Sustitución de Importaciones ley 19640 (Rayes, 2011)

7/22/2019 Sustitucin de Importaciones ley 19640 (Rayes, 2011)

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Sustitucin de Importacionesen el marco de la Ley Nacional 19.640

Electrnica 2003

2011

FEDERICO GABRIEL RAYES

Diciembre de 2011


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Resumen

La fabricacin de productos de electrnica de consumo hogareo ha evidenciado un gran desarrolloen el rea Aduanera Especial de Tierra del Fuego durante los ltimos aos. Entre los motivos de

este fenmeno se encuentran el crecimiento econmico observado en Argentina desde 2003 y unaserie de polticas concretas, orientadas a favorecer el crecimiento de un polo electrnico en la lejanaIsla Grande. En el presente trabajo el autor propone analizar los procesos productivos en cuestin,con el fin de evaluar la calidad y sustentabilidad en el tiempo de la sustitucin de importacionesevidenciada. Finalmente se concluye con una serie de recomendaciones de polticas con el objetivode optimizar, organizar y desarrollar la produccin electrnica en el territorio argentino.

Abstract

Over the past few years, the production of domestic electronic products bore witness to a highgrowth in the Special Customs Area of Tierra del Fuego. The Argentinean economic growth since2003 alongside a series of concrete policies aimed to favor the growth of an electronic center in theremote island, are amongst the causes for such phenomenon. In this work, the author proposes theanalysis of the production processes in question, with the purpose of assessing the quality andsustainability over time of the Import Substitution. In the end, the conclusion offers a series ofrecommendations about policies aimed to optimize, organize and develop electronic production inthe Argentinean territory.


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NDICE

Introduccin 04I. Comentarios Preliminares y Contexto 06

I.1 Comentarios Preliminares 06

I.2 Contexto Nacional 06

I.3 Contexto provincial 08

I.4 Sustitucin de Importaciones, Marco terico 10

I.4.1 La ISI de la posguerra en Amrica Latina 11

I.5 Promocin Econmica y Promocin Fiscal, Marco Terico 13

I.5.1 La Zona Franca 16

I.6 La referencia de Manaos 16

II. Acercamiento a la ley 19640 17

II.1 Principales consideraciones 18

II.2 La caracterizacin del Subrgimen Industrial 19

II.3 Generaciones de productos 20

III. Anlisis de la legislacin Vigente 22

III.1 Ley 19640 y complementarias 22

III.2 Modificacin de Impuestos Internos 25

III.3 Licencias no automticas 26

III.4 Anlisis del proceso productivo 27

IV. Anlisis de datos 31

IV.1 Produccin en TDF 31

IV.2 Cuotas del Mercado Nacional 33

IV.3 Insumos Importados 33

IV.4 Mercado laboral 36

V. Reflexiones Finales 37V.1 Restriccin Tecnolgica, la dificultad del acceso al conocimiento 37

V.2 Inversin en I&D 39

V.3 Recomendaciones de poltica 40

V.4 Conclusiones 43

Anexos 45

Bibliografa 60


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Introduccin

La ley 19640 fue sancionada en 1972 siendo su objetivo de carcter geopoltico, en uncontexto de conflictos limtrofes con Chile y una Patagonia ampliamente despoblada. El tiempodetermin que el propsito de mantener soberana en el territorio austral se cumplierasatisfactoriamente, dando lugarposteriormente- al desarrollo de actividades fabriles. De este modose conform una zona con beneficios fiscales y aduaneros para los establecimientos productivos.Los mismos fueron bien usufructuados durante los 80s y luego desestimados durante los 90s. Desde2003 comienza una etapa de auge y fuerte aprovechamiento de las posibilidades brindadas por elrgimen de la ley, en el contexto nacional de sustitucin de importaciones elctricas y electrnicas

por industria de origen fueguino.El presente trabajo analiza las caractersticas de la produccin promocionada por la ley,

y estudia el sector industrial de electro-electrnica, que recientemente ha experimentado unfenomenal crecimiento, as como el detalle cualitativo de los procesos productivos relacionados. Seha pretendido comprender el grado de dependencia del comercio internacional con el fin de

determinar cun profundo es el proceso iniciado. Dado que se reconoce que el proceso desustitucin de importaciones es demandante de largos perodos de maduracin de inversiones, lainvestigacin evala la sustentabilidad a largo plazo de las estructuras creadas.

La bibliografa analtica es escasa y tiende a desactualizarse constantemente dado elcontinuo proceso de crecimiento y transformacin observado en la provincia ms joven del pas.Por otro lado, el proceso comenzado por la Administracin Nacional desde el ao 2003 parece lejosde diluirse, dando vida a una marcha de desarrollo industrial local no observado en nuestro pasdesde la dcada del sesenta. Dicho proceso llama la atencin de la poblacin en general, as comodel mbito acadmico, por lo que su investigacin se considera de gran importancia. Al momento deiniciada esta investigacin, los trabajos de relevancia referidos al anlisis de la estructura productivafueguina como motor de un proceso de sustitucin de importaciones son nulos. Por motivo de

acciones polticas concretas, tales como el llamado impuestazo tecnolgico en 2009, el plannacional Conectar Igualdad (2010) y las licencias no automticas para el ingreso de importados(2010/11); la industria fueguina ha tomado relevancia meditica. Muchos artculos y anlisismenores han sido publicados al respecto en los ltimos tres aos. Dichos artculos tienden a sernegativamente crticos hacia el proceso en cuestin, sin haber realizado una correcta investigacinque les de un sustento firme. Aqu se pretende un anlisis ambicioso que ayudar al lector a conocermejor el desarrollo y la importancia de la industria fueguina en el marco nacional actual.

Asimismo se incorporan al anlisis cuestiones que hacen al segmento electro-electrnico internacional, y que son imprescindibles para comprender cualquier problemtica delsector. La cadena mundial de esta industria presenta caractersticas muy dinmicas, a la vez que sedivide en eslabones o subsectores con particularidades propias. Cada eslabn identificado requiere

distintos montos de inversin, investigacin y perodos de maduracin, as como tambin sondistintos los aportes en valor agregado y mrgenes de beneficios obtenidos. No se pueden relegarestos conocimientos si se pretende un justo y completo entendimiento de la industria electrnicafueguina.

Dado el planteo terico desarrollado en esta investigacin, se ha prescindido de lautilizacin de una hiptesis contrastable como punto de partida. Contrariamente a poder analizarsede forma esttica, el proceso de sustitucin de importaciones implica un anlisis dinmico ytemporal, que mal puede evaluarse si solo es considerada una contrastacin puntual. A tal efectoeste trabajo se interioriza en los procesos productivos bajo anlisis, y culmina con una serie derecomendaciones de polticas, cuyos beneficios no sern de corto plazo, sino en el plazo demaduracin de estas. A continuacin se detalla brevemente como est organizado el presente

documento.La primera parte expone el contexto que hace a la sustitucin de importaciones en la

Argentina contempornea, tanto a nivel nacional como a nivel regional en la provincia de Tierra del


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Fuego. Asimismo se describe el marco terico que predomina en el anlisis de la investigacin, quecomprende los lineamientos ms relevantes para analizar la informacin estadstica de las siguientessecciones. Finalmente se hace una referencia al rgimen promocional de Manaos (Brasil) y la

posible influencia que puede tener sobre la vigencia de la promocin de Tierra del Fuego.La segunda seccin pretende acercar al lector a los conceptos fundamentales del

rgimen de promocin. Se presentan las principales nociones del funcionamiento de lasespecificaciones al sector industrial. Asimismo se expone brevemente la evolucin de las'generaciones' de productos desde la sancin de la ley hasta la actualidad.

El tercer apartado ayuda al lector a enfocar la mirada crtica sobre la legislacin tratadaen el apartado anterior a fin de interiorizarse en los puntos concretos que hacen referencia a la

produccin fueguina en el marco de un proceso de sustitucin de importaciones. Tambin seabordan instrumentos de poltica econmica proteccionista aplicados recientemente desde el estadonacional. Posteriormente se analizan los procesos productivos ms relevantes de la industriaelectrnica fueguina a fin de evaluar si existe o no una intencin explcita de sustituirimportaciones.

El capitulo cuarto analiza los datos disponibles sobre produccin e insumos. El objetivo

es lograr contrastar la teora presentada con la realidad econmica observada.Finalmente, la quinta y ltima seccin trata de acercar al lector a las conclusionesfinales, teniendo en cuenta algunos aspectos inherentes al sector electrnico internacional, que no

podrn ser descuidados por los hacedores de poltica industrial. Asimismo se brindan algunasrecomendaciones de polticas, que decantan del propio anlisis realizado en todo el largo de estetrabajo.


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I. Comentarios Preliminares y Contexto

En esta primera seccin se expone el contexto que hace a la sustitucin deimportaciones en la Argentina contempornea, tanto a nivel nacional como a nivel regional en la

provincia de Tierra del Fuego. Asimismo se describe el marco terico que predomina en el anlisisde la investigacin, que comprende los lineamientos ms relevantes para analizar la informacinestadstica de las siguientes secciones. Finalmente se hace una referencia al rgimen promocional deManaos (Brasil) y la posible influencia que puede tener sobre la vigencia de la promocin de Tierradel Fuego.

I.1 Comentarios Preliminares

En al ao 1972 se sanciona la Ley Nacional 19640 que crea un nuevo rgimen especialfiscal y aduanero. Desde entonces esta ha atravesado todos los escenarios polticos, econmicos ysociales de la Repblica Argentina, manteniendo su continua vigencia.

Su principal objetivo -de carcter geopoltico- ha sido cumplido satisfactoriamente,

dando lugar en la ltima dcada a la consolidacin de un polo fabril con altas ambiciones yrepercusiones a nivel nacional. El rgimen Especial Fiscal y Aduanero creado por la ley, enmarcauna poltica de Promocin Industrial para el territorio de la Isla Grande de la Provincia de Tierra delFuego, Antrtida e islas del Atlntico Sur. Esta ha tomado una gran relevancia en el perodo post-convertibilidad, generando tanto opiniones a favor como en contra. Superada la crisis resultada delagotamiento del modelo neoliberal de los aos noventa, se da nuevamente en la Argentina uncambio de poltica econmica con fuerte implicancia para todos los anlisis; se evidencia unescenario con una economa menos sometida a los vaivenes de las finanzas internacionales, ascomo tambin un fortalecimiento de las bases productivas internas. En este marco, y acompaados

por un escenario internacional favorable para las exportaciones agrarias, comienza un perodo dealtas tasas de crecimiento y de buenos indicadores macroeconmicos. En este contexto la

reactivacin econmica se reflej en un boom de consumo, consecuencia del 'consumo relegado'por la poblacin durante el perodo de crisis. Sin embargo, el escenario no fue tan alentador: elncleo productivo nacional haba sido fuertemente daado por la apertura econmica de la dcadaanterior, y la crisis haba terminado de instalar la situacin de debilidad del entramado productivolocal. De este modo, fue nuestro pas vecino e histrico aliado comercial -Brasil-, quien habiendosorteado con menores repercusiones negativas su crisis de convertibilidad, pudo satisfacer con su

produccin fabril al mercado interno argentino. Es en este panorama que la industria local comienzaa crecer y a fortalecerse acompaando a los buenos indicadores econmicos, y es en este marco quela Ley 19640 toma un nuevo rol en la poltica econmica argentina. Comienza entonces un perodode medidas proteccionistas con indicios de un proceso de sustitucin de importaciones, medidasconjuntas que nos remontan a la historia econmica argentina de los aos sesenta.

I.2 Contexto Nacional

Desde finalizada la segunda guerra mundial, y con la referencia an cercana del colapsoeconmico de 1929, la Argentina profundiz polticas de economa cerrada, enmarcadas en losconceptos Keynesianos y de los tericos desarrollistas. Posteriormente, en 1972 el gobiernonacional sancion un nuevo rgimen de promocin econmica para Tierra del Fuego, mediante la

promulgacin de la ley N 19.640. El principal eje motivador estaba determinado por un enfoquepredominante en esa poca, cuando se prestaba especial atencin a las consecuencias polticas delos aspectos geogrficos. Las relaciones fronterizas entre Argentina y Chile tenan en aquel tiempoun sesgo conflictivo que se iba acentuando en la medida en que se avanzaba hacia el sur del

continente.1El fundamento geopoltico as como tambin el reconocimiento de que el rgimen de

1 MASTROSCELLO (2008).


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promocin anterior era obsoleto, son de mencin expresa en el mensaje de elevacin del proyectode ley. De este modo se da vida al rgimen especial aduanero y fiscal que contina en vigenciahasta la fecha.

Desde su sancin hasta la actualidad el rgimen de la 19640 ha atravesado todas lasetapas de la vida econmica, social y poltica de la Argentina, y es posible analizar cual fue el rol

principal que cumpli en cada uno de los perodos. A grandes rasgos destacamos que los beneficiosno fueron aprovechados sino hasta 1977/8, cuando el boom de la TV color por el Mundial 78, en elmarco de la apertura econmica de Martnez de Hoz, posibilit el refugio de la industria nacional enel rgimen en cuestin2. Hacia 1989 la crisis hiperinflacionaria puso fin a esta primer etapa,recortando los beneficios otorgados3mediante la sancin de la ley 236694en concordancia con laley 236965 de Emergencia Econmica y Administrativa. Queda inaugurada una nueva etapa delrgimen, que abarca el perodo de convertibilidad incluida la profunda recesin y crisis econmicay social de 2001-2002. Las polticas econmicas de esta etapa son por todos bien conocidas. Sereivindicaron las polticas neoliberales respondiendo en la mayor medida posible al denominadoConsenso de Washington.6 Apertura econmica, reordenamiento de las prioridades del gasto

pblico, privatizaciones y desregulacin de la economa en favor de las seales de mercado; fueron

las polticas destacadas de este rgimen de Caja de Conversin de caractersticas heterodoxas.

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Las repercusiones de dichas polticas en el devenir nacional fueron positivas durantelos primeros aos en los cuales las Cuentas Nacionales se vieron favorecidas por los fuertesingresos de capitales provenientes del exterior, dada la confianza generada por las nuevas reglas de

juego, as como tambin por la venta de las empresas nacionales ineficientes (o no) y ladescentralizacin de la administracin pblica. La economa local se encontraba muy afectada porlos vaivenes del acontecer internacional, siendo la crisis del Tequilauna primera advertencia de las

posibles graves consecuencias de una fuga masiva de capitales. Finalmente las cuentas sedesajustaron para la economa local que arrastr la segunda parte de la dcada del 90 con fuertesdficits fiscales.

Paralelamente, el rgimen de la Ley 19640 fue altamente desatendido, acompaando la

baja participacin de polticas de desarrollo de industria nacional en la agenda del gobierno. De estemodo, muchas empresas dejaron de producir por no gozar de los beneficios del IVA que habaquitado la ley 23669, dado que su vigencia se ratific varias veces en el tiempo. Por otro ladomuchos de los procesos productivos que se llevaban a cabo en la industria fueguina haban quedadodesactualizados en cuanto a tecnologa se refiere. En fin, la crisis social que dej el manejoneoliberal de la Nacin tuvo su correlato en la sociedad fueguina.

Desde 1998 los indicadores macroeconmicos de la Argentina comienzan a deteriorarseen un contexto de crisis internacional desencadenada por la crisis asitica y la rusa. El modeloneoliberal se hace insostenible y colapsa hacia diciembre de 2001 con fuertes conflictos sociales, larenuncia del Presidente de la Nacin y con la posterior devaluacin del peso y ruptura del rgimende convertibilidad con el dlar estadounidense. Dejando de lado el anlisis de la mala coyuntura

durante la crisis, se llega al tercer perodo destacable de esta resea, con particularidades propias anivel nacional y su debido correlato para el rgimen especial aduanero y fiscal. Para 2003 laeconoma nacional retoma una senda expansiva, ayudada por un contexto internacional muyfavorable para los productos agrcolas, principal exportacin nacional. La primordial causa seencuentra en el rpido crecimiento de los pases emergentes de Asia, que hicieron buen provecho dela moneda Argentina devaluada y de la capacidad de produccin primaria agrcola que nuestro pas-otrora denominado el granero del mundo-nunca perdi. Las consecuencias de la desatencin del

2 Paradjicamente, dicha apertura econmica que posibilit el surgimiento de las industrias fueguinas, tambin destruy lasintegraciones verticales y horizontales logradas por la ISI de las dcadas anteriores.

3 Suspensin parcial del goce de beneficios de carcter promocional referidos al Impuesto al Valor Agregado, el beneficio ms

importante en lo referente a la promocin de la industria amparada bajo el rgimen de la ley 19640.4 Vase: http://infoleg.mecon.gov.ar/infolegInternet/anexos/0-4999/71/norma.htm5 Vase: http://mepriv.mecon.gov.ar/Normas/23696.htm6 WILLIAMSON (1989)7 Vase WILLIAMSON (1995) para comprender las diferencias entre una Caja de Conversin ortodoxa y una heterodoxa.


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sector manufacturero nacional, en favor de los sectores importadores observada durante elneoliberalismo, tuvieron fuertes repercusiones. La industria nacional se vio incapaz de abastecer latotalidad de la demanda de bienes de consumo, siendo que la misma creca a elevadas tasas,

producto del consumo relegado por la poblacin de clases medias durante los aos de crisis.Un breve anlisis de las Cuentas Nacionales argentinas sirve para concluir que fue nuestro pasvecino e histrico aliado comercial Brasil, quien satisfizo el exceso de demanda de bienes deconsumo en Argentina. 8 Para el ao 2003 el 37% de las importaciones argentinas en dlares

provenan del Mercosur, relegando la participacin relativa de la Unin Europea a un 20% y delNAFTA a un 19%. Estas diferencias en la evolucin de las importaciones desde los distintosbloques econmicos se explicaran no slo por la distinta composicin de estas sino tambin por eldiferente comportamiento de los diferentes tipos de cambio reales con cada regin. Es til recordarque Brasil sale de su rgimen de convertibilidad en enero de 19999, posibilitando as la reactivacinde la capacidad exportadora para el ao 2003, aunque de manera dbil dado los fuertes cicloseconmicos que atraves la economa brasilera.10 Es en el descripto marco de crecimientoeconmico liderado por polticas econmicas proteccionistas, que la industria nacional comienza sureactivacin con miras a desplazar a los productos importados; que en todas las instancias de la

cadena productiva haban copado el espacio local.Nuevamente el rgimen promocional de la Tierra del Fuego encuentra su lugar en lamencionada coyuntura nacional, actuando como receptor de industrias productoras de bienes deconsumo, principalmente elctricos y electrnicos.

I.3 Contexto Provincial1112

Para la dcada del 70 Tierra del Fuego ya no era el lejano pramo austral de veinte aosatrs, el petrleo se haba incorporado como un rubro fuerte de la actividad econmica fueguinadesde 1949.13Fue a partir de las polticas frondizistas del sesenta que se da un nuevo impulso a la

economa austral, con la creacin del Territorio Nacional de Tierra del Fuego, Antrtida e Islas delAtlntico Sur.14El sistema de promocin -vigente para toda la Patagonia hasta el momento- fuereemplazado por un sistema de Zona Franca especial para la isla. Este fue el detonante para las

primeras migraciones de comerciantes, que anteriormente operaban en las cercanas del paralelo 42.Se da inicio as a la historia contempornea del desarrollo de la isla austral, profundizndose

posteriormente el crecimiento con la ley 19649 en 1972 y la provincializacin del territorio en 1990.Sin embargo los problemas de soberana seguan latentes, viva poca poblacin

argentina en el territorio, dado que las principales actividades econmicas como la explotacinpetrolera, la esquila de ovejas y el comercio minorista demandaban poca mano de obra. Asimismola escasa infraestructura en la isla, como la infraestructura patagnica que permitiera conexin conel territorio austral, constituan un obstculo ms para el crecimiento de Tierra del Fuego. Como se

describi en los apartados anteriores, la ley 19640 sancionada en 1972 lleg para dar el impulsofinal para el desarrollo local fueguino, brindando as beneficios para la instalacin de la actividad

privada y el asentamiento poblacional, con un objetivo principal de carcter geopoltico.Unas pocas primeras fbricas se instalaron en el perodo 1972-1981, surgiendo un gran

flujo de radicaciones en 1981 y los aos subsiguientes. Dicho crecimiento conllev una migracininterna que atrajo mano de obra a la isla, colocando al problema de la vivienda en el primer plano

8 MECON (2004).Anlisis de las Importaciones Argentinas 2001-2003.9 VILARIO (2001)10 Para ampliar vase: GOLDN y MARTINEZ MAINO. (2003).La sociedad Comercial Argentina-Brasil.

Fundacin para el cambio

11 Referencia destacada: MASTROSCELLO (2008).12 Referencia destacada:20 Aos de Tierra del Fuego . El Diario del Fin del Mundo. Edicin Especial. Ushuaia. 1ero de junio de2011.

13 Perforacin del TF1, primer pozo de YPF en la Isla.14 Incluyendo Malvinas.


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de la gobernacin local.15El 26 de abril de 1990 se cre la provincia Grande de Tierra del Fuego, antes

Territorio Nacional. Como ancdota queda que en mayo de ese mismo ao Menem promulgparcialmente la ley de provincializacin, ya que haba dispuesto observar el artculo 1 de la norma,referente a los lmites fijados para la provincia. Finalmente fue en diciembre de 2009 cuando elCongreso Nacional aprob por unanimidad los lmites provinciales, poniendo fin a unaincongruencia de 19 aos.

El primer mandato constitucional, de J.A. Estabillo concret un importante plan de obrapblica en vivienda, educacin, salud y conectividad area, terrestre y martima. Esta primeragestin contaba con importante respaldo del Gobierno Nacional reflejado en un claro alineamientocon el modelo de economa de libre mercado. Tambin se puede destacar de esta gestin el acuerdode compensacin de deudas cruzadas entre el ex Territorio y la Nacin, que aos despusdesemboc en un juicio poltico contra el mandatario por operaciones perjudiciales para el

patrimonio estatal. Por otro lado, en un intento de diversificar la matriz productiva de la isla,altamente ligada a las industrias amparadas bajo el rgimen de la ley 19640 la legislatura cre unaempresa hidrocarburfera estatal16con el objetivo de destilar los derivados del petrleo e incorporar

valor agregado a uno de los principales recursos de la isla. Nuevamente el caso termin en unescndalo de corrupcin.Los conflictos gremiales se agravaron, principalmente por el reclamo de mejoras

salariales, altamente postergados por la desregulacin de la actividad econmica. Por otro lado laapertura indiscriminada a las importaciones afect duramente a las industrias fueguinas, sumado alhecho de la disminucin paulatina de los beneficios fiscales sobre el IVA que gozaban las industrias.El sector industrial iba a ir perdiendo el crdito fiscal un 25% cada ao, llegando a ser nulo para1996. Semejante recorte de beneficios no poda haber ocasionado otra respuesta por parte de lasempresas de iniciar acciones judiciales contra las disposiciones del decreto 1999/92, que terminaronen un acuerdo sobre una nueva reglamentacin.17 Por otro lado, la provincia no fue ajena a lasuspensin y despido de personal ni al cierre de fbricas. Se vivieron entonces distintos

enfrentamientos entre la polica fueguina y los trabajadores.18

El segundo mandato de Estabillo seenmarc en polticas de ajuste. A fines de 1995 la empresa Bencer (Electrodomsticos Aurora)anunciaba la reduccin del 30% de su planta de personal. Tras muchos meses de conflictos,negociaciones y aportes econmicos desde Nacin, la empresa present la quiebra y reparti 700telegramas de despidos. Un ATN avalado por el Ministerio del Interior ayud a paliar la situacin.Surgi entonces Metalrgica Renacer SA, un proyecto gestionado por los trabajadores, que

prontamente cay en crisis por la falta de licencias y por la dificultad de obtener insumos paraproducir. Con una profundizacin de la crisis en el sector industrial, dio inicio el ao 1999. Seprevea un futuro complicado para la industria fueguina, dada las asimetras generadas por ladevaluacin de Real brasilero y la baja en la productividad local. Continuando con la problemticalaboral, la electrnica Philco despidi 161 trabajadores y en Noblex replicaron la medida.

En este contexto la provincia se adentraba en el nuevo milenio. El siguiente gobierno,de Carlos Manfredotti, continu con los ajustes de la gestin anterior, con la represin abusiva;adems de ser popularmente reconocido como altamente corrupto. As se arrib al ao 2003, en elcual comienza el grueso del anlisis de esta investigacin. Las noticias del sector industrialcontinuaban desalentadoras, concordando con el contexto de crisis y recesin que ms fuertementese evidenci en la Ciudad de Buenos Aires durante el ao 2002. Queda entonces este anlisis en la

puerta del decreto 49019, publicado en el B.O. el 6 de marzo de 2003. Dicha norma reconoca laemergencia pblica en materia social, econmica, administrativa, financiera y cambiaria y que envirtud de la crisis se haba producido el colapso de las estructuras econmicas, impidindose la

15 Solucionado slo parcialmente por la intervencin estatal en gran mayora. La problemtica perdura hasta la actualidad.16 Hidrocarburos Fueguinos Sociedad Annima. (Hi. Fu. Sa.)17 COSENTINO (2004).18 Como ejemplos (malos) destacados: Conflicto en la empresa Foxman de Ro Grande y de la planta Continental en Ushuaia.19 http://infoleg.mecon.gov.ar/infolegInternet/anexos/80000-84999/82954/norma.htm


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generacin de bienes y servicios en trminos rentables. Tambin reconoca que como consecuencia,el empleo se haba visto fuertemente restringido, alcanzndose notables ndices de desocupacin.Finalmente destacaba la necesidad de preservar y promover las fuentes de trabajo en todo elterritorio de la Provincia de Tierra del Fuego, Antrtida e Islas del Atlntico Sur.

De esta manera se buscaba optimizar el uso de la capacidad instalada alentando elestablecimiento de nuevos emprendimientos. Comenzaba una nueva etapa para la industriafueguina.

I.4 Sustitucin de Importaciones, Marco terico

El presente documento se enmarca en un anlisis heterodoxo y nacionalista que sostieneal Estado como el agente central del cuadro de organizacin social, en busca del bienestar general;coordinando y dirigiendo las relaciones econmicas individuales. Se entiende a la economa, y porende a su conduccin, ineludiblemente ligadas y subordinadas al proyecto poltico nacional.Asimismo se considera la existencia de procesos de aprendizaje que modifiquen la estructura de un

proceso productivo, y que permitan alterar las ventajas de un sector manufacturero en el tiempo. Seestima de relevancia la inversin en I&D (investigacin y desarrollo), que debe implicar una justacoordinacin entre el sector pblico y el privado implicado.

El conjunto de posturas expuestas en el prrafo anterior se corresponden con una visinestructuralista de la teora econmica, que sostiene una postura eminentemente intervencionista enel marco de un anlisis orgnico y dinmico de las relaciones econmicas, inexorablemente ligadasa un contexto histrico, geogrfico y poltico. El desarrollo de las capacidades locales y de lascompetencias tecnolgicas propias refiere a una teora de desarrollo endgeno 20. La sustitucin deimportaciones tiene como objetivo el fortalecimiento de una base tecnolgica propia, as como deun stock de conocimientos empresariales y tcnicos. La interdependencia entre los agentes

productivos es una caracterstica deseada que indica el eslabonamiento de la cadena productivatanto horizontal como verticalmente; entendindose como una industria satisfactoriamentedesarrollada a aquella que haya podido sustituir valor agregado importado por suministros humanos y fsicos- nacionales. La pauta de competitividad y ventaja comparativa ortodoxa esdejada de lado. De este modo es aceptable que una industria ncleo o sus correspondientesindustrias abastecedoras de insumos sean menos competitivas en el corto plazo que sus semejantesextranjeras, priorizando de este modo las ventajas dinmicas que en el largo plazo llevarn a dichossectores a un anlisis esttico favorable. Es menester la mxima coordinacin y planificacin

productiva por parte de un Estado central que magnifique la sinergia del entramado productivo localen bsqueda de la mayor efectividad. El aprovechamiento de las economas de escala es un puntofundamental que deber implementarse en el mayor grado posible. Una limitacin lgica para este

aprovechamiento estar dada por el tamao del mercado a satisfacer. Es prioridad de la ISI elabastecimiento de la demanda local con la mayor calidad y precios ms convenientes posibles. Enun segundo trmino queda el abastecimiento de mercados externos mediante produccinexportable.21De esta manera se pretende el surgimiento de una cultura productiva de la que debern

participar tanto el sector privado como el pblico. Si bien es fundamental el rol del Estado centralcomo coordinador de las decisiones individuales, el espacio productivo en si podr estar integradotanto por empresas pblicas como por empresas privadas. Se sobreentiende que una empresa

pblica seguir los lineamientos del Estado coordinador, pero quedan consideraciones especialespara hacer al respecto de la participacin privada. Queda en claro que el paradigma individualista,neoclsico y capitalista de la empresa no es perfectamente aplicable. En cambio, se procura unaempresa cuyas decisiones individuales participen coordinadamente con las del Estado en la

20 Vase: LIST, FRIEDRICH (1841). The National System of Political Economy.Traducido por Sampson S. Lloyd , ed. 1885.21 Se observa entonces que la prioridad neoclsica de generar una estructura exportadora que sostenga un continuo supervit de la

Balanza Comercial queda parcialmente relegada.


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formacin del bienestar general, dejando de lado el arquetipo meramente utilitarista y resultadistaque prima en la sociedad annima moderna. El objetivo de esta ltima consideracin es evitar loms posible los conflictos entre la esfera pblica y la privada, ya que en el corto plazo del procesode sustitucin de importaciones es muy probable que las rentabilidades sean menores cuando laempresa privada responda al desarrollo de las ventajas dinmicas en vez de limitarse alaprovechamiento esttico del libre mercado. Queda entonces fundamentalmente destacado el intersde una perfecta armonizacin del sector pblico con el privado, en favor de un objetivo dedesarrollo endgeno que incorpore una visin evolutiva de largo plazo.

En pos de favorecer el desarrollo interno buscado, el Estado garante podr hacer uso dedistintos instrumentos de poltica econmica con el fin de evitar los perjuicios que pudieran

provenir de los mercados externos, as como medidas tendientes a favorecer los sectores msdbiles de la cadena productiva, ya sea por condiciones coyunturales o porque naturalmente seencuentren desfavorecidos. Tales medidas intervencionistas son conocidas como proteccionistas, y

podrn ser tan flexibles como se considere necesario. Las herramientas de poltica generalmenteutilizadas son regmenes de promocin -que contemplan exenciones impositivas-, polticas

puntualizadas de subsidios, facilidad de acceso al crdito, entre otros, para aquellos sectores que

desean ser incentivados. Para los sectores importadores que desean ser desincentivados, se aplicantrabas a la importacin directas como son los derechos de importacin elevados, aplicacin delicencias no automticas, control de cambios, elevacin de impuestos internos para importados;entre otras medidas anti-dumping. Luego de que el desarrollo endgeno de la estructura productivase encuentre lo suficientemente avanzado como para que el funcionamiento del mismo se de maneranatural y se vislumbren las ventajas dinmicas que impliquen un menor costo futuro (tantomonetario como no monetario), se podr pensar en la penetracin de terceros mercados y en elmbito de negocios del mundo desarrollado. Claramente esta posibilidad de insercin depender delachicamiento de la brecha tecnolgica que se haya alcanzado respecto de la frontera tecnolgica delcomercio internacional22, as como tambin de la productividad local. Posteriormente en el largo

plazo se incluir, dentro de los objetivos, la posibilidad de ganar terreno en la escena econmica

internacional. Tal desafo implicar sin dudas permanecer en la frontera del conocimiento cientficorelacionado a la tecnologa en cuestin. Significa tambin un permanente esfuerzo en I&D quedeber ser coordinado por el Estado, partiendo de la premisa de que el conocimiento generado

pertenece a la sociedad y a la Nacin, y no necesaria y nicamente a la empresa privada en aras delusufructo comercial. Asimismo, el impulso al sector de I&D deber acompaar desde el comienzo atodo proceso de sustitucin de importaciones que busque ser sustentable; y deber comprenderse demanera franca que los resultados de este empeo solo sern visibles en el mediano y largo plazo.Para un estudio aparte quedan las consideraciones sobre como es una I&D saludable para un

proceso de ISI. Inevitablemente comenzar por la investigacin y copia de la tecnologa yadesarrollada por otros pases, para luego ir generando el propio camino.

Sin dudas el camino de la ISI en el marco terico descripto implica la creacin yconsolidacin de nuevas instituciones23.

I.4.1 La ISI de la posguerra en Amrica Latina24

El impacto de las Guerras Mundiales, y en especial la situacin pos segunda Guerratrajo importantes consecuencias para el comercio internacional. Esta seccin analiza dichasrepercusiones en Amrica Latina, fundamentalmente Argentina.

El conflicto blico implic un natural aislamiento de la regin del contextointernacional, que actu con consecuencias similares a un shock de polticas proteccionistas. En los

22 El objetivo de cerrar la brecha tecnolgica relativa que separaba a los productos alemanes de los britnicos fue una de lasprincipales causas que dio surgimiento a la corriente estructuralista de la escuela historicista alemana.23 Entindase como normas que rigen la conducta de los actores sociales, as como tambin los hbitos de comportamiento de los

agentes econmicos.24 Principal Referencia: KATZ Y KOSAKOFF (1998).


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gobiernos se observ el ascenso al poder de figuras militares, tal como Pern en la Argentina, conuna particular visin geopoltica que se vera reflejada en la estructura productiva pstuma. Se dioalta prioridad al sector de Defensa e industrias pesadas, lo cual desemboc en un sesgo productivohacia la siderurgia, industrias del carbn, petroqumicas, entre otras. Un anlisis superficial indicaun alto predominio del monopolio estatal en la estructura productiva, caracterstica propia de losfuertes gobiernos nacionalistas europeos. De este modo se da inicio a cuatro dcadas 25 dominadas

por la estrategia de la industria sustitutiva de importaciones, etapa que culmina con el cambio haciael paradigma monetarista y de libre comercio y apertura externa, que comienza a evidenciarse desdelos aos '70 y logra consolidarse en los '80.

Para Amrica Latina el desabastecimiento de manufacturas era generalizado, productode que los esfuerzos de los pases industrializados estaban volcados a la industria blica. Dichasituacin implicaba falta de bienes de consumo y de capital, as como tambin de insumosenergticos. Posiblemente haya sido esta la causa de la alta participacin estatal en la industrianaciente, ya que el empresariado local estaba ligado a la exportacin de produccin agrcola26 ycareca de los conocimientos especficos del sector industrial. Especficamente para el casoArgentino, la dinamizacin del aparato manufacturero provino de los grandes saldos acumulados de

reservas internacionales de posguerra, situacin que no necesariamente ocurri en los dems pases.Durante el '40 y principios de la dcada del '50 la produccin fue de equipos de baja complejidad,de una o hasta dos dcadas rezagados con respecto al estado de arte internacional. Cabe pensarentonces que la produccin estaba slo pensada para abastecer al mercado domstico, primeramente

por el contexto desfavorable para el comercio, y en segundo lugar por lo primitivo de los productos.En si, las polticas sustitutivas fueron -al menos en principio- pensadas como transitorias. Estodadas las dificultades del comercio por el contexto blico y ruptura del patrn oro. Por otro lado, lasituacin mundial era similar a la anteriormente vivida en la primera posguerra mundial; y en eseentonces el comercio haba podido retomar la normalidad y las prcticas sustitutivas haban sidoefectivamente transitorias. Esta vez la ISI no volvi atrs, sostenida por el contexto de guerras porla hegemona mundial (y el desenvolvimiento de la Guerra Fra), adems del florecimiento de la

teora econmica de Keynes27

y de los fundamentos sociales de W. H. Beveridge.28

Dado el escenario descripto se llega a la dcada del '50, donde la ISI es profundizada.La empresa pblica ocupa la industria pesada, el transporte, las telecomunicaciones, la defensa, lasobras de construccin e infraestructura, la explotacin de hidrocarburos, entre otros sectores. Laempresa privada es representada por la Pyme familiar que se encontraba en pleno surgimiento.Estas empresas fueron creadas en su mayora por inmigrantes europeos conocedores de tecnologa

preblica, y se dedicaron fundamentalmente a la electromecnica, qumica, farmacutica, aceraliviana, etc. Algunos de sus productos fueron los motores elctricos, las bombas hidrulicas,neumticos y productos del caucho, as como tambin maquinaria agrcola liviana. Lascaractersticas del mercado interno fueron igualmente beneficiosas para el surgimiento de dichasempresas: una demanda domstica con pocas exigencias de calidad y de plazos de entrega y a su

vez escasez de competencia interna.Por ese entonces se consolidan las grandes firmas de capital local relacionadas con la

explotacin de recursos naturales. Su aporte no fue relevante para la ISI, aunque si lo seraposteriormente. A su vez, sobre el final de la dcada irrumpen las subsidiarias locales de empresasinternacionales. Si bien anteriormente se dedicaban a la explotacin de recursos naturales, ahora

producan para el mercado domstico. Dichas subsidiarias introdujeron importantes cambios almodelo de organizacin industrial. El fordismo, las nuevas tecnologas de procesos y los nuevosdiseos fueron algunos de los ms destacados. A raz de esto fueron desplazadas algunas firmaslocales. Finalizaba la dcada del '50 con una estructura productiva local atrasada.Internacionalmente las economas de guerra transitaban a economas de paz, convirtiendo los gastos

25 Dcada el 40: Surgimiento. Dcada del 50 y 60: Auge. Dcada del 70: Paulatina decada.26 Caracterstica propia del modelo agroexportador.27 Referencia destacada:The General Theory of Employment, Interest and Money(1936).28 Referencia destacada:Social Insurance and Allied Services(1942).


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militares en gastos en I&D (pases desarrollados). La carrera espacial transitaba hacia su apogeo,aprovechando los anteriores avances de la carrera armamentstica. Inevitablemente la brechatecnolgica entre Amrica Latina y los pases desarrollados se profundiz.

La microeconoma de la ISI devela que su principal basamento tecnolgico provena dela copiade tecnologas de las sociedades industrializadas. La diferencia ms notable estaba en elmodo de produccin, las fbricas eran muy pequeas en comparacin y se asemejaban ms a ungran taller. Por supuesto los trabajos eran mucho menos sofisticados, con caractersticas de un

producto artesanal. Frecuentemente los bienes de capital utilizados eran de segunda mano oautofabricados. Estas caractersticas conformaron una industria con un alto grado de integracinvertical, tanto por la ausencia de proveedores independientes de partes, as como tambin por elrequerimiento artesanal que tenan. En cada fbrica se producan varios productos. Esto implicabaseries de produccin cortas con muchos tiempos muertos, y obviamente una escasa especializacin.Quedan a la luz en este anlisis los problemas de eficiencia esttica, as como tambin en el senderodinmico de aprendizaje tecnolgico. Evidentemente los productos resultaban no favorecidos parala exportacin a mercados ms competitivos y sofisticados. Dando cuenta de dichas dificultades,muchas compaas reaccionaron a su estructura primitiva incorporando departamentos de asistencia

tcnica e investigacin. Lentamente dichas actividades implicaron el desarrollo de la capacidadtecnolgica y su aprovechamiento para resolver los problemas operativos locales. Resurgientonces una legtima posibilidad de pensar en mercados externos, facilitada por los incentivos delas polticas pblicas de los '60.

Queda el testimonio de que los cambios tecnolgicos menores que acumulativamenteobtienen una mejora significativa, logran gradualmente un acercamiento a los niveles de calidad yeficiencia propios de pases industrializados. Como resultado de este proceso madurativo las firmasfueron aumentando su compromiso exportador29, pasando de montos insignificantes a coeficientesdel orden del 15-20 % de sus ventas. Asimismo la exportacin no fue nicamente de productos, sinotambin de procesos localmente diseados y/o patentes.

I.5 Promocin Econmica y Promocin Fiscal, Marco Terico30

La discusin acerca de los beneficios de la promocin econmica es de larga data en lahistoria econmica. En el caso argentino se ha puesto en vigencia plena, dada la exitosarecuperacin pos convertibilidad. Particularmente en Argentina coexisten regmenes denominadosviejos, propios de inicio de los '70, y los regmenes nuevos, posteriores a 1990. En el grupo de stosltimos queda incluido un nuevo rgimen de promocin fiscal con vigencia desde 2004, el cual

pretende abarcar mayor importancia desplazando a los viejosregmenes.En referencia al rol de los incentivos fiscales es destacable que los mismos no tienen un

rol menor como herramienta promocional.31Los incentivos tributarios pueden tomar forma en eltratamiento especial de determinadas actividades, tipos de activos, formas societarias, tamaos de

empresas, modos de financiamientos, etc. El objetivo principal ser estimular la acumulacin decapital en determinadas actividades, para de este modo perseguir un objetivo mayor, como el desustituir importaciones, descripto en el apartado anterior. Inevitablemente estos regmenesconforman una estructura distorsionada segn la visin marginalista y ortodoxa, dada la alteracinde las decisiones individuales que estos producen. Realizar una caracterizacin de dichos regmenesdesde la visin neoclsica es improcedente. Por otro lado los incentivos fiscales suelen tener unfuerte impacto en los trminos de equidad, resultando posible sin embargo, el diseo de sistemasque atiendan a este criterio.32

Los estmulos fiscales pueden cumplir un rol crucial para promover la acumulacin de

29 Inicialmente slo a pases de la regin, y solo posteriormente a los de mayor desarrollo industrial.30 Referencia destacada: GAGGERO y LIBMAN (2007).31 SHAH (1993).32 Se refiere a la equidad horizontal (igual trato para los iguales) y a la equidad vertical (correspondencia de las cargas fiscales con

la capacidad contributiva).


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capital en sectores con dinamismo tecnolgico. A su vez ayudan a la creacin de cadenas deproveedores y a demandar una fuerza de trabajo con un creciente nivel de capacitacin, con vistasde competir con productos desarrollados de nivel de mercados externos.

En referencia a la marcada importancia que puede cobrar en los pases menosdesarrollados y dbilmente industrializados de la periferia, es destacable que de ningn modoresulta cierto que la promocin implique necesariamente un derroche de fondos pblicos. A efectoesclarecedor sern los comentarios que prosigan en este apartado. Lo cierto es que no hay que negarlas consecuencias que efectivamente perduran sobre el entramado productivo. De aqu que noresulte conveniente sugerir la implementacin voraz de este tipo de polticas, sin prestar atencin asu capacidad real de inducir incrementos en la productividad.33 Indudablemente una polticaconcreta es la implementacin de esquemas de premios y castigos como modo de alentar loscomportamientos esperados entre los agentes promovidos. La imposicin de estos genera unacondicin para el funcionamiento eficaz de los regmenes, ya que de este modo se proveenincentivos adicionales y selectivos tanto o ms efectivos que los que un contexto macroeconmicoexitoso pueda proveer. De este modo, en conjunto con un buen control y aplicacin, se induce al

justo usufructo de los beneficios brindados; evitando el surgimiento de inequidades de trato y gastos

tributarios no contemplados.El problema del derroche asociado a la promocin debe analizarse considerando loscostos posibles a existir en la situacin en que el mercado funcione como asignador de los recursos,y debern computarse tambin los beneficios asociados a la concrecin de proyectos cuyofinanciamiento no desplace a otras inversiones. Sin dudas esta contabilizacin es en extremocomplicada, y sucesivamente se incurre en la subvaloracin o la sobrevaloracin de los costos de

lapromocin. A tal efecto la Direccin Nacional de Investigacin y Anlisis Fiscal, ha actualizadosu metodologa en el ao 2006.34 Conviene remarcar que muchos de los componentes de estosgastos tributarios traspasan los mrgenes de lo que puede considerarse estrictamente como de

promocin industrial. Para ampliar vase GAGGERO Y GRASSO (2005).Pueden presentarse tambin dilemas en torno a la insercin en el comercio

internacional. Esto dado que crecer a tasas elevadas puede exigir importar en cantidades queimpidan que la expansin econmica se vea limitada por cuellos de botellaen la balanza de pagos.Esta situacin terminar por exigir el ajuste del sector externo va menores importaciones o mayoresexportaciones. Esta problemtica es bien conocida por la historia econmica argentina que padecilos ciclos de Stop and Go35, donde el sendero de crecimiento generaba su propia crisis. Existe a suvez la problemtica de que el rgimen promocional funcione inadecuadamente (para los criteriosaqu expuestos) capturando inversiones a costa de sus vecinos. En este caso se producira unaumento de productividad como consecuencia de los beneficios promocionales, pero de tal maneraque dicho aumento sea a nivel localizado y no a nivel agregado. Esta situacin tiene interpretacin

para el comercio regional entre pases (como el caso del Mercosur), o ejemplificando la reubicacinde empresas de un rgimen promocional a otro dentro de un mismo pas.

Reflexiones sobre la experiencia argentina en promocin econmica indican que lamacroeconoma condiciona a la microeconoma, la cual a su vez propicia un determinadocomportamiento de las variables agregadas.36De aqu nace la importancia de analizar la interaccinentre la conducta empresarial y las instituciones en lo que respecta al desarrollo econmico. Elanlisis nos lleva a recordar que hablar de promocin econmica es inevitablemente hablar de

33 Ms all del descrdito durante los '80 y '90, varios autores han reconocido la importancia de las polticas industriales paragenerar incrementos en la productividad que los mercados no pueden proveer. Vase AMDSEN (1991) y RODRIK YHAUSMANN (2006).

34 Dice la definicin oficial: La estimacin de los gastos tributarios tiene por objeto primordial aportar una mayor transparenciaa la poltica fiscal. Ello se consigue al realizar una compilacin de la polticas pblicas que se financian a travs delotorgamiento de preferencias de carcter tributario y al estimar los montos que el Estado deja de percibir en concepto de

ingresos tributarios con el objeto de financiar dichas polticas, en lugar de hacerlo a travs de gastos directos. Aporta, al mismotiempo, informacin necesaria para medir el rendimiento potencial del sistema tributario y el desempeo de su administracinDNIAF (2006).

35 Vase: SCHVARZER y TAVONANSKA (2008).36 LPEZ (2006).


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inversin e incentivos para esta. Cualquier poltica de incentivos a la inversin conjugada concondiciones macroeconmicas adversas y/o un entorno institucional demasiado inestable puedeasistir a comportamientos empresariales que slo busquen beneficios extraordinarios en el corto

plazo. 37Un incentivo que favorezca dicho comportamiento se torna contraproducente.

Funcionando en un contexto de volatilidad macroeconmica se termina favoreciendo ladesarticulacin productiva y la desintegracin con proveedores locales. En este caso si se puedehablar de un derroche de recursos fiscales.

La recomendacin es sencilla, no as lograr su aplicacin: es necesario conocer losmecanismos y objetivos con los que funciona la promocin fomentada. El objetivo puede serabastecer el mercado interno, el externo, o ambos. Los plazos de maduracin de las inversionesdeben ser bien considerados. Entender la capacidad importadora y la disposicin de suministrosinternos de la industria promocionada puede ayudar a anticiparse a los cuellos de botella del sectorexterno. Los vencimientos de deuda externa debern ser bien tenidos en cuenta. Percibir la

posibilidad de transferir recursos intersectoriales es inteligencia que aplicada puede ampliar lafuente de inversiones. Si las inversiones provienen del exterior, al igual que si los bienes buscan ser

colocados en 3ros mercados; la poltica cambiaria bien administrada ser de vital importancia.Asimismo lo ser la comprensin del contexto internacional, que en el caso argentino es esencialpara ver la capacidad exportable de los commodities rurales. Por ltimo, siempre es significativopercatarse de la demanda efectiva y potencial de los productos frutos de la promocin. Si no hayposibilidad de colocarlos, la promocin no ser sustentable y se convertir en un indeseado gastofiscal propicio slo para que se abusen de este.

Un punto a tener en cuenta es el del tratamiento al capital extranjero. Depender sindudas no solo de la posicin adoptada por la Administracin Central, sino tambin de las

posibilidades efectivas de financiacin. La historia argentina muestra que entre 1940 y 1976predomin la prohibicin de importaciones de manera parcial o total, a su vez el capital extranjeroestuvo excluido de toda participacin en variados sectores de la economa local. Posteriormente el

Gobierno Militar revis la ley de promocin industrial modificndola y permitiendo al capitalextranjero usufructuar los beneficios de las promociones con igual tratamiento que el capital local.Se requiere la adopcin de polticas particulares que funcionen de manera conjunta con las

promocionales, especialmente donde los cuellos de botella tienen mayor significacinmacroeconmica. As, medidas estructurales para incrementar la competitividad y estimular lainversin debern conjugarse con una correcta poltica de servicios pblicos y polticas energticas.Aqu tampoco es til la estrategia de corto plazo. Queda pendiente en Argentina una necesariareforma tributaria pro-productiva y pro-empleo, que sera con seguridad sustancialmente msefectiva que el mejor beneficio esperado de los regmenes vigentes. Es de importancia que seotorgue preponderancia al objetivo de creacin de empleos de calidad, ofreciendo esquemassignificativos de incentivos a favor del trabajo, del conocimiento y de la creatividad.

Haciendo referencia nuevamente a la administracin de los regmenes promocionales,queda recalcada la necesidad de transparencia en la gestin presupuestaria, para lo cual se necesitainformacin desagregada de beneficiarios y beneficios. Los costos fiscales no debern extenderseirrazonablemente hacia el futuro ya que solo irn a complicar las responsabilidades deladministrador. Las responsabilidades deben estar bien demarcadas y concentradas en un nicoadministrador central con su correspondiente estructura federal.

Cabe pensar por ltimo, qu lugar ocuparn las Pymes en los planes de las polticaspromocionales. A la luz de la ltima ley de promocin industrial (ley 25924), estas han mostrado ungran desempeo mostrando mayor capacidad de generacin de empleo y menor costo unitarioimplicado en comparacin con grandes empresas. Lamentablemente la realidad parece mostrar quela pequea y mediana empresa es relegada al segundo plano, principalmente ante la dificultad de

acceder a financiacin.

37 TULLOCK, G.(2005). The Rent-Seeking Society: The Selected Works of Gordon Tullock, Vol. 5.


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I.5.1 La Zona Franca

Brevemente se describir el concepto y diferencia con un rgimen de promocin. Talcomo lo describe la AFIP38,

En las Zonas Francas podrn desarrollarse las siguientes actividades: Almacenamiento:la mercadera, si bien puede ser transferida, se encuentra a la espera de un destino ulterior, y slo

puede ser objeto de las operaciones necesarias para su conservacin y manipulaciones ordinariasdestinadas a mejorar su presentacin, calidad comercial o ser acondicionada para su transporte.

Comercializacin: adems de las operaciones descriptas en almacenamiento, la mercadera podrser comercializada, utilizada o consumida. Industrializacin: la mercadera podr sertransformada, elaborada, combinada, reparada o sometida a cualquier perfeccionamiento. Laactividad de las zonas francas, su implementacin y funcionamiento est regulado por la Ley N24.331 y posteriores modificaciones y reglamentaciones.

Las zonas francas se convirtieron en una frmula exitosa, por lo cual se ha replicado endiversos pases independientemente de su sistema legal. Este destino aduanero ha llegado a ser unfactor importante para la actividad productiva y competitividad de los pases. De todos modos,queda evidenciado en la prctica que el fin de dichas zonas no es el de incentivo a la industria localni a la innovacin productiva, sino que se prestan para el desarrollo de actividades comercialesfundamentalmente buscadoras de grandes rentas en cortos plazos. En la mayora de los casos, y tal

es el argentino, estas zonas sirven como estmulos a las exportaciones, ya que los usuarios nopodrn acogerse a los regmenes de promocin industrial vigentes. Las zonas francas han sidoutilizadas tradicionalmente por las empresas transnacionales para mejorar la eficiencia de suscadenas de produccin. Al mismo tiempo, los pases de bajo desarrollo suelen ver en estas uncamino hacia la industrializacin, lo que ha estimulado el aumento de los flujos de IED a escalainternacional.

El autor considera que las Zonas Francas, en su acepcin ms bsica y aplicacingeneralizada, no ofrecen tratamientos especficos para el desarrollo industrial responsable ysustentable. A su vez el espacio generado para el desarrollo industrial es altamente voltil ydependiente de la inversin externa. En general, la actividad industrial que aqu surge no esespecficamente alentada ni coordinada con polticas estructurales de largo plazo. Dado que elprincipal inters es la exportacin, las zonas francas favorecen el asentamiento de maquilasomaquiladoras, que aportan poco valor agregado y utiliza capital humano de baja calidad; tales el caso de Mxico.39

I.6 La referencia de Manaos

La Zona Franca de Manaos fue creada por decreto Ley N 288 de 1967 para ayudar aldesarrollo de la regin, a lo largo de los aos fue acaparando las industrias que hoy forman el PoloIndustrial de Manaos. Es beneficiada por la creacin de un rea de libre comercio de importacin,exportacin e incentivos fiscales especiales. Podra decirse que la ZFM y el AAE40tienen un origen

38 www.afip.gov.ar/aduana/zonasFrancas.asp39 DUSSEL PETERS, E (2003).40 rea Aduanera Especial de Tierra del Fuego.


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en comn. La vigencia de estos regmenes result en importantes radicaciones industriales en ambasreas -aunque obviamente en magnitudes bien diferentes-, con el consiguiente impacto sobre elempleo y el dinamismo productivo de la regin. La ZFM es administrada por la Superintendenciade la Zona Franca de Manaos (SUFRAMA), rgano vinculado al gobierno federal. Ms all de suresponsabilidad en el plano directivo de la Zona Franca y por la ejecucin de los programas para sudesarrollo, le compete a SUFRAMA aprobar los proyectos de importacin de productos extranjeros

presentados anualmente por las empresas establecidas en el rea.En referencia a las caractersticas de la produccin realizada, que es lo que importa a

esta investigacin, se evidencia una gran diversidad de productos en la ZFM. Estos se encuentranagrupados en distintos polos productivos: Dos Ruedas (motocicletas), Electrnico, Mecnico,Relojero, Metalrgico, Qumico, Plstico y un polo de artculos diversos (incluye productosalimenticios, juguetes, construccin, desechables, papel, lentes, textiles, entre otros). Por supuestoque las cantidades producidas son enormes en comparacin al AAE, bsicamente por el tamao delmercado interno del Brasil, que facilita la produccin a escala. Por otro lado, viendo la historia delrgimen, es posible encontrar cuestiones poltico-econmicas que favorecieron el crecimiento ydiversidad de la produccin. Por ejemplo, en 1977 se restringieron las importaciones mediante el

establecimiento de cuotas de importacin e ndices mnimos de nacionalizacin, lo que condujo aincluir componentes locales en los kits importados y permiti que las empresas pasaran a lamanufactura Complete Knocked Down(CKD). En s, hasta finales de los aos ochenta el desarrollode la industria estuvo sujeto a una combinacin de polticas proteccionistas, apoyo a las empresasde capital nacional a travs de las compras gubernamentales, incentivos fiscales y apoyos estatalesdirectos a la investigacin y el desarrollo. En 1984, la Ley de Informtica reserv una cuota delmercado para las empresas de capital nacional, al tiempo que se aprobaron incentivos tributarios,fiscales y crediticios, exigiendo en contrapartida ciertos grados de contenido nacional.

La liberalizacin de los aos 90 produjo un impacto negativo en la ZFM, sobretodoporque contribuy a la destruccin de los fabricantes de insumos. Originalmente llegaron asuministrar el 80% de estos, y hacia finales de la dcada retrocedieron al 37%. Actualmente existe

la obligacin de utilizar insumos nacionales, pero se limita a productos de bajo contenidotecnolgico, como bateras y sus cargadores. Las empresas, tanto extranjeras como nacionales,raramente van ms all de lo exigido por el PPB. (Proceso productivo Bsico). Adems de lacompetencia asitica, los aranceles impuestos sobre algunos insumos bsicos para la fabricacin decomponentes electrnicos, como el aluminio o las pelculas de polipropileno utilizadas en lafabricacin de capacitores, son ms altos que los aplicados sobre los componentes, lo que dificultala produccin local.

En referencia a la I&D, se destaca la ley de innovacin de 2004 y la llamadaLei doBem de 2005, que otorgaban nuevos incentivos a las empresas que invirtieran en investigacin ydesarrollo. En mayo de 2007 se lanza el Programa de apoyo al desarrollo tecnolgico de la industriade semiconductores (PADIS) (Ley 11484). Es relevante la existencia del Centro de Excelencia en

Tecnologa Electrnica Avanzada (CEITEC) en el estado de Rio Grande do Sul, que tiene lacapacidad necesaria para desarrollar el proceso completo de produccin de circuitos integrados deaplicacin especfica (ASIC). Este centro est estructurado sobre la base de tecnologa cedida porMotorola.

En fin, el polo productivo de Manaos tiene una gran historia y mantiene un granpotencial. Si bien tuvo un inicio similar al del AAE, actualmente se encuentra un paso adelante,tanto por la cantidad y variedad de su produccin, como tambin por el mayor grado de integracinvertical alcanzado.

II. Acercamiento a la ley 19640

En esta segunda seccin del trabajo se pretende acercar al lector a los conceptosfundamentales del rgimen de promocin. Se presentan a continuacin las principales nociones delfuncionamiento de las especificaciones al sector industrial. Asimismo se expondr brevemente la


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evolucin de las 'generaciones' de productos desde la sancin de la ley hasta la actualidad.

II.1 Principales consideraciones

La ley 19640 establece un Rgimen Especial Fiscal y Aduanero. Por 'rgimen especial'se entiende un conjunto de normativas creadas de manera especial y a medida para las situaciones

y hechos puntualizados dentro de la misma ley. Por 'fiscal' o 'rgimen fiscal', se entienden todasaquellas normativas que estn enfocadas en el rea impositiva o de impuestos, esencialmentereferida a la actividad domstica, es decir realizada en el pas. Finalmente por 'aduanero' o 'rgimenaduanero' se entienden las normativas que regulen las transacciones entre las zonas delimitadasdentro de la ley y/o con el extranjero. Se incluyen aqu el anlisis de los aranceles a la importacin ylas retenciones a las exportaciones. En resumen, la ley establece un nuevo marco regulatorio paraactividades que anteriormente podan o no estar reguladas; y se establecen nuevas pautas de anlisistanto para la normativa de impuestos como para la normativa aduanera.

Es importante mencionar que la ley es nacional, y no provincial. Esto quiere decir que lamisma fue sancionada y promulgada por autoridades Nacionales, en un marco que supone

planeamiento de la poltica econmica y social del pas. La poltica econmica de los pases debeser pensada detalladamente, para que la misma se articule con todos los sectores, tanto en elmomento en que es lanzada, como en el futuro; la misma debe perseguir objetivos de corto,mediano y largo plazo; pudindose llegar a este ltimo tras un largo perodo de maduracin. No esdescabellado pensar en una poltica de carcter nacional con un objetivo final alcanzable a partir delos 10 15 aos de puesta en marcha la misma. En este marco podemos pensar la ley 19640, comouna norma que fue pensada para cumplir objetivos a largo plazo, y que en el corto y mediano plazosirvi para ayudar al crecimiento local de la meridional provincia, afianzando la soberana nacionalen el territorio ms austral de nuestro pas.

Se puede discutir largo rato sobre si la ley persigui un objetivo concreto o si fuemanipuladapor los distintos colores polticos, sobre si la misma fue o no correctamente ejecutada

y respetada, o sobre si la misma cumpli o no su rol de manera eficaz; lo que si es innegable, por elespritu propio de la ley, es que la misma persigue un beneficio ltimo que es nacional, es decir, unbeneficio que alcanza a todos los ciudadanos del pas. Esto viene a desmitificar a quienes sostienenque la ley representa un beneficio 'puro y exclusivo' para los habitantes de Tierra del Fuego. Si bienlos habitantes y productores (que cumplan con ciertos requisitos) de TDF gozan de un beneficioinmediato que se desprende de la misma ley, el mismo es marginal en comparacin con el beneficiode largo plazo, beneficio mximo y ltimo que persigue la ley.

Algunas de las consideraciones recin comentadas, as como tambin otras no menosimportantes fueron escritas en la presentacin misma de la ley 19640, con fecha de 16 de mayo de1972. Se destaca que las normativas anteriores cumplieron su ciclo, es decir, da cuenta de que lasmismas deben cambiarse y repensarse para hacer frente a los distintos problemas de soberana, y a

la necesidad de darle a la regin sur del pas, es especial a la tierra ms austral que representa la IslaGrande, un lugar especfico en el esquema productivo nacional. Ms an, al indagar ms seencuentra que entre 1970 y 1972 no haba ninguna ley vigente que diera algn beneficio o impulsoa la actividad en dicha zona, ya que el conjunto de estas fue derogado por la ley 18588 de febrero de1970. Asimismo, se hace referencia a la peculiar situacin geogrfica extremadamente austral delos territorios involucrados y sus consecuencias directas en materia de relativo aislamiento,condiciones de vida y grado de actividad econmica.... Se entiende entonces que la ley nodesconoce las dificultades propias del desarrollo de una zona aislada y de clima hostil.

Se entiende a la ley como un instrumento para acelerar el proceso de disminucin dedesigualdades econmicas relativas, he aqu entonces la principal justificacin a la exencingeneralizada en materia de impuestos internos, que actan como un beneficio directo e inmediato

para el residente de la zona. Muy importante es entender que la ley contempla la posible'facilitacin' a la importacin de productos finales, por lo que la exencin aduanera no esdiscrecional, sino que se trata ms cuidadosamente; siendo el primer paso la delimitacin de tres


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zonas dentro del mismo territorio de la Repblica Argentina.Existe s un reconocimiento al sistema anterior en cuanto a brindar la posibilidad de

surgimiento de la actividad econmica sostenible all donde no la haba. Este objetivo haba sidocumplido, dando paso a una situacin de estancamiento por falta de estmulos. Ahora bien, dichosestmulos haba que darlos de manera adecuada, para no desencadenar una situacincontraproducente en forma general, y que pudiera representar un beneficio para unos avivadoscomerciantes importadores.

Evidente fue (y lo es an), que el rea con mayor concentracin de poblacin y porende, la ms tendiente al desarrollo de actividades productivas, es la Isla Grande de la Tierra delFuego. La misma conforma, bajo el nuevo estatuto de la ley, el territorio o rea aduanera especial

(AAE). Dado que aqu se asienta la poblacin y se realizan las actividades productivas, dicha zonaser la ms reglamentada, y por ende la ms controversial en cuanto a materia de regulacinaduanera; es decir, en cuanto a las regulaciones que se refieran al trfico de mercancas desde yhacia esta rea. Las Islas del Atlntico Sur y el Territorio Antrtico, donde el asentamiento

poblacional es escaso e incluso sujeto a las condiciones temporales; y donde la actividad productivaes muy marginada y en su gran mayora con destino de consumo hogareo; constituyen el rea

franca (AF). Dicha rea goza de una exencin total en materia de impuestos internos, al igual queel AAE, pero no goza de un tratamiento aduanero especial, dada la no existencia de un flujo grande,continuo y relevante de mercaderas que entren y/o salgan de dicha zona. Por ltimo quedadelimitado el Territorio Continental (TC), que esta conformado obviamente por el territorio

continental de la Repblica Argentina.En resumen, la ley Nacional 19.640 viene a conformar un marco nuevo y especial

para cada una de las reas conformadas anteriormente, ofreciendo una nueva normativa encuanto al cuerpo impositivo como as tambin en materia aduanera. La ley regula de formageneral (se explayar para tratamientos particulares referidos a la produccin) la circulacinde mercancas entre estas tres zonas, as como tambin entre el AAE y el AF con el extranjero.

II.2 La caracterizacin del Subrgimen Industrial

Como fue anteriormente explicado, la ley determina tres reas dentro de la NacinArgentina, y reglamenta la interaccin entre ellas y el exterior: el Territorio Continental Nacional, elrea Aduanera Especial y el rea Franca. El desplazamiento de mercadera de o para las zonasentre s, se contempla como tpicas operaciones de importacin o exportacin segn corresponda.Los beneficios de la ley alcanzan a todos los hechos, actividades y operaciones que se efectendentro de la Provincia austral. Dichas actividades pueden ser primarias, como la obtencin dematerias primas; secundarias, como lo son las actividades manufactureras; y terciarias, que son losservicios. La legislacin es de carcter general para todas las actividades desarrolladas en las reascreadas por la ley, pero es innegable el hecho de que determinadas normativas tienen como objetivo

especfico la regulacin de la actividad manufacturera o productiva. De este modo, existen demanera tcita, dentro del grupo de normativas que conforman el rgimen especial fiscal y aduanero,aquellas que alcanzan especficamente la actividad productiva en el rea Aduanera Especialdeterminada por la ley 19640. Todas estas normativas se agrupan bajo el llamado SUBREGIMENINDUSTRIAL, y podemos entender que el mismo funciona como un compartimiento estanco con

sus propias reglas, que delimitan la totalidad de los beneficios acordados.41 Si bien el rgimen depromocin destaca como principal rea beneficiada al AAE, no quita el hecho de que la ley es decarcter Nacional, y forma parte de los planes de organizacin del pas de largo plazo; msespecficamente la planeacin de desarrollo productivo nacional. En otras palabras, el subrgimense haya sujeto a las polticas industriales nacionales.

41 Lic. GARFALO, apoderado de la Cmara Argentina de Fabricantes de la Industria Nacional (CAFIN) enRgimen EspecialFiscal y Aduanero Ley 19640 (2004).


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Volviendo al anlisis de la legislacin, esta es ms abundante especficamente en laentrada (que son las importacin) y salida (que son las exportaciones) de mercaderas del reaAduanera Especial, dado que por el momento es all donde se concentra la actividad econmica dela provincia de TDF. Es importante saber que todas las actividades que se realicen en el AAE,incluidas las importaciones, pero que no conlleven exportaciones hacia otras reas quedancomprendidas dentro del rgimen General y no tienen una reglamentacin especfica. Dentro deestas estn las operaciones locales e importacin al AAE de todos los sectores productivos. Tambinlas operaciones de exportacin de mercaderas originarias tales como productos minerales,animales o vegetales extrados, cultivados o cazados en la AAE. Asimismo se incluyen ciertos casosespeciales detallados en el Art. 26 de la ley.

Por otro lado, las mercaderas producidas para exportarse fuera del AAE que conllevenun proceso de produccin que implicara la intervencin de insumos no originarios de dicha rea,estn abarcadas por las normativas del Subrgimen Industrial. De este modo, las manufacturasexportadas fundamentalmente hacia el Territorio Continental Nacional podrn gozar de los

beneficios del Rgimen Especial siempre que cumplan con los requisitos necesarios.Los beneficios ms importantes y destacables para la actividad productiva en el AAE en

el marco de la ley son:*Exencin total de aranceles, impuestos y tasas a la importacin desde elexterior (fuera del pas), de insumos y bienes de capital necesarios para el

proceso productivo.*Exencin total de impuestos y tasas nacionales a la importacin desde elTCN, de insumos y bienes de capital necesarios para el proceso productivo.*La empresa radicada en el AAE podr facturar y cobrar a su comprador enel TCN la alcuota del IVA aplicable, quedando eximida de ingresarla a laDGI. (Productos con Acreditacin de Origen)*Exencin de derechos de exportacin.

*Reintegro segn posicin arancelaria sobre el precio FOB de exportacin(fuera del pas) deducidos los componentes importados.*Reembolso del 7% en concepto de Puertos Patagnicos para operacionescon barco con destinos fuera del pas.42*Exencin total del pago del impuesto a las Ganancias

Es importante notar que aquellos impuestos Nacionales que tuvieran afectacinespecial, mayor al 50% de su recaudacin, podrn aplicarse a bienes producidos en el AAE yexportados al TCN. Ej.: Impuesto para la creacin del Fondo Nacional de Incentivo Docente oafectaciones del monotributo.

II.3 Generaciones de Productos

Como fue mencionado anteriormente, el Subrgimen Industrial abarca a todas aquellasnormativas que reglamentan la produccin en el AAE de bienes a exportar fuera de la misma. Ahora

pues, si bien la reglamentacin principal esta comprendida en la ley 19640 de 1972, dado el paso delos distintos gobiernos nacionales y provinciales, y de las caractersticas de cada perodo histrico,han surgido normativas que complementan o modifican a dicha ley. De este modo se dio origen a unintrincado sistema en el que coexisten distintas generaciones de empresas radicadas, que se

encuentran sujetas a derechos y obligaciones diferentes segn hayan optado o no por las sucesivasenmiendas. Cabe aclarar que las aprobaciones de proyectos han sido conferidas por producto, con locual una misma empresa puede estar autorizada a fabricar distintos bienes bajos diferentes

condiciones de promocin cada uno.

42 La tasa es decreciente un punto por ao. Para 2011 es nula para el Pto. de Ro Grande y 1% para el Pto. de Ushuaia.


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Dentro de la primera generacin estn las empresas radicadas entre 1977 y 1989. Estosproyectos no cuentan con reglamentacin especfica, sino que se rigen principalmente por lanormativa general. Los proyectos estn sujetos bsicamente a los Decretos 1057/83, 2530/83,1139/88 y 1345/88. Lo ms importante a considerar es que desde 1977 a 1986 no hubo restriccionesde cantidades mximas en la produccin, mientras que de 1986 a 1989 s las hubo, posiblementecon el propsito de no crear un perjuicio a los productores en el continente, ya que se atravesabauna crisis nacional. Si bien la ley fue puesta en vigencia a partir de 1972, la instalacin de empresas

bajo dicho rgimen no comenz hasta 1977, cuando surgi el fenmeno de la TV a color. Laapertura de la economa del Gobierno de Martnez de Hoz destrua las industrias nacionalescontinentales, de este modo el AAE fue un refugio para la industria argentina. En la actualidad ya

no se puede acceder a los beneficios especficos de esta generacin mediante la presentacin de unnuevo proyecto, la nica alternativa es la adquisicin del paquete accionario ya aprobado. Valerecordar que hacia 1989, dada la situacin de crisis y la necesidad de recaudacin, el gobiernonacional suspendi todos los regmenes promocionales del pas.

La 2da generacin de proyectos aprobados surgi bajo el Decreto 479 de 1995, este esel llamado Rgimen de Sustitucin de Productos. De esta manera, las industrias de la primera

generacin podan (y pueden hacerlo an) acceder a presentar un nuevo proyecto que reemplazarael que ya tenan aprobado. El objetivo era fomentar la produccin de nuevas tecnologas, ya quemuchos de los proyectos aprobados en los 80 eran obsoletos o tenan aprobadas tcnicas

productivas viejas. La condicin era que el nuevo producto a producirse fuera similar o respondiesea un proceso productivo similar. Algunas obligaciones adicionales fueron impuestas a quienesquisieran gozar de los beneficios de estas normativas, tales como: la recuperacin de la planta de

personal a enero 1994 y pisos de produccin e inversin. Tener en cuenta que las polticas liberalesde los 90 tuvieron efectos negativos muy fuertes en los niveles de produccin y desempleo.

A continuacin se describe la tercera generacin, conformada por los proyectosaprobados bajo el Decreto 490/03 y que fue cerrada el 31 de dic. 2005. Se permiti presentarnuevos proyectos. La apertura estuvo sujeta a condiciones particulares: slo se contemplaron

proyectos para bienes que no registraran produccin en el TCN y al mismo tiempo si fueranmanufacturados bajo otros regmenes promocionales del MERCOSUR.43 Tambin para bienes aexportarse a 3ros pases. En virtud de la crisis de 1998-2002, que trajo el colapso de las estructuraseconmicas del pas (situacin contemplada en la ley N 25.561), se reabri temporalmente elrgimen con el objetivo de incrementar la oferta de bienes y servicios en la economa nacional. Deeste modo hubo una nueva apertura en el rgimen que permaneca cerrado desde 1989, recordemosque en 1995 se permiti modificar proyectos antiguos, pero no presentar nuevos proyectos que s se

pudo hacer en esta oportunidadLas empresas ya instaladas y con proyectos en marcha tuvieron la opcin de acatar o no

este decreto. La opcin para acogerse a dicho rgimen pudo realizarse hasta el 31 de diciembre de2005, y los derechos y obligaciones que en su consecuencia se asumieron tendrn vigencia hasta el

31 de diciembre de 2023. Originalmente slo hasta 2013, pero fue extendido. Nuevamente huboconsideraciones especiales para los ingresantes, en este caso las empresas se comprometieron amantener como mnimo la planta de trabajadores a junio de 2002, y debieron asumir el compromisode elevar el nmero de dicha dotacin en proporcin al incremento de la produccin y larecaudacin.

Finalmente las radicaciones de cuarta generacin de proyectos contemplan lafabricacin de notebooks y netbooks, y est bajo el Decreto 916 de 2010. Los proyectos pudieron

presentarse hasta el 10 Enero de 2011, y una vez aprobados contaron con 1(un) ao para su puestaen marcha. Las computadoras que se pueden producir estn clasificadas en el Nomenclador Comndel Mercosur, y son las mquinas automticas para tratamiento o procesamiento de datos,digitales, porttiles, de peso inferior o igual a 10 kg, que estn constituidas, al menos, por una

unidad central de proceso, un teclado y un visualizador. Capaces (o no) de funcionar sin fuente

43 Implcita mencin al rgimen de Manaos en Brasil.


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externa de energa.De este modo, se dispuso la reapertura del rgimen establecido por el Decreto N490/03

para la presentacin de nuevos proyectos destinados a la produccin de computadoras porttiles. Enconcordancia con el decreto N 459 de fecha 6 de abril de 2010 que cre el "PROGRAMACONECTAR IGUALDAD.COM.AR"44con el fin de proporcionar una computadora a alumnos ydocentes de educacin secundaria de escuelas pblicas, de educacin especial y de Institutos deFormacin Docente. El programa contemplaba la compra de 1,5 millones de computadoras

porttiles, con una inversin aproximada de US$ 500 millones. Al menos la mitad de los equiposdeberan ser producidos en la Argentina (tanto en Tierra del Fuego como en otras provincias del

pas). El interesado en gozar de los beneficios del AAE debera constituir una garanta de ejecucinde proyecto equivalente al DIEZ POR CIENTO (10%) de la inversin total comprometida;restituible una vez acreditada la efectiva puesta en marcha en los trminos acordados. Los proyectosque fueron presentados antes del 31 de diciembre de 2005 en el marco del decreto 490/03, que nohaban sido aprobados an, pudieron desistir de ste a efectos de solicitar el acogimiento alrgimen de notebooks y netbooks.

El 13 de enero de 2011, recientemente terminado el plazo para la presentacin de

proyectos de netbooks y notebooks, se sancion el decreto 39/2011, que es una prrroga para lapresentacin de proyectos para fabricar dichos productos, pero tambin incluye dos productos ms:las conocidas TABLETS PC [ NCM 8471.41.10 y 8471.41.90] y los Moduladores-demoduladoresde seales, aptos para operar en los distintos sistemas de comunicacin que conforman las redes deradiocomunicaciones mvil celular ("modems") [NCM 8517.62.55]. El plazo de presentacin deestos nuevos proyectos ser hasta el 31 de diciembre de 2011, y los derechos y obligaciones que ensu consecuencia se asuman tendrn vigencia hasta el da 31 de diciembre de 2023.

Es importante no obviar las consideraciones iniciales del decreto nombrado en elprrafo anterior, de entre las cuales se destacan: el objetivo geopoltico de la ley 19640 de reafirmarla soberana nacional, creando a su vez un adecuado marco para el desarrollo de una actividadeconmica estable, y favorecer el crecimiento homogneo de la poblacin en un territorio

extremadamente austral. Por otro lado se destaca que es voluntad del ESTADO NACIONALcontinuar con una poltica pblica dirigida a activar el sector electrnico (estratgico de laindustria), teniendo como horizonte un desarrollo local que permita una paulatina sustitucin deimportaciones de dichos bienes de alto contenido tecnolgico. Por ltimo se hace hincapi en lacreacin de puestos de trabajo que requieran mano de obra calificada.

III. Anlisis de la legislacin Vigente

Este tercer apartado ayudar al lector a enfocar la mirada crtica sobre la legislacintratada en el apartado anterior a fin de interiorizarse en los puntos concretos que hacen referencia a

la produccin fueguina en el marco de un proceso de sustitucin de importaciones. Tambin seabordarn instrumentos de poltica econmica proteccionista aplicados recientemente desde elEstado Nacional. Finalmente se analizarn los procesos productivos ms relevantes de la industriaelectrnica fueguina a fin de evaluar si existe o no una intencin explcita de sustituirimportaciones.

III.1 Ley 19640 y complementarias

Discusiones de poltica econmica actual ponen en el ojo de la tormentaa la ley 19640y a los receptores directos de sus beneficios, fundamentalmente la discusin gira en torno a si dicha

ley y sus normativas contribuyen a un proceso de Sustitucin de Importaciones o no. Si bien se

44 http://www.conectarigualdad.gob.ar/


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percibe la intencin de sustituir produccin de tecnologa importada por productos fabricados en elpas, dando lugar a la formacin de un polo tecnolgico fueguino para abastecer a todo el territorio;dicha intencin no estuvo siempre presente en la raz de la ley 19640 en su concepcin original, yfue cobrando vida a medida que el rgimen dio prioridad a la produccin de bienes tecnolgicos.

Para comenzar, la sustitucin de importaciones se entiende como un proceso mediante elcual un pas incentiva la fabricacin interna de ciertos productos pudiendo valerse de 'trabas' a laimportacin de los mismos (o sustitutos) provenientes desde el extranjero. Vale aclarar que dicho

proceso cobra sentido cuando es impulsado desde polticas nacionales de mediano y largo plazo, yaque las polticas provinciales aisladas son ms dbiles en materia de comercio exterior ymayormente no tienen competencia plenaen temas aduaneros. (Ver I.1.) La poltica de sustitucinde importaciones es de carcter 'proteccionista', y tiene como objetivo el desarrollo de la industrianacional en detrimento del comercio interno de bienes producidos en otros pases. Los principalesobjetadores de este tipo de polticas son los defensores ortodoxos del libre comercio internacional.

Para el anlisis de la ley 19640 se puede ver lo siguiente: Lo que aqu ha sido llamadorgimen general [el cul actu slo y sin ningn acompaamiento del llamado subrgimen

durante los primeros aos] no contempla ni de manera principal ni complementaria que el objetivo

de la ley este enfocado a un proceso de sustitucin de importaciones, siendo claramente su principalobjetivo el de mantener la soberana en las tierras australes mediante el desarrollo de actividadesproductivas; es decir, un objetivo geopoltico. Vale aclarar la situacin vivida en el pas desde 1991hasta fines de dicha dcada. Ya desde 1989 en un contexto de crisis social, hiperinflacin,

problemas de abastecimiento energtico etc.; la mayora de los beneficios impositivos de los quegozaban los ms importantes sectores productivos nacionales desde los 70s fueron suspendidos. Laley 19640 no fue la excepcin, y dicho rgimen fue cerrado, imposibilitando la presentacin denuevos proyectos.

Desde 1991 junto con el cambio de gobierno y de poltica econmica; el clima de crisistorn hacia el de bonanza, siendo la crisis sorteada con un plan de convertibilidad peso-dlar quetraa adjuntado la eliminacin del dficit fiscal mediante privatizaciones de gran parte del sector

estatal. A su vez, el ingreso de capitales extranjeros posibilit liquidez y acceso al crdito para losagentes nacionales. A grandes rasgos se puede decir que dicha situacin coyuntural de buen pasareconmico y favorable contexto internacional, que perdur de 1991 a 1994 no fue aprovechada parael desarrollo de la actividad productiva local, sino que se volc al sector terciario en general,incluido tambin aqu los servicios financieros. Los productos manufacturados importados eran defcil acceso para la familia local que viva en una economa con un alto grado de aperturaeconmica. La aclaracin anterior permite entender porqu durante los aos 90 la actividadeconmica productora de manufacturas se mantuvo al margen. Esta situacin tuvo tambin sucontracara para el rgimen de la ley 19640, que se mantuvo sin novedades hasta 1995, donde lejosde darse una re apertura del mismo, slo hubo una actualizacin, para que las empresas que

producan bienes ya completamente obsoletos pudieran aprobar un nuevo plan de produccin

adaptado a las tecnologas de los aos 90.Como fue explicado,recin a partir de 1995, con el decreto 479 se podra tener ciertas

dudas sobre si constituy parte de un proceso de Sustitucin de importaciones o no. En primer lugarvemos que no fue una apertura del rgimen para permitir nuevos asentamientos fabriles, sino queconsisti en una actualizacin de los proyectos de produccin antiguamente aprobados en los aos70's y 80's, que obviamente ya estaban, desde el punto de vista tecnolgico, totalmente arcaicos. Si

bien, este decreto es (aunque mnimamente) un incentivo a la produccin de algunos productoselctricos de consumo masivo (como lo fueron los TV, por ejemplo); no se observan polticasnacionales con el objetivo de bloquear la entrada de productos importados. De hecho, durante losnoventa sucedi todo lo contrario, prevalecieron las polticas ortodoxas de libre comercio,

privilegiando la entrada de productos al pas en detrimento de los bienes de produccin nacional.

Concluimos sin dudas que durante la dcada del 90, tampoco fue la ley 19640 ni sus decretoscomplementarios, artfices de un proceso de sustitucin de importaciones.

Una nueva mencin a la situacin nacional es menester aqu. Entre fines de 1994 y


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principios de 1995 la crisis Mejicana tuvo impacto en nuestro pas. Fue la primera evidencia dedebilidad del plan de convertibilidad. Afortunadamente las acertadas polticas del Banco Central

permitieron sortear la misma de cara a la segunda mitad de la dcada. Lo cierto es que la situacineconmica y social fue empeorando y el dficit fiscal fue creciendo ao tras ao. La liquidezdisminuy imposibilitando el desarrollo normal de la economa, y la falta de crdito puso endificultad a grandes y pequeas empresas. El impacto sobre la sociedad fue rpido y para 1998 ya sevea un 20 por ciento de la poblacin desocupada. Los planes sociales no dieron abasto en uncontexto de crisis generalizada, contribuyendo nicamente a abultar el dficit fiscal. Finalmente elriesgo percibido por los inversores externos fue demasiado grande, dando lugar a la llamada fuga decapitales, que gener una crisis sistmica en el sector bancario nacional y a

Sustitución de Importaciones ley 19640 (Rayes, 2011)

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