Les polítiques familiarsen una perspectiva comparada

Lluís Flaquer

Fundació ”la Caixa”Barcelona, 2000

5Flor de MaigAv. Flor de Maig, s/n

08290 Cerdanyola del Vallès

Centre de Formació i Treball

Tel.: 934 020 710

ofm.cft@diba.es

Centre per a la Innovació Local

Tel.: 934 020 709

ofm.cil@diba.es

Centre per a la Participació Ciutadana

Tel.: 934 020 714

ofm.cpc@diba.es

Oficina de Gestió d’Equipaments

Tel.: 934 020 711

ofm.oge@diba.es

Parc del Coneixement

Tel.: 934 020 716

parcdelconeixement@diba.es

Flor de Maig és un centre de formació, recerca i difusió sobrenoves polítiques locals, participació ciutadana i la societatdel coneixement.

w w w . d i b a . e s

Flor de MaigCentre per a la Innovació Local

xarxa de municipis

RESSENYA, 5

LES POLÍTIQUES FAMILIARS

EN UNA PERSPECTIVA COMPARADA

Lluís Flaquer

Fundació ”la Caixa”Barcelona, 2000

Ressenya és una publicació que dóna a conèixer als seus lectors alguns documents (llibres, informes, articles, etc.) que poden tenir incidència en el món local. D’aquesta manera,volem afavorir el debat i la reflexió en l’actual societat del coneixement i la informació.Per això, facilitem pautes de lectura que es poden presentar en distints formats en els diferents números de la sèrie. D’alguns documents i llibres, se n’oferiran ressenyes més completes, mentre que en altres casos prevaldrà la lectura ràpida per damunt de l’exhaustivitat.Aquesta publicació està elaborada en base a la ressenya realitzada per Jordi Domènech.

Si esteu interessats a aconseguir la publicació, poseu-vos en contacte amb el Centre per a la Innovació Local (CIL):Tel. 934 020 709ofm.cil@diba.es

© Diputació de BarcelonaSetembre del 2001Dipòsit legal: B-6486-2001

Edició no venal

De què tracta? 5

Punts essencials 7

CONTINGUTS

1. Canvi familiar i el debat sobre la família a Europa 132. L’elaboració del debat sobre polítiques familiars. Criteris 153. Evolució històrica conjunta 194. La protecció econòmica de les famílies 215. El tractament fiscal de la família 236. Vida laboral i vida familiar 277. Serveis externs d’atenció a la família 298. Flexibilitat laboral 319. El tractament de les famílies monoparentals 33

Sumari de la publicació ressenyada:Les polítiques familiars en una perspectiva comparada 35

3

SUMARI

• Les polítiques destinades a la protecció de la família viuen una situació peculiar. La rees-tructuració de l’Estat del benestar revalora el paper de la família, perquè els reptes de lesnoves realitats econòmiques es resolen en les estructures familiars tradicionals. Però tambéemergeixen noves realitats familiars amb noves demandes a les quals ha de fer front l’Estat,i es posen en qüestió els instruments tradicionals d’actuació.

• El llibre analitza el canvi demogràfic i familiar i els diferents mecanismes de policy-making de cada país i de la Unió Europea. Després, s’aborden les transferències monetàriesi es para especial atenció als subsidis familiars i deduccions i a les desgravacions fiscals.

• Presenta un tractament de les polítiques destinades a conciliar la vida laboral i la familiar:s’ha de cobrir l’oferta de serveis –guarderies, educació preescolar–; s’han de prendre mesu-res de tipus més laboral, i s’ha de regular el treball a temps parcial. El darrer capítol tractadel debat sobre la monoparentalitat, i es concentra en les experiències francesa i britànica.

5

DE QUÈ TRACTA?

• El llibre presenta les tradicions d’intervenció estatal en la família a Europa Occidental. Perfamília s’entenen les llars nuclears amb fills menors a càrrec, tret de les que tenen personesancianes o malaltes a càrrec, o fills amb disminucions psíquiques o físiques. Els instrumentsde política familiar analitzats són:

– recursos monetaris, com transferències i desgravacions fiscals;

– serveis externs, com les llars d’infants;

– instruments destinats a conciliar la vida laboral i la familiar, el més important delsquals és la baixa per maternitat.

• La política pública ha de plantejar criteris normatius relacionats amb els seus objectius,qui administrarà el programa i com es finançarà. Els països europeus difereixen molt quanta aquests criteris segons el grau d’institucionalització del camp familiar:

– Als països on és elevat, com França o Suècia, hi ha una sòlida presència de grups depressió, moviments d’alliberament de la dona i agències que dissenyen les polítiquesfamiliars. La formulació de la política planteja uns objectius clars amb els mitjans peraconseguir-los, una «política explícita».

– A països amb poca institucionalització del camp familiar, no respon a un debat entreels agents socials implicats, sinó a controvèrsies sobre els diferents models de família.Això provoca una política familiar fragmentada entre diverses accions públiques ambobjectius no necessàriament compatibles.

• Els canvis en el mercat de treball i en la família comuns a tots els països europeus –l’a-nomenada «segona transició demogràfica»– plantegen desafiaments nous per a les políti-ques familiars. Els més importants són:

– l’augment del nombre de dones soles amb fills;

– les noves formes de pobresa;

– les necessitats d’assistència i ajuda educativa (ha augmentat el cost de tenir fills).

7

PUNTS ESSENCIALS

• El debat a Europa s’ha centrat en les següents questions:

1. Què s’ha de fer amb una taxa de natalitat tan baixa?

2. Què s’ha de fer davant l’augment de la pobresa de les llars amb fills dependents?

3. Com aconseguir una millor conciliació entre treball i família?

• Hi ha uns plantejaments cada cop més acceptats pels estats: la protecció del dret dels nensi la implementació de polítiques que afavoreixin la igualtat entre homes i dones, per tal queles mares puguin exercir una activitat professional.

• Un altre punt de confluència, causat per la reforma de l’Estat del benestar, és la renúnciaa les polítiques assistencials universalistes i la major selectivitat a l’hora de concedir aju-des. S’aprecia també més diversificació de les institucions que administren els programesamb una major cooperació entre govern i agents no governamentals.

• L’instrument més immediat d’ajuda a les famílies són les transferències monetàries, bé através de subsidis familiars o de desgravacions fiscals. En els seus orígens, dels anys tren-ta als cinquanta, els subsidis pertanyien a una política pronatalista i conservadora i teniencaràcter universal, ja que es concedien independentment del nivell de renda de la família.

• Hi ha dos fenòmens que han fet replantejar l’universalisme dels subsidis familiars:

1. Les noves formes de pobresa han afectat sobretot les famílies amb fills a càrrec –i hadisminuït, per exemple, la pobresa de les persones grans–, situació que reclama mesu-res col·lectives d’ajut.

2. La reforma de l’Estat del benestar ha fet replantejar la seva generositat pel que fa aaquestes transferències. Aquesta tendència s’ha revertit últimament amb l’arribada degoverns progressistes a la Gran Bretanya, Alemanya i França, que han reafirmat elcaràcter universalista dels subsidis familiars i han concedit prestacions més generoses.

• Finalment, dos apunts sobre la controvèrsia dels subsidis familiars:

– Els subsidis generosos poden fer que les dones es quedin a casa, especialment les quetenen qualificacions educatives baixes, amb la qual cosa poden aparèixer incompatibi-litats entre objectius i efectes reals de la política.

– Els subsidis poden augmentar la desigualtat entre les famílies riques i pobres, espe-cialment aquells que incrementen l’assignació segons el rang del fill. Programes mésselectius generen estigmatització social i augmenten la dependència respecte de l’Estatdels sectors més desafavorits. Cal corregir l’efecte que creen els subsidis universals através d’un sistema fiscal més progressiu.

8

• L’estudi destaca com a no resolta la definició de la unitat tributària en l’impost sobre larenda: alguns estats defineixen la família com a unitat tributària, fet que discrimina les queestan sotmeses a tipus impositius més alts; d’altra banda, quan la unitat tributària se centraen l’individu, discrimina les parelles que tenen fills. Això atempta contra el principi de pro-tecció de la família de moltes constitucions europees.

• Molts països europeus, entre ells Espanya, han escollit sistemes mixtos. Disminueixen lacàrrega fiscal de les famílies amb fills, rebaixant la base imposable a través de quocientscorrectors (com a França) o bé establint deduccions i desgravacions. Les desgravacions perfills a càrrec s’han de considerar conjuntament amb els subsidis familiars. On són més gene-rosos es planteja que les famílies amb rendes altes formin part de la renda imposable perevitar l’acumulació d’avantatges. S’implementa progressivament la tria de les famíliesentre subsidis o desgravacions. La major generositat en els subsidis familiars va acompa-nyada d’una limitació de les desgravacions per nombre de fills.

• L’increment de la participació de les dones en el món del treball, sobretot de les que tenenfills a càrrec, planteja la necessitat de conciliar vida laboral i familiar. Les mesures són ser-veis externs de suport a les famílies i excedències i reduccions de jornada que permeten alspares atendre els fills. Les intervencions tenen dos objectius:

– la protecció del benestar de les famílies;

– la igualtat laboral entre homes i dones.

• El foment del treball de les dones a temps parcial podria augmentar la seva discriminacióen el mercat laboral.

• Els països europeus presenten patrons diversos de participació femenina en el mercat labo-ral, en termes de taxa d’activitat, proporció de dones actives a temps parcial i atur, que fandifícil una valoració conjunta. La reducció de la jornada laboral, les estratègies de flexibi-lització horària i l’extensió del treball a domicili també representen un alleugeriment delproblema.

• L’oferta pública de guarderies és molt diferent arreu d’Europa. Els països que ofereixenmés places són França i Bèlgica per a nens de 3 a 6 anys, i Suècia i Dinamarca per a nensmenors de 3 anys. Les diferències estan lligades als següents factors:

– el paper que els governs atribueixen a l’educació preescolar;

– les polítiques de foment i protecció de l’ocupació femenina;

– les visions hegemòniques sobre el rol de la mare en els primers anys de vida del nen.

9

• Una experiència interessant és, a França, l’aide à la famille pour l’emploi d’une assistantematernelle agrée: l’Estat, a través de subsidis i desgravacions de caire universal, assumeixel 70% del cost de contractar una puericultora. Aquestes polítiques, però, afavoreixen lesfamílies benestants i posen en perill el servei públic de guarderies.

• L’augment de les ruptures matrimonials i dels naixements extramatrimonials ha incre-mentat el nombre de famílies monoparentals. Aquestes estan encapçalades per dones en unasituació precària a causa de l’afebliment dels llaços comunitaris i de parentesc. Per exem-ple, a França la proporció de famílies monoparentals ha passat d’un 8,3% el 1981 a un16,2% el 1991.

• La taxa de monoparentalitat a Espanya és modesta, només un 8,6% el 1991, mentre queaquesta proporció supera el 20% en alguns països escandinaus. A Espanya la majoria defamílies monoparentals estan formades per vídues, els marits de les quals van contribuir ala Seguretat Social. A Europa, el debat sobre les famílies monoparentals ha intentat establirsi les polítiques haurien d’oferir un tractament determinat a la monoparentalitat o mantenir-se en una línea d’actuació més universalista.

• A Espanya la situació de les famílies és clarament problemàtica. Les dones espanyolesmanifesten que voldrien tenir més fills. No obstant això, el país té la taxa de natalitat mésbaixa del món.

• La protecció econòmica a les famílies es fa des d’una doble vessant: els subsidis a lesfamílies amb menys recursos i les desgravacions fiscals a les classes mitjanes i altes. Elvolum dels subsidis a les famílies amb menys recursos és set vegades inferior a la mitjanadels països europeus. Pel que fa les desgravacions fiscals, la llei de l’IRPF de 1998 ha aug-mentat el diferencial de protecció entre les famílies de classe mitjana i alta respecte a les declasse baixa.

• El sistema de suport econòmic a les famílies espanyoles passa per pagaments, transferèn-cies o deduccions que nominalment no es poden atribuir com ajuts. Les desgravacions al’adquisició de l’habitatge (de les quals es beneficien sobretot les classes mitjanes), i laprestació i els subsidis d’atur (destinats sobretot a homes treballadors fixos en atur) refor-cen els trets típics d’una concepció tradicional de la família. Aquest fet va en contra de lesintencions d’altres polítiques estatals.

10

11

CONTINGUTS

13

• Per canvi familiar s’entén les transforma-cions que han generat un debat sobre eltractament que l’Estat ha de donar a lesfamílies. Entre ells:

– la disminució de la fecunditat, apare-guda durant els anys 30;

– la massiva incorporació de la dona almercat laboral, estesa arreu d’Europa,amb profundes implicacions;

– l’extensió de famílies monoparen-tals;

– l’aparició de noves formes de pobre-sa;

– l’increment del cost dels fills, quecrea una situació de desigualtat entrefamílies depenent de si en tenen o no.

• També han estat importants els canvis enles tendències de la pobresa. Les víctimestradicionals, la gent gran, es beneficien arade pensions més generoses, mentre ques’han estès les situacions de risc entre lesfamílies amb fills.

1. CANVI FAMILIAR I EL DEBAT SOBRE LA FAMÍLIA A EUROPA

L’increment del cost de tenir fills crea

desigualtat entre les famílies

que en tenen i les que no

15

• La política familiar vehicula preferèn-cies polítiques o normatives respecte a unmodel de família o a un altre. Les alterna-tives en política familiar que conformenles opcions en les intervencions de l’Estatsón:

a) ¿Ha d’afavorir la política familiaruna divisió del treball tradicional entreels sexes i promoure el retorn de lesdones a la llar o ha d’ajudar les maresa harmonitzar la vida familiar amb lesseves aspiracions professionals?

b) ¿Ha de dur a terme una política acti-va per a la integració dels homes en eltreball anomenat de «reproducció»?

c) ¿Cal privilegiar la família «normal»o «completa» o bé ajudar les famíliesanomenades «monoparentals»? I aques-ta ajuda, ¿ha de fer que les personescaps de família monoparentals puguinser independents del mercat de treballo els ha de permetre desenvolupar unacarrera professional?

d) ¿Cal orientar la política familiar acompensar les càrregues familiarssegons el nombre de fills o bé és neces-sari compensar les desigualtats entreles famílies de condició social diferent,oferint uns ingressos familiars mínims,independents de l’exercici del treballassalariat?

e) ¿Pot fer ús l’Estat de les polítiquessocials per regular o modificar el com-portament dels ciutadans dins d’ungrup domèstic seguint la seva pròpia«raó» –per exemple, una raó demogrà-fica per la qual convé augmentar lanatalitat, o una raó ètica per la qual calpromoure la responsabilitat del pare enla criança–? ¿O bé resulta que aquestesconductes han de ser un afer purament«familiar» i «privat»?

f) ¿Pot l’Estat aspirar a un monopolilegítim de les intervencions sociopolí-tiques sobre les famílies o, al contrari,hauria de reconèixer i fins i tot atorgara d’altres actors col·lectius –sindicats,associacions familiars, esglésies, em-preses, etc.– competències i responsa-bilitats en la matèria?

La política familiar de cada país

depèn del grau d’institucionalització

d’aquest àmbit

2. L’ELABORACIÓ DEL DEBAT SOBRE POLÍTIQUES FAMILIARS. CRITERIS

Hi ha diverses concepcions

de la política familiar en relació

als objectius, l’administració

i el finançament

16

g) ¿El finançament de les prestacionsfamiliars hauria de fer-se segons unalògica de cotització anàloga al funcio-nament de la Seguretat Social clàssica,o bé segons una lògica d’ingressosbasats en una fiscalitat progressiva?

Aquest seguit de preguntes es pot sintetit-zar en el quadre següent:

QUADRE 1.CRITERIS DE POLÍTICA FAMILIAR:

ObjectiusIncrementar la natalitatIgualtat d’oportunitats entre homesi dones en el mercat de treball

AdministracióCombatre noves formes de pobresaMonopoli estatal o cooperacióamb agents no governamentals

FinançamentCotitzacions a la Seguretat Social o fiscalitat progressiva

• La claredat en la formulació de la políti-ca familiar depèn del nivell d’institucio-nalització del camp familiar, segons lapresència de grups de pressió (per exem-ple, associacions de pares), movimentsd’alliberament de la dona i agències en-carregades de dissenyar i analitzar lespolítiques familiars. Les funcions d’a-questes organitzacions són:

– elaborar projectes i propostes;

– participar en un procés de presa dedecisions més plural;

– avaluar i fer un seguiment de lespolítiques.

• França té un grau elevat d’instituciona-lització del camp familiar. Hi ha associa-cions que promouen els interessos de lesfamílies i la gestió de serveis. Les federa-cions estan formades per unitats regionalsanomenades Unions Departamentals deles Associacions Familiars (UDAF). Elmoviment a tot l’Estat s’organitza al vol-tant de la Unió Nacional d’AssociacionsFamiliars (UNAF), nascuda l’any 1942,que manté el monopoli de la representacióen el camp familiar.

• El moviment té gran diversitat ideològi-ca i està format per associacions ambobjectius més específics, com la protecciódels interessos de les famílies monoparen-tals o amb nens adoptius.

• Des dels anys quaranta existeix també aFrança, l’Alt Consell de la Població i laFamília, encapçalat pel president de laRepública i format per un grup interdisci-plinari d’experts i personalitats. Té unafunció consultiva en temes demogràfics ialtres problemes del món familiar.

• La Caixa Nacional de Subsidis Familiars(Caisse Nationale des Allocations Fami-liales - CNAF) subministra els subsidisfamiliars. Forma part de la Seguretat So-cial i ofereix programes de despesa ambun impacte sobre el món familiar, comsón l’habitatge i la lluita contra la preca-rietat. A més, té un servei d’estudis propii fons per finançar programes d’investiga-ció externs sobre la situació de la família.

A França, existeixen diverses

organitzacions que defensen

els interessos de les famílies

• Suècia i la Gran Bretanya (aquest últimdesprés de l’arribada de Tony Blair alGovern) també presenten un grau elevat

d’institucionalització del camp familiar. AEspanya, aquest grau és bastant baix. Elsprogrames aprovats depenen tan sols delgovern, en absència d’un debat entre elsagents polítics i socials. Moltes de les dis-cussions públiques giren al voltant deqüestions de principi o constitueixen con-trovèrsies sobre els diferents models defamília, en lloc de referir-se a propòsits,prestacions o programes socials.

• La Unió Europea té competències limita-des en l’elaboració de línies mestres de lapolítica familiar. Les mesures fomenten laigualtat entre homes i dones en el mercatlaboral amb la posada en marxa dels pro-grames com l’Acció Comunitària per a la

Igualtat d’Oportunitats entre Homes i Do-nes (1982-1985, 1986-1990, 1991-1995).

• Les propostes han tractat d’oferir direc-tives pel que fa als següents aspectes:

– drets individuals de les dones;

– foment de l’ocupació femenina;

– legislació potenciant la igualtat entrehomes i dones.

• Una altra institució és l’Observatori deles Polítiques Familiars Nacionals, creatl’any 1989 per la Comissió de les Comu-nitats Europees i format per experts inde-pendents de cadascun dels països. Aquestorganisme es dedica a estudiar l’evolucióde la família i de les polítiques familiars entots els països de la Comunitat Europea.

17

El debat sobre política familiar

a Espanya no contempla el diàleg

amb els agents socials

La Unió Europea ha engegat diversos

projectes per garantir la igualtat

laboral entre homes i dones

• França, Alemanya i Bèlgica van ser elsprimers països europeus en aplicar políti-ques familiars, amb un fort componentnatalista. També tenien un marcat caràcterconservador, contrari a la participació dela dona en el mercat laboral, i volienpotenciar la seva especialització en l’esfe-ra de la reproducció i l’educació dels fills.Es basaven principalment en transferèn-cies monetàries que dotaven les famíliesde recursos per evitar la necessitat d’unsegon sou.

• Els moviments feministes dels anys sei-xanta i setanta i els canvis en el mercat detreball, derivats de l’increment de l’ocu-pació de dones de classe mitjana en elsector dels serveis, van provocar un canvisubstancial en les polítiques familiars.Aquestes se centren ara en reconciliar elrol de mare i professional de moltes donesa partir de polítiques destinades a fomen-tar l’ocupació femenina, i a la vegada ofe-rir serveis que permetin el desenvolupa-ment normal de les tasques familiars.

• Durant els anys noranta els governss’han replantejat les polítiques clàssiques

en el camp familiar a causa dels següentsfenòmens:

– els matrimonis són ara més inesta-bles i es contrauen més tard;

– s’ha reduït el nombre de fills i hanaugmentat les famílies monoparentals;

– s’ha incrementat considerablement elcost de tenir fills;

– la pobresa afecta ara principalmentfamílies amb fills, fet que provoca elque en alguns països s’ha anomenat«pobresa infantil».

• L’increment de les necessitats familiarss’ha produït en un període en què es plan-teja la necessitat de reduir la despesa del’Estat de benestar, o almenys de revisaralguns dels seus criteris d’actuació.

• En països on s’ha retallat la despesaestatal, principalment els anglosaxons, larebaixa ha estat relativament menys acu-sada en polítiques familiars que en d’al-tres camps, com l’assegurança d’atur i/o

19

3. EVOLUCIÓ HISTÒRICA CONJUNTA

França, Alemanya i Bèlgica

són els primers països europeus

en aprovar legislacions familiars

Els canvis econòmics i demogràfics

dels anys noranta han obligat

els governs europeus a modificar les

polítiques familiars

les pensions. Això s’ha produït gràcies ala sensibilització d’àmplies capes de po-blació en el tema de la família.

• En el context de l’Europa continental, lapolítica familiar ha replantejat alguns delscriteris de finançament, de les contribu-cions a la Seguretat Social, cap a un prin-cipi més solidari. En els objectius, la ten-dència actual dóna primacia als drets delnen i a la voluntat de les mares de tenir

una feina remunerada. Hi ha tres punts deconfluència en les polítiques familiars aEuropa:

a) una tendència profamília acompa-nyada d’una major selectivitat enmatèria de suport financer a les famí-lies; és a dir, un abandonament parcialde les prestacions universals;

b) l’objectiu d’una millor conciliacióentre ocupació i família, com a respos-ta a l’augment de mares amb nenspetits en el mercat de treball;

c) una millor diversificació de les fontsde suport en serveis a les famílies, ambfórmules més fortes de cooperació en-tre governs i agents no governamentals.

20

La tendència actual vol garantir

el dret de les mares a tenir

una feina remunerada

• Els instruments més immediats d’ajudaa les famíles són els subsidis (a càrrec dela Seguretat Social o dels pressupostos del’Estat) i les desgravacions i deduccionsfiscals. Els subsidis familiars van aparèi-xer durant els anys trenta i quaranta a gai-rebé tots els països europeus (incloent-hiEspanya) amb una concepció natalista igeneralment amb cobertura universal.

• L’aparició de la pobresa infantil ha plan-tejat la necessitat que els governs siguinmés selectius amb les ajudes, imposantuna prestació sota condició de recursos(means-tested). Aquestes mesures sónmolt impopulars i difícils d’aprovar i engeneral s’ha aconseguit preservar el prin-cipi universal.

• Els països europeus presenten diferèn-cies pel que fa a la cobertura i a l’importdels subsidis. L’any 1989 a Alemanya un90% dels menors de 18 anys en rebia,mentre que aquesta xifra era del 20% aEspanya. Pel que fa a l’import, aAlemanya el subsidi pel primer fill és de22.950 pessetes mensuals, mentre que aEspanya és d’unes 4.000. El subsidi era

de 3.000 pessetes durant la major partdels anys noranta i de 250 pessetes per fillde 1971 a 1990, període en què les presta-cions es van congelar.

• Els països amb subsidis més generosos(Suècia, Luxemburg, Àustria, Països Bai-xos) n’incrementen l’import a mesura queel fill es fa gran. França només dóna sub-sidis a partir del segon fill. També hi hadiferències pel que fa a l’edat a partir dela qual un fill es considera independent. APortugal es consideren fills dependentsels menors de 15 anys; a Irlanda, la GranBretanya i Suècia, els menors de 16, i alsPaïsos Baixos, els de 17, mentre que a lamajoria de països ho són els menors de18. El cas més generós és el de Dina-marca, que considera fills dependents elsmenors de 25. Si el fill estudia, s’ampliala cobertura d’aquests subsidis.

• Una altra diferència té a veure amb eltractament fiscal d’aquestes transferèn-cies. ¿S’han de considerar ingressos en ladeclaració sobre la renda o han d’estar-neexempts? No sembla haver-hi una trajec-tòria comuna entre els països europeus.Les polítiques natalistes premien les famí-lies nombroses i incrementen el valor de

21

4. LA PROTECCIÓ ECONÒMICA DE LES FAMÍLIES

Els primers subsidis familiars

sorgits a Europa tenien

una concepció natalista

Dinamarca considera dependents

els fills menors de 25 anys

l’assignació a mesura que creix el nombrede fills. Les més conservadores atorguenels subsidis als pares i no a les mares, en-cara que generalment el perceptor és elmembre de la parella que treballa. En elcas que siguin els dos, la prestació s’ator-ga indistintament (com en el cas d’Es-panya).

• Les polítiques de subsidis familiarstambé varien respecte al model de finan-çament. Espanya va basar primer el paga-ment del subsidi en una modalitat contri-butiva (a través de la Seguretat Social),però a causa del criteri universalista impe-

rant ha adoptat una modalitat no contribu-tiva que la complementi.

• A Bèlgica, França, Itàlia i Luxemburg,els treballadors no cotitzen directamentper aquesta qüestió i l’Estat subsidia par-cialment les aportacions dels empresaris ales caixes de subsidis. A Dinamarca,Alemanya, Irlanda, Països Baixos, Suèciai la Gran Bretanya, els subsidis es paguenamb càrrec als pressupostos de l’Estat.Bèlgica vincula el valor dels seus subsidisa la inflació, amb la qual cosa no s’ero-siona el seu valor real.

• Els subsidis de natalitat existeixen a totsels països, i el més generós és França, queel cobreix fins que el fill té 3 anys. Altresajudes són els subsidis que s’atorguen alspares per comprar material escolar.Alguns països també tenen un subsidi pernupcialitat, però aquesta és una opcióforça minoritària.

22

França és l’estat europeu

que atorga subsidis més generosos

a la natalitat

• Els estats europeus complementen lespolítiques de transferències de recursos ales famílies a través de les desgravacionsi deduccions fiscals. El debat principal pelque fa a aquesta qüestió és assolir un con-sens en la definició d’unitat tributària.¿Cal considerar la família com a unitattributària o cal basar-se en els individus?Els dos criteris tenen efectes que fan difí-cil compatibilitzar els dos principis bàsicsde la política familiar: la protecció de lafamília i els drets de la dona treballadora.

• La consideració de la família com a uni-tat tributària desincentiva la participacióde la dona en el mercat laboral. Això esprodueix per l’efecte que provoca que amés renda, un tipus impositiu més alt, unfet que podria afectar la decisió d’algunesdones de treballar. Considerar els indivi-dus com a unitats tributàries –tributacióseparada– vulnera el principi d’equitathoritzontal entre famílies d’igual renda iels principis de protecció de la família demoltes constitucions europees: els matri-monis amb fills rebrien el mateix tracta-ment familiar que persones sense càrre-gues familiars.

• Els països europeus han triat un sistemamixt que intenta corregir els efectes nodesitjats de la tributació de la unitat fami-liar. Per evitar la discriminació de lesfamílies amb fills dependents, s’han ideatuns coeficients correctors per disminuir labase imposable o desgravacions i deduc-cions que depenen de les característiquesde la família –nombre de fills, ingressos,etc. És difícil corregir l’efecte dissuassiud’aquest tipus de tributació sobre la parti-cipació de les dones casades en el mercatlaboral. A Espanya i Alemanya, els siste-mes de repartiment discriminen la cohabi-tació respecte als matrimonis.

• Dinamarca, Grècia, Itàlia i la Gran Bre-tanya han adoptat la tributació individual.Els Països Baixos van instaurar un siste-ma individual que té en compte el contextfamiliar de l’individu. Bèlgica, Alema-nya, Irlanda, Portugal i Espanya han optatper models mixtos. En aquests països hiha desgravacions per raó de cònjuge.

• Espanya i Irlanda permeten abandonar elsistema de tributació individual i passar al

23

La consideració de la família

com a unitat tributària desincentiva

la participació de la dona

en el mercat laboral

5. EL TRACTAMENT FISCAL DE LA FAMÍLIA

Els països europeus han creat

un sistema tributari per evitar la

discriminació de les famílies amb fills

d’acumulació de rendes, amb un tipuspreferencial que eviti la discriminació.Dinamarca, Holanda, Grècia, Itàlia i laGran Bretanya estableixen deduccions irendes no imposables fixes. Despesesrelacionades amb l’habitatge, serveis deguarderia, assegurances, etc., podendeduir-se de la quota a Espanya, Grècia,Irlanda, Itàlia i els Països Baixos.

• A Espanya, la primera llei d’impostsobre la renda basada en criteris similars ala resta d’Europa –progressivitat i univer-salitat fonamentalment– és de l’any 1978.Després d’alguna vacil·lació, la llei vaestablir el sistema de declaració conjuntade tots els membres de la família.

• Dues sentències del Tribunal Cons-titucional de 1988 i 1989 van promoure lareforma de la llei de l’IRPF de 1991, queestablia el sistema mixt. La tributacióseparada és l’opció majoritària dels con-tribuents, ja que l’adopten el 60% de lesparelles. El model segueix sense ser neu-tral en relació amb l’estat civil dels con-tribuents i el diferencial d’ingressos entreels dos membres de la família.

• Aquest model tampoc no ha solucionatel problema de les transferències de rendaentre els esposos, a causa de la comple-xitat de diferents règims de béns de ma-trimoni d’algunes regions espanyoles.Aquests eren els casos dels rendiments decapital mobiliari i immobiliari. El tracta-

ment molt diferenciat d’aquest tipus derendes és molt difícil de fer compatibleamb els criteris d’equitat horitzontal.

• El sistema espanyol va adoptar un modelde deduccions fixes de la quota basades enles característiques de la unitat familiar ques’ha modificat moltes vegades. Les deduc-cions no s’han actualitzat i el valor real deles deduccions per fills ha disminuït d’un18% entre 1991 i 1997. El model espanyolpreveu deduccions d’entre el 10 i el 15%de les despeses familiars en assegurancesde vida i mèdiques o llars d’infants.

• Els criteris són bastant restrictius. En elcas de les guarderies, la deducció no potsuperar les 25.000 pessetes anuals, inomés se’n poden beneficiar pares quetreballin fora de la llar i amb ingressosinferiors als dos milions de pessetesanuals. Això contrasta amb la políticad’habitatge, que ofereix ajudes més gene-roses (les deduccions per habitatge s’handoblat entre 1982 i 1995, mentre que lesde fills dependents s’han mantingut esta-bles).

• Aquestes polítiques són poc equitatives iles desgravacions per habitatge represen-ten una forma encoberta i indirecta deprotegir la família. També existeix unconflicte entre interessos públics i privats,ja que aquesta política d’habitatge afavo-reix les classes mitjanes i els constructors.• Els canvis més recents han estat la Llei

24

El model espanyol de deduccions

és especialment generós

en la compra d’habitatge

La majoria de parelles espanyoles

adopta el sistema

de tributació separada

de Cessió de Tributs de l’Estat a les co-munitats autònomes i de mesures fiscalscomplementàries de 1996, que ha atorgatcompetències a les comunitats autònomesper fixar deduccions especials. La refor-ma de l’IRPF de 1998 impulsada pelPartit Popular és més favorable a les famí-

lies. El sistema, però, ha perdut progressi-vitat, especialment a través de les desgra-vacions de la base imposable, que hansubstituït les antigues deduccions de laquota. Els subsidis familiars han passat aestar exempts d’impostos (abans es tracta-ven com a rendiments del treball).

25

27

• L’increment de la participació de lesdones en el món del treball, especialmentde les que tenen fills, ha plantejat lanecessitat de desenvolupar polítiquesdestinades a conciliar vida laboral i fami-liar. Les mesures han girat entorn de l’o-ferta de serveis externs de suport a lesfamílies i les excedències per maternitat iles reduccions de jornada laboral, quefaciliten que els pares s’ocupin dels seusfills.

• Aquestes intervencions tenen dos objec-tius a vegades difícils de conciliar:

– la protecció del benestar de les famílies;

– la igualtat laboral entre els homes iles dones.

• Els governs europeus tenen diferents pre-

ferències respecte al repartiment de respon-sabilitats entre Estat, mercat i família pelque fa a l’educació dels nens. Alguns pro-mouen polítiques profamília concedintexcedències generoses per a ambdós pares,tant en durada com pel que fa a la prestaciómonetària, i fomenten el treball a tempsparcial.

• La majoria de la població que treballa atemps parcial són dones. Les mesures deconciliació entre ocupació i família hanpermès que les parelles o les dones soles(en el cas de les famílies monoparentals)puguin gestionar millor les seves trajectò-ries vitals. Aquestes mesures han facilitatque la població tingui els fills desitjats,han evitat problemes socioeconòmics ensituacions conjugals de continuïtat i rup-tura i han desenvolupat la carrera laboralde les dones. L’absència d’aquestes mesu-res dificulta aquests processos de creixe-ment personal i social.

Oferta de serveis externs a les

famílies i excedències per maternitat,

mesures per conciliar vida

laboral i familiar

6. VIDA LABORAL I VIDA FAMILIAR

La majoria de treballadors

a temps parcial són dones

29

• Per serveis externs entenem els recursosque permeten a les famílies millorar el seubenestar, com ara guarderies, centres dedia o serveis d’atenció a domicili. Els potoferir l’Estat, a través de taxes o gratuïta-ment, o el mercat, a través de preus quepot subvencionar l’Estat. Una tendènciarecent és la presència del voluntariat en elsector. Els serveis més importants són elsque tenen a veure amb l’educació delsnens de 0 a 6 anys.

• El dret dels nens a tenir una plaça en unaguarderia s’ha començat a protegir recent-ment amb la implicació de l’Estat. Lesdiferències entre països són encara moltgrans, i estan determinades en gran mesu-ra pels següents factors:

– el paper que els governs atribueixena l’educació preescolar;

– les polítiques públiques de foment iprotecció de l’ocupació femenina;

– les visions hegemòniques sobre el rolde la mare en els primers anys de vidadel nen.

• Bèlgica, Suècia i Itàlia tenen un 80%dels nens escolaritzats menors de 3 anysen guarderies públiques, mentre que enaltres països anglosaxons l’oferta ronda el25%. El grau d’escolarització dels nensmenors de 3 anys varia molt: mentre Itàliaté un escàs 6%, Suècia en té un 33%. Enl’educació preescolar dels nens de 3 a 6anys, els països més mal situats sónIrlanda, Portugal i Finlàndia, al voltantdel 50%, mentre que els més ben situats,França, Bèlgica i Itàlia, s’apropen a l’es-colarització total.

• França ha estat pionera pel que fa a polí-tiques alternatives a les llars d’infància,com és el pagament d’ajudes universals ales famílies de fins a un 70% del cost deportar els fills al domicili d’una puericul-tora (AGED). Alguns han interpretataquestes mesures com a polítiques ocultesde foment de l’ocupació femenina. Tambéhan criticat el seu caràcter regressiu (lesfamílies de rendes més altes poden des-gravar l’import de l’ajuda a la declaracióde la renda) i el perill que representen peral sistema públic de guarderies.

Per serveis externs entenem

recursos que permeten millorar

el benestar de les famílies

7. SERVEIS EXTERNS D’ATENCIÓ A LA FAMÍLIA

L’Estat s’ha implicat cada cop

més per garantir el dret dels nens

a gaudir d’una plaça en una

guarderia pública

• La Gran Bretanya té un dèficit greu deguarderies. El seu cost ha fet que moltesmares, especialment les que tenen qualifi-cacions més baixes, decideixin no treba-

llar. El govern del New Labour ha posaten marxa un programa de deduccions fis-cals que cobreixin almenys el 70% de lesdespeses en llars d’infants, i vol assegurarl’atenció als infants fora de les hores d’es-cola. Les polítiques pretenen disminuir ladependència d’algunes famílies respecte ales ajudes socials, fomentant la inserciódels seus membres en el món laboral.

• A Espanya, la taxa d’escolarització delsnens de 3 a 6 anys se situa entre les

millors d’Europa (un 84%). Contrasta, encanvi, l’escassíssima oferta pública per anens de 0 a 3 anys, al voltant d’un 2%. Elmotiu són les elevades taxes d’atur de lesdones joves i la presència d’un gran nom-bre d’àvies inactives que viuen a prop deldomicili de les filles.

• Les escoles per a nens de 3 a 6 anysdepenen del Ministeri d’Educació, mentreque les guarderies són competència de lesadministracions locals, les autonòmiqueso la iniciativa privada. Això crea un pro-blema de competències, perquè en realitatel Ministeri no gestiona places per a nensde 0 a 3 anys.

30

L’oferta d’escolarització pública per a

nens d’entre 0 i 3 anys a Espanya se

situa al voltant del 2%

França, Bèlgica i Itàlia

són els països europeus amb un grau

més elevat d’escolarització

• Les polítiques de foment de la flexibili-tat laboral pretenen que les famíliespuguin atendre les seves necessitats sensesancions per part del mercat. Les mesurespretenen ampliar les opcions de feinesperquè els treballadors triïn la que s’ajus-ta a les seves necessitats. També volenassegurar que aquestes modalitats de tre-ball tinguin els mateixos drets i beneficisque d’altres i corregir situacions de preca-rietat laboral.

• Les llicències parentals són formes regu-lades d’absència del lloc de treball o d’in-terrupció de les prestacions laborals habi-tuals que permeten atendre el naixement ila criança dels fills. Aquestes polítiquesinclouen els següents elements:

– els requisits per poder-les gaudirquant a la durada i les prestacions eco-nòmiques;

– les garanties relacionades amb laprotecció del lloc de treball;

– l’estructura d’incentius per al sectorprivat (per exemple, reduint les cotit-zacions socials que els empresarispaguen a la Seguretat Social);

– el seu sistema de finançament;

– la seva aplicació tant a mares com apares.

• Les excedències per maternitat mésgeneroses són les dels països nòrdics,d’entre 30 i 40 setmanes retribuïdes, unaxifra que a la majoria de països europeus(incloent-hi Espanya) se situa entre les 16i les 17 setmanes. Alemanya, França,Bèlgica i Irlanda ofereixen d’entre 10 a 14setmanes. Els Països Baixos i Itàlia norequereixen cotització prèvia per aspirar al’ajuda, mentre que a la resta de països calhaver cotitzat. A Bèlgica, Dinamarca,Grècia, Itàlia, Luxemburg, els PaïsosBaixos i Espanya, les prestacions tributena l’impost sobre la renda.

• Els pares poden gaudir d’uns dies d’ab-sència de la feina per atendre la mare i elfill. En la majoria de països, el pare es potacollir a part de l’excedència de la mareamb un màxim de 4 setmanes (per exem-ple, a Espanya). Aquestes mesures volenimplicar més els pares en l’esfera de lareproducció.

31

8. FLEXIBILITAT LABORAL

Les polítiques familiars volen

fomentar la participació dels pares

en la criança dels fills

Els països del nord d’Europa

ofereixen les excedències

per maternitat més generoses

• Les excedències parentals permeten queles mares i els pares s’ocupin dels seusfills. Aquesta modalitat s’ha estès a lamajoria de països d’Europa. Amb excep-cions, no són retribuïdes, i són les donesles qui gairebé sempre opten per benefi-ciar-se’n.

• Alemanya i els Països Baixos tenen unaregulació que pretén satisfer la demandadel sector del treball a temps parcial.Itàlia s’ha esforçat per contenir-lo perquètemen que incrementi la precarietat labo-ral. Als països del centre i del nordd’Europa està més generalitzat i ocupamajoritàriament dones, fet que demostra

els entrebancs que aquest tipus d’ocupa-ció posa al foment de la igualtat laboralentre els dos sexes. A Espanya, es vol pro-moure aquesta forma d’ocupació fins aequiparar el percentatge a la mitjana euro-pea.

• Les polítiques de conciliació entre famí-lia i mercat laboral tenen un últim campd’aplicació en la regulació dels horarisd’escoles, comerços i serveis públics. Elscontrastos són espectaculars. A països quehan liberalitzat el horaris, com Suècia o laGran Bretanya, els establiments sónoberts un màxim de 8.500 hores l’any,mentre que a Espanya, Àustria i Grècia laxifra se situa al voltant de les 3.000.

• Els horaris escolars també plantegenproblemes als pares que treballen i tenenfills. Alemanya, Dinamarca o Àustrianomés tenen classes al matí, però els dosprimers països tenen sistemes molt desen-volupats d’activitats de tarda. A la resta depaïsos predomina la jornada partida.

32

Espanya promou el treball parcial

per equiparar-lo

a la mitjana europea

• L’increment de ruptures matrimonials ide naixements fora del matrimoni ha fetcréixer el nombre de famílies formades perun sol progenitor. Majoritàriament estanformades per dones, moltes vegades ensituació de precarietat laboral. A Europa esconsidera necessari tractar específicamentaquesta modalitat familiar o bé seguir con-fiant en criteris més universalistes, entornde la duració de l’ajuda, la necessitat defomentar l’ocupació d’aquestes dones il’ús de criteris de política social o familiar.

• Les solucions dels governs depenen dela causa principal de la monoparentalitat.La Gran Bretanya, per exemple, té un pro-blema greu d’embarassos adolescents. AEspanya, en canvi, les unitats monoparen-tals són generalment dones vídues elsmarits de les quals cotitzaven a laSeguretat Social. Per tant, aquestes donestenen dret a pensió de viduetat.

• A França, on la proporció de famíliesmonoparentals es va doblar entre 1981 i1991, l’Estat atorga un subsidi temporal isota condició de recursos. Aquest, preténgarantir una renda mínima per a aquestesfamílies, especialment per superar els pri-mers anys de monoparentalitat. Tambés’ha potenciat l’accés a la feina de lesdones soles amb fills dependents.

• A la Gran Bretanya, gairebé el 80% deles dones soles i amb fills depèn de l’as-sistència social, i un terç dels menors de18 anys viu per sota del llindar de lapobresa. Els majors índexs d’atur es tro-ben entre les dones soles amb fills i ambuna qualificació laboral baixa. Les famí-lies monoparentals concentren el debatsobre l’Estat del benestar. Les polítiqueslaboristes han fomentat l’ocupació i hanincrementat la generositat de les ajudes ales famílies, encara que les reformes nohan tingut la profunditat necessària.

33

9. EL TRACTAMENT DE LES FAMÍLIES MONOPARENTALS

França ha aplicat diverses mesures

destinades a fomentar

l’ocupació de les dones soles

amb fills dependents

El 80% de les famílies monoparentals

de la Gran Bretanya depenen

de l’ajuda social

1. Introducció

2. Què són les polítiques familiars?

2.1. Vicissituds d’un concepte

2.1.1. La dimensió institucional

2.1.2. La dimensió europea

2.2. Canvi familiar i Estat del benestar

2.2.1. Història i tendències recents

2.2.2. Principals models de política familar a Europa

2.2.3. Cap a un règim de benestar mediterrani?

3. La protecció econòmica de les famílies

3.1. Concepte i història dels subsidis familiars

3.1.1. Característiques i principals tendències a Europa

3.1.2. El sistema espanyol actual de subsidis familiars

3.1.3. Altres prestacions monetàries

3.2. Fiscalitat i família

3.2.1. L’impost sobre la renda de les persones físiques

3.2.2. El cas espanyol

4. La conciliació entre la vida laboral i familiar

4.1. Tendències europees en l’activitat econòmica femenina

35

SUMARI DE LA PUBLICACIÓ RESSENYADA:LES POLÍTIQUES FAMILIARS EN UNA PERSPECTIVA COMPARADA

4.2. L’atenció a la infància

4.2.1. Guarderies i educació preescolar

4.3. La flexibilitat laboral i la reducció del temps de treball extrafamiliar

4.3.1. L’ocupació a temps parcial

4.3.2. Altres estratègies de flexibilització i modalitats d’ocupació

4.4. Les llicències parentals

4.4.1. El descans i les prestacions per maternitat

4.4.2. Les excedències parentals

4.5. Horaris comercials, escolars i serveis públics

5. El debat sobre les famílies monoparentals

5.1. Les experiències francesa i britànica

5.2. La monoparentalitat a Espanya

6. Conclusions

7. Referències bibliogràfiques

36

Les polítiques familiarsen una perspectiva comparada

Lluís Flaquer

Fundació ”la Caixa”Barcelona, 2000

5Flor de MaigAv. Flor de Maig, s/n

08290 Cerdanyola del Vallès

Centre de Formació i Treball

Tel.: 934 020 710

ofm.cft@diba.es

Centre per a la Innovació Local

Tel.: 934 020 709

ofm.cil@diba.es

Centre per a la Participació Ciutadana

Tel.: 934 020 714

ofm.cpc@diba.es

Oficina de Gestió d’Equipaments

Tel.: 934 020 711

ofm.oge@diba.es

Parc del Coneixement

Tel.: 934 020 716

parcdelconeixement@diba.es

Flor de Maig és un centre de formació, recerca i difusió sobrenoves polítiques locals, participació ciutadana i la societatdel coneixement.

w w w . d i b a . e s

Flor de MaigCentre per a la Innovació Local

xarxa de municipis