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$: Suprema Corte de Justicia de la Nación - AMPARO …...acto de aplicación (artículo 63, fracción XII, de la Ley de Amparo). b. Negó el amparo respecto del artículo 31 de la Ley$
AMPARO EN REVISIÓN 1077/2018. QUEJOSA Y RECURRENTE: **********.

PONENTE: MINISTRO EDUARDO MEDINA MORA I. SECRETARIA: IVETH LÓPEZ VERGARA. Colaboró: Deyanira Lustre Mota

Ciudad de México. Acuerdo de la Segunda Sala de la Suprema

Corte de Justicia de la Nación, correspondiente a la sesión de fecha

********** de ********** de dos mil diecinueve.

Vo. Bo.

Ministro:

V I S T O S; Y,

R E S U L T A N D O:

Cotejó:

PRIMERO. Demanda de amparo indirecto. Por escrito

presentado el tres de junio de dos mil dieciséis en la Oficina de

Correspondencia Común de los Juzgados de Distrito en el Estado de

Coahuila de Zaragoza, con residencia en Monclova, **********, por

conducto de su apoderado legal **********, demandó el amparo y la

protección de la justicia federal contra las autoridades y los actos que a

continuación se indican:

I. Del Congreso de la Unión y del Presidente de la República, los

artículos 31, 32 y 37, fracción V, la Ley Federal de Responsabilidad

AMPARO EN REVISIÓN 1077/2018

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Ambiental publicada en el Diario Oficial de la Federación el siete de

junio de dos mil trece.

II. Del Juez Quinto de Distrito en el Estado de Coahuila de

Zaragoza, con residencia en Monclova, el auto de cuatro de mayo de

dos mil dieciséis dictado en el procedimiento judicial de responsabilidad

ambiental **********, por el que ordenó a la Secretaría de Medio

Ambiente y Recursos Naturales y a la Procuraduría Federal de

Protección al Ambiente imponer medidas preventivas y cautelares

contra la ahora empresa quejosa.

III. Del Secretario de Medio Ambiente y Recursos Naturales y del

Procurador Federal de Protección al Ambiente, la imposición de

medidas preventivas y cautelares contra la ahora empresa quejosa.

La parte quejosa invocó como derechos fundamentales violados

los previstos en los artículos 1, 14 y 16 de la Constitución Política de

los Estados Unidos Mexicanos, y 24 y 25 de la Convención Americana

sobre Derechos Humanos; relató los antecedentes del asunto y planteó

los conceptos de violación que estimó pertinentes.

SEGUNDO. Trámite ante el juzgado de distrito. El Juez Cuarto

de Distrito en el Estado de Coahuila de Zaragoza, con residencia en

Monclova, a quien por razón de turno correspondió conocer del asunto,

mediante acuerdo de seis de junio de dos mil dieciséis formó el

expediente respectivo bajo el número **********, admitió a trámite la

demanda de amparo, dio la intervención legal correspondiente al

Agente del Ministerio Público de la Federación adscrito, requirió los


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informes justificados respectivos a las autoridades señaladas como

responsables, tuvo como parte tercero interesada a ********** y fijó fecha

y hora para la celebración de la audiencia constitucional.

Seguidos los trámites de ley, el diez de enero de dos mil

diecisiete, el juez de distrito celebró la audiencia constitucional y, el

veintitrés de marzo siguiente, dictó la respectiva sentencia en la que

resolvió lo siguiente:

a. Sobreseyó en el juicio en relación con los actos reclamados

consistentes en los artículos 32 y 37, fracción V, de la Ley Federal de

Responsabilidad Ambiental por ausencia de interés, dado que no existe

acto de aplicación (artículo 63, fracción XII, de la Ley de Amparo).

b. Negó el amparo respecto del artículo 31 de la Ley Federal de

Responsabilidad Ambiental, del auto de cuatro de mayo de dos mil

dieciséis dictado en el procedimiento judicial de responsabilidad

ambiental **********, y de la imposición de medidas preventivas y

cautelares contra la ahora empresa quejosa.

TERCERO. Recurso de revisión. Inconforme con la anterior

determinación, la parte quejosa interpuso recurso de revisión mediante

escrito presentado el diez de abril de dos mil diecisiete en la oficialía de

partes del Juzgado Cuarto de Distrito en el Estado de Coahuila de

Zaragoza, con residencia en Monclova; del cual, por razón de turno,

correspondió conocer al Tribunal Colegiado en Materias Administrativa

y Civil del Octavo Circuito, con residencia en la ciudad de Saltillo,

Coahuila de Zaragoza, cuyo Presidente, por acuerdo de quince de


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mayo de dos mil diecisiete, admitió a trámite el recurso y registró el

expediente con el número **********.

CUARTO. Revisión adhesiva. Mediante oficio presentado el

seis de junio de dos mil diecisiete en la Oficina de Correos de México

en la Ciudad de México, el Presidente de la República, en su calidad de

autoridad responsable y por conducto del respectivo funcionario con

facultades para actuar en su representación, se adhirió al recurso de

revisión; y, a través del auto del Magistrado Presidente de ocho de

agosto del mismo año, se admitió esa adhesión al recurso.

QUINTO. Resolución del tribunal colegiado de circuito.

Seguidos los trámites legales, el Tribunal Colegiado en Materias

Administrativa y Civil del Octavo Circuito, con residencia en la ciudad

de Saltillo, Coahuila de Zaragoza, dictó la resolución correspondiente

el quince de noviembre de dos mil dieciocho, mediante la cual

determinó lo siguiente:

Dejó firme el sobreseimiento decretado respecto del acto

reclamado consistente en el artículo 37, fracción V, de la Ley Federal

de Responsabilidad Ambiental.

Declaró que no se actualiza el motivo de improcedencia

analizado por el juez de distrito en relación con el artículo 32 de la Ley

Federal de Responsabilidad Ambiental en los términos siguientes:

“(…) De lo transcrito se obtiene que la responsable ordenó que:


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a) Se le diera intervención a la Secretaría del Medio Ambiente y Recursos Naturales, así como a la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente y se les requiriera a afecto de que impusieran inmediatamente a la empresa demandada las medidas preventivas y correctivas procedentes en el ámbito de sus atribuciones, respecto al daño ambiental que asevera la actora era generado por la empresa denunciada.

b) En la inteligencia precisó, de que se debería facilitar a las autoridades requeridas los documentos o elementos necesarios para la imposición, en su caso, de medidas preventivas y correctivas; asimismo, las citadas autoridades debían recabar muestras, datos, o cualquier elemento que resultara indispensable para ello.

c) También señaló que, se reservaba emitir cualquier otra medida cautelar de las contempladas en el numeral 32 de la Ley Federal de Responsabilidad Ambiental o en el Código Federal de Procedimientos Civiles hasta en tanto considerara la necesidad de las mismas durante el trámite del procedimiento.

De estas determinaciones, la precisada en el inciso a) encuadra en lo dispuesto en el artículo 31 de la Ley Federal de Responsabilidad Administrativa, pues esta norma prevé como medida precautoria que, en su caso, el juez que conozca del procedimiento de responsabilidad ambiental ordene a la Secretaría y a la Procuraduría, a efecto de que imponga inmediatamente las medidas preventivas y correctivas procedentes en el ámbito de sus atribuciones, que fue lo que hizo la responsable en el acuerdo de admisión que se reclama.

Asimismo, la prevista en el inciso b), actualiza la hipótesis normativa prevista en el numeral 32 de la Ley Federal de Responsabilidad Ambiental, dado que esta disposición permite que la autoridad que conozca del procedimiento pueda ordenar el aseguramiento de documentos, toma de muestras o los elementos necesarios para imponer las medidas, que es lo que medularmente hizo la responsable en el acuerdo que se reclama, en la medida en que precisó que la empresa demandada debía facilitar a las autoridades requeridas los documentos o elementos


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necesarios para la imposición, en su caso, de medidas preventivas y correctivas; así como estableció que las citadas autoridades debían recabar muestras, datos, o cualquier elemento que resultara indispensable para ello.

Y si bien esta última medida se refiere a la orden dada a las autoridades administrativas para que impongan las medidas preventivas y correctivas procedentes en el ámbito de sus atribuciones, lo que se relaciona con el contenido del artículo 31 de la Ley Federal de Responsabilidad Ambiental, lo cierto es que la autorización a las autoridades para que requieran los documentos, muestras, datos, o cualquier elemento que resultara indispensable para la imposición de medidas preventivas y correctivas, no se vincula con dicha disposición, sino con la facultad contenida en el numeral 32 de la misma legislación, que otorga al juez que conoce del procedimiento la posibilidad de ordenar ese tipo de medidas cautelares. (…)”.

Declaró inoperantes e infundados los agravios de la revisión

adhesiva a través de los cuales la autoridad responsable planteó la

actualización de diversos motivos de improcedencia.

Ordenó remitir los autos a esta Suprema Corte de Justicia

de la Nación para que resolviera el tema de fondo materia de su

competencia (artículos 31 y 32 de la Ley Federal de Responsabilidad

Ambiental).

SEXTO. Trámite ante la Suprema Corte de Justicia de la

Nación. Por acuerdo de doce de diciembre de dos mil dieciocho, el

Ministro Presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación

radicó el recurso de revisión bajo el expediente 1077/2018 y determinó

que es procedente asumir la competencia originaria de este Alto

Tribunal para conocer del asunto; asimismo, turnó el expediente para

su estudio al señor Ministro Eduardo Medina Mora I.


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SÉPTIMO. Avocamiento. Mediante acuerdo de Presidencia de

siete de febrero de dos mil diecinueve, esta Segunda Sala se avocó al

conocimiento del asunto y, previo registro de ingreso, se remitieron los

autos a la ponencia del señor Ministro Eduardo Medina Mora I., para la

elaboración del proyecto correspondiente.

OCTAVO. Publicación del proyecto. El proyecto de sentencia

relativo a este asunto se publicó en términos de los artículos 73, párrafo

segundo, y 184, párrafo primero, de la Ley de Amparo, así como del

Acuerdo General Plenario 7/2016.

C O N S I D E R A N D O:

PRIMERO. Competencia. Esta Segunda Sala de la Suprema

Corte de Justicia de la Nación es legalmente competente para conocer

el presente recurso de revisión, en términos de lo dispuesto en los

artículos 107, fracción VIII, inciso a), de la Constitución Política de los

Estados Unidos Mexicanos; 81, fracción I, inciso e), y 83 de la Ley de

Amparo; 21, fracción II, inciso a), de la Ley Orgánica del Poder Judicial

de la Federación, en relación con lo previsto en los puntos segundo,

fracción III, y tercero del Acuerdo General Plenario 5/2013 publicado en

el Diario Oficial de la Federación de trece de mayo de dos mil trece,

porque fue interpuesto en contra de una sentencia dictada en audiencia

constitucional en la que subsiste el problema de constitucionalidad

respecto de la Ley Federal de Responsabilidad Ambiental.


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SEGUNDO. Oportunidad y legitimación. No es el caso de

analizar la oportunidad del recurso de revisión ni la legitimación de

quien lo interpuso, pues de estos temas se ocupó debidamente el

tribunal colegiado de circuito que previno en su conocimiento, en los

considerandos segundo y tercero de su fallo.

TERCERO. Causales de improcedencia. En principio, es de

destacarse que el Tribunal Colegiado en Materias Administrativa y Civil

del Octavo Circuito desestimó los agravios de la adhesión al recurso

dirigidos en su totalidad a defender la improcedencia del juicio de

amparo, por lo que, al tenor de la conclusión alcanzada por el indicado

tribunal, se impone declarar infundada la revisión adhesiva.

Empero, en términos de lo dispuesto en el punto noveno,

fracción II, del Acuerdo General Plenario 5/2013 publicado en el Diario

Oficial de la Federación de trece de mayo de dos mil trece, se advierte

que el indicado tribunal colegiado de circuito que previno en el

conocimiento del asunto no agotó el aspecto relativo a la improcedencia

del juicio, específicamente en cuanto a las causales invocadas por las

partes cuyo estudio omitió el juez de distrito. Así, aun cuando de

conformidad con esas disposiciones corresponde a los tribunales

colegiados analizar todo lo relativo a la procedencia del juicio de

amparo, esta Segunda Sala, por una cuestión de economía procesal y

de manera excepcional, procede a analizar esos aspectos al tenor de

lo siguiente:

I. La Cámara de Senadores, al rendir su informe justificado (folio

ciento treinta y ocho y siguiente), invoca la causal de improcedencia


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prevista en el artículo 61, fracción XII, de la Ley de Amparo, porque la

simple discusión, votación y aprobación de los artículos reclamados de

la Ley Federal de Responsabilidad Ambiental no afectan la situación de

la parte quejosa.

No se surte el motivo de improcedencia aducido, toda vez que,

conforme al artículo 72, apartado A, de la Constitución Política de los

Estados Unidos Mexicanos, la discusión y aprobación de una norma

forma parte del proceso legislativo, es decir, del conjunto de actos

necesarios para su formación, los que, de manera integral, dan vigencia

a un cuerpo legal, constituyendo así una unidad indisoluble.

Y, en ese tenor, al haberse reclamado diversos artículos de la

Ley Federal de Responsabilidad Ambiental, es claro que los actos del

procedimiento legislativo correspondiente (que no fueron impugnados

por vicios propios), generan un perjuicio a la parte quejosa en la medida

que dieron origen a la normatividad reclamada.

Por tanto, el interés que tiene la amparista respecto de la

discusión y aprobación de esos preceptos, guarda estrecha vinculación

con la afectación que le depara su contenido, al tenor del criterio

sustancial de la tesis aislada del Tribunal Pleno, consultable en el

Semanario Judicial de la Federación, Séptima Época, tomo 97-102,

primera parte, página ciento treinta y tres, que dice:

“REFRENDO. INTERÉS JURÍDICO. Si de la documentación exhibida por los quejosos queda probado que tienen el carácter de causantes, a quienes corresponde pagar el impuesto establecido en la ley promulgada mediante el decreto cuyo refrendo es combatido, dicha circunstancia es suficiente para


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estimar que éste si afecta el interés jurídico de aquéllos, ya que el mismo es uno de los actos que concurren a formar el ordenamiento legal impugnado por vicios de inconstitucionalidad”.

Igualmente, es ilustrativa la tesis aislada del Tribunal Pleno,

publicada en el Semanario Judicial de la Federación, Séptima Época,

Volumen 40, Primera Parte, página treinta y siete, que dice:

“LEYES, REFRENDO Y PROMULGACIÓN DE LAS. INCONSTITUCIONALIDAD. Si los actos de promulgación y de refrendo no se combaten como actos autónomos, sino como requisitos formales del procedimiento legislativo correspondiente, de manera que su constitucionalidad deriva del precepto jurídico combatido, y si el mismo fue declarado contrario a la Constitución por sentencia firme, también resultan inconstitucionales los citados actos de promulgación y de refrendo”.

II. La Cámara de Diputados, al rendir su informe justificado (folios

ciento cuarenta y seis), expuso que se actualiza el motivo de

improcedencia previsto en el artículo 61, fracción XII, de la Ley de

Amparo, dado que las normas reclamadas no causan perjuicio a la

parte quejosa, en la medida en que fueron expedidas en estricto apego

a la normatividad constitucional y legal que rige su proceso de creación,

y en respeto a los derechos fundamentales.

No se actualiza el motivo de improcedencia aducido, pues las

afirmaciones de la autoridad responsable en cuanto a que las normas

generales reclamadas se ajustan al texto constitucional, se vinculan con

cuestiones de fondo (contenido, alcance y control constitucional de

dichas normas), por lo que no constituyen aspectos que miren a la

procedencia y, en ese tenor, deben desestimarse al tenor de la


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jurisprudencia 135/2001, pronunciada por el Tribunal Pleno, publicada

en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época,

tomo XV, enero de dos mil dos, página cinco, que dice:

“IMPROCEDENCIA DEL JUICIO DE AMPARO. SI SE HACE VALER UNA CAUSAL QUE INVOLUCRA EL ESTUDIO DE FONDO DEL ASUNTO, DEBERÁ DESESTIMARSE. Las causales de improcedencia del juicio de garantías deben ser claras e inobjetables, de lo que se desprende que si se hace valer una en la que se involucre una argumentación íntimamente relacionada con el fondo del negocio, debe desestimarse”.

Agotado el estudio de las causales de procedencia, se pasa al

estudio de fondo del asunto.

CUARTO. Antecedentes del asunto. Se estima conveniente

atender a los hechos relevantes que dieron lugar a la promoción del

juicio de amparo, a saber:

1. Por escrito presentado el veintisiete de enero de dos mil

quince en la Oficina de Correspondencia Común a los Juzgados de

Distrito en el Estado de Coahuila de Zaragoza, con residencia en

Monclova, ********** promovió acción de responsabilidad ambiental

contra **********, conforme a los artículos 27, 28, fracción I, y 30 de la

Ley Federal de Responsabilidad Ambiental1, relatando los hechos

siguientes:

1 “Artículo 27. Las personas e instituciones legitimadas conforme al artículo 28 de la presente ley, podrán

demandar la responsabilidad ambiental y el cumplimiento de las obligaciones, pagos y prestaciones previstos en este título, en términos de lo dispuesto por la presente ley, el Código Federal de Procedimientos Civiles, o de conformidad a la ley federal que regule los procedimientos judiciales a los que hace referencia el artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos”.

“Artículo 28. Se reconoce derecho e interés legítimo para ejercer acción y demandar judicialmente la

responsabilidad ambiental, la reparación y compensación de los daños ocasionados al ambiente, el pago de la Sanción Económica, así como las prestaciones a las que se refiere el presente Título a:

I. Las personas físicas habitantes de la comunidad adyacente al daño ocasionado al ambiente; (…)


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“1. ********** es una empresa que se dedica a la producción de

acero y cuenta con varias plantas en la ciudad de Monclova, Coahuila, y Frontera, Coahuila, afectando el aire de toda la ciudad de Frontera y Monclova, Coahuila, así como la contaminación de arroyo Frontera y el río Monclova.

2. Basta con observar la contaminación que expiden los hornos de la presente demanda para que a golpe de vista se note la contaminación de los gases grises que expiden sus plantas, mismas que están provocando una contaminación severa a toda la ciudad de Frontera y Monclova, Coahuila.

3. La suscrita conoce a muchísima gente que vive en los alrededores de sus plantas y que se ha enfermado, siendo que a decir de ellas ha sido por los gases y polvos que expiden las plantas de la demandada.

4. La realidad es que la industria siderúrgica no puede estar en el centro de una metrópolis, lo correcto es que con el fin de evitar la contaminación ambiental es que reubiquen todas sus plantas a una distancia considerable de la ciudad.

5. La suscrita comprobará a lo largo del juicio que la demanda ha producido un daño ambiental inmenso a la comunidad de Frontera, Coahuila, y Monclova, Coahuila, tanto en el aire como en el arroyo Frontera y el río Monclova”.

2. Por auto de veintiocho de enero de dos mil quince se formó el

expediente relativo al procedimiento judicial de responsabilidad

ambiental ********** del índice del Juzgado Quinto de Distrito en el

Estado de Coahuila de Zaragoza, con residencia en Monclova; mientras

que por auto de cinco de febrero siguiente, la titular de dicho órgano

jurisdiccional desechó la demanda porque “la acción intentada, en los

términos planteados, no es promovida por al menos treinta miembros

Los legitimados en las fracciones I y II tendrán además derecho e interés legítimo para reclamar el pago de las

erogaciones que hayan hecho para acreditar la responsabilidad ambiental”. “Artículo 30. El Poder Judicial de la Federación contará con juzgados de distrito con jurisdicción especial en

materia ambiental. En ausencia de los anteriores serán competentes para conocer de los procedimientos judiciales de

responsabilidad ambiental a que hace referencia el presente título los jueces de distrito que correspondan según la materia”.


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de una colectividad, por conducto de su representante común, por lo

que no se actualiza el requisito de procedibilidad contenido en la

fracción II del artículo 585 del Código Federal de Procedimientos Civiles

en relación con los diversos numerales 1 y 28, fracción I, de la Ley

Federal de Responsabilidad Ambiental, acorde al numeral 17 de la

Carta Magna”.

3. Contra el desechamiento descrito en el numeral precedente,

la parte actora interpuso el recurso de apelación ********** del índice del

Tercer Tribunal Unitario del Octavo Circuito, cuyo titular, por resolución

de veintitrés de julio de dos mil quince, decidió que “se confirma el auto

de cinco de febrero de dos mil quince, pronunciado por la Juez Quinto

de Distrito en el Estado de Coahuila de Zaragoza, con residencia en

Monclova, por el cual se desechó por improcedente la acción colectiva

que promovió Esperanza Guadalupe Martínez Maltos, en contra de

**********, sociedad anónima bursátil de capital variable, en el juicio de

responsabilidad ambiental **********”.

4. En desacuerdo con la resolución descrita en el numeral que

antecede, la accionista promovió el juicio de amparo directo **********

del índice del Tribunal Colegiado en Materias Administrativa y Civil del

Octavo Circuito, quien emitió la ejecutoria de veinticinco de febrero de

dos mil dieciséis en la que se concedió la protección constitucional bajo

la consideración de que no se requiere de al menos treinta miembros

de la comunidad para instar la acción de responsabilidad ambiental,

pues la demanda de origen no se fundó en el Código Federal de

Procedimientos Civiles que regula la acción colectiva, sino en el artículo


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28, fracción I, de la Ley Federal de Responsabilidad Ambiental que

permite la promoción de esa acción a un solo individuo.

5. En cumplimiento a la ejecutoria de amparo, el Tercer Tribunal

Unitario del Octavo Circuito emitió la sentencia de dieciséis de marzo

de dos mil dieciséis en la que se decidió que “es procedente la acción

de responsabilidad ambiental intentada por ********** contra **********,

sociedad anónima bursátil de capital variable, y en esas condiciones se

revoca la resolución recurrida de cinco de febrero de dos mil quince, a

fin de que se admita la demanda interpuesta y se prosiga por sus

trámites de ley”.

6. En acatamiento a la sentencia descrita en el numeral

precedente, la Juez Quinto de Distrito en el Estado de Coahuila de

Zaragoza, con residencia en Monclova, emitió el auto de cuatro de

mayo de dos mil diecisiete (que constituye el acto reclamado), en el que

admitió la demanda de responsabilidad ambiental, ordenó el

emplazamiento a la empresa demandada y, en lo que interesa, se

pronunció respecto de las medidas cautelares en los términos

siguientes:

“(…) Dese la intervención legal a la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales y Procuraduría Federal de Protección al Ambiente; y requiérase a efecto de que impongan inmediatamente las medidas preventivas y correctivas procedentes en el ámbito de sus atribuciones, en relación con el daño ambiental que asevera la accionante es generado por la demandada.

Debiendo acreditar lo anterior, dentro del plazo de tres días a partir de la legal notificación del presente auto; con fundamento


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en el artículo 31 de la Ley Federal de Responsabilidad Ambiental.

Apercibidos que de no informar lo anterior les será aplicada a cada una de ellas, una multa hasta por el equivalente de ciento veinte unidades de medida y actualización diaria vigente; conforme al artículo 59, fracción I, del Código Federal de Procedimientos Civiles de aplicación supletoria a la Ley Federal de Responsabilidad Ambiental, en relación con el artículo tercero transitorio del decreto por el que se declaran reformadas y adicionadas diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de desindexación del salario mínimo publicada el veintisiete de enero de dos mil dieciséis, en el Diario Oficial de la Federación.

En la inteligencia que para ello, se deberán facilitar a las autoridades requeridas los documentos o elementos necesarios para la imposición, en su caso, de medidas preventivas y correctivas; asimismo, las citadas autoridades deberán recabar muestras, datos o cualquier elemento que resulte indispensable para ello; con fundamento en el citado numeral y en el artículo 33 de la ley ambiental en cita.

Resérvese emitir cualquier otra medida cautelar de las contempladas en el numeral 32 de la Ley Federal de Responsabilidad Ambiental o en el Código Federal de Procedimientos Civiles hasta en tanto esta juzgadora considere la necesidad de las mismas durante el trámite del procedimiento. (…)”.

7. La empresa gobernada promovió el juicio de amparo indirecto

del que deriva el presente recurso, en el que reclamó, por virtud de su

acto de aplicación, los artículos 31 y 32 de la Ley Federal de

Responsabilidad Ambiental2, respecto de los cuales el juez de distrito

resolvió lo siguiente:

2 “Artículo 31. La autoridad jurisdiccional que conozca de las acciones y demandas a que hace referencia el

presente capítulo, deberá ordenar a la secretaría y a la procuraduría, a efecto de que imponga inmediatamente las medidas preventivas y correctivas procedentes en el ámbito de sus atribuciones”.


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I. En relación con el artículo 32 de la Ley Federal de

Responsabilidad Ambiental sobreseyó en el juicio –que fue levantado

por el tribunal colegiado de circuito que previno en el conocimiento del

asunto–.

II. En relación con el artículo 31 de la Ley Federal de

Responsabilidad Ambiental negó el amparo bajo la consideración toral

de que no transgrede los derechos de audiencia previa y seguridad

jurídica, conforme a las consideraciones que se reproducen a

continuación:

“(…) Son infundados los motivos de disenso aducidos por la parte quejosa, en razón de lo siguiente.

En primer lugar, es necesario precisar que hay jurisprudencia definida en el sentido de que las medidas cautelares constituyen resoluciones provisionales que se caracterizan, generalmente, por ser accesorias y sumarias; accesorias, en tanto la privación no constituye un fin en sí mismo; y sumarias, debido a que se tramitan en plazos breves.

En la especie, las medidas provisionales, como lo son las medidas preventivas y correctivas ordenados por la jueza responsable, tienen por objeto, la reparación y compensación de los daños ocasionados al ambiente, a fin de proteger el equilibrio ecológico y la salud e integridad de las personas, previendo el peligro en la dilación, suplir interinamente la falta de una resolución asegurando su eficacia, por lo que tales medidas, al encontrarse dirigidas a garantizar la existencia de un derecho de orden público e interés social, así como la protección, la preservación y restauración del ambiente y el equilibrio

“Artículo 32. En adición a lo dispuesto por el Código Federal de Procedimiento (sic) Civiles, durante el

procedimiento el juez podrá decretar las medidas precautorias siguientes: I. El aseguramiento de documentos, libros, cosas, papeles y bienes relacionados con los daños, así como con el

cumplimiento de las obligaciones jurídicas del demandado, previstas por las Leyes ambientales y los tratados internacionales de los que México sea parte, y

II. El aseguramiento o toma de muestras de sustancias peligrosas, materiales, residuos, líquidos, contaminantes y de los elementos naturales relacionados con el daño ocasionado al ambiente.

Las medidas cautelares se tramitarán y resolverán de conformidad con lo establecido por el Código Federal de Procedimientos Civiles”.


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ecológico, para garantizar los derechos humanos a un medio ambiente sano para el desarrollo y bienestar de toda personas, y a la responsabilidad generada por el daño y el deterioro ambiental, que busca restablecer el ordenamiento jurídico conculcado desapareciendo, provisionalmente, una situación que plantea contraria a las normas ambientales.

Así, se ha dicho, que debe considerarse que la emisión de tales providencias no constituye un acto privativo, pues sus efectos provisionales quedan sujetos, indefectiblemente, a las resultas del procedimiento administrativo o jurisdiccional en el que se dicten, donde el sujeto afectado es parte y podrá aportar los elementos probatorios que considere convenientes; consecuentemente, para la imposición de las medidas en comento no rige la garantía de previa audiencia.

Dichas consideraciones se encuentran inmersas en la jurisprudencia P./J. 21/98 con el rubro y contexto siguientes: ‘MEDIDAS CAUTELARES. NO CONSTITUYEN ACTOS PRIVATIVOS, POR LO QUE PARA SU IMPOSICIÓN NO RIGE LA GARANTÍA DE PREVIA AUDIENCIA. (se reproduce)’.

Tampoco es cierto que el artículo 31 de la Ley Federal de Responsabilidad Ambiental, vulnere el derecho de previa audiencia tutelado por el artículo 14 de la Constitución Federal de la República.

El artículo 14, segundo párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, establece: (transcribe).

Para los efectos de este precepto, por acto de privación debe entenderse aquel que tiene como fin la disminución, menoscabo o supresión definitiva de los derechos del gobernado, y no todo acto de autoridad provoca esos efectos, no obstante que exista una afectación a la esfera jurídica del gobernado.

En efecto, existen actos que restringen el ejercicio de un derecho en forma provisional o preventiva, pero no tienen la finalidad de privar en forma definitiva de dicho derecho a su titular, sino que se tratan de medidas provisionales establecidas por el legislador para proteger determinados bienes jurídicos, en tanto se decide si procede o no la privación definitiva.


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Luego, no basta que un acto de autoridad produzca una afectación en el ámbito jurídico para que se repute ‘acto de privación’, en términos del segundo párrafo del artículo 14 constitucional, puesto que para ello es menester que la merma o menoscabo tengan el carácter de definitivos.

Para una correcta intelección del problema es necesario acudir a la jurisprudencia número 40/1996 del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que a letra dice: ‘ACTOS PRIVATIVOS Y ACTOS DE MOLESTIA. ORIGEN Y EFECTOS DE LA DISTINCIÓN. (transcribe)’.

De lo anterior se sigue que para dilucidar la constitucionalidad o inconstitucionalidad de un acto de autoridad impugnado como privativo, es necesario precisar si verdaderamente lo es, y, por tanto, si requiere el cumplimiento de las formalidades establecidas por el artículo 14, o si es un acto de molestia y por ello es suficiente el cumplimiento de los requisitos que prevé el artículo 16 constitucional, y para efectuar tal distinción debe acudirse a la finalidad que el acto persigue, esto es, si la privación del bien es la finalidad connatural perseguida por el acto de autoridad, o bien, si por su propia índole tiende sólo a una restricción provisional.

El contenido del artículo 31 de la Ley Federal de Responsabilidad Ambiental, es el siguiente: (transcribe).

Dicho artículo revela que se faculta a la autoridad jurisdiccional que conozca de las acciones y demandas de responsabilidad ambiental, que ordenen a la Secretaría del Medio Ambiente y Recursos Naturales y a la Procuraduría Federal de Protección al Medio Ambiente, imponga inmediatamente las medidas preventivas y correctivas procedentes en el ámbito de sus atribuciones.

Consecuentemente, las medidas preventivas y correctivas que autoriza el artículo 31 de la Ley Federal de Responsabilidad Ambiental, no prevén un mandamiento privativo de derechos que resulte definitivo y que en todo caso hiciera de observancia obligatoria la garantía de audiencia previa, en términos del artículo 14, párrafo segundo, de la Constitución General de los Estados Unidos Mexicanos, pues la privación de derechos no es definitiva, sino en todo caso un acto de molestia, cuya


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constitucionalidad se cumple con los requisitos de fundamentación y motivación, de acuerdo con el numeral 16 constitucional.

Por lo tanto, no se requiere que el artículo 31 de referencia contenga un mecanismo procedimental previo a fin de cumplir con el derecho de audiencia, debido precisamente a la naturaleza provisional de los actos de molestia que dichos dispositivos fundamentan.

De lo expuesto se puede concluir que la norma reclamada es conforme a la Constitución y al sentido esencial de su artículo 14, no obstante que se no exijan la observancia del derecho de previa audiencia, las disposiciones legales que autorizan decretar la práctica de diversas medidas preventivas o cautelares, de inmediata ejecución que dicta la autoridad correspondiente para proteger el interés público o evitar daños al medio ambiente, son medidas provisionales que no implican una privación de la libertad, de las propiedades, posesiones o derechos, sino que su objetivo consiste en tomar decisiones, en virtud de la urgencia del caso, para evitar un riesgo o desastre que perjudique el interés público, esto es, su efecto es provisional, por lo que en esas condiciones, la constitucionalidad de su regulación no depende de que aisladamente se cumpla en el acto mismo con el derecho de previa audiencia al afectado, ya que dicho acto forma parte de un procedimiento que es donde se deben cumplir los requisitos de previa audiencia, en tanto que la resolución que se dicte en ésta será la que constituya el acto privativo, pues de resultar condenatoria, en ella se impondrá la sanción.

Las características inherentes a tales providencias, son las que justifican su existencia, pero en su carácter de provisionales es donde radica su constitucionalidad, por no tratarse de actos privativos sino medidas provisionales o cautelares.

Recapitulando, debe precisarse que conforme a la jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, el derecho fundamental de previa audiencia previsto en el segundo párrafo del artículo 14 constitucional, únicamente rige respecto de los actos privativos, entendiéndose por éstos los que en sí


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mismos persiguen la privación, con existencia independiente, cuyos efectos son definitivos y no provisionales o accesorios.

Lo expuesto encuentra sustento en lo conducente, en la tesis de la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que se lee: ‘EQUILIBRIO ECOLÓGICO Y PROTECCIÓN AL AMBIENTE. LAS MEDIDAS CORRECTIVAS O DE URGENTE APLICACIÓN PREVISTAS EN EL ARTÍCULO 167 DE LA LEY GENERAL RELATIVA NO TIENEN LA NATURALEZA JURÍDICA DE LAS SANCIONES ADMINISTRATIVAS. (transcribe)’.

También tiene aplicación, por identidad de razones, la Jurisprudencia del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, consultable bajo el número P./J. 21/98 cuyos rubro y texto son: ‘MEDIDAS CAUTELARES. NO CONSTITUYEN ACTOS PRIVATIVOS, POR LO QUE PARA SU IMPOSICIÓN NO RIGE LA GARANTÍA DE PREVIA AUDIENCIA. (transcribe)´.

En la especie, el artículo 31 de la Ley Federal de Responsabilidad Ambiental, tampoco transgrede los derechos de seguridad y legalidad jurídica, consagrados en el artículo 16 constitucional, por lo que son infundados los argumentos que al respecto invoca la parte quejosa.

En efecto, los referidos derechos son la noción del contenido sustantivo prevista en el artículo 16 constitucional, en función del cual se impone a los órganos del Estado la obligación de sujetarse a un conjunto de requisitos en la emisión de sus actos, para que los individuos no caigan en incertidumbre en su relación con aquél.

Se ha establecido por la Suprema Corte de Justicia de la Nación en diversas jurisprudencias, que los derechos de seguridad y legalidad jurídica son respetados por las autoridades legislativas cuando las disposiciones de observancia general que crean, generan certidumbre en los gobernados sobre las consecuencias jurídicas de su conducta, pero también, cuando se trata de normas que confieren alguna facultad a una autoridad, la acotan y limitan en forma tal que le impiden actuar de manera arbitraria o caprichosa, en atención a las normas a las que debe sujetarse al ejercer dicha potestad.


21

Es de citarse la exposición de motivos para la elaboración de la Ley Federal de Responsabilidad Ambiental, presentada a la Cámara de Senadores, en su carácter de órgano legislativo de origen, que en la parte que interesa establece: (transcribe).

Es de destacar que los preceptos que regulan el ordenamiento de la Ley Federal de Responsabilidad Ambiental son reglamentarios del artículo 4 constitucional, es decir, son de orden público e interés social y tienen por objeto la protección, la preservación y restauración del ambiente y el equilibrio ecológico, para garantizar los derechos humanos a un medio ambiente sano para el desarrollo y bienestar de toda persona, y a la responsabilidad generada por el daño y el deterioro ambiental.

Al respecto, son aplicables la jurisprudencia 2a./J. 144/2006 y la tesis aislada 2a.XVI/2014 (10a.), de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que respectivamente señalan: ‘GARANTÍA DE SEGURIDAD JURÍDICA. SUS ALCANCES. (transcribe)’ y ‘DERECHOS FUNDAMENTALES DE LEGALIDAD Y SEGURIDAD JURÍDICA. SU CONTRAVENCIÓN NO PUEDE DERIVAR DE LA DISTINTA REGULACIÓN DE DOS SUPUESTOS JURÍDICOS ESENCIALMENTE DIFERENTES. (transcribe)’.

Así, los derechos fundamentales de seguridad y legalidad jurídica, particularmente en materia administrativa, radica en ‘saber a qué atenerse’ respecto a la regulación normativa prevista en la ley y a la actuación de la autoridad, teniendo como manifestaciones concretas la certeza en el derecho y la restricción de la arbitrariedad o prohibición del exceso.

El artículo 31 de la Ley Federal de Responsabilidad Ambiental, como ya se indicó en párrafo precedente, confiere a la autoridad jurisdiccional que conozca de las acciones y demandas de responsabilidad ambiental, que ordenen a la Secretaría del Medio Ambiente y Recursos Naturales y a la Procuraduría Federal de Protección al Medio Ambiente, imponga inmediatamente las medidas preventivas y correctivas procedentes en el ámbito de sus atribuciones, a fin de preservar el medio ambiente en interés de la colectividad.


22

A juicio de esta autoridad de control constitucional, tal regulación emitida bajo las consideraciones legislativas aludidas, de ninguna manera propicia incertidumbre ni permite a la autoridad una actuación arbitraria o caprichosa, en tanto que sólo instaura la facultad de la autoridad jurisdiccional para decretar medidas preventivas o correctivas, así como las reglas que se deben de seguir para tal fin; es decir, se precisan con toda claridad el propósito de las medidas mencionadas como son la preservación y restauración del ambiente y el equilibrio ecológico, para proteger los derechos humanos a un medio ambiente sano para el desarrollo y bienestar de toda persona, mediante la reparación del daño ocasionado al medio ambiente.

Consecuentemente, las medidas preventivas y correctivas que autoriza el artículo 31 de la Ley Federal de Responsabilidad Ambiental, no violan los derechos de audiencia, seguridad y legalidad jurídica, consagrados en los artículos 14 y 16 constitucionales.

En otro aspecto de sus motivos de disenso, la quejosa refiere que el artículo 8 numeral 1 y el precepto 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos adoptada en la ciudad de San José de Costa Rica, el veintidós de noviembre de mil novecientos sesenta y nueve, decreto promulgatorio publicado el siete de mayo de mil novecientos ochenta y uno en el Diario Oficial de la Federación, consagran a favor de los gobernados el derecho de audiencia y el acceso efectivo a la justicia, los cuales estima fueron violados con el primer acto de aplicación del artículo 31 de la Ley Federal de Responsabilidad Ambiental.

Los artículos 8, apartado 1, y 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, establecen: (transcribe).

La lectura del artículo 8, numeral 1, de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, revela que toda persona tiene derecho a ser oída con los debidos derechos y dentro de un plazo razonable, por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial establecido con anterioridad por la ley, en la sustanciación de cualquier acusación penal formulada contra ella, o para la determinación de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter.


23

Por su parte, el artículo 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, detalla sus alcances en cuanto establece lo siguiente: 1. La existencia de un recurso judicial efectivo contra actos que violen derechos fundamentales; 2. El requisito de que sea la autoridad competente prevista por el respectivo sistema legal quien decida sobre los derechos de toda persona que lo interponga; 3. El desarrollo de las posibilidades de recurso judicial; y, 4. El cumplimiento, por las autoridades competentes, de toda decisión en que se haya estimado procedente el recurso.

El contenido del artículo 31 de la Ley Federal de Responsabilidad Ambiental, no contraviene lo dispuesto en los diversos 8, numeral 1 y 25 de la Convención americana, tomando en consideración que se trata de un acto que no es definitivo, por su carácter preventivo y provisional; además de que el posible afectado puede formular las defensas y excepciones que proponga, ofrecer pruebas y plantear sus alegatos en el juicio correspondiente, con lo cual puede encontrar remedio a su situación jurídica, cumpliéndose con ello su acceso a la justicia, a un ‘recurso judicial efectivo’ substanciado ante una autoridad competente en el que se respeta y se observan las formalidades esenciales del procedimiento.

Tiene aplicación en lo conducente la tesis sustentada por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación consultable bajo el número 2a. CV/2007, que se lee: ‘DERECHOS HUMANOS. LA GARANTÍA JUDICIAL PREVISTA EN EL ARTÍCULO 8o., NUMERAL 1, DE LA CONVENCIÓN AMERICANA RELATIVA, ES CONCORDANTE CON LAS DE AUDIENCIA Y ACCESO A LA JUSTICIA CONTENIDAS EN LOS ARTÍCULOS 14 Y 17 CONSTITUCIONALES. (transcribe)’.

Por tanto, los motivos de disenso de la quejosa analizados en párrafos precedentes son infundados.

En un último argumento la quejosa considera que en la Ley General de Equilibrio Ecológico y de Protección al Ambiente, así como su Reglamento en Materia de Evaluación del Impacto Ambiental, no se prevé una definición o listado específico de qué debe entenderse por medida correctiva; sin embargo, el artículo 58 del Reglamento de la Ley General de Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente en Materia de Evaluación del Impacto


24

Ambiental, dispone que las medidas correctivas, son aquellas que tienen por objeto:

I) Evitar que se sigan causando afectaciones al ambiente, los ecosistemas o sus elementos; II) restablecer las condiciones de los recursos naturales que hubieren resultado afectados por obras o autoridades; y III) generar un efecto positivo alternativo y equivalente a los efectos adversos en el ambiente, los ecosistemas y sus elementos que se hubieren identificado en los procedimientos de inspección.

Agrega, que de conformidad con el artículo 58 del Reglamento de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente en Materia de Evaluación del Impacto Ambiental, para determinar las medidas correctivas, la autoridad debe de considerar el orden de prelación al que refiere el citado precepto; que las medidas correctivas deben ser susceptibles de un cumplimiento por equivalente, toda vez que al gobernado se le debe de otorgar el derecho de presentar una propuesta para la realización de medidas alternativas a las ordenadas por la autoridad, siempre que dicha propuesta se justifique debidamente y busque cumplir con los mismos propósitos que las medidas impuestas.

De lo expuesto en el párrafo que antecede, estima que el legislador no puede precisar las medidas que puedan resultar necesarias, para adecuar la actividad de los particulares a los estándares normativos aplicables, sin embargo, se debe evitar una aplicación caprichosa de las citadas medidas por parte de la autoridad, ya que se debe otorgar previsibilidad y seguridad jurídica a los gobernados.

Continua expresando que las medidas correctivas solo pueden tener por objeto evitar consecuencias que puedan ser irreversibles desde el punto de vista de la preservación del medio ambiente, cuando los resultados de las inspecciones sean negativos, mas nunca asimilarlas a la sanciones, porque las mismas no pueden consistir en la privación de un bien que una autoridad competente realiza por medio de la coerción, como consecuencia de la comisión de una determinada conducta.

Se estiman infundados los argumentos especificados, a través de los cuales pretende la recurrente derivar la


25

inconstitucionalidad de los preceptos reclamados del hecho de contravenir el artículo 58 del Reglamento de la Ley General de Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente en Materia de Evaluación del Impacto Ambiental, en virtud de que la constitucionalidad o inconstitucionalidad de una ley Federal no depende de que se encuentre en armonía o no con otra ley de la misma jerarquía, sino que debe confrontarse con el texto de la Constitución Federal para determinar si se ajusta o no a esta última.

Tiene aplicación por similitud de circunstancias la Jurisprudencia del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación publicada bajo el número P./J. 108/99, que se lee: ‘LEY. PARA ANALIZAR SU CONSTITUCIONALIDAD DEBE PLANTEARSE SU OPOSICIÓN CON UN PRECEPTO DE LA CONSTITUCIÓN. (transcribe)’.

Además de lo expuesto, quien resuelve no advierte violación alguna al derecho de legalidad consagrado en el artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, toda vez que en la determinación de cuatro de mayo de dos mil dieciséis, dictada en los autos del procedimiento de responsabilidad ambiental, expediente 1/2015 del índice del Juzgado Quinto de Distrito, con residencia en esta ciudad, por esta vía reclamada, se cumplieron cabalmente con las formalidades esenciales del procedimiento; y, por otra parte, fue pronunciada con la debida fundamentación y motivación, esto es, se citaron los preceptos que resultaban aplicables al caso y se expresaron los razonamientos jurídicos necesarios para emitir el requerimiento a las autoridades Secretaría del Medio Ambiente y Recursos Naturales y a la Procuraduría Federal de Protección al Medio Ambiente, con sede en la Ciudad de México, para que impongan las medidas preventivas y correctivas a la quejosa, y así permitir a la parte interesada que formulara adecuadamente su defensa, por lo que de ninguna forma se deja en estado de indefensión a la quejosa al estar fundada y motivada dicha determinación.

Como sustento de lo anterior, se invoca la jurisprudencia 718 que literalmente establece: ‘FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN. (transcribe)’. Asimismo, se cita la diversa jurisprudencia 1.4o.P. 56P que literalmente precisa lo siguiente: ‘FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN, CONCEPTOS DE. (transcribe)’.


26

En consecuencia, lo procedente es negar el amparo y protección de la justicia federal a la parte quejosa. (…)”.

QUINTO. Cuestión preliminar. Es de destacarse que, a través

de sus conceptos de violación, la parte quejosa tildó de

inconstitucionales los artículos 31 y 32 de la Ley Federal de

Responsabilidad Ambiental porque, de manera conjunta, transgreden

los derechos de legalidad y seguridad jurídica, de audiencia y de debido

proceso, habida cuenta de que:

A. No establecen la posibilidad de que, previamente a la

imposición de las medidas preventivas y correctivas, se otorgue la

oportunidad al afectado de ser oído y de defenderse de las

imputaciones.

B. Generan incertidumbre en la medida en que no establecen

una definición o listado de las medidas preventivas y correctivas que

pueden imponerse.

Mientras que el juez de distrito sobreseyó en el juicio por lo que

hace al artículo 32 de la Ley Federal de Responsabilidad Ambiental y

entró al estudio de los argumentos de inconstitucionalidad aquí

referidos en relación con el artículo 31 del mismo ordenamiento legal,

los que fueron declarados infundados.

Por su parte, a través de los agravios, la parte recurrente insiste

en sus pretensiones en relación con los dos temas planteados desde la

demanda de amparo, oponiendo, además, argumentos contra las

consideraciones por virtud de las cuales el juez de distrito desestimó

sus conceptos de violación.


27

Por tanto, dado que las pretensiones planteadas en los

conceptos de violación fueron reiteradas en los agravios y, más aún,

tienden a atacar de manera conjunta ambas normas, es decir, los

artículos 31 y 32 de la Ley Federal de Responsabilidad Ambiental, esta

Segunda Sala considera pertinente y suficiente para resolver de

manera exhaustiva la litis, el análisis de dichos agravios.

SEXTO. Estudio de fondo. La parte quejosa aduce que la

sentencia recurrida es ilegal, dado que, contrariamente a lo sostenido

por el juez de distrito, las normas reclamadas transgreden el derecho

de audiencia y, por ende, las formalidades esenciales del procedimiento

previstags en el artículo 14 de la Constitución Federal, así como el

derecho a la seguridad jurídica establecido en el artículo 16 de la Ley

Fundamental, habida cuenta de que:

a) En todo procedimiento es indispensable que el afectado tenga

pleno conocimiento de su inicio, de la cuestión que será materia del

debate y de las consecuencias del trámite respectivo, es decir, debe

dársele la oportunidad de ejercer su defensa y de formular alegatos.

b) Las normas reclamadas deberían prever la obligación de la

autoridad administrativa de otorgar derecho de audiencia previa a la

imposición de medidas preventivas y correctivas.

c) Las medidas preventivas y correctivas previstas en las normas

reclamadas no son medidas precautorias, pues dichas disposiciones no

establecen que esa sea su naturaleza ni disponen que se trate de

instrumentos temporales, provisionales o sumarios.


28

d) Sobre todo porque la Ley General del Equilibrio Ecológico y la

Protección al Ambiente y su Reglamento en Materia de Evaluación del

Impacto Ambiental tampoco contienen una definición o listado de

medidas correctivas, por lo que tampoco de esos ordenamientos puede

inferirse su calidad de temporales o cautelares.

e) En cambio, el artículo 58 del indicado Reglamento de la Ley

General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente en Materia

de Evaluación del Impacto Ambiental se limita a señalar que las

medidas correctivas son aquéllas que tiene por objeto: i) evitar que se

sigan ocasionando afectaciones al ambiente, ii) restablecer las

condiciones de los recursos naturales que hubieren resultado afectados

por obras o actividades y iii) generar un efecto positivo alternativo y

equivalente a los efectos adversos en el ambiente que se hubieren

identificado en los procedimientos de inspección; y, más aún, esa

misma norma permite que el gobernado presente una propuesta con

medidas alternativas, siempre que esa propuesta se justifique

debidamente y busque cumplir los mismos propósitos que las medidas

impuestas.

f) Las medidas preventivas y correctivas sí son actos privativos.

Son infundados los planteamientos sintetizados, los que serán

analizados de manera sistemática conforme a los temas respecto de

los cuales se aprecia una causa de pedir al tenor de la jurisprudencia

8/2007 consultable en el Semanario Judicial de la Federación y su

Gaceta, Novena Época, Tomo XXV, febrero de dos mil siete, página

setecientos dieciocho, que dice:


29

“AGRAVIOS EN RECURSOS INTERPUESTOS DENTRO DEL JUICIO DE GARANTÍAS. EL QUE SE ABORDE SU ESTUDIO EN ATENCIÓN A LA CAUSA DE PEDIR, NO IMPLICA SUPLIR SU DEFICIENCIA EN TÉRMINOS DEL ARTÍCULO 76 BIS DE LA LEY DE AMPARO. La circunstancia de que al conocer de un recurso dentro de un juicio de amparo la Suprema Corte de Justicia de la Nación o el Tribunal Colegiado de Circuito atiendan a la causa de pedir expresada, conforme a la jurisprudencia P./J. 69/2000, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XII, agosto de 2000, página 5, con el rubro: ‘AGRAVIOS EN RECURSOS INTERPUESTOS DENTRO DEL JUICIO DE AMPARO. PARA QUE SE ESTUDIEN BASTA CON EXPRESAR EN EL ESCRITO RELATIVO, RESPECTO DE LAS CONSIDERACIONES QUE SE CONTROVIERTEN DE LA RESOLUCIÓN IMPUGNADA, LA CAUSA DE PEDIR’, no equivale a suplir su deficiencia en términos del artículo 76 Bis de la Ley de Amparo, ya que para abordar los agravios con base en la causa de pedir expresada en el libelo respectivo resulta necesario que el recurrente haya precisado con claridad cuál es el agravio que le provocan las respectivas consideraciones, así como los motivos que generan esa afectación, a diferencia de lo que sucede cuando se suple la deficiencia de los agravios, pues esta prerrogativa procesal tiene aplicación cuando en el escrito relativo no se señala qué consideraciones del fallo recurrido se controvierten, o bien, realizado esto último, no se mencionan los motivos que generan la respectiva afectación. Además, la institución de la suplencia de los agravios, según el grado en que ésta se autorice por la Ley de Amparo y su interpretación jurisprudencial, se traduce en examinar consideraciones no controvertidas por el recurrente, o bien, en abordar el estudio de aquellas respecto de las cuales éste se limitó a señalar en sus agravios que las estima incorrectas, sin precisar los motivos que sustentan su afirmación”.

Derecho de audiencia y debido proceso.

Es de atenderse al artículo 8.1 de la Convención Americana

sobre Derechos Humanos, aprobada por la Cámara de Senadores del

Congreso de la Unión el dieciocho de diciembre de mil novecientos

ochenta y cuyo decreto fue publicado en el Diario Oficial de la


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Federación el nueve de enero siguiente, que establece:

“Artículo 8. Garantías judiciales:

1. Toda persona tiene derecho a ser oída con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial establecido con anterioridad por la ley, en la sustanciación de cualquier acusación penal formulada contra ella, o para la determinación de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter. (…)”.

La disposición aquí reproducida señala el derecho de toda

persona a ser oída conforme a las debidas garantías y dentro de un

plazo razonable por una autoridad competente “para la determinación

de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de

cualquier otro carácter”. Así, se aprecia que se exige que, para que

pueda determinarse en definitiva una obligación a cargo de un

particular, es menester que en un plazo razonable se otorgue al

afectado la posibilidad de defenderse; lo que, en el contexto del derecho

fundamental de que se trata, debe entenderse como una oportunidad

que permita impedir la decisión que en definitiva declara la existencia

de un deber, carga o adeudo ya sea del orden civil, laboral, fiscal o de

cualquier otro carácter.

Por su parte, el artículo 14, segundo párrafo, de la Constitución

Federal, dispone que “nadie podrá ser privado de la libertad o de sus

propiedades, posesiones o derechos, sino mediante juicio seguido ante

los tribunales previamente establecidos, en el que se cumplan las

formalidades esenciales del procedimiento y conforme a las leyes

expedidas con anterioridad al hecho”, lo que pone de manifiesto que


31

para que una persona pueda ser afectada directamente por un acto

privativo, debe existir un procedimiento previo en el que se cumplan las

formalidades esenciales, que son aquéllas que garantizan una

adecuada y oportuna defensa previa al acto privativo y que se traducen

en los siguientes requisitos: a) la notificación del inicio del

procedimiento y sus consecuencias; b) la oportunidad de ofrecer y

desahogar las pruebas en que se finque la defensa; c) la oportunidad

de alegar; y d) el dictado de una resolución que dirima las cuestiones

debatidas, conforme lo ha establecido el Tribunal Pleno en la

jurisprudencia 47/95, publicada en el Semanario Judicial de la

Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo II, diciembre de mil

novecientos noventa y cinco, página ciento treinta y tres, que dice:

“FORMALIDADES ESENCIALES DEL PROCEDIMIENTO. SON LAS QUE GARANTIZAN UNA ADECUADA Y OPORTUNA DEFENSA PREVIA AL ACTO PRIVATIVO. La garantía de audiencia establecida por el artículo 14 constitucional consiste en otorgar al gobernado la oportunidad de defensa previamente al acto privativo de la vida, libertad, propiedad, posesiones o derechos, y su debido respeto impone a las autoridades, entre otras obligaciones, la de que en el juicio que se siga ‘se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento’. Estas son las que resultan necesarias para garantizar la defensa adecuada antes del acto de privación y que, de manera genérica, se traducen en los siguientes requisitos: 1) La notificación del inicio del procedimiento y sus consecuencias; 2) La oportunidad de ofrecer y desahogar las pruebas en que se finque la defensa; 3) La oportunidad de alegar; y 4) El dictado de una resolución que dirima las cuestiones debatidas. De no respetarse estos requisitos, se dejaría de cumplir con el fin de la garantía de audiencia, que es evitar la indefensión del afectado”.


32

Y es en esos términos que se constituye el derecho de

audiencia, el cual exige a las autoridades que, al emitir actos que

constituyan privación de la libertad, de la propiedad, de las posesiones

o de los derechos de las personas, concedan a los gobernados que

resulten directamente afectados la oportunidad de ser escuchados en

defensa de sus intereses.

Cabe precisar que este derecho de audiencia también rige para

las autoridades legislativas, para quienes representa el deber de

consignar en sus normas los procedimientos o mecanismos necesarios

para que se oiga a los destinatarios de la hipótesis normativa de que se

trate y se les dé oportunidad de defensa en aquellos casos en que

resulten privados de sus derechos. Es ilustrativa la jurisprudencia

aprobada por el Tribunal Pleno, consultable en el Semanario Judicial

de la Federación, Novena Época, Volumen 157-162, Primera Parte,

página trescientos cinco, que dice:

“AUDIENCIA, GARANTÍA DE. OBLIGACIONES DEL PODER LEGISLATIVO FRENTE A LOS PARTICULARES. La Suprema Corte ha resuelto que la garantía de audiencia debe constituir un derecho de los particulares, no sólo frente a las autoridades administrativas y judiciales, sino también frente a la autoridad legislativa, que queda obligada a consignar en sus leyes los procedimientos necesarios para que se oiga a los interesados y se les dé oportunidad de defensa en aquellos casos en que resulten afectados sus derechos. Tal obligación constitucional se circunscribe a señalar el procedimiento aludido; pero no debe ampliarse el criterio hasta el extremo de que los órganos legislativos estén obligados a oír a los posibles afectados por una ley antes de que ésta se expida, ya que resulta imposible saber de antemano cuáles son todas aquellas personas que en


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concreto serán afectadas por la ley y, por otra parte, el proceso de formación de las leyes corresponde exclusivamente a órganos públicos”.

Así, se aprecia que, en cuanto al tipo de actos de autoridad

frente a los que debe otorgarse el derecho de audiencia, la norma

internacional y el texto constitucional son coincidentes en la medida en

que se refieren a determinaciones que declaren la existencia de un

deber, carga o adeudo ya sea del orden civil, laboral, fiscal o de

cualquier otro carácter, que deben entenderse de carácter definitivo y

que de esta manera queden incorporadas a la situación del particular

destinatario; definitividad que da la calidad de privativo a un acto de

autoridad al tenor de la jurisprudencia 40/96 del Tribunal Pleno,

publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta,

Novena Época, Tomo IV, julio de mil novecientos noventa y seis, página

cinco, que dice:

“ACTOS PRIVATIVOS Y ACTOS DE MOLESTIA. ORIGEN Y EFECTOS DE LA DISTINCION. El artículo 14 constitucional establece, en su segundo párrafo, que nadie podrá ser privado de la vida, de la libertad o de sus propiedades, posesiones o derechos, sino mediante juicio seguido ante los tribunales previamente establecidos, en el que se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento y conforme a las leyes expedidas con anterioridad al hecho; en tanto, el artículo 16 de ese mismo Ordenamiento Supremo determina, en su primer párrafo, que nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente, que funde y motive la causa legal del procedimiento. Por consiguiente, la Constitución Federal distingue y regula de manera diferente los actos privativos respecto de los actos de molestia, pues a los primeros, que son aquellos que producen como efecto la disminución, menoscabo o supresión definitiva de un derecho del gobernado, los autoriza solamente a través del cumplimiento de determinados requisitos precisados en el


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artículo 14, como son, la existencia de un juicio seguido ante un tribunal previamente establecido, que cumpla con las formalidades esenciales del procedimiento y en el que se apliquen las leyes expedidas con anterioridad al hecho juzgado. En cambio, a los actos de molestia que, pese a constituir afectación a la esfera jurídica del gobernado, no producen los mismos efectos que los actos privativos, pues sólo restringen de manera provisional o preventiva un derecho con el objeto de proteger determinados bienes jurídicos, los autoriza, según lo dispuesto por el artículo 16, siempre y cuando preceda mandamiento escrito girado por una autoridad con competencia legal para ello, en donde ésta funde y motive la causa legal del procedimiento. Ahora bien, para dilucidar la constitucionalidad o inconstitucionalidad de un acto de autoridad impugnado como privativo, es necesario precisar si verdaderamente lo es y, por ende, requiere del cumplimiento de las formalidades establecidas por el primero de aquellos numerales, o si es un acto de molestia y por ello es suficiente el cumplimiento de los requisitos que el segundo de ellos exige. Para efectuar esa distinción debe advertirse la finalidad que con el acto se persigue, esto es, si la privación de un bien material o inmaterial es la finalidad connatural perseguida por el acto de autoridad, o bien, si por su propia índole tiende sólo a una restricción provisional”.

El criterio jurisprudencial aquí reproducido distingue los actos

privativos –regidos conforme a las formalidades esenciales del

procedimiento y, por ende, al derecho de audiencia previsto en el

artículo 14 de la Carta Magna–, de los actos de simple molestia –

regulados conforme al derecho de legalidad establecida en el artículo

16 constitucional–, señalando que los primeros son aquéllos que tienen

como fin la disminución, menoscabo o supresión definitiva de un

derecho previamente reconocido en favor del gobernado, mientras que

los segundos solamente restringen el ejercicio de un derecho en forma

preventiva pero no tienen la finalidad de privar en forma definitiva de

dicho derecho a su titular. De ahí que, para diferenciar qué tipo de acto


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es el que constituye la materia de análisis y, por ende, cuál es el

derecho conforme al cual se rige, debe determinarse si el objetivo último

que persigue es el de desincorporar en definitiva una prerrogativa de la

esfera jurídica del gobernado, pues, de ser así, se tratará de un acto de

privación y, de lo contrario, se tratará de un acto de mera molestia.

Ahora, es de destacarse que el siete de junio de dos mil trece

fue publicada en el Diario Oficial de la Federación la Ley Federal de

Responsabilidad Ambiental como una legislación reglamentaria del

artículo 4 de la Constitución Federal, específicamente en materia de

responsabilidad por daños ocasionados al ambiente, indemnización y

compensación de las víctimas de la contaminación, con la finalidad

hacer posible el acceso efectivo de la ciudadanía a la justicia ambiental,

según se aprecia de su artículo 1 que dice:

“Artículo 1. La presente ley regula la responsabilidad ambiental que nace de los daños ocasionados al ambiente, así como la reparación y compensación de dichos daños cuando sea exigible a través de los procesos judiciales federales previstos por el artículo 17 constitucional, los mecanismos alternativos de solución de controversias, los procedimientos administrativos y aquellos que correspondan a la comisión de delitos contra el ambiente y la gestión ambiental.

Los preceptos de este ordenamiento son reglamentarios del artículo 4 constitucional, de orden público e interés social y tienen por objeto la protección, la preservación y restauración del ambiente y el equilibrio ecológico, para garantizar los derechos humanos a un medio ambiente sano para el desarrollo y bienestar de toda persona, y a la responsabilidad generada por el daño y el deterioro ambiental.

El régimen de responsabilidad ambiental reconoce que el daño ocasionado al ambiente es independiente del daño patrimonial sufrido por los propietarios de los elementos y recursos


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naturales. Reconoce que el desarrollo nacional sustentable debe considerar los valores económicos, sociales y ambientales.

El proceso judicial previsto en el presente título se dirigirá a determinar la responsabilidad ambiental, sin menoscabo de los procesos para determinar otras formas de responsabilidad que procedan en términos patrimoniales, administrativos o penales”.

Conviene atender a la exposición de motivos que dio lugar a esta

legislación que, en lo que interesa, se reproduce a continuación:

“(…) La reparación del daño ambiental no puede ser abordada por el sistema de responsabilidad civil ordinario, que resulta para ello ineficaz e insuficiente. (…)

Afirmamos que un poder y un proceso judiciales independientes son decisivos para la ejecución, el desarrollo y la aplicación coercitiva del derecho ambiental, y que los miembros del poder judicial, son asociados imprescindibles para promover el cumplimiento, la ejecución y la aplicación coercitiva del derecho ambiental internacional y nacional. (...)

Preceptos sobre la responsabilidad ambiental fueron previstos por el legislador en los artículos 106 a 109 de la Ley General de Vida Silvestre, en el Título Quinto de la Ley General para la Prevención y Gestión Integral de los Residuos, en el artículo 136 de la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable, en la Ley de Aguas Nacionales, en el artículo 121 de la Ley de Bioseguridad de Organismos Genéticamente Modificados, así como en el artículo 421 del Código Penal Federal, al referirse a los Delitos Contra el Ambiente y la Gestión Ambiental.

No obstante el avance que nuestro sistema jurídico ha alcanzado en la materia, a través de estos ordenamientos, las normas sobre responsabilidad se encuentran dispersas y adolecen de preceptos tanto sustantivos como procesales que permitan su unidad y aplicación, haciéndolas contradictorios e inaplicables en la práctica. Lo que se hace evidente a propósito de la ausencia de procesos de responsabilidad ambiental en nuestros tribunales. (…)


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El procedimiento administrativo utilizado por la PROFEPA, resulta inseguro e insuficiente para garantizar la adecuada imposición de montos económicos amplios como el propuesto, considerando el corto tiempo de su sustanciación, así como el hecho de que esa institución es juez y parte. El procedimiento judicial de responsabilidad ambiental que ahora se propone resulta idóneo para el fin referido, considerando la relación triangular imparcial actor-juez-demandado, así como el amplio periodo probatorio al alcance de las partes. Es decir, este tipo de obligaciones solo deben de ser impuestas por el Poder Judicial. (…)

La introducción de la figura de las acciones ambientales complementarias, que puede imponer de oficio el juez de distrito que conoce la acción de responsabilidad ambiental, a quienes han ocasionado ilícitamente un daño al ambiente, representa la posibilidad real de que el ciudadano que ejercita esta acción, pueda reclamar al tribunal sin intermediación de institución pública alguna, y en adición a la reparación o compensación de los daños ocasionados por el responsable, la imposición de una inversión económica adicional por haber cometido uno de los hechos ambientales más reprobables: la violación de la normatividad ecológica que genera un daño al entorno o a las personas. (…)”.

Conforme a estas consideraciones, se apreció que el sistema

jurídico nacional, aun cuando preveía diversos instrumentos vinculados

con el daño ambiental, lo cierto es que resultaban insuficientes para la

efectiva aplicación de una justicia en esa materia, dado que no existía

la sistematización y coherencia necesarias frente al daño y su

reparación y compensación, lo que hizo indispensable crear al Ley

Federal de Responsabilidad Ambiental con el objetivo de orientar de

manera uniforme las actuaciones de las autoridades del ramo.

Así, se vislumbró la necesidad de crear un proceso

independiente no de naturaleza administrativa sino jurisdiccional al

alcance de los particulares que se consideren afectados por un daño


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ambiental, que quedó a cargo del Poder Judicial de la Federación en

términos de los artículos 27, 28, fracción I, y 30 de la Ley Federal de

Responsabilidad Ambiental que dicen:

“Artículo 27. Las personas e instituciones legitimadas conforme al artículo 28 de la presente ley, podrán demandar la responsabilidad ambiental y el cumplimiento de las obligaciones, pagos y prestaciones previstos en este título, en términos de lo dispuesto por la presente ley, el Código Federal de Procedimientos Civiles, o de conformidad a la ley federal que regule los procedimientos judiciales a los que hace referencia el artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos”.

“Artículo 28. Se reconoce derecho e interés legítimo para ejercer acción y demandar judicialmente la responsabilidad ambiental, la reparación y compensación de los daños ocasionados al ambiente, el pago de la Sanción Económica, así como las prestaciones a las que se refiere el presente Título a:

I. Las personas físicas habitantes de la comunidad adyacente al daño ocasionado al ambiente; (…)

Los legitimados en las fracciones I y II tendrán además derecho e interés legítimo para reclamar el pago de las erogaciones que hayan hecho para acreditar la responsabilidad ambiental”.

“Artículo 30. El Poder Judicial de la Federación contará con juzgados de distrito con jurisdicción especial en materia ambiental.

En ausencia de los anteriores serán competentes para conocer de los procedimientos judiciales de responsabilidad ambiental a que hace referencia el presente título los jueces de distrito que correspondan según la materia”.

Y es dentro de este procedimiento judicial de responsabilidad

ambiental que surgen las medidas precautorias reguladas en el Título

Primero, Capítulo Tercero, Sección 2 “De la tutela anticipada y medidas


39

cautelares”, de la Ley Federal de Responsabilidad Ambiental, cuyos

artículos 31, 32 y 33 disponen:

“Artículo 31. La autoridad jurisdiccional que conozca de las acciones y demandas a que hace referencia el presente Capítulo, deberá ordenar a la Secretaría y a la Procuraduría, a efecto de que imponga inmediatamente las medidas preventivas y correctivas procedentes en el ámbito de sus atribuciones”.

“Artículo 32. En adición a lo dispuesto por el Código Federal de Procedimiento (sic) Civiles, durante el procedimiento el juez podrá decretar las medidas precautorias siguientes:

I. El aseguramiento de documentos, libros, cosas, papeles y bienes relacionados con los daños, así como con el cumplimiento de las obligaciones jurídicas del demandado, previstas por las leyes ambientales y los tratados internacionales de los que México sea parte, y

II. El aseguramiento o toma de muestras de sustancias peligrosas, materiales, residuos, líquidos, contaminantes y de los elementos naturales relacionados con el daño ocasionado al ambiente.

Las medidas cautelares se tramitarán y resolverán de conformidad con lo establecido por el Código Federal de Procedimientos Civiles.

“Artículo 33. Los terceros propietarios o poseedores de los inmuebles en los que se haya ocasionado el daño estarán obligados a permitir las medidas precautorias que resuelva el órgano jurisdiccional. En todo caso tendrán derecho de repetir respecto a la persona que resulta responsable de ocasionar dichos daños”.

Las normas reproducidas –por cierto, las dos primeras que

constituyen las tildadas de inconstitucionales en este asunto–, regulan

las medidas cautelares en el procedimiento judicial de responsabilidad

ambiental; es decir, se trata de las figuras incidentales en el indicado


40

procedimiento cuya finalidad es lograr la plena ejecución de la

sentencia final, pues se trata de implementaciones que impiden que el

transcurso del tiempo para obtener una decisión final y definitiva en el

juicio obstaculice esa ejecución –haga irreversible o de muy difícil

reparación los daños ambientales que, en su caso, se declaren–.

Disposiciones cuya finalidad y alcance se aprecia, aún más, de la parte

conducente de la exposición de motivos, que dice:

“(…) Medidas precautorias.

La propuesta reconoce el principio precautorio, previsto en la Declaración de Río sobre ambiente y desarrollo, en el que se establece que en la protección del ambiente, cuando exista riesgo de daño serio o irreversible, la falta de certidumbre científica no deberá utilizarse como argumento para posponer medidas tendientes a prevenir la degradación ambiental.

Por ello, en adición a las normas vigentes del Código Federal de Procedimientos Civiles, cuando se tema fundadamente que el daño o afectación al ambiente o a las personas, se incremente o pueda continuar produciéndose; o bien, cuando hubiere temor fundado de que se oculte los instrumentos, sustancias, fuentes contaminantes o huellas, documentos o demás elementos de prueba que acrediten el daño o el nexo de causalidad entre éste y la conducta u omisión del demandado; dentro del procedimiento, o antes de iniciarse éste, podrán decretarse, a solicitud de parte, las siguientes medidas precautorias:

b. El aseguramiento de documentos, libros, cosas o papeles relacionados con el cumplimiento de las obligaciones jurídicas del demandado, previstas en los ordenamientos referidos en el artículo 160 de esta Ley, así como con los daños y afectaciones;

c. El aseguramiento de muestras de materiales, residuos, líquidos, contaminantes y demás elementos naturales relacionados con el daño o afectación;


41

d. La suspensión de obras o actividades que representen un riesgo inminente de daño o afectación; y

e. Las medidas necesarias para neutralizar el riesgo inminente de daño o afectación al ambiente o a las personas.

El que pida la providencia precautoria deberá acreditar el derecho que tiene para gestionar y la necesidad de la medida que solicita. (…)”.

Y en este escenario integral de medidas cautelares en el

procedimiento judicial de responsabilidad ambiental, que se aprecian

dos mecánicas destacadas y diferenciadas a implementar, a saber:

a. El juez federal estará en aptitud de ordenar a la Secretaría de

Medio Ambiente y Recursos Naturales y a la Procuraduría Federal de

Protección al Ambiente que imponga “las medidas preventivas y

correctivas procedentes en el ámbito de sus atribuciones”.

b. El juez federal podrá decretar medidas precautorias durante

el procedimiento, además de las previstas en el Código Federal de

Procedimientos Civiles, el aseguramiento de documentos, libros, cosas,

papeles y bienes relacionados con los daños y con el cumplimiento de

las obligaciones del demandado previstas por la normatividad

ambiental, el aseguramiento o toma de muestras de sustancias

peligrosas, materiales, residuos, líquidos, contaminantes y de los

elementos naturales relacionados con el daño ocasionado al ambiente.

De lo hasta aquí expuesto, se aprecia que, independientemente

de que se trate de la orden que se dé a la Secretaría de Medio Ambiente

y Recursos Naturales y/o a la Procuraduría Federal de Protección al

Ambiente para que impongan las medidas preventivas y correctivas


42

procedentes en el ámbito de sus atribuciones, o de las medidas

precautorias que el propio juez federal imponga durante el

procedimiento federal de responsabilidad ambiental, lo cierto es que

todas estas herramientas conforman medidas cautelares y, en ese

tenor, no son decisiones definitivas, pues aun cuando el legislador no

específica que se trata de implementaciones temporales o

provisionales, las ubica en el apartado denominado “De la tutela

anticipada y medidas cautelares”, lo que, de suyo, revela que deben ser

aplicadas como previsiones protectoras ante las sospechas fundadas

de un riesgo o daño ambiental, pero sin que se traduzcan o deriven de

una decisión definitiva.

Sin que sea óbice el hecho de que las facultades de la Secretaría

de Medio Ambiente y Recursos Naturales y de la Procuraduría Federal

de Protección al Ambiente sean denominadas por el legislador como

medidas “preventivas” y “correctivas”, pues lo que subyace es que éstas

deben imponerse únicamente como medidas cautelares, es decir, a

modo de mero instrumento para evitar que continúe o consuma el

posible daño ambiental y, en ese tenor, de manera temporal hasta que

se emita la decisión definitiva en la que, las eventuales medidas que se

impongan como reparadoras sí serán finales.

Por tanto, dado que el legislador sí ubica a las medidas en

análisis como cautelares, es claro que no se trata de actos privativos,

es decir, no tiene como finalidad la disminución, menoscabo o

supresión definitiva de un derecho previamente reconocido en favor del

gobernado, sino que, en realidad, sólo restringen prerrogativas o

imponen cargas en forma preventiva.


43

Luego, aun cuando los artículos 31 y 32 de la Ley Federal de

Responsabilidad Ambiental permiten imponer estas medidas cautelares

de forma inmediata sin que antes se dé oportunidad a los destinatarios

de ofrecer pruebas y alegar en su defensa, lo cierto es que ello no

implica violación al derecho de audiencia previa ni a las formalidades

esenciales del procedimiento, pues dichos preceptos, al regular actos

provisionales y no definitivos, no se rige por el artículo 14 de la

Constitución Federal, de conformidad con la tesis pronunciada por esta

Segunda Sala, publicada en el Semanario Judicial de la Federación,

Séptima Época, Tomo 81, Tercera Parte, página quince, que dice:

“AUDIENCIA Y SEGURIDAD JURÍDICA, GARANTÍAS DE. ACTOS PRIVATIVOS Y ACTOS DE MOLESTIA DE BIENES O DERECHOS. DISTINCIÓN. ARTÍCULOS 14 Y 16 CONSTITUCIONALES. En los términos del artículo 14, párrafo segundo, de la Constitución Federal, la audiencia previa a la emisión del acto de autoridad y el debido proceso legal, como garantías del gobernado, son de observancia obligatoria únicamente tratándose de actos privativos, sea de la vida, de la libertad, de propiedades, posesiones o derechos de los particulares más no así cuando se trata de actos de molestia que no tengan la finalidad de privar al afectado de alguno de sus bienes o derechos, pues tales actos se rigen solamente por la garantía de seguridad jurídica (fundamentación y motivación) que establece el artículo 16 constitucional”.

Derechos de legalidad y a la seguridad jurídica.

El artículo 16 de la Ley Fundamental dispone que “nadie puede

ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones,

sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente, que

funde y motive la causa legal del procedimiento”; de lo que se infieren

los derechos fundamentales de legalidad y seguridad jurídica que rigen

todo acto de autoridad para generar una afectación válida en la esfera


44

jurídica de un gobernado; derechos conforme a los cuales las

facultades autoritarias deben estar limitadas y acotadas de manera tal

que su actuación no resulte caprichosa frente al particular, propiciando,

además, que éste conozca cuál será la consecuencia de los actos que

realice, siempre en aras de proteger su esfera de derechos de

arbitrariedades en las que pueda incurrir la autoridad en razón de la

posición que guarda dentro de las relaciones de subordinación.

Así, conforme a la jurisprudencia 144/2006 de esta Segunda

Sala consultable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta,

Novena Época, tomo XXIV, octubre de dos mil seis, página trescientos

cincuenta y uno bajo el rubro “GARANTÍA DE SEGURIDAD JURÍDICA.

SUS ALCANCES”, la norma que prevé una afectación en perjuicio de

los particulares respeta los principios de legalidad y seguridad jurídica

cuando el legislador acota de tal manera la actuación de aquélla, que

aun cuando dé a la autoridad aplicadora un margen que le permita

valorar las circunstancias o hechos en que aconteció la respectiva

infracción o conducta antijurídica, no permita una actuación caprichosa

e injustificada. Es decir, los principios en comento demandan,

precisamente, que los elementos esenciales de una obligación estén

definidos en la ley para permitir su actualización previsible y controlable

por las partes, pero no es exigible que el supuesto agote toda su

regulación en la propia ley, pues es factible que la conducta puede

integrarse mediante distintas previsiones que guardan relación

sistemática, incluso con lo establecido en los reglamentos y demás

normas administrativas, adquiriendo suficiencia constitucional cuando

el contenido obligacional derive de la ley y, en esa medida, el sujeto


45

pasivo está en aptitud de prever la forma en que debe desplegar su

conducta.

Ahora, es de reiterarse que, conforme a los artículos 31 y 32 de

la Ley Federal de Responsabilidad Ambiental, el juez federal, como

medidas cautelares dentro del procedimiento judicial respectivo, puede

(a) ordenar a la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales y

a la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente que imponga “las

medidas preventivas y correctivas procedentes en el ámbito de sus

atribuciones”, o (b) decretar como medidas precautorias durante el

procedimiento las previstas en el Código Federal de Procedimientos

Civiles, el aseguramiento de documentos, libros, cosas, papeles y

bienes relacionados con los daños y con el cumplimiento de las

obligaciones del demandado previstas por la normatividad ambiental, el

aseguramiento o toma de muestras de sustancias peligrosas,

materiales, residuos, líquidos, contaminantes y de los elementos

naturales relacionados con el daño ocasionado al ambiente.

Sobre estas mecánicas se advierte lo siguiente:

a. Atinente al primer tipo de medidas, adquiere relevancia que la

legislación en análisis hace referencia a aquéllas preventivas y

correctivas dentro del ámbito de las atribuciones de la Secretaría de

Medio Ambiente y Recursos Naturales y de la Procuraduría Federal de

Protección al Ambiente, lo que revela que es a la normatividad que

regula la actuación de vigilancia de esas dependencias a la que debe

acudirse, específicamente a la Ley General del Equilibrio Ecológico y la

Protección al Ambiente que, en sus artículos 167 y 170, dispone:


46

“Artículo 167. Recibida el acta de inspección por la autoridad ordenadora, requerirá al interesado, cuando proceda, mediante notificación personal o por correo certificado con acuse de recibo, para que adopte de inmediato las medidas correctivas o de urgente aplicación que, en su caso, resulten necesarias para cumplir con las disposiciones jurídicas aplicables, así como con los permisos, licencias, autorizaciones o concesiones respectivas, señalando el plazo que corresponda para su cumplimiento, fundando y motivando el requerimiento. Asimismo, deberá señalarse al interesado que cuenta con un término de quince días para que exponga lo que a su derecho convenga y, en su caso, aporte las pruebas que considere procedentes en relación con la actuación de la Secretaría.

“Artículo 170. Cuando exista riesgo inminente de desequilibrio ecológico, o de daño o deterioro grave a los recursos naturales, casos de contaminación con repercusiones peligrosas para los ecosistemas, sus componentes o para la salud pública, la Secretaría, fundada y motivadamente, podrá ordenar alguna o algunas de las siguientes medidas de seguridad:

I. La clausura temporal, parcial o total de las fuentes contaminantes, así como de las instalaciones en que se manejen o almacenen especímenes, productos o subproductos de especies de flora o de fauna silvestre, recursos forestales, o se desarrollen las actividades que den lugar a los supuestos a que se refiere el primer párrafo de este artículo;

II. El aseguramiento precautorio de materiales y residuos peligrosos, así como de especímenes, productos o subproductos de especies de flora o de fauna silvestre o su material genético, recursos forestales, además de los bienes, vehículos, utensilios e instrumentos directamente relacionados con la conducta que da lugar a la imposición de la medida de seguridad, o

III. La neutralización o cualquier acción análoga que impida que materiales o residuos peligrosos generen los efectos previstos en el primer párrafo de este artículo.


47

Asimismo, la secretaría podrá promover ante la autoridad competente, la ejecución de alguna o algunas de las medidas de seguridad que se establezcan en otros ordenamientos”

Mientras que los artículos 56 y 58 del Reglamento de la Ley

General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente en Materia

de Evaluación del Impacto Ambiental establecen:

“Artículo 56. Cuando exista riesgo inminente de desequilibrio ecológico o de daño o deterioro grave a los recursos naturales; casos de contaminación con repercusiones peligrosas para los ecosistemas, sus componentes o para la salud pública, o causas supervenientes de impacto ambiental, la secretaría, fundada y motivadamente, podrá ordenar alguna o algunas de las medidas de seguridad previstas en el artículo 170 de la ley.

En todo caso, con la debida fundamentación y motivación, la autoridad competente deberá indicar los plazos y condiciones a que se sujetará el cumplimiento de las medidas correctivas, de urgente aplicación y de seguridad, así como los requerimientos para retirar estas últimas conforme a lo que se establece en el artículo 170 BIS de la ley”.

“Artículo 58. Para los efectos del presente capítulo, las medidas correctivas o de urgente aplicación tendrán por objeto evitar que se sigan ocasionando afectaciones al ambiente, los ecosistemas o sus elementos; restablecer las condiciones de los recursos naturales que hubieren resultado afectados por obras o actividades; así como generar un efecto positivo alternativo y equivalente a los efectos adversos en el ambiente, los ecosistemas y sus elementos que se hubieren identificado en los procedimientos de inspección. En la determinación de las medidas señaladas, la autoridad deberá considerar el orden de prelación a que se refiere este precepto.

El interesado, dentro del plazo de cinco días contados a partir de la notificación de la resolución mediante la cual se impongan medidas correctivas, podrá presentar ante la autoridad competente una propuesta para la realización de medidas


48

alternativas a las ordenadas por aquélla, siempre que dicha propuesta se justifique debidamente y busque cumplir con los mismos propósitos de las medidas ordenadas por la secretaría. En caso de que la autoridad no emita una resolución respecto a la propuesta antes referida dentro del plazo de diez días siguientes a su recepción, se entenderá contestada en sentido afirmativo.

Los plazos ordenados para la realización de las medidas correctivas referidas en el párrafo que antecede, se suspenderán en tanto la autoridad resuelva sobre la procedencia o no de las medidas alternativas propuestas respecto de ellas. Dicha suspensión procederá cuando lo solicite expresamente el promovente, y no se ocasionen daños y perjuicio a terceros, a menos que se garanticen éstos para el caso de no obtener resolución favorable”.

Como puede apreciarse, derivado de la orden que emita el juez

federal en el procedimiento judicial de responsabilidad ambiental, la

Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales y la Procuraduría

Federal de Protección al Ambiente podrán imponer las medidas

preventivas y correctivas pertinentes conforme al ámbito de sus

atribuciones, lo que pone de manifiesto que, a partir de una inspección

y/o apreciación casuística, implementarán los mecanismos necesarios

para evitar el riesgo fundado de desequilibrio ecológico, de daños a los

recursos naturales y de contaminación peligrosa para el ecosistema o

a la salud pública; mecanismos entre los que se encuentra la clausura

temporal, el aseguramiento precautorio o la neutralización provisional

como medidas de seguridad.

Al respecto, es de destacarse que estas medidas no deben

entenderse de manera limitativa sino enunciativa, es decir, las

indicadas dependencias administrativas pueden imponer las referidas

en el párrafo precedente o alguna otra siempre que tengan como


49

finalidad (1) evitar que se sigan ocasionando afectaciones al ambiente,

los ecosistemas o sus elementos; (2) restablecer las condiciones de los

recursos naturales que hubieren resultado afectados por obras o

actividades; (3) y generar un efecto positivo alternativo y equivalente a

los efectos adversos en el ambiente, los ecosistemas y sus elementos

que se hubieren identificado en los procedimientos de inspección.

Así, el artículo 31 de la Ley Federal de Responsabilidad

Ambiental –con base en una interpretación sistemática con la Ley

General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente y su

Reglamento en Materia de Evaluación del Impacto Ambiental–,

contiene las bases esenciales de la regulación de las medidas

cautelares que permite generar certidumbre jurídica, habida cuenta de

que, a partir de su contenido, se delimita suficiente y razonablemente

el ámbito de actuación de la autoridad administrativa, además de que

el gobernado adquiere conocimiento del alcance de las facultades

respectivas, pues pueden imponerse las medidas expresamente

enunciadas por el legislador o cualquier otra siempre y cuando esté

dirigida y sea adecuada y pertinente para evitar o detener el eventual

daño ambiental.

Sobre todo si, como se ha apuntado, el derecho a la seguridad

jurídica no implica que la ley señale de manera especial y precisa todos

los posibles escenarios para regular cada una de las relaciones

entabladas entre las autoridades y los particulares, sino que debe

contener los elementos mínimos para hacer valer el derecho del

gobernado, lo que se satisface porque las disposiciones citadas

contienen elementos claros y suficientes para advertir los límites


50

legales en la actuación de la autoridad, toda vez que, se insiste, enlista

de manera precisa un tipo de medidas preventivas y correctivas,

además de que establece los parámetros conforme a los cuales podrán

implementarse otras acotadas a objetivos y límites específicos

derivados de la naturaleza y finalidad de los instrumentos cautelares.

b. En relación con las medidas precautorias que el propio juez

puede imponer durante el procedimiento, adquiere relevancia que el

artículo 32 de la Ley Federal de Responsabilidad Ambiental hace

referencia a las previstas en el Código Federal de Procedimientos

Civiles, lo que basta para atender al artículo 389 de este último

ordenamiento, que prevé como tales el embargo de bienes y el depósito

o aseguramiento de cosas, libros, documentos o papeles, según se

aprecia de la reproducción siguiente:

“Artículo 389. Dentro del juicio o antes de iniciarse éste, pueden decretarse a solicitud de parte, las siguientes medidas precautorias:

I. Embargo de bienes suficientes para garantizar el resultado del juicio; y

II. Depósito o aseguramiento de las cosas, libros, documentos o papeles sobre que verse el pleito”.

Y, además, el legislador enuncia expresamente, como medidas

precautorias adicionales a las previstas en el Código Federal de

Procedimientos Civiles, el aseguramiento de documentos, libros, cosas,

papeles y bienes relacionados con los daños y con el cumplimiento de

las obligaciones del demandado previstas por la normatividad

ambiental, el aseguramiento o toma de muestras de sustancias


51

peligrosas, materiales, residuos, líquidos, contaminantes y de los

elementos naturales relacionados con el daño ocasionado al ambiente.

Por tanto, es claro que la Ley Federal de Responsabilidad

Ambiental es específica al establecer las medidas precautorias que el

juez federal puede implementar, por sí mismo, en el procedimiento

judicial de responsabilidad ambiental, por lo que es claro que no se deja

margen de arbitrariedad en la aplicación de las disposiciones en

comento.

Luego, debe concluirse que los artículos 31 y 32 de la Ley

Federal de Responsabilidad Ambiental no violan los derechos de

legalidad y seguridad jurídica previstos en el artículo 16 de la Ley

Fundamental, dado que la facultad esencial y sus elementos mínimos

fueron establecidos expresamente por el legislador, de ahí que se

genera la certidumbre suficiente en los particulares en cuanto a los

límites de actuación de la autoridad en la imposición de medidas

cautelares.

En atención a todo lo hasta aquí expuesto, dada la ineficacia de

las pretensiones examinadas, se impone modificar la sentencia

recurrida en la materia de la revisión competencia de esta Suprema

Corte de Justicia de la Nación y negar el amparo a **********, contra

los actos reclamados del Congreso de la Unión y del Presidente de la

República, consistentes en los artículos 31 y 32 de la Ley Federal de

Responsabilidad Ambiental publicada en el Diario Oficial de la

Federación el siete de junio de dos mil trece.


52

SÉPTIMO. Reserva de jurisdicción. En el resto de sus

agravios, la parte inconforme señala que la sentencia recurrida es

ilegal, toda vez que el juez de distrito debió detectar, en lo toral, los

vicios siguientes:

Que el auto reclamado del juez federal no expone las

razones específicas que justifican la orden de imposición de medidas

cautelares.

Que no quedó demostrado la existencia de un daño

ambiental que dé lugar a la imposición de medidas preventivas, pues

no existe prueba alguna de que se genere aire y/o agua contaminados

en la zona metropolitana de Monclova y Frontera.

Como se ve, los argumentos aquí sintetizados abordan aspectos

de mera legalidad, en tanto que están dirigidos a combatir el auto de

cuatro de mayo de dos mil dieciséis dictado en el procedimiento judicial

de responsabilidad ambiental 1/2015, así como su ejecución; por lo que,

con fundamento en el artículo 95 de la Ley de Amparo, así como en el

punto noveno del Acuerdo General 5/2013 del Pleno de la Suprema

Corte de Justicia de la Nación, relativo a la determinación de los

asuntos que el Pleno conservará para su resolución, y el envío de los

de su competencia originaria a las Salas y a los tribunales colegiados

de circuito, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintiuno

de mayo de dos mil trece, se deja a salvo la jurisdicción del Tribunal

Colegiado en Materias Administrativa y Civil del Octavo Circuito, con

residencia en la ciudad de Saltillo, Coahuila de Zaragoza, que previno


53

en el conocimiento del recurso de revisión, para que se ocupe del

estudio de estos temas.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO. En la materia de la revisión competencia de esta

Suprema Corte de Justicia de la Nación, se modifica la sentencia

recurrida.

SEGUNDO. Es infundada la revisión adhesiva.

TERCERO. La justicia de la Unión no ampara ni protege a

**********, contra los artículos 31 y 32 de la Ley Federal de

Responsabilidad Ambiental publicada en el Diario Oficial de la

Federación el siete de junio de dos mil trece.

CUARTO. Se reserva jurisdicción al Tribunal Colegiado en

Materias Administrativa y Civil del Octavo Circuito, con residencia en la

ciudad de Saltillo, Coahuila de Zaragoza, en los términos del último

considerando de esta sentencia.

NOTIFÍQUESE; con testimonio de la presente resolución,

vuelvan los autos a su lugar de origen y, en su oportunidad, archívese

el toca como asunto concluido.

En términos de lo dispuesto por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en su sesión del

veinticuatro de abril de dos mil siete, y conforme a lo previsto en los artículos 3, fracción II, 13, 14 y 18 de la

Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, así como en el segundo

párrafo del artículo 9º del Reglamento de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y del Consejo de la

Judicatura Federal, en esta versión pública se suprima la información considerada legalmente como reservada

o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos.

Suprema Corte de Justicia de la Nación - AMPARO …...acto de aplicación (artículo 63, fracción...

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