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1 TEMA 5 1. ORGANIZACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN DE LA JUNTA DE ANDALUCÍA: PRINCIPIOS DE ORGANIZACIÓN, ACTUACIÓN Y ATENCIÓN CIUDADANA 1.1. La Administración de la Comunidad Autónoma de Andalucía El E.A. para Andalucía, aprobado por L.O. 2/2007,de 19 de marzo, de acuerdo con el artículo 152.1 de la C.E., en su artículo 119 establece que “el Consejo de Gobierno de Andalucía… ejerce la dirección política de la Comunidad Autónoma, dirige la Administración y desarrolla las funciones ejecutivas y administrativas de la Junta de Andalucía”. El EAA, de esta forma, configura la Administración de la Comunidad Autónoma como un instrumento al servicio de la orientación política que diseña el ejecutivo, estableciendo una relación de dependencia de la Administración autonómica respecto de la institución política del Consejo de Gobierno. La regulación estatutaria de la Administración autonómica se centra en dos apartados. Primero, las competencias de la Comunidad Autónoma al respecto, contenidas en el Título II del EAA; Segundo, los principios del régimen jurídico aplicable a la Administración de la Junta de Andalucía, regulados en el Capítulo VII del Título IV. El EAA, en su artículo 47, enumera las competencias que corresponden a la Comunidad Autónoma en materia de Administraciones Públicas. El art. 47 plantea dos cuestiones; primera, su contenido, las materias sobre las que atribuye competencias; segunda, su ámbito subjetivo, los sujetos a que se refiere. En relación con la primera cuestión, el ámbito objetivo de aplicación, el art.47 EAA atribuye a la Comunidad Autónoma competencia exclusiva, compartida o ejecutiva sobre las distintas normas o materias de Derecho administrativo. La Comunidad Autónoma tiene competencia exclusiva sobre las siguientes materias: – El procedimiento administrativo derivado de las especialidades de la organización propia de la Comunidad Autónoma. – La estructura y regulación de los órganos administrativos públicos de Andalucía y de sus organismos autónomos. – Los bienes de dominio público y patrimoniales de titularidad de la Comunidad Autónoma. – Las potestades de control, inspección y sanción en los ámbitos materiales de competencia de la Comunidad Autónoma, en el marco de la legislación básica estatal aprobada en virtud del artículo 149.1.18. – Organización a efectos contractuales de la Administración propia. La Comunidad Autónoma tiene competencias compartidas sobre las siguientes materias:
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TEMA 5
1. ORGANIZACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN DE LA JUNTA DE ANDALUCÍA:
PRINCIPIOS DE ORGANIZACIÓN, ACTUACIÓN Y ATENCIÓN CIUDADANA
1.1. La Administración de la Comunidad Autónoma de Andalucía
El E.A. para Andalucía, aprobado por L.O. 2/2007,de 19 de marzo, de acuerdo con el
artículo 152.1 de la C.E., en su artículo 119 establece que “el Consejo de Gobierno de
Andalucía… ejerce la dirección política de la Comunidad Autónoma, dirige la
Administración y desarrolla las funciones ejecutivas y administrativas de la Junta de
Andalucía”.
El EAA, de esta forma, configura la Administración de la Comunidad Autónoma
como un instrumento al servicio de la orientación política que diseña el ejecutivo,
estableciendo una relación de dependencia de la Administración autonómica respecto de la
institución política del Consejo de Gobierno.
La regulación estatutaria de la Administración autonómica se centra en dos apartados.
Primero, las competencias de la Comunidad Autónoma al respecto, contenidas en el
Título II del EAA;
Segundo, los principios del régimen jurídico aplicable a la Administración de la Junta
de Andalucía, regulados en el Capítulo VII del Título IV.
El EAA, en su artículo 47, enumera las competencias que corresponden a la
Comunidad Autónoma en materia de Administraciones Públicas. El art. 47 plantea dos
cuestiones; primera, su contenido, las materias sobre las que atribuye competencias; segunda,
su ámbito subjetivo, los sujetos a que se refiere.
En relación con la primera cuestión, el ámbito objetivo de aplicación, el art.47 EAA
atribuye a la Comunidad Autónoma competencia exclusiva, compartida o ejecutiva sobre las
distintas normas o materias de Derecho administrativo.
La Comunidad Autónoma tiene competencia exclusiva sobre las siguientes materias:
– El procedimiento administrativo derivado de las especialidades de la organización
propia de la Comunidad Autónoma.
– La estructura y regulación de los órganos administrativos públicos de Andalucía y de
sus organismos autónomos.
– Los bienes de dominio público y patrimoniales de titularidad de la Comunidad
Autónoma.
– Las potestades de control, inspección y sanción en los ámbitos materiales de
competencia de la Comunidad Autónoma, en el marco de la legislación básica estatal
aprobada en virtud del artículo 149.1.18.
– Organización a efectos contractuales de la Administración propia. La Comunidad
Autónoma tiene competencias compartidas sobre las siguientes materias:
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– El régimen jurídico de la Administración de la Comunidad Autónoma de Andalucía.
– El régimen estatutario de su personal funcionario, estatutario y laboral.
– El procedimiento administrativo común.
– Los contratos y concesiones administrativas.
– Responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas.
Por último, la Comunidad Autónoma tiene competencia ejecutiva en materia de
expropiación forzosa.
La segunda cuestión que debemos tratar en el artículo 47 EAA es la de su ámbito
subjetivo, los sujetos a que se refiere, pues la denominación del artículo es “Administraciones
públicas andaluzas”, en plural. Esta expresión, teniendo en cuenta el contenido material del
artículo, debemos entenderla en el sentido más amplio, considerando que, a efectos del
artículo 47 son Administraciones públicas andaluzas:
– La Administración de la Junta de Andalucía.
– Las entidades instrumentales de Derecho público dependientes de la Administración
de la Junta de Andalucía.
– Las corporaciones de Derecho público, como los Colegios profesionales, las
Cámaras de comercio, industria y navegación o las Cofradías de pescadores.
– Los órganos estatutarios que forman parte de la organización institucional de la
Comunidad Autónoma como, entre otros, el Parlamento de Andalucía, el Defensor del Pueblo
Andaluz o el Consejo Consultivo de Andalucía. Estos órganos e instituciones no son
Administraciones públicas, sino instituciones de autogobierno de la Comunidad Autónoma,
pero en cuanto que realizan actos jurídicos de gestión patrimonial, de personal y de
contratación, se someten al Derecho administrativo; sólo en tal sentido pueden ser
considerados “Administraciones públicas andaluzas”.
De las competencias que hemos visto que el artículo 47 EAA atribuye a la Comunidad
en materia de Administraciones públicas nos vamos a detener, por estar estrechamente
relacionada con el presente Tema, en la competencia compartida sobre el régimen jurídico de
la Administración de la Comunidad Autónoma de Andalucía.
De acuerdo con la doctrina del Tribunal Constitucional, debemos considerar dos
ideas fundamentales:
1. Es necesario distinguir entre la competencia de organización de las instituciones
de autogobierno de la Comunidad Autónoma y la competencia sobre el régimen jurídico de
la Administración de la Comunidad Autónoma. Las instituciones de autogobierno son la
organización política fundamental de la Comunidad Autónoma, integrada, según el artículo
99 EAA por el Parlamento de Andalucía, el Presidente de la Junta de Andalucía y el Consejo
de Gobierno, además de los órganos estatutarios del Capítulo VI del Título IV. Sobre esta
organización institucional, el artículo 46 EAA atribuye a la Comunidad Autónoma
competencia exclusiva.
2. El régimen jurídico de las Administraciones públicas se refiere a la regulación de
la creación, estructura, composición y competencias de los entes públicos y de los órganos
administrativos, así como de las relaciones entre las distintas Administraciones públicas y
órganos administrativos. Sobre esta materia, el artículo 47 EAA atribuye a la Comunidad
Autónoma una competencia compartida, que debe respetar la legislación básica estatal
aprobada en virtud del artículo 149.1.18ª CE.
1.2. Principios de organización y funcionamiento
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Los principios informadores de la Administración de la Comunidad Autónoma se
regulan en la C.E., en el E.A. y en la Ley 9/2007, de 22 de octubre, de Administración de la
Junta de Andalucía.
1.2.1. Principios estatutarios del régimen jurídico aplicable a la Administración
de la Junta de Andalucía
El Capítulo VII del Título IV EAA contiene un catálogo de los principios generales
del régimen jurídico aplicable a la Administración de la Junta de Andalucía con independencia
de las concretas competencias que sobre las distintas materias son atribuidas a la Comunidad
Autónoma por el propio Estatuto.
Algunos de los principios recogidos en el EAA proceden de los artículos 103 y 105 de
la CE.
1. Principios de actuación
Los principios de actuación de la Administración de la Junta de Andalucía se expresan
en el artículo 133.1 EAA a partir de los principios del artículo 103 CE. Proceden del 103
CE los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración, coordinación y
legalidad, expresado este último como sujeción al ordenamiento jurídico y no sólo a la
Constitución sino también al Estatuto de Autonomía.
Además de los principios constitucionales, el EAA incluye los de eficiencia,
racionalidad organizativa, simplificación de procedimientos, cooperación, imparcialidad,
transparencia, lealtad institucional, buena fe, protección de la confianza legítima, no
discriminación y proximidad a los ciudadanos.
2. Principio de participación ciudadana.
El principio de participación ciudadana se regula en el artículo 134 EAA, de forma
similar a la utilizada por artículo 105 CE, mediante la técnica del establecimiento de una
reserva de ley respecto de estas dos materias:
a) La participación de los ciudadanos, directamente o a través de asociaciones y
organizaciones, en los procedimientos administrativos o de elaboración de disposiciones.
b) El acceso de los ciudadanos a los archivos y registros la Administración de la Junta
de Andalucía, poniendo a su disposición los medios tecnológicos necesarios.
3. Principio de representación equilibrada de hombres y mujeres
También se reserva a la ley la regulación del principio de presencia equilibrada de
hombres y mujeres en el nombramiento de los órganos directivos de la Administración
andaluza cuya designación corresponde al Consejo de Gobierno y en el nombramiento de
los órganos colegiados o consultivos en el ámbito de la Administración andaluza.
4. Otros principios
Otros principios regulados en el resto del Capítulo VII, EA algunos novedosos en el
Derecho autonómico, son los siguientes:
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– La obligación de la Administración de la Junta de Andalucía de hacer pública la
oferta y características de prestación de los servicios, así como las cartas de derechos de los
ciudadanos ante la misma.
– La regulación por ley de la organización y funcionamiento de un sistema de
evaluación de las políticas públicas.
– La consideración de la Comunidad Autónoma como Administración Pública a
efectos de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.
Por último, debemos citar también en este apartado los principios de eficacia,
proximidad y coordinación entre las Administraciones actuantes, que deben regir, según el
artículo 44 EAA, las actuaciones de las Administraciones andaluzas.
1.2.2. El derecho a una buena administración
Dentro del Título I EAA, relativo a los Derechos Sociales, Deberes y Políticas
Públicas, el art.44 regula el derecho a una buena administración. Sin perjuicio de su
regulación mediante ley, este derecho comprende el derecho de todos ante las
Administraciones públicas a lo siguiente:
– A que su actuación sea proporcionada a sus fines.
– A participar plenamente en las decisiones que les afecten.
– A obtener una información veraz.
– A que sus asuntos se traten de manera objetiva e imparcial y sean resueltos en un
plazo razonable.
– A acceder a los archivos y registros de las instituciones, corporaciones, órganos y
organismos públicos de Andalucía, cualquiera que sea su soporte, con las excepciones que la
ley establezca.
1.2.3. Principios generales de organización y funcionamiento regulados en la Ley
9/2007, de 22 de octubre, de Administración de la Junta de Andalucía
El artículo 3 de la Ley 9/2007, LAJA, refunde los principios estatutarios aplicables a
la Administración de la Junta de Andalucía. Según dicho precepto, la Administración de la
Junta de Andalucía sirve con objetividad al interés general a través de sus órganos y entidades
instrumentales, con sujeción a la Constitución, al Estatuto de Autonomía y al resto del
ordenamiento jurídico. Se organiza y actúa de acuerdo con los principios de:
a) Eficacia.
b) Jerarquía.
c) Descentralización funcional.
d) Desconcentración funcional y territorial.
e) Coordinación.
f) Lealtad institucional.
g) Buena fe.
h) Confianza legítima.
i) Transparencia.
j) Colaboración y cooperación en su relación con otras Administraciones Públicas.
k) Eficiencia en su actuación y control de los resultados.
l) Programación de sus objetivos.
m) Coordinación y planificación de la actividad.
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n) Racionalidad organizativa mediante simplificación y racionalización de su
estructura organizativa.
ñ) Racionalización, simplificación y agilidad de los procedimientos.
o) Imparcialidad.
p) Igualdad de oportunidades y de trato de hombres y mujeres.
q) No discriminación.
r) Proximidad a la ciudadanía.
s) Responsabilidad por la gestión pública.
t) Buena administración y calidad de los servicios.
2. ORGANIZACIÓN CENTRAL Y TERRITORIAL DE LA ADMINISTRACIÓN DE
LA JUNTA DE ANDALUCÍA
2.1. Organización General
El EA no establece un modelo preciso de Administración para la Junta de Andalucía.
Ha sido el legislador andaluz quien ha realizado dicha tarea de concreción mediante a
aprobación de la Ley 9/2007, de 22 de octubre, de Administración de la Junta de Andalucía.
La organización general de la Administración de la Junta de Andalucía se regula en el
Título II de la Ley 9/2007, que comienza diciendo que, bajo la superior dirección del Consejo
de Gobierno, las Consejerías se componen de órganos y unidades administrativas.
2.1.1. Órganos administrativos
2.1.1.1. Concepto
Son órganos las unidades administrativas a las que se atribuyen funciones que tienen
efectos frente a terceros o cuya actuación tiene carácter preceptivo.
2.1.1.2. Creación, modificación y supresión de órganos
Los órganos de la Administración de la Junta de Andalucía se crean, modifican y
suprimen por decreto del Consejo de Gobierno, sin perjuicio del régimen establecido para los
órganos colegiados.
Además de los requisitos determinados en la legislación básica estatal, la norma de
creación del órgano debe establecer:
a) Su denominación.
b) En la delimitación de sus funciones y competencias, las que asume, en su caso, de
otros órganos y las que son de nueva atribución por no corresponder a ningún otro órgano.
En ningún caso se pueden crear nuevos órganos y unidades administrativas sin que
quede acreditado que sus funciones y atribuciones les corresponden como propias por no
coincidir con las de otros órganos o unidades administrativas existentes.
En los supuestos en que concurra dicha coincidencia se debe prever expresamente la
supresión o disminución competencial del órgano o unidad administrativa afectados.
La Consejería competente en materia de Administración Pública comprobará en cada
caso el cumplimiento de este requisito.
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La aprobación de la norma de creación del órgano debe ir precedida de la valoración
de la repercusión económico-financiera de su ejecución, así como de los informes y demás
documentación exigidos en la normativa de aplicación.
Se exceptúa de lo anterior la creación de Consejerías, la modificación de su
denominación, de sus competencias o de su orden de prelación, así como la supresión de las
mismas.
2.1.2. Unidades administrativas
Son unidades administrativas las estructuras funcionales básicas de preparación y
gestión de los procedimientos en el ámbito funcional propio de las Consejerías. Las unidades
administrativas se crean, modifican y suprimen a través de la relación de puestos de
trabajo.
2.1.3. Servicios con gestión diferenciada
Los órganos y unidades administrativas de una misma Consejería pueden ser agrupados en
servicios administrativos con gestión diferenciada. Decreto 178/2016, de 22 de noviembre, por el
que se crea el Museo de Málaga como servicio administrativo con gestión diferenciada.
Los servicios administrativos con gestión diferenciada se crean mediante decreto del
Consejo de Gobierno por razones de especialización funcional, para la identificación singular
del servicio público ante la ciudadanía.
Los servicios administrativos con gestión diferenciada carecen de personalidad
jurídica independiente y están, en todo caso, adscritos a una Consejería. Su denominación,
estructura y competencias se definen en el decreto de creación.
2.1.4. Funciones de servicios, secciones y negociados
El Decreto 90/1993, de 13 de julio regula las funciones de los Servicios, Secciones y
Negociados, que define como aquellas unidades que con esa denominación u otra equivalente
aparecen recogidas en las correspondientes Relaciones de Puestos de Trabajo.
Son funciones de los Servicios u órganos asimilados las siguientes:
a) Ordenar el despacho de asuntos.
b) Elaborar la propuesta de los actos administrativos que sean competencia del
inmediato órgano superior.
c) Proponer la ampliación de plazos en los supuestos del artículo 42.2, párrafo 2º y
49.1, párrafo segundo, de la Ley 30/1992, y la declaración de urgencia en los
procedimientos.
d) Notificar actos a sus destinatarios.
e) Acordar la mejora de las solicitudes.
f) Autorizar el acceso a los documentos y registros que obren en los archivos del
Servicio en los términos previstos en la Ley.
g) Ordenar cuanto fuere necesario para que el personal de su Servicio desarrolle
adecuadamente el cumplimiento de las obligaciones inherentes a su puesto de trabajo.
h) Cuantas funciones se les asignen o tengan asignadas por la delegación o
desconcentración, así como aquellas que no estén expresamente atribuidas a otros órganos
superiores o, en los términos del presente Decreto, a otros inferiores.
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Son funciones propias de las Secciones u órganos asimilados las siguientes:
a) Informar a los interesados del estado de tramitación de los expedientes en su
ámbito de actuación, sin perjuicio de que dicha función se pueda encomendar a otro órgano
especializado.
b) Expedir y autorizar las copias de documentos públicos o privados a que se refiere la
Ley 30/92, obrantes en los expedientes que se encuentren tramitándose por dichos órganos.
c) Informar y orientar acerca de los requisitos jurídicos o técnicos que las
disposiciones imponen a los proyectos, actuaciones o solicitudes que los ciudadanos se
propongan realizar.
d) Acordar la acumulación de expedientes.
e) Requerir la subsanación de escritos o solicitudes a los interesados.
f) En general las funciones de instrucción de los procedimientos y aquellos otros que
se les atribuyen por delegación o desconcentración o tengan ya atribuidas expresamente.
Corresponde a los Negociados u órganos asimilados el despacho y la tramitación de
aquellos asuntos que consistan en la simple constatación de hechos y en la aplicación
automática de normas y que no estén incluidas en ninguno de los artículos anteriores.
2.2. Tipos de órganos
La Ley 9/2007 regula los siguientes tipos de órganos:
– Órganos superiores.
– Órganos directivos.
– Órganos colegiados.
– Órganos colegiados de participación administrativa y social.
– Órganos centrales.
– Órganos territoriales.
2.2.1. Órganos superiores y directivos
Bajo la superior dirección del Consejo de Gobierno, los órganos que integran la
estructura básica de la Administración de la Junta de Andalucía se clasifican en superiores y
directivos.
– Es órgano superior la Consejería.
– Son órganos directivos centrales la Viceconsejería, Secretaría General, Secretaría
General Técnica y Dirección General.
– Son órganos directivos periféricos la Delegación del Gobierno de la Junta de
Andalucía, la Delegación Provincial de la Consejería y, en su caso, la Delegación Territorial.
Todos los demás órganos de la Administración de la Junta de Andalucía se encuentran
bajo la dependencia o dirección de alguno de los órganos citados.
Corresponde a los órganos superiores (La Consejería) la planificación y superior
coordinación de la organización situada bajo su responsabilidad, y a los órganos directivos su
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ejecución y puesta en práctica, así como la dirección inmediata de los órganos y unidades
administrativas que les están adscritos.
Las personas titulares de los órganos superiores y directivos tienen la consideración de
altos cargos.
El nombramiento y separación de las personas titulares de órganos directivos se
realiza por decreto del Consejo de Gobierno, a propuesta de la persona titular de la
Consejería de la que depende el órgano.
Salvo que se disponga otra cosa, el nombramiento de las personas titulares de los
órganos directivos tiene efecto desde el día siguiente al de la aprobación del decreto por el
Consejo de Gobierno, y el cese surte efecto desde el mismo día de su aprobación.
La Ley 9/2007 garantiza la representación equilibrada de hombres y mujeres en el
nombramiento de los titulares de los órganos directivos cuya designación corresponda al
Consejo de Gobierno. Se entiende por representación equilibrada aquella situación que
garantiza la presencia de mujeres y hombres al menos en un cuarenta por ciento.
2.2.2. Órganos colegiados
Son órganos colegiados los que están compuestos por tres o más miembros que,
reunidos en sesión convocada al efecto, deliberan y acuerdan colegiadamente sobre el
ejercicio de las funciones que les están encomendadas.
En la composición de los órganos colegiados debe respetarse la representación
equilibrada de mujeres y hombres. Este mismo criterio de representación se debe observar en
la modificación o renovación de dichos órganos. A tal efecto, se debe tener en cuenta lo
siguiente:
a) Del cómputo se excluyen aquellos miembros que forman parte del órgano en
función del cargo específico que desempeñan.
b) Cada una de las instituciones, organizaciones y entidades que designan o proponen
representantes debe tener en cuenta la composición de género que permita la representación
equilibrada.
2.2.3. Órganos colegiados de participación administrativa
Son órganos colegiados de participación administrativa o social aquellos en cuya
composición se integran, junto a miembros de la Administración de la Junta de Andalucía,
representantes de otras Administraciones Públicas, personas u organizaciones en
representación de intereses legalmente reconocidos, o personas en calidad de profesionales
expertos.
2.3. Órganos centrales y territoriales
Dentro de la tipología de órganos que se regulan en la Ley 9/2007, se encuentra la que
diferencia entre órganos centrales y órganos territoriales.
Con carácter general, en el Derecho administrativo de la organización, los órganos
centrales y territoriales se diferencian por el ámbito territorial de sus competencias.
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Así, se consideran órganos centrales aquellos que ejercen sus competencias en todo
el territorio de la Administración a que pertenecen. Por el contrario, los órganos territoriales
o periféricos, ejercen sus competencias sólo en una parte del territorio que es propio de la
Administración a que pertenecen.
2.3.1. Órganos centrales
La organización central de la Administración de la Junta de Andalucía está integrada,
según la Ley 9/2007, por las Consejerías, los órganos interdepartamentales y los órganos de
participación.
2.3.1.1. Consejerías
La Administración de la Junta de Andalucía se organiza en Consejerías, a las que
corresponde la gestión de uno o varios sectores de actividad.
En virtud del Decreto de la Presidenta 12/2015 y 12/2017, de 17 de junio y 8 de junio,
de la Vicepresidencia y sobre reestructuración de Consejerías, el Gobierno de la CAA, se
organiza en las siguientes Consejerías y orden de prelación:
Consejería de la Presidencia y Administración Local y Memoria Democrática.
Consejería de Economía y Conocimiento.
Consejería de Hacienda y Administración Pública.
Consejería de Educación.
Consejería de Salud.
Consejería de Igualdad y Políticas Sociales.
Consejería de Justicia e Interior.
Consejería de Empleo, Empresa y Comercio.
Consejería de Fomento y Vivienda.
Consejería de Turismo y Deporte.
Consejería de Cultura.
Consejería de Agricultura, Pesca y Desarrollo Rural.
Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio.
2.3.1.2. Estructura interna de las Consejerías
La organización central de las Consejerías comprende órganos unipersonales y órganos
colegiados. Dentro de los órganos unipersonales hay que diferenciar entre el órgano superior
de la Consejería y los órganos directivos centrales.
a) Órganos directivos centrales: determinación y relación jerárquica
La organización interna de las Consejerías comprende, además de su titular, los
siguientes órganos centrales: Viceconsejería, Secretaría General Técnica y Direcciones
Generales. Pueden crearse, además, Secretarías Generales. Su estructura orgánica se
aprueba por decreto acordado en Consejo de Gobierno.
Las entidades públicas vinculadas o dependientes de la Consejería que desarrollen sus
funciones en su ámbito competencial se pueden adscribir a alguno de los órganos anteriores.
Las personas titulares de las Consejerías desempeñan la jefatura superior de la
Consejería y son superiores jerárquicos directos de las personas titulares de las
Viceconsejerías.
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Los demás órganos directivos dependen de alguno de los mencionados y se ordenan
jerárquicamente entre sí de la siguiente forma: Secretaría General, Secretaría General Técnica
y Dirección General.
1. Titulares de las Consejerías
Las personas titulares de las Consejerías ostentan su representación y ejercen la
superior dirección, iniciativa, coordinación, inspección, evaluación y potestad reglamentaria
en su ámbito funcional, correspondiéndoles la responsabilidad inherente a tales funciones.
Las personas titulares de las Consejerías son nombradas por el Presidente o la
Presidenta de la Junta de Andalucía y se publica en el BOJA. Su mandato se inicia tras la
toma de posesión en el cargo.
Además de sus atribuciones como miembros del Consejo de Gobierno y las que les
asignan ésta y otras leyes, a las personas titulares de las Consejerías les corresponde:
a) Ejercer la potestad reglamentaria en los términos previstos en la Ley del Gobierno
de la Comunidad Autónoma de Andalucía.
b) Nombrar y separar a los cargos de libre designación de su Consejería.
c) Aprobar los planes de actuación de la Consejería, asignando los recursos necesarios
para su ejecución de acuerdo con las dotaciones presupuestarias.
d) Dirigir las actuaciones de las personas titulares de los órganos directivos de la
Consejería e impartirles instrucciones.
e) Resolver los conflictos de atribuciones entre los órganos situados bajo su
dependencia que les correspondan y plantear los que procedan con otras Consejerías.
f) Evaluar la realización de los planes y programas de actuación de la Consejería por
parte de los órganos directivos y ejercer el control de eficacia respecto de la actuación de
dichos órganos, así como de las entidades públicas dependientes.
g) Formular el anteproyecto de presupuesto de la Consejería.
h) Autorizar los gastos propios de los servicios de la Consejería no reservados a la
competencia del Consejo de Gobierno, dentro del importe de los créditos autorizados, e
interesar de la Consejería competente la ordenación de los pagos correspondientes.
i) Suscribir contratos y convenios relativos a asuntos propios de su Consejería, salvo
en los casos en que corresponda al Consejo de Gobierno.
j) Resolver los recursos administrativos, acordar y resolver la revisión de oficio y
declarar la lesividad de los actos administrativos en los casos en que proceda, salvo que
corresponda al Consejo de Gobierno.
k) La resolución de los procedimientos de responsabilidad patrimonial, salvo que
corresponda al Consejo de Gobierno.
l) Ejercer la potestad sancionadora en el ámbito de sus competencias, en los casos en
que les corresponda.
m) Cuantas otras les atribuya la legislación vigente.
2. Titulares de las Viceconsejerías
A las personas titulares de las Viceconsejerías, como superiores órganos directivos,
sin perjuicio de las personas titulares de las Consejerías, les corresponde:
a) La representación ordinaria de la Consejería después de su titular y la delegación
general de éste.
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b) La suplencia de la persona titular de la Consejería en los asuntos propios de ésta, sin
perjuicio de las facultades de la persona titular de la Presidencia de la Junta de Andalucía a
que se refiere la Ley del Gobierno CA.
c) Formar parte de la Comisión General de Viceconsejeros y Viceconsejeras.
d) La dirección, coordinación y control de los servicios comunes y los órganos que les
sean dependientes.
A las personas titulares de las Viceconsejerías les corresponde, en el ámbito de la
Consejería:
a) El asesoramiento a la persona titular de la Consejería en el desarrollo de las
funciones que a esta le corresponden y, en particular, en el ejercicio de su potestad normativa
y en la producción de los actos administrativos, así como a los demás órganos de la
Consejería.
b) Supervisar el funcionamiento coordinado de todos los órganos de la Consejería.
c) Establecer los programas de inspección y evaluación de los servicios de la
Consejería.
d) Proponer medidas de organización de la Consejería, así como en materia de
relaciones de puestos de trabajo y planes de empleo, y dirigir el funcionamiento de los
servicios comunes a través de las correspondientes instrucciones y órdenes de servicio.
e) La coordinación de la actividad económico-financiera de la Consejería.
f) Desempeñar la jefatura superior de todo el personal de la Consejería.
g) Ejercer las facultades de dirección, coordinación y control de la Secretaría General
Técnica y de los demás órganos y centros directivos que dependan directamente de ellas.
h) Ejercer las demás facultades que les delegue la persona titular de la Consejería.
i) Cualesquiera otras competencias que les atribuya la legislación vigente.
3. Titulares de las Secretarías Generales.
Las personas titulares de las Secretarías Generales ejercen la dirección,
coordinación y control de un sector homogéneo de actividad de la Consejería, susceptible de
ser dirigido y gestionado diferenciadamente.
A las personas titulares de las Secretarías Generales les corresponde:
a) Ejercer las competencias sobre el sector de actividad administrativa asignado que les
atribuya la norma de creación del órgano o que les delegue la persona titular de la Consejería.
b) Impulsar la consecución de los objetivos y la ejecución de los proyectos de su
organización, controlando su cumplimiento, supervisando la actividad de los órganos
directivos adscritos e impartiendo instrucciones a sus titulares.
c) Ejercer la dirección, supervisión y control de los órganos que les sean adscritos,
todo ello sin perjuicio de las competencias de dirección, coordinación y control de la
Secretaría General Técnica atribuidas a las personas titulares de las Viceconsejerías.
d) Cualesquiera otras competencias que les atribuya la legislación vigente.
4. Titulares de las Secretarías Generales Técnicas.
Las personas titulares de las Secretarías Generales Técnicas, bajo la dependencia
directa de la titular de la Viceconsejería, tendrán las competencias que sobre los servicios
comunes de la Consejería les atribuya el decreto de estructura orgánica, específicamente
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en relación con la producción normativa, asistencia jurídica, recursos humanos, gestión fi
nanciera y patrimonial y gestión de medios materiales, servicios auxiliares y publicaciones.
Las personas titulares de las Secretarías Generales Técnicas tienen rango de Director
General.
Las personas titulares de las Secretarías Generales Técnicas ejercen sobre los órganos
y unidades administrativas que les son dependientes las facultades propias de las personas
titulares de las Direcciones Generales.
5. Titulares de las Direcciones Generales.
Las personas titulares de las Direcciones Generales asumen la gestión directa de una
o varias áreas funcionales homogéneas bajo la dirección y control inmediatos de la persona
titular de la Consejería, de la Viceconsejería o de una Secretaría General.
A las personas titulares de las Direcciones Generales les corresponde:
a) Elaborar los planes, programas, estudios y propuestas relativos al ámbito de
competencia de la Dirección General, con arreglo a los objetivos fijados para la misma, así
como dirigir su ejecución y controlar su cumplimiento.
b) Ejercer las competencias atribuidas a la Dirección General y las que le sean
desconcentradas o delegadas.
c) Impulsar, coordinar y supervisar el buen funcionamiento de los órganos y unidades
administrativas de la Dirección General, así como del personal integrado en ellas.
d) Cualesquiera otras competencias que les atribuya la legislación vigente.
b) Comisiones de ámbito interno
Las personas titulares de las Consejerías pueden crear en el ámbito funcional propio de
la Consejería comisiones integradas por representantes de la misma. La norma de creación
determina su régimen interno, en el marco de las reglas establecidas en la Ley 9/2007 para los
órganos colegiados que mejor garanticen su buen funcionamiento y el cumplimiento de los fi
nes y objetivos marcados.
Los actos de estas comisiones tienen eficacia en el ámbito interno de la Consejería.
2.3.1.3. Órganos interdepartamentales
Las comisiones interdepartamentales son órganos colegiados en los que están
representadas dos o más Consejerías. Son funciones de las comisiones
interdepartamentales:
a) El estudio y preparación de asuntos que afecten a más de una Consejería.
b) La formulación de informes y propuestas.
c) La adopción de acuerdos en materias o asuntos que les puedan ser delegados
por las Consejerías que las integren.
d) El seguimiento, supervisión y control del cumplimento de objetivos o de
actuaciones desarrolladas por otros órganos.
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Asimismo, se pueden crear, con carácter temporal o permanente, comisiones
interdepartamentales con la misión de coordinar la actuación administrativa en asuntos de
ámbito concreto y específico que afecten a varias Consejerías.
Corresponde al Consejo de Gobierno la creación de las comisiones
interdepartamentales.
La norma de creación determina su régimen interno, que debe ajustarse a las reglas
establecidas para los órganos colegiados.
2.3.1.4. Órganos de participación
Para hacer efectivos los principios de participación social en la mejora de la calidad de
los servicios, se pueden crear en la Administración de la Junta de Andalucía órganos de
participación con fines de información y asesoramiento en la elaboración de planes y
programas o de actuaciones con gran incidencia social y de audiencia a sectores o colectivos
determinados, que puedan resultar afectados por la elaboración de normas, la definición de
políticas o alguna de las actuaciones mencionadas.
Tales órganos no tienen competencias decisorias. Sus normas de creación
determinan, además de su régimen interno, su adscripción concreta y, en su caso, dependencia
administrativa, a los efectos de convocatoria y celebración de sesiones, adscripción de medios
y tramitación de sus actuaciones.
2.3.2. Órganos territoriales
La Administración periférica de la Junta de Andalucía se regula en el Capítulo III del
Título II de la Ley 9/2007, de 22 de octubre, de Administración de la Junta de Andalucía, que
se desarrolla bajo la denominación “Organización territorial de la Administración
de la Junta de Andalucía”. Dicha ley diferencia:
– Los órganos territoriales provinciales de la Administración de la Junta de Andalucía,
que son las Delegaciones del Gobierno de la Junta de Andalucía, las Delegaciones
Provinciales de las Consejerías y, en su caso, las Delegaciones Territoriales.
– Otros órganos de ámbito territorial provincial o inferior.
La Ley 9/2007 ha sido desarrollada en este aspecto por el Decreto 342/2012, de 31 de
julio, por el que se regula la organización territorial provincial de la Administración de la
Junta de Andalucía.
El Decreto 342/2012 tiene por objeto determinar la organización territorial provincial
de la Administración de la Junta de Andalucía, ordenando las funciones y competencias y la fi
gura de las personas titulares de los órganos directivos periféricos en que se organice, así
como las unidades administrativas que se les adscriban.
La Administración de la Junta de Andalucía podrá adoptar, mediante Decreto del
Consejo de Gobierno, una de las siguientes estructuras provinciales:
a) Delegaciones del Gobierno de la Junta de Andalucía y Delegaciones Provinciales de
las Consejerías.
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b) Delegaciones del Gobierno de la Junta de Andalucía y Delegaciones Territoriales de
la Junta de Andalucía, que pueden agrupar los servicios periféricos de una o varias
Consejerías.
2.3.2.1. Delegaciones del Gobierno de la Junta de Andalucía.
a) Titulares
Las personas titulares de las Delegaciones del Gobierno de la Junta de Andalucía
son las representantes de éste en la provincia, gozando en dicho ámbito territorial de la
condición de primera autoridad de la Administración de la Junta de Andalucía.
Su nombramiento y separación se hace por Decreto del Consejo de Gobierno, a
propuesta de la persona titular de la Consejería a la que se encuentren adscritas. Según el Art.
3 Decreto de la Presidencia 12/1017, de 8 de junio, se adscribe a la Consejería de Presidencia,
Administración Local y Memoria Democrática.
b) Funciones y competencias
Las personas titulares de las Delegaciones del Gobierno de la Junta de Andalucía
ejercen funciones de coordinación y supervisión de los servicios y de las actividades de la
Administración de la Junta de Andalucía en la provincia, bajo la superior dirección y la
supervisión de la persona titular de la Consejería a la que se encuentren adscritas. Además,
ejercen en la respectiva provincia las competencias de los servicios periféricos que se les
asignen.
En concreto, a la persona titular de la Delegación del Gobierno de la Junta de
Andalucía en su provincia le corresponden las competencias y funciones siguientes:
a) Ostentar la representación ordinaria de la Administración de la Junta de Andalucía
en la provincia y presidir los actos que se celebren en la misma, cuando proceda.
b) Dirigir y controlar el funcionamiento de su Delegación.
c) Coordinar la actividad de las Delegaciones Provinciales de las Consejerías y, en su
caso, de las Delegaciones Territoriales.
d) Actuar como órgano de comunicación, a nivel provincial, entre la Administración
de la Junta de Andalucía, la Administración del Estado y las entidades locales andaluzas, sin
perjuicio de las actuaciones específicas que correspondan a cada Delegación Provincial en las
materias de la competencia propia de su Consejería y, en su caso, a cada Delegación
Territorial.
e) Requerir a las entidades locales de la provincia para que anulen los actos y acuerdos
que infrinjan el ordenamiento jurídico y, en su caso, promover su impugnación.
f) Informar a la Presidencia de la Junta de Andalucía, a través de la persona titular de
la Consejería a la que se encuentre adscrita, sobre los conflictos de atribuciones entre
Delegaciones Provinciales y, en su caso, Delegaciones Territoriales.
g) Instar, a través de la persona titular de la Consejería a la que se encuentre adscrita,
al Consejo de Gobierno para que plantee conflictos de jurisdicción conforme a sus leyes
reguladoras.
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h) Representar a la Administración de la Junta de Andalucía en los órganos colegiados
competentes en materia de seguridad existentes en la provincia.
i) Velar por el cumplimiento de las normas y actos emanados de los órganos de la
Administración de la Junta de Andalucía.
Las personas titulares de las Delegaciones del Gobierno de la Junta de Andalucía
ejercen la potestad sancionadora cuando la tienen atribuida específicamente y en todos
los demás casos en que, en el ámbito de su competencia territorial, no está atribuida a ningún
otro órgano administrativo.
2.3.2.2. Delegaciones Provinciales de las Consejerías
a) Titulares
Las personas titulares de las Delegaciones Provinciales de las Consejerías
representan a éstas en la provincia y ejercen la dirección, coordinación y control inmediatos de
los servicios de la Delegación, bajo la superior dirección y la supervisión de la persona titular
de la Consejería.
b) Funciones y competencias de las personas titulares de las Delegaciones
Provinciales de las Consejerías
Corresponde a las personas titulares de las Delegaciones Provinciales de las
Consejerías:
a) Ostentar la representación ordinaria de la Consejería en la provincia y, en su caso,
de las agencias adscritas o dependientes de la misma y dirigir, bajo la dependencia funcional
de los correspondientes centros directivos, las unidades administrativas pertenecientes a la
Delegación, en los términos establecidos en los decretos de estructura orgánica.
b) Ejercer la jefatura de todo el personal de la Delegación y las competencias de
administración y gestión ordinarias del mismo que expresamente se le deleguen.
c) Constituir el cauce ordinario de relación con los servicios centrales de la Consejería
y, sin perjuicio de las competencias atribuidas a las personas titulares de las Delegaciones del
Gobierno de la Junta de Andalucía, con los órganos periféricos de la Administración del
Estado y las entidades locales de Andalucía en materias de su competencia.
d) Cuantas otras funciones les sean desconcentradas por decreto o les sean delegadas.
c) Estructura de las Delegaciones Provinciales de las Consejerías
Las Delegaciones Provinciales de las Consejerías estarán integradas en la estructura
orgánica de estas. Los decretos de estructura orgánica de cada Consejería podrán determinar
las competencias que se les desconcentran.
La organización y funcionamiento de las Delegaciones Provinciales de las Consejerías
debe responder a los principios de eficacia, eficiencia y economía del gasto público, evitando
la duplicidad de órganos, unidades administrativas y de funciones con respecto a la
organización central de la Administración de la Junta de Andalucía; procurando en todo caso
la mayor proximidad y facilidad en sus relaciones con la ciudadanía.
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2.3.2.3. Delegaciones Territoriales
a) Carácter provincial, potestativo y sustitutivo
Las Delegaciones son órganos provinciales de carácter potestativo cuya regulación
ha sido introducida en el Derecho autonómico por el Decreto Ley 2/2012, de 19 de junio, por
el que se modifica la Ley 9/2007, de 22 de octubre, de la Administración de la Junta de
Andalucía, en determinados aspectos de la organización territorial. El citado Decreto Ley
permite posibilidad de que existan Delegaciones Territoriales como órganos que agrupen,
en el caso en que se establezcan, las funciones de varias Consejerías dentro de un mismo
ámbito provincial.
Las Delegaciones Territoriales de la Junta de Andalucía deben crearse por Decreto
del Consejo de Gobierno, a propuesta de la Consejería competente en materia de la
Presidencia, para el ejercicio de las competencias de los servicios periféricos que se les
asignen.
En caso de su creación, las Delegación Territoriales sustituyen a las Delegación
Provinciales afectadas.
b) Titulares
Su titular es nombrado y separado mediante Decreto del Consejo de Gobierno, a
propuesta de la persona titular de la Consejería competente en materia de la Presidencia si la
Dirección asume competencias de varias Consejerías, o de la persona titular de la Consejería
correspondiente cuando se trate sólo de una.
c) Funciones
Las personas titulares de las Delegaciones Territoriales, en su caso, representan a las
Consejerías cuyos servicios periféricos se les asignen y ejercen la dirección, coordinación y
control inmediatos de los mismos, así como aquellas otras funciones que reglamentariamente
se determinen.
2.3.2.4. Otros órganos de ámbito provincial o inferior
Además de las Delegaciones del Gobierno de la Junta de Andalucía, de las
Delegaciones Provinciales de las Consejerías y, en su caso, de las Delegaciones Territoriales,
según la Ley 9/2007, de 22 de octubre, pueden crearse estructuras u órganos de ámbito
territorial provincial o inferior a la provincia por razones de eficacia administrativa, de
proximidad de la gestión administrativa a la ciudadanía, y cuando sean necesarios o
convenientes para los intereses públicos que deban satisfacerse.
Su creación corresponde al Consejo de Gobierno, a propuesta de la Consejería o
Consejerías interesadas.
Estos órganos o estructuras están bajo la coordinación y supervisión de la persona
titular de la Delegación del Gobierno de la Junta de Andalucía en la provincia o, en su caso,
de la Delegación Provincial o Delegación Territorial correspondiente.
De acuerdo con esta previsión de la Ley 9/2007, el Decreto 342/2012, además de
desarrollar el régimen legal de los órganos directivos provinciales de la Administración de la
Junta de Andalucía, también regula, como unidades administrativas de ámbito provincial, las
17
Secretarías Generales de las Delegaciones del Gobierno de la Junta de Andalucía; la
Oficina de la Vicepresidencia, adscrita a las Delegaciones del Gobierno; las Secretarías
Generales de las Delegaciones Provinciales; y el servicio de gestión de recursos comunes
de las Delegaciones Territoriales de la Junta de Andalucía.
Por último, crea un nuevo órgano administrativo no directivo, las Secretarías Generales
Provinciales de las Consejerías, que pueden integrarse en las Delegaciones del Gobierno o en
las Delegaciones Territoriales, según se establezca por Decreto del Consejo de Gobierno. Las
Secretarías Generales Provinciales se configuran como el máximo órgano técnico
sectorial de cada Consejería en la provincia.
En cada una de las provincias de la Comunidad Autónoma de Andalucía existirán
las siguientes Delegaciones Territoriales de la Junta de Andalucía:
- Delegación Territorial de Economía, Innovación, Ciencia y Empleo. Depende
orgánicamente de la Cª Economía y Conocimiento y se le adscriben los servicios periféricos
de las Cª de Economía y Conocimiento y Empleo, Empresa y Comercio
- Delegación Territorial de Educación. Depende orgánicamente de la Cª del mismo nombre
y se le asigna sólo competencia de dicha Cª.
- Delegación Territorial de Igualdad, Salud y Políticas Sociales. Depende orgánicamente
de la Cª de Salud y se le adscriben los servicios periféricos de la Cª de Salud e Igualdad y
políticas Sociales.
- Delegación Territorial de Fomento y Vivienda. Depende orgánicamente de la Cª del
mismo nombre y se le asigna sólo competencia de dicha Cª.
- Delegación Territorial de Cultura, Turismo y Deporte. Depende orgánicamente de la Cª
de Turismo y Deporte y se le adscriben los servicios periféricos de la Cª de Turismo y Deporte
y Cultura.
- Delegación Territorial de Agricultura, Pesca y Desarrollo Rural. Depende
orgánicamente de la Cª del mismo nombre y se le asigna sólo competencias de dicha Cª.
- Delegación Territorial de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio. Depende
orgánicamente de la Cª del mismo nombre y se le asigna sólo competencias de dicha Cª.
Cuando la Delegación Territorial asuma competencias de una sola Consejería su
estructura será como las de una Delegación Provincial. Pero si se integran varias, existirá un
Servicio de Gestión de Recursos Comunes. Las personas titulares de estos órganos tienen la
consideración de ALTOS CARGOS.
2.4. Estatuto de los actos de cargos de la Administración
Como hemos dicho anteriormente, bajo la superior dirección del Consejo de Gobierno,
los órganos que integran la estructura básica de la Administración de la Junta de Andalucía se
clasifican en superiores y directivos.
– Es órgano superior la Consejería.
– Son órganos directivos centrales la Viceconsejería, Secretaría General, Secretaría
General Técnica y Dirección General.
– Son órganos directivos periféricos la Delegación del Gobierno de la Junta de
Andalucía, así como la Delegación Provincial de la Consejería.
Tienen la consideración de altos cargos las personas titulares de los órganos superiores
y directivos.
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Al estudiar el estatuto de los altos cargos de la Administración de la Junta
debemos diferenciar:
– El estatuto de las personas titulares de las Consejerías, que se regula en la Ley
6/2006, de 24 de octubre, del Gobierno de la Comunidad Autónoma de Andalucía.
– El estatuto de las personas titulares de los órganos directivos de la Administración de
la Junta de Andalucía, que se regula en la Ley 9/2007, de 22 de octubre, de Administración de
la Junta de Andalucía.
2.4.1. Estatuto de las personas titulares de las Consejerías
2.4.1.1. Nombramiento y cese
El nombramiento de las personas que ejercen la titularidad de las Consejerías se
efectúa por el Presidente o la Presidenta de la Junta de Andalucía y se publica en el BOJA.
Su mandato se inicia tras la toma de posesión en el cargo.
El Consejo de Gobierno cesa:
– Tras la celebración de elecciones al Parlamento.
– En los casos de cese del Presidente de la Junta por pérdida de cuestión de confianza o
aprobación de moción de censura, dimisión, incapacidad, condena penal firme que le
inhabilite para el desempeño de cargo público o fallecimiento.
El Consejo de Gobierno cesante continúa en funciones hasta la toma de posesión del
nuevo Consejo de Gobierno.
Las personas titulares de las Consejerías cesan, además de en los supuestos de cese
del Consejo de Gobierno, por las siguientes causas:
– Dimisión.
– Revocación de su nombramiento.
– Fallecimiento.
– Sentencia judicial firme que lleve aparejada la inhabilitación para el ejercicio del
cargo.
– Sentencia judicial firme de incapacitación.
Los ceses de las personas titulares de las Consejerías se publican en el BOJA y surten
efectos a partir de la fecha que el propio decreto determine.
2.4.1.2. Incompatibilidades
Las personas miembros del Consejo de Gobierno están sometidas al mismo régimen
de incompatibilidades que el Presidente o la Presidenta de la Junta de Andalucía.
A su vez, la Ley del Gobierno establece que el ejercicio de la Presidencia de la Junta
de Andalucía es incompatible con cualquier otra función o actividad pública que no derive
de aquélla, salvo la de diputado o diputada en el Parlamento de Andalucía.
19
También es incompatible con el ejercicio de toda actividad laboral, profesional o
empresarial, siéndole igualmente de aplicación el régimen propio de las incompatibilidades de
las personas altos cargos de la Junta de Andalucía.
2.4.1.3. Fuero procesal
La responsabilidad penal de los Consejeros es exigible ante la Sala de lo Penal del
Tribunal Supremo. No obstante, para los delitos cometidos en el ámbito territorial de su
jurisdicción, es exigible ante el Tribunal Superior de Justicia de Andalucía.
Ante este último Tribunal es exigible la responsabilidad civil (TSJA) en que dichas
personas puedan incurrir con ocasión del ejercicio de sus cargos.
2.4.2. Estatuto de las personas titulares de órganos directivos
2.4.2.1. Nombramiento y cese
El nombramiento y separación de las personas titulares de órganos directivos se
realizarán por decreto del Consejo de Gobierno, a propuesta de la persona titular de la
Consejería de la que dependa el órgano.
Salvo que se disponga otra cosa, el nombramiento de las personas titulares de los
órganos directivos tiene efecto desde el día siguiente al de la aprobación del decreto por el
Consejo de Gobierno, y el cese surte efecto desde el mismo día de su aprobación.
La Ley 17/2011, de 23 de diciembre, por la que se modifica, entre otras, la Ley
9/2007, de 22 de octubre, de la Administración de la Junta de Andalucía, introdujo una
importante novedad en materia de nombramiento de titulares de determinados órganos
directivos. En virtud del nuevo apartado 5 del artículo 17 de la Ley 9/2007, añadido por la
Ley 17/2011:
El nombramiento como personas titulares de las Secretarías Generales Técnicas se
realizará entre personal funcionario de carrera de la Administración de la Junta de
Andalucía, del Estado, de las Comunidades Autónomas o de las Entidades Locales,
perteneciente a cuerpos, grupos o escalas en los que se exija para su ingreso el título de
licenciatura, grado o equivalente; o bien, entre personal estatutario fijo de los servicios de
salud, para cuyo ingreso se exija el título de licenciatura, grado o equivalente, de acuerdo con
lo dispuesto en la Ley 55/2003, de 16 de diciembre, del Estatuto Marco del personal
estatutario de los servicios de salud.
Asimismo, deberán reunir el requisito indicado en el párrafo anterior aquellas personas
que vayan a ser nombradas titulares de la Secretaría General competente en materia de
Administración Pública y de las Direcciones Generales que tengan competencias en dicha
materia de Administración Pública, de la Intervención General de la Junta de Andalucía y de
la Dirección de la Agencia Tributaria de Andalucía.
En los decretos del Consejo de Gobierno por los que se aprueben las estructuras orgánicas
de las Consejerías se podrá establecer la obligación de reunir el requisito señalado en el
párrafo primero del apartado anterior para ser nombradas personas titulares de aquellos
órganos directivos centrales que, no siendo los indicados en el citado apartado, tengan como
ámbito competencial específico la inspección, el control económico-financiero, los tributos,
la asistencia jurídica o los recursos humanos.
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2.4.2.2. Representación equilibrada
La Ley 9/2007 garantiza la representación equilibrada de hombres y mujeres en el
nombramiento de los titulares de los órganos directivos de la Administración de la Junta de
Andalucía cuya designación corresponda al Consejo de Gobierno.
A estos efectos, se entiende por representación equilibrada aquella situación que garantice
la presencia de mujeres y hombres al menos en un cuarenta por ciento.
2.4.2.3. Régimen de incompatibilidades de los altos cargos
El régimen de incompatibilidades de los altos cargos de la Administración de la Junta de
Andalucía se regula en la Ley 3/2005, de 8 de abril, de Incompatibilidades de Altos Cargos de
la Administración de la Junta de Andalucía y de Declaración de Actividades, Bienes, Intereses
y Retribuciones de Altos Cargos y otros Cargos Públicos, modificada por la Ley 9/2011, de 5
de diciembre. Dicha modificación tiene dos objetivos:
– Por un lado, adaptar las referencias que en la Ley 3/2005 se hacen al Estatuto de
Autonomía al nuevo EA de 2007.
– Por otro lado, se obliga a todos los altos cargos y otros cargos públicos a incluir en la
declaración de actividades, bienes e intereses sus retribuciones y las relaciones en materia
de contratación con todas las Administraciones públicas y entes participados de los miembros
de su unidad familiar, adecuando la tipificación de infracciones y el régimen sancionador a
estas nuevas obligaciones.
Como principio general, la Ley 3/2005 establece que el ejercicio de un alto cargo debe
desarrollarse en régimen de dedicación absoluta y exclusiva, siendo incompatible con el
desarrollo por sí o mediante sustitución de cualquier otro cargo, profesión o actividad,
públicos o privados, por cuenta propia o ajena, retribuidos mediante sueldo, arancel,
participación o cualquier otra forma especial, incluida la docencia y los cargos electivos de
representación popular en colegios, cámaras o entidades que tengan atribuidas funciones
públicas.
No obstante, los altos cargos:
– Pueden compatibilizar su cargo con el de parlamentario en los supuestos permitidos en
la legislación electoral, aunque en ningún caso pueden percibir retribución o percepción de
cantidad alguna que por cualquier concepto pudiera corresponderles por su condición de
diputado.
Según la Ley 1/1986, de 2 de enero, electoral de Andalucía, son inelegibles como
diputados del Parlamento andaluz los Viceconsejeros, Secretarios Generales con excepción
del titular de la Secretaría General de Relaciones con el Parlamento, Directores Generales
de las Consejerías, y los equiparados a ellos.
– Pueden formar parte de los órganos colegiados o de otra naturaleza de las
Administraciones Públicas cuando les corresponda con carácter institucional o para los que
sean designados en función del cargo.
– Pueden representar a la Administración de la Junta de Andalucía en los órganos de
gobierno o consejos de administración de empresas con capital público.
21
Las cantidades que devenguen en los dos últimos supuestos, incluidas las indemnizaciones
por asistencia, deben ser ingresadas directamente por el organismo o empresa en la Tesorería
de la Comunidad Autónoma.
Los altos cargos son incompatibles en particular:
– Con todo otro cargo que figure al servicio o en los presupuestos de las administraciones,
organismos o empresas públicas, o con cualquier actividad por cuenta directa o indirecta de
las mismas, así como las funciones públicas retribuidas mediante arancel, participación o
cualquier otra forma especial.
– Con el desempeño por sí o por persona interpuesta de cargos de todo orden, funciones de
dirección o de representación, así como de asesoramiento y mediación de empresas o
sociedades concesionarias, empresas inmobiliarias, contratistas de obras, servicios o
suministros, o con participación o ayudas del sector público cualquiera que sea la confi
guración jurídica de aquellas, salvo que se trate de la mera administración del patrimonio
personal o familiar.
– Con el ejercicio de cargos, por sí o por persona interpuesta, que lleven anejas funciones
de dirección, representación o asesoramiento de toda clase de compañías, sociedades
mercantiles y civiles, y consorcios de fin lucrativo, aunque unas y otros no realicen fines o
servicios públicos ni tengan relaciones contractuales con las administraciones, organismos o
empresas públicas.
– Con el ejercicio por sí o por persona interpuesta o mediante sustitución de la profesión a
la que por razón de sus títulos o aptitudes pudiera dedicarse, salvo que se trate de actividades
culturales o científicas efectuadas de forma no continuada.
– Con la percepción de pensiones de derechos pasivos o de cualquier régimen de
Seguridad Social público y obligatorio.
– Con el ejercicio de toda clase de actividades en instituciones culturales o benéficas,
salvo autorización del órgano que los nombró o que fueran anejas al cargo.
– Con la gestión, defensa, dirección o asesoramiento de asuntos particulares ajenos,
cuando por la índole de las operaciones de los asuntos competa a las Administraciones
Públicas resolverlos o quede implicado en ellos la realización de algún fin o servicio público.
– Con figurar en cualquier forma de promoción de empresas o actividades profesionales
privadas.
– Con el ejercicio de funciones de dirección en cámaras, colegios profesionales,
sindicatos y organizaciones empresariales.
3. ENTIDADES INSTRUMENTALES DE LA ADMINISTRACIÓN DE LA JUNTA DE
ANDALUCÍA
3.1. La Administración Institucional de la Junta de Andalucía: regulación general
y competencias de la Junta de Andalucía
22
3.1.1. Regulación general
En términos generales, la Administración es considerada como una institución que
posee una individualidad propia y distinta del Gobierno; pero, al mismo tiempo, ocupa una
posición subordinada al Gobierno, en cuanto que constituye un entramado institucional y
orgánico al servicio del Gobierno para la ejecución, con sometimiento pleno a la ley y al
Derecho, de las políticas públicas diseñadas por éste para la satisfacción de los intereses
generales en los distintos sectores de la realidad social.
La Constitución no contiene un modelo de Administración autonómica, en el sentido
de que no le dedica una referencia explícita y diferenciada. No obstante, es evidente que a la
Administración autonómica le son aplicables los preceptos constitucionales relativos a las
Administraciones públicas, a la actividad administrativa y a la posición de los ciudadanos en
sus relaciones con aquéllas. Así, son puntos capitales de referencia constitucional para las
Administraciones de las Comunidades Autónomas los artículos 149.1.18ª, 148.1.1ª, 103.1 y
3, 105 y 106 de la Constitución.
El artículo 149.1.18ª reserva a la competencia exclusiva del Estado, entre otros
aspectos, las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas y el régimen
estatutario de los funcionarios, así como el procedimiento administrativo común, sin perjuicio
de las especialidades derivadas de la organización propia de las Comunidades Autónomas.
Los artículos 103, 105 y 106 establecen los principios y mandatos constitucionales
que disciplinan la actividad administrativa y su control, así como la posición básica del
ciudadano ante la Administración.
De los artículos citados, el 148.1.1ª contiene el fundamento constitucional que permite
las Comunidades Autónomas, a través de sus Estatutos de Autonomía, asumir los títulos
competenciales necesarios para la configuración y la creación de su Administración propia.
Según dicho precepto, las Comunidades Autónomas pueden asumir competencias de auto-
organización de sus instituciones de autogobierno.
3.1.2. Competencias de la Junta de Andalucía
Partiendo del marco constitucional citado, el vigente EAA, aprobado por Ley
Orgánica 2/2007, de 19 de marzo, de reforma del Estatuto de Autonomía para Andalucía, no
establece un modelo preciso de Administración para la Junta de Andalucía. Ha sido el
legislador andaluz quien ha realizado dicha tarea de concreción mediante la aprobación de la
Ley 9/2007, de 22 de octubre, de Administración de la Junta de Andalucía.
Los preceptos del EA que fijan el marco competencial de acuerdo con el cual la
citada Ley 9/2007 ha configurado la Administración andaluza está constituido por los
artículos siguientes:
– El artículo 46.1ª, que atribuye a la Comunidad Autónoma competencia exclusiva
sobre la organización y estructura de sus instituciones de autogobierno.
– El artículo 47, en virtud del cual la Comunidad Autónoma asume sus competencias
sobre las normas o materias administrativas generales, y que al delimitar su ámbito
subjetivo se refiere, en plural, a las “Administraciones Públicas andaluzas”.
23
– Dentro del artículo 47, el apartado 5 establece que “la Comunidad Autónoma
ostenta facultades para incorporar a su legislación aquellas figuras jurídico-privadas que
fueran necesarias para el ejercicio de sus competencias”.
– Por último, el artículo 158, que si bien está fuera del Título II del Estatuto, contiene
un título competencial de auto-organización cuando dice que “la Comunidad Autónoma
podrá constituir empresas públicas y otros entes instrumentales, con personalidad
jurídica propia, para la ejecución de funciones de su competencia”.
Una vez definido el marco competencial de la Comunidad Autónoma para la
regulación su propia Administración, debemos subrayar que es precisamente en la materia
organizativa donde el reconocimiento de la autonomía de las Comunidades Autónomas
ha alcanzado las cotas superiores. Así lo ha recordado el Tribunal Constitucional en
numerosas ocasiones, delimitando el alcance de las bases estatales en relación con la
organización administrativa (en los términos que sienta el artículo 149.1.18.ª de la
Constitución) al mínimo normativo que garantice, en todo caso, un tratamiento común a la
ciudadanía frente a las distintas Administraciones Públicas, pero dejando un amplísimo
margen a la iniciativa de las Comunidades Autónomas para confi gurar su propio aparato
orgánico y regular las especialidades del régimen jurídico de su propia Administración.
Pues bien, ha sido de acuerdo con los anteriores criterios constitucionales, estatutarios
y jurisprudenciales, como la Ley 9/2007, de 22 de octubre, de Administración de la Junta de
Andalucía, ha abordado la tarea de configurar la Administración autonómica y,
formando parte de ella, la Administración institucional de la Junta de Andalucía, objeto
de estudio de este epígrafe de este Tema.
3.2. La Administración institucional de la Junta de Andalucía. Tipología
3.2.1. Planteamiento
La Administración institucional de la Administración de la Junta está constituida
por las agencias, reguladas en la Ley 9/2007, de 22 de octubre, de Administración de la Junta
de Andalucía, modificada en esta materia por el Ley 1/2011, de 17 de febrero, de
reordenación del sector público de Andalucía. La Ley 9/2007 configura la Administración
institucional como una especie dentro del concepto más amplio de entidades instrumentales
de la Administración de la Junta.
La citada Ley afirma en su artículo 1 que forma parte de su objeto regular los
principios generales de la organización, funcionamiento y régimen jurídico de las entidades
instrumentales de la Administración de la Junta de Andalucía, las cuales deben sujetar su
actividad a la misma en todo caso cuando actúen en el ejercicio de potestades
administrativas.
Es el Título III de la Ley el que regula las entidades instrumentales, dentro de las
cuales se ubican las agencias, que constituyen la Administración institucional de la Junta.
De acuerdo con la estructura sistemática de dicho Título, expondremos en primer lugar
la regulación general relativa a las entidades instrumentales en su conjunto y, en segundo
lugar, la regulación específica relativa a la Administración institucional.
3.2.2. Entidades instrumentales de la Administración de la Junta de Andalucía
Delimitación.
24
Tienen la consideración de entidades instrumentales de la Administración de la
Junta de Andalucía las entidades dotadas de personalidad jurídica propia, creadas,
participadas mayoritariamente o controladas efectivamente por la Administración de la Junta
de Andalucía o por sus entes públicos, con independencia de su naturaleza y régimen jurídico,
que tengan por objeto la realización de actividades cuyas características por razones de
eficacia justifiquen su organización y desarrollo en régimen de autonomía de gestión y de
mayor proximidad a la ciudadanía.
Duplicación de entidades.
Si se crean entidades instrumentales que suponen duplicación de la organización
administrativa o de otras entidades ya existentes, deben suprimirse o reducirse debidamente
las funciones o competencias de éstas.
Personalidad jurídica.
Las entidades instrumentales de la Administración de la Junta de Andalucía tienen
personalidad jurídica diferenciada, patrimonio y tesorería propios, así como autonomía de
gestión.
Principio de instrumentalidad.
Las entidades instrumentales se ajustan al principio de instrumentalidad, con arreglo
al cual los fines y objetivos que se les asignan específicamente son propios de la
Administración de la que dependen.
Clasificación.
Las entidades instrumentales de la Administración de la Junta de Andalucía se
clasifican en:
a) Agencias.
b) Entidades instrumentales privadas:
1. Sociedades mercantiles del sector público andaluz.
2. Fundaciones del sector público andaluz.
Naturaleza jurídica de las agencias.
Las agencias tienen personalidad jurídica pública y la consideración de
Administración institucional dependiente de la Administración de la Junta de Andalucía.
Además, deben atenerse a los criterios dispuestos en la Ley 9/2007 para la Administración de
la Junta de Andalucía, sin perjuicio de las peculiaridades de su régimen jurídico.
Naturaleza jurídica de las entidades instrumentales privadas.
Las sociedades mercantiles y las fundaciones del sector público andaluz tienen
personalidad jurídica privada, por lo que en ningún caso pueden disponer de facultades que
impliquen ejercicio de autoridad.
Gestión de calidad.
Las entidades instrumentales de la Administración de la Junta de Andalucía deben:
25
– Adoptar sistemas de gestión de calidad en el desarrollo de las actividades que tienen
atribuidas.
– Implantar sistemas de gestión de calidad en la producción de bienes y prestación de
servicios, incluidos los de naturaleza medioambiental.
3.2.3. La Administración institucional de la Administración de la Junta de
Andalucía: las agencias
3.2.3.1. Concepto y clasificación
Concepto.
Las agencias son entidades con personalidad jurídica pública dependientes de la
Administración de la Junta de Andalucía para la realización de actividades de la competencia
de la Comunidad Autónoma en régimen de descentralización funcional.
Clasificación.
Las agencias se clasifican en los siguientes tipos:
a) Agencias administrativas.
b) Agencias públicas empresariales.
c) Agencias de régimen especial.
3.2.3.2. Normas comunes a los tres tipos de agencias
a) Potestades administrativas
Dentro de la esfera de sus competencias, corresponden a las agencias las potestades
administrativas precisas para el cumplimiento de sus fines, en los términos previstos en sus
estatutos, salvo la potestad expropiatoria.
b) Régimen de creación
Creación de agencias administrativas y públicas empresariales. Las agencias
administrativas y las agencias públicas empresariales se crean por Ley, que debe establecer:
a) El tipo de entidad que se crea, con indicación de sus fines.
b) Las peculiaridades de sus recursos económicos, de su régimen personal y fiscal y
cualesquiera otras que, por su naturaleza, exijan norma con rango de ley.
La adscripción de las agencias administrativas y públicas empresariales a una o varias
Consejerías o a una agencia se efectuará por decreto del Consejo de Gobierno.
Creación de las agencias de régimen especial. La creación de las agencias de
régimen especial requiere autorización previa por ley, que debe establecer su objeto y fines
generales, y se produce con la aprobación de su estatuto por decreto del Consejo de
Gobierno a propuesta conjunta de las personas titulares de las Consejerías competentes en
materia de Administración Pública y de Hacienda.
c) Estatutos de las agencias
Obligación de aprobar y publicar los estatutos de las agencias. Los estatutos de las
agencias deben ser aprobados y publicados en el BOJA con carácter previo al inicio del
funcionamiento efectivo de la entidad.
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El proyecto de estatutos se debe acompañar con el anteproyecto de ley.
Aprobación de los estatutos de las agencias administrativas y públicas
empresariales.
Los estatutos de las agencias administrativas y públicas empresariales se aprobarán
por decreto del Consejo de Gobierno, a propuesta de la persona titular de la Consejería
competente por razón de la materia y previo informe de las Consejerías competentes en
materia de Administración Pública y de Hacienda.
Aprobación de los estatutos de las agencias de régimen especial. Los estatutos de
las agencias de régimen especial se aprueban por decreto del Consejo de Gobierno a
propuesta conjunta de las personas titulares de las Consejerías competentes en materia de
Administración Pública y de Hacienda.
Contenido de los estatutos de las agencias. El contenido de los estatutos de
cualquier tipo de agencia incluye en todo caso los siguientes extremos:
a) Determinación de los máximos órganos de dirección de la entidad, ya sean
unipersonales o colegiados, sus competencias, así como su forma de designación, con
indicación de aquellos cuyas resoluciones agoten la vía administrativa.
Las personas titulares de los máximos órganos directivos ejercen las funciones que les
atribuyan los estatutos de la agencia, cualquiera que sea el régimen jurídico de vinculación de
las referidas personas.
b) Funciones y competencias, con indicación de:
▷ las potestades administrativas que la entidad pública pueda ejercitar;
▷ la distribución de competencias entre los órganos de dirección;
▷ en el caso de las agencias administrativas, el rango administrativo de los órganos
de dirección;
▷ en el caso de las agencias públicas empresariales y agencias de régimen especial, la
determinación de los órganos que excepcionalmente se asimilen a los de un determinado
rango administrativo y los órganos a los que se confiera el ejercicio de potestades
administrativas.
c) El patrimonio que se le adscriba para el cumplimiento de sus fines y los recursos
económicos que hayan de financiar la entidad.
d) El régimen relativo a los recursos humanos, patrimonio y contratación.
e) El régimen presupuestario, económico-financiero, de intervención, de control
financiero y de contabilidad.
f) La facultad de creación o participación de sociedades mercantiles cuando sea
imprescindible para la consecución de los fines asignados.
d) Plan inicial de actuación
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Aprobación. El plan inicial de actuación de las agencias es aprobado por la persona
titular de la Consejería de la que dependa la agencia, previo informe favorable de las
Consejerías competentes en materia de Hacienda y de Administración Pública.
Contenido. El plan inicial de actuación debe contener en todo caso los extremos
siguientes:
a) Los objetivos que la entidad deba alcanzar en el área de actividad atribuida.
b) Los recursos humanos, financieros y materiales precisos para el funcionamiento
de la entidad.
Duración. El plan inicial de actuación tiene un ámbito temporal de cuatro años.
e) Modificación y refundición
Regla general. La modificación o refundición de las agencias debe producirse por Ley
cuando suponga alteración de sus fines, del tipo de entidad o de las peculiaridades relativas a
los recursos económicos, al régimen del personal, patrimonial o fiscal, o cualesquiera otras
que exijan norma con rango de ley.
El resto de las modificaciones o refundiciones se llevan a cabo por decreto del Consejo
de Gobierno, previo informe de las Consejerías competentes en materia de Hacienda y de
Administración Pública.
Excepción. No obstante la regla anterior, la modificación o refundición de las
agencias, por razones de eficacia, eficiencia y de economía del gasto público en la aplicación
de los recursos del sector público, aun cuando suponga alteración de sus fines o del tipo de
entidad, se llevará a cabo por decreto del Consejo de Gobierno, previo informe de las
Consejerías competentes en materia de Hacienda y de Administración Pública.
f) Extinción y liquidación
Formas de extinción de las agencias. La extinción de las agencias se produce:
a) Por determinación de una Ley.
b) Mediante decreto del Consejo de Gobierno, a propuesta de la persona titular de
la Consejería de adscripción y previo informe de las Consejerías competentes en materia
de Hacienda y de Administración Pública, en los siguientes casos:
▷ Por el transcurso del tiempo de existencia señalado en la ley de creación.
▷ Por cumplimiento total de los fines de la entidad, de forma que no se justifique la
pervivencia de la misma.
▷ Por la asunción de la totalidad de sus fines y objetivos por los servicios de la
Administración de la Junta de Andalucía.
Liquidación de la agencia extinguida. En caso de extinción de una agencia, la norma
correspondiente establece:
– Las medidas aplicables al personal de la entidad afectada en el marco de la
legislación reguladora de dicho personal.
28
– La integración en el patrimonio de la Comunidad Autónoma de los bienes y
derechos sobrantes de la liquidación de la entidad, para su afectación a servicios de la
Administración de la Junta de Andalucía o su adscripción a otras entidades.
g) Régimen jurídico y presupuestario común
Régimen patrimonial. El régimen jurídico del patrimonio de las agencias es el
previsto en la legislación patrimonial de la Comunidad Autónoma de Andalucía.
Régimen de contratación. El régimen de contratación de las agencias, salvo las
agencias públicas empresariales previstas en el artículo 68.1.a) de la Ley 9/2007, es el
establecido para las Administraciones Públicas en la legislación de contratos del sector
público.
El régimen de contratación de las agencias a que se refiere el artículo 68.1.a) de la
Ley 9/2007 se rige por las previsiones contenidas en la legislación de contratos del sector
público respecto de las entidades que, sin tener el carácter de Administraciones Públicas,
tienen la consideración de poderes adjudicadores.
Los estatutos de la agencia determinan su órgano de contratación, pudiendo fijar la
persona titular de la Consejería a que se halle adscrita la cuantía a partir de la cual es necesaria
su autorización para la celebración de los contratos, salvo que dicha autorización corresponda
al Consejo de Gobierno.
Régimen presupuestario. El régimen presupuestario, económico-financiero, de
contabilidad y de control de las agencias es el establecido por el Texto Refundido de la Ley
General de la Hacienda Pública de la Junta de Andalucía, aprobado por Decreto Legislativo
1/2010, de 2 de marzo, y demás disposiciones de aplicación para cada tipo de agencia.
Control de eficacia. Las agencias están sometidas a un control de eficacia, que es
ejercido por la Consejería o, en su caso, por la entidad a la que están adscritas, al objeto de
comprobar el grado de cumplimiento de los objetivos y la adecuada utilización de los
recursos asignados, sin perjuicio de las competencias atribuidas por el Texto Refundido de
la Ley General de la Hacienda Pública de la Junta de Andalucía a la Consejería competente en
materia de Hacienda.
Régimen de impugnación y reclamaciones. En materia de impugnaciones y
reclamaciones a que están sometidos los actos dictados por las agencias, la Ley 9/2007
diferencia tres medios o instrumentos distintos:
a) Recursos administrativos. Los actos dictados por los órganos de las agencias en el
ejercicio de potestades administrativas son susceptibles de los recursos administrativos
previstos en la legislación básica estatal de régimen jurídico de las Administraciones Públicas
y del procedimiento administrativo común.
Los estatutos establecen los órganos cuyos actos agoten la vía administrativa.
b) Reclamaciones económico-administrativas. Los actos de gestión, inspección y
recaudación de las tasas y demás ingresos de Derecho Público pueden recurrirse en vía
económico-administrativa conforme a la normativa de aplicación.
3.3. Rasgos diferenciadores de las distintas figuras organizativas
29
En este epígrafe continuamos la exposición del régimen jurídico de las agencias, en
cuanto que son las entidades que integran la Administración institucional de la Junta de
Andalucía. Puesto que en el epígrafe anterior hemos estudiado las disposiciones comunes a los
tres tipos de agencias reguladas en el Título III, ahora centramos nuestra atención en las
peculiaridades del régimen jurídico de cada tipo de agencia reguladas en el mismo Título. Es
en este punto en el que más importantes han sido las modificaciones introducidas por la Ley
1/2011, de 17 de febrero, de reordenación del sector público de Andalucía, ya que crea dos
subtipos dentro de las agencias públicas empresariales y da una nueva configuración a las
agencias de régimen especial.
3.3.1. Peculiaridades del régimen de las agencias administrativas
Concepto. Las agencias administrativas son entidades públicas que se rigen por el
Derecho Administrativo, a las que se atribuye, en ejecución de programas específicos de la
actividad de una Consejería, la realización de actividades de promoción, prestacionales, de
gestión de servicios públicos y otras actividades administrativas.
Régimen jurídico. Las agencias administrativas se rigen por el mismo régimen
jurídico de personal, presupuestario, económico-fi nanciero, de control y contabilidad que el
establecido para la Administración de la Junta de Andalucía.
Potestades. Para el desarrollo de sus funciones, las agencias administrativas disponen
de las potestades públicas que tienen expresamente atribuidas por sus estatutos.
Adscripción. Las agencias administrativas se adscriben a una Consejería, a la que
corresponde la dirección estratégica, la evaluación y el control de los resultados de su
actividad. Excepcionalmente pueden adscribirse a otra agencia administrativa cuyo objeto
consista en la coordinación de varias de ellas.
Creación: requisitos. Para la creación de una agencia administrativa debe concurrir
alguno de los siguientes requisitos:
a) La necesidad de dotar al servicio o actividad de que se trate de una especial
autonomía de gestión respecto de los órganos de la Consejería a los que se encuentre
adscrito.
b) La existencia de un patrimonio que por su especial volumen o entidad requiera su
gestión a través de una entidad con personalidad jurídica.
c) La existencia de un servicio susceptible de financiarse en más de un cincuenta
por ciento mediante los ingresos que genere su propia actividad.
Personal. El personal al servicio de las agencias administrativas puede ser
funcionario, laboral o, en su caso, estatutario, en los mismos términos que los establecidos
para la Administración de la Junta de Andalucía. No obstante, la ley de creación puede
establecer excepcionalmente peculiaridades del régimen de personal de la agencia en las
materias de oferta de empleo, sistemas de acceso, adscripción y provisión de puestos y
régimen de movilidad de su personal.
Altos cargos. Las personas titulares de las presidencias, direcciones o asimilados de
las agencias administrativas son nombradas y separadas libremente por el Consejo de
Gobierno y tienen la consideración de altos cargos a efectos de la normativa sobre
incompatibilidades.
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3.3.2. Peculiaridades del régimen de las agencias públicas empresariales
Concepto. Las agencias públicas empresariales son entidades públicas a las que se
atribuye la realización de actividades prestacionales, la gestión de servicios o la producción de
bienes de interés público, sean o no susceptibles de contraprestación, y que aplican
técnicas de gestión empresarial en ejecución de competencias propias o de programas
específicos de una o varias Consejerías, en el marco de la planificación y dirección de éstas.
Tipos. Las agencias públicas empresariales pueden ser de dos tipos, definidos en las
letras a) y b) del artículo 68.1 de la Ley 9/2007, redactado por la Ley 1/2011:
a) Aquellas que tienen por objeto principal la producción, en régimen de libre
mercado, de bienes y servicios de interés público destinados al consumo individual o
colectivo mediante contraprestación.
b) Aquellas que tienen por objeto, en ejecución de competencias propias o de
programas específicos de una o varias Consejerías y en el marco de la planificación y
dirección de éstas, la realización de actividades de promoción pública, prestacionales, de
gestión de servicios o de producción de bienes de interés público, sean o no susceptibles de
contraprestación, sin actuar en régimen de libre mercado.
Régimen jurídico de las agencias públicas empresariales del artículo 68.1.a).-
Las agencias públicas empresariales a que hace referencia la letra a) del apartado 1
del artículo 68 se rigen por el Derecho Privado, excepto en las cuestiones relacionadas con
la formación de la voluntad de sus órganos y con el ejercicio de las potestades
administrativas que tengan atribuidas y en los aspectos específicamente regulados en esta
Ley, en sus estatutos, en la Ley General de la Hacienda Pública de la Junta de Andalucía y
demás disposiciones de general aplicación.
Régimen jurídico de las agencias públicas empresariales del artículo 68.1.b).
Las agencias públicas empresariales a que hace referencia la letra b) del apartado 1
del artículo 68 se rigen por el Derecho Administrativo en las cuestiones relacionadas con la
formación de la voluntad de sus órganos y con el ejercicio de las potestades
administrativas que tengan atribuidas y en los aspectos específicamente regulados en esta
Ley, en sus estatutos, en la Ley General de la Hacienda Pública de la Junta de Andalucía y
demás disposiciones de general aplicación. En los restantes aspectos se regirán por el Derecho
Administrativo o por el Derecho Privado según su particular gestión empresarial así lo
requiera.
Potestades. Las agencias públicas empresariales ejercen únicamente las potestades
administrativas expresamente atribuidas, que sólo pueden ser ejercidas por los órganos a los
que en los estatutos se les asigna expresamente esta facultad. No obstante, los órganos de las
agencias públicas empresariales no son asimilables en cuanto a su rango administrativo al de
los órganos de la Administración de la Junta de Andalucía, salvo las excepciones que, a
determinados efectos, se fijen, en cada caso, en sus estatutos.
Ejercicio de las funciones reservadas al personal funcionario. Dependencia
funcional del personal funcionario. Funciones a realizar por el personal laboral.
31
En el caso de que se trate de funciones que impliquen la participación directa o
indirecta
en el ejercicio de las potestades públicas o en la salvaguarda de los intereses generales
que deban corresponder exclusivamente a personal funcionario de acuerdo con la
legislación aplicable en materia de función pública, puede llevarlas a cabo, bajo la dirección
funcional de la agencia pública empresarial, el personal funcionario perteneciente a la
Consejería o la agencia administrativa a la que esté adscrita. A tal fin, deben configurarse
en la relación de puestos de trabajo correspondiente las unidades administrativas precisas,
dependientes funcionalmente de la agencia pública empresarial.
La dependencia de este personal supondrá su integración funcional en la estructura
de la agencia, con sujeción a las instrucciones y órdenes de servicio de los órganos
directivos de la misma, quienes ejercerán las potestades que a tal efecto establece la normativa
general. El decreto por el que se aprueben los estatutos de la agencia contendrá las
prescripciones necesarias para concretar el régimen de dependencia funcional, el horario
de trabajo y las retribuciones en concepto de evaluación por desempeño y las relativas al
sistema de recursos administrativos que procedan contra los actos que se dicten en ejercicio
de las potestades administrativas atribuidas a la agencia.
Adscripción. Las agencias públicas empresariales se adscriben a una o varias
Consejerías. Excepcionalmente pueden adscribirse a una agencia cuyo objeto además
consista en la coordinación de varias de ellas. Asimismo, se podrán aplicar técnicas de
coordinación funcional entre varias agencias públicas empresariales que compartan la misma
adscripción orgánica, a través de órganos o unidades horizontales.
Personal. El personal de las agencias públicas empresariales se rige en todo caso por
el Derecho Laboral, así como por lo que le sea de aplicación en la Ley 7/2007, de 12 de
abril, del Estatuto Básico del Empleado Público, y es seleccionado mediante convocatoria
pública en medios oficiales, basada en los principios de igualdad, mérito y capacidad.
Personal directivo. El personal directivo de las agencias públicas empresariales ocupa
puestos de trabajo determinados como tales en los estatutos, en atención a la especial
responsabilidad, competencia técnica y relevancia de las tareas asignadas.
Su régimen jurídico es el previsto en el artículo 13 de la Ley 7/2007, de 12 de abril,
del Estatuto Básico del Empleado Público, y en la normativa de desarrollo dictada por la
Comunidad Autónoma de Andalucía.
Retribuciones. La determinación y modificación de las condiciones retributivas, tanto
del personal directivo como del resto del personal de las agencias públicas empresariales,
requieren el informe previo y favorable de las Consejerías competentes en materia de
Administración Pública y de Hacienda. Estas Consejerías deben efectuar, con la
periodicidad adecuada, controles específicos sobre la evolución de los gastos de personal y
de la gestión de los recursos humanos.
3.3.3. Peculiaridades del régimen de las agencias de régimen especial
Concepto. Las agencias de régimen especial son entidades públicas a las que se
atribuye cualesquiera de las actividades administrativas, siempre que se les asignen funciones
que impliquen ejercicio de autoridad que requieran especialidades en su régimen jurídico.
Régimen jurídico. Las agencias de régimen especial se rigen por el Derecho
Administrativo, sin perjuicio de la aplicación del Derecho Privado en aquellos ámbitos en
32
que su particular gestión así lo requiera. En todo caso se rigen por Derecho Administrativo en
las cuestiones relacionadas con la formación de la voluntad de sus órganos y con el ejercicio
de las potestades administrativas que tengan atribuidas y en los aspectos específicamente
regulados en la Ley 9/2007, en sus estatutos, en la Ley General de la Hacienda Pública de la
Junta de Andalucía y demás disposiciones de general aplicación.
Adscripción. Las agencias de régimen especial se adscriben a la Consejería
competente por razón de la materia. Excepcionalmente pueden adscribirse a una agencia
administrativa o de régimen especial cuyo objeto consista en la coordinación de varias de
ellas.
Personal. El personal de las agencias de régimen especial podrá ser funcionario, que
se regirá por la normativa aplicable en materia de función pública, y personal sujeto a Derecho
Laboral. Las funciones que impliquen ejercicio de autoridad serán desempeñadas por
personal funcionario.
Las agencias de régimen especial disponen de competencias en materia de oferta de
empleo, sistemas de acceso, adscripción, provisión de puestos y movilidad de su personal,
con arreglo a lo siguiente:
a) La oferta de empleo de la agencia se integra en la correspondiente oferta de
empleo público de la Administración de la Junta de Andalucía.
b) La selección del personal se realiza mediante convocatoria pública, de acuerdo
con los principios de igualdad, mérito y capacidad, respetando la reserva en el acceso al
empleo público de las personas con discapacidad.
c) La selección del personal laboral se realiza a través de sus propios órganos de
selección.
d) Las convocatorias de selección de personal funcionario se efectúan por la
Consejería de adscripción y, excepcionalmente, por la propia agencia, previa autorización de
la Consejería competente en materia de función pública.
Personal directivo. Al personal directivo de las agencias de régimen especial y al
personal no sujeto a la normativa de función pública les es de aplicación lo dispuesto en la
Ley 9/2007 para el personal directivo de las agencias administrativas.
Retribuciones. En materia retributiva se fijan las siguientes normas especiales para las
agencias de régimen especial:
a) Los conceptos retributivos del personal funcionario son los establecidos en la
normativa de función pública de la Administración de la Junta de Andalucía y sus cuantías
se determinan en el marco del correspondiente contrato de gestión, de conformidad con lo
establecido en dicha normativa y en la correspondiente Ley del Presupuesto de la Comunidad
Autónoma de Andalucía.
b) Las condiciones retributivas del personal laboral son las determinadas en el
convenio colectivo de aplicación y en el respectivo contrato de trabajo y sus cuantías se
fijan de acuerdo con lo indicado para el personal funcionario.
c) La cuantía de la masa salarial destinada al complemento de productividad o
concepto equivalente del personal laboral está vinculada al grado de cumplimiento de los
objetivos fijados en el contrato de gestión.
33
Régimen presupuestario. El régimen presupuestario de las agencias de régimen
especial será el establecido en la Ley de Presupuestos. En la Ley de Presupuestos para año
2017, establece que los créditos autorizados en los presupuestos de gastos de las Agencias de
Régimen Especial, tienen carácter limitativo por su importe global y se aplicarán las
siguientes reglas especiales de vinculación:
– Capítulo I. Se aplicará la regla general.
– Capítulos II al IV.
– Gastos de capital, que comprenderá los capítulos VI y VII.
– Gastos financieros, correspondientes a los capítulos VIII y IX.
No obstante lo anterior, será de aplicación a estas agencias las reglas especiales
reguladas en la Ley de Presupuestos en cada ejercicio.
Contrato de gestión. La actuación de las agencias de régimen especial se produce con
arreglo al plan de acción anual, bajo la vigencia y con arreglo al pertinente contrato
plurianual de gestión, que define los objetivos a perseguir, los resultados a obtener y, en
general, la gestión a desarrollar, así como los siguientes extremos:
a) Los recursos personales, materiales y presupuestarios a aportar para la
consecución de los objetivos.
b) Los efectos asociados al grado de cumplimiento de los objetivos establecidos por lo
que hace a exigencia de responsabilidad por la gestión de los órganos ejecutivos y el personal
directivo, así como el montante de masa salarial destinada al complemento de productividad
o concepto equivalente del personal laboral.
c) Los demás extremos que se establezcan mediante orden conjunta de las Consejerías
competentes en materia de Administración Pública y de Hacienda, en la que se debe
determinar, asimismo, el procedimiento de elaboración, contenido y efectos.
Corresponde al Consejo de Gobierno la aprobación del contrato de gestión de las
agencias de régimen especial.
Comisión de control. En el seno de las agencias de régimen especial se crea una
comisión de control, cuya composición se determina en los estatutos, a la que corresponde
informar sobre la ejecución del contrato de gestión y, en general, sobre todos aquellos
aspectos relativos a la gestión económico-financiera que deban conocer los órganos de
gobierno de la agencia y que se determinen en los estatutos.
3.3.4. Organización personificadas de gestión. Referencia a los consorcios
Consideración sistemática. Fuera del Título III, concretamente en su artículo 12, la
Ley 9/2007 regula otra técnica de gestión administrativa consistente también en la creación
personas jurídicas vinculadas o dependientes de la Administración de la Junta. Nos referimos
a las denominadas organizaciones personificadas de gestión, dentro de las cuales debemos
destacar la figura de los consorcios.
Estas organizaciones no podemos considerarlas como entidades instrumentales de la
Administración de la Junta, ya que ha sido clara la voluntad del legislador de no incluir su
regulación en el Título III de la Ley. Sin embargo, sí debemos considerarlas, en
determinados casos, como entidades vinculadas o dependientes de la Administración de la
Junta según se desprende de su propia regulación.
34
Concepto. Las organizaciones personificadas de gestión pueden ser constituidas por la
Administración de la Junta de Andalucía con otras Administraciones Públicas y otras
entidades públicas o privadas para la consecución de finalidades de interés común.
Formas. Pueden adoptar la forma de consorcios o de sociedades mercantiles.
Creación. Corresponde al Consejo de Gobierno:
a) Autorizar la creación de los consorcios o la integración de la Administración
de la Junta de Andalucía en los mismos, en los siguientes términos:
▷ La autorización del Consejo de Gobierno para la creación o integración requiere
informe previo de las Consejerías competentes en materia de Administración Pública y de
Hacienda.
▷ En caso de creación, el acuerdo de autorización para la creación debe incluir los
estatutos del consorcio.
▷ En caso de integración, el acuerdo de autorización debe ir acompañado de la ratifi
cación o adhesión a los estatutos preexistentes.
▷ Tras su aprobación, ratificación o adhesión, los estatutos se deben publicar en el
Boletín Oficial de la Junta de Andalucía.
▷ Los estatutos han de determinar las finalidades del consorcio, así como las
particularidades de su régimen orgánico, funcional y financiero.
b) Autorizar la creación de sociedades mercantiles para la prestación de servicios
con contenido económico que no impliquen ejercicio de autoridad y que afecten a los intereses
de la Administración de la Junta de Andalucía y de otras Administraciones Públicas.
Consorcios que se someten al ordenamiento autonómico. Someten su organización
y actividad al ordenamiento autonómico y al régimen económico-financiero, de control y
contabilidad establecido en la Ley General de la Hacienda Pública de la Junta de Andalucía:
– Los consorcios en los que la Administración de la Junta de Andalucía o cualquiera de
las entidades que integran el sector público andaluz aportan mayoritariamente dinero, bienes o
industria.
– Los consorcios en los que la designación de más de la mitad de los miembros de sus
órganos de dirección corresponde a la Administración de la Junta de Andalucía o a cualquiera
de las entidades del sector público andaluz.
3.3.5. Entidades con régimen de independencia funcional.
El Consejo Audiovisual de Andalucía
Por último, para finalizar con la tipología de entidades de derecho público existentes
en la Comunidad Autónoma, debemos citar la Disposición adicional segunda de la Ley
9/2007, cuyo primer párrafo afirma que tienen la consideración de Administración
institucional las entidades públicas vinculadas con personalidad jurídica propia a las que se
les reconozca expresamente por ley independencia funcional o un especial régimen de
autonomía respecto de la Administración de la Junta de Andalucía. Estas entidades se
regularán por su normativa específica y supletoriamente por lo establecido con carácter
35
general en la presente Ley para los distintos tipos de agencias que resulte de aplicación en
atención a las características de cada entidad.
En lo que se refiere a su régimen económico-financiero, de control y de contabilidad se
regulará por lo dispuesto en la Ley General de la Hacienda Pública de la Junta de Andalucía.
Dentro de esta categoría de Administración institucional con independencia funcional
o con un especial régimen de autonomía debemos considerar el Consejo Audiovisual de
Andalucía, creado por la Ley 1/2004, de 17 de diciembre, que lo define como “autoridad
audiovisual independiente encargada de velar por el respeto de los derechos, libertades y
valores constitucionales y estatutarios en el ámbito de los medios audiovisuales en Andalucía
y por el cumplimiento de la normativa vigente en materia audiovisual y de publicidad”. En
cuanto a su naturaleza, se configura por dicha Ley como “una entidad pública con
personalidad jurídica propia, con plena capacidad y autonomía orgánica y funcional para el
ejercicio de sus funciones”.
3.4. Entidades instrumentales de naturaleza privada
Como hemos visto anteriormente, la Ley 9/2007 clasifica las entidades instrumentales
de la Administración de la Junta de Andalucía en dos grandes grupos:
a) Agencias.
b) Entidades instrumentales privadas.
A su vez, dentro de las entidades instrumentales privadas hay que diferenciar:
a) Sociedades mercantiles del sector público andaluz.
b) Fundaciones del sector público andaluz.
Tanto las sociedades mercantiles como las fundaciones del sector público andaluz
tienen personalidad jurídica privada, por lo que en ningún caso pueden disponer de facultades
que impliquen ejercicio de autoridad.
3.4.1. Sociedades mercantiles del sector público andaluz
3.4.1.1. Concepto
Concepto. El Texto Refundido de la Ley General de la Hacienda Pública de la Junta
de Andalucía, al que se remite la Ley 9/2007, define las sociedades mercantiles del sector
público andaluz aquéllas en cuyo capital sea mayoritaria la participación, directa o indirecta,
de la Administración de la Junta de Andalucía, de sus agencias y demás entidades de derecho
público.
Objeto. Las sociedades mercantiles del sector público andaluz tendrán por objeto
la realización de actividades comerciales o de gestión de servicios en régimen de mercado,
actuando bajo el principio de la libre competencia.
Potestades. En ningún caso las sociedades mercantiles del sector público andaluz
podrán ejercer potestades administrativas.
3.4.1.2. Creación
36
Para la creación de entidades privadas, así como para la adquisición de acciones o
participaciones en las mismas si con ello la Comunidad Autónoma de Andalucía pasa a
constituirse en partícipe mayoritario directa o indirectamente, se requiere:
– Autorización del Consejo de Gobierno, a propuesta de la persona titular de la
Consejería competente por razón del objeto de la entidad.
– Informe previo de las Consejerías con competencias en materia de Economía y de
Hacienda.
Para la adquisición de acciones o participaciones no mayoritarias en entidades de
Derecho Privado se requiere:
– Autorización de la Consejería con competencia en materia de Economía.
– Comunicación a la Consejería con competencia en materia de Hacienda.
El acuerdo del Consejo de Gobierno de autorización para la creación de las sociedades
mercantiles del sector público andaluz constituye un acto administrativo que deberá ser
objeto de publicación en el BOJA y que deberá especificar como contenido mínimo
obligatorio:
a) Denominación.
b) Forma jurídica de la sociedad.
c) Descripción de las actividades que integran el objeto social.
d) Facultad de participar o crear otras sociedades mercantiles.
e) Participación de la Administración en el capital social, así como mecanismos para
garantizar el mantenimiento de la posición de partícipe mayoritario cuando sea oportuno por
razón de interés público.
f) Líneas básicas de su organización y de funcionamiento de la administración de la
sociedad y, en su caso, del consejo de administración.
g) Consejería o agencia de adscripción.
Asimismo, el acuerdo debe incorporar y aprobar el proyecto de estatutos y el plan
inicial de actuación en los mismos términos que los establecidos para las agencias.
3.4.1.3. Personal
El personal al servicio de las sociedades mercantiles del sector público andaluz se
rige por el Derecho Laboral. El nombramiento del personal no directivo irá precedido de
convocatoria pública en medios oficiales y de los procesos selectivos correspondientes,
basados en los principios de igualdad, mérito y capacidad.
3.4.2. Fundaciones del sector público andaluz
Según la Ley 10/2005, de 31 de mayo, de Fundaciones de la Comunidad Autónoma de
Andalucía, a la que se remite la Ley 9/2007, se consideran fundaciones del sector público de
la Comunidad Autónoma de Andalucía tanto aquellas que se constituyan con una aportación
mayoritaria, directa o indirecta, de la Administración de la Junta de Andalucía, sus
organismos públicos o demás entidades o empresas de la Junta de Andalucía, como aquellas
que su patrimonio fundacional, con un carácter de permanencia, esté formado en más de
un cincuenta por ciento por bienes o derechos aportados o cedidos por dichas entidades.
También se consideran fundaciones del sector público de la Comunidad Autónoma de
Andalucía aquellas en las que la Administración de la Junta de Andalucía tenga una
representación mayoritaria. Se entiende que existe ésta cuando más de la mitad de los
miembros de los órganos de administración, dirección o vigilancia de la fundación sean
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nombrados por la Junta de Andalucía, a través de cualquiera de sus instituciones, entidades,
órganos, organismos autónomos o empresas.
El personal al servicio de las fundaciones del sector público andaluz se rige por el
Derecho Laboral. El nombramiento del personal no directivo irá precedido de convocatoria
pública en medios oficiales y de los procesos selectivos correspondientes basados en los
principios de igualdad, mérito y capacidad.
