CAMBIOS Y TENDENCIAS DE LA FORMACIÓN EN ESPAÑA, DEL PRIMER ALSEGUNDO PROGRAMA NACIONAL DE FORMACIÓN PROFESIONAL

TERESA TORRES SOL^, (*)

RESUMEN. A la formación se le asigna capacidad para favorecer la productividad,la competitividad y el acceso a una ocupación. Teniendo en cuenta esta caraccer(sti-ca, el arclculo analiza los cambios y tendencias de la formación inicial, continua yocupacional en España desde la aprobación del primer Programa Nacíonal de For-mación Profesional en 1993> hasta e) segundo Programa aprobado en 1998. En estesentido> se observa que los tres subsistemas de formación no están exentos de ciertospuntos débiles que dificultan la plena consecución de los objetivos que tienen asig-nados y que en ciertos aspectos no han sido corregidos en el nuevo Programa Nacio-nal de Formación Profesional.

INTRODUCCIÓN

La formación constituye un objetivo prio-ritario de cualquier pa(s q^ue se plantea es-trategias de crecimiento, de desarrollo tec-nológico y de mejora de la calidad de vidade sus ciudadanos. En este sentido, el Tra-tado de la Unión Euro ea hace clara refe-rencia a la necesidad dé mejorar la inser-ción social yprofesional en el mercado detrabajo, de facilitar el acceso a la forma-ción y de favorecer la movilidad de los for-madores y de las personas en formación,entre otras acciones.

En Espafia con la constitución delConsejo General de Formación Profesio-nal se crea una entidad que reconoce el ca-rácter participativo y de responsabiíidadconjunta en la formación. EI Consejo tie-

ne asignada la elaboración de los sucesivosProgramas Nacionales de Formación Pro-fesional.

El presente art(culo tiene como obje-tivo anaLzar los cambios y tendencias queen materia de formación se han produci-do entre la aprobación del Primer Progra-ma Nacional de Formación Profesional(1993) y el Segundo Programa aprobadoen febrero de 1998. Para ello, en el primera^artado se estudia la importancia y obje-t ►vos atribuidos a la formación. Tras él, enel segundo se ofrece el marco jurfdico dela formación en España; la creciente nor-mativa en esta materia muestra la mayoratención que los agentes sociales y el go-bierno conceden a la Formación. En el ter-cer apartado se presenta la situación acrualy las tendencias experimentadas por la

(*) Universidad de Lleida.

Revicta de Educacibn, núm. 322 (200U), pp. 341-354 34 l

Fecha de entrada: 10-06- ) 999 Fecha de arcptacidn: ll.- I 2-1999

política de formación, desde sus diferen-tes ámbitos: formación continua, ocupa-cional e inicial. Para finalizar, el cuartoapartado recoge las conclusiones extraídasa partir de los apartados anteriores.

IMPORTANCIA Y OBJETIVOS DE LAFORMACIÓN

La importancia de la formación en la eco-nornía se argumenta, básicamente, portres motivos: como factor determinantedel crecimiento de la productividad;como factor determinante de la competi-tividad; como factor que disminuye elriesgo del paro y facilita el acceso a unaocupación.

• En primer lugar, existe un notableconsenso en resaltar la importanciade determinados activos intan-gibles, como la formación, entrelos factores determinantes de laproductividad y que explican, enparte, las diferencias que se produ-cen entre el crecimiento económi-co de los diferentes palses; Becker(1983), Schultz ( 1985), Blaug(1981). Según el IRDAC ( 1991) lacalidad y cantidad de cualificacio-nes constituye el primer determi-nante del nivel de productividadde un país.

Actualmente, la formación no se con-sidera como un simple factor que añadeproductividad, mejorando la cualificaciónde la mano de obra (enfoque neoclásico).Las aproximaciones más recientes (enfo-que institucionalista) señalan que la for-mación es un elemento clave que posibili-ta, mediante la formación de científicos,avanzar el conocimiento de base, a travésde la formación de técnicos, propiciar la

aplicación de estos conocimientos y mejo-rar la adaptabilidad a los cambios deproductos, de procesos y de organizaciónproductiva (Oroval, 1995). En este senti-do, Alcaide et al. ( I 996) consideran quelas deficiencias formativas de la fuerza detrabajo española y, en consecuencia, la es-casez de una mano de obra con una cuali-ficación ajustada a las necesidades del sis-tema productivo puede perjudicar elobjetivo de la convergencia real y nominalde la economla española con la de los paf-ses de la Unión Europea.

• En segundo lugar, la competitivi-dad se asocia con incrementos derentas, con mayores oportunidadesde empleo y mayor calidad de vida,en un contexto mundial en el c^uese mantengan los compromisos in-ternacionales (Modrego, 1993).Esto supone que las empresas de-ben mejorar su competitividadmediante la elevación de la calidadde sus productos, la mejora de latecnología del producto y el incre-mento de la eficiencia de la pro-ducción, para poder producir me-jores productos y procesos que susrivales y aprovechar estas ventajaspara ganar mayores cuotas de mer-cado.

De ahí que el Libro Blanco de la Co-misión Europea ( 1993) considere que laformación de los recursos humanos, al fa-cilitar la asimilación y la difusión de lasnuevas tecnologfas, es uno de los princi-pales factores que permite proporcionar alas empresas una ventaja competitiva'. Secomprende así, que en España la progresi-va eliminación de las barreras a la libre cir-culación de personas, servicios, mercan-cías y capitales, como consecuencia de la

(I) EI Libro Blanco indica yue en los pafses eon un mayor nivel de educacibn y furmación, por ejemploAlrmania o Japón, los problemas dr eomprtitividad y ocupación se plantean con mrnor intcnsidad.

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implantación del Mercado Interior Euro-peo sitúe como elemento clave el aumen-to de la cualificación profesional de lostrabajadores y de la competitividad de lasempresas. En este sentido, en el preámbu-lo del Acuerdo de Bases sobre Política deFormación Profesional2, se señala que laformación es un factor esencial para lacompetitividad de las empresas y la cali-dad de los servicios y de los productos.

• Por ultimo, los altos y persistentesniveles de paro se imputan, en ciettamedida, a deficiencias en la relaciónentre oferentes y demandantes deempleo debido a los déficits profe-sionales que ha padecido una pattede la población. Por consiguiente,la importancia de la formación sebasa en que ésta, facilita una mayorada tación de las personas desocu-padpas a los rec^uerimtentos del mer-cado de trabaJo y reduce el proble-ma del paro al facilitar la inserciónde las personas formadas. En estesentido, la OCDE ( 1982) afirmaque la formación no tiene la fun-ción de crear empleo, sino que laspersonas formadas pueden afrontarmejor los ^roblemas del paro. Laformación mtenta corregir la caren-cia de cualificaciones adecuadaspara aprovechar las oportunidadesde empleo disponibles. Desde estaperspectiva la formación es uno de

los elementos clave de las políticasactivas de empleo3.

De todo lo anterior se deduce y com-prende por qué la mayoría de los Gobier-nos europeos y los diferentes agentes so-ciales coinciden en señalar el pa^elestratégico que debe otorgarse a la políticade formación y la necesidad de elevar elnivel de cualificación de la población.Esto nos lleva a la necesidad de analizarcomo, cuando y porque la formación seha convertido en una prioridad pol(tica enEspaña.

EL MARCO JURIDICO DE LAFORMACIÓN EN ESPAÑA

En España el interés oficial por el terna dela polltica de formación surge con ciertoretraso respecto a otros pa(ses, atraso his-tórico que se debe al menor grado de in-dustrtahzación de nuestra economía. Porello, no es hasta el afio 1931 cuando secrea el primer servicio publico para la pro-moción del empleo4.

Posteriormente, iniciada la etapa de-mocrática, el Capftulo III de! Tftulo I de laConstitución, está dedicado a los princi-pios rectores de la politica social y econó-mica. En dicho capftulo, el artículo 40.2 es-tablece que los poderes públicos fornentaránuna politica que garant^ce la formación y

(2) Fste Acuerdo fue suscrito el 19 de diciembre de 1996 por: Gobierno, CEOE, CE:PYMF.> UC^Z" yCCOO.

(3) Las polfticas de empleo configuran un conjunto de actuaciones públicas yue comprende la normati-va laboral y fiscal, la protección sucial y las accionrs para mejorar Eas oportunidades laborales de Eos trabajadores.Estas polfticas se clasifican en activas y pasivas. I,as segundas se destinan a mantener los ingresos de las personasdesocupadas mediante las prestaciones de paro y las jubilaciones anticipadas. l.as primeras comprenden un con-junto diverso de acciones: servicios públicos de ocupacic5n y orientación, formación para personas ocupadas ydesocupadas> medidas a favor de los colectivos más desfavorecidos, subvenciones a Ea contratación ycreación di-recta de empleo, como las más importantes. Las pollticas activas de empleo están destinadas a aumentar lasoportunidades de conseguir un empleo a los trabajadores dcsocupados y mantener el trabajo de los ocupados.

(4) SEGOVIn y"LnctiA Ĉ:NINI ( E 988) analizan con mayor detalEe eI marco jurfdico e institucional de la for-macidn en Espafia desde Finales del siglo pasado hasta la década dc los ochenta.

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readaptación profesionales. A tal fin, elAcuerdo Económico y Social (AES, fir-mado en 1984) fija compromisos triparti-tos entre los Agentes Soctales y el Gobier-no sobre la necesidad de adaptar lasacciones formativas a los nuevos requeri-mientos del mercado laboral y señala elpapel primordial de la formación para su-perar la deficiente situación del mercadode traba'o español. Para el cumplimientode los o^jetivos señalados, el artlculo 16de dicho Acuerdo aprueba la constituciónde un Consejo General de la FormaciónProfesional.

Mediante la Ley 1/ 1986 de 7 de enerose crea el Consejo General de FormaciónProfesional, de carácter tripartito5 y órga-no consultivo del Gobierno al que se leasigna la elaboración del Primer ProgramaNacional de Formación Profesional, quecomprende el perfodo 1993-1996 para suelevación y aprobación por el Gobierno.El primer Programa es aprobado por elConsejo General de la Formación Profe-sional el 3 de febrero de 1993 y posterior-rnente por el consejo de Ministros el 5 demarzo de 1993.

Siguiendo con el contexto normativo,en septiembre de 1997 el Gobierno espa-ñol presentó el Plan Plurianual de Empleodel Reino de España para el perfodo1997-99, con el fin de cumplir con loscompromisos adoptados en la CumbreExtraordinaria sobre el Empleo, celebradaen Luxemburgo. La estructura de estePlan de Empleo se dívide en cinco capltu-

los, el rimero de los cuales se destina a lasmedidás de formación orientada a la em-pleabilidad y adaptabilidad.

Finalizado el I Programa Nacional deFormación Profesional, el segundo es apro-bado por el Consejo General de la Forma-ción Profesional el 18 de febrero de 1998,con vigencia hasta el año 2002 inclusive. EIobjetivo básico del nuevo Programa es laconsolidación de un sistema integrado deFormación profesional estructurado en tressubsistemas: fnryruuión inicia^ ocupacional ycontinurt, para lograr una vertebración ycooperación activa, efectiva, funcional y te-rrltorlal del Sistema Nacional de FormaciónProfesional. En este programa se recogen lossiguientes ob'etivos y medidas dirigidas apotenciar la formación.

AL SISTEMA EDUCATIVO LE CORRESPONDE

ASUMIR LA FORMACIÓN REGLADA6

La formación reglada comprende la for-mación^rofesional de base que se imparteen la E O y en el Bachillerato y la Forma-ción Profesional Especffica impartida através de los correspondientes ciclos degrado medio y superior; J unto a los Pro-gramas de Garant(a Social orientados a losalumnos que no han obtenido la titula-cidn de ESO en sus estudios. El objetivode la formación inicial es, sin perjuicio desus ob^etivos educativos, el de ofrecer cua-lificaclones ^rofesionales que garanticenla empleabilldad de sus titulados.

(5) Según e) AES, forman parte del Consejo General representantes dcl Ministerio de Educación yCiencia y Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, contando con la colaboración de otros Uepartamentos Mi-nisteriales que realizan tareas dc formación profesional. La representación de las Organizaciones empresariales ysindicales es paritaria y corresponde a las que tengan el carácter de más representativas con arreglo a la Ley. Pos-teriormente, la Ley 19/1997, de 9 de junio, modifica parcialmente la composición de dicho Consejo, al favore-cer la participación en el mismo de las Comunidades Autónomas y las ciudades de Ceuta y Melilla.

(C) Entendemos por ella la formación emprendida una vez aicanzada la edad a la yue finaliza la escolari-dad obligatoria de dedicación completa. EI cap(tulo III del Segundo Programa Nacional de Formación Profe-sional esra dedicado a los objetivos de la formación reglada. A la formación reglada también se la denomina for-

mación inicial, por ser un término generalmente utilizado por la Unión Europea para reférirse a este tipo deformación.

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Estos instrumentos están reguladospor la Ley Orgánica 1/ 1990, de 3 de ocru-bre, de Ordenacidn General del SistemaEducativo (LOGSE). Su gestián dependedel Ministerio de Educación y Cultura y delas Comunidades Autónomas que tienenasumida su competencia: País Vasco, Ca-taluña, Galicia, Andalucía, Canarias, Co-munidad Valenciana, Navarra, Aragón, LaRioja, Baleares, Murcia y Madrid'.

Su financiación corresponde a dos ti-pos de administraciones, al Ministerio deEducación y Cultura o las ComunidadesAutónomas que han recibido el traspasoen materia educativa, junto a las aporta-ciones de los Fondos estructurales proce-dentes de la UE.

A LA ADMINISTRACIÓN LABORAI, LE

CORRESPONDE ASUMIR LA FORMACIÓN

OCUPACIONALB

El objetivo general de la formacián ocu-pacional, como polftica activa de empleo,se dirige prioritariamente a potenciar lainsercíón y reinserción profesional de lapoblación demandante de emp leo, me-dlante la cualificación, recualificación o

puesta al dfa de sus competencias profe-s^onales. Los dos instrumentos básicos dela formación ocu^acional son el Plan Na-cional de Formación e Inserción Profesio-nal (Plan FIP) y las Escuelas Taller y Casasde Oficios.

La formación ocupacional instru-mentada a través del Plan FIP' está diri-gida principalmente a potenciar la inser-clón en el mercado de trabajo, a través decursos formativos, de la población de-mandante de empleo, especlalmente losbeneficiarios de prestaciones por desem-pleo y parados con dificultades de inser-clón.

La gestión del Plan FIP correspondeal INEM o a la Administración Autonó-mica, en función de las transferenciasefectuadas a las siguientes Comunidades:Cataluña, Andalucía, Comunidad Valen-ciana, Galicia, Canarias, Extremadura,Aragón, Baleares, Navarra, Castilla-LaMancha, Madrid y Cantabria'°. Su finan-ciación procede de la cuota de formaciónprofeslonal resultante de la aportación delas empresas y los traba^adores en la parteno asignada a la formaclón continua" y delas a ortaciones del Fondo Social Euro-peo ^FSE).

(7) Las fechas de traspaso de las competencias educativas a las diferentes CCAA son las siguiences: PafsVasco, 1980; Catalufia, 1980; Galicia, 1982; Andalucfa, 1982; Canarias y C:omunidad Valenciana, 1983; Na-varra, 1990; Baleares, 1997; Aragón, 1998; l.a Rioja, 1998; Murcía, 1999 y Madríd, 1999; Extremadura, 2000;Cantabria, 2000; Castilla y León, 2000 y Asrurias, 2000.

(8) Se entiende por ella la formación para las personas actualmente excluidas del mercado laboral. EI ca-pitulo IV del Segundo Programa Nacional de Formación Profesional se cenna en los objetivos de la formacíánocupacional.

(9) EI Plan Nacional de Formación Profesional e Inserción Profesional inicia su regulación con laOrden Ministerial de 31 de julio de 1985.

(10) EI traspaso de dicha competencia se produce durante los siguienres años: Catalufia, 1991; Comu-nidad Valenciana, 1992; Galicia, 1993; Canarias, 1994; Andalucfa, 1993; Extremadura, Aragón, Baleares, Na-varra y Castilla-La Mancha> 1998; Madrid, 1999 y Cantabria, 1999.

(11) Una parte de la financiación de las acciones de formación ocupacional y continua procede de lascuotas de formación profesional, recaudada por la Seguridad Social a empresas y trabajadores. EI tipo dr eotiza-ción de esta cuota es, desde 198G, el 0,7% del yue 0,(i% es a cargo de la empresa y el 0, I% a cargo del ^rabaja-dor. La Tesorer(a General de la Seguridad Social recauda las cantidades resultantes de aplicar el tipo vigenre del0,7%, que posteriormente traspasa al INF.M.

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Por otra parte, mediante el Programade Escuelas Taller y Casas de Oficios12, seregula la formación profesional ocupacio-nal de demandantes de primer empleomenores de 25 años, carentes de titula-ción profesional y no incluidos en los pro-gramas de Garantla Social. La competen-cia de las Escuelas Taller y Casas deOficios ha sido traspasada a las tres comu-nidades siguientes: Cataluña, Galicia y laCornunidad Valenciana. Los recursosdestinados a estos programas procede dela aportación del Ministerio de Trabajo yAsuntos Sociales, el FSEy la entidad pro-motora de la Escuela Taller.

A LOS AGENTES SOCIALES LES

CORRESPONDE ASUMIR LA FORMACIÓN

CONTINUA13

La formación continua comprende elconjunto de acciones formativas que sellevan a cabo por las empresas, los traba-jadores o sus res pectivas organizaciones,dirigidas tanto a la mejora de las compe-tencias y cualificaciones como a la recua-Iificación de los trabajadores ocupados,que permitan compatibilizar la mayorcompetitividad de las empresas con lapromoción social, profesional y personalde los trabajadores.

La formación continua ha sido asu-rnida por la Fundación para la FormaciónContinua (FORCEM) creada en 199214 apartir del Primer Acuerdo Nacional de

Formación Continua (ANFC)'s y finan-ciado a través de las cuotas de formaciónde las cotizaciones sociales que pagan em-presas y trabajadores'^ junto a las aporta-ciones de los Fondos estructurales de laUE. A1 primer ANFC que tubo vigenciadurante el perfodo 1993-96, le siguió el IIANFC 1997-2000.

CAMBIOS Y TENDENCIAS EN LAFORMAC16N

La descripción del marco legal de la for-mación realizado, facilita el análisis delos cambios y tendencias que a continua-ción se indican, tomando como ámbitode referencia el pertodo que transcurredesde el Primer Programa Nacional deFormación Profesional del año 1993,hasta la aprobación del nuevo Programaen el año 1998.

En relación con la fórmación inicial,actualmente se produce una coexistenciaentre el sistema de formación profesionalregulado por la Ley 14/ 1970 General deEducación y Financiamiento de la Refor-ma Educativa de 6 de agosto (LGE) yla formación profesional regulada por laLey Orgánica 1/ 1990 de 3 de octubre, deOrdenación General del Sistema Educati-vo (LOGSE). Esta situación se produciráhasta que no finalice el calendario deimplantación de la reforma prevista parael año 2002 ".

U 2) Las Fscuelas'I'aller y Casas de Oficios son programas públicos de empleo-formación creados a par-tir del afio 1985.

(13) Se entiende por ella la formación para las personas con empleo. F,I Segundo Programa Nacional deFormación Profesional dedica el cap(tulo V al desarrollo úe los objetivos de la formación continua.

(14) Con anterioridad a esta fecha la formacicSn continua se hallaha regulada por el Plan FIP.

(15) EI Gohierno central y las organiracionrs sindicales y patrouales firmantes del ANFC han constituido laFORCEM como un ente de ámhito nacional que gestiona todos los aspectos rrlativos a la formación continua.

(1O L'I INEM transfiere a la NOR<;EM las cantidades recaudadas de la cuota de formación profesionalcorrespondientes a la formacidn continua.

(17) Un análisis de los prohlemas de la formación profesional anterior a la LOGtiE se realiza en J.

(,ARARAÑA (I^)RÓ).

34G

Sin embargo, a pesar de la reformaplanteada en la Ley de 1990, la sociedadsigue atribuyendo una falta de prestigio ala formación profesional inicial, percep-ción que en ocasiones, no se corres pondeexactamente con la realidad. Por ello, esnecesario realizar un esfuerzo para reivin-dicar y lograr una formación profesionalinicial de calidad y transmitir este mensa ea la opinión pública. Se trata de mejorar ^aadecuación de la formación profestonal alas necesidades del mercado de trabajo,analizar en qué medida las empresas cuan-do contratan un trabajador pueden susti-tuir a titulados en Formación Profesionalpor otros con Bachillerato o por personasque abandonaron el sistema educativo sinfinalizar y realizaron su aprendizaje en elpuesto de trabajo, y determinar cuáles sonlas causas de esta sustituibilidad entre tra-bajadores con diferente formación.

La experiencia que resulta de estos^rimeros años de aplicación de la LOGSEindica que algunas de las medidas adopta-das parecen más efectivas que otras, comola inclusión de las prácticas en empresascomo una parte más del programa de es-tudios, o la mayor flexibilidad en la susti-tución de unos cursos por otros, en la me-dida que dejen de responder a necesidadesdel mercado de trabajo, respecto a otrasmás ^roblemáticas como la ru tura de lacontinuidad entre los niveles dé los ciclosformativos en relación a la que exist(a en-tre los grados de Formación Profesional, yla formación profesional de tercer gradoque no ha ido más allá de su publicaciónen el BOE (Jiménez, 1999).

Por otra parte, en el cap(tulo III delnuevo Programa Nacional de FormaciónProfesional dedicado a los objetivos de íaformación inicial se indica que la oferta for-mativa debe adecuarse simultdneamente a lademanda socialy a la previsión de erripleo, es-

timada a medio plazo, de ah^ la necesidad decontar con una an ormaci6n permanente yactualizada, que eben facilitar, entre otrosinstrumentos, los Observatorios...

En este sentido, no pude obviarse queen la mayoría de los casos, la oferta forma-tiva que se imparte está más directamenterelacionada con la estructura y dotacíóndocente de los centros de educación, queno con la demanda social o la previsión deempleo futura. Del mismo modo, los da-tos pro^orcionados por los Observatorioocupacionales ofrecen daros sobre las ca-racter[sticas de la demanda en un períodopasado, datos que muchas veces no permi-ten realizar estimaciones futuras, ni si-quiera a medio plazo (Fernández, 1990).

En relación con laformación continua,con anterioridad a la firma del PrimerAcuerdo Nacional de Formación Profe-sional Continua (1992), la financiaciónde este tipo de formación se limitaba a laque aportaban las empresas, siendo los es-fŭerzos formativos de éstas tradicional-mente escasos, en este sentido, el gastomedio de formación en las empresas espa-fiolas era uno de los más bajos de la UE,con un 0,2% del coste laboral, frente al1>5% del total comunitario. Asf, en unaencuesta realizada en junio de 1992, porel Fomento de Trabajo Nacional, en rela-ción con las neeesidades formativas en lasempresas, un 58% de las empresas encues-tadas no tenía un presupuesto espec[ficopara la formación de sus trabajadores.

Junto a las acciones de formación quedesarrollaban las empresas se realizabanprogramas de formación continua en elseno del Plan FIP; sin embargo estas ac-ciones de formación continua contabancon una ayuda modesta e insuficiente de-bido a que los objetivos de dicho Plan secentraban en la formación de los parados'",lo que producfa la queja de empresarios y

(18) Las acciones de formación continua recib(an ^7^enos del 0, I dr la cuota de formación profrsionalque es del 0,7.

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trabajadores cotizantes de la cuota de for-rnación profesional19. Este fue, según Mo-reno (1997), uno de los motivos que im-pulsartan a los Agentes Sociales a abordarla negociación del Primer Acuerdo Nacio-nal de Formación Continua (ANFC).

Según la encuesta de Coste Laboral,publicada por el INE en enero de 1992 yelaborada a partir de los datos de 1988, elgasto medio que realizó la empresa porcada participante en una acción de forma-ción fue de 9.900 pts., cifra de alcancernuy limitado, que refleja la ausencia, enla mayor[a de las empresas espafiolas detradición y experiencia inversora en accio-nes formativas. Sin embargo, a partir de1993 con la entrada en vigor del AcuerdoNacional de Formación Continua, las ac-ciones formativas financiadas por esteacuerdo ascienden a 31.065 pts. por parti-cipante para el afio 1993 y muestran unatónica creciente durante los afios siguien-tes (FORCEM, 1997).

En el Primer ANFC se acordó quepara el año 1993, de la cuota vigente deformación profesional se destinara un O,Ga la formación de los desempleados y un0,1 a la financiación de la formación con-tinua. Cifra que aumentarta en la pro por-ción siguiente: un 0,2 para el aóo 1994,un 0,25 para el a6o 1995 y un 0,3 para ela6o 1996. Posteriormente, con la firmadel II ANFC ( 1997-99) se acuerda desti-nar la mitad de la cuota, un 0,35> a la for-mación ocupacional y la otra mitad a laformación continua, durante todo el pe-rfodo de vigencia del acuerdo.

En consecuencia, tras la firma del IIANFC se destina a la formación conti-nua grandes y crecientes cantidades de

dinero20 que han permitido que el por-centaje de población asalariada, según laEncuesta de Población Activa, que haparticipado en estas acciones formativasha crecido desde el 4,56% en el a6o1993 al 12,30% en 1994 y del 18% en1995 y 1996, con una cifra de ^articipa-ción en las acciones de formación conti-nua que supera el millón de ocupados(FORCEM, 1997).

En palabras de Castillo (1997), conlas caractertsticas de las actuales poltticasde formación continua, la sociedad ha ga-nado muchtsimo en recursos de financ^a-ción y, al mismo tiempo, ha perdido bas-tante en libertad de elección de la ofertade formacián, ya que si bien estas poltticastratan de estimular el desarrollo de la for-mación en función de las necesidades decualificación laboral de las empresas, ac-tualmente las empresas suelen recurrir a lacontratación externa de los planes de for-mación, en función de lo que ofrecen loscentros de formación en el mercado, deesta forma, la oferta es la que orienta laconfiguración de los planes de formación.De aht que con frecuencia se afirma que laformación se esta caracterizando más porla oferta que por la demanda, las empresasno acostumbran a solicitar una determi-nada formación, sino que eligen entre lasdiversas acciones formativas que presen-tan los interlocutores para la gestión de laformación y de los acuerdas. En este senti-do, muchas veces la formación no respon-de a las necesidades empresariales sino alos intereses y posibilidades de los centrosde formación, es la oferta existente la quemarca la formación que se realiza en mu-chos de los casos.

(19) Entre 1985 y 1992 sc produce una reducción en cl porcentaje de trabajadores ocupados yue sonformados en el marco del Plan FIP, ya que este colectivo supone en el afio 1985 e1 40,12% y el afio 1992 el37,01%, con una cifra de 102.119 trabajadores formados (Miniscerio de T'rabajo y Seguridad Social, 1995).

(20) La distribución del presupuesto de la FORCEM para acciones de formación continua aumcntó un21,5% durante el afio 1996, en relaciSn con el ejercicio anterior, al pasar de 69.363.300.077 pts. en el afio 1995a 84.242.039.751 pts. el afio i996.

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A diferencia del Primer ANFC, en elsegundo se aprueba la incorporación denuevos colecttvos que pueden participaren las acciones de formación continua, enconcreto se trata de los trabajadores autó-nomos, los acogidos al Régimen EspecialAgrario y los fijos discontinuos. La tncor-poración de estos colectivos ofrece la posi-bilidad de aumentar el nivel de formaciónde una parte importante de la econom(a yla sociedad española que cifra en más dedos millones los trabajadores autónomosy en más de un millón los acogidos al Ré-gimen Especial Agrario.

A pesar del positivo aumento en elnumero de ocupados que participan en laformación continua, siguen siendo lostrabajadores de las grandes em presas y lacategor(a de trabajadores cualificados losque participan en mayor medida en di-chas acciones de formación. Se gún los da-tos publicados por FORCEM (1997) elsegmento de trabajadores cualificados esel que más ha aumentado, pasando del32,6% en el afio 1993 al 50,35% en elaño 1996. De este modo, los beneficios seconcentran en los niveles formativos máselevados, básicamente directivos, mandosintermedios técnicos, mientras que el nú-mero de trabajadores no cualificados su-pone menos del 10% del total de los parti-cipantes. Este resultado contrasta con elobjetivo de la formación continua queconsiste en incidir en mayor medida enlos trabajadores con menos formaciónque son los más sensibles a los desp idos.

En relación con el tamaño de las em-presas participantes en las acciones forma-tivas, a pesar de c^ue las PYMES constitu-yen la base del te^ido productivo español,su participación en las acciones de forma-ción continua sigue siendo pequeña, ha-ciendo necesario un mayor estfmulo paraaumentar las actividades formativas en lasPYMES; en concreto el porcentaje de co-bertura del ANFC, según el tamafio de lasempresas participantes es del 62% de lasempresas de más de 2000 trabajadores,

porcentaje que desciende al 9% en el casode las empresas de menos de 250 trabaja-dores (FORCEM, 1997).

Por otra parte, indicar que el actualmodelo de financiación de la formacióncontinua, basado en la transferencia defondos, no estimula a las empresas a reali-zar esfuerzos formativos ajenos al ANFC,por ello cabe cuestionarse la aplicación dela polftica fiscal como instrumento parafomentar la inversión en formación. Eneste sentido, tal vez deberfa tenerse encuenta otros sistemas y experiencias apli-cadas en diferentes pafses como: la bontfi-cación fiscal o reducción de las cotizacio-nes sociales que se realiza en Francia y losPafses Bajos, la inversión obligatoria enformación utilizada en Francia, los im-puestos de formación en Irlanda o la pro-moción de la licencia de formación enBélgica, Dinamarca, Alemania, Francia>Portugal, Finlandia y Suecia. Estos mode-los implican de manera más activa la par-ticipación de las empresas en la decisiónde f nanciar los programas de formacióny, en consecuencia, se caracterizan poruna agilidad y flexibilidad mayor que elprocedimiento adoptado en España.

En resumen, se puede afirmar que apartir del año 1993 el impacto del ANFCsobre el sistema productivo español es unarealidad, en orden al incremento de po-blación formada al amparo de dichoacuerdo. Sin embargo, los datos españolesdistan mucho de los de otros pafses de laUE. Asf, en el primer informe sobre la for-mación continua de la UE (1997) se indi-ca que en Irlanda, el Reino Unido, Fran-cia, Dinamarca, Suecia y Finlandia> la tasade acceso a la formación continua es muysuperior a la española, en estos pafses, decada dos trabajadores, uno se beneficia deun programa de formación continua.

En lo que se refiere a la fórmaciónocupacional, la experiencia demuestraque una elevada proporción de estas ac-ciones de formación se realizan en enti-dades con ánimo de lucro, yue tienen

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por finalidad el beneficio propio21. Porello se afirma que, en muchos casos, laformación que se imparte en estos cen-tros no coincide con las cualificacionesque requiere el mercado de trabajo, sinoque se corresponde con las posibilidadesde impartir cierto tipo de forrnación quetienen dichas entidades. EI hecho deque existan notables diferencias encuanto a la entidad promotora o ejecu-tora de la acción formativa (organismosoficiales centrales o autonómicos, enti-dades colaboradoras de dichos organis-mos y otros promotores privados) haceque las acciones registren una gran va-riedad en cuanto al grado de ajuste de lasnecesidades del mercado de trabajo o elnivel de calidad de los cursos (Sáez,1998).

Al mismo tiempo, puede alegarse quemuchos de los centros de formación notienen los medios necesarios para realizarla prospección de las necesidades del mer-cado de trabajo en una zona determinada.En esta situación se observa la necesidadde mejorar el sistema de prospección delmercado de trabajo para dar una respuestaóptima a las necesidades geográficas, ocu-pacionales, sectoriales e individuales, através de los organismos que disponen delos recursos adecuados. Habida cuentaque los centros de formación no tienen laestructura ni los medios necesarios pararealizar esta actividad correctamente, esnecesario replantear la oferta de este tipode formación de acuerdo a la realidad y alas perspectivas solicitadas por el sistemaeconómicoz2.

Como segundo rasgo apuntar que lafinanciación que reciben las entídades deformación está condicionada a la inser-ción laboral de las acciones de formaciónrealizadas en años anteriores. Se compren-de asl, que los centros tengan interés enmaximizar la tasa de inserción y por consi-guiente que seleccionen a los participantesde las acciones de formación ocupacionalentre los colectivos mejor situados en elmercado de trabajo y no entre los colecti-vos con mayores dificultades de insercióny necesidades de formación, generando deeste modo una mayor segmentación delmercado laboral.

Tradicionalmente, la certificación yhomologación de la formación recibida ysu utilidad para la promoción profesionaldel trabajador en la empresa y en el merca-do laboral, con sus correspondientes vali-daciones en los tres subsistemas de forma-ción, se ha considerado un problema yuna limitación importante que actual-mente se intenta abordar mediante lacreación de un Sistema Nacional de Cua-lificaciones Profesionales que establezcaun certificado de profesionalídad para lasdiversas ocupaciones. La creación de di-cho sistema es el primero de los objetivosbásicos del nuevo PNFP con el que sequiere instrumentar un sistema capaz deconseguir el tratamiento global, coordina-do, coherente y óptimo de los problemasde cualificación y formación profesionalde los díversos colectivos de personas, delas organizaciones y de las empresas. Enresumen, mediante este sistema se preten-de que la cualificación acreditada por una

(21) Segón datos del WEM (19c)6), un 30% de las entidades formarivas yur durante el afio 1995 im-partieron programas de formación ocupacional eran privadas. Estos centros, son catalogados como crntros co-laboradores por haber superado unos requisitos exigidos por parte de la administración competente y financianlas acciones formativas yue imparren a través de la subvenciones que reciben de dichas administracioncs.

(22) Ias conclusiones del trabajo de ^IMH.NC) y TOHArt1A ( l9)2) indican que en Espafia Ios programas defi>rmación ocupación son poco eficientes, desde el punto de vista del reciclaje e insercíón de 1os desocupados yde los costes, y sc diseñan sin tener muy en cuenta las situaciones de desajuste entre la offrta y la demanda de tra-bajo.

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titulación o certificado sea identificadaclaramente por los empresarios y los tra-bajadoresz'.

Sin embargo, el éxito de este Sistemade Cualificaciones Profesionales depende-rá, en gran parte, de la capacidad del Insti-tuto Nacional de CualificacioneszA paradivulgar la existencia y calidad del nuevosistema de cualificaciones. No es suficien-te que exista un marco de referencia de lasofertas de todas las modalidades de forma-ción, también es necesario que el sectorempresarial y los distintos agentes delmercado laboral valoren positivamente lacalidad y capacidad de este marco de refe-rencia.

Por lo que se refiere al primer capltulode medidas del Plan I'lurianual de Empleo,destinado al impulso de las acciones de for-mación, entre las estrategias a aplicar desta-ca la renovada voluntad de hacer frente alas graves insuficiencias del sistema de for-mación español. La falta de coordinaciónde los distintos subsistemas es asumidacomo un obstáculo importante para la in-serción. Sin embargo, junto al reconoci-miento de este problema no aparecen pro-puestas de resolución a corto o medio plazoremitiendo fundamentalmente esta tarea a)diálogo social entre Administraciones yAgentes Sociales (Álvarez, 1997).

Por último, las consideraciones indi-cadas en este apartado muestran algunosde los problemas y limitaciones que afec-tan las actuales polfticas de formación, lacomplejidad de estos en ciertos casos, exi-ge para su solución la necesidad de cola-boración entre los agentes sociales, la ad-ministración, las em^resas y lostrabajadores en su condición de ocupadosy parados. Es en esta Itnea, se considera

necesario una mayor interrelación y coo-peración de los tres subsistemas que en laactualidad concurren en la formación.Interrelación que queda plasmada en laíntroducción del nuevo PNFP, pero queen la realidad el plan se muestra incapazde conseguir, según se ha visto a lo largode este apartado. De su consecución y dela progresiva corrección de las debilidadesque muestran las actuales sistemas de for-mación dependerá el conseguir arraigar enla sociedad el prestigio social de la forma-ción.

CONCLUSIONES

A la formación se le asigna una triple po-rencialidad: favorecer el crecimiento de laproductividad, mejorar el nivel de compe-titividad y facilitar el acceso a una ocupa-ción. Se comprende asl, porque la mayo-ria de los países europeos entre ellosEspaha proclaman la necesidad de elevarel nivel de formación de la población acti-va. La política de formación esta vertebra-da en tres subsistemas, la formación ini-cial, que tiene por objetivo ofrecercualificaciones ^rofe^ionales que garanti-cen la empleabilidad de sus titulados; laformación profesional ocupacional> dirigidaa los desempleados con la finalidad de o-tenciar la inserción mediante la cualif%a-ción y la formución rontinun dirigida a 1amejora de las com^etencias de los trabaja-dores ocupados. Sm embargo, dichos sub-sistemas de formación no están exentos deciertos puntos débiles que dificultan laconsecución de los objetivos que tienenasignados y, que en ciertos aspectos, no hansido corregidos ni revisados en el nuevo

(23) F.n el Primer ANFP se conremplaba tamhién como c^hjetivo la creación de un sistema dr rualifica-ciones profesionales a modo ^ie hase para la articulación de las oferras de formación, pero esre era un objetivo nuconseguido en el momento dc elahorar el Segundu I'rograma.

(24) (^rgano que se crea desde el Consejo Grneral de Irormacibn 1'rofcsivnal para Ilevar a c:^bo la defini-ción y establecimiento del Sisrema Naciona) de Cualiflcaciones Profesionales.

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Programa Nacional de Formación Profe-sional ( 1998).

De lo expuesto en este artlculo, sepuede afirmar que mediante la formaciónno es posible resolver el problema delparo, ni el de la productividad y competi-tividad, a menos que se de una nueva di-rección a la polltica de formación que per-mita corregir los retos que muestra eíactual sistema. Por ello, es necesario pro-fundizar más en las características quedebe reunir la pol(tica de formación paraque pueda alcanzar los objetivos que pre-tende. Como indica Oroval ( 1995), en laactualidad, la formación deben ser cohe-rente con otras caracterfsticas que rigen lainnovación y el crecimiento. La coopera-ción entre el sistema de formación y el sis-tema productivo constituye una pieza bá-sica para lograr los objetivos de laspol[ticas de formación.

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