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División 4500 Desarrollo Rural Tenencia de la tierra en áreas de asentamientos informales en ciudades grandes de países en desarrollo -Ejemplos de Latinoamérica y Africa-
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División 4500 Desarrollo Rural
Tenencia de la tierra en áreas de asentamientos informales en ciudades grandes de países en desarrollo -Ejemplos de Latinoamérica y Africa-
Elaborado a solicitud del proyecto sectorial de la GTZ ”La importancia de tenencia de la tierra en países en desarrollo”
Günter Mertins, Jürgen Popp, Babette Wehrmann,
con apoyo de Heike Pander-
Facultad de Geografía de la Philipps-Universität de Marburg Nov. 1998
Indice
0. Introducción
1
1. Presentación y dimensión del problema 3 1.1. Desarrollo de barrios y urbano informales versus formales 5 1.2. Asentamientos informales como problema en el marco de proyectos de la
cooperación al desarrollo en ciudades grandes
7
2. Formas de propiedad fundiaria urbana 8 2.1. Formas formales de la propiedad fundiaria 8 2.1.1. Propiedad privada 8 2.1.2. Propiedad pública 8 2.1.3. Derecho de uso 11 2.1.4. Formas tradicionales de la tierra 12 2.2. Formas informales de propiedad fundiaria 14 2.2.1. Formas ilegales de propiedad fundiaria 14 2.2.2. Formas semilegales de propiedad fundiaria 15 2.3. Formas de registración de propiedad fundiaria
18
3. Toma informal de la tierra y conflictos resultantes 22 3.1. Asentamientos ilegales y conflictos 22 3.1.1. Ocupación profesional 28 3.1.2. Red de información y lineamientos espaciales de la ocupación 23 3.2. Formas de la adquisición semilegal de terrenos
30
4. Mercado informal de tierras y sus repercusiones en los habitantes de los asentamientos informales de ciudades grandes
32
4.1. Determinantes del mercado de tierras 36 4.2. Formas de los mercados de tierras
39
5. Regulación de áreas de asentamiento informales de grandes ciudades 42 5.1. Formalización de barrios 45 5.2. La legalización de terrenos 48 5.3. Otras posibilidades para el logrola de seguridad jurídica de terrenos 52 5.4. Regulación o legalización como condición para otras medidas de legalización 56 5.5. Regularización y mobilidad de terrenos 58 5.6. Posibilidades de optimización para las medidas de regularización 60 5.7. Resumen de las medidas ”curativas”
64
6. Posibilidades de conducción 65 6.1. Medidas preventivas 65 6.2. Modificación de parámetros normativos 69 6.3. Necesidad de planificación intermunicipal del uso suelo 71 7. Conclución 73 8. Bibliografía 75
Anexos 79
Anexo 1: Zonas/áreas de Interés social (Zonas/Areas Especiais de Interesse Social; ZEIS/AEIS) en Brasil y el ejemplo Recife
79
Anexo 2: Trato con la ocupación de tierras y asentamientos informales en Sudáfrica 81 Anexo 3: La situación de tenencia de la tierra en los barrios informales de
Dakar/Senegal 87
Anexo 4: Community Land Trust en Voi (Kenia) 91 Anexo 5: Informal Land Management in Tanzania: An Integrative Policy Framework
for ist Formalization 96
Anexo 6: La importancia del estatus legal en la resolución del conflicto del uso espacial en el barrio informal en Marconi Beam / Ciudad del Cabo
104
Ilustraciones
Ilustración 1: Población total, urbana, metropolitana y de megaciudades para regiones grandes seleccionadas de 1960-1980-2000-2020.
4
Ilustración 2: Toma de tierra y formas de tenencia informales 16 Ilustración 3: Factores y fases de actividades crecientes en el mercado de tierras y
mobilidad de terrenos en barrios informales 35
Ilustración 4: LA situación de derecho a la tierra en asentamientos informales de Dakar/Senegal
87
Ejemplos:
Ejemplo 1: Propiedad de la Tierra en Dakar/Senegal 9 Ejemplo 2: Conceción del derecho real de uso (CDRU)/ Brasil 12 Ejemplo 3: Reconstrucción de las demandas de la tenecia de la tierra en
Alexander/Johannesburgo/Sudáfrica 18
Ejemplo 4: Integración de tenencia territorial en la registración de propiedad de la tierra moderna en Namibia
19
Ejemplo 5: Toma ”profesionalizada” de tierra en Camerún 25 Ejemplo 6: La mafia de la tierra de Johanesburgo/Sudáfrica 27 Ejemplo 7: Poder de procuración en Kenia 32 Ejemplo 8: El mercado informal de tierras de Nouakchott/Mauritania 33 Ejemplo 9: Habitantes del gazrah de Arafat, un barrio de Nouakchott/Mauritania 38 Ejemplo 10: Autoridades tradicionales y modernas en el mercado informal de tierras
de Dakar/Senegal 40
Ejemplo 11a: Formalización de áreas de asentamientos ilegales (favelas) y legalización de terrenos ocupados ilegalmente en ciudades brasileras
43
Ejemplo 11b: Legalización de la propiedad de terrenos en áreas de asentamientos surgidos semilegalmente en Brasil
44
Ejemplo 12: Derecho de esperanza de propiedad en ocupaciones de tierras ilegales en Lima/Perú
50
Ejemplo 13: Fondo rotativo de saneamiento en Senegal 52 Ejemplo 14: "Usucapión" (usucapião urbano) de propiedad de la tierra en Brasil 56
1
0. Introducción
En el trabajo para el marco de orientación “Tenencia de la tierra” (GTZ 1997), que está orientado
predominantemente a los problemas correspondientes de la cooperación al desarrollo en el área
rural de los denominados países en desarrollo, fue cada vez más evidente un desideratum: la falta de
un estudio análogo sobre los problemas correspondientes en las grandes ciudades del tercer mundo,
sobre todo en áreas periféricas de las mismas hacia las áreas (aún) rurales, es decir en la transición
hacia y en áreas suburbanas.
El presente estudio presenta un intento de cerrar este hueco; el fue sugerido por el grupo científico
de asesoramiento del proyecto sectorial “Tenencia de la Tierra” de la GTZ.
La investigación relacionada con la bibliografía y los proyectos comenzaron en otoño de 1997. Las
fuentes/fondos importantes para este estudio conformaron las visitas intensivas a principios de 1998
a los siguientes proyectos de la GTZ:
• PRORENDA desarrollo integral Rio Grande do Sul (Brasilien).
• Fomento de iniciativas de autoayuda en zonas periurbanas de Fortaleza/Ceará (Brasil).
• PRORENDA Integração Urbana en Pernambuco (Brasil).
• Verschiedene Stadtteilentwicklungsprojekte in Groß-Santo Domingo (Dominikanische Republik).
(Diferentes proyectos de desarrollo urbano en el Gran Santo Domingo).
• Régularisation et Restructuration de l’Habitat Spontané (Senegal). (Regularización y
reestructuración del hábitat espontáneo).
• Projet de lutte contre la pauvreté dans les quartiers périphériques de Nouakchott (Mauretanien).
(Proyecto de lucha contra la pobreza en las áreas periurbanas de Nouakchott).
• Urban Upgrading and Development Programme (Südafrika).
• Small Towns Development Project (Kenia). (Proyecto de desarrollo de ciudades pequeñas).
Además, fue incorporado el proyecto del KfW ”Programa Integral de Mejoramiento de Barrios
Subnormales” (PRIMED) en Medellín/Colombia.
Agradecemos expresamente a todos los colaboradores en los proyectos citados por su
predisposición informativa dedicada y por la preparación de los materiales relevantes. En el siguiente
texto las declaraciones no citadas provienen de entrevistas que se realizaron durante la visita a los
proyectos.
2
Un “borrador” de los resultados fue presentado en el teller de la GTZ “Tenencia de la tierra en
áreas de asentamientos marginales de ciudades grandes de países en desarrollo” los días
18./19.06.1998 en Oberursel (Organización comunal de las áreas de actividades de la GTZ-Areas
de actividades 4547 (Desarrollo Rural Regional) y 4248 (Desarrollo Comunal y Urbano)). El
resultado de la presentación y las discusiones intensas fueron una positiva acogida prometedora de
este "borrador". Propuestas de discución o mejor dicho aportes de los diferentes participantes han
encontrado acceso en la presente versión.
Por los estudios de bibliografía comparable se puede deducir que los resultados principales aquí
presentados se dejan transferir también a grosso modo a las ciudades grandes correspondientes o
mejor dicho a las áreas de aglomeración en Asia del sur y del sudeste.
Los aportes reproducidos como anexo 5 y 6 fueron presentados en el arriba mensionado Taller de
la GTZ en Oberursel.
Agradecemos a Andrea Marx y Anke Pötter por su participación constante en la estructuración del
texto y de la redacción.
Günter Mertins - Jürgen Popp - Babette Wehrmann
Marburg, noviembre de 1998
3
1. Presentación y dimensión del problema
Barrios surgidode manera informal o asentamientos irregulares (DURAND-LASSERVE 1996)
rodean - casi completamente - los bordes de todas las ciudades grandes o mejor dicho
aglomeraciones del tercer mundo. En menor cantidad y dimensión se encuentran también en áreas
céntricas, la mayoría de las veces, sobre emplazamientos por naturaleza desfavorables. Igualmente
pueden producirse criterios de áreas de asentamietnos informales en slums, es decir en ex-barrios
residenciales degradados altamente concentrados de los barrios de la clase alta, media y -
frecuentemente ex-barrios de obreros completamente - de la clase baja, la mayoría de las veces
ubicados en el área del casco viejo.
Con el aumento todavía rasante de la población de las ciudades grandes /aglomeraciones (sobre
todo en Africa, Asia del sur, del suedeste y del este, ya menos en Latinoamérica) va una expansión
correspondiente de la superficie, unida inseparablemente con la formación y dilatación rápida de
barrios periféricos de viviendas precarias. Se puede tener por seguro,
• que por lo menos 40-50% de la población de las ciudades grandes viven en barrios de
asentamientos informales y por cierto tanto en el margen de la ciudad como en los slums dentro
de la ciudad y
• que por lo menos la mitad de la sustancia edilicia, es decir de los barrios de la ciudad grande, en
algunos casos incluso hasta en un 80%, se han originado de forma informal es decir sin
autorización o plan oficial. Entre ellos estan comprendidos también los originados en otros
tiempos de manera informal, en parte hace 20/25 años y antes, hoy ya y desde hace tiempo
barrios consolidados y legalizados/”formalizados”, es decir, los reconocidos oficialmente.
La parte de barrios residenciales informales en la sustancia construída de las metrópolis o mejor
dicho de las megaciudades será mantenida aún hasta bien entrado el próximo siglo, en algunas
regiones grandes como Africa, Asia del sur, sudeste, del este incluso también va a aumentar ( en
parte considerablemente), cuando allí - con la existencia de un gran potencial de éxodo en el ámbito
rural - la migración campo-ciudad grande/metrópolis transcurre análogamente a la de en otras
regiones grandes, por ejemplo Latinoamérica. Así debería aumentar por ejemplo del 2000 al 2020
la población de las metrópolis/megaciudades en
4
5
Africa en cerca de un 200%, en Asia del sur en un 90% (en India hasta alrededor de un 100%), en
Asia del sudeste y del este en un 83% y 64% respectivamente, en Sudamérica tropical no obstante
solamente cerca de un 44% (ver los gruesos valores absolutos en el gráfico 1).
1.1 Desarrollo de barrios y urbano informales versus formales
Se puede deducir de allí que solamente (pero tampoco siempre) los barrios residenciales y
comerciales de la clase alta-media alta y una gran parte también de la clase media resultan de planes
oficiales y según lineamientos de construcción urbana o mejor dicho normas, además de todas las
instalacioens para los servicios públicos. Los emplazamientos de los servicios privados bajos
(pequeños establecimientos de reparaciones, de comercios, negocios/estanes de venta, etc.) tienen
en cambio casi todos caracter informal.
Desde hace décadas no hay practicamente ninguna construcción de viviendas privadas para la clase
social baja. Por un lado no disponen los hogares correspondientes mas de los ingresos necesarios
para poder pagar el alquiler o las cuotas de las compras. Por otro lado los programas ”sociales” de
construcción de viviendas oficiales no están dirigidos generalmente a este estrato social, sino
claramente - a causa de cubrir costos - a la clase media baja o a la media.
Frente a la causa del creciente aumento natural de la población y sobre todo de la inmensa
inmigración desde los años ‘40/‘50 de la formación masiva de barrios informales en construcción,
los gobiernos han respondido - a causa de políticas internas así como financieras - casi siempre
hasta hoy con un trato de Laissez faire, ya que la cuestión de la vivienda se ”resuelve” en cierto
modo a través de la autoayuda de los involucrados, primero por cierto solo a nivel mas bajo, pero
con un proceso de considerable consolidaciónque comienza en parte relativamente rápido.
La formación informal de barrrios de vivienda conlleva entre otros
• ya sea a la ocupación ilegal de terrenos que se encuentran en propiedad pública o privada
(squatting);
• o a la compra de pequeños terrenos (en promedio de 100-150 m2), en gran parte por supuesto
sin la correspondiente transferencia de propiedad en el registro de la propidad;
6
• a la construcción (y la consolidación posterior, es decir remodelación y ampliación) sin permiso
de construcción que incluye también la pregunta de si allí se debe o no construír;
• a la no consideración de normas de construcción (estática, materiales de construcción, cantidad
de pisos, distancia, conecciónes a infraestructura, etc.);
• a la construcción en autoayuda que se ha transformado para todos los estados casi en parte
normativa de la obtención de viviendas y de mejoras para las clases sociales bajas y a través de
las cuales se evitan los considerables gastos públicos para los programas de construcción de
viviendas correspondientes (construcción de vivendas sociales).
Para las administraciones comunales se dan con el rápido aumento de los barrios informales sobre
todo grandes dificultades en la dotación de los mismos con infraestructura pública. Los mayores
problemas de los propietarios de las viviendas precarias/viviendas consiste -con la no existencia de
un título del terreno - en el miedo frente al siempre posible desalojo y en que no tengan ningún
acceso a créditos públicos en condiciones favorables para la construcción y mejoras de viviendas .
Los barrios informales presentan para la planificación del uso del suelo o mejor dicho planificación
de desarrollo urbano en múltiples formas un problema. Los asentamientos ilegales se forman
frecuentemente en áreas de riesgo naturales, por ejemplo sobre lugares en pendientes abruptas o en
áreas en peligro de inundaciones. A través de acontecimientos naturales, por ejemplo deslizamientos
de pendiente trás lluvias fuertes, no están sólo ellos mismos en peligro sino que pueden también
afectar por ello a sus alrededores cercanos y lejanos. Además, las ocupaciones ilegales de tierras
por lo general no respetan las reglamentaciones oficiales de uso del suelo y manifiestan casi siempre
un plano muy irregular, de tal forma que para regulaciones posteriores primero debe ser trazada una
red de calles/caminos conforme al plano, que en muchos casos está vinculado en parte con
reasentamientos considerables y con problemas resultantes tanto financieros como sociales.
Parcelamientos semilegales resultan casi siempre también sobre las áreas oficiales previstas con fines
de asentamientos. Sin embargo no se tienen en cuenta las normas de construcción - como tampoco
en los barrios ilegales -, por ejemplo densidad de edificación, cantidad de pisos, altura de cada piso
o puntos de vista estáticos.
7
1.2 Asentamientos informales como problema en el marco de proyectos de la
cooperación al desarrollo en ciudades grandes
En los proyectos de cooperación al desarrollo ubicados en ciudades grandes se trata generalmente
del mejoramiento del hábitat (desarrollo integral de asentamientos y de barrios), donde medidas de
la obtención de ingresos, apoyo a la autoayuda y participación, mejoramiento de la infraestructura
básica y de las viviendas precarias/viviendas son elementos conceptuales importantes. Como
objetivo principal puede verse el aumento del estandard de vida/condiciones de vida de los grupos
de la población pobre que vive aquí, pero sobre todo madres solteras.
Un problema central que puede dificultar, retrasar o hacer imposible la ejecución de las medidas
arriba mensionadas, presenta la situación de la tenencia de la tierra. En el pasado esta área fue muy
poco tenida en cuenta o descuidada en muchos proyectos de desarrollo de barrios, ya que se la
consideró como un problema muy complejo y solo difícil-laborioso de resolver. Así, este tipo de
proyectos abarcaron frecuentemente grandes áreas de invasión y postergaron el esclarecimiento de
la cuestión de la tenencia de la tierra por las más variadas razones, donde en parte, su éxito fue
posteriormente cuestionado (por ejemplo El Caliche/Santo Domingo). Aquí ha tenido lugar un
cambio y el esclarecimiento de la situación de la tenencia de la tierra presenta mientras tanto un tema
central prioritario que facilita la ejecución del proyecto y puede asegurar más sosteniblemente el
éxito del mismo.
8
2. Formas de propiedad fundiaria urbana
2.1 Formas formales de la propiedad fundiaria
2.1.1 Propiedad privada
El concepto de la propiedad privada se remite en el sistema jurídico europeo al Código de
Napoleón de 1804-1808. A través de la actividad de colonización de los grandes poderes
europeos, el sistema fue transmitido a muchos estados no europeos. En él, propiedad se define
como derecho de usar cosas según libre voluntad y disposición, en tanto no se contradiga con otras
leyes y reglas (PAYNE 1997,pag. 3f.). La propiedad privada sobre una cosa puede estar limitada
tanto permanentemente así como temporalmente.
Propiedad privada de la tierra con derechos claramente definidos de disposición y uso asegura
exclusivamente al propietario los beneficios de sus inversiones (GTZ 1997,pag. 38).
En Africa angloparlante se utiliza el término ”freehold” (dominio absoluto) para propiedad privada
que por cierto de país a país puede tener diferentes significados. Así, en Sudáfrica el freehold es el
título más alto de propiedad. En Kenia en el caso de freehold de una persona o grupo determinado
es propietario en vida de un terreno también sus herederos, etc. En caso de no existir un sucesor el
terreno recae nuevamente en el Estado (ver Anexo 4).
2.1.2 Propiedad pública
a) Tierras fiscales
En el ámbito angloparlante se subdivide la tierra estatal en dominio privado, es decir tierra que se
arrienda a un tercero y dominio público, áreas que están reservadas al estado o a las instituciones
públicas . En regla general se trata finalmente de bienes muebles o inmuebles que a causa de su
naturaleza o de su determinación dada por un fin no son accesibles a la apropiación privada (aguas,
calles, línea de energía eléctrica y telefónica, superficie de bosques, recursos naturales o áreas
especiales militares).
En algunos países africanos francoparlantes existe paralelamente el dominio nacional, entre ellos por ejemplo se
encuentra una gran parte de los asentamientos irregulares de Dakar. La
9
Ejemplo 1: Propiedad de la tierra en Dakar/Senegal
En los assentamientos informales de Dakar se encuentra tierra en propiedad estatal, nacional y privada junto a sistemas de tenencia de la tierra influida por la religión. Por consiguiente existen combinaciones diferentes de tenencia de la tierra dentro de un barrio informal. No solamente se puede dar de forma paralela el derecho tradicional y moderno, sino también propiedad privada, dominio del estado y dominio nacional (ver anexo 3). En el caso de la legalización de asentamientos informales, estos se transfieren, independientemente de la situación de tenencia existente, primero en dominio del estado, antes de entregar Droits de superficie. Estos deben contar ya con una valorización del terreno, dan un derecho de vivir allí por 50 años y posibilitan a largo plazo la adquisición de un título de propiedad privado. De esta manera se encontró un procedimiento uniforme, donde los primeros pasos y las respectivas contrapartes de negociación y los responsables varían mucho según la situación de partida. 1 El dominio del estado abarca cerca del 5% del país y está dividido en domaine public (bienes muebles e inmuebles que pertenecen al estado y que por su naturaleza o su función no son accesible para la apropriación privada p.ej. aguas, caminos, redes de energía eléctrica y de teléfono) y en domaine privé (de l'Etat). El dominio nacional abarca cerca del 95% del territorio nacional. En el momento de la creación del dominio nacional en 1964 se nacionalizó toda la tierra perteneciente al dominio del estado. Con ello, el derecho autóctono fue abolido, sin expresarlo esplicitamente. Desde entonces, el permiso para el uso de la tierra fue otorgado por el estado, aunque las personas podían seguir usando la tierra que tenían ocupada. El dominio nacional puede ser transferido sin indemnización al dominio del estado (domaine privé). Una de las cuatro categorías, para las que valen normas propias son zone urbaines (zonas urb anas). Estas a su vez se subdividen en áreas a urbanizar y áreas con (todavía) uso agropecuario, que sirven cómo áreas de reserva para la futura extensión de la superficie urbana ( (EIDAM 1993).
Dominio nacional
(= 94,5% del país)
Staatsdomäne
(= 5 % del país) a) público b) privado
Propiedad privada
(= 0,5% del país, solo en el ámbito urbano)
Dominio del estado (domaine privé de l’Etat)
Droit de superficie (derecho de uso por 50
años)
Propiedad privada
Transformación en dominio del estado
Expropiación
Inscripción como dominio del estado
Condición: Valorización del terreno
a solicitud
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introducción del dominio nacional en Senegal trás la independencia conllevó a que toda la tierra que
no pertenecía al estado (95% del territorio nacional), en el año 1964 fue nacionalizada, con lo que
todo el derecho tradicional sobre la tierra fue abolido. La autorización para el uso de la tierra fue
repartido en adelante por el estado, también cuando aquellos debieron seguir usando la tierra que
tenían ocupada (ver ejemplo 1).
b) Tierras comunales
Tierras públicas en las ciudades son por lo general espacios verdes, calles o áreas para usos
especiales, como por ejemplo escuelas y hospitales. En ciudades costeras (sobre todo en Brasil) se
da frecuentemente un paralelismo de tierras camunales y estatales nacionales en propiedad de la
marina (68 m de la frontera acuífera). Medidas de mejoramiento (Upgrading) y de legalización de
asentamientos ilegales sobre estas áreas sólo son posibles sobre cesión del derecho de uso a las
comunas y recién en un segundo paso a los habitantes (ver cap. 2.1.3).
c) Propiedad colectiva (ejidos)
Las tierras ejidales son una forma latinoamericana de propiedad colectiva de la tierra, comparable
con los campos ”comuneros” europeos. Originariamente surgieron con la fundación de las ciudades
coloniales españolas en la periferia directa de la planta urbana la declaración/reparto de áreas
ejidales para el uso de pastoreo entre todos los habitantes y para la ampliación de la ciudad.
Correspondientemente al crecimiento de la ciudad, la superficie fue sucesivamente distribuída y
edificada y así incluída en la ciudad correspondiente (BÄHR/MERTINS 1995, pag. 14). Las áreas
ejidales aún hoy existentes presentan propiedad comunal (por ejemplo en Cali o Neiva/Colombia) y
facilitan la planificación del desarrollo de la ciudad. Las ocupaciones informales de parte de estos
ejidos, sobre todo de ciudadanos de la misma ciudad, son toleradas frecuentemente en el caso de
que no toquen los intereses comunales de uso (por ejemplo para vías de tráfico, espacios verdes,
equipamientos sociales o educacionales).
Una nueva forma de tierras ejidales surgieron en Méjico en el marco de la revolución de 1917. Con
la retoma parcial de formas comunales de tenencia de la tierra precoloniales se creó con el ejido en
forma de cooperativa nueva forma de propiedad comunal. A cada campesino correspondió
principalmente una nueva parcela individual a explotar en el marco del ejido local pero que
permaneció en propiedad del estado. El ejidatario puede dejar en herencia su parcela pero no puede
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darla en garantía, arrendarla o venderla.A pesar de estas limitaciones se dió por el crecimiento
extremo de la superficie de algunas ciudades grandes, sobre todo la misma ciudad de Mexico en
áreas ejidales la toma y venta ilegales de tierras (ver cap. 3.2) a través de loteadores de terrenos
autonombrados (loteadores; ver IRACHETTA 1998).).
2.1.3 Derechos de uso
En la práctica la tierra frecuentemente no es usada por el propietario mismo sino que el derecho de
uso es transferido a terceros (individuo o grupo) contra un pago o en forma gratuita. Aquí se puede
diferenciar entre derecho de uso permanente o por tiempo limitado. En el ámbito angloparlante estas
formas de derechos son denominadas como leases (arriendo) o tenancies (tenencia). Se trata de
relaciones de arriendo o mejor dicho aparcería por un lapso de tiempo determiando. Para el
derecho de uso el inquilino o arrendatario paga una remuneración al propietario o arrendador. Sobre
la duración del trato de alquiler o mejor dicho de arriendo y el monto de la remuneración se realiza
un acuerdo escrito. El trato puede ser prolongado. Tratos de Leasehold se consideran como
derechos de uso secundarios sobre la tierra. Pero el convenio de Leasehold sostiene también que el
derecho de uso puede ser trensferido a otra persona, además también se dan frecuentemente
subarriendos. Igualmente pueden servir como garantía para la toma de un crédito o mejor dicho
pueden ser cargados con una hipoteca.
En algunos países (por ejemplo Kenia) las administraciones públicas se reservan frecuentemente
posibilitar solamente la adquisición de derechos de uso. De allí que la mayoría de las personas
disponen en las ciudades de terrenos que después de la conclusión del contrato de alquiler recaen
nuevamente por ley en la administración de la ciudad. En Brasil se conceden derechos de uso para la
legalización de áreas públicas ocupadas ilegalmente (ver ejemplo 2).
Otra forma de asegurar terrenos acupados es la concesión de licencias de uso como por ejemplo en
Kenia. Estas existen en primera línea en el área rural y son usadas a través de la expansión de la
superficie de asentamiento urbano sobre la periferia agraria en los estados africanos, pero allí
aplicado también en aumento. La gran diferencia con respecto a los que reciben derechos de uso
consiste en que esto cuenta con una mayor seguridad legal que los poseedores de una licencia y
goza ante la ley de una mayor protección. Pero la licencia trae grandes ventajas para el propietario o
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arrendador ya que él a través de este tipo de contrato no sucumbe a las severas regulaciones que en
caso de un contrato de alquiler o arriendo correcto debe ser cumplido. Las licencias son convenidas
preferentemente por su gran flexibilidad. El propietario tiene el derecho en cualquier momento de
posibilitar o impedir a cada prsona o grupo deseado el acceso a su tierra. Una forma de licencia en
Sudáfrica son por ejemplo los así denominados permits to occupy (permisos de ocupación) que son
la forma mas débil de seguridad de tierra.
Ejemplo 2: Concessão do Direito Real de Uso (CDRU)/Brasil
La CDRU está establecida desde 1967 como ley federal en Brasil. Se trata de un derecho de uso
para terrenos en propiedad pública que la administración pública otorga en forma gratuita o a
cambio de remuneraciones a privados (inclusive la inscripción en el registro de la propiedad).
Presenta un instrumento importante para la legalización de áreas fiscales ocupadas ilegalmente por
debajo de los 250m²/terreno. La CDRU vale entre los 30 (Pôrto Alegre) y los 50 años (Recife),
pero puede ser prolongada. Además es posible la herencia. La mano pública se reserva por cierto
teoricamente una reversión del terreno en caso de que el uso previsto no sea cumplido. Aunque una
enajenación del terreno está prohibida en la práctica se da la venta o el involucramiento en el
mercado informal de tierras.
Para la mejor aplicación de la CDRU se promulgaron leyes municipales en numerosas ciudades
brasileras (leis municipais) y se crearon estructuras administrativas para el apoyo de las concesiones
de las CDRU (agrimensores, abogados, dibujantes). A pesar de las buenas bases legales y
administrativas son aún considerables las discrepancias entre CDRU requeridas y las concedidas de
hecho por la gran cantidad de pasos administrativos (ALFONSIN 1997, pag. 77 y subsiguiente).
2.1.4 Formas tradicionales de tenencia de la tierra
La característica principal del derecho tradicional a la tierra es la idea de que la tierra no está a
disposición de un individuo sino de un grupo completo. La tierra comunal puede ser concedida de
forma individual solo temporalmente en froma de derecho de uso para vivienda y uso del suelo. El
acceso a créditos se dificulta sobre tierra comunal ya que ésta no puede servir como garantía
retornable.
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Esta forma de tierra comunal está estrechamente unida a sociedades agrícolas tradicionales y
aseguró la supervivencia de grupos de cazadores y recolectores, agricultores, pastores y pescadores
por cientos de años (ver MERTINS/POPP (1996) para las tierras bajas de Bolivia oriental y en
general para la amazonía GAWORA/MOSER (1993)). La tierra comunal tiene funciones religiosas
fuertes ya que se concede a la tierra fuerza divina o espiritual. Los derechos de uso solo pueden ser
concedidos por una persona legitimada. En Africa esta persona denominada como señor de la tierra
es al mismo tiempo administrador de la tierra, representante de los antepasados, juez en cuestiones
de disputas y portavoz del grupo (Münkner 1994, pag. 83). A través de la creciente ampliación de
las áreas urbanas viene a superponerse con leyes modernas de tierra y aumenta la ruptura del
sistema así como la incorporación en el mercado oficial de tierras. El derecho autóctono a la tierra
define sobre todo en los estados africanos la situación de la tenencia de la tierra urbana,
especialmente en las áreas de asentamientos urbanos periféricos informales. En la mayoría de los
casos el derecho autóctono no es reconocido por el sistema moderno de derecho pero subsite a
este paralelamente y tiene una considerable influencia en la práctica de la concesión de tierras (ver
ejemplo 1 y anexo 3).
El derecho autóctono a la tierra es una forma de la propiedad formal de la tierra. Su carácter
informal se da solo en el no reconocimiento a través de las constituciones correspondientes. Sin
embargo también hay países en los que el derecho tradicional de la tierra es reconocido como por
ejemplo Ghana, donde los sistemas de tenecia de la tierra de las etnias particulares en 1979 y 1992
fueron oficialmente reconocidos en la constitución. Así la tierra es en Kumasi concedida oficialmente
según el derecho tradicional de la tierra de los Ashanti (ver KOOP 1997). La tenecia tradicional de
la tierra está con ello entendida no solo como el derecho pasado de moda sino que es de allí
adaptable a modificaciones (Münkner 1994, pag. 82; GTZ (Lineamientos) 1997, pag. 55).
Formas tradicionales de propiedad de la tierra tienen en general todas una fundamentación religiosa
(Münkner 1994, pag. 84, Münkner 1995, pag. 7), sin embargo se las puede diferenciar en formas
marcadas más mundanas o más religiosas. Así existen por ejemplo en Senegal ambas formas
paralelamente. La figura central en la propiedad de la tierra de derecho consuetudinario es el señor
de la tierra. En sociedades de influencia islámica, el marabout practica esta función, en culturas
feudales tradicionales como los Ashanti en Ghana, el rey. Este actúa - como un señor de la tierra -
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como el mas alto administrador de la tierra es sin embargo representado en los barrios individuales
por sus subjefes.
El derecho de la tierra tradicional existe - también cuando en menor proporción que en Africa -
igualmente en las grandes ciudades latinoamericanas como por ejemplo en el área metropolitana de
Fortaleza/Brasil, donde se dan importantes conflictos de uso entre grupos indígenas sobre áreas de
reserva estatalmente reconocidas e inversores privados
2.2 Formas informales de propiedad fundiaria
En el caso de formas inforales de propiedad de la tierra es de considerar que el origen y la situación
de derechos a la propiedad de la tierra estan inseparablemante unidos (ver cap. 3). Los puntos en
común de barrios ilegales y semilegales consisten en los siguientes criterios (BÄHR/MERTINS
1995, pag. 141; ver figura 2):
• No existe ningún permiso para la modificación de áreas de uso agrícola o sin uso en áreas de
asentmientos urbanas y su parcelamineto.
• La construcción de viviendas y su consolidación (construcción, remodelación, adición de pisos)
se da sin permiso de construcción y sin la observación de las normas de construcción.
• El plan de la primera infraestructura aún rudimentaria técnicamente es igualmente de naturaleza
informal. Instalación eléctrica y también frecuentemente de agua estan ”colgadas”, no existe una
recolección de basura reglamentada.
2.2.1 Formas ilegales de propiedad fundiaria
Barrios humildes ilegales surgen predominantemente en lugares naturalmente desfavorables en primer
lugar sobre terrenos pero también sobre tierras privadas. En Brasil son ocupadas incluso tierras
libres en asentamientos surgidos de manera formal (para escuelas, centros de salud o calles). El
ocupante no tiene ninguna clase de seguridad jurídica, es decir el puede ser desalojado en cualquier
momento donde cuando mucho una indemnización es valuada por las mejoras físicas provistas
(vivienda precaria, cerca, etc.). Si cumplen con el camino de quejas oficial, se pone un plazo a los
squatters para abandonar el terreno. La tolerancia de barrios ilegales sobre terrenos públicos es
mayor normalmente que sobre tierras privadas.
15
2.2.2 Formas semilegales de propiedad fundiaria
La diferencia mas marcada entre los barrios ilegales y los semilegales radica en la formación y en la
estructura de ocupación de facto (ver cap. 3). La ocupación de suelo semilegal se origina porque el
comprador de la parcela se siente como el propietario legal ya que paga por la tierra un monto único
o en cuotas como en una compra legal, y por ello también puede presentar las facturas
correspondientes. La registración de la compra del terreno en el registro de la propie-dad, y aún
menos la registración catastral, frecuentemente no se realiza ya que el propietario/ comprador no
puede presentar ningún título de propiedad válido. A pesar de ello, la seguridad legal es mayor que
en la toma de posesión ilegal.
El parcelamiento del área para la ubicación de barrios residenciales semilegales se da en el respeto
en gran parte de las reglamentaciones urbanas de uso del suelo. Los conflictos con las
administraciones municipales se minimizan de esta forma y se facilita la legalización posterior. Esto
concierne, en primer lugar, el respeto de los anchos reglamentarios de las calles, dejar áreas libres
para usos especiales (escueas, establecimientos sanitarios) y espacios verdes. A diferencia de los
barrios ilegales la estructura de los terrenos es más regular. En el contexto latinoamericano se da
incluso el establecimiento en el modelo tradicional en damero, además la reserva de un terreno para
una plaza. Generalmente, se puede afirmar que los asentamientos semilegales se llevan a cabo sobre
tierras más valiosas, a causa de la ”presión sobre el suelo”, que las de los asentamientos
espontáneos ilegales (BÄHR/MERTINS 1995,pag. 140ff.).
Los planos de asentamientos en general regulares facilitan una rápida consolidación de las casas. La
división en forma de cuadrícula de las áreas que corresponde al modelo de asenta-miento
prevalesciente de las ciudades (coloniales) latinoamericanas, posibilitan además una construcción de
calles relativamente no problemática ya que los trazados de calles están ya previstos. Por la situación
económica algo mejor del propietario se realizan más rápido medidas de mejoramiento en los
edificios.
En el contexto africano los asentamientos se consideran semilegales, cuando sus ocupante adquieren
tierras de las autoridades tradicionales, que los representan y a quienes el grupo considera como la
institución que debe disponer de la tierra y de su uso. Como sucede en
16
Gráfico 2 Tomas de tierra y formas de tenencia informales
ILEGAL
Ocupación profesional (squatting speculants)
Ocupación (caso normal) Ocupación dirigida subsidiada
Sobre tierras privadas, públicas y comunales (ejidos, posesión grupal/étnica) en ocupación individual o grupal (organizada)
SEMILEGAL
compra de un terreno de varios terrenos a través de los „landlords" con cesión
del derecho de uso o alquiler (con condiciones) posterior
sobre /de propiedad privada frecuentemente sin la inscripción en el registro de la propiedad y/o catastro G. Mertins (6/98)
17
Latinoamérica se da la toma de tierras semilegales prioritariamente sobre áreas que no se en-
cuentran en propiedad de una persona privada. Mientras que en Latinoamérica las tierras y los
terrenos fiscales están en propiedad comunal, en Africa se trata de tierras en propiedad tradi-cional
de la étnia. Contrariamente a la idea antes mensionada de los asentamientos semilegales, sin
embargo en este caso tampoco está reconocido el originariamente propietario de la tierra según la
ley moderna como propietario legal (ver anexo 3).
La toma semilegal de tierras está muy difundida por ejemplo en Tanzania, donde sólo el 5% de los
ocupantes son ilegales. Todo el resto ha negociado con el propietario de la tierra originario, los que
dedujeron su derecho casi exclusivamente de la ley tradicional, y han adquirido la tierra mediante la
compra (Kombe 1995, pag. 45). Dichos asentamientos son sin embargo informales ya que no están
registrados en catástro y o en los registros de la propiedad y además en general también infringen la
determinación del uso del suelo y de la reglamentación de edificación reinante. Aunque los ocupantes
pueden comprobar la compra -por cierto frecuentemente con factura- no están protegidos contra los
desalojos.
Como una forma especial de asentamientos semilegales pueden ser considerados dichos
asentamientos informales que originariamente eran legales luego por la subdivisión desautorizada y la
falta de registración perdieron su estatus legal. Un asentamiento semilegal de este tipo es Alexander
en Johannesburgo (ver ejemplo 3).
Casi sin excepción la actual situación de tenecia de la tierra de la población negra en Sudáfrika se
puede denominar como otra forma de apropiación semilegal de tierras. Recién al final del estado de
Apartheidlos negros tuvieron la posibilidad de adquirir derechos de tierras (freeholds) y sólo en las
áreas determinadas para ellos - las que en general se ubicaban fuera de las ciudades -.
Predominantemente ellos recibieron los ”permits to occupy” (PTO) (permisos de ocupación), lo que
representa la forma de tenecia de la tierra más insegura, contratos de alquiler o de arriendo
(leaseholds, quitrends, deed of grant) (Abrahams 1996a, 1997). Quien hoy puede comprobar una
de estas formas o derechos de uso justificables tradicionalmente, tiene derecho a un título de
propiedad (Development Facilitation Act, 67/1995). Sin un comprobante de inscripción
contrariamente no es posible ninguna medida de mejoramiento. Dar este comprobante es en parte
imposible ya que no existen (existieron) catastros en todas partes del país, muchos derechos
18
correspondientemente no fueron nunca registradas, otros se extraviaron o fueron destruídos durante
las protestas contra los blancos en las cuales muchos edificios administrativos sirvieron como blanco.
Ejemplo 3: Reconstrucción de las demandas de la tenecia de la tierra en Alexander/
Johannesburgo /Sudáfrika
A principios de este siglo, los negros que han trabajado como empleados domésticos, etc. para la
población blanca de Johannesburgo, adquirieron tierras de cultivo en las cercanías del centro de la
ciudad. Ellos compraron parcelas individuales a los agricultores y mantuvieron por cierto la
registración en el registro de la propiedad. Ya que Alexander fue el único barrio habitado por negros
dentro de la ciudad, más hombres migraron cada vez más hacia allí tanto que rápidamente no fueron
posible ya reconocer los parcelamientos originarios. Ya que los organis-mos de la administración
responsable de Alexander cambiaron varias veces por décadas se per-dieron así la mayoría de los
comprobantes del registro de la propiedad. Hoy se intenta identifi-car las demandas de propiedad
resultantes a través de la comparación de fotografías aereas viejas y nuevas y la valoración de las
registraciones aún posibles de encontrar en el registro de la propiedad.
2.3. Formas de registración de propiedad fundiaria
La registración de tierra es parte de la administración de tierras (GTZ 1997, pag. 176 y
subsiguiente). Se diferencia entre registro de la propiedad y catastro. Estos pueden presentarse ya
sea separados o juntos. En el regisrto de la propiedad está descripto el estatus legal de los terrenos
de una unidad administrativa (quién es el propietario? que cargas/hipotecas yacen sobre la tierra?)
En el catastro se registra el lugar exacto, tamaño, uso y eventualmente también el valor de los
terrenos. Con el nombre del propietario y el número del terreno pueden ser vinculados el registro de
la propiedad y catastro.
En muchos países en desarrollo, la registración de tierras aún no está resuelta satisfactoriamente por
eso juega un rol cada vez más grande la creación sistemática de registros de la propiedad y catastro
que funciona en los proyectos de la cooperación al desarrollo. En el marco de orientación ”Tenecia
19
de la tierra ” (GTZ 1997, pag. 175 y subsiguientes; WARD 1998, pag. 2) se nombran entre otros
las siguientes ventajas para los propietarios:
• seguridad legal sobre la tierra,
• mejor acceso a créditos oficiales,
• seguridad de la transferencia de terrenos y
• minimización de conflictos por las tierras.
Del lado estatal se esparan las siguientes ventajas:
• Obtensión de una base para el relevamiento de los impuetos a la tierra,
• base para medidas de mejoramiento,
• control de la transferencia de terrenos,
• base para la planificación del uso del suelo y su aplicación así como un
• sistema de información económico y manejo en la administración pública.
Las ventajas nombradas se encuentran por supuesto también frente a algunas dificultades, como por
ejemplo:
• los altos costos institucionales y financieros para la creación y actualización de los bancos de
datos entre otros por cambios extremadamente dinámicos de la situación de tenencia y tamaños
de los terrenos (por la subdivisión) en asentamientos informales;
• La no admisión de formas tradicionales de tenecia de la tierra o de posibles conflictos por la
fijación de legislación moderna por sobre el derecho tradicional y
• las dificultades en la registración de formas informales de propiedad de la tierra.
Ejemplo 4: Integración de tenencia territorial en la registración de propiedad de la tierra
moderna en Namibia
Para instalar un sistema local para la registración de propiedad de la tierra en áreas urbanas de
Namibia, primero fue investigada la tenecia de la tierra autóctona e informal por un grupo de
científicos. El objetivo fue integrar los aspectos sociales de tenencia de la tierra autóctona que se
refieren a, entre otros, comprobantes de derechos transmitidos oralmente a los grupos pero también
a las reglas referentes a muerte, casamiento, herencia, etc. o también los roles de las autoridades
20
tradicionales. Correspondientemente se investigó en un paso siguiente, qué documentos oficiales ya
existieron para este fin y que pudieron ser registrados en un registro local de tierras.
Estudios detallados mostraron entonces donde debieron encontrarse aún reglas no convencionales.
Así se da por ejemploun conflicto entre la ley estatal y las reglas matrimoniales de los grupos
ovambo-parlantes residentes en el norte. Mientras el derecho moderno prevee una herencia del
padre al hijo o a su esposa, la tierra según la legislación matrimonial va del hombre al hijo de su
hermana (sobrino). Para impedir que en la práctica otro proceder sea utilizado como luego se
documenta en el registro, debía ser encontrada una regla aceptadas por todas las partes. Fue
propuesto por los grupos de expertos hacer que los participantes negocien un compromiso y recién
entonces informar al registro de propiedad de la tierra.
Para facilitar la registración de tierras fue desarrollado, además, un sistema paralelo para la
población pobre urbana que prevee dos formas nuevas del derecho a la tierra: starter title und
landhold title. Starter title pueden ser adquiridos sólo para grandes áreas contínuas. El propietario
puede ser una administración local, una ONG o una organización privada. Mientras que los límites
exteriores son medidos exactamente y el block es registrado como propiedad privada (freehold
ownership) en el registro principal, los límites de las parcelas son determinadas con menos presición
y los terrenos individuales son registrados en el registro local. Los habitantes consiguen un derecho
de permanencia duradero y con ello están protegidos ante desalojo. Las transferencias de tierras son
ejecutadas según el derecho local prevalesciente en los grupos. Los ”landhold titles” ofrecen todos
los aspectos importantes de un título de propiedad, son por cierto algo menos complicados de
adquirir que según el derecho de transferencia de tierras moderno existente. Ellos garantizan derecho
de residencia duradero y la posibilidad de cargar la tierra con hipoteca o también de vender. Los
gastos de la medición son más altos que los de las parcelas dentro del starter title; la registración del
terreno se da por cierto también en la registración local y es posible sin la intervención de un
abogado (Fourie 1998).
Se sostiene que la problemática de la tenecia de la tierra en áreas de asentamientos informales es
muy compleja. Aquí pueden existir áreas privadas y públicas ocupadas, terrenos subdivididos y
alquilados informalmente en el caso de o mejor dicho la superposición de derechos modernos-
formales y tradicionales-informales.
21
Las medidas de la modificación iniciadas desde afuera en forma de medidas de mejoramiento y de
legalización presuponen por ello siempre un análisis detallado de las formas de tenencia existentes.
No se aconseja una negación del tema en el marco de proyectos de desarrollo urbano integrales ya
que la clarificación de la situación de la tenecia de la tierral es de importancia fundamental para la
sostenibilidad de las actividades de los proyectos o se puede peligrar el éxito de las medidas a través
de litigios de propiedad constatados posteriormente (ver cap. 4).
22
3. Toma informal de la tierra y conflictos resultantes
Bajo la toma informal de tierras caen tanto la toma ilegal de tierras así como la semilegal.
Asentamientos ilegales se originan con la ocupación de áreas públicas o privadas y la construcción
paralela de las viviendas precarias más simples, para demostrar así el derecho de propiedad.
Ejemplos de ello son las favelas en Brasil, las villas miserias en Argentina, los ranchos en Venezuela,
los barrios de invasión en Colombia, las barriadas en Perú, las callampas en Chile, las colonias
paracaidistas en México, los habitats spontanés en Africa francofónica, en Senegal también
denominadas quartiers non-lotis, los gazrahs en Mauritania, las bidonvilles en Marruecos y otros
países del Maghreb y los informal settlements en Sudáfrica. Como asentamientos semilegales son
denominadas las áreas parceladas y vendidas por los propietarios o una persona contratada por él
(inmobiliaria) infringiendo los planes actuales de uso del suelo sin que el derecho de propiedad sea
inscripto en el regisrto de la propiedad. Ejemplo de esta forma de asentamiento ilegal son los
fraccionamientos clandestinos (ciudad de México), los barrios piratas (Bogotá), las urbanizaciones
clandestinas (Quito), los loteos ilegales (Buenos Aires), los loteamientos clandestinos (São Paulo) y
los fraccionamientos piratas (Guayaquil). Los nombres dejan reconocer claramente el carácter
informal de estos asentamientos (ver BÄHR/MERTINS 1995,pag. 140ff.).
Tanto para tomas ilegales de tierra como para las semilegales se puede decir que se transforman por
un lado las tierras sin valor agrícola y por el otro las tierras antes usada para agricultura en zonas de
asentamiento. Aquí se da un parcelamiento no permitido, las viviendas precarias o casas sin permiso
de construcción y sin consideración de las normas de construcción son construídas en autoayuda y
luego son consolidadas y también la infraestructura técnica rudimentaria informal obtenida primero
de manera informal ya que lleva a cabo con el ”colgarse” al tendido de electricidad y red de agua.
3.1 Asentamientos ilegales y conflictos
Las tomas de tierras ilegales dependen de la situación topográfica y fisiogeográfica, de las
situaciones de propiedad de la tierra y de la reacción (tolerante) de la mano pública. En lo que
respecta al lugar, los asentamientos ilegales se dan frecuentemente sobre áreas desérticas hasta
semidesérticas no atractivas para la agricultura (Lima, Santiago de Chile), en colinas o pendientes
empinadas, difíciles de urbanizar y de construír (Río de Janeiro, Recife, Caracas, Medellín,
23
Ankara), en desfiladeros de erosión recortados (ciudad de Guatemala) o áreas en peligro de
inundaciones o en áreas de cambios de marea (Río de Janeiro, Recife, Salvador/Bahia, Guayaquil,
Dakar, St.-Louis/Senegal) o a lo largo de líneas de ferrocarril y calles de salida (Ciudad del Cabo,
Dakar, São Paulo). En los terrenos ocuapdos ilegalmente se trata en parte de áreas sensibles
ecológicamente, en casos particulares por cierto de áreas declaradas para protección de la
naturaleza. Con respecto a la cuestión de la propiedad las áreas que se encuentran en propiedad del
estado o de la comunidad (ejidos) se prefiere en propiedad privada ya que el riesgo del desalojo es
menor. Con ello se dan sobre todo tomas ilegales de tierras sobre áreas de relativamente sin valor
que se encuentran en propiedad del estado.
Los ocupantes de tierras provienen tanto de regiones rurales como también de la misma ciudad.
Generalmente se dejan diferenciar tres formas de migraciones a los asentamientos informales
(TURNER 1968, pag. 356): la migración del campo al centro de la ciudad (para alquilar/subalquilar)
y posterior migración/asentamiento (como ocupante y ”poseedor” de terrenos) en nuevos
asentamientos informales en las periferias de la ciudad; la migración directa del campo a áreas de
asentamientos informalesen los márgenes de la ciudad y la mudanza (como inquilino) dentro de la
ciudad de una vieja área de asentamiento ilegal hacia una nueva. Los movimientos migratorios
intraurbanos están provocados en la mayoría de los casos por el asinamiento, las malas condiciones
de higiene así como el deseo de menor riesgo de desalojo y mejor lugar de vivienda pero en los
squatters profesionales o squatter speculants en cierto modo por ”razones de trabajo”, es decir por
la venta de la parcela acupada incluso de la vivienda precaria allí herigida (ver cap. 3.1.2; 5.5).
Las tomas en poseción de tierra pueden darse en forma de ocupación a largo plazo, ocuapciónes
individuales espontaneas sucesivas o lo que es en la mayoría de los casos pueden estar basadas en
ocupaciones grupales organizadas. Cuanto más grande sea el peligro de desalojo tanto más se dan
las ocupaciones grupales. Para lograr hechos lo más rápido posible y contrarrestar una intervención
policial o militar, se llevan a cabo generalmente durante la noche y/o los fines de semana o los días
feriados. Para que pueda darse la ocuapción sin desalojo, son necesarios preparativos exactos, que
frecuentemente están organizados profesionalmente. Forman parte de los preparativos a largo plazo,
la elección de un área, la seguridad en el apoyo o la tolerancia por parte de los políticos influyentes,
en parte también clérigos, el parcelamiento según sus planos y la repartición de las parcelas.Luego
debe ser organizado el transporte de los squatter y de los primeros materiales de construcción.
24
Durante la ocupación de la tierra se parcela primero toda el área y los terrenos individuales también
son frecuentemente numerados. Después de la división y ocupación de las parcelas son repartidos
los materiales y levantadas las viviendas precarias provisorias, ya que frecuentemente una mejora
exitosa sobre el terreno reduce el riesgo de ser desalojado porque entonces denben pagarse
indemnizaciones. De la necesidad de una preparación de largo plazo en ocupaciones grupales, se da
que las ocupaciones organizadas son ejecutadas solamente por personas que viven ya un largo
tiempo en la ciudad y conocen el lugar.
Un ejemplo de una ocupación auto-organizada, en la que las personas se habán unido con un interés
común, son las ocupaciones de tierras en Santiago de Chile, donde muchas veces participaron más
de mil personas. Desde los años ‘60, los inquilinos o subinquilinos de los barrios de los estratos
sociales bajos se unieron en los denominados comités de los sin vivienda, para adquirir una parcela
para una casa mediante una ocupación de tierra. Aunque las ocupaciones de tierra estuvieron
prohibidas y fueron combatidas violentamente bajo el gobierno de Pinochet (1973 - 1990), se
lograron desde 1983 varias ocupaciones mayores de tierras por los comités de los sin vivienda. Para
mayor seguridad, antes se aseguraron de la solidaridad de altos dignatarios de la iglesia católica. Las
ocupaciones de tierra organizadas profesionalmente por alguna ”inmobiliaria” funcionan de manera
similar en el procedimiento pero en cuanto a las consecuencias para los squatter son muy diferentes.
En este caso, los futuros habitantes no participan ni en la elección del área a ocupar ni en el
parcelamiento, sino que pagan una remuneración fijada por dicha ”inmobiliaria” (ver ejemplo 5). En
algunos casos, estas ”inmobiliarias” exigen, además, trás la toma exitosa de poseción de la tierra,
alquileres mensuales o dinero para protección. Se conocen como ejemplos de ello en Camerún y
Sudáfrica. En Johannesburgo se habla ya, por su forma de organización, de una ”mafia de tierra”
cuando se hace referencia a ocuapciones de tierra organizadas (ver ejemplo 6).
Además, hay otra forma muy frecuente de profesionales en invasiones en algunas ciudades grandes
de América Latina (como por ejemplo en Santo Domingo, Lima, ciudad de Mexico,
Salvador/Bahia): ellos reclutan un grupo de interesados y les venden a cada uno terrenos ya
marcados en áreas públicas – por lo general previamente a la ocupación conjunta – , en la ciudad de
Mexico preferentemente en áreas de ejidos (ver cap. 2.1.2).
Ejemplo 5: Toma ”profesionalizada” de tierra en Camerún
25
En Camerún está relativamente difundido que alguien se declare como propietario de una superficie
no edificada y venda o alquile parcelas que no le pertenecen. La remuneración a pagar por los
squatters puede ser, según el caso, en un monto único o en cuotas mensuales, en dinero o en
alimentos. Ya que el comprador vuelve a vender o alquila su parcela, se pueden dar en el caso de
medidas de legalización posterior reclamos en parte superpuestos. A veces aparecen hasta cuatro
supuestos propietarios: la persona que ocupó y parceló originariamente todo el área completa, la
persona que compró la parcela, la que compró posteriormente y una persona que actualmente vive
allí.Para identificar a la persona que tiene el mayor derecho sobre la parcela en algunos barrios
marginales de Duala, se formaron comités de habitantes de los asentamietos informales reconocidos
por todos. Estos pueden ser los chefs de îlot, chefs de bloc y el chef de quartier, los que
frecuentemente son idénticos a las autoridades tradicionales.
Otra forma de ocupaciones organizadas de tierras son los professional slumdevelopers en Kenia, los
slumlords en ciudad de México y los shacklords en Sudáfrica. En Kenia, empresarios privados
levantan asentamientos de viviendas precarias de forma profesional, en zonas periféricas a áreas
industriales y alrededor de plantas industriales (por ejemplo pabellones de fábricas). Las viviendas
precarias que están construídas con listones rústicos de madera y cubiertas con laminados metálicos
constan en su mayoría sólo de una habitación, donde vive una familia entera. Gran parte de la
población trabaja en las zonas industriales colindantes. Una parte de su sueldo deben invertir en el
alquiler. Trás el primer año los professional slumdevelopers llegan ya así a las primeras ganacias.
Mientras que las ocupaciónes en grupos se dan siempre en grandes áreas, las ocuapciones
individuales se pueden limitar a áreas menores, por ejemplo en lotes individuales baldios del área
céntrica. En la mayoría de los casos, aquí también se preferieren áreas mayores, donde se pueden
asentar sucesivamente numerosas familias, ya que de esa forma, se disminuye el riesgo de desalojo y
aumenta la probabilidad de beneficiarse a largo plazo con medidas de regularización.
Junto a las ocupaciones individuales y en grupo nombradas existen otras formas de ocupación de
tierra que aquí por cierto sólo deben ser citadas para completar ya que a causa de su ubicación
especial no se encuentran en el centro de los programas de regularización. Para ello cuentan los
denominados pavement dwellers que en el margen de las calles (Delhi), que por cierto ocupan en
parte las áreas más pequeñas sobre las líneas laterales de autopistas (Johannesburgo), las viviendas
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precarias sobre los techos de los edificios de vivienda y de oficina en el centro de la ciudad,
generalmente para empleados domésticos o guardias (Hongkong, Johannesburgo, Kairo),
asentamientos en basurales (Kairo, Salvador/Bahia, Manila) y asentamientos en cementerios
(Kairo).
Mientras que las ocupaciones de tierras en los años ‘60, cuando por primera vez se produjeron
masivamente, fueron prohibidas en muchos países y en los años siguientes fueron combatidos
violetamente, se ha establecido hoy una tolerancia en aumento por parte de los estados y de las
comunas frente a las ocupaciones de tierra. Junto al politique bulldozer, como es denominada la
demolición de los asentamientos informales por la mano pública en Africa francófona , también las
reubicaciones violentas fueron una forma corriente - sobre todo bajo gobiernos militares autoritarios
- del trato con asentamientos informales. Desalojos y reubicaciones fueron la regla en Latinoamérica
hasta los años ‘70 en Latinoamérica, en Africa hasta fines de los ‘80. Innumerables ejemplos pueden
ser aquí citados: Caracas, Buenos Aires, Rio de Janeiro, Santo Domingo, Lima, Bogotá, Nairobi,
Dakar, etc.. Las reubicaciones fueron también un herramienta preferida para disolver centros de
agitación política o para alejar fuerzas opositoras - por lo menos espacialmente - de los centros de
poder reinantes. En parte fueron logradas áreas de reubicación en hasta 20 - 40 km de distancia de
la ciudad, frecuentemente sin ningún tipo de infraestuctura. Ejemplos de ello son Pôrto Alegre y Río
de Janeiro, donde durante la dictadura militar las personas fueron reubicadas a kilómetros de la
ciudad y las áreas de recepción permitidas en los alrededores de Johannesburgo en los tiempos del
estado del Apartheid.
Desde los años ‘80 los desalojos de terrenos públicos se han hecho menos frecuentes. Los
poseedores del poder político reconocieron que el problema de la necesidad creciente de vivienda
entre el estrato social de bajos ingresos condiciona, tanto de la inmigración de la población rural (en
parte también de las áreas de crisis en los países vecinos) como también a través de las tasas de
crecimiento natural de la población urbana, no se dejan resolver a través del desalojo y por cierto ha
reconocido en parte una cierta responsabilidad en la creación de asentamientos informales.
En algunos países disminuye actualmente también el riesgo de desalojamiento para ocupantes de
terrenos privados. Así existe en Kenia la Limitiation of Actions Act, la que concede a las personas
que por más de doce años ininterrumpidamente han ocupado un terreno, sin que en este tiempo
27
hallan sido desalojados o intimados (por escrito) por el propietario de abandonar la tierra, el
derecho ante la justicia de exigir el título legal. De la misma manera un propietario pierde su derecho
a la tierra cuando ha tolerado por más de doce años la ocuapción por parte de otra persona. Por el
momento en Sudáfrica ”The Prevention of Illegal Squatting Act” de 1951 (Amendments de 1986 y
1988) es reemplazada por un nuevo quatters Act (Unlawful Occupation of Land Act), el que debe
impedir los desalojos ilegales y establece un procedimiento para los propietarios de tierras que debe
ser seguido para desalojar a los ocupnates de su terreno. El objetivo es minimizar el riesgo de
desalojo de personas que viven en tierras ocupadas ilegalmente (ver cap 5.3).
Ejemplo 6: La mafia de la tierra de Johannesburgo/Sudáfrica
En los dos primeros meses, trás las elecciones de 1994 en Sudáfrica, migraron cerca de 200.000
personas a la provincia Guateng que abarca la gran área de Johannesburgo y Pretoria. Desde
entonces, vienen mensualmente alrededor de 20.000 nuevos migrantes. Es previsible que esta
tendencia en los próximos 10 años se continuará. Los recién llegados viven generalmente por un
tiempo en casa de amigos o miembros de la familia, frecuentemente en los denominados backyard
dwellings en los terrenos de casas alquiladas y propias formales (sobre todo casas ”Matchbox”),
que contribuye considerablemente a la densificación de las townships (por ejemplo Soweto). En este
momento se organizan - por lo menos con ayuda de una community leaders informal local - con
otros sudafricanos sin tierras que persiguen los mismos intereses.
Equipos de mafiosos de la tierra reclutan grupos de buscadores de tierra, personas ya organizadas y
se hacen firmar por 50 ZAR (cerca de 17 marcos alemanes ) por persona en una housing list.
Cuando tienen reunidas unas 2000 firmas (y con ello 34.000 marcos) buscan un pedazo de tierra
apropiado. Aquí proceden al extremo minuciosamente y frecuentemente con apoyo profesional.
Ellos investigan en documentos (documentos de catastro, documentos de inscripción, títulos de
tenecia de la tierra, etc.), para averiguar el propietario y cooperan con planificadores
experimentados para estructurar el asentamiento ya sobre el papel. La mafia de la tierra evita tierras
privadas ya que sabe que el gobierno los tratará más suavemente que un propietario privado.
La propia ocupación de tierra comienza en general los domingos en las primeras horas. La mafia de
la tierra marca con algunos ayudantes las parcelas para las viviendas precarias, escuelas, campos de
juegos y pequeños terrenos con tizas sobre el suelo. Dentro de dos horas son delimitadas más de
1000 parcelas. Las primeras viviendas precarias son levantadas y en el acto buscan a los primeros
28
habitantes, preferentemente mujeres y niños, con lo cual la policía también es buscada y en caso de
que ella deba intervenir, los trata en general menos fuerte que a los varones adultos.
Además de los 17 marcos de alquiler, los acupantes pagan a la mafia de la tierra 7 marcos
mensualmente como dinero de protección y otros 3 marcos del denominado legal fee. El legal fee es
pagado en un fondo del que puede ser pagado el abogado o el asesor legal, en el caso de que se
proceda en contra de los squatters.
La mafia de la tierra se conforma, en gran parte, de personas que tienen fuerte respaldo (político).
Es por ejemplo conocido que la South African National Civic Organisation (SANCO), que participa
en el otorgamiento de créditos para la construcción de casas y departamentos, está activamente
involucrada en la toma de tierras. Uno de los empleados públicos del SANCO que además es
miembro de un Local Councils, que entre otros es responsable de la planificación urbana en
Johannesburgo, usa sus contactos laborales entre otros para sus actividades en la mafia de la tierra
(ver REEVES 1998 y anexo 2).
3.1.1 Ocupación profesional
Entre los ocupantes de tierras, hay frecuentemente un grupo pequeño de personas que practica la
toma de tierras profesionalmente. Son conocidos los ocupantes profesionales sobre todo de Santo
Domingo, ciudad de México, São Paulo y Ciudad del Cabo, pero ellos intervienen también en
muchas otras ciudades. Ya que su existencia no es evidente a primera vista, frecuentemente no son
tomados en cuenta. Su ”profesionalidad” radica en que ocupan una parcela en las invasiones de
tierras, pero sólo permanencen allí hasta que la parcela ocupada por ellos gana valor a través de las
medidas de regularización y/o legalización y entonces la venden. Tan pronto han vendido su parcela
en un asentamiento consolidado, ocupan otra parte aún no consolidada del mismo asentamiento o
nueva tierra en otro asentamiento informal aún más reciente y esperan también allí nuevamente una
valorización del terreno para así volver a venderlo. De esta manera, los ocupantes profesionales o
especuladores profesionales se aprovechan verias veces de las medidas de mejoramiento sin que se
modifique su situación actual de vivienda. Ellos usan la ganancia financiera a corto plazo y renuncian
a condiciones mejores de vida. Contrariamente a los ocuapantes de tierras que en el transcurso de la
consolidación deben vender, ya que no pueden sobrellevar los costos elevados de infraestructura (
para electricidad, agua, etc.) o porque a través del dinero de la venta pueden prolongar la
amortización de las deudas existentes,los ocupantes profesionales negocian sin razones forzosas.
29
Frecuentemente una familia mantiene ocupadas varias parcelas al mismo tiempo, así su ganancia en
las medidas de consolidación es correspondientemente mayor. Puede suceder que mantienen un
terreno en un barrio ya consolidado y que habitan ocacionalmente para demostrar su derecho de
poseción o también alquilar (ver cap.5.5).
Una forma comparablemente por cierto menos rentable de ocupación profesional es la ocuapción en
representación de otra persona. En este caso el ocupante profesional vive en una parcela ocupada
ilegalmente por el comitente - frecuentemente un pariente - hasta que se cotice y el ”propietario”
verdadero la quiera vender. El sqatter profesional impide por su presencia que otra persona reclame
la parcela que el ”poseedor” mismo no puede o no quiere ocupar. Para ello el puede habitar allí sin
pagar alquiler. En una situación así el sqatter profesional no se beneficia con las medidas de
regualrización o solo por el tiempo que pueda vivir allí gratuitamente.
3.1.2 Red de información y lineamientos espaciales de la ocupación
La toma de tierras se orienta en la disponibilidad de tierra, la situación de tenencia, los lineamientos
de la planificación oficial y la oposición a esperar. La mayor demanda de tierra se da en la cercanía
de los lugares de trabajo (potenciales) y ya con infreastructura técnica existente (importantes ejes de
tráfico, istalaciones de provisión de agua y desagües). Se busca, por lo general, la que queda cerca
del centro de la ciudad por la cantidad de puestos de trabajo del sector informal o tierra que limita
con barrios existentes o planificados para la clase media que ofrece puestos de trabajo para
empleados domésticos, niñeras, jardineros, guardias, recolectores de materiales reciclables, etc. El
asentamiento en las cercanías de barrios de la clase media y alta tropieza en parte por cierto con la
considerable oposición de los habitantes que viven allí, cuyo argumento es mayormente el miedo a la
criminalidad creciente. Ya que el riesgo de ser desalojado sobre áreas públicas es menor que en
terrenos privados, las tierras estatales o comunales son preferidas para ocuapciones ilegales. En
efecto, el uso previsto en áreas públicas también es de importancia desiciva. En la ocupación de
áreas que ya están previstas para calles o plazas se debe contar frecuentemente con fuertes
reacciones de la administración, hasta con intervenciones policiales y acciones de desalojo.
Para identificar una gran superficie suficiente que se adecúe a estas demandas se necesita muchas
informaciones de la oficina de planificación urbana, de catastro y de registro de la propiedad, de las
30
inmobiliarias, de políticos de influencia o también clérigos. En las tomas de tierras autoorganizadas,
los miembros del grupo deben construír primero, en general, la red de informaciones donde cada
miembro frecuentemente ya dispone de contactos individuales con personas claves individuales - en
parte a causa de relaciones familiares -. En las tomas de tierras organizadas profesionalmente, el
iniciador toma y/o dispone de una posición clave dentro del manejo legal de tierras públicas a través
de relaciones directas con personas relevantes. Estos no deben necesariamente - pero pueden - ser
los tomadores de desiciones, directores de oficinas públicas u otros funcionarios de alta jerarquía,
puede también ser otro empleado de las instituciones correspondientes que gana como informante un
pan extra a su frecuentemente muy bajo sueldo (ver ejemplos 6, 8 y 10).
3.2 Formas de la adquisición semilegal de terrenos
En la adquisición de terrenos semilegales se compran las parcelas. El asentamiento, sin embargo, no
cuenta como legal ya que el parcelamiento se realiza de forma clandestina y con ello infringe contra
la planificación oficial, no existen permisos de construcción y la construcción frecuentemente no se
ajusta a las normas.
Las áreas pueden estar tanto en propiedad privada como también en propiedad comunal (ejidos). Si
se trata de propiedad privada, el vendedor frecuentemente omite la inscripción del derecho de
propiedad en el regisrto de la propiedad - también cuando el terreno está totalmente pagado. Esto
cuenta también para otras subdivisiones posteriores del comprador. La división de propiedad
comunal se da a través de inmobiliarias que trabajan de forma ilegal y hacen negocios ilegales con la
venta no permitida oficialmente de las parcelas. Por cierto en la propiedad comunal es mucho más
probable una legalización posterior que en tierras privadas. En ambos casos los compradores se
sienten sin embargo como propietarios legales (ver cap. 2.2.2).
Por el sólo hecho de que los adquirientes de terrenos semilegales compran sus parcelas, se lleva ya a
cabo una selección generalmente a favor del estrato social bajo alto. En ello se orintan los precios de
venta acostumbrados a los importes máximos inmediatos aún posibles que las franjas de ingresos
bajos pueden cubrir para el primer pago y las cuotas subsiguientes.
Ya que en contraposición a la mayoría de los asentamientos ilagales se da un parcelamiento antes de
la toma de tierras, no son necesarios en general regulamientos posteriores de terrenos o reubicación
31
de viviendas, que frecuentemente retardan considerablemente el proceso de consolidación en barrios
ilegales (ver cap. 2.2.2). Exclusivamente en las numerosas subdivisiones posteriores y subalquileres
de la parcela original puede ser necesaria una regularización posterior.
Otra ventaja de barrios poblados semilegalmente frente a ocupaciones ilegales es el poco peligro de
conflictos o de desalojo. Ya que el propietario anterior provoca por sí mismo la venta y a través de
ello también se ha beneficiado no es de esperarse de su parte ninguna oposición. Los conflictos
igualmente pueden resultar con la comuna correspondiente cuando esta ha previsto otro uso del
suelo. En los últimos 20 años se observa sin embargo una creciente tolerancia por parte de la mano
pública que en la actualidad ve en los asentamientos semilegales un aporte para el mejoramiento de
la situación de vivienda de los estratos sociales bajos, que puede entre otros disminuír el peligro de
intranquilidad en la política interna por causas sociales.
32
4. Mercado informal de tierras y sus repercusiones en los habitantes de los
asentamientos informales de ciudades grandes
El mercado informal de tierras se inicia inmediatamente con la toma de poseción de tierras. Cada
medida que contribuye a una valorización del asentamiento informal completo o también sólo de un
terreno individual, influye en el precio de la tierra (para los factores y fases de actividades en
aumento de mercado de tierras y mobilidades de terrenos ver figura 3). Pero debe subrayarse
claramente que – en barrios formales e informales – sólo se da un single land market que se divide
en diferentes segmentos, pero no existe ninguna división en un mercado de tierras formal e informal
(WARD 1998, pag. 4).
El mercado informal de tierras está limitado sin embargo a que por un lado el comprador potencial
no tiene ningún derecho a créditos oficiales para poder realizar allí inversiones, y por otro lado en los
asentamientos ilegales impera una inseguridad ante desalojo y por consiguiente exite un riesgo de
volver a perder una parcela adquirida en el mercado informal de tierras. Por ello, frecuentemente
primero se negocia solo poca tierra y - en tanto no se dé ninguna garantía legal - se especula con la
ganancia posterior. Pero esto sucede a pesar de todo en situaciones en las que oficialmente no se
debe vender (ver ejemplo 2). En parte se desarrollan estrategias complicadas para tener que cumplir
las leyes que impiden la venta de tierras (ver ejemplo 7).
Ejemplo 7: Power of Attorney en Kenia
Para limitar la especulación de tierras en Kenia, se promulgó una ley que prohibe la venta de las
mismas durante los primeros cinco años trás su adquisición. Los compradores de tierras que, sin
embargo, quieren volver a vender inmediatamente después de la adquisición del título legal, hacen
esto mientras transfieren el poder de disponibilidad sobre el terreno a su abogado. El Power of
Attorney significa para el abogado un poder pleno para la ejecución de negocios legales en nombre
y representación de su cliente. Esta reglamentación legal ayuda al propietario de la tierra a evitar de
manera legítima la prohibición de la venta. El transfiere simplemente a través de su abogado al
abogado del (nuevo) comprador el poder de disponer sobre su terreno. Este transfiere el terreno a
su cliente para el uso, pero oficialmente permanece formal hasta el transcurso de los cinco años de
propiedad del terreno. El comprador paga directamente al vendedor y adquiere a través de ello un
derecho de uso informal inmediato. Recibe el título legal recién trás los cinco años.
33
El ejemplo de Kenia clarifica la limitación de una regulación del mercado de tierras. Frecuentemente
se intenta en los proyectos de la cooperación al desarrollo, que tienen como objetivo entre otros la
formalización de asentamientos informales, eliminar el mercado de tierras trás la legalización de los
terrenos a través de imposición de condiciones, prohibiciones de venta, etc. Esto es imposible según
las experiencias existentes hasta la actualidad. En Dalifort/Dakar se quizo lograr, por ejemplo, que la
población que allí vivía antes de las medidas de regularización siguiera viviendo en el asentamiento.
Sólo dos años después, algunas personas de negocios pudientes se habian ya construído casas de
dos pisos en el asentamiento que se extienden sobre varias de las parcelas originarias. Haciendo esto
se sobrepasó tanto sobre la condición de que no se vendan los terrenos dentro de los primeros
cinco años después de la legalización, como también sobre la regla de que una persona debe poseer
sólo una parcela dentro del asentamiento. De allí se puede afirmar que una gran parte de las
viviendas precarias están subalquiladas a veces hasta a cinco familias.
Apreciaciones sobre los montos de los precios de la tierra son extremadamente difíciles de realizar
ya que por un lado sólo es posible suministrar datos esporádicos pero no representativos y por otro
una característica del mercado informal es precisamente su falta de transparencia que sería por
cierto una condición para el relevamiento extenso de precios de tierras.
Ejemplo 8: El mercado informal de tierras de Nouakchott/Mauretanien
Alrededor de 300 hombres trabajan activamente como negociantes en el mercado informal de
tierras de Nouakchott. El que está interesado en inmuebles va a la “bolsa de tierras” bajo de una
gran acacia, frente a la oficina de catastro, y comienza a negociar con los agentes inmobiliarios
informales que tienen debajo de sus boubous amplios planos de catastro, títulos de tenencia
preliminares (permis d’occuper) o si el lote ya está edificado, un título definitivo de tenencia de la
tierra. Los comerciantes tienen relaciones amplias con políticos, planificadores urbanos, empleados
públicos de distintas administraciones (sobre todo de la oficina de catastro) y con empresarios
privados. A través de ellos, se enteran de inversiones planificadas, que podrían aumentar el valor de
los lotes. Estas pueden ser medidas de infraestructura, proyectos grandes de construcción, trabajos
de mediciones o también la existencia de un proyecto de la GTZ en un área de asentamiento informal
hasta ahora poco interesante. Los comerciantes pueden mostrar a sus clientes la ubicación exacta
del lote en el plan catastral y explicar su valor.
Se estima que más de un tercio de los lotes ya medidos en las ubicaciones periféricas se
comercializan en la bolsa de tierras (KADER 1998). Esto tiene también consecuencias sobre los
34
terrenos aún no medidos en los denominados gazrahs, como por ejemplo en el barrio Arafat, donde
actualmente se encuentra uno de los barrios informales más grandes de Nouakchott, que sin
embargo, se encuentra en el eje de crecimiento de la ciudad. A causa de por un lado factores
naturales limitantes y por el otro la cercanía a puestos de trabajo y el abastecimiento de agua, es
muy probable que en una o dos décadas allí se encuentre el centro de la ciudad.
Mientras que actualmente los precios de los terrenos, que se pagan en el mercado informal de tierras
en el centro de Arafat, aún son relativamente bajos, a lo largo de las calles de salida se encuentran
en un precio mucho mayor. En los cruces son aún mayores. Los terrenos a lo largo de la calle amplia
ya están casi todos en mano de comerciantes y las de la segunda fila muchas veces pertenecen a
estratos adinerados. En el interior del sentamiento todavía se encuentran viviendas precarias de
madera y pequeñas casas de material de estratos sociales bajos. Esporádicamente ya se encuentran
también aquí edificios en construcción de chalets de varias plantas.
Las razones para el mercado floresciente de tierras en Nouakchott son múltiples. Un aspecto
importante es seguramente que la ciudad es muy nueva (fundada en 1960) y originariamente fue
planificada para muchas menos personas. Por las sequías y la guerra limítrofe con Senegal, muchas
más personas de las esperadas migraron a la capital. También es obvia la falta de voluntad política
para cambiar la situación junto a la incapacidad de tratar las masas de inmigrantes. Prácticamente
todos los portadores de desiciones - o sus parientes más cercanos - trabajan activamente en el
mercado informal de tierras. Empleados públicos que reciben sueldos bastante bajos sacan un
provecho de los ingresos adicionales por las informaciones que entregan a los “comerciantes de la
bolsa”. Otras razones que favorecen el boom del mercado informal de tierras son entre otras: bajos
conocimientos sobre el derecho oficial de tierras por parte de los empledos de la oficina de catastro,
del departamento de planificación urbana y por parte también del alcalde, el rol marginal de la
ciudad frente a las autoridades nacionales y no por último la falta de posibilidades de controlar el
cumplimiento de prescripciones oficiales.
35
Gráfico 3 Factores y fases de actividades crecientes en el mercado de tierras y
mobilidad de terrenos en barrios informales
Factores generales/criterios
• Ubicación del barrio y de los terrenos
• Tamaño del terreno y de las casas
• Calidad de la sustancia edilicia
• Situación infraestructural
Primera fase alta del mercado de tierras • En el momento o poco después del surgimiento de barrios ilegales y
semilegales
Segunda fase alta del mercado de tierras Anuncio y ejecución de
• Mejoramiento de
infraestructura
• Legalización
-medidas de
• Upgrading (mejoramiento)
}
G. Mertins (5/98)
36
4.1 Determinantes del mercado informal de tierras
La dimensión de las actividades sobre el mercado informal de tierras depende, junto al control
estatal, sobre todo de los precios que se pueden obtener. Estos están influídos por multiples factores
(ver figura 3 y cap 5.5):
a) Ubicación del asentamiento informal dentro del área urbana.
La ubicación de un asentamiento tiene una influencia fundamental, tanto en el monto del precio de la
tierra como también en la dimensión de las actividades del mercado de tierras que allí se lleva a
cabo. Cuanto más cerca del centro de la ciudad o de los barrios del estrato alto o medio se ubique
el asentamiento, más alto son los precios - por los puestos de trabajo potencialmente existentes allí,
la infraestructura y la conexión a los medios de transporte - con lo que aumenta por supuesto allí el
interés de invertir en inmuebles -.
De igual manera, juega un rol importante hasta que punto el asentamiento se encuentra en riesgo
natural o de criminalidad (ver cap. 3.1.1; 3.1.3).
b) Ubicación del terreno dentro del asentamiento informal.
También dentro del asentamiento los precios de los terrenos en muchos casos varían enormemente.
Frecuentemente algunas partes del asentamiento están más afectadas que otras por riesgos
ambientales como inundaciones, aluviones, etc. que afectan al precio de la tierra. Además, las áreas
que en el futuro pueden llegar a ser interesantes para un uso económico por su ubicación provocan
precios más altos de tierra que en otras. Estos terrenos se encuentran mayormente a lo largo de
calles principales (planificadas), donde las áreas más atractivas son aquellas que se encuentran en las
intersecciones, porque allí el tráfico de clientes esperado es el mayor y con ello la ganancia. Algo
parecido sucede con los terrenos colindantes a áreas que ya están previstas para instalaciones de
infraestructura social (centro vecinal, escuelas, centros de salud, iglesias/ mezquitas/ templos, etc.).
c) Equipamiento infraestructural.
En los asentamientos informales generalmente no se cuenta al principio ni con infraestructura técnica
ni social. Tan pronto como se anuncie la conexión a las redes de abastecimiento y de desagüe y a la
red de tráfico, los precios de la tierra aumentan. Lo mismo sucede en el caso de la construcción de
instalaciones de infraestructura social.
37
d) Inversiones privadas (planificadas).
Para inversores privados vale lo mismo que para medidas de infraestructura planificada o anunciada
(estatal o municipal). Tan pronto como un empresario muestre interés en invertir en zonas
colindantes a asentamientos de este tipo, en la respectiva área aumentan los precios de la tierra.
e) Grado de edificación y sustancia edilicia.
También es relevante para el mercado de tierras el grado de edificación del terreno. Junto al hecho
de que si la parcela está edificada y en cuantas plantas, también es de relevancia la forma y la
calidad de la sustancia edilicia. Si una parcela ya está subdividida en varias partes, puede ser
negociada como unidad o también en partes en el mercado de tierras. En ambos casos se puede
llegar, sin embargo, a intereses superpuestos de los diferentes habitantes, lo que puede complicar la
venta del terreno y con ello hacerlo menos atractivo para compradores potenciales.
f) Endeudamiento.
También un propietario de un terreno aún no registrado que se ha endeudado fuertemente con un
prestamienta privado puede ofrecer como garantía su parcela de manera que el prestamista tenga un
derecho sobre la tierra. Este tipo de endeudamientos en muchos casos es provocado de manera
conciente y el prestamista se asegura por escrito. De esta manera adquiere el acceso a terrenos por
montos de dinero relativamente bajos, que más adelante - sobre todo después de una legalización -
le pueden aportar un valor múltiplicado (ver ejemplo 9) que al mismo tiempo implica el desalojo del
propietario/”ocupante” originario del terreno.
g) Estado de las medidas de legalización.
La situación legal tiene una influencia muy importante en el precio de la tierra. Con cada paso que un
asentamiento informal hace en dirección a la legalización aumenta el valor de los terrenos. Esto
comienza ya durante los trabajos de medición y termina con la inscripción del mismo en el regisrto
de propiedad.
Los factores que influyen en el precio de la tierra se pueden diferenciar entre parámetros persistentes
y no persistentes. Los factores variables como las medidas de legalización y de mejoramiento que
aportan a la cotización del terreno, pueden cambiar los precios de la tierra en poco tiempo. Esto
38
tiene en parte grandes consecuencias para la población residente. Si los precios de la tierra
aumentan por sobre un nivel determinado para los habitantes, se hace lucrativo subdividir sus
terrenos, alquilar o hasta venderlo. Mientras que estos son procesos voluntarios que les
proporcionan ganacias a los habitantes originarios, por otro lado también se producen costos con la
regularización de un asentamiento informal especialmente para la provisión de los servicios públicos
y desagües que sobrepasan las posibilidades financieras de muchos squatter. En parte están en
condiciones de equilibrar estos gastos con el alquiler de habitaciones, esta carga adicional lleva
también al endeudamiento y con ello, a largo plazo, a un desplazamiento de los “ocuapntes” que
pertenecen sobre todo a los estratos social medio-bajo y bajo-bajo.
Se puede deducir de allí que alrededor de la mitad hasta dos tercios de los squatter originarios
emigran. Recién los segundos habitantes de un asentamiento informal son generalmente los que se
quedan por más tiempo (ver ejemplo 9).
Ejemplo 9: Habitantes del gazrah de Arafat, un barrio de Nouakchott / Mauritania Los habitantes del gazrah de Arafat se pueden diferenciar según su “situación de tenencia” en
cuatro grupos:
• tenedores sin deudas,
• tenedor endeudado cuyo terreno ya se encuentra en una situación similar a una hipoteca a causa
de crédito de un prestamista privado,
• inquilinos y
• ocupantes semiprofesionales que ocupan la tierra de otra persona sin pagar alquiler hasta que
aumente el valor .
Para una parte de Arafat, desde hace poco existe un tipo de plan de loteamiento (plan de
lotissement) en la oficina de planificación urbana que fue elaborado con módulos estándares sin la
participación de la población allí residente y sin informarles sobre el mismo. Según el estatus de
tenecia actual los habitantes del asentamiento podrán sacar provecho de allí o ser expulsados.
Mientras que los tenedores sin deudas, en caso de una legalización y por consiguiente con una
cotización del asentamiento informal, tienen la libre elección de si quieren vender su tierra u ocupar
nuevas tierras en otro lugar y especular nuevamente con una ganancia, los otros tres grupos serán
forzados a buscar nuevas tierras en otro asentamiento más alejado de la periféria porque solamente
39
contaron con una derecho temporal sobre el terrenos o porque ya lo han perdido por el
endeudamiento.
4.2 Formas de los mercados de tierras
En el caso del mercado de tierras, primero se debe diferenciar entre el mercado informal y formal de
tierras. Mientras que el mercado formal de tierras comienza recién despúes de la legalización, el
mercado informal ya se inicia con o ya antes de la real o supuesta ocuapción de tierras y puede
seguir existiendo también después de la legalización, por ejemplo cuando la venta de las parcelas
legalizadas está prohibida al principio pero se da encubiertamente (ver ejemplos 2 y 7). En realidad
la diferenciación entre mercado formal e informal de tierra es obsoleta; de hecho ambos mercados
se definen por la oferta y la demanda.
Los actores en el mercado informal de tierras, que en algunos casos se activan antes y durante la
ocupación de tierras, son junto a los vendedores y compradores los agentes inmobiliarios o
intermediarios informales y los informantes. Los vendedores pueden ser tanto autoridades
tradicionales que desvían su derecho de propiedad del derecho de uso consuetudinario como
también representante de la mano pública que compran del estado terrenos (como tierra a urbanizar)
por un precio fijo y venden la tierra a mayor precio en el mercado libre. Los vendedores aparecen
raramente en el mercado de tierras en forma directa. Ellos tienen, ya sea, un propio intermediario
que se ocupa de sus intereses en el mercado o venden la tierra a comerciantes o agentes
inmobiliarios informales. Los informantes se reclutan de los políticos, empleados del estado y
empleados de la administración públicamunicipal que se encuentran informados sobre la marcha de
las tendencias actuales del desarrollo de la ciudad (ver ejemplos 8 y 10).
Tanto el mercado formal como también el informal en asentamientos ya existentes se divide en venta
y alquiler de terrenos. En la mayoría de los casos, los inmuebles son vendidos o alquilados cuando el
ocuapante originario de la tierra ya no puede invertir más a causa de los costos cada vez mayores de
las medidas de regularización en la provisión de servicios y desagües y por eso migran a otros
asentamientos informales (ver cap. 5.5). Una razón menos frecuente es que el ocupante originario no
estuvo interesado desde un principio en vivir a largo plazo en el asentamiento sino que a causa de un
interés especulativo ha ocupado la tierra o a dejado ocuparla (professional squatters, squatter
40
speculants; ver cap. 3.1.2). En casos excepcionales se puede dar que la situación socio-económica
de los habitantes ya ha mejorado y ya se les ha permitido la mudanza a un barrio residencial
establecido. Una reazón para que un terreno se alquile primero y no se venda puede ser por
ejemplo, que el “ocupante” originario espera una ganencia mayor con una venta posterior - tras la
ejecución de las medidas de regularización -.
Junto a la venta o el alquiler es de observar frecuentemente la venta parcial de un terreno o el alquiler
de una parte del mismo. Esto puede ayudar al vendedor o arrendador a conseguir los ingresos que le
posibilite pagar sus cuotas para el terreno adquirido de forma semilegal y las tarifas surgidas a través
de las medidas de mejoramiento. A través de ambos procesos las parcelas originarias se achican, lo
que tiene como consecuencia una concentración de la construcción y una mayor densidad de
viviendas/población. Esta densificación a su vez puede agravar considerablemente la regularización
posterior como la construcción de infraestructura (por ejemplo canalización), o hasta requerir
medidas adicionales como la reubicación en otro terreno.
Ejemplo 10: Autoridades tradicionales y modernas en el mercado informal de tierras de Dakar/Senegal Paralelamente al mercado oficial/formal de tierras en el que rigen precios fijados por el estado, que
desde el centro de la ciudad hacia la periferia bajan, hay un mercado de tierras informal amplio en
Dakar. En este entran en escena como comerciantes tanto autoridades tradicionales y sus
intermediarios, así como también representantes del estado formal.
Los jefes del derechos consuetudinarios (señores de tierra, marabouts) de los pueblos que quedan
ubicados en el área urbana y de los que quedan alrededor de la ciudad, cuyos campos se encuentran
hoy dentro de los límites urbanos, venden tierra que según las leyes actuales sería considerada de
dominio nacional y con ello finalmente es un bien público (ver ejemplo 1). Los jefes tradicionales
venden la tierra en primera línea a los squatters que migraron a la ciudad ya que ellos,
contrariamente a los comerciantes no demandan papeles oficiales. Con esto, no se orientan
naturalmente según las planificaciones oficiales elaborados por el estado sino simplemente según las
reglas de ocupación tradicionales. Las autoridades tradicionales negocian ya sea directamente o, lo
que es mas acostumbrado, con los intermediarios. Aquí puede suceder que los intermediarios
vendan tierra sin consultar al “jefe por derecho consuetudinario” o informarle de esto. Con ello el
41
intermediario negocia en parte con tierras sobre las que no tiene ni el derecho del consuetudinario o
del derecho moderno.
Junto a las autoridades tradicionales también trabajan en el mercado informal de tierras
representantes de la mano pública. Aquí se trata generalmente de descendientes o parientes de las
autoridades por derecho consuetudinario que son empleados públicos y son elegidos en parte por el
pueblo. Ellos usan las divergencias entre los precios fijados oficialmente y los precios del mercado
para el enriquecimiento, en que compran tierras a urbanizar del estado en el mercado formal al
precio fijado y las vuelven a vender en el mercado libre (informal) a un precio varias veces mayor.
Esta forma de especulación de tierra se deja adecuar la adaptación del precio oficial fijo al precio
del mercado que por cierto es impedido por los empleados de los servicios públicos que se
benefician de la situación actual y en su rol como broker, por lo cual el estado pierde ingresos
importantes (ver WEILENMANN 1998, pag. 25 y subsiguientes).
Debería ser claro que el proceso de expulsión propio es causado por los costos adicionales que
surgen en el marco de las medidas de regularización para la provisión de servicios y desagües y el
endeudamiento que surge relacionado por consiguiente y no por el aumento del precio de la tierra.
La cotización de los terrenos a través de la legalización de los mismos aumenta por cierto el riego de
desalojo de los estratos sociales bajos, pero generalmente hace lucrativo para ellos venderlos y con
ello también beneficiarse en el mercado de tierras primero informal luego formal y la especulación de
la tierra resultante. En total se da a través del “intercambio” de propietarios de inmuebles una
sucesión legal en parte pronunciada “hacia arriba” que entonces también lleva a una consolidación
más rápida del barrio correspondiente.
42
5. Regulación de áreas de asentamiento informales de grandes ciudades
En todas las áreas de sentamientos informales, sobre todo en las semilegales, se logra relativamente
rápido una sustancia edilicia - aunque sea al principio precaria- que es mejorada constante pero en
parte también lentamente sobre todo en asentamientos surgidos ilegalmente. Frente a esto se
encuantra una situación no aclarada de derecho a la tierra a ser creada/adaptada para llegar a una
base jurídica para otras medidas públicas y privadas y así mejorar la situación habitacional en los
barrios de este tipo.
Las regularizaciones de barrios surgidos de manera informal mayormente iniciadas “desde afuera”,
es decir, de instituciones públicas abarcan generalmente dos complejos:
• Por un lado los aspectos legales donde se diferencia entre la formalización de un área de
asentamiento, es decir el reconocimiento político-administrativo oficial y la incorporación del
mismo en dicha ciudad (medición, incorporación al plan urbano, involucramiento en la
planificación urbana, etc.) y la legalización y con ella el otorgamiento del título del terreno a la
familia que vive allí (frecuentemente de manera ilegal), es decir la inscripción en el registro de la
propiedad y/o catastro del mismo (juridical regularization, WARD 1998, pag. 1).
• Por otro lado, los aspectos materiales, es decir la obtención y/o mejoramiento de la
infraestructura técnica y social según las normas (mínimas) preestablecidas oficialmente así como
el mejoramiento de la sustancia edilicia, es decir el reemplazo de las viviendas precarias por
casas simples de piedra, también remodelaciones y ampliaciones o mejor dicho ampliación en
altura en la obtención paralela o mejoramiento de infraestructura residencial, por ejemplo agua
en el domicilio y conección al desagüe (physical regularization, WARD 1998, pag. 2).
Paralelamente se dan otras formas para crear una cuasi seguridad jurídica para los propietarios de
las viviendas precarias en áreas de asentamientos informales, que por sí mismas motivan inversiones,
también constituyen una base para la ejecución de proyectos de mejoramiento integrales o
sectoriales.
43
Sobre los aspectos de tenencia de la tierra y los de urbanización-infraestructurales entran también en
la regularización aspectos sociales (ver ALFONSIN 1998), por ejemplo el aporte de estas medidas
para el aumento del estandard de vida de la población que vive allí o la disminución de la
segregación social para los habitantes, es decir su salida de un cierto "Apartheid"; ver por ejemplo
para Venezuela BOLIVAR (1998) o en general para Latinoamérica WARD (1998, pag. 1), que
resalta la importancia de la social and civic integration of low-income settlements and their
population en la ciudad (urban fabric) y en la sociedad urbana. De igual manera, trás la
formalización de un barrio, el ingreso exitoso de los mismos en el plano urbano presenta un primer
paso, pero para los habitantes muy importante, de la informalidad a la formalidad, es decir que ahora
ellos forman parte de la ciudad formal! (ver ejemplo 11).
Ejemplo 11: a) Formalización de áreas de asentamientos ilegales (favelas) y legalización de terrenos
ocupados ilegalmente en ciudades brasileras
Pasos generales • solicitud (al Consejo Municipal o administración correspondiente) de formalización del
asentamiento y/o legalización del terreno • declaración del área de asentamiento como “zona especial de interés social” (Zonas/Areas
Especiais de Interesse Social) • determinación del/de la propietario/a • disposición y adopción del plano (=calles) y de parcelamiento; fijación de los especios públicos
(consecuencia: eventualmente medidas de reubicación) • registración notarial de este plano en el caso de tierras públicas • registro de los habitantes de la favela • entrega de las licencias de uso (Concessão do Direito Real de Uso) paralelamente: medidas de mejoramiento de la infraestructura y de la sustancia edilicia
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en caso de tierras privadas • registro de la población de la favela con comprobante de la duración de la residencia (mínimo 5
años), por ejemplo boletas de luz, agua, testimonio de vecinos • elaboración de los planos de terrenos, reunión de toda la documentación • inicio del juicio de usucapión del derecho a la tierra • fijación y pago (1. importe reducido) de las tarifas de transferencia • registración del título de propiedad en el registro de la propiedad Fuente: ALFONSIN (1997), VERISSIMO (1998)
b) Legalización de la propiedad de terrenos en áreas de asentamientos surgidos
semilegalmente en Brasil
Pasos de la legalización • inventario/inscripción de los terrenos en la oficina de legalización o en el centro vecinal • definición de los criterios de selección • por decreto del Consejo Municipal: reconocimiento del área de asentamiento como "zona
especial de interés social" • relevamiento de la estructura de tenencia de la tierra • ejecución de los trabajos de medición • disposición y establecimiento del plan de urbanización • registración notarial de este plan • expropiación de las parcelas aún libres para proyectos futuros de construcción de viviendas • otorgamiento de los títulos de propiedad individuales de los terrenos. Fuente: VERISSIMO (1998)
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5.1 Formalización de barrios
La formalización de barrios originados de manera informal es un proceso posterior para
incorporarlos en la ciudad formal. Pero es casi siempre la condición para la introducción -en parte
paralela - de programas o proyectos de mejoramiento urbano y de infraestructura para la instalación
nueva o correcciones de planos de asentamientos con las correspondientes reubicaciones y también
para la transferencia de un título de propiedad a los propietarios del lugar. Este proceso de
reconocimiento oficial de barrios informales, que se da antes de la legalización del terreno, es
conocido en casi todos los países de Latinoamérica. De manera similar se da también en Sudáfrica
el reconocimiento como official town-ship a la primera medida regulatoria. La iniciativa para la
formalización puede surgir de los propios habitantes del barrio (comisión de vecinos, del barrio, a
través de relaciones políticas o presión) o de la administración urbana correspondiente; pero puede
también ser iniciada directamente por el nivel político más alto (presidente de estado, ministerio
correspondiente). La formalización de las áreas de asentamientos constituye frecuentemente una
parte importante de proyectos de desarrollo urbano.
Las medidas de formalización muestran una cierta amplitud, las más importantes a nombrar son:
• El caso normal, es decir, el previsto por ley o decreto, proceso muy laborioso de la conversión
de un barrio informal en uno formal, que se puede reflejar en parte ya en el nombre del programa
de este tipo, por ejemplo Programa Favela-Bairro en Rio de Janeiro. En esto la tendencia se
dirige a acortar y hacer transparente los procesos de este tipo, ver datos sobre los pasos de la
formalización en BEHNFELDT (1986) para Perú y VERISSIMO (1998) para Brasil, pero
también den Less Formal Township Establishment Act (1995) o el Development
Facilitation Act (1995) en Sudáfrica.
• El reconocimiento por ley de barrios de origen informal (por ejemplo en Perú por la Ley
13517/1961),donde esto también puede suponerse con la instalación de una infraestructura
básica por los habitantes (en autoayuda) y bajos pagos por los terrenos ocupados, es decir, que
la regularización jurídica debe ejecutarse trás la infraestructura, pero que en Perú ya fue
nuevamente suprimida en 1968. La legalización de este tipo de barrios informales, es decir una
amnistía estatal de una vez o también repetida para ocupaciones de tierra estimula casi siempre
46
nuevas o las de migración y ocupación de nuevas tierras (ver para Perú: CALDERON
1998a,b).
• El posible reconocimiento en algunos países (por ejemplo Brasil, Colombia y El Salvador) de
barrios de este tipo como "zonas o áreas especiales de interés social" (Zonas/areas
especiais/especiales de interes(e) social; ZEIS/AEIS). Bajo esta denomianción se entiende una
declaración obligatoria de intensión del muniicpio afectado, tanto de formalizar esta área de
asentamiento y legalizar los derechos informales a los terrenos ( principio de la prioridad del
derecho de habitar por sobre el de propiedad!) como también ejecutar allí medidas de
mejoramiento urbanístico/de infraestructura. Paralelamente -y esto es primero el efecto principal-
sirve una declaración de este tipo a la seguridad del derecho a la tierra provisional de los
poseedores de las casas/casas precarias. De igual manera, pueden ser legitimadas en procesos
de regularización para medidas de reubicación áreas necesarias aún libres como ZEIS/AEIS, así
como áreas para asentamientos futuros de viviendas simples ( comparable en Senegal: zone de
restructuration et régularisation foreière). Para cada ZEIS/AEIS debe ser establecido un
plan regulador (en Brasil: Plano Diretor Urbanístico), el que comprende/contiene entre otras
cosas las indicaciones sobre el tamaño autorizado de los terrenos (por ejemplo en Recife:
máximo 250 m², mínimo 18 m²), para la densidad de la construcción o sobre la altura autorizada
de la edificación o cantidad de pisos. Igualmente pueden vivir allí en el inicio de la regularización
solamente familias con un ingreso mensual de tres o menos sueldos mínimos.
• La expropiación de terrenos privados o estatales ocupados, así como la inscripción subsiguiente
del derecho de propiedad en una corporación pública (por ejemplo municipal, iglesia),
frecuentemente unida a la fundación de una sociedad fiduciaria que por ejemplo administra la
tierra expropiada en el área de asentamiento afectado (Community Land Trust en Kenia). Los
habitantes como miembros de esta sociedad, no reciben ninguna propiedad, sino solamente el
derecho de uso en los terrenos antes ocupados. Los edificios erigidos por ellos y otras
instalaciones permanecen como propiedad privada y pueden ser heredados, arrendados o
vendidos. En cambio las casas o departamentos contruídos por los responsables del proyecto
sobre la “Land Trust” solo deben ser alquilados, mientras que el subalquiler no está permitido.
Estas formas del derecho de propiedad “dividido” son frecuentemente elegidas sobre todo en
47
Africa para prevenir (en el caso de alquiler) la expulsión del ocupante sobre el área respectiva o
eliminar la especulación del suelo y la mobilidad de los terrenos.
La opinión frecuentemente representada en este contexto no puede ser dividida, que a través de
dichas medidas (y con ello procesos de alteración o modificación sociales correspondientes) pueda
ser excluída la especulación del suelo en un área de este tipo. Seguramente afecta la fijación de
criterios restrictivamente sobre el mercado de tierras y por consiguiente los propósitos de
especulación relacionados con él en cada barrio, pero este no puede ser impedido - solo por las
medidas de legalización y de mejoramiento, sino que se impondrían condiciones adicionales (por
ejemplo prohibiciones a las inmobiliarias de venta, división o arriendo) y se controlarían
efectivamente todos los criterios.
Los costos no desconsiderables de las medidas de formalización, justamente en el denominado caso
normal, son aportados por las comunas correspondientes y no son facturados a los moradores. Por
supuesto, frecuentemente son fomentados determinados servicios como condición para la
introducción del proceso de legalización, por ejemplo la instalación de una infraestructura básica
(generalmente en autoayuda), por ejemplo en Perú (ver arriba), en parte también en México. De
otra manera se comporta en la disposición planificada de barrios semilegales: Las firmas inmobiliarias
responsables o el agente inmobiliario encargado deja el espacio libre necesario para calles o plazas,
pero que serán facturados proporcionalmente a los compradores de los terrenos (ver ya
BRÜCHER/MERTINS 1978 para Bogotá). Es casi evidente que los propietarios de tierras ilegales
deban poner a disposición áreas para la intalación de infraestructura(por ejemplo calles, plazas)
para la creación de un plan urbanístico posterior; ver PRIMED (1995) para Medellín, MERCADO
(1996) para Bolivia.
Para los proyectos de desarrollo urbano (integrales) se da aquí una tarea importante: A través del
fomento de la autoorganización de los habitantes del barrio o de grupos de base, los habitantes de
este tipo de áreas urbanas son capacitados para representar sus deseos o exigencias
correspondientes (por ejemplo trás las madidas de regularización) con orientación a sus objetivos y
de forma efectiva en las administraciones, con los políticos, etc.
48
5.2 La legalización de terrenos
La legalización de terrenos ocupados ilegalmente o adquiridos semilegalmente pero no registrados en
el registro de la propiedad o catastro es en los ojos de los allí “propietarios” de la tierra sin dudas la
medida más importante y presenta paralelamente un motivo importante para su participación en los
proyectos referidos a esto, servicios previos (en autoayuda) o también la participación en gremios
correspondientes.
La legalización, es decir, la inscripción del terreno en el registro de la propiedad, proporciona al
“propietario” de la tierra correspondiente:
• la completa seguridad de la propiedad y con ello la supresión del temor existente siempre latente
de un posible desalojo del terreno -contra el pago de una suma determinada como
indemnización-;
• el acceso a crédito oficial generalmente con intereses bajos, ya que ahora el inmueble puede ser
cargado con una hipoteca, con ello es posible más facilmente no solo el “salto” de una casa
precaria a una casa sino también una remodelación o ampliación;
• el derecho asegurado legalmente a la obtención o mejoramiento de infraestructura básica técnica
y social así como
• con el reconocimineto como propietario del terreno/casa privada un paso importante de
integración en la sociedad urbana, que también proporciona frecuentemente a los afectados una
nueva autoconciencia y entonces puede desencadenar la disposición a las inversiones
correspondientes; ver cap. 5.1 y por ejemplo ALFONSIN (1998) para Brasil.
Muchas veces se considera, que con la formalización de barrios y la registración de tierras en el
registro de la propiedad está dado el acceso al mercado formal de tierras y que los precios del suelo
aumentan naturalmente por el proceso completo de regularización y con ello el precio de venta del
inmueble correspondiente (ver cap. 5.5).
La legalización de terrenos ocupados ilegalmente y adquiridos semilegalmente puede darse
principalmente por tres caminos (ver ejemplo 11 para Brasil).
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• a solicitud de un “propietario” de un terreno particular. Esta posibilidad es apenas elegida, ya
que el camino administrativo es demasiado largo (frecuentemete 4-5 años), complicado y
además intensamente costoso para el solicitante, que proviene casi exclusivamente de estratos
sociales bajos (ver ejemplo 12). Además, juega un papel importante muchas veces la falta de un
programa en los procesos jurídicos, administrativos complejos y el miedo relacionado con esto
ante la marcha administrativa larga, costosa en tiempo y dinero, pero también conocimientos
insuficientes de lectura y escritura (alto índice de analfabetismo en los pertenecientes a los
estratos sociales bajos!) así como reacciones psicosociales limitadas frente a las barreras
burocráticas “superiores”, ver BEHNFELDT (1986) para Perú, DECAMPS (1990/91) para
Santo Domingo, JIMENEZ (1994) para Bogotá, de SOTO (1992) para Lima, VERISSIMO
(1998) para Rio de Janeiro y ejemplo 12. Una solicitud de este tipo puede ser presentada
generalmente redién trás una “ocupación”conciente, ininterrumpida (3-5 años), en la que son
extraídas para ello las declaraciones acostumbradas de los vecinos. Con la introducción de este
factor tiempo se debe preveer el professional squatting (ocupante profesional) y la mobilidad
de terreno unida a ello.
• A través de una ley estatal que otorga una amnistía para todos, hasta para los terrenos
adquiridos informalmente y las casa /casa precarias allí construídas, análogamente los casos bajo
el punto 5.1 mensionados en Perú, donde este proceso de legalización fue continuado por otras
leyes, por ejemplo la Ley de Municipalidades 23853/1984 o 24513/1986. En total fueron
otorgados títulos para 198.087 terrenos ocupados ilegalmente entre 1981 y1996 solamente en
Lima, que correspondió al 58,3% de estos terrenos (CALDERON 1998a). Similarmente entre
1964-1994 por ley fue posible en Ecuador expropiar terrenos estatales, comunales así como
privados ocupados y finalmente transferirlos de forma gratuita o por un precio simbólico a los
ocupantes de la tierra (CHANG LOQUI 1998).
• "leyes de amnistía" de este tipo son promulgadas frecuentemente bajo presión política o en un
cambio de gobierno en una dirección diferente, por ejemplo en 1986 en las Filipinas, cuando el
gobierno sucesor al de Marcos garantizó a todos los squatters la seguridad de los terrenos
sobre tierras públicas "de un día para otro", donde solo en Manila estuvo afectada mas del 30%
de la población (PAYNE 1997).
50
Ejemplo 12: Derecho de esperanza de propiedad en ocupaciones de tierras ilegales en
Lima/Perú
Con la ocupación sobre todo de tierras públicas y la consecutiva construcción inmediata de casas
precarias surge un cierto derecho a la parte de terreno ocupada que no conoce ningún equivalente
en el sistema jurídico formal y que se puede denominar como derecho de esperanza de propiedad.
Tan pronto como sea seguro que la policía o los militares no evacuarán el asentamieto, comienzan
los primeros invasores a sustituír sus casa precarias de paja por casas de piedra. Con ello se
desarrolla la base del derecho de esperanza sustancialmente, por lo tanto en Perú es inpensable
derribar este tipo de casas. Con la construcción de una sustancia edilicia estable los ocupantes
ilegales de la tierra se entregan, por así decirlo, por sí mismos el primer título del terreno.
Paralelamente aumenta el derecho de espetanza de propiedad con cada mejora, por ejemplo
comienzan las organizaciones vecinales o barriales a ejecutar un tipo de registro de propietarios. A
través de esto para los ocupantes de la tierra, es posible obtener un crédito pequeño contra empeño
de su terreno. Ellos siguen invirtiendo y en parte de forma masiva en la construcción de su vivienda.
Poco a poco experimenta el derecho de esperanza de propiedad también una intensificación por
parte de las administraciones, por ejemplo a través de la instalación de conección de canillas
públicas de agua o instalaciones eléctricas.
Si los habitantes de un asentamiento ilegal siguen el camino formal para la legalización de sus
demandas de tierra, entonces esto requiere 159 (!) pasos del procedimiento, hasta que reciben el
título legal definitivo para su terreno y el barrio esté oficialmente incorporado a la ciudad. Este
proceso puede durar alrededor de 20 años!. Por eso no asombra que este camino de hecho no sea
seguido y que los ocupantes de un asentamiento ilegal esperen la denominada ley de amnistía y/o
continúen en el comportamiento del Laissez faire de la administración urbana (ver de SOTO 1992).
• Con mas frecuencia y simplicidad se da la incripción del título de la tierra en el marco de
proyectos de desarrollo urbano/de mejoramiento urbano, por ejemplo en Brasil, Colombia o en
la República Dominicana. Ya solo a través del proyecto mismo y el anuncio de la legalización
crece la seguridad jurídica del propietario del terreno. Ciertamente la inscripción del título del
terreno presenta el último paso en los proyectos de este tipo por razones de procedimiento la
mayoría de las veces.
51
La legalización de terrenos adquiridos informalmente se da a veces gratuitamente, por ejemplo en
Perú (ver arriba), aquí para la fase reciente por causas políticas fijada otra vez por ley 803/1996
(CALDERON 1998a), en otros países igualmente en la legalización de terrenos semilegales, ya que
los poseedores de la tierra han pagado el precio del terreno y que no se los puede culpar por la no
actualización en el registro de la propiedad. En los otros casos las tarifas para la legalización varían
mucho, por ejemplo de un precio mas bien simbólico en el caso de los proyectos de desarrollo
urbano integrado en Guayaquil o Santo Domingo, pasando por los 50 dólares para la inscripción de
áreas públicas ocupadas ilegalmente en Bogotá y Medellín, hasta 5000 dólares en Fortaleza/Brasil,
lo que por supuesto reduce al mínimo la predisposición para la legalización, o mejor dicho, puede
provocar la “venta” de casas y la posterior migración. Lo mismo sucede cuando los costos de la
legalización en proyectos de mejoramiento urbano integrados se distribuyen entre los propietarios.
En general es mas económica la legalización de terrenos ocupados en áreas públicas ya que los
pasos de regularización pueden ser reducidos y las tarifas para la inscripción en el registro de la
propiedad quedan suprimidas. En Sudafrica se puede solicitar housing subsidies para el pago de las
tarifas de legalización, en Senegal existen para ello un fondo rotativo de saneamiento (ver ejemplo
13). En algunas ciudades brasileras, la financiación de las medidas de legalización se da a través de
fondos comunales.
Mientras que en América Latina la legalización del estatus informal de tenencia de la tierra es un
objetivo principal de todas las medidas de regularización y para casi todos los afectados, en muchos
países de Africa el interés en la obtención del título de propiedad no es tan grande. La tierra se
encuentra tradicionalmente en propiedad de la étnia o del grupo para la que solamente se pueden
otorgar derechos individuales de uso. Este garantiza una seguridad suficiente según la interpretación
del derecho autóctono. Correspondientemente, para los recién llegados a la ciudad no es conciente
el significado de derechos de propiedad sobre la tierra y la demanda de la misma es mas bien
reducida - sobre todo porque los esfuerzos y los costos son relativamente altos -. Esto llevó en el
pasado frecuentemente a un desfavorecimiento de estos grupos poblacionales. Sin embargo, desde
hace algunos años en algunos países se hacen esfuerzos por incorporar el sistema de derecho
tradicional en la legalización de asentamientos informales. De esta manera, se puede obtener en un
primer paso - frecuentemente resultante del derecho moderno - solamente un derecho de uso sobre
terrenos urbanos (droit de superficie), que por ejemplo en Senegal es válido por 50 años. El
52
segundo paso (entrega de la propiedad) frecuentemente ya no se realiza por los altos costos y
esfuerzos administrativos.
Ejemplo 13: Fondo rotativo de saneamiento en Senegal
En Senegal se ha creado por decreto un fondo rotativo (FORREF) con la finalidad del
financiamiento de medidas de saneamiento y legalización. De este fondo pueden ser adjudicados
créditos tanto a un así denominado operateur, es decir una organización responsable de la
planificación, calculo de costos así como la delegación y coordinación de las diferentes actividades
de la ejecución, así como también a los usuarios finales en forma directa. El fondo se alimenta con
ingresos de la venta de tierra, que de manera transitoria entra primero al presupuesto estatal y de allí
vuelve al fondo en forma de subvenciones (ver CRÄMER-MÖLLER entre otros 1996).
El FORREF debe ser integrado en el Programme de Restructuration et de Régularisation
foncière (PRORREF) nacional ya que las preguntas que al inicio habian quedado abiertas ya están
respondidas y un error legal está superado. El proyecto de la GTZ "Régularisation et Restructuration
des Quartiers Spontanés" se esfuerza actualmente en crear una fundación, la Fondation Droit à la
Ville, que -con orintación privada - debe planificar y coordinar medidas de regularización por orden
de los municipios y con ello asegura un aprovechamiento eficiente de los créditos del FORREF
(Proyecto DUA/GTZ 1998).
5.3 Otras posibilidades para el logro de seguridad jurídica de terrenos
Ante las causas
• el procedimiento de legalización largo y costoso (fuera de los proyectos de desarrollo de barrios
o mejor dicho donde no existe ninguna regla jurídica correspondiente), pero
• el logro necesario relativamente rápido de seguridad jurídica en las inmobiliarias respectivas así
como el aseguramiento hipotecario relacionado con esto para créditos públicos a bajos intereses
y -basados en gran parte en esto- de las motivaciones de inversiones privadas crecientes y
también
• la “jungla” administrativa que casi todos los propietarios informales apenas entienden y por eso
le temen,
53
han sido desarrolladas en muchos países otras posibilidades alternativas de seguridad jurídica como
por ejemplo
1. Otorgamiento de licencias de uso (Concessão do Dereito Real de Uso) sobre tierras públicas,
por ejemplo en Brasil, que pueden resultar gratuitas (por ejemplo en Recife) o también contra el
pago de tasas frecuentemente bajas, por ejmplo 6-10 US-dólares/mes en Pôrto Alegre. El dinero
así obtenido va a un fondo de desarrollo estatal y sirve para el financiamiento de programas de
viviendas sociales. Además grandes limitaciones son fijadas frecuentemente para el otorgamiento de
licencias de uso, por ejemplo 125 m² cada terreno en Salvador/Bahia. Con el otorgamiento de la
licencia esta unida primero la registración de terrenos ocupados y las casas/casas precarias sobre
ellos construídas. Esta transferencia provisoria del derecho de uso debe ser “regulado” formalmente
luego a través de la registración en el registro de la propiedad, ver VERISSIMO (1998) para Rio de
Janeiro, MERTINS/THOMAE (1995) para Salvador/Bahia o BOLIVAR (1991, 1998) para
Venezuela, donde las comunas pueden extender una “concesión de uso urbano” (Concesión del
Uso Urbano) para superficies públicas ocuapdas que en cierto modo equivale a un reconocimiento
oficial de las casas construídas ilegalemente y de los barrios orioginados de forma ilegal donde
cuenta como condición la unión a la red de infraestructura urbana ejecutada.
Es comparable con esto la posibilidad legal de otorgar tierras públicas para el usufructo, por
ejemplo en la República Dominicana, pero también a través de un convenio voluntario entre
propietarios privados de tierras y los ocupantes. En ambos casos los terrenos no pueden ser
vendidos ni obsequiados. Está muy difundida la concesión de este tipo de licencias de uso y/o de
propiedad de la tierra en Africa al sur del Sahara: En Zambia pueden ser otorgadas occupancy
licences sobre tierras del estado por 30 años, en Botswana y Lesotho presentan los certificates of
use por tiempo ilimitado una correspondiente quasi-seguridad de terreno para hogares en
asentamientos de “squatters” y son de allí la base para la recepción de créditos de materiales para
mejoramientos de viviendas (PAYNE 1997).
2. La "usucapión" del derecho de propiedad en los terrenos privados ocupados que existe ya desde
hace tiempo en el ámbito rural en Latinoamérica (principio: quién trabaja la tierra, es quién tiene allí
el derecho de propiedad), en Brasil por ejemplo con la nueva constitución de 1988 (Art.182) ha
sido transferida al ámbito urbano (usucapião urbano; ver ejemplo 14). La aplicación de esta ley
sobre tierras públicas ocupadas está claramente excluída (ALFONSIN 1997, 1998; VERISSIMO
54
1998). Pero también existe la "prescripción" de un derecho de propiedad sobre tierras públicas
ocupadas, por ejemplo claramente en las metrópolis de Venezuela; ver BOLIVAR 1998. Este
derecho es fortalecido por la disposición de las infraestructuras técnicas así como sociales
comunales llevadas a cabo por las empresas, primero directamente con la ejecución de programas
integrales de mejoramiento de barrios, en parte financiados por el Banco Mundial, de manera que
aquí se da paralelamente una situación de derecho al derecho oficial correspondiente.
En las medidas nombradas anteriormente se critica frecuentemente la "burocracia exesiva", que
prolonga innecesariamente, frecuentemente ad aeternum, los procedimientos de este tipo (ver para
Brasil: ALFONSIN 1997, 1998) y los hace más costosos.
3. A través de contratos de arriendo para los terrenos públicos ocupados genenralmente comunales
entre las comunas afectadas y los squatters a quienes se da la primera seguridad y motivan de cierta
forma a realizar inversiones en el mejoramiento y ampliación de viviendas. Sobre todo este tipo de
contratos, por ejemplo en la República Dominicana se realizan generalmente por más de 20 años y
se prolongan automáticamente (por cierto hasta 99 años como máximo). Aunque el arriendo es
relativamente bajo ( por ejemplo 1 US-$/m²/año; por ejemplo en el Gran Santo Domingo) este
frecuentemente no es pagado. Pero esto apenas lleva hacia una rescinción y tampoco es un
impedimento para la subsiguiente legalización.
4. A través de la investigación de la situación de propiedad y de uso de la tierra y la extensión de un
certificado sobre la duración de la residencia en el terreno ocupado (carta de constancia,
República Dominicana) o también sobre la inscripción en un registro (Colombia, registro de un
hecho), con lo cual esto presenta sobre la tierra pública frecuentemente un grado previo para el
arriendo de los terrenos afectados.
5. El reconocimiento como "zonas/áreas especiales de interés social" (ZEIS/AEIS; ver cap. 5.1) de
las tierras ocupadas ilegalmente y también distribuídas semilegalmente efectuado por las comunas
correspondientes, por ejemplo en Brasil, Colombia o en la República Dominicana. Ella tolera el
estado logrado y protege a las familias que viven allí ante un desalojo, es decir también que la
función social de la propiedad de la tierra es ampliada, por la obligación del estado de asistencia
social del municipio, ver para Brasil ALFONSIN (1997). Con ello va la responsabilidad de la
55
obtención o mejoramiento de una infraestructura básica, la regulación del plano (red vial), que puede
contener el reasentamiento/traslado de familias y con ello la incorporación de áreas aún libres en las
correspondientes ZEIS, que deberían asociarse por razones de vecindario-sociales directamente en
el barrio existente. Igualmente pueden ser declarados en algunos países para una ocupación de áreas
inadecuadas con un potencial de riesgo natural alto (peligro de deslizamientos de zonas de
pendiente, áreas con peligro de inundaciones) como ZEIS, es decir que una ocupación/edificación
de dichas áreas está con ello prohibida. Los mismo sucede entre otras para áreas que están
previstas para funciones públicas (por ejemplo parque) o que tienen una determinada función
ecológica, por ejemplo área de preservación de aguas.
Finalmente resulta a través del reconocimiento de ZEIS un aumento de valor de las parcelas
afectadas, unido a un activamiento mayor del mercado de tierras. Este puede ser previsto a través
de prohibiciones de cambios (por ejemplo prohibición de subdivisión, de venta).
Existe además una gran cantidad de posibilidades específicas nacionales o también municipales para
la obtensión de seguridad jurídica de terreno y vivienda que no pueden ser aquí nombradas. Sin
embargo debe ponerse en relieve que a través de determinadas maneras de actuar puede ser
lograda una situación “jurídica paralela”, la que en cierto modo “cementa” el derecho a la
transferencia del título del terreno. A ello corresponden por ejemplo el pago de impuestos
inmobiliarios en barrios ilegales en Medellín, cuyo monto es fijado por la oficina municipal
correspondiente, la instalación (en autoayuda) de infraestructura o la extensión de un denominado
título complementario (título supletorio) en Venezuela (BOLIVAR 1991, 1998), sobre esto se
establecerá, quién ha construído la casa afectada (ilegalmente) así como el valor actual de la misma.
Este título debe ser presentado en parte en el caso de la legalización, pero es también un requisito
necesario en la solicitud de créditos públicos para la construcción o ampliación de viviendas.
En este contexto ha de observarse que la legalización de barrios surgidos informalmente y/o la
transferencia de títulos de terrenos en barrios de este tipo hoy ya no presenta una condición
inalienable para la instalación de infraestructura pública, tampoco para obtención de pequeños
créditos oficiales de intereses bajos para el mejoramiento de la vivenda (ver ejemplo 12).
Frecuentemente alcanza ya la obtensión o el comprobante de estados similares a los legales o
también una solicitud justificada correspondientemente de una oficina de control estatal sobre la
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instalación de una infraestructura básica en barrios surgidos informalmente, sobre los que, por
ejemplo en Colombia, los habitantes de allí tienen un derecho legal y por cuyos servicios ellos deben
pagar - a tarifa reducida-.
Ejemplo 14: "Usucapión" (usucapião urbano) de propiedad de la tierra en Brasil.
El derecho de "usucapión" de tierra en el ámbito rural existe en Brasil ya desde 1916 (Código Civil
Brasileiro). Con la Constitución de 1988 (Art. 182) se obtuvo la base para la "usucapión" de la
tierra urbana (usucapião urbano). Con ello es posible la transferencia de la propiedad de la
propiedad privada ocupada ilegalmente bajo la condición de que
• la superficie del terreno no sea mayor a 250 m², • el ocupante haya vivido ininterrumpidamente por lo menos cinco años sin reclamo ni oposición
del propietario y que • el poseedor no posea ningún otro terreno, ya sea en el ámbito urbano o rural. El comprobante del tiempo de ocupación puede darse por boletas de luz o de agua o a través de
testigos “externos”.
Hasta ahora existe solamene el derecho a usucapião individual. En la nueva ley, aún no adoptada
(Lei Estatuto de Cidade) ya está prevista por cierto la posibilidad de una "usucapião de grupo".
Esto podría acelerar considerablemente la legalización de todo un barrio; pero entonces permanece
siempre pendiente la transferencia individual del terreno, entonces finalmente un proceso doble,
posiblemente mas largo e intensamente mas costoso.
En algunas ciudades brasileras (Recife, Pôrto Alegre, Salvador) fueron promulgados decretos para
el apoyo a la usucapião. Estos mantienen por ejemplo el pago de abogados y agrimensores. En
general aún existe por cierto una gran discrepancia en todas las ciudades entre los títulos de terrenos
posiblemente legales y los distribuídos de hecho (ver ALFONSIN 1997).
5.4 Regularización o legalización como condición para (otras) medidas de mejoramiento
En la mayoría de los países latinoamericanos es indiscutible (ver BÄHR/MERTINS 1995), que la
formalización de barrios surgidos informalmente y la legalización de demandas de terrenos
correspondientes en general tienen primero dos consecuencias importantes:
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• La incorporación del barrio en la infraestructura técnica y social, donde determinadas medidas,
como por ejemplo la instalación de canales de desagüe, en parte deben ser realizados bajo
grandes esfuerzos de autoayuda de los habitantes del barrio o también la construcción de
edificios de la comunidad, jardines de infantes, etc. En efecto la formalización en algunos países
(por ejemplo República Dominicana, Colombia, Venezuela) no es condición para el
equipamiento con una infraestructura básica, por el contrario: en Colombia estos barrios tienen
un derecho legal (Ley 142/1996) a una infraestructura básica-equipamiento mínimo de este tipo
(ver cap. 5.3). Sin embargo WARD (1998, pag. 2) observa acertadamente en la mayoría de las
ciudades latinoamericanas las empresas de aprovisionamiento y de desagüe efectúan la
instalación de infraestructura técnica en barrios informales según sus propias lineamientos y para
ello es rarely legal title an important criterion (el título legal raramente es un criterio
importante).
• El otorgamiento de créditos oficiales para el mejoramiento de la situación de vivienda, es decir
para el mejoramiento de la vivienda (frecuentemente: "reemplazo" de casas precarias por una
construcción simple de piedra), la remodelación y ampliación de la vivienda, la obtención o
mejoramiento de una infraestructura adecuada para la vivienda (intalaciones sanitarias higiénicas),
etc. Mientras que la legalización de terrenos es para esto inalienable, por ejemplo en Costa Rica
y El Salvador, créditos pequeños correspondientes son otorgados precisamente en barrios
semilegales y en barrios ilegales sobre áreas públicas (por ejemplo en la República Dominicana,
en Brasil, Colombia y Venezuela) sin esta precondición como créditos de materiales, es decir
que solamente en comercios previstos pueden ser comprados los materiales de construcción y
para las instalaciones hasta el monto de crédito convenido. Precisamente sobre áreas públicas
ocupadas ilegalmente, así como sobre terrenos adquiridos semilegalmente, se realizan este tipo
de medidas de mejoramiento relativamente rápido, ya que un desalojo de facto es apenas
probable.
Pero la obtención de seguridad jurídica y las medidas de mejoramiento infraestructural así como de
sustancia edilicia pueden aún desencadenar otros procesos, bajo los cuales se pueden nombrar (ver
para Latinoamérica: BÄHR/MERTINS 1995): el alquiler de la nueva vivienda surgida a través de las
ampliaciónes/remodelaciónes a inmigrantes o migrantes intraurbanos /intrametropolitanos, a través de
lo cual aumenta en parte considerablemente la densidad de la edificación. Los ingresos facilitan al
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propietario de la vivienda el pago de las cuotas de crédito o le posibilitan un mejoramiento del
estandard de vida (ver cap. 4.2).
Pero se debe poner claramente en relieve que trás los programas de la denominada construcción de
viviendas sociales, las que por cierto fueron accesibles prioritariamente solo para los presupuestos
de la clase media/media baja, y entonces prevalecen claramente los siguientes programas desde hace
tiempo insuficientes de la construcción de viviendas económicas para los estratos sociales de bajos
ingresos (core housing o mejor dicho site and services) los programas de mejoramiento para las
instalaciones de infraestructura, pero sobre todo el mejoramiento de la sustancia edilicia de la
vivienda existente, no por último también en proyectos de la cooperación al desarrollo, por ejemplo
en los proyectos de PRORENDA en algunas metrópolis brasileras. La justificación para ello es
bastante simple: Haciendo esto pueden ser calculadas las actividades de autoayuda de los habitantes
del lugar que están interesados en mejoramientos de infraestructura y de viviendas como sobre todo
en la legalización de sus inmuebles, es decir aquí los costos públicos son mucho mas bajos que por
ejemplo en la construcción de viviendas económicas.
5.5 Regularización y mobilidad de terrenos
Ya el anuncio de propósitos de regularización o mejor dicho de legalización lleva en las áreas de
asentamiento correspondientes al aumento del precio de la tierra, a mayores actividades del
mercado de tierras y fuerzan con ello la mobilidad de terrenos, ya sea en los terrenos ocupados
informalmente o adquiridos semilegalmente. Sin embargo, el mercado de tierras informal -
analogamente al mercado de tierras formal - está determinado finalmente por la oferta y la demanda
(ver cap. 4).
La dinámica del mercado de tierras y de la mobilidad de los terrenos está influída por diferentes
factores (ver cap. 4.1). Por un lado está el ya nombrado anuncio o ejcución de formalizaciones y /o
legalizaciones del derecho a la tierra así como medidas de mejoramiento de infreaestructura y de
urbanismo (ver cap. 5.1 - 5.4). Por otro lado son entonces el perímetro del terreno (posibles
subdivisiones!), el tamaño y calidad de las casas construídas casi siempre en autoconstrucción, las
conexiones ya existentes de infraestructura y la ubicación de los terrenos dentro del área de
asentamiento, el que puede presentar una ubicación apropiada entre otros para pequeños
establecimientos comerciales o industriales, por ejemplo en vías importantes o cruces de calles.
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Para muchos poseedores de terrenos, no solo para professional squatters o squatter speculants,
es este el punto temporal de venta mas ventajoso es este, al que se aspira concientemente. Pero
junto a esto entran en escena también constraints quasi-contractuales y económicos, los que obligan
en cierto modo al poseedor del terreno su abandono y a la emigración:
• En esta situación los empresarios de “Squatting” inducen la mayoría de las veces a los squatter
por ellos apoyados o a los poseedores semilegales de tierra a entregarles los terrenos ocupados
(ver cap. 3.2). Estos son adquiridos finalmente sobre todo por miembros de las clases sociales
mas altas (clase media baja, en parte clase media), de tal forma que con la mobilidad espacial
también está unida una social considerable “hacia arriba”.
• A mas tardar, con la legalización del terreno y el equipamiento del barrio con infraestructura
básica los propietarios de las casas deben pagar impuestos básicos y tasas - con tarifas
reducidas - (para electricidad, agua, etc.). Muchos están apenas o no están en condiciones de
hacerlo. Cuando vienen los pagos de devolución de créditos oficiales o deudas con prestamistas
privados, así es previsible la venta del inmueble a miembros de clases sociales mas altas (ver
arriba), que generalmente tiene como consecuencia una consolidación mas rápida de la sustancia
edilicia del barrio afectado.
Los primeros habitantes que migran o están obligados a emigrar ocupan generalmente terrenos en la
periferia de las grandes ciudades o también lejos de ellas y conforman nuevamente áreas de
asentamientos informales, que luego son sucesivamente incorporadas al crecimiento urbano
(squatter suburbanization-Hypotesis, ver BÄHR/MERTINS 1995, pag. 93, 99).
Datos empíricos seguros sobre el desarrollo de los precios de la tierra en áreas de asentamientos
informales no existen practicamente. Es por eso que aquí se renuncia a nombrar ejemplos aislados
no representativos. Pero solo el hecho de que casi siempre entran en escena miembros de la clase
social media baja/madia como compradores, deja concluír una valorización considerable de los
terrenos que en los terrenos adquiridos semilegalmente pueden ascender de 10 a 15 veces el precio
de compra. A causa de los procesos esbozados es muy alta la mobilidad de terrenos. Cuya
dinámica depende de la ubicación del barrio informal y del inicio de las medidas de regularización
60
comentadas. Ella puede aumentar ya en 2-3 años trás el surgimiento de los asentamientos hasta
cerca del 60% de los terrenos, pero se encuentra siempre alrededor del 50% (ver para
Salvador/Bahia: MERTINS/THOMAE 1995), es decir que la demanda de terrenos
correspondientes es enormemente alta, sino no se puede aclarar porqué cerca de la mitad de los
terrenos cambian tan rápido de poseedor.
En relación a las actividades del mercado de tierras y de la mobilidad de los terrenos son por lo
general claramente reconocibles dos fases altas. Una empieza con la venta de las parcelas
semilegales o inmediatamente después. Junto a los esfuerzos alrededor de las parcelas aún libres,
comienzan también las primeras transacciones de terrenos, desencadenadas por cálculos
equivocados de los primeros adquirientes y/o a través de una oferta de precio mas alta de
especuladores de tierras a los mismos, sobre todo en barrios con ubicaciones ventajosas o para los
respectivos terrenos. Los mismo sucede para ocupaciones ilegales de tierras. Aquí frecuentemente
muchos hogares se quieren “colgar” todavía en una acción o aprovechar el estado obtenido y
ofrecen precios sobreelevados de tierras de manera que directamente professional squatter trás la
ocupación de los terrenos y la construcción de una casa primitiva venden ambas cosas y vuelven a
trasladarse (ver gráfico 3).
La segunda fase alta se encuentra en relación directa con el anuncio o ejecución de medidas de
formalización, legalización o mejoramiento y de las mejoras realizadas a través de ellas de tenencia
de la tierra así como de infraestructura, pero también a través de las cargas impositivas altas
relacionadas con ello de los poseedores de los terrenos.
5.6 Posibilidades de optimización para las medidas de regularización
Durante el seminario de la GTZ del 18. y 19.6.1998 en Oberursel fueron discutidas diversas áreas,
que ofrecen posibilidades importantes de optimización para medidas de regularización. Una gran
parte de las medidas nombradas fueron tratadas independientemente de ello también en el “Foro
Internacional para la Regularización y Mercados de Tierra” en marzo de 1998 en Medellín (ver aquí
WARD 1998). Los resultados de la discusión en Oberursel se dejan resumir en los siguientes
aspectos:
61
• La garantía a tiempo de la seguridad jurídica de la tierra. Si se fijan temprano señales para un
derecho de morada en un área in situ o sobre un área de reubicación, esto aumenta por un lado
la motivación de los habitantes de ocuparse de las medidas de regularización y tanto sea posible
también de invertir, por otro lado fortalece también su posición en las negociaciones con grupos
de personas que quieren impedir su permanencia como por ejemplo población de la clase social
media y alta vecina que temen la pérdida de valor de sus inmuebles o tienen miedo de la
criminalidad (ver anexo 6).
• Tomar en cuenta o mejor dicho la integración de actores informales. Es muy desicivo para el
éxito del proyecto, hasta ahora por cierto frecuentemente desatendido, un buen conocimineto de
las estructuras sociales dentro del asentamiento informal. Aquí no solo se trata de conocimientos
de las relaciones sociales de la población sino especialmente de actores de mucha influencia, de
identificar sus intereses y las estructuras de poder reinantes (ver también WARD 1998). Se
puede concluír de alllí que en la mayoría de los asentamientos informales existen “estructuras
informales”. En cuyas cúspides pueden encontrarse leader tradicionales o también street-
committees. Cuando estos son reconocidos por los habitantes restantes del asentamiento y no
son criminales (ver ejemplo 6), puede tener sentido una cooperación de las administraciones o
mejor dicho de los proyectos correspondientes con las “autoridades” de los asentamientos
informales. El contacto con ellos y el reconociemiento de sus posiciones de poder posibilitan
frecuentemente por cierto recién el acceso a los habitantes del asentamiento (ver anexo 3). De
allí que la cualificación de las autoridades informales apoyada por el proyecto puede ayudar a
fortalecer la posición de los ocupantes informales frente a las administraciones.
• El reconocimiento e integración de formas jurídicas alternativas (ver tamvbién PAYNE 1998;
WARD 1998). Paralelamente al derecho estatal oficial, el otorgamiento de tierras informal está
influído por el derecho consuetudinario en asentamientos informales, especialemente en los
países africanos (ver cap. 2.1.4). Si este sistema jurídico es aún aceptado por la mayoría de los
habitantes, debería ser considerado (ver ejemplo 4). Eso sin embargo condiciona que los
habitantes sean relativamente homogéneos, es decir pertenecen a un mismo grupo étnico o por
lo menos tienen una interpretación jurídica muy parecida. Además, debería ser considerado que
este orden jurídico no lleva a la discriminación de partes de la población. De esta manera, el
62
derecho tradicional no ofrece ninguna solución satisfactoria para madres solteras. Aquí se
demandan titling schemas innovativos que se dirijan a las necesidades de estos grupos de
personas (ver también WARD 1998). Junto al derecho tradicional pueden servir como solución
otras formas de derecho alternativas. Aquí se trata en primera línea de derechos de uso por
ejemplo en forma de Trusts o propiedad comunal (ver anexo 4).
• Una apreciación a tiempo de los costos y el acuerdo de quién se hace cargo de los mismos. Las
experiencias de muchos proyectos, por ejemplo en el saneamiento de áreas residenciales en
Dakar, mostraron que la regulación frecuentemente lleva al atasco cuando al inicio de las
medidas de legalización y de mejoramiento no fueron fijadas exactamente, cuales de los costos
surgidos son tomados por la comuna, cuales por los vecinos y cuales por el proyecto.
• Para poder repetir proyectos y a través de ellos orientarse la amplia eficiencia es decisivo poder
operar sin financiamiento externo. Esto implicaría la aplicación de impuestos y tasas (ver WARD
1998), donde aquí se da el riesgo por cierto de que esto supere las posibilidades financieras de
los habitantes.
• Public private partnership en la valorización de tierra para finalidad de vivienda de la
población más pobre. En el pasado fue claro que ni solo a través del estado ni solo a través del
mercado se puede ser tratada la provisión escasa de vivienda para los pobres urbanos. Puede
abrir aquí un nuevo camino una cooperación que se complemente entre instituciones estatales y
privadas en la que el sector público asienta las condiciones básicas políticas, jurídicas y
administrativas necesarias, flexibiliza estándares y normas así como representa los intereses de
los grupos perjudicados y ciuda del sector privado para un procedimiento eficiente de los
costos, orientado al mercado. Del mismo modo es válido que junto a las asociaciones formales
también son posible las informales, es decir cooperaciones con propietarios tradicionales de la
tierra, planificadores informales (informal/unauthorised developers), organizaciones de base
comunales y ONG’s.
Las condiciones importantes para la public private partnership son entre otras la reducción de
los prejuicios de ambas partes así como un cambio de roles y reglas. Pero el desafío mas grande
radica completamente en mover el sector privado para inversiones sobre un área que le deja
63
márgenes mínimos de ganancias (PAYNE 1998).
• Una aclaración adecuada a los habitantes sobre el estado de sus derechos y obligaciones
(posibilitar y fomentar la participación) así como procedimientos simplificados y acortados en la
regularización. Esto implica una preparación adecuada de la información, la posibilidad de un
asesoramiento legal (por ejemplo sobre una ONG, como se comprueba en este momento en
Dakar), la utilización de procedimientos de planificación simplificados (por ejemplo identificación
de terrenos mediante fotos aéreas, aplicación de videos) así como la fijación jurídica de
procedimientos acortados (por ejemplo en la medición, registración, inscripción de título de
derecho) y menos normas y por consiguiente mas fáciles de cumplir.
Totalmente controvertida fue discutida la pregunta de si tiene sentido un control y con ello la
limitación de la mobilidad de terrenos, ante la causa de que la sucesión en asentamientos informales
es después de su regulamiento relativamente alta y con ello al final de una consolidación de mas años
una gran parte de la población originaria, socialmente débil no vive mas allí. La causa de la
emigración son generalmente tasas demasiado altas, que superan las capacidades de pago de los
presupuestos familiares de la clase baja que vive allí. Una intervención reguladora del mercado de
tierras (por ejemplo una prohibición de venta de varios años) tendría como consecuencia que las
deudas por las tasas aumenten o deban ser alquilados los espacios habitables, es decir que las
condiciones básicas de muchos hogares no se mejorarían de ningún modo, eventualmente hasta
enpeorarían.
Resumiendo se puede afirmar que el requerimiento fue expresado, aceptar el pluralismo jurídico
como un hecho. Junto a ello se llamó al corage en el trato con estructuras informales. En la
cooperación con actores informales y el logro de seguridad jurídica alternativa se vió un gran
potencial para el mejorameinto de medidas de regualción.
5.7 Resumen de las medidas "curativas"
64
Las medidas presentadas de forma ejemplificada en el capítulo 5 de formalización, legalización y
mejoramiento, también las posibilidades recién discutidas de optimización, tienen todas carácter
curativo, es decir que ellas deben formalizar situaciones ilegales o semilegales de tenencia de la tierra
y paralelamente mejorar la miseria del hábitat de los pobladores del lugar. Todas las medidas son
hasta ahora cuantitativamente insufucientes. En la ciudad de México son legalizados por ejemplo
anualmente cerca de 200.000 terrenos, pero además también vienen 200.000 nuevos, de tal forma
que el estock de alrededor de 2 millones de terrenos adquiridos informalmente no ha cambiado
desde hace 10 años (IRACHETTA 1998). En Bogotá resulta alrededor de la mitad del crecimiento
anual de superficie de cerca de 500 has. sobre barrios surgidos de forma semilegal (barrios
piratas). Frente a los 520 barrios piratas algo legalizados hasta 1994 se encuentra aún casi la
misma cantidad de no legalizados (JIMENEZ 1994). Para Brasil ALFONSIN (1997, 1998) critica
el transcurso lento y la aún insuficiente cantidad de las medidas.
Aunque las medidas "curativas" rápidamente producen también consecuencias indeseadas (ver cap.
5.2), son recibidas en general como positivas e indispensablemente necesarias, sobre todo su fuerte
aumento desde mediados de los años ‘80/principios de los ‘90. Pero se vuelve a demandar siempre
una simplificación y penalización del procedimineto jurídico-administrativo de la legalización de los
terrenos, una reducción de los costos (disminución de la mobilidad de terrenos y emigración!) y un
fortalecimiento del ejecutivo, es decir control mas efectivo. Por cierto debe ser considerado que en
Africa muchas administraciones estatales por la falta de equipamiento financiero y de personal así
como la competencia especializada insuficiente no se encuentran en condiciones de llevar a cabo
medidas de este tipo. Precisamente el área del asesoramiento y entrenamiento de la administración
con el objetivo del aumento de la eficiencia y la efectividad presenta un punto de enfoque ventajoso
para proyectos de cooperación.
La planificación orientada a futuro de medidas preventivas, como por ejemplo la declaración de
áreas para actividades de asentamientos informalmente como “zonas especiales de interés social” es
posible por cierto en algunas ciudades grandes, pero hasta ahora es practicado solo en casos
excepcionales (ver cap. 6.1; 6,3).
65
6. Posibilidades de conducción
6.1 Medidas preventivas
Para futuras formas de obrar en cuanto a la satisfacción de la demanda constante de vivienda para
los estratos sociales de bajos ingresos dos escenarios son considerados como posibles.
Por un lado puede ser segida la política hasta hoy seguida de las medidas ex-post (ver cap. 5). Pero
por las áreas disponibles, cada vez mas escasas, y los enormemente costos de una regularización
posterior de barrios marginales es este modo de proceder apenas financiable a mediano y largo
plazo y contribuye solo limitadamente a una solución sustentable de problemas urbanos y sociales.
Por otro sería pensable el abandono de las ocupaciones ilegales desorientadas hacia una conducción
planificada del desarrollo contínuo de los asentamientos informales o de la reubicación de los
estratos sociales de bajos ingresos. Aquí pueden diferenciarse dos enfoques de posibilidades de
planificación: el parcelamiento permitido de superficies privadas y la declaración de “superficies
preventivas” hacia ocupaciones “conducidas” (reception areas).
declaración de superficies para Guided Land Development, GLD
Un concepto de la orientación de la toma informal de tierras es la declaración tanto de terrenos
públicos como de privados que pueden ser parcelados y vendidos. En esto se provee por la parte
estatal la infraestructura básica en forma de calles, provisión de agua y desagües antes de la
ocupación y la construcción.
El GLD corresponde seguidamente a los programas site and service tradicionales, en los que
resulta una provisión pública de superficies urbanizadas para nuevos asentamientos en los márgenes
de la ciudad. Las conexiones a los servicios de provisión de agua y de desagües deben ser
realizadas por los mismos moradores. Estos programas se dirigen a solicitantes con in ingreso
determinado que pueden pagar cuotas bajas de compras o alquileres.
Declaración de “zonas especiales de interés social” en planes de uso del suelo y de desarrollo
urbano
Mientras que hasta ahora la declaración de zonas especiales de interés social (similares a las Zonas
Especiais de Interesse Social brasileras; ver cap. 5.1) en barrios marginales ya existentes resulta,
66
que es pensable - en el sentido de una dirección/conducción de la extensión de asentamientos
informales – declarar superficies correspondientes también de antemano en el plan de uso del suelo
o de desarrollo urbano. Esto podría ser tanto en tierras públicas como privadas, donde las tierras
privadas deben ser expropiadas. En Brasil y Colombia la declaración de tierras libres como “áreas
de interés social” es ya juridicamente posible, por supuesto que estas fueron usadas hasta ahora
solamente para la reubicación de familias en zonas de riesgo, áreas de protección del medio
ambiente y de barrios informales regularizados. La administración de este tipo de áreas puede
resultar sobre un puesto de asesorameinto estatal, en el se inscriben los interesados en el reparto de
tierras y reciben informaciones así como asesoramiento técnico para la construcción de casas e
infraestructura en autoconstrucción. De esta manera se pone a disposición una cantidad de terrenos
determinada cada año por la administración estatal. La propiedad de la tierra debería ser transferida
a mediano plazo a los moradores, mas o menos trás el pago de cuotas mensuales mínimas por un
tiempo determinado de 20 años. Ya que se trata de una adjudicación única nominal de la tierra,
puede reducirse considerablemente la especulación de la tierra o la venta inmediata.
La viabilidad de programas correspondientes supone paralelamente una intervención restrictiva en
ocupaciones ilegales, esto indica claramente que un asentamiento a largo plazo y seguro es posible
sobre “áreas preventivas”.
De la práctica son conocidos hasta ahora pocos ejemplos de una declaración preventiva de uso de
suelo por ejemplo en Pelotas (Estado Federal Rio Grande do Sul, Brasilien), donde no existe
ninguna favelas surgida espontaneamente dentro de la ciudad por la declaración de “áreas
preventivas”. Todos los terrenos ocupados ilegalmente son desalojados. Por cierto no puede
hablarse de una declaración ejemplar por la ubicación precaria de los canales de desagües y los
problemas higiénicos relacionados con esto.
Básicamente son de esperar por las administraciones municipales esperan las siguientes ventajas de
las declaración “preventiva” de áreas de asentamientos para las clases sociales bajas:
a) financieras
Expertos de los proyectos de desarrollo urbano parten de que una declaración previa de áreas con
infraestructura básica podría presentar para los presupuestos financieron municipales en primer lugar
una gran carga, a mediano plazo por cierto se esperarían importantes ahorros ya que las medidas
posteriores de regularización serían en total mas costosas en los barrios surgidos
67
informalmente.Hasta ahora no existe en la práctica ninguna comparación de costos exacta ya que los
gastos financieros para el proceso completo de regularización en los muy pocos casos es
exactamente conocido a causa de los diversos organismos estatales y no estatales involucrados.
Para la administración pública la obtención de vivienda económica en autoayuda significa además el
ahorro considerable en el área de la construcción pública de viviendas sociales.
b) de planificación urbana
A través de la declaración previa de las áreas se hace una contribución para el desarrollo de
asentamientos. Mientras que la ocupación informal actual de cualquier terreno en el área urbana
dificulta una planificación previsora del uso del suelo, se pueden dar impulsos para el desarrollo
urbano futuro a través de la declaración de áreas a ocupar (densificación de áreas no edificadas,
dirección de ampliación de asentamientos).
Críticos de las correspondientes declaraciones previas de áreas a ocupar advierten que por su
intalación se “incitaría” a la migración del campo a la ciudad o mejor dicho a la actividad de la
ocupación. A ello se contrapone que las áreas a corto o largo plazo sí o sí serían ocupadas. A
través de una ocupación “dirigida” por lo menos está garantizada la provisión de infraestructura
básica y la forma regular del asentamiento.
Además se puede justificar la no tolerancia de ocupaciones ilegales por lo menos parcialmente a
través de la declaración oficial de áreas para ocupantes informales.
c) social
El asentamiento planificado de familias de los estratos social de bajos ingresos con seguridad de
tenencia de la tierra da a los asentamientos llevados a cabo recientemente un estatus formal desde el
inicio. Esto significa para los moradores la posibilidad de la creación a largo plazo de contactos
sociales y nuevas redes en el sentido de vecindarios. Con respecto a las estructuras sociales, a
través de las medidas de mejoramiento en asentamientos marginales surgidos o mejor dicho a través
de las medidas de reubicación son frecuentemente destruídas, lo que dificulta una identificación con
el propio barrio y finalmente aumenta la predisposición a la migración y a la venta de los moradores.
En la práctica la declaración de “áreas de prevención” es seguramente difícil y solamente posible
con limitaciones. Son especialmente a nombrar aquí:
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• Escacez de superficie
En muchas ciudades grandes no se dispone de suficientes superficies de reserva para la declaración
de áreas especiales de interés social (por ejemplo Recife/Brasil, Medellín/Colombia).
• Distancia a los lugares de trabajo
En caso de que las ”áreas de prevención” se encuentren demasiado lejos de los centros y
subcentros urbanos o mejor dicho de los barrios residenciales de las clases sociales media y alta, los
moradores se encuentran considerablemente excluídos de las posibilidades de trabajo allí existentes
o confrontados con altos costos de transporte hacia los lugares de trabajo. Esto provoca
nuevamente la ocupación ilegal de zonas “cercanas al trabajo”.
• Voluntad política
Se puede concluír que la declaración de áreas de prevención y la rápida solución que va con ello de
la cuestión de la tenencia de la tierra no se trata en todos los casos de la voluntad política
correspondiente, ya que las promesas de tierras y viviendas de los políticos en las campañas
electorales son usadas muchas veces como medios de recudación de votos. Un otorgamiento claro y
efectivo de tierras reduciría considerablemente esta “relación de dependencia” de los ciudadanos de
las acciones de los políticos.
La declaración de áreas de prevención solo sería aplicable sosteniblemente a través de una amplia
participación de la población afectada, donde la conducción política resulta a través de la comuna
(concejo) y de los gremios participantes. El monitoreo del desarrollo de los asentamientos deberían
resultar a nivel de barrio. Básicamente es de reflexionarse, cuan lejos pueden ser involucrados los
professional developer y las empresas de provisión de servicios a nivel local en la planificación de
uso del suelo.
Posibilidades de la declaración de las áreas correspondientes existen a través de círculos paritarios
de trabajo (conselhos), como fueron fundadas por ejemplo en el marco de la descentralización
administrativa en Fortaleza/Brasil. A través de los Conselho de Planejamento Estratégico
previstos, en los que el proyecto local GTZ/PRORENDA también es miembro, la planificación a
largo plazo para el Area Metropolitana debe ser discutida. Por cierto a largo plazo, un cambio
69
puede resultar solo a través de una participación política amplia de las clases sociales bajas en la
conformación del plan de uso del suelo.
Básicamente se sostiene que una planificación preventiva del desarrollo de asentamientos ofrece un
gran potencial para la cooperación técnica. Este asesoramiento sería requerido aquí especialmente
en el área de la planificación de uso del suelo, la fijación de criterios de selección para la declaración
de superficies y en el apoyo a las organizaciones de base.
6.2. Modificación de parámetros normativos
Un cambio efectivo del desarrollo del asentamiento sobre todo en grandes ciudades,
aglomeraciones, areas metropolitanas etc., puede resultar a mediano plazo solo a través de
cambios de las condiciones básicas. Esto significa a nivel nacional una autorización o fomento de la
democracia y participación y la toma de aspectos centrales que afectan a la política de vivienda en la
constitución (derecho a vivienda, libre transito, etc.). Un ejemplo de la modoficación del marco
normativo es la toma de la “función social de la propiedad” en la constitución brasilera, que a nivel
local fomenta el establecimiento de “zonas especiales de interés social” (ZEIS; ver cap. 5.1)
(ALFONSIN 1997, pag. 62 y subsiguientes). Además sirve como base legal para la introducción de
procedimientos de expropiación en el uso inadecuado de terrenos para la construcción por razones
de especulación.
Básicamente ha de probarse ante una influencia del marco normativo, que importancia tiene esto o
quien se siente unido a las ventajas y que posibilidades existen realmente para la obteción y
modificación de las reglas legales. Aquí serían posibles las siguientes posibilidades de intevención:
• Incorporación de estandares adecuados (ver cap. 5.6): El proceso de regularización (y
declaración previa) puede ser simplificado y acelerado a través de la caída de los estandares
correspondientes. En grandes ciudades brasileras esto fue logrado por ejemplo a través de la
autorización de anchos menores de las calles en la ZEIS. Ya que los moradores en general no
disponen de auto, fueron previstas solo algunas calles con anchos normales (para ambulancia,
70
bomberos y medios de transporte públicos), mientras que en el resto del barrio se mantuvieron
los anchos menores de las calles surgidas por asentamiento espontaneo.
En la declaración de “áreas preventivas” deberían preverse estandares de einstieg bajos, que
pueden ir siendo aumentados (estandares en aumento). Para la mejor integración del barrio en la
ciudad se aspira a un apoyo en la diversidad de usos. Básicamente ha de reflexionarse por cierto
no acoplar la legalidad de barrios al cumplimiento de estandares urbanísticos (ver cap. 5.4;
WARD 1998).
• Implementación de procedimientos adecuados (ver cap. 5.6): A nivel nacional sería aquí
especialmente de nombrar el apoyo de la oficina de catástro en la creación de estructuras
descentralizadas y en la incorporación de medición simplificada (por ejemplo uso de fotos
aereas). Las comunas tienen necesidades de asesoramiento en la elaboración de procedimientos
para el otorgamiento de permisos de construcción y transferencias de tierras, en la fijación y
levantamiento mas efectivos y practicables de impuestos básicos así como en la racionalización
de procedimientos para la presentación de títulos de propiedad.
En los procedimientos de la puesta en vigencia del plan, los planes estructurales y del barrio
generalmente son aplicables y controlables como planes maestros demasiado largos de elaborar.
• Mejorameinto de la comunicación/acuerdo dentro de la comuna a través de la obtención de
gremios y comités descentralizados.
• Fomento del intercambio de experiencias a nivel local o de barrio en forma de “mesas
redondas” con representantes de las oficinas responsables de las administraciones
correspondientes, de las empresas de infraestructura y de los moradores de los barrios o mejor
dicho intercambio de experiencias intercomunal sobre las posibilidades y resultados de
modificaciones en el ámbito normativo.
6.3. Necesidad de planificación intermunicipal del uso del suelo
La urbanización creciente mundialmente y paralelamente el crecimiento superficial enorme de las
agomeraciones urbanas, que toca cada vez mas fuerte a los municipios vecinos, requiere para el
71
futuro planificaciones intermunicipales. A través de las reservas cada vez mas limitadas en la ciudad
o a través de precios de suelo extremadamente altos sobre las áreas aún restantes (ver Bogotá), se
dan crecientes tomas informales de tierras de los estratos sociales de bajos ingresos delante del
frente de urbanización existente sobre áreas de municipios colindantes.
Se considera como muy interesante la iniciativa del proyecto GTZ/PRORENDA en Recife/Brasil,
que propone un programa de financiamiento donde participan todos los 14 municipios del Area
Metropolitana. Según la cantidad de población se tendrían que poner a disposición fondos para la
declaración de nuevas áreas para la construcción de viviendas sociales o la ocupación. Cuando una
ciudad declara de menos debe pagar correspondientemene mas al fondo comunitario.
En total existe sin embargo hasta ahora grandes problemas en la aplicación de la planificación
intermunicipal:
• Hasta ahora existen en la práctica pocas planificaciones intemunicipales de mediano plazo, ya que
todas las estratégias de desarrollo urbano apenas llegan mas allá del horizonte electoral (4-6
años).
• Frecuentemente en cada municipio del consejo de planificación intermunicipal los parlamentos
comunales están gobernados por diferentes colores partidarios que no están interesados en una
cooperación políticopartidaria.
• A pesar de la creación de consejos de planificación intermunicipales, el área de influencia política
de cada uno de los municipios termina en el límite de su jurisdicción urbana.
• Los consejos de planificación intermunicipales hasta ahora generalmente no están antepuestos a
las oficinas de planificación urbana, sino que existen paralelamente a ellas. Esto lleva a la
duplicidad de planificación y a conflictos de competencia. Esto se da especialmente cuando las
responsabilidades de los actores no están bien delimitadas.
• Hasta ahora existe en pocas ciudades una planificación integral acordada entre todos los sectores
de la administración. Sin embargo una planificación de este tipo es una base imprescindible para
una cooperación con otros municipios.
• Empresas estatales de provisión de servicios (agua, gas, electricidad, transporte urbano) realizan
en general una declaración de sus redes de infraestructura independientemente de la planificación
urbana oficial (ver cap. 5.4). Paralelamente en este ámbito, la cooperación intermunicipal
funciona mucho mejor que en la planificación del uso del suelo.
72
El éxito de las estratégias de regularización urbana depende de la continuidad política de un partido
y de la voluntad política del gobierno municipal. En el ejemplo de Pôrto Alegre, donde un partido
está en el poder desde hace varios períodos de gobierno, se muestran mayores éxitos que en los
municipios donde no se dió una orientación político-partidaria contínua de la administración urbana.
Resumiendo se puede afirmar: Los costos para medidas posteriores de regularización son muy altos
ya que el proceder administrativo de las administraciones urbanas, especialmente en el área de la
administración de tierras, funciona muy mal o mejor dicho los pasos de legalización son demasiado
largos. Las subvenciones de estos pasos a través del pago de abogados, etc., se consideran con
sentido solo con restricciones ya que el sistema burocrático no se modifica. En total haría falta mas
bien un enfoque macro para el mejoramiento de la estructura, eventualmente también (como en
muchos proyectos integrales de desarrollo urbano ya realizado) mediante el fomento de las
organizaciones de base. En el marco de la duración relativamente corta de los proyectos tiene mas
sentido una inversión en el fortalecimiento efectivo a mediano plazo de la participación y de la
transparencia. Fundamentalmente se parte de que una obtensión de seguridad de tenecia lo mas
rápido posible llevará a una mayor identificación de los moradores con “su” barrio y por
consiguiente se estimulan las medidas de la construcción de autoayuda.
73
7. Conclución
Las formas de la propiedad de la tierra, de la toma informal de tierras y de los conflictos resultantes
en ciudades grandes de los países en desarrollo presentadas en los capítulos 2 y 3, a manera de
resúmenes, se conocen por lo menos desde los años ‘70. Esto también vale igualmente en forma
algo atenuada para las medidas públicas de regularización en áreas de asentamiento informales de
grandes ciudades (cap. 5.6), sin embargo, apenas en las áreas del mercado de tierras en
asentamientos informales (cap. 4) así como en las posibilidades alternativas para la obtención de
seguridad jurídica sobre el terreno (cap. 5.3). Aquí existe aún por un lado una gran necesidad de
investigación, pero por otro lado también un déficit por lo menos igualmente grande en la aplicación
o mejor dicho prueba de este tipo de posibilidades alternativas en la práctica, es decir, en proyectos
de la cooperación al desarrollo, sin hablar de posibilidades y parámetros preventivos para dirigir la
toma informal de tierras (cap. 6).
Seguramente presenta actualmente el tema de la seguridad de la tierra o mejor dicho de la tenencia
(security of land tenure) en áreas de asentamientos surgidos de manera informal en grandes ciudades
la piedra fundamental absoluta (ROYSTON 1998, pag. 17), es decir asegurar el derecho de
tenencia y de vivienda de los ocupantes de la tierra o los compradores informales de tierra –en
concordancia con la necesidad básica del “derecho a vivienda” aceptada por todos (cap. 6.2) –
(ver ROYSTON 1998, WARD 1998). Lo mismo cuenta en los barrios informales que rápidamente
se densifican (overcrowding) para los hogares afectados por “subletting and sharing” (ROYSTON
1998, pag. 16).
Las áreas temáticas de reforma de tenencia de la tierra, medidas de regularización y mercado de
tierras en áreas de asentamientos surgidos de manera informal en grandes ciudades de países en
desarrollo fueron tratados detalladamente - tanto de forma general como también a través de
muchos ejemplos de casos - en dos seminarios internacionales grandes sobre “Regulación y
Mercado de Tierras”. Presentaciones comparativas de Centro América y del Sur (16.-18.03.1998
in Medellín/Colombia) así como sobre “Comparative Policy Perspectives on Urban Land Market
Reform in Latin America, South Africa and Eastern Europe” (07.-09.07.1998 en Cambridge
(Mass./EEUU). Resultados de ambos seminarios en medida no poco considerable fueron
involucrados al presente estudio. En la mayoría de los ejemplos de casos fueron demostradas
74
claramente las posibilidades (también alternativas) para curar los síntomas de la toma informal de
tierras (ver cap. 5). Finalmente esto permanece insatisfactorio a pesar de la ganancia de
conocimiento y del intercambio de experiencias.
Ante el trasfondo del crecimiento continuo poblacional y de superficie en algunas
metrópolis/megaciudades así como en muchas ciudades grandes e intermedias latinoamericanas, que
demuestran criterios favorables de ubicación y de crecimiento, en Medellín también se discutió
parcialmente una nueva forma de posibilidades de solución: medidas preventivas para la
declaración/puesta a disposición de áreas apropiadas (reception areas, free settlement areas) para
una ocupación “dirigida”, para poder conducir la declaración de asentamientos en cuanto a
superficie de grandes ciudades, etc. y con ello hacerlo controlable en el sentido de una planificación
urbana efectiva.
La declaración planificada de áreas de este tipo, y por consiguiente, la legalización a priori de las
ocupaciones ilegales o de la venta semilegal de tierras se contrapone totalmente a la opinión pública
actual y a su respectiva forma de actuar, pero parece ser una alternativa sustancial. Con ello es
posible - aún hasta con una demanda seguramente creciente de tierra - dirigir la creación de nuevos
barrios de viviendas precarias de forma espacial, quizás hasta limitarlos y conducir el crecimiento
espacial de ciudades grandes o sea hacerlo planificable y controlable.
75
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Anexo 1 Zonas/Areas de Interés social (Zonas/Areas Especiais de Interesse Social;
ZEIS/AEIS) en Brasil y el ejemplo Recife.
Desde mitad de los años 80, en las ciudades brasileras se definen las llamadas ”zonas especiales
de Interés social”, que según la ciudad tienen denominaciones diferentes cómo por ejemplo ZEIS
en Recife, AEIS en Río de Janeiro y Pôrto Alegre, Profavela en Belo Horizonte, ZRE en
Fortaleza. La base político-legal para la creación de las ZEIS es la prioridad de la función social
sobre el derecho de propiedad como fue definido en la constitución brasilera de 1988. Al fin y al
cabo con la creación de las ZEIS se pretende un mayor compromiso social de la propiedad
inmueble o mejor dicho de los porpietarios. El objetivo principal es la integración urbanístico-
infraestructural del barrio y la integración jurídico-social de los habitantes de las áreas de las ZEIS
en la ciudad regular y formal; eso significa - bildlich gesprochen -, que las favelas aparecen en los
respectivos planos de la ciudad y que con ello se reconoce oficialmente su existencia.
En Recife, las primeras ZEIS fueron defindas en 1983 en el plan de desarrollo urbano, con lo cual
Recife tiene una función pionera en Brasil. Como resultado de la presión de las organizaciones
barriales, en 1987 se comenzó con la implementación de un procedimiento de regularización para
las ZEIS. Como tal pueden ser considerados:
• asentamientos ilegales "consolidados" con déficits en el abastecimiento de infraestructura
básica,
• áreas para futuros barrios de interes social ( sozialen Wohnungsbaus) y
• áreas colindantes a asentamientos ilegales necesarias para el reasentamiento de los habitantes
de la favela en el proceso de regularización.
Para cada área de ZEIS es obligatorio la aplicación de un plan urbanístico que define p.ej. la
dimensión maxima (250m²) y mínima (18m²) del lote (en zonas de reasentamiento 250 - 40 m²
respectivamente), además la densidad de la edificación, la altura de los edificios, etc. Con ello no
se previene – en contra de los comentarios oficiales – una especulación inmobiliaría, sobre todo,
porque la venta del lote/casa está permitida esplicitamente aunque se requiera el visto bueno de la
administración pública respectiva.
Sin embargo, los hogares allí residentes (que pertendecen casi exclusivamente a los estratos bajos
y muy bajos de la población) fueron asegurados por el solo hecho de la declaración de los ZEIS,
es decir, ellos están protegidos en adelante de un desalojo. En el proceso en parte muy largo de
80
regularización se efectua en el caso de áreas públicas la concesión de uso (por 50 años;
Concessão do Direito Real de Uso) o sobre áreas privadas la entrega del título de propiedad
(Uscapião Urbano; ver ejemplo 14).
La directiva para la reglamentación urbanística es la estructura edilicia existente, eso quiere decir,
que las normas fijadas del plan de desarrollo urbano y/o del plan del uso del suelo no valen. De
esta manera se puede mantener en la mayoría de los casos la estructura urbanística momentánea
en las áreas ZEIS y quedan suprimidos los reasentamientos costosos y – desde el punto de vista
social - criticables. Esto quiere decir, que aquí el ancho de las calles y los tamaños de los lotes
pueden quedar por debajo de las normas mínimas y se puede exceder la densidad de edificación
máxima permitida.
Junto a las medidas de mejoramiento arquitectónico-infraestructural, también se quiere fortalecer la
infraestructora social en los barrios ZEIS. Para esto, para cada ZEIS está reglamentada una
respectiva comisión constituída por representantes de la adminstración municipal, de los habitantes
de los ZEIS y de orgnaizaciones no gubernamentales (ONG). Para la defensa del interesés
superior existe a nivel municipal un foro de representantes de todas las ZEIS (ver ALFONSIN
1997, 1998; VERISSIMO 1998).
81
Anexo 2 Trato con la ocupación de tierras y asentamientos informales en Sudáfrica
Los squatter camps surgieron en Sudáfrica, por un lado, sobre áreas no edificadas dentro de los
townships y, por el otro, en la periferia y dentro de homelands cuando colindan directamente con
las ciudades que quedaron reservadas para la población blanca. Ejemplos de ello son los squats
en Soweto, de los cuales algunos consisten de más de 30.000 vivendas precarias, y los
homelands colindantes a DURBAN donde viven alrededor de 1,5 millones de squatter
(BÄHR/JÜRGENS 1993).
Muchos de estos asentamientos informales existen ya desde hace varios años y sus habitantes
consideran sus terrenos como “seguros” por derecho consuetudinario. Análogamente se insiste en
el “White Paper on South African Policy” (1997, S. 33) que ”a de facto system of land rights
exists on the ground, even if it is not legally confirmed”.
1. Legislación nacional
Hasta hace poco tiempo atrás, el trato von squatters en Sudáfrica fue establecido por ley en el
Prevention of Illegal Squatting Act (52/1951). Esta ley preveía que los squatter iban a ser
perseguidos judicialmente/penalmente o reasentados. Recién en 1986 y luego en 1988, la ley fue
ampliada en el sentido que el mejoramiento de barrios informales fue incorporado, lo que llevó a tal
situación, que en los asentamientos informales se podía entregar la posesión en forma de
arrendamiento y finalmente la propiedada. A través del Less Formal Township Establishment
Act (113/1991) que fue aprobado en el proceso de la reforma agrária1, se abolió otra parte del
Prevention of Illegal Squatting Act. El Less Formal Township Establishment Act tiene cómo
objetivo crear las precondiciones para procedimientos más cortos en la determinación del uso del
suelo, de la entrega de tierra, del desarrollo de tierra así cómo en el reconocimiento legal de
municipios. En el Development Facilitation Act (DFA) (67/1995) aprobado en 1995 un párrafo
del Capítulo VII (Land tenure matters) trata explicitamente la conversión de derechos informales
1 El White Paper on South African Land Reform (1991) forma la base junto al Abolition of Racially Based Land Measures Act (108/1991),al Upgrading of Land Tenure Rights Act (112/1991) y al Less Formal Township Establishment Act (113/1991) para una nueva tenencia de la tierra en Sudáfrica después del estado de Apartheid. La reforma agraria (Landreform) abolió la separación de razas en el otorgamiento de tierra y junto a ello las racial zones para las que existían diferentes leyes y procedimientos administrativos.
82
en títulos formales de tierra y marca lineamientos básicos sobre el procedimiento respectivo1.
Además el DFA prevé staged tenure, que lo que quiere es facilitar una seguridad de tenencia de
la tierra temprana. De esta forma, las personas que se asientan en tierras aún desvinculadas
infraestructuralmente, podrían adquirir derechos de tenencia desde el principio. Hasta el momento,
no se llegó a una concretización del procedimiento porque el ministerio responsable, el Department
of Land Affairs, primeramente se ocupó de la regularización de la tierra rural y recién ahora
comienza con la elaboración de los lineamientos para el sector urbano.
Mientras tanto, fue abolido ya el Prevention of Illegal Squatting Act incluyendo sus
complementos de 1986 y 1988. En este momento un nuevo anteproyecto de ley se encuentra en el
parlamento para su discusión. Este Unlawful Occupation of Land Act contiene tres aspectos: el
impedimiento del desalojo ilegal de tierras privadas (hasta la expropiación del propietario actual),
la implementación de reación de un procedimiento a seguir por los propietarios de la tierra para
poder no obstante desalojar a ocupantes ilegales de sus tierras, y lineamientos para la penalización
en situaciones particulares.
El procedimiento actual a seguir en los asentamientos informales preve, que en un primer paso el
arrendamiento tiene que ser formalizado completamente conforme al Less Formal Township
Establishment Act y, en un segundo paso, se entregan títulos individuales de propiedad a base del
Upgrading of Land Tenure Rights Act (ULTRA). Unicamente cuando un asentamiento ya esta
reconocido cómo formal(ized) township y con ello ya está parcelado y equipado con
infraestructura básica, existe el derecho tanto al título de propiedad cómo también a las
subvenciones ofrecidas por el Department of Housing. Dichos housing subsidies pueden ser
usados por personas privadas para la obtención de los títulos de propiedad. Según el ingreso
mensual, estas subvenciones se encuentran entre los 5 000 y 15 000 Rands, adicionalmente a los
estos también se puede solicitar un crédito2. La precodición para la adquisición de housing
1 Dos principios fundamentales del DFA son (White Paper on South African Policy 1997, pag. 81): a) Policy, administrative practice and laws should provide for urban an rural land development and facilitate the development of formal and informal, old and new settlements. b) Policy, administrative practice and laws should discourage the illegal occupation of land, with due recognition of informal land development processes. 2 Dado que el Department of Land Affairs (y sus oficinas descentrales) por constitución son los responsables del registro de la tierra y que también ha redactado las leyes fundamentales como el ULTRA, pero el Department of Housing (y sus epresentaciones en las provincias) deben aplicarlas y también son responsables del
83
subsidies es entre otros un ingreso mensual máximo de 500 DM, la nacionalidad sudafricana, y el
hecho que la persona solicante o su pareja aún no hayan recurrido a un crédito estatal.
Otro programa financiero nacional que puede ser aprovechado tanto para asegurar y mejorar los
derechos de tenencia, como también para la adquisición de tierra o para financiar infraestructura
básica, es el Settlement/Land Acquisition Grant, que ofrece el Department of Land Affairs bajo
los mismos criterios como los housing subsidies y también hasta un monto máximo de 5000
Rands.
2. Programas de las provincias, el ejemplo Gauteng
El derecho de entregar derechos de la tierra en áreas urbanas fue transferido a las provincias en
noviembre de 1995. Con ello la responsabilidad en el trato con los asentamientos informales ha
aumentado considerablemene. Los programas de las provincias se dirigen en primera instancia a
personas sin tierra y son de esta forma una especia de medida preventiva para impedir la creación
de asentamientos informales.
En la provincia Gauteng se realiza actualmente programa piloto (Mayibuye programme) que
abarca la puesta a disposición de tierra bajo el Settlement/Land Acquisition Grant. El subsidio
debe ser utilizado para la compra privada de tierras y el registro del terreno, y proveer al
receptor/usufructuario de derechos de tenencia de la tierra seguros. El subsidio se entrega recién
cuando el respectivo gobierno y/o administración local ha puesto su tierra a disposición para el
asentamiento. Se puede emplear el subsidio solamente para la adquisición de tierra privada cuando
está acorde a los planos básicos de la provincia/de los niveles locales.
A través de la declaración de terrenos para personas sin tierra y la puesta a disposición de
subsidios financieros en el marco del Mayibuye programme del Gauteng Department of Housing
se trata de prever las invasiones de tierras. De esta manera se puede, por un lado considerar la
implementación temprana de infraestructura y por el otro impedir el asentamiento (urbanización) en
áreas no aptas. Así los Mayibuye programmes posibilitan el surgimiento de una especie de
asentamientos informales formalizados. En Gauteng se espera también que en estos ”squats”
formalizados comiece rapidamente un proceso de consolidación como fue también el caso en
otorgamiento de los housing subsidies, se producen frecuentemente complicaciones que dificultan la implementación de los diferentes programas de forma adicional.
84
muchos barrios informales latinoamericanos después de la reducción del riesgo de desalojo. En
este caso, Latinoamérica es el modelo para los planificadores y políticos sudafricanos.
A pesar de los primeros éxitos, el Mayibuye programme es frente a la grand cantidad de
inmigrantes mensuales casi insignificante. Además, se dirige en primer lugar a personas sin tierra.
La declaración de áreas como áreas para la reubicación de los habitantes de barrios informales ya
existentes tiene por el contrario poca prioridad.
3. Medidas a nivel local, el ejemplo del Eastern Metropolitan Local Council
(EMLC) en Johannesburgo
El EMLC es responsable de la planificación y el desarrollo urbano del este de Johannesburgo.
Dentro de su área administrativa tiene el único barrio informal céntrico de Sudáfrica. Los primeros
habitantes de Alexander habían comprado sus tierras a principios de este siglo a un finquero.
Aquellos también fueron inscriptos en aquel entonces en el registro de tierra y con ello los
habitantes contaron con títulos legales de tierra. Dado que Alexander era el único barrio de
Johannesburgo habitado por negros, en el transcurso de las décadas se llegó a una densificación de
los terrenos por la subdivisión, que finalmente llevó a que no se pudieran reconocer ya los límites
originales de los terrenos ni los derechos de propiedad. Por ello el reconocimiento de los títulos de
propiedad es sumamente difícil y require de investigaciones amplias. Esto se podrá realizar
mediante la interpretación de fotos aéreas de diferentes fechas, la búsqueda de documentos en los
archivos de las administraciones públilcas de los barrios que en este siglo fueron responsables del
Alexander, y sobre todo un análisis detallado de la situación actual. Esto último es practicamente
imposible dada la permanente inmigración y emigración de sus habitantes.
Junto al reconocimiento de los derechos de propiedad de la tierra se requiren
correspondientemente otras medidas para la creación de viviendas. El EMLC está ejecutando
actualmente tres proyectos para el mejoramiento de la situación de vivienda de los habitantes de
Alexander. Dos de ellas son parte del programa nacional housing subsidy y conjuntamente pone a
disposición viviendas para 4750 hogares colindantes al área actual de Alexander. El tercer
proyecto debe crear 1200 unidades de vivienda dentro del área ya construída en el centro de la
ciudad. Con los tres proyectos se intenta reducir la enorme densidad en Alexander.
El EMLC persigue actualmente dos estrategias con respecto a la provisión de viviendas: la
identificación de áreas a urbanizar y allí el asentamiento de “los sin tierra” y los habitantes de
85
asentamientos informales y la creación de las condiciones básicas bajo las que el acceso a vivienda
se simplifica. La verdadera tarea del EMLC según el propio entendimiento de los colaboradores
no debe ser la puesta a disposición de vivienda, sino la obtensión de las condiciones básicas
correspondientes. En ello se encuentran con múltiples problemas (ver ABRAHAMS 1996a/b,
1997; ROYSTON 1998):
• Las tierras ubicadas cerca del centro son escasas, ya que la mayoría de la tierra está en
propiedad privada y por que los propietarios blancos no quieren vender sus tierras para la
finalidad del asentamiento de miembros de la clase baja negra.
• Oposición de la población - sobre todo blanca - que reside en los barrios colindantes de la
clase media y alta.
• Escacez frecuente de la voluntad política necesaria.
• Los recursos financieros públicos, así como la capacidad de la industria de la construcción, son
limitados.
• La capacidad limitada de las administraciones municipales.
• La private-public-partnership planificada aún se encuentra lejos. La idea fue/es que los
lineamientos solamente deberían darse al sector privado y que éste se tenga que encargar de la
provisión de viviendas, lo que también debería llevar a la creación de puestos de trabajo. Esto
fracasó hasta ahora, sobre todo por la no existencia de un programa concreto.
• Demasiadas leyes y reglamentos que parcialmente se superponen
• Ninguna separación clara de las responsabilidades de los diferentes ministerios, así como de la
escacez de definición de roles y responsabilidades.
Resumen
Los problemas que aparecen en el contexto de la legalización de barrios informales en Sudáfrica
tienen estrecha vinculación con cuestiones de la administración de tierras y problemas
institucionales que, entre otros, son una consecuencia del complejo sistema de administración de la
tierra en los anteriores townships de la población negra. Los actuales cambios en el gobierno de
los que resultan muchas leyes y tareas nuevas para la administración complican aún más la
situación. Las funciones y los poderes de desición con respecto a cuestiones de tenencia de la
tierra aún no son clararos, las administraciones comerciales tienen que encargarse de muchos
ámbitos políticos nuevos y la administración local casi no cumplen con sus nuevas tareas por sus
86
limitaciones financieras y de personal. Esto cuenta mucho más en regiones alejadas que en el caso
descripto en Johannesburgo (Abrahams 1996b).
Finalmente se puede considerar que la base legal en Sudáfrica ha cambiado mucho en los últimos
10 años a favor de los habitantes de los barrios informales y que la formalización y legalización de
estos barrios no es sólo posible, sino también explícitamente deseado. Las medidas concretas
tomadas como el Mayibuye Programme con orientación más bien preventiva de la adminsitración
de Gauteng y las medidas curativas del EMLC, no son por cierto mas que una pequeña parte de
las medidas necesarias. Correspondientemente perduran las instituciones informales como el
subalquiler informal de “espacios habitables” en Alexander o Soweto y la ocuapción ilegal
organizada de tierras (ver ejemplo 6), que para muchos buscadores de tierra de los estratos
sociales bajos es la única posibilidad de tener acceso a vivienda.
87
Anexo 3 La situación de tenencia de la tierra en los barrios informales de
Dakar/Senegal
Dentro del perímetro urbano de Dakar se encuentran varios barrios informales que se diferencian
fuertemente entre sí, tanto en su tamaño y su ”aspecto” como tambén en su situación de tenencia.
Mientras que en los barrios céntricos Dalifort y Ouakam viven entre 6000 y 7000 personas en
viviendas precarias construídas en madera y chapas unas sobre otras, en el asentamiento ubicado
en la periferia de la ciudad “Pikine irregulier” viven mas de 300.000 personas en casas sólidas
menos apretadas construídas en piedra.
La situación de tenencia de la tierra es diferente en todos los barrios informales. En Arafat, por
ejemplo, existen las tres formas existentes de tenencia formal: ”Domaine national”, ”domaine
privé” y ”domaine de l`etat” paralelamente (ver ejemplo 1). En los ex-pueblos Ouakam y
Cambérène se superponen el derecho moderno y el tradiconal. Mientras que en estos barrios vale
oficialmente el derecho moderno, según el cual la tierra pertenece al ”domaine nacional”, en la
práctica diária se aplican las reglas cunsuetudinarias.
88
Para aclarar las diferentes situaciones de partida en el caso de una formalización planificada en el
siguiente texto se hace un breve resumen de las diferentes características de cada uno de los
barrios.
Dalifort
En Dalifort residen cerca de 7000 personas en 20 ha de tierra, sobre todo en viviendas precarias
de laminado metálico y madera. En este momento se construyen las primeras casas sólidas. Hace
dos años fueron entregados allí a los moradores los primeros títulos de tenencia de la tierra en
forma de derechos de uso inscriptos, los denominados droit de superficie. Aunque los títulos en el
fondo no son vendibles, se estima que alrededor de un 5% de los habitantes originarios entre tanto
han vendido ya sus terrenos. Mucho más alta es la cantidad de inquilinatos y subinquilinatos.
Antes del regulamiento, la mayor parte del asentamiento actual era propiedad del estado. Una
pequeña parte del área era sin embargo propiedad privada. Los cinco propietarios no vivian más
en Dalifort desde hace muchos años o, en parte, nunca vivieron allí. Tres de los propietarios eran
europeos. Luego de haber localizado a los propietarios privados, estos recibieron una
indemnización y los terrenos fueron transferidos a propiedad estatal. Recién entonces se entregó el
droit de superficie a los habitantes del asentamiento (ver ejemplo 2). Con esto se prestó atención
a que nadie pueda obtener dos lotes.
Pikine irrégulier
Pikine irrégulier es el barrio informal más grande de Dakar. Allí residen rededor de 300.000
personas. En contraposición a Dalifort, la mayoría de ellos viven en casas sólidas de piedra. En
primavera de 1998 se estaba convirtiendo el barrio de domaine national en domaine de l’Etat
(ver ejemplo 1). Para verano de 1998 estaba prevista la entrega de droit de superficie. Las dos
oficinas de catastro y de registro de tierra responsables cuentan con tan pocos medios financieros
y materiales, que sin apoyo externo ni se hubieran tenido el papel necesario para este trabajo, ni el
combustible para ir a los assentamientos para realizar la mediciones.
Arafat
En Arafat residen actualmente alrededor 9.500 personas - sobre todo mejor instruídas.
Correspondiente a su situación de financiera, la sustancia edilicia de sus viviendas es relativamente
buena, sin embargo, los habitantes no cuentan con un título de propiedad y el barrio está
89
considerado como informal. Mientras que menos del 10% del área es propiedad privada, un 40%
pertenece a Domaine Nationale y más del 50% a Domaine de l’Etat. Cerca de un cuarto de las
42 ha del área “fueron víctimas” de la politique bulldozer en 1985. Aún hoy muchos habitantes
están traumatizados por esta demolición, lo que se manifiesta en una elevada desconfianza frente al
estado.
Ouakam y Cambérène - dos pueblos tradicionales
Los dos pueblos Ouakam y Cambérène se encuentran hoy dentro del perímetro urbano de Dakar.
En 1964 la tierra fue transferida oficialmente a domaine national. Paralelamente al derecho
moderno siguen siendo válidas las reglas tradicionales. Sin embargo, los dos sistemas
constitudinarios y sobre todo los actores en los dos barrios están expresados de forma muy
diferente.
Cambérène
Cambérène originariamente fue un pueblo de pescadores, fundado por un Marabout.
Correspondientemente aún hoy la importancia del actual Marabout es fuerte que está reconocido
por los habitantes del barrio cómo la autoridad superior. A él le pertenece, desde el punto de vista
de los habitantes del pueblo, toda la tierra. En esto interesa poco, que la tierra oficialmente está
inscripta cómo Domaine national.
Originariamente, los lotes que están edificados con casas de piedra eran suficientemente grande y
los caminos entre ellos suficientemente ancho cómo para servir de espacio social. En los últimos
años, sin embargo, las casas fueron subdivididas y ampliadas cada vez más, de modo que se fue
perdiendo el espacio que desde el punto de vista de los habitantes había sido tan importante para
el contacto entre los vecinos (anteriormente era costumbre comer en los pasillos entre las casas,
encontrandose y charlando así regularmente con los vecinos).
Cuando los integrantes del proyecto de la GTZ llegaron por primera vez, hace muchos años ya, a
Cambérène, el Marabout no permitió ningunga intervensión. Mientras tanto, algunos habitantes del
barrio ven la necesidad de una regularización para impedir que todos los espacios libres sean
edificados de forma descontrolada y con ello perdiendo su función social.
90
Ouakam
Los 6000 habitantes de Ouakam viven parcialmente en casas de piedra y parcialmente en casas
precarias de chapa metálica y con paredes de madera. Las en total 20 has. están densamente
edificadas y muchos terrenos no son accesibles con vehículo que, sobre todo, en caso de incendio
podría tener consecuencias desastrosas. El pueblo está ubicado mucho más al centro de Dakar
que Cambérène. Esta debe ser una razón por la que el consejo de ancianos, en parte hombres muy
cultos, sea más abierto y mucho más dispuesto a una cooperación con el proyecto de la GTZ. En
Ouakam, desde el principio, se trabajó conjuntamente con el consejo de ancianos y de esta
manera reconociendo también su autoridad y competencia tradicional con respecto a la entrega de
tierras y de derechos de uso.
El ejemplo Dakar aclara que no se puede partir de una situación de tenencia uniforme en todos los
asentamientos informales de una ciudad grande, sino que es necesaria la evaluación de la situación
de tenencia individual en cada asentamiento informal.
91
Anexo 4 Community Land Trust en Voi/Kenia
Tanzania Bodeni Community Land Trust Project - El trasfondo de su creación
La urbanización del asentamiento informal Tanzania-Bodeni, en la parte austral del área urbana
vieja de Voi, que se encuentra a unos 150 km. de Mombasa en la ruta principal a Nairobi en el
Taita Taveta District, comenzó en los años ‘50. Las personas se asentaron - sin adquirir derechos
de tierra - en parte en la tierra de la Kenya Railways (tierra estatal) y en parte en tierra privada de
una plantación de Sisal. La situación legal insegura y por consiguiente la amenaza permanente de
desalojo se refleja en el estado de las casas. Ni siquiera el 1% de la sustancia edilicia pudo ser
categorizada como permanente. La mayoría de los alojamientos consisten de barro y tranzado
(Flechtwerk). Era insuficiente la infraestructura adecuada y las instalaciones sanitarias.
Por iniciativa de los ocupantes informales en Tansania-Bodeni la administración pública se
contactó con el Small Towns Development Project en Nairobi y solicitó el apoyo en la
legalización y el mejoramiento del área (MLG/GTZ o.J., pag. 1 y subsiguiente).
Separación de la propiedad en tierra y en vivienda (inmueble)
Después de la corroboración del deseo de legalización y para el mejoramiento del área del
proyecto por todos los actores involucrados, la municipalidad se dedicó a la selección de un
modelo adecuado para asegurar la tenencia de la tierra a largo plazo. Entre diferentes modelos fue
identificado el Community Land Trust (CLT) por el municipio. El CLT está basado en la idea de
asegurar de forma sostenible la tenencia comunal de la tierra. Con este motivo se creó una
sociedad. Los miembro del Land Trust reciben únicamente derechos de uso y no de propiedad
sobre los terrenos administrados en forma fiduciaria por el Land Trust. Las familias son solamente
propietarios de las inversiones realizadas sobre los terrenos que se les entregó, que también
pueden ser dejadas en herencia. En consecuencia, en caso de mudanza de un miembro del barrio
pueden ser vendidas solamente las mejoras pero no la tierra. Esta “recae” nuevamente en el CLT.
A través de este paso, fue realizada la separación entre la tierra y la edificación sobre un terreno,
con lo cual el mercado de tierras fue limitado desicivamente (MLG/GTZ o.J., S. 5).
92
Community Land Trust (CLT) - A tenure model
The CLT is based on a model designed in the USA and is a result of various efforts of exploring
adequate tenure systems. A combination of traditional African and Islamic land tenure systems was
modified and adjusted to the local situation of the Tanzania Bodeni squatter settlement. The tenure
model is based on communal ownership. The community owns the land and the members of the
community act as Trustees with no right of ownership to the land but usufructary rights.
Officially, the rights to the land are secured by registering it in the name of the community. Each
individual owner of structures is owner of the developments and improvements undertaken on the
land plots. These developments and improvements but not the land itself can be inherited and
bequathed. The land cannot be sold but the developments made on it. Land and development have
been split up. The basic principle of this model is to secure tenure sustainable for the whole
community which in effect will allow individuals to benefit. Speculation and forces of a land market
are reduced (GTZ 1997, S. 210).
El marco legal
Ya que el CLT está basado en un modelo desarrollado en los EE.UU. que contiene tanto
elementos del derecho tradicional de la tierra africano como también del islamico, tuvieron que ser
tomadas algunas medidas para poder adecuarlo a la legislación de Kenia. Los proyectos de ley
fueron elaborados bajo la participación pública de los ministerios involucrados, representantes de
ONG’s, de la administración municipal de Voi y del consejo municipal del Tansania-Bodnei junto a
asesores jurídicos y el Small Towns Development Project (STDP). Como no existía un solo
proyecto de ley que hubiera sido apto para este objetivo, fue necesario probar diferentes
posibilidades de regularización. El resultado fue una combinación de diferentes proyectos de ley
(MLG/GTZ o.J., pag. 6).
Pasos para la legalización del CLT (MLG/GTZ o.J., pag. 6):
1. En primer lugar los pobladores se asociaron en forma de una organización reconocida por ley
con propio estatuto y reglas que se acordaron con el concepto del CLT. Bajo el Societies Act
fue registrada después la Tanzania-Bodeni Settlement Society.
93
2. Para la sociedad fue creado un Trust Deed para dirigir el Board of Trustees en el manejo de la
tierra comunitaria. Se nombró a trustees y se los registró con el nombre Tanzania-Bodeni
Community Trust bajo la ley Trustees (Perpetual Succession) Act.
3. Para fortalecer el Trust Deed las condiciones que concuerdan con el CLT fueron negociadas
con el Commissioner of Lands e involucradas en el contrato principal (headlease) que abarca
toda el área. Los pobladores individuales reciben subcontratos del CLT.
4. Cómo la tierra tenía que ser entregada bajo de un título (headlease) se registró bajo el
Documentation Act el plan de desarrolo ya aprobado, que define los límites de los terrenos,
calles e instalaciones públicas.
5. Finalmente se preparó los subalquileres para los miembros individuales de la sociedad a través
del Trust para garantizar de esta forma la seguridad de tenencia (security of tenure), regularizar
el uso de la tierra y para unir los inquilinos a los principios del CLT.
Todavía no fue posible la entrega del documento (title deed), que confirma la propiedad del CLT
sobre la tierra de Tansania-Bodnei. La razón de esto es el proceso tan largo de negociaciones con
el propietario original de la tierra. Las negociaciones con empresa de la plantación de sisal se
prolongaron mucho mas. Por ello no fue posible hacer las mediciones del terreno para inscribirlo
en el catastro. Además, el CLT es un concepto totalmente nuevo, que de esta forma hasta ahora
nunca había sido probado en Kenia. Así, todo el procedimiento, incluida la comprobación de los
requerimientos legales y de los diferentes pasos de la entrega de la propiedad al CLT, requiere
extraordinariamente mucho tiempo.
Otro paso a realizar aún es la fijación de este procedimiento (la garantía de derechos de propiedad
de la tierra por medio de un CLT) en la legislación nacional.
Anotaciones sobre la repetición del procedimiento en VOI
Según afirmaciones de integrantes del proyecto el CLT podría ser una posibilidad para el
mejoramiento y de la legalización de barrios informales que posibilitaría a los estratos
poblacionales más pobres el acceso a la tierra y a la vivienda.
Otros factores que aportaron al éxito del proyecto son:
• la disponibilidad de áreas con tierras públicas,
• la confianza de los afectados en la propiedad colectiva de tierra,
94
• mecanismos legales que garantizan, que las estructuras creadas en los terrenos puedan ser
pasados a los herederos de manera legal y
• la motivación de la administración urbana y del municipio.
Por cierto, actualmente el CLT es reconocido en los medios masivos de comunicación y en la
opinión pública por las posibilidades que ofrece con respecto la seguridad de los derechos de
tierra. Sin embargo, aún hace falta la base legal en la legislación de Kenia (Act of Parliament),
para garantizar los derechos de propiedad a través del CLT. A pesar de ello, ya es posible que los
miembros del CLT solo por el hacho de ser miembros del mismo puedan solicitar créditos.
Una debilidad del CLT en Voi es que no se tratan las obligaciones y los derechos de los inquilinos
ni de los propietarios. No se involucra al inquilino ni al propietario en relación a los derechos de
alquiler. No se encuentra ninguna toma de posición en relación a alquileres estandard y su
mantenimiento, así como tampoco a los servicios de reparación de los departamentos alquilados.
Actualmente se están realizando muchos esfuerzos para la legalización y el mejoramiento de otros
barrios informales como se realizaron en Voi. Sin embargo, no existen ejemplos de una realización
igualmente exitosa del modelo del CLT. En Kilifi se propuso a un grupo informal de ocupantes el
modelo del CLT. Ellos también siguieron la propuesta hasta un cierto punto, pero luego se
decidieron por la subdivisión individual de la tierra y la entrega de títulos individuales de pro
piedad. No en todos los casos los intereses son de la misma índole como fue el caso en Tansania-
Bodeni. Tampoco se puede suponer que una buena cooperación como la existente entre el
gobierno, la administración municipal de Voi y los ocuapntes informales se pueda encontrar de tal
forma en otras ciudades.
Ya que se trata de un concepto nuevo, los actores parecieron muy interesados en el logro del
CLT, entre otros, también el banco que entrega los créditos a los miembros del CLT. La gran
motivación de los miembros movió a los bancos a otorgar créditos sin la tierra como garantía. Es
cuestionable si por las partes individuales se podrá invertir también en el futuro mucho tiempo en
otras medidas de mejorameitno y legalización, y si estos municipios podrán ser tratados de forma
preferencial como en el caso de Voi.
95
Conclución
Actualmente en el caso del CLT en Voi se trata todavía de una solución individual que funciona en
Kenia en determinadas circunstancias. El CLT funciona bien en Tansania-Bodeni, otros squatter
en Voi ya se desidieron por el mismo procedimiento. Sin embargo, sobre la aplicación del CLT en
Nairobi existen diferentes opiniones. Los que estan a favor, creen que el concepto básico del CLT
con pequeñas modificaciones podría ser una posibilidad para la legalización y el mejorameinto de
asentamientos informales en Nairobi. En áreas con densidad de edificación muy alta, el modelo del
CLT podría ser aplicado en forma modificada a edificios de vivienda de varios pisos. Según este
modelo los habitantes serían propietarios de sus viivendas mientras que la tierra y las instalaciones
comunitarias serían propiedad de la asociación vecinal que, de por sí, está compuesta por
miembros del vecindario del edificio. La otra parte tiene la opinión de que en Tansania-Bodeni se
dieron condiciones especialmente favorables para el éxito del proyecto y que por ello es
practicamente imposible una réplica del mismo.
Más importante que la cuestión de si una réplica es posible o no, es quizás el desafío que implica
este enfoque para la discusión teórica corriente (mainstream). Esta pregona que los hombres
aspiran por lo general a la posesión de un título individual de la tierra. Según esta interpretación, al
cambio global hacia la democrácia y a la economía de mercado corresponde inevitablemente la
tenencia individualizada de la tierra. Sin embargo, la experiencia demuestra que existen casos en
los que corresponde de la mejor forma a los intereses individuales una tenencia de la tierra basada
en la comunidad. La propiedad comunitaria (comunity-based tenure) no debe ser entonces
rechazada como una forma pasada de moda o preindustrial, sino que tiene absolutamente un lugar
en la economía de mercado del siglo 21 que vale la pena observar y seguir investigando
(JACOBS/BASSETT 1996).
96
Anexo 5 Informal Land Management in Tanzania: An Integrative Policy Framework
for its Formalization
J. W. Kombe and V. Kreibich (University College of Lands and Architectural Studies (UCLAS),
University of Dar es Salaam, Tanzania, and Fakultät für Raumplanung, Universität Dortmund).
Introduction
In most Third World towns and cities, accessibility to urban land can either be through formal
state controlled or informal land supply channels. Over the past three decades, informal land
supply and development has become the leading sector. In many ways it has been more effective
in meeting the demand for housing land than the formal system. In Dar es Salaam, for instance,
nearly 75 per cent of the city inhabitants live in informal areas.
While the extent and role of the informal sector have been acknowledged, the working
mechanisms and potentials of the system are often ignored and in fact hardly understood or
documented (DOWALL 1991, MABUGUNJE 1990, KOMBE 1994, KREIBICH 1998). This
has in turn made the informal sector appear inferior and its contribution trivial, particularly in terms
of complementing urban land management endeavours.
Prompted by the extent and the overwhelming role the informal land supply and development
sector plays in Tanzania, the authors have conducted a study in three cities in Tanzania to find out
how the system operates, who is involved, which instruments and tools are used and what are its
strengths and weaknesses. Of particular interest are the lessons it could offer in improving the
management of urban land especially in rapidly urbanising countries but with unsufficent resources
for planned urban development like Tanzania. The cities selected are Dar es Salaam, the capital
city, Morogoro, a provincial town, and Dodoma, the new capital under construction.
In order to get an overview about the forces underlying the emergence and sustainability of the
informal land supply and development system, a brief review on the land management in the
country is presented before the main observations and implications which they have on the future
policy of the management of urban land are highlighted.
Land management in Tanzania
Land management in Tanzania is operating in a complex tradition of norms and regulatory systems
which are partially co-existing: the customary or traditional law when land was owned by the
97
community, the British system inherited from colonial rule, the socialist ideology which interdicted
private land ownership and the new liberal market-oriented environment.
Today, land management in Tanzania is still governed by the Land Ordinance Act. Cap 113 of
1923. Section 3 (1) of the ordinance recognises all land in the country to be public property.
Private persons have only the right of use and not of ownership. Land is considered a common
property with the President being the custodian of the land on behalf of all citizens. According to
the law, access to land is through a grant of ”right of occupancy” by the government. The
ordinance also recognises land rights of native communities or private individuals who have been
occupying land in accordance with the native or customary practices.
The formal process of accessing customary land for urban development is through the provisions
of the Town and Country Planning Ordinance Cap 378 of 1956. This legislation gives the local
governments the mandate to acquire land, prepare land use plans, and survey it to make it ready
for allocation. A local authority wishing to acquire land has to request the President to exercise
the powers which have been conferred to him under the Land Acquisition Act of 1967. After
paying compensation for unhexhausted improvements on the land and not for the land itself, the
land is henceforth subject to urban regulations including all the procedures for land use planning,
surveying, allocation and registration
The consequences following from the principle of public land ownership include prohibiting
private land ownership and transactions, declaring land as a valueless item and allocating it
administratively through the procedures laid out by the government. One of the prime objectives
of adopting and pursuing this policy was to ensure free access to land regardless of the social,
political, ethnic or economic background of the land seekers, indeed a very noble aspiration.
A detailed discussion of the performance of the formal land supply and development sector is not
a subject matter of this discourse. It may suffice to note that the performance of the sytem has
overall been very poor. In short, the formal system which statutorily is the only way through which
one can get access to planned land in urban areas has so far mainly served the socially,
economically or politically powerful groups having access to the public supply system (KOMBE
1994 and 1995; KIRONDE 1994).
The notion or belief that land is a non-marketable item seems to have been an untenable practice
in Tanzania. The failure of the land socialisation policy in Tanzania has given raise to the informal
land markets which are currently rampant in most urban centres in the country. Most urban land
seekers, especially the poor, have to rely on the informal system which has been gaining strength
98
and is striving to fill the gap that has been created by the ailing formal land supply and
development system.
In the informal system land is allocated outside the procedures laid down by the government,
mainly by private individuals through market mechanisms. Such land is normally not planned. i.e. it
has not been subjected to urban land use regulations.
The operation of the informal land management system: main observations
Distinct growth stages and characteristics
Informal urbanisation which presently constitutes the modus operandi for urban growth and
expansion in most urban centres in Tanzania, is a multifacetted system. The structure and
characteristics of settlements vary with their spatial context and stage of growth. Three main
stages of growth can be readily identified:
• Infancy stage: This is the starting stage where agricultural land in the periphery is being eaten
up by residential activities. In short this is the formation of brownfields in what has been
greenfields in the urban periphery. Charambe settlement in Dar es Salaam and most of the
periphery areas of the studied urban centres fit fairly well in this category
• Consolidation stage: In this stage informal settlements are undergoing rapid transformation
through intensified land parcelling, transactions and development. Consolidation or booming
stage is a dominant feature in all areas or land which is ripe for urban development. Kihonda
in Morogoro and Chang´ombe in Dodoma are representative cases.
• Saturation stage: This is a characteristic of informal settlements in which open land for
building is more or less exhausted. Therefore most of the transactions are being effected
through infill and extensions. These are areas which are gradually undergoing gentrification. A
case at hand is Keko Mwanga in Dar es Salaam.
The three categories depict varying problems and complexities in physical, socio-economic,
administrative and institutional terms.
Self-regularisation mechanisms
There are considerable self-regularisation mechanisms which have developed in the absence of
public institutional guidance for land management. These include:
• Locally administered property rights: access to land; transfer and transaction procedures;
mechanisms for guaranteeing ownership and arbitrating disputes including use of social
99
recognition. These features are dominant and presently used in Kihonda, Chang’ombe, and
Rangi Tatu. Apart land transfer, transaction and registration forms are in Maji Matitu in
Charambe as well as in Kihonda.
• Community level mechanisms for regularising and guiding settlement growth: spatial
orderliness including the creation of road reserves in Kihonda and Chang’ombe which are well
adapted to the pre-settlement structures and post-Ujamaa village layout patterns in Rangi Tatu
in Charambe.
• Remarkable land servicing initiatives: land for schools in Keko Mwanga, Rangi Tatu and
Kihonda; public water supply in Chang’ombe and Rangi Tatu and designation of land for
communal facilities in Kihonda.
The effect of the economic and political transition on informal land management
The adoption of liberal socio-economic policies including increased democratisation, privatisation
and commercialisation has invigorated informal urbanisation. Land has become much more
commercialised due to increased demand making it a colateral in the capital market. The
acceleration of informal land use changes is triggering off new land-use conflicts, viz. housing vs.
industrial or commercial uses in Keko Mwanga.
The increased commercialization of land has weakened the informal land regularisation actors,
institutions and processes. As land markets heat up, as the case often is in saturated settlements,
and conflicts escalate with increasing density, informal actors and processes which have
pioneered land regularisation gradually wither out and their role diminishes. Keko Mwanga
glaringly depicts this process.
Existing local institutions have no mandate in land management
In cities in Tanzania there are well established democratic political-administrative structures in all
Ward and Subward areas in addition to the former party branch offices and leaders. These local
institutions are, however, not mandated to administer land development issues in the local areas,
being only responsible for routine functions like maintaining law and order, collecting local
government revenue, approving applications for business licenses and issuing identity cards and
certifying residenceship.
100
Weak linkages between local and central adminstrative institutions
The linkages between the local community level and the municipal authorities are very weak not
only because of limited competences but also in practical terms. Especially land administration is a
reserve of municipal and central governments. In general, the principle of subsidiarity is hardly
practiced.
Positive linkages between informal land markets and legal institutions
Community Dispute Resolution Committees refer cases to the court of law. Courts of law
recognise private property rights and informal ownership rights notwithstanding the informalities
involved.
Increased challenges to land management under the conditions of rapid urban growth
At the saturation stage the informal institutions guiding land management tend to wither and they
loose capacity to guide and regulate land transactions and development. Unfettered, profit-
oriented land markets disregard non-profit land uses including circulation, recreational,
environmental and communal needs. Land use changes are user (market) determined, resulting in
eminent conflicts between liberal economic policies and urban development policy aspirations.
Insufficent administrative and planning capacity of public institutions
The public capacity to control and intervene in land management activities at the local community
level is highly insufficient: lack of adequate resources for administering land management
(transport, equipment ), lack of cadastral maps, outdated and poor records and insufficient,
unskilled and unmotivated personnel.
Policy implications
The main thrust of a positive policy perspective towards the informal land supply and
development sector is to make it operate more efficiently commensurate with the demands
emanating from the new market-led national land policy. Probably more important is to improve
its contribution to the national economy. The more or sooner it is formalised the more contribution
it will make to the urban and national economy.
101
Identify and recognise the institutions which the informal sector has forged
The 1995 National Land Policy recognises land values and benefits which can be accrued from
market led land supply systems. However, the policy and strategies evolved to operationalise it
were not informed by informal land management experiences. The new market-led National Land
Policy can hardly be successful without adapting the informal sector potentials including
entrepreneurial processes and instruments and building on actors which have been in place for
over three decades and are accepted by many.
Decentralise land use planning and administration
The informal sector has been effective inter alia because its operations are decentralised. The
capacity of the public sector to intervene in the future depends on giving local government and
community organisations authority and mandate to regularise land parcelling, transfer and
development. The ultimate aim is to put in place an institutional structure where local governments
are strong enough to oversee the entire municipal or town area within which the socio-economic,
environmental and physical interactions operate and small enough to be articulated to
development in the local (neighbourhood) communities.
Identify strategic intervention areas
The limited public resources could be better used if strategic intervention areas are carefully
identified. One of the prime objectives of widening up the scope of actors involved in the
management of urban land is to enhance public intervention capacity. This includes the capacity to
devise strategic action areas including effective coordinative mechanisms, town planing land use
frameworks, support mechanisms for land adjustments, minimum land parcelling standards, setting
maximum densities and protecting hazard lands from unauthorised building and development
Enhance local capacity for managing land
In order to make local communities more effective in responding to land use management and
planning in their areas it is necessary to improve the technical capacity at the grass-roots level.
This could be in form of inculcating or equipping local community leaders with some basic
principles related to land use designation, subdivision, transactions and registration, e.g. through
training and advisory programmes. It is also important to create more awareness on matters
102
pertaining to legal requirements on land transaction and use. This includes enhancing the collection
and dissemination of information on land use, land values and prices and cadastral systems..
Create a supportive legal and fiscal framework and incentives
In order to make local communities accountable and promote transparency in dealing with the
vital land management requirements, an appropriate legal and fiscal framework ought to be put in
place. The intention is to provide mechanisms to ensure compliance to the agreed norms, to
increase sustainability of community operations in land management and to stimulate a sense of
commitment among the key actors at the community level.
Redefine Priorities
In order to make future decision making processes more viable in technical and economical terms
and create synergies between formal and informal land management operations the need for
redefining or resetting priorities is critical. This includes devising strategies for monitoring land
development in settlements with critical densities, viable local resource mobilisation options,
measures to regress infrastructural deficiencies and weak local government authorities. Whilst
these are immense assignments, the persisting social, economic and political transformations seem
to offer an opportunity window for effecting changes.
Conclusions
Enhancing the future performance of of informal land management system lies on evolving public
supportive mechanisms including effective operational policy instruments. The new market-led
national land policy does not seem to provide a framework for genuine reform although bold
steps have been taken towards the right direction. The integration of the subsisting informal sector
potentials both individual and communal) into the formal urban land management system remains
one of the main challenges to the operationalization of the New Land Policy in Tanzania.
103
References
DOWALL, D. E. (1991): Land Market Assessment: a new tool in Urban Management,
UNDP/World Bank/UNCHS Urban Management Programme.
KIRONDE, L. M. (1994): Understanding Land Markets in African Urban Areas: The Case
study of Dar es Salaam. Resarch Report funded by the Organisation for Social Science
Research in East Africa (OSSREA).
KOMBE, J. W. M. (1994): The Demise of Public Urban Land Management and Emergence of
Informal Land Markets in Tanzania. Cases of Dar es Salaam City.- Habitat
International. 18, S. 23 – 43.
KOMBE, J. W. M. (1995): Formal and Informal Land Management in Tanzania. The case of
Dar es Salaam. Dortmund (SPRING Research Series 13).
KREIBICH, V. (1998): Self-help Planning of Migrants in Rome and Madrid.- Dortmund
(Institut für Raumplanung, occasional paper 12).
MABOGUNJE, A. L. (1990): Perspectives on Urban Land Management Policies in Sub-
saharan Africa.- Washington DC (World Bank Technical Paper 196).
104
Anexo 6
La importancia del estatus legal en la resolución del conflicto del uso espacial en el barrio
informal en Marconi Beam/ Ciudad del Cabo
Torsten Schlautmann (Universidad de Osnabrück, Departamento de Geografía)
Se denomina como Marconi Beam un área de cerca de 250 ha. a 8 km. al noroeste del centro
urbano de Ciudad del Cabo/Sudáfrica. Administrativamente esta área pertenece al municipio
Milnerton, en el que hasta la abolición de la legislación del Apartheid1, sólo los blancos poseían
derechos de vivienda (URBAN FOUNDATION. 1993, pag. 5). Para la creación del asentamiento
informal en Marconi Beam fue desiciva la existencia de un hipódromo que se encuentra al oeste del
área, al otro lado de la calle de salida Koeberg Road. Allí muchos negros encontraron trabajo en
los establos donde fueron alojados en de forma comunitaria a causa de la legislación. Una huelga
por mejores condiciones laborales en agosto de 1990 tuvo finalmente como consecuencia que los
obreros que participaron en la misma quedaron excluídos y con ello ya no tuvieron más acceso a
los alojamientos. En consecuencia, alrededor de 200 personas se mudaron a Marconi Beam, que
hasta este momento era una sabana casi sin construcciones. Algunos de ellos encontraron refugio
en lo de sus familias que ya residían allí, otros levantaron nuevas viviendas precarias. Luego de las
huelgas, muchos de los obreros no regresaron a sus moradas en el el terreno del hipódromo sino
que prefirieron seguir viviendo con sus familias (SAFF 1996, pag. 243). Además, se dió entonces
una inmigración desde diferentes townships negros de Ciudad del Cabo a Marconi Beam. A
causa de estos dos procesos, a fines de 1990 habían 226 viviendas precarias muy dispersas en
esta área que se encontraban sobre tierras en propiedad del Ministerio de Correo y
Telecomunicaciones2.
El aumento de la construcción sobre el área baldía llevo a que algunos moradores blancos
(formales) de Milnerton cayeron en cuenta del asentamiento informal y comenzaron a quejarse ante
la administración municipal correspondientesobre este hecho. Fue organizada la oposición contra
los squatter por diferentes grupos de interés, en primer lugar por asociaciones de contribuyentes
de impuestos de los municipios colindantes.
1 El Group Areas Act decisivo en este contexto fue abolido en el año 1986. 2 Luego la tierra fue transferida a la organización sucesora paraestatal Telkom.
105
Las causas de las quejas fueron de diversa naturaleza: En la planificación urbana de Sudáfrica, que
hasta 1986 fue marcada por el Apartheid, la segregación fue un objetivo perseguido, que en
Milnerton estaba en peligro de trastabillarse. La legislación (de Apartheid) en este caso estuvo del
lado de los moradores formales ya que los asentamientos informales infringían contra el
Prevention of Illegal Squatting Act, así como contra el Group Areas Act. Pero los contactos
hasta entonces desacostumbrados en el contexto residencial, cada vez mas frecuentes entre
población blanca (formal) y negra (informal) provocaron el miedo a las influencias criminales, así
como el pánico a la pérdida de valor de los inmuebles (SAFF 1996, pag. 247 y subsiguiente). Para
la solución del conflicto de intereses surgido, la legislación sudafricana previó la medida
frecuentemente aplicada del desalojo forzoso.
Dado que, a causa de la situación legal y política, las condiciones de partida para los moradores
del barrio informal fueron malas, la ONG Surplus People Project1 por lo menos se esforzó en la
legalización temporal del asentamiento. Con la colaboración de un abogado y a través del apoyo
del director municipal de Milnerton, una parte del área fue declarada temporalmente como transit
area en el sentido del párrafo 6 (3a) del Prevention of Illegal Squatting Act2, sin embargo,
luego de que Telkom ya habia hecho destruír 20 a 30 viviendas precarias por sus empleados.
La declaración del transit area tuvo consecuencias amplias para los moradores del asentamiento
hasta ahora ilegales:
1. Ellos tuvieron que reubicarse en la tierra que les fue concedida. Antes habían construído sus
viviendas precarias sobre toda el área (240 ha) por lo general con grandes distancias entre
ellas. La nueva área abarcó solamente 8 ha.
2. La ocupación del transit area fue legal, es decir que la presión de un desalojo forzoso fue
superada temporalmente.
3. Trás negociaciones entre los representantes de los intereses de los squatter y de la
administración municipal, esta última puso a disposición una infraestructura sanitaria mínima en
forma de algunos grifos públicos de agua y sanitarios contra una tasa mínima, de facto casi
nunca se pagó.
1 Esta organización no gubernamental se encargó del cuidado de las víctimas del reasentamientoforzoso. Es la editora de la investigación empírica hasta ahora mas amplia sobre reasentameitnos forzosos en Sudáfrica; ver SURPLUS PEOPLE PROJECT (1983): Forced Removals in South Africa. Vol. 1-3. Cape Town. 2 MURRAY/ O’REGAN (1990) y O’REGAN (1989) tratan esta ley ampliamente.
106
4. Hasta la supresión del estatus de transit area el municipio de Milnerton, y no el propietario de
la tierra, tuvo todo el derecho de disponer de la tierra, es decir que hubiera podido limitar o
impedir la llegada posterior de nuevos squatters al área, poder que en realidad nunca fue
aplicado efectivamente.
Ya que el estatus como transit area tuvo un carácter transitorio, se tuvo que encontrar una
solución de cómo podían ser alojados los moradores de forma permanente.
La administración municipal de Milnerton encargó en diciembre de 1990 a una empresa proponer
un área para el alojamiento permanente para los squatter, donde Marconi Beam fue excluído
desde el principio como opción. La empresa encargada identificó hasta principios de 1992 algunas
áreas potencialmente aptas para este proyecto (URBAN FOUNDATION 1993, pag. 3 y
subsiguientes), que por cierto chocó con el rechazo claramente expresado de los habitantes de las
áreas colindantes. De igual manera fueron rechazadas por los moradores del transit area que
prefirieron un asentamiento permanente de la tierra ya habitada por ellos. Del lado de los
moradores formales, que temian a la perdida de valor de sus inmuebles a causa de un asentamiento
de grupos de bajos ingresos en su vecindario, diferentes asociaciones locales de contribuyentes de
impuestos se esforzaron por la consideración de sus intereses. Los moradores informales de
Marconi Beam fundaron nuevas organizaciones para la representación de sus intereses ya que a
causa de la corta existencia del asentamiento aún no contaban con estructuras o formas de
organización fijas.
Posteriormente, se dieron negociaciones a largo plazo entre los representantes municipales de
Milnerton y los representantes de los grupos de interesados arriba mensionados. Durante las
negociaciones, los squatter fueron apoyados por la ONG Development Action Group (DAG1).
En las negociaciones, los squatter pudieron entrar en escena, por su estatus comparativamente
garantizado en las transit area, como contraparte de las negociaciones para defender sus
necesidades e ideas; además apenas hubiera sido posible justificar publicamente la abolición del
estatus y un desalojo forzoso posterior trás las condiciones básicas políticas a principios de los
años 90 en Sudáfrica. La DAG se había ocupado también de que en la prensa se discuta
ampliamente sobre la problemática en Marconi Beam.
1 La ONG DAG se tomó como tarea apoyar grupos marginales en Ciudad del Cabo y en las áreas periurbanas colindantes en la creación independiente de viviendas adecuadas (DAG 1996, pag. 28). El DAG apoya hasta hoy a los moradores de Marconi Beam a través de actividades de asesorammiento y formación.
107
Como consecuencia de las opiniones opuestas con respecto a un área apta para el asentamiento
permanente de los squatter, las negociaciones llegaron a un camino sin salida a fines de 1992. Por
consiguiente, se encargó un estudio socio-económico sobre Marconi Beam con la esperanza de
que a través de ello se ganaran nuevos impulsos para las negociaciones (URBAN FOUNDATION
1993, pag. 3 y subsiguiente). En julio de 1993 se contaba ya con los resultados del estudio. De allí
resultó que 2/3 de los 820 hogares investigados 1 no querían abandonar Marconi Beam; como
razón principal se nombró la cercanía a los puestos de trabajo. La parte que estuvo dispuesta a
abandonar Marconi Beam (1/3), alegó en la mayoría de los casos (65%) las malas condiciones de
vida (URBAN FOUNDATION 1993, pag. 17 y subsiguiente).
En el período transitorio surgió otra base más para retomar las negociaciones por la predisposición
de Telkom a ceder una parte en el sur de Marconi Beam para los squattern por un precio nominal
para el uso permanente. Marconi Beam, o mejor dicho una parte del área, estuvo a disposición
como opción con lo que los deseos de los squatter pudieron ser satisfechos.
En el marco de una participación amplia de todos los grupo de interés involucrados en el tiempo
subsiguiente se elaboró un plan de uso para todo el área baldía de Marconi Beam. El resultado fue
un plan de desarrollo concensuado existente en octubre de 1994. Este previó un uso mixto del
área con industria liviana, comercio minorista, contrucción de viviendas sociales y cualitativamente
mejores. Parte de este plan fueron también lineamientos y estándares mínimos rígidos concebidos
que fijaron la imágen del nuevo asentamiento residencial de los Squatter que está surgiendo. Debió
ser financiada la construcción de las viviendas con el apoyo del programa estatal de subvención de
viviendas2.
Mientras tanto, Telkom había vendido toda la tierra baldía a un agente inmobiliario privado que no
obstante se vió obligado a aceptar los acuerdos convenidos con los squattern. En enero de 1995
fue firmado finalmente un contrato entre el nuevo propietario de la tierra y la Marconi Beam Civic
Association como representante de los habitantes de Marconi Beam, el DAG y la administración
municipal de Milnerton, en el cual se fijó un cronograma así como el procedimiento y las
1 La cantidad de hogares en la transit area se ha cuatruplicado entre 1990 y 1993 de 226 a 834 (SCHLAUTMANN
1998, pag. 45). 2 Según los reglamentos de la subención para la construcción de viviendas estatal cada uno que cumple los siguientes criterios puede obtener el subsidio correspondiente: El hogar dispone de un ingreso mensual de menos de 3.500 Rand, al hogas está conformado por lo menos de un matrimonio o de un adulto con personas en relación de dependencia económica, hasta ahora el hogar no ha recurrido a una subvención para la construcción de viviendas, el solicitante tiene su residencia permanente en la República de Sudáfrica. Dependiendo del monto mensual del ingreso del hogar se fija el monto de la subvención.
108
condiciones de la venta de la tierra. Como comprador de la tierra se nombró a los miembros de la
junta directiva de una sociedad fiduciaria por fundar. El nuevo barrio de los squatters fue
denominado Joe Slovo Park en conmemoración al ex-ministro de vivienda.
Algunas condiciones básicas que influyeron considerablemente en la solución de este conflicto, se
diferencian en el caso bocetado de muchos otros en Sudáfrica que por lo demás tienen similar
origen. La vecindad de barrios de viviendas informales y de los barrios residenciales de grupos de
mayores ingresos y/o de otra estructura sociocultural es frecuentemene el detonante de los
conflictos entre estos grupos. Para una solución satisfactoria a favor de todos los partidos
participantes, se debió primero mejorar la situación legal de los ocupantes para concederles con
ello una oportunidad en futuras negociaciones y para impedir un desalojo por el propietario de la
tierra. Esto se logró por el esfuerzo del director municipal de Milnerton que estuvo desicivamente
involucrado en la declaración de las transit area que significó para los habitantes una posición de
partida notablemente mejor.
Otra circunstancia fue de importancia desiciva para el futuro transcurso: Ls transit area fue parte
de un área que estuvo legalmente vacante y prevista para la venta por su propietario. La propuesta
para un uso mixto del área como zona comercial, industrial y residencial estuvo de acuerdo con los
intereses de todos los participantes. Finalmente, con esta solución también las asociaciones de
contribuyentes de impuestos se declararon ampliamente de acuerdo ya que participaron de la
planificación pero sobre todo porque el asentamiento de los moradores del transit area no debía
realizarse en su vecindario próximo. Con ello, se encontró un compromiso que fue aceptable para
todos los grupos de interés: la asociación de contribuyentes de impuestos había logrado que la
“mancha” desaparezca de su vecindario próximo. Los moradores del transit area consiguieron un
área de asentamiento permanente que se encontraba en la cercanía de su domicilio anterior y con
ello también en la cercanía de los puestos de trabajo. La precondición central para la solución de
los conflictos fue el aseguramiento legal de los squatter por la declaración del transit area. Esto
atenuó el desequilibrio de poder de los partidos involucrados y aumentó el interés en una solución
concordada.
Literatur
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in South Africa.- Cape Town.
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SAFF, G. (1996): Claiming a Space in the Chaging South Africa: The ”Squatters” of Marconi
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SCHLAUTMANN, T. (1998): Raumnutzungskonflikte um informelle Wohnsiedlungen während
der politischen Übergangsphase Südafrikas . Das Beispiel der Squatter von Marconi
Beam, Kapstadt.- Osnabrück. (Diplomarbeit in Geographie, Univ. Osnabrück.)
URBAN FOUNDATION/DEREK CHITTENDEN & ASSOCIATES (Hrsg.; 1993):
Marconi Beam; Interface Planning Case Study.- Cape Town.
