Mitch, diversas organizaciones nogubernamentales locales e internacionales, asociaciones y organizaciones comosindicatos, asociaciones campesinas o grupos comunitarios de Centroamérica hanganado mucha experiencia en el trabajo de presión dirigido a influir sobre los gobiernosnacionales en pro de una mejoría de la reducción de riesgos. Su éxito fundamental hasido el de obtener acceso a las estructuras de toma de decisiones sobre la asignación delos fondos para la recuperación de desastres. La labor de presión en el nivel nacional

sigue siendo una herramienta esencial en la América Central para la reducción de riesgosdel conjunto de la población.

3. Recursos en los niveles local y comunitarioVisto a través del lente de la experiencia cubana, resulta evidente que Centroaméricaposee recursos importantes para la reducción de riesgos a pesar de la carencia de factorestangibles en el nivel nacional. Una vez identificados, esos recursos pueden emplearse ydesarrollarse de modo efectivo para reducir la vulnerabilidad. El asunto clave consisteen configurarlos de manera que se pueda obtener el máximo provecho de su eficiencia,

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y garantizar que realmente se usen. Resulta esencial abordar estos esfuerzos de reducciónde riesgos como un medio para desarrollar y potenciar el capital social existente, eseaceite que hace que la máquina funcione armónicamente. Como se mencionó antes, elmodelo político de descentralización permite que exista un espacio real para desarrollarla labor de reducción de riesgos con gobiernos locales que la acojan, o fomentando el

interés de gobiernos locales, a los que resulte más factible pedir cuentas de su gestiónante la población que al gobierno nacional.

Los siguientes factores sociales existentes en Centroamérica pueden ser la base de lacolaboración con los gobiernos locales en la reducción de riesgos:

• Una nutrida y dinámica comunidad no gubernamental23 con décadas de experienciay relaciones con las bases. Aunque no existe un solapamiento suficiente entre lasONGs que trabajan en el área de desarrollo per se y los grupos que laboran enreducción de riesgos, algunas ONGs intentan relacionar los retos que plantea lareducción de riesgos y el desarrollo local.

• Un grupo significativo de organizaciones de base y comunitarias, y de asociaciones,con una rica experiencia en organización y movilización comunitarias.• Experiencias prácticas de proyectos de reducción de riesgos en el nivel local. En el

año 2002 en Centroamérica había 130 proyectos en curso o recién concluidos dereducción de riesgos en el nivel local (Lavell 2002, 8).

• Considerable experiencia en la coordinación y el intercambio entre instituciones yorganizaciones que se dedican al tema del desarrollo, sea en el nivel local, el nacionalo el internacional, así como redes y estructuras para ese fin.

La experiencia cubana de emplear el capital social para sacar el máximo provecho deotros factores de la reducción de riesgos resulta especialmente apropiada para su

utilización en el nivel comunitario en Centroamérica, si se tiene en cuenta el nivel deorganización comunitaria en sectores de su población. Los conceptos de solidaridad,participación, organización comunitaria y cohesión en torno a temas centrales depreocupación resultan familiares, y el sector no gubernamental los emplea de milmaneras en las labores relacionadas con el desarrollo a nivel comunitario.

4. Potencial para la mitigación de desastres: centralidad delgobierno localEl empleo en Cuba de las autoridades de los gobiernos locales para reducir los riesgos hacosechado reales beneficios como estrategia de mitigación de desastres. Aun teniendo

en cuenta las diferencias entre los sistemas políticos, existe la posibilidad de lograr unimpacto positivo reforzando el papel de los gobiernos locales centroamericanos en lareducción de riesgos. La voluntad política que tanto escasea en la arena nacional puedeexistir, y a menudo existe, en el nivel local. Fomentar la participación de los gobiernoslocales como actores protagónicos de la preparación para casos de desastre y la respuestaante los mismos sería aprovechar la filosofía que sustenta la descentralización, cuyaesencia es lograr que los gobiernos locales rindan mejores cuentas de su gestión a lapoblación. La combinación de formación, conocimientos técnicos incorporados deotros ámbitos y estructuras de gobierno locales puede convertirse en una estructura para

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las labores, la toma de decisiones, el establecimiento de prioridades y la coordinaciónintersectorial en torno a los desastres. En la medida en que exista una relación detransparencia entre los ciudadanos y sus gobiernos locales, incluidos los mecanismos derendición de cuentas, existirá un terreno fértil para extender la autoridad y la capacidadde toma de decisiones de los gobiernos locales en la preparación para casos de desastre

y la mitigación y respuesta ante los mismos. Allí donde exista un nivel de confianzaentre la población y el gobierno local, ese capital social puede y debe ser la base paralograr la cooperación popular con las medidas de preparación para casos de desastre y derespuesta ante los mismos.

C. Preparación para casos de desastreAl examinar el modelo cubano de preparación para casos de desastre en busca deelementos del mismo que pueden adaptarse para su empleo en el nivel de los gobiernoslocales de Centroamérica, los siguientes aspectos parecen ser los más relevantes: empleo

de los dirigentes locales, movilización comunitaria, participación popular en laplanificación, puesta en práctica comunitaria de las estructuras diseñadas para lapreservación de vidas y continuo énfasis en la utilización del capital social.24 Consolidarel trabajo de preparación y respuesta en el nivel local podría posibilitar que sedesarrollara un trabajo de reducción de riesgos hacia niveles superiores desde losmunicipios y las provincias.

1. Participación popular en la preparaciónEn el nivel local, la práctica cubana de movilizar la participación de la comunidad y crearinterés mediante dicha participación tiene como base una metodología ya existente enla América Central. Los siguientes son tres mecanismos que se refuerzan entre sí paraformar a la población, crear materiales prácticos de aprendizaje y comenzar a desarrollarla confianza y el compromiso comunitario:

• detección comunitaria de los riesgos,

• creación de planes locales para casos de emergencia y

• ejercicios de entrenamiento en los niveles comunitario y/o municipal

El establecimiento de estas prácticas en el nivel comunitario puede ser el primer paso parael fortalecimiento de la práctica de reducción de riesgos en el nivel de los gobiernos localescon vistas a llevarla después de abajo hacia arriba hasta el nivel nacional. En el nivelcomunitario, los ejercicios de entrenamiento pueden despertar un cúmulo de reflexiones,debates y motivaciones. Hablar de los problemas y de la manera en que se deben abordares una vía excelente para desarrollar la conciencia y el consenso de la comunidad. Elensayo de las medidas de evacuación puede constituir otra forma efectiva de educar a lapoblación sobre su importancia y motivarla a actuar en caso de desastre.

En su trabajo, “Disaster Preparedness and Mitigation in Post Mitch Nicaragua” (2001),Rocha y Christopolis dan ejemplos de ONGs en Nicaragua que promovieronexitosamente estas prácticas al nivel comunitario. Dichas organizaciones capacitaron

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comités de emergencia en varias comunidades que luego demostraron ser muy eficacesen la evacuación de los residentes de la comunidad cuando pasó el Huracán Mitch.

a. Detección de riesgos en la comunidadExisten dos retos para el uso efectivo de la detección de riesgos en la comunidad enCentroamérica: encontrar un mecanismo para compartir la información existente ylograr como parte integral de la misma la participación comunitaria.

Compart i r la i nformación : Aunque sus años de experiencia con las labores en torno aldesarrollo han hecho que las ONGs, los gobiernos locales y las organizacionescomunitarias centroamericanas cuenten con un cúmulo de informaciones acerca de losfactores de vulnerabilidad en el nivel comunitario, esa información vital a menudo estáen manos de diferentes personas y se encuentra compartimentada. En Cuba, lanaturaleza del sistema de la defensa civil hace que muchos de los actores fundamentalesdel “desarrollo” en los niveles provincial, municipal y comunitario –médicos, líderescomunitarios, alcaldes, inspectores de la vivienda, presidentes de cooperativas— sean a

su vez miembros activos de la defensa civil en momentos de crisis. Ello implica que lainformación clave de las comunidades se comparte y utiliza en vez de permanecercompartimentada.

Desarrollar la participación : Formar a los miembros de las comunidades en unadetección de riesgos sencilla para fines de evacuación o del establecimiento deestructuras básicas para la preservación de vidas puede resultar un método sumamenteefectivo para fomentar la participación local. Aprender haciendo refuerza las leccionessobre reducción de riesgos, logra que la actividad se nutra de los conocimientos de loshabitantes de la localidad y desarrolla capital social para la reducción de riesgos, alaprovechar el acervo comunitario. Dividir las tareas de detección de riesgos entre los

diferentes actores con capacidades técnicas y conocimientos distintos puede servir paraque se desarrolle la participación comunitaria sin grandes inversiones en formación. Losmiembros y líderes de las comunidades pueden clasificar sin mayores dificultades lascasas como seguras o inseguras, y emplear esa información como base para asignarleotras viviendas o refugios a la población vulnerable. En Cuba, la FMC tiene laresponsabilidad de identificar y resolver las necesidades de las mujeres, especialmente lasque se encuentran en situación de vulnerabilidad. Dado que en Centroamérica no existeun mecanismo organizativo similar que pueda formar parte del sistema, es de la mayorimportancia involucrar a las mujeres en el ejercicio de detección de riesgos para quedejen oír sus voces.

b. Creación del plan local para casos de emergenciaComo en la actualidad los planes nacionales de emergencia centroamericanos no sonherramientas de uso local, la experiencia cubana podría permitir construir desde la base,utilizando la información de las diferentes comunidades para armar el nivel municipal.Muchas comunidades centroamericanas tienen una considerable experiencia en procesosde planificación comunitaria. Se puede aprovechar esa experiencia, como se ha hechoen Cuba, para desarrollar la práctica de la detección de riesgos en las comunidades comoinsumo de la planificación para una emergencia. Sea que lo organicen los gobiernos

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Cuba emplea un modelo de mapas deriesgo práctico al lidiar con laspoblaciones más susceptibles. Repre-sentantes de vecindarios como lasmujeres en esta foto juegan un papelimportante en la evaluación de la

vulnerabilidad de otros residentes.



locales, una coordinación de organizaciones no gubernamentales u otros actores, losexpertos en desastres pueden contribuir al aprendizaje al tiempo que la poblaciónintroduce en el proceso los conocimientos sobre la localidad.

Los planes pueden tener diferentes niveles de complejidad: desde centrarse en lasestructuras para la preservación de vidas hasta incluir el salvamento de animalesdomésticos, pasando por crear sistemas de comunicación. Como demuestra el trabajoen el terreno del desarrollo, la participación de la población en la planificación potenciamucho su cooperación y compromiso a la hora de la puesta en práctica. Cuando haytanto en juego en términos de vidas humanas, resulta importante hallar el medio másefectivo posible para lograr el compromiso de la población con la reducción de riesgos.La planificación comunitaria es también una herramienta útil para contribuir a catalogarlos recursos existentes para la preparación para casos de desastre y la respuesta ante losmismos, así como para debatir sobre su administración durante una emergencia.

c. Ejercicios de entrenamiento

El ensayo de las medidas de evacuación es otra vía potencialmente efectiva para educara la población acerca de su importancia y para motivar las actuaciones en caso dedesastre. El ejercicio cubano (el Meteoro) es de alcance nacional, pero se desarrolla entodo el país tanto a nivel comunitario como municipal, lo que proporciona un cúmulode experiencias para su adaptación al nivel local. Además de reforzar el compromiso dela población con la evacuación y su evidente utilidad como herramienta educativa, elejercicio de entrenamiento refuerza la comprensión de una comunidad o municipioacerca de las realidades asociadas a la reducción de riesgos en sus situaciones específicas.La práctica de los ejercicios de entrenamiento puede hacer salir a la luz información deimportancia para el gobierno local acerca de cuáles son las metas realistas en lo que

concierne a la reducción de riesgos. Las prioridades se hacen más claras y las vías paraaprovechar al máximo los recursos se tornan más visibles. Una práctica adecuada ysostenida de los ejercicios de entrenamiento puede formar capital social entre lapoblación y el gobierno, ya que trabajan juntos en la preparación para casos de desastre.

La memoria histórica de los desastres y de lo que funcionó o no cuando se produjeronpermanece por mucho más tiempo entre las víctimas que entre los miembros delgobierno nacional, que se encontraban alejados de los hechos. Trabajar en la detecciónde riesgos, la planificación y los ejercicios de entrenamiento en los niveles comunitarioo local fomenta la reflexión y el debate sobre esa memoria histórica. Hablar de losproblemas y de cómo deben enfrentarse constituye una manera excelente de desarrollar

la conciencia, el consenso y la motivación25.

2. Movilización en el nivel local

a. RecursosEn Cuba, los recursos para la preparación para casos de desastre y respuesta ante losmismos se aprovechan al máximo, de nuevo, debido al sistema socioeconómico del país.El gobierno es propietario de la mayoría de los recursos y los pone a disposición de laDefensa Civil para la preservación de las vidas de la población en momentos de

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Los niños cubanos al igual que toda otraentidad en el país toman parte en eejercicio anual de dos días como prepa-ración antes de la temporada dehuracanes.



emergencia. Hasta la fecha, la descentralización llevada a cabo en Centroamérica no haimplicado la asignación de muchos nuevos recursos a los municipios, aunque ello siguesiendo un objetivo a largo plazo.

La lección a extraer en este caso de la experiencia cubana consiste en que el capital social,el “aceite” que facilita el compartir de recursos, puede producir altos niveles deefectividad incluso en un medio en que escasean los recursos. El capital social para lospropósitos de los que hablamos tiene tres dimensiones: la comprensión por parte de lapoblación de la importancia de salvar vidas, su confianza en que los recursos a los quehacen una contribución serán empleados para el bien común y la relación decooperación que se establezca a lo largo de la experiencia de colaboración.

Si un gobierno local es capaz de desarrollar relaciones que se nutran de esa confianza, esposible establecer una colaboración con organizaciones no gubernamentales y gruposcomunitarios, instituciones y empresas para negociar cómo poner recursos de esasentidades al servicio de la comunidad en una situación de emergencia. Por ejemplo, esa

negociación podría incluir el transporte para la evacuación, un edificio que sirva derefugio, fondos para abastecerlo de alimentos, una estación de radio comunitaria paralas comunicaciones, en resumen, una larga lista de necesidades potenciales. Convoluntad política, los gobiernos locales pueden buscar otras posibilidades más allá de lacomunidad, como la Unidad Panamericana de Respuesta a Desastres, fundada por laFICR en la América Latina precisamente para apoyar a las comunidades de pocosrecursos en casos de emergencia.26

b. ComunicacionesEn ausencia de una decisión del gobierno nacional de adoptar una estrategia decomunicaciones, los gobiernos locales pueden tomar la decisión de crear una propia,

dándole acceso así a la información sobre peligros a la población en situación de riesgo.Si los gobiernos locales tienen acceso a una información confiable y están dispuestos atrasladarla a la población, hay tres lecciones básicas que extraer de la experiencia cubana:formular de manera sencilla la información, emplear un medio de comunicación al quela población tenga fácil acceso y aprovechar los recursos de comunicación de los que sedispone. En muchos países centroamericanos existen muchas posibilidades de emplearradios comunitarias y rurales ya existentes para la prevención de desastres.

Es obvio que las labores de preparación para casos de desastre, cuando se realizan acabalidad, se solapan y refuerzan entre sí. El trabajo educativo, de detección de riesgosy planificación para una emergencia con la población, la hará mucho más proclive aescuchar los boletines de emergencia y actuar en consecuencia.

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La radio cubana es una herramientaimportante para mantener la poblacióninformada.



D. Respuesta ante desastres

1. Estructuras para la preservación de vidas

a. La organización comunitaria en acción en San Vicente, El SalvadorExiste un amplio consenso en los círculos de especialistas sobre desarrollo y desastres deque la causa de que el huracán Mitch dejara un saldo de 9 000 muertes en Centroamérica 27

fue la enorme fal ta de preparación de los gobiernos nacionales para responder al desastre . Allí donde se salvaron vidas, a menudo fue gracias a los esfuerzos de la población de lascomunidades amenazadas, lo que ha dado pie a la esperanza de que se puede hacer máspara desarrollar en el futuro los recursos comunitarios de respuesta ante desastres.

Uno de los ejemplos más sobresalientes ocurrió en El Salvador. Ante el crecimiento delas aguas causado por las lluvias del huracán Mitch, el gobierno comenzó a preocuparsede que las represas no pudieran contenerlas. A raíz de esa preocupación, abrió lascompuertas de una serie de presas en la zona del Lempa, con lo que docenas de

comunidades resultaron inundadas. El gobierno no sólo no evacuó previamente a lapoblación, sino que ni siquiera le informó de la apertura de las presas. Los pobladoresde las comunidades se enteraron de lo que sucedía cuando vieron crecer las aguas en sushogares. Un grupo de comunidades de Usulután y San Vicente, en ambas márgenes delrío, tenían una historia de organización social. Esas comunidades coordinaron susrecursos y aprovecharon la cohesión social existente para hacer uso de muchos de losmismos principios que se aprecian en el modelo cubano. Formaron comisiones deevacuación, refugios, salud y seguridad. Evacuaron a las personas en situación devulnerabilidad hacia terrenos altos y patrullaron el río en sus propias embarcaciones paramantenerse al tanto de que los que permanecían en sus hogares y de que los animales

estuvieran a salvo. En esas comunidades no se perdió ni una sola vida, a pesar de queen otros pueblos muchos murieron (Delaney 2004).

¿Qué fue lo que funcionó en San Vicente y Usulután, y por qué?

• Los habitantes de la zona tenían una historia y una experiencia de organizacióna la que podían apelar en esa situación;

• existían relaciones previas de cooperación;

• existía una capacidad de liderazgo con iniciativa;

• la población fue movil izada por líderes a los que conocía y en los que confiaba;

• se emplearon colectivamente los recursos con los se que contaba, lo quepermitió aprovecharlos al máximo;

• se echó mano a un capital social preexistente —confianza, solidaridad, orga-nización y cooperación— para reducir la vulnerabilidad de la población.28

Este ejemplo de respuesta ante desastres en El Salvador demuestra claramente quealgunos de los atributos que hacen funcionar el trabajo de reducción de riesgos en Cuba,a los que nos hemos referido en este informe como “el aceite de la maquinaria dereducción de riesgos” (capital social), son los mismos que ponen en juego algunascomunidades centroamericanas para reducir los riesgos. Existe la posibilidad de ampliar

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esta experiencia a una escala mucho mayor en la región. Para hacerlo, los actoresinvolucrados en trabajos en torno a los desastres y en labores de desarrollo sostenibledeben cooperar más estrechamente a fin de identificar aspectos comunes de su trabajoque refuercen la reducción de riesgos.

b. Movilización comunitaria en estructuras diseñadas para la preservaciónde vidasEvacuación y refugios: Como ya se ha señalado en este informe, la evacuación salvavidas. Sin embargo, ningún gobierno centroamericano practica la evacuación masivacon fines preventivos. En Nicaragua, por ejemplo, no se evacuó a la población deBluefields al paso del huracán César en 1996, y la falta de una política de evacuacióndurante el huracán Mitch, en 1998, causó miles de muertes (Trujillo 2000, 63).

El ejemplo de El Salvador que se menciona en la sección previa muestra cómo lascomunidades pueden, incluso sin ayuda externa, utilizar con éxito los recursos de quedisponen para crear una estructura efectiva de preservación de vidas. Una evacuación

exitosa consiste en la combinación de motivación, conocimientos y logística. Laprimera prioridad es educar a la población sobre la importancia de la evacuación para lapreservación de las vidas y darle acceso a información confiable. La participaciónpopular en las actividades de preparación, la formación de capital social entre elgobierno y la población, la creación de relaciones forjadas en el trabajo en torno aldesarrollo son todas labores que se suman para reforzar la motivación de la poblaciónpara evacuarse en momentos de emergencia.

Al mismo tiempo, si se practican exitosamente, esas actividades constituyen la base de laorganización de la logística de la evacuación y los refugios.29 En Cuba, son dirigenteslocales quienes llevan a cabo la mayor parte de la evacuación masiva. El presidente de

una cooperativa dirige la evacuación de las familias de los miembros. El sistema derefugios cubano aprovecha al máximo las viviendas y estructuras locales seguras de quese dispone. En el Lempa fueron los líderes comunitarios quienes organizaron laevacuación y los refugios. Reforzar las estructuras locales de liderazgo como parte deltrabajo en torno al desarrollo sostenible implica que también constituirán un recurso encaso de desastre.

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Cuba enfatiza un modelo de mitigaciónde desastres comprensivo que envuelve

todos los sectores de la sociedad. Aunlos miembros de las comunidades másrurales son actores importantes en la gestión de daños.



V. CONCLUSIONES

La adaptación de la experiencia cubana a otros países plantea muchos temas complejos.En el Capítulo II de este informe se analizó el papel que desempeña el modelo de

desarrollo socioeconómico cubano en la reducción de la vulnerabilidad y la falta deequidad mediante su compromiso con el acceso universal a los servicios y la equidad en sudisfrute. El informe anual de 1998 del director de la OPS, en el que se analiza la tragediaprovocada por el huracán Mitch, muestra la importancia de ese factor. El informe llega ala conclusión de que el común denominador de las víctimas del huracán Mitch era lapobreza.

El presente informe llega a conclusiones similares: no hay estrategia mejor a largo plazo

para la disminución de la vulnerabilidad ante un peligro que la reducción de la

pobreza y la promoción de la equidad social y económica. Proporcionar al conjunto

de la población el acceso a recursos como la alfabetización, caminos y electricidad, comoocurre en el caso de Cuba, multiplica el efecto de las medidas de preparación para casosde desastre y respuesta ante los mismos. Los países que no cuentan con esos niveles dedesarrollo social carecen de dichos efectos multiplicadores para sus medidas dereducción de riesgos. No obstante, aunque es obvio que en este sentido Cuba está enposición verdaderamente ventajosa, sería miope tildar todo un sistema de no adaptableo reproducible en otros países cuando es claro que ese sistema sirve para salvar vidas.

Volviendo a la ecuación de los desastres, esto es, riesgo = peligro x vulnerabilidad, yaanalizada en este informe, hay que decir que tanto el número de personas que muerena causa de desastres asociados con fenómenos meteorológicos como la frecuencia de esos

desastres están en aumento debido a las condiciones meteorológicas extremas causadaspor el cambio climático. Y no es una casualidad que los más vulnerables son losmarginados de los países pobres del sur, que es precisamente el área geográfica delplaneta donde esos peligros están incrementándose.

Ante esta situación, lo ideal sería que los gobiernos de esos países se comprometieran conun desarrollo sostenible a largo plazo que redujera los riesgos y con el establecimientode estructuras nacionales para la preparación para casos de desastres y la mitigación yrespuesta ante los mismos, a fin de preservar las vidas humanas. En un mundo ideal,gobiernos preocupados adoptarían los doce elementos de la “regla de oro” de Wisnerpara un buen ejercicio de gobierno en lo relativo a la reducción de riesgos, comenzando

por el compromiso polí tico con la preservación de vidas. Cuba, aun en medio decircunstancias económicas adversas, demuestra que el compromiso político con lapreservación de vidas es la base a partir de la cual mucho se puede lograr.

En el mundo real de principios del siglo XXI, tan lejano al ideal, no es posible permitirque la ausencia de compromiso político en el nivel nacional siga siendo un obstáculoinsuperable para enfrentar la reducción de riesgos en los países del sur, sobre todo dadala gravedad de una vulnerabilidad creciente. La descentralización del estado, tanfavorecida por el modelo neoliberal, hace posible trabajar en la reducción de riesgos en

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“Las poblaciones que sufrieron

de modo desproporcionado

fueron las que residían en

grandes áreas marginales sin

acceso a viviendas bien cons-

truidas y seguras, servicios

básicos de salud, educación e

información... [esos factoresson producto de] el desarrollo

desigual que prevalece en la

región y que genera pobreza y

marginalidad, factores deter-

minantes de la vulnerabilidad,

sobre todo en caso de desas-

tres, sean naturales o produ-

cidos por la acción humana.”

Extracto del informe anual de 1998 del

director de la OPS, en el que se analiza la

tragedia provocada por el huracán Mitch.



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CAPITULO V: “CONCLUSIONES”

los niveles provinciales y municipales del gobierno, a pesar de la falta de un compromisonacional. Como se analiza en la sección dedicada a la América Central, el trabajo conlos gobiernos locales puede constituir una oportunidad para intervenir en un nivel en elque las autoridades pueden verse obligadas a rendir mejores cuentas de su gestión a lapoblación y pueden producir respuestas más ágiles.

Todo intento de trabajar en el nivel de los gobiernos locales tendrá limitaciones hastatanto no se incorpore la reducción de riesgos al desarrollo sostenible, los países noemprendan un buen ejercicio de gobierno en lo tocante a la reducción de riesgos y nose revierta el cambio climático. Resulta crucial seguir trabajando en estos tres aspectosde largo plazo. No obstante, dado el incremento del número de muertes a causa dedesastres de origen meteorológico, también resulta imprescindible adoptar medidas demás corto plazo que fortalezcan la capacidad de las comunidades para reducir suvulnerabilidad por todos los medios posibles.

El impresionante trabajo realizado en Cuba en el nivel nacional ha dado lugar al

surgimiento de medidas, estructuras y factores positivos que son fundamentales en ellargo plazo. No obstante, el presente análisis del modelo de reducción de riesgos cubanotambién demuestra que se puede lograr mucho centrando los esfuerzos en el nivel local.Es precisamente gracias al empleo en Cuba de factores intangibles como

• los dirigentes locales,

• la movilización comunitaria,

• la participación popular en la planificación,

• la puesta en práctica comunitaria de estructuras para la preservación de vidas y

• la formación y desarrollo de capital social

que los factores tangibles de la nación para la reducción de riesgos se potencian y setornan más efectivos. Es más, el presente informe sostiene que con la ausencia de esasmedidas centradas en el nivel local y encaminadas a lograr la participación popular, losfactores ubicados en el nivel nacional tendrían una efectividad mínima. Por tanto, elejemplo de Cuba nos brinda importantes lecciones para un buen trabajo de reducciónde riesgos en el nivel local en otros países, incluso en ausencia de una voluntad políticao recursos nacionales.

Los cinco factores intangibles listados antes están presentes en grados diversos en el nivel

local en Centroamérica, y la historia demuestra que han funcionado en el pasado. Elejemplo de las comunidades de las márgenes del río Lempa demuestra de maneraconcluyente que no sólo en Cuba las comunidades pueden usar con eficiencia losrecursos locales para reducir los riesgos y salvar vidas. En El Salvador no fueron lasestructuras nacionales, ni la legislación sobre desastres, ni las regulaciones constructivaslas que en última instancia salvaron vidas, sino la capacidad organizativa de la poblacióndel lugar, los líderes de las localidades y la confianza, la cooperación y las relaciones detransparencia que habían desarrollado entre sí. Hay una necesidad al igual que unademostrada capacidad para la gestión de desastres con base comunitaria en



Centroamérica. CBDM es una estrategia creciendo en popularidad pero usualmente seaplica de forma esporádica y desequilibrada. Cuba provee una experiencia única en laimplementación de CBDM en escala masiva, vinculándola al gobierno local. Estaexperiencia provee un punto de encuentro para el intercambio y discusión entre los quetrabajan en el campo de reducción de riesgo en Cuba y Centro América.

El primer paso sería un análisis a profundidad por parte de organizaciones nogubernamentales, instituciones de investigación y quizás gobiernos localescentroamericanos de un lado, y los actores pertinentes de la defensa civil cubana delotro. Juntos podrían analizar qué aspectos del modelo cubano podrían adaptarse al nivellocal en los diferentes países de la América Central. Resultaría muy útil incluir en eseanálisis a organizaciones multilaterales que trabajan en el área de la reducción de riesgosen el Caribe, como el PNUD. Un segundo paso sería identificar instancias donde elmodelo CBDM ha sido exitoso en Centroamérica y examinarlo a la luz del modelocubano para ver si puede ser adaptado. Un tercer paso sería desarrollar y fomentar unacoordinación más estrecha en el nivel local entre las organizaciones que trabajan en el

desarrollo sostenible, las que laboran en ayuda en casos de desastre y emergencia y lasorganizaciones comunitarias, a fin de identificar cómo podrían coordinarse para reducirlos riesgos de la población más vulnerable. El propósito del presente informe es ser unincentivo y una invitación para futuros debates sobre cómo podría adaptarse el modelocubano para su empleo en otros países con el fin de reducir la vulnerabilidad de laspoblaciones más amenazadas por los crecientes peligros. Si despierta el interés ycomienza un proceso de aprendizaje que trascienda las fronteras, habrá logrado suobjetivo.

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NOTAS FIN ALES

NOTAS FINALES

1 Cifras de evacuaciones y daños de propiedadfueron tomadas de los reportes de la Oficinade Coordinación de Asuntos Humanitariosde las Naciones Unidas (OCHA). Cifrassobre evacuaciones durante el HuracánMichelle y de mortandad provienen de laDefensa Civil Cubana.

2 Centro Nacional de Huracanes de los EE.UU., Reportes de Ciclones Tropicales 1996-2002 y Defensa Civil Cubana.

3 Según el Instituto Cubano de Meteorología.ocurrieron 13 eventos meteorológicos

extremos entre 1950 y 1959, 15 entre 1960y 1969, 29 entre 1970 y 1979, 44 entre1980 y 1989 y 72 entre 1990 y 1999.

4 En particular, el informe de la prestigiosaOrganización Meteorológica Mundial de lasNaciones Unidas plantea sin ambages que lascondiciones meteorológicas extremasregistradas en todo el planeta correspondencon las predicciones sobre el calentamientoglobal, e implican que pueden aumentar lafrecuencia y la intensidad de los eventosmeteorológicos extremos.

5 En una entrevista realizada por OxfamExchange para su número de otoño del2003, (“A Challenging Climate for Oxfam”),Ross Gelbspan explica por qué el cambioclimático golpea con más fuerza a los paísesen desarrollo: “El impacto del cambioclimático es mayor para los pobres delmundo, porque los países en desarrollo nopueden costear una infraestructura quesobreviva a los desastres naturales, que soncada más frecuentes y destructivos.”

6 El Índice de Desarrollo Humano de 1999,

herramienta que mide las dimensionesbásicas del desarrollo humano, incluyendo laesperanza de vida al nacer, la tasa dealfabetización adulta y la matricula escolar combinada, clasificó a Cuba en el lugar número 58 de 174 países.

7 La misión de la Federación Internacional deSociedades de la Cruz Roja y de la MediaLuna Roja (FICR), que es la mayor orga-nización humanitaria del planeta, consiste en

contribuir a mejorar la vida de las personasvulnerables movilizando para ello las fuerzasde la humanidad. Fundada en 1919, integranla confederación internacional las 178 socie-dades nacionales de la Cruz Roja y la MediaLuna Roja. Sus objetivos son promover losvalores humanitarios, la respuesta antedesastres, la preparación para casos dedesastre y la atención comunitaria y de salud.Debido al significativo incremento delnúmero de desastres naturales en los últimosaños, la FICR ha aumentado su trabajo depreparación para casos de desastres y

reducción de riesgos. Para ello publica uninforme anual sobre desastres como fuentede consulta para las labores relacionadas conlos mismos. El informe del 2002, dedicadoa la reducción de los riesgos, presenta unpanorama mundial de lo que se hace en esaárea. En el mismo se plantea la necesidad dedesarrollar una comprensiva reducción de losriesgos para lo cual se debe trabajar simultáneamente en las seis áreas listadas,cuyos ámbitos se solapan.

8 En su ponencia titulada “Popular

Mobilization and Disaster Management inCuba”, Sims y Vogelman le atribuyen una granparte del éxito del modelo cubano a lasestructuras nacionales establecidas por elgobierno central. Su tesis es que los paísesque cuentan con estructuras guber-namentales muy organizadas, capacidad parahacer cumplir lo establecido, buenossistemas de información a través de losmedios de comunicación y una poblacióncon altos niveles de educación y acceso a losmedios son los más preparados para enfren-tarse a un peligro (p. 393).

9 “La Habana es una ciudad de dos millones dehabitantes, y en su historia se registrannumerosas muertes a causa de los huracanes.En 1844, 500 personas perdieron la vida en LaHabana. En 1866, la cifra de muertes en laciudad fue de 600, y en 1944 hubo 330muertos y 269 edificios se derrumbaron. [Enel año 2001 la ciudad fue azotada por elhuracán Michelle, el peor que veía la Isla desde1944, pero sólo murieron cinco personas.]



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Pero esa no fue la primera [vez] que lapreparación salvó vidas. En 1996, el huracánLili destruyó algunos edificios históricos, perono produjo víctimas fatales... ¿Contribuye aello el socialismo?... No me importa si se lellama socialismo o buen ejercicio de

gobierno... Puede que la orientación ideo-lógica del gobierno nacional no sea el factor más importante... Sean cuales fueren lasrazones, Cuba nos puede enseñar algunaslecciones.” (Dr. Ben Wisner, The Guardian, 14de noviembre del 2001).

10 La red fue un resultado de dos reunionesregionales auspiciadas por el PNUD en el año2001. Una de ellas se centró en lasinstituciones regionales y la otra en losfuncionarios gubernamentales responsablesde la adaptación al cambio climático y losdesastres naturales.

11 Los médicos de la familia son la base delsistema de salud cubano, que se centra en laprevención y la promoción de la salud. Encada comunidad reside un médico de lafamilia, en un apartamento especialmenteasignado para su uso en el piso superior delconsultorio del barrio. Ellos ocupan la primeralínea de la atención de salud en la comunidad:diagnostican los padecimientos de lospacientes, atienden a los que está a su alcancey remiten a los demás al próximo nivel deatención de salud. Los médicos de la familia

siguen la evolución de los embarazos, los niñosdurante su primer año de vida y los ancianos.También se ocupan de la vacunación y lascampañas de salud, y de la educación de lapoblación sobre temas de salud.

12 Los CDR son comités de vecinos fundados enla década de 1960 para defender al paíscontra una agresión armada. Integrados ydirigidos por los vecinos, los CDR son unafuente inagotable para las labores derespuesta en situaciones de emergencia. Soncapaces de movilizar a los vecinos de una

cuadra con mucha rapidez, y sus dirigentesconocen las vulnerabilidades y capacidades decada barrio.

13 El enfoque de medios de subsistencia es unaestrategia multifacética de reducción de lapobreza que toma en cuenta la manera en queuna determinada población se asegura la satis-facción de sus necesidades básicas y se centraen fortalecer su capacidad para hacerlo.

14 La información en la siguiente secciónproviene de entrevistas extensas hechas por laautora y asistente de investigación en Pinar delRío, Isla de la Juventud, Cienfuegos y laHabana en octubre de 2002, y marzo y abrilde 2003. Las entrevistas incluyeron

representantes de gobiernos municipales yprovinciales, ONGs, cooperativas, orga-nizaciones de masa, la Cruz Roja Cubana, laDefensa Civil Nacional, representantes delsector de salud, profesores, PNUD,representantes de varios ministerios y ciuda-danos comunes. Notas de pies se acompañanalgunas entrevistas individuales.

15 En algunos países, la decisión de declarar unaalerta a menudo es un proceso muy politizadoque suele, por ello, retardarse. En 1998,cuando el huracán Mitch azotó Centroamérica,el entonces presidente de Nicaragua, ArnoldoAlemán, se negó durante varios días a decretar una emergencia, incluso cuando ya era obvioque se estaban produciendo muertes a causade las inundaciones y la permanencia de laspersonas a la intemperie.

16 Entrevista por la autora en la Habana enMarzo 2003.

17 Entrevistas por la autora en Cienfuegos y laHabana en marzo de 2003.

18 Por ejemplo, durante el paso del huracán Irene,en 1999, 276 718 personas fueron evacuadas,

incluidos los estudiantes (Llanes Guerra2003) pero sólo 21 602 de ellas fueron arefugios comunitarios; el resto fue a las casasde familiares, amigos y vecinos, ubicación queya les había sido asignada desde mucho antesdel paso del huracán. Si ello es necesario, aesas casas que hacen las veces de refugios deevacuación locales se les asigna un apoyo dealimentos, agua y otros abastecimientos. Elloreduce mucho la carga de mantener unapoblación muy numerosa en refugioscomunitarios, en términos de los suministros,la energía y el control de enfermedades.

19 Notas de una visita de Oxfam America a laIsla de la Juventud en octubre del 2002.

20 El embargo al comercio y la colaboraciónestablecido por el gobierno de los EstadosUnidos contra Cuba en 1961 se reforzó conla aprobación en 1992 de la Ley para laDemocracia en Cuba, mediante la cual lassubsidiarias de compañías estadounidensesfueron incluidas en el embargo y se prohibióa los barcos que toquen puertos cubanos



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NOTAS FIN ALES

tocar puertos estadounidenses por unperíodo de seis meses.

21 Esta información se menciona en un informede Oxfam Gran Bretaña publicado en el2000, “Risk Mapping and Local Capacities,Lessons from Mexico and Central America,”

por Monica Trujillo, Amado Ordóñez yCarlos Hernández. El informe da forma a lasnecesidades en preparación para desastresy reducción de riesgo en Centro América yMéxico y es la fuente de toda la informaciónen la sección 1.

22 Aunque los avisos relacionados al avance dela corriente de El Niño se mantuvierondurante varias semanas, y los relacionados alhuracán Georges durante varios días, losgrupos marginales de la población norecibieron la información necesaria para

hacer planes de contingencia ante undesastre inminente (PAHO 1998, 76).”

23 Como parte de su labor de creación de unabase de datos sobre la reducción de riesgosen el Caribe, el PNUD le encargó a AllanLavell un informe sobre el estado de las ini-ciativas de reducción de riesgos en la región.Su informe, titulado “Risk Management andReduction in the Caribbean: Considerationson the State of the Game and on NewChallenges for the Future” compara lareducción de riesgos en la América Central y

el Gran Caribe anglófono. Lavell llega a laconclusión de que en este último existe unimportante consenso nacional sobre lareducción de riesgos y estructuras nacio-nales, pero muy pocos proyectos prácticosde reducción de riesgos en el nivelcomunitario. Centroamérica, que carece deun fuerte consenso nacional, cuenta con unarica experiencia en intervenciones locales.

24 Didier Cherpital, de la FederaciónInternacional de la Cruz Roja, enfatiza elejemplo de la experiencia cubana enenfrentar al huracán Michelle en 2001,resaltando el valor de planificación antes dedesastres y el rol clave de la participación delas comunidades locales en la sesión delConsejo ECOSOC en el 2002.

25 La idea de fortalecer capacitación enhabilidades de preparación para desastres encomunidades como manera de reducir riesgoforma la base del modelo CBDM que tiene elobjetivo de reducir la vulnerabilidad por medio del fortalecimiento de la capacidad de

los residentes para resolver problemas alnivel comunitario. El Bando Asiático para laPreparación contra Desastres en Bangkok hahecho un trabajo significativo sobre elmodelo CBDM (Yodmani 2000).

26 La Federación Internacional de Sociedades

de la Cruz Roja y la Media Luna Roja fundó laUnidad Panamericana de Respuesta aDesastres (UPARD) con el fin de brindar apoyo técnico y material coordinado en elárea de manejo de desastres a sus agenciasmiembros en las Américas. UPARD apoya eltrabajo de las sociedades nacionales durantelas emergencias mediante una amplia gamade servicios técnicos, como manejo de desas-tres, abastecimientos, equipos encargadosdel agua y las labores de saneamiento,telecomunicaciones y logística.

27 Los datos en cuanto a la taza de muerte por el Huracán Mitch son muy variados. Estaestadística proviene del informe, “Res-ponding to Natural Disaster: The role of theInter-American Development Bank’s Lendingin Rebuilding Central America after HurricaneMitch 2001,” de la Washington Office onLatin America.

28 Este análisis se realizó a partir de datos delInforme Mundial sobre Desastres Naturalesdel 2002 de la FICR, que cita numerososejemplos del incremento de la efectividad del

trabajo en torno a los desastres a partir deaprovechar las relaciones existentes decooperación y confianza.

29 El programa de Preparación para Desastresde la FICR enfatiza la importancia del vínculoentre el fortalecimiento de las habilidades deuna comunidad, su estructura organizacionaly la habilidad de la comunidad para lareducción de riesgo.



ANEXO

Glosario de términos empleados en la reducción de riesgos de desastres (EIRD)

PeligroEvento físico, fenómeno o actividad humana potencialmente nocivo que puede causar pérdida de vidas o perjuicios a las personas, daños a bienes, perturbaciones sociales yeconómicas o degradación del medio.

RiesgoProbabilidad de consecuencias nocivas o pérdidas previsibles (víctimas fatales o daños apersonas, bienes, medios de subsistencia, la actividad económica o el medio) como resultadode la interacción entre peligros naturales o inducidos por los seres humanos y la existenciade condiciones de vulnerabilidad. Se suele expresar el riesgo mediante la ecuación riesgo =peligro x vulnerabilidad.

DesastreUna grave perturbación del funcionamiento de una comunidad o una sociedad causante decuantiosas pérdidas de vidas humanas, materiales, económicas o ambientales, que exceden lacapacidad de la comunidad o sociedad para enfrentarlas con sus solos recursos.

Reducción de riesgos de desastreDesarrollo sistemático y aplicación de políticas, estrategias y prácticas encaminadas a reducir al mínimo las vulnerabilidades y los riesgos de desastre en el seno de una sociedad.

MitigaciónMedidas estructurales y no estructurales adoptadas para limitar el impacto adverso de lospeligros naturales, la degradación ambiental y los peligros de origen tecnológico.

PreparaciónActividades y medidas llevadas a cabo con anterioridad para garantizar una respuesta efectivaal impacto de un desastre, incluida la emisión de avisos tempranos oportunos y efectivos y eltraslado temporal de personas y bienes de lugares amenazados.

VulnerabilidadConjunto de condiciones y procesos resultantes de factores físicos, sociales, económicos yambientales que incrementan la exposición de una comunidad al impacto de un peligro.

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**Última consulta a fuentes electrónicas: feb. 2004.


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Tomamos estas lecciones de Cuba para debatir y mejorar las estra-

tegias de reducción de riesgos a nivel comunitario en Centroamérica,

trabajando en la construcción de una cultura de prevención.



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