Tesis de Maestría XV Promoción - Universidad de San...
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Maestría en Administración y Políticas Públicas Tesis de Maestría XV Promoción Hoy mejor que ayer, mañana mejor que hoy: KAIZEN en la AFIP Dana Pawlosky – Legajo 29194134 Ciudad Autónoma de Buenos Aires, Junio de 2016 __________________________ Director: Adrián Darmohraj
Transcript of Tesis de Maestría XV Promoción - Universidad de San...
Maestría en Administración y Políticas Públicas
Tesis de Maestría
XV Promoción
Hoy mejor que ayer, mañana mejor que hoy:
KAIZEN en la AFIP
Dana Pawlosky – Legajo 29194134
Ciudad Autónoma de Buenos Aires, Junio de 2016
__________________________
Director: Adrián Darmohraj
2
Agradecimientos
A Adrián Darmohraj, director de esta tesis, docente de la Universidad de San Andrés, por
su predisposición para dirigir el trabajo, sus sugerencias y correcciones.
A los docentes y personal de la Maestría por facilitarme los recursos necesarios cada vez
que precisé recurrir a ellos.
A los funcionarios nacionales y a todas aquellas personas del sector privado que, gracias a
sus testimonios, colaboración y experiencias lograron enriquecer esta investigación.
A mi amiga y excelente profesional Romina quien supo interpretar y lograr lo necesario
para darle vida y color a este conjunto de letras.
A mi familia y amigos, especialmente a Gladys, Dora, Berta, Adriana y Mario quienes
constantemente me acompañaron por este camino y dieron su apoyo para que avance y
finalice esta tesis.
Principalmente a Tiza por su fiel, silenciosa y cálida compañía durante las largas horas de
escritura.
3
INDICE
INDICE DE TABLAS Y FIGURAS 4
PRINCIPALES ABREVIATURAS 5
RESUMEN 6
ABSTRACT 7
INTRODUCCION 8
CAPITULO I: OBJETIVOS Y METODOLOGÍA DE INVESTIGACIÓN
1.1 Objetivo general 12
1.2 Objetivos específicos 12
1.3 Enfoque metodológico 13
1.4 Justificación de la elección del caso de estudio 15
1.5 Justificación de la delimitación del período temporal bajo estudio 15
1.6 Principales variables y fuentes de análisis 16
1.7 Entrevistas. Selección de informantes 16
CAPITULO II: MARCO CONCEPTUAL
2.1 Gestión de la Calidad 18
2.2 Las dimensiones de la calidad institucional 22
2.3 La gestión de la calidad en entidades autárquicas 28
2.4 La gestión de la calidad en las administraciones tributarias 32
2.5 Factores condicionantes y complejidad institucional 34
2.6 Modelos de calidad a implementar y certificaciones 37
CAPITULO III: ANÁLISIS DEL CASO AFIP
3.1 Contexto 50
3.2 Marco institucional 53
3.3 Pasos previos en la gestión de calidad 57
3.4 Implementación de los SGC a partir del año 2007 60
3.5 Expectativas previas a las implementaciones, satisfacción obtenida,
reconocimientos alcanzados y difusión de las certificaciones alcanzadas 78
3.6 Factores condicionantes y su nivel de incidencia 81
3.6.1 Factores institucionales 82
3.6.2 Factores políticos-normativos 84
3.6.3 Factores culturales 86
3.6.4 Factores económicos 89
3.6.5 Factores tecnológicos 91
CONCLUSIONES 94
BIBLIOGRAFIA 101
4
INDICE DE TABLAS Y FIGURAS
Tabla N°1 Calidad Institucional en América 24
Figura N°1 Mapa Conceptual 18
Figura N°2 Gestión de Calidad en Organismos Públicos 20
Figura N°3 Componentes del Modelo EFQM 38
Figura N°4 Ejes del Modelo AEVAM 40
Figura N°5 Componentes del Modelo Iberoamericano 41
Figura N°6 Premio Nacional a la Calidad Argentina – Sector Público 42
Figura N°7 Áreas de la AFIP 54
Figura N°8 Objetivos Estratégicos de la AFIP 55
Figura N°9 Estrategias de la AFIP 56
Figura N°10 Planificación en la AFIP 56
Figura N°11 Instrumentación del modelo de calidad organizacional - Diagrama
Gantt 75
Figura N°12 MACRO PROCESOS factibles de adoptar un SGC 76
Figura N°13 SGC en AFIP al 2014 78
Figura N°14 Factores claves condicionantes - Nivel de incidencia 81
5
PRINCIPALES ABREVIATURAS
SGC Sistema de Gestión de Calidad
AFIP Administración Federal de Ingresos Públicos
OAA Organismo Argentino de Acreditación
IRAM Instituto Argentino de Normalización
FUNDIBEQ Fundación Iberoamericana para la Calidad y la Excelencia
FUNDECE Fundación Empresaria para la Calidad y la Excelencia
IPACE Instituto Profesional Argentino para la Calidad y la
Excelencia
ISO International Standard Organization
PNC Premio Nacional a la Calidad
NPM New Public Management
ICI Índice de Calidad Institucional
SIC Sistema Institucional de Calidad (AFIP)
6
RESUMEN
El creciente interés y la demanda actual por parte de la sociedad, la política y las diferentes
instituciones respecto a la implementación de Sistemas de Gestión de la Calidad (SGC) en
el ámbito público – ya sea a nivel nacional, provincial y/o municipal - motiva el desarrollo
de la presente investigación. En ese contexto, y dado que la mayoría de la literatura y estudios
empíricos que abordan dicha temática se encuentran enfocados a organizaciones de tipo
privadas, se requiere de un análisis alternativo que trate la cuestión, permita mejorar la
comprensión y a su vez, resulte como marco de referencia para aquellos quienes deban
transitar por este tipo de implementaciones.
Este trabajo constituye un estudio exploratorio descriptivo sobre los diversos factores que
intervinieron y determinaron la implementación de SGC en la Administración Federal de
Ingresos Públicos (AFIP) a partir del año 2007 y hasta el 2014. Esta organización fue
seleccionada como caso de investigación dada su relevancia dentro del sector y por ser la
institución responsable de administrar el sistema tributario y ejecutar la política tributaria
definida para el Estado Nacional Argentino.
Como resultado de este estudio se ha llegado a la conclusión acerca de la incidencia de los
factores claves que condicionaron dichas implementaciones: institucionales, políticos-
normativos, culturales, económicos y tecnológicos. Asimismo, se pudieron observar los
diferentes modelos o esquemas de certificación de calidad que se implementaron y
convivieron para ese período de estudio en los diversos procesos de la AFIP. Finalmente, se
arribó a la conclusión acerca de la eficacia de la implementación de estos Sistemas de
Gestión de Calidad en la institución señalada.
7
ABSTRACT
The growing interest and the current demand from society, politics and the various
institutions regarding the implementation of Quality Management Systems (QMS) in the
public domain - either at national, provincial or municipal level - encourages the
development of this research. In this context, and given that most of the literature and
empirical studies addressing this issue are focused on private organizations, it requires an
alternative analysis to tackle the issue, to improve understanding and in turn, result as a
framework reference for those who must travel on such deployments.
This paper is an exploratory descriptive study on the various factors involved and determined
implementation of QMS in the Administración Federal de Ingresos Públicos (AFIP) from
2007 to 2014. This organization was chosen as a case investigation given its relevance within
the sector and as the institution responsible for administering the tax system and execute the
defined tax policy for the Argentine government.
As a result of this study we have concluded about the impact of the key factors that
determined these implementations: institutional, cultural, economic, political-normative and
technological. It also could be observed different models or quality certification schemes
that were implemented and lived together for that period of study in the various processes of
the AFIP. Finally, we came to the conclusion about the effectiveness of the implementation
of these Quality Management Systems in the designated institution.
8
INTRODUCCIÓN
Los desafíos de la tarea de gobernar obligan a emplear, cada vez con mayor
frecuencia esquemas de gestión innovadores y de vanguardia que permitan establecer mayor
racionalidad y eficiencia a las políticas públicas. Entre este tipo de modelos se encuentra la
gestión de calidad. Kaizen (改善, 'cambio a mejor' o 'mejora' en japonés), en el uso habitual
de su traducción al español, significa “mejora continua” o “mejoramiento continuo”. El
presente trabajo busca analizar los elementos y factores que determinan una aplicación
exitosa de sistemas de gestión de calidad en el sector público. La idea de una correcta
aplicación, reconoce el origen de estos conceptos que desde su nacimiento han sido aplicados
en el sector privado. Cuestiones como la gestión de calidad, y la aplicación de estándares
internacionales posibles de ser auditados, deben atender las características de la organización
estatal, su finalidad, su cultura, y la historia, que ha llevado en los últimos quince años a un
importante deterioro de la relación entre la ciudadanía (en tanto usuarios de los bienes y
servicios que brinda el Estado) y el aparato público como organización a través de la cual se
ejecutan políticas públicas (Longo, 2007).
Aumentar la calidad de las políticas públicas implica capacidad anticipatoria,
adaptativa e innovadora. Cambios en el contexto internacional, variaciones en los ingresos
fiscales, alteraciones en la tasa de crecimiento, contingencias y perturbaciones sociales
provocadas por los impactos sobre los niveles de distribución de ingresos, de empleo y de
pobreza, componen escenarios probables que requieren flexibilidad en la acción de gobierno
conforme a políticas de gasto y de inversión que respondan a prioridades claramente
formuladas. Satisfacer estas exigencias implica reestructuraciones institucionales,
reorientaciones políticas y una gestión pública que permita una acción eficiente, oportuna y
eficaz. (Martínez Nogueira, 2010).
9
Los Sistemas de Gestión de Calidad (SGC) se constituyen a través de un conjunto de
elementos organizacionales que, interrelacionados permiten obtener la mejora continua de
los productos y/o servicios ofrecidos por las instituciones públicas. Para ello, se basa en una
gestión enfocada a analizar por procesos a las organizaciones. Este enfoque se basa en la
identificación de un elemento de entrada – input - , la posterior transformación de ese insumo
a través de diversas actividades mutuamente relacionadas – procedimientos - y; finalmente,
un producto – output - como resultado de un proceso. Gestionar la calidad de un servicio, el
cual da razón de ser a la organización responsable del mismo, implica adaptar los
instrumentos gerenciales correspondientes, para que de una manera organizada y planificada
la organización obtenga resultados previstos o convenidos con terceros y demuestre
capacidad de reacción frente a imponderables no previstos en sus procedimientos.
(Malvicino, 2001)
La implementación de estos SGC, como se expone en la literatura disponible para
estos temas, habitualmente conllevan a obtener múltiples beneficios como ser la mejora en
el nivel de satisfacción de los ciudadanos, lograr un importante posicionamiento de la
organización en el sector en que opera, el uso de certificaciones para reforzar la imagen
institucional, mejorar la eficiencia global, tomar decisiones a nivel gerencial en base a
hechos certeros y/o factibles de ser comprobables, disminución de costos, reclamos y quejas
en la prestación de servicios, optimización en los plazos de ejecución de las tareas,
motivación al personal que participa de las tareas y una reducción en las observaciones
realizadas en las auditorías por parte de los diversos organismos de control.
Asimismo, para poder implementar eficazmente un SGC, generalmente se recurre a
crear programas que faciliten y ordenen los tiempos, responsables, recursos y tareas a
desarrollar. Es por ello, que en el ámbito de la administración pública intervienen un gran
número de capacidades que conjuntamente determinan el éxito de las actividades. Estas
10
capacidades se vinculan a la cantidad y la calidad de los factores que se emplean en su
desarrollo - recursos financieros, recursos humanos e insumos intermedios, etc. - y con la
tecnología que se utiliza para combinar dichos factores: la adopción de medios electrónicos
para simplificar tareas, las prácticas gerenciales que incentivan el esfuerzo, o la definición
de procesos y actividades que evitan duplicaciones, etc. Otro de los elementos claves es la
burocracia, integrada por niveles gerenciales encargados de aspectos de planificación y
diseño de los programas como también por las áreas más operativas relacionadas con la
provisión directa de los servicios. Un aspecto fundamental que requieren los cargos que se
desempeñan y además incentivos para cumplir eficazmente con sus tareas. La gestión
pública también puede beneficiarse de la participación ciudadana que complementa a los
sistemas de control interno en su función de controlar y transparentar el funcionamiento de
la burocracia. Finalmente, un ingrediente central que fortalece la capacidad del Estado en
todas sus dimensiones es el proceso de monitoreo y evaluación de las políticas. Esto permite
generar aprendizajes que retroalimentan el proceso de diseño e implementación generándose
un círculo virtuoso de mejoramiento de las políticas. (Brassiolo & Sanguinetti, 2015)
En virtud de lo anteriormente descripto, esta investigación se propone responder, a
partir de un enfoque exploratorio - descriptivo, la siguiente pregunta de investigación:
¿Cuáles son los principales factores que condicionan a la implementación de un SGC en el
ámbito público?
Si bien existen diversos factores que condicionan la implementación de programas,
la mayoría de los autores concuerdan en que son puntualmente algunos críticos los que
determinan el éxito o fracaso de los mismos. El diseño de los programas requiere una visión
estratégica de mediano plazo que conjugue adecuadamente la dimensión política y la técnica
(Lahera, 1999).
11
El análisis se focaliza en la identificación y descripción de los principales factores
que se describen a continuación: factores institucionales, factores políticos-normativos,
factores culturales, factores económicos y factores tecnológicos. La máxima autoridad debe
asignar recursos humanos, tecnológicos y financieros para el mejor cumplimiento de los
programas, a partir de la jerarquización de los proyectos y del uso de los recursos (Lahera,
1999)
Motiva esta investigación el creciente interés y la demanda actual tanto por parte de
la sociedad como de la política y las diferentes instituciones, respecto a la implementación
de SGC en el ámbito público – ya sea a nivel nacional, provincial y/o municipal-. En ese
contexto, y dado que la mayoría de la literatura y estudios empíricos que abordan dicha
temática se encuentran enfocada a estas implementaciones en organizaciones de tipo
privadas, se requiere de un análisis que trate la cuestión, permita mejorar la comprensión de
los diversos factores que las influyen y a su vez, resulte un marco de referencia para aquellos
deban transitar por este tipo de implementaciones.
Esta tesis consta de tres capítulos. El capítulo 1 está dedicado a presentar los objetivos
y la metodología de investigación. En el capítulo 2 se define el marco conceptual que permite
comprender el contexto donde se encuentra inserta la problemática expuesta y el caso de
estudio en particular. El capítulo 3 se enfoca en al análisis aplicado del caso seleccionado,
identificando y describiendo los diversos actores, las variables que influyen y los factores
condicionantes que intervienen en las implementaciones de los SGC. Finalmente, en el
último apartado se arriba a las principales conclusiones de este trabajo.
12
CAPITULO I: OBJETIVOS Y METODOLOGÍA DE INVESTIGACIÓN
1.1 Objetivo general
A través de este trabajo se pretende investigar los diversos factores que intervienen
y determinan la implementación de Sistemas de Gestión de Calidad (SGC) en un organismo
autárquico de la República Argentina, basando el estudio en el caso de la Administración
Federal de Ingresos Públicos (AFIP), a partir del año 2007 y hasta el 2014.
Se intenta dar respuesta a interrogantes tales cómo resulta en términos de eficacia la
implementación de SGC en el ámbito público, cuáles son los mejores modelos y
metodologías para implementar dadas las características organizacionales, cómo influye la
cultura organizacional al momento de su implementación y cuáles son los obstáculos que se
enfrentan en dicho proceso, entre otras cuestiones.
Para ello se buscará identificar y analizar los factores claves que determinan la
implementación y su nivel de incidencia, detectando aquellas oportunidades de mejora
factibles en cada aspecto. Asimismo, plantear algunas líneas de acción que facilitan la
adaptación de estos criterios, motivan los equipos de trabajo, la comunicación interna y
externa organizacional, la implementación de sistemas de monitoreo y una mirada acerca de
los procesos organizacionales como uno de los pilares de la mejora en la producción
organizacional.
1.2 Objetivos específicos
1.2.1. Factores institucionales: Identificar cuáles son las orientaciones, los
instrumentos, mecanismos, definiciones o modificaciones institucionales para su
implementación.
13
1.2.2. Factores políticos-normativos: Analizar cómo influye el contexto político;
Investigar cuál es el respaldo normativo que debería existir.
1.2.3. Factores culturales: Considerar los recursos humanos y temporales que son
necesarios; Relevar cómo es la cultura previa a las implementaciones de los SGC;
Reflexionar acerca de cuáles cambios en la cultura se intentan introducir con estas
implementaciones; Vislumbrar cuáles cambios culturales se evidencian habitualmente.
Reflexionar acerca de cómo influye la implementación de los SGC en diversos aspectos de
la organización; Concluir si es necesario contar con un área exclusiva dentro de la
organización que, de manera centralizada, coordine y ejecute dichas implementaciones.
1.2.4. Factores económicos: Establecer el presupuesto con el que se debe contar en
estos proyectos; Observar de qué manera se gestionan los recursos para lograrlo;
Distinguir cuáles son las limitaciones económicas que se enfrentan; Ver las diferentes
alternativas ante las limitaciones económicas; Investigar si se genera una reducción en los
costos asociados a los procesos como consecuencia de estas implementaciones.
1.2.5 Factores tecnológicos: Relevar y enumerar los recursos tecnológicos
necesarios; Evaluar las mejoras tecnológicas obtenidas en los procesos como fruto de la
implementación de los SGC.
1.3 Enfoque metodológico
Para este trabajo se utilizó el estudio de caso único. En esta perspectiva, el estudio de
caso consiste en el abordaje de lo particular, donde la efectividad de la particularización
remplaza la validez de la generalización (Stake, 1995). Aquí, la elección del caso es resultado
del recorte temático, y el estudio de caso es definido por el interés en él mismo, mientras que
el diseño metodológico del estudio o investigación es secundario. El acento se ubica en la
profundización y el conocimiento global del caso y no en la generalización de los resultados
por encima de éste (Blasco, 1995). Los estudios de caso único suelen utilizarse,
14
fundamentalmente, para abordar una situación o problema particular poco conocido que
resulta relevante en sí mismo o para probar una determinada teoría a través de un caso que
resulta crítico. Este último tipo reproduce la «lógica» del experimento y pone a prueba a
partir de un caso que por sus condiciones resulta apropiado para evaluar la adecuación de
una teoría establecida (Neiman y Quaranta, 2010). A partir del planteo general de la
problemática y de las inquietudes de investigación, el trabajo se propone como objetivo
principal investigar los diversos factores que intervienen y determinan la implementación de
Sistemas de Gestión de Calidad (SGC) en organismos públicos autárquicos de la República
Argentina. Para ello, y con un fin instrumental (Stake, 1995), se aborda como caso de estudio
la Administración Federal de Ingresos Públicos (AFIP). Observando diversos organismos
públicos autárquicos en Argentina en la actualidad, resulta relevante analizar este ejemplo
dado que la AFIP es la institución responsable de administrar el sistema tributario y ejecutar
la política tributaria definida para el Estado Nacional. La administración tributaria es la
forma en que el organismo encargado de llevar a cabo esta política, en nuestro caso la AFIP,
implementa las acciones y funciones tendientes a lograr el objetivo propuesto en la política,
en otras palabras, tiene a su cargo dos funciones primordiales respecto de esta tarea, crear
las condiciones a través de su accionar para que la evasión sea considerada riesgosa para los
contribuyentes y percibida por la ciudadanía como tal, y por otro lado, establecer
mecanismos eficaces y eficientes para la atención de los contribuyentes. (Brula, 2005)
Se seleccionó para el análisis de la implementación de Sistemas de Gestión de la
Calidad en organismos nacionales autárquicos a la Administración Federal de Ingresos
Públicos (AFIP) de la República Argentina en el período 2007 al 2014.
15
1.4 Justificación de la elección del caso de estudio
Estos últimos años, la AFIP se ha consolidado como un actor dinámico e influyente
en la generación del clima fiscal, favoreciendo la economía formal y el empleo registrado,
otorgando mayor seguridad en el comercio exterior. La amplia capacidad de gestión, la
aplicación intensiva de tecnología, la utilización eficiente de la información y la destacada
profesionalización de sus recursos humanos, ha permitido el último tiempo, aumentar los
recursos del Estado de manera constante e ininterrumpida. A través de la implementación de
proyectos específicos, han profundizado las acciones de control y han facilitado e inducido
al cumplimiento tributario, generando desarrollo económico e inclusión social. En ese
contexto, este trabajo resulta un aporte relevante desde el ámbito académico al estudio de
una temática que manifiesta un creciente interés en la práctica de la política pública.
Si bien existe un importante cuerpo de literatura que aborda cuestiones que hacen a
la gestión de la calidad en las organizaciones, éste está referido por lo general al ámbito
privado. Por otra parte, este trabajo trasciende la esfera de las administraciones tributarias y
se entiende puede ser de interés a otros ámbitos de política pública en el cual se presentan
dichas implementaciones. El caso de estudio seleccionado revela información valiosa que
facilita la comprensión y el entendimiento sobre la problemática definida.
1.5 Justificación de la delimitación del período temporal bajo estudio
El período de análisis seleccionado abarca los años comprendidos entre 2007 y 2014.
Cabe aclarar que existieron múltiples intentos de implementar estos sistemas años anteriores,
pero se elige acotarlo a este período puntual dado que, en el marco de la Nueva Gestión
Pública1, esta política comienza a formalizarse institucionalmente recién en el año 2007,
1También referenciado como New Public Management (NPM). Proceso global de transformación del Estado
que se ha difundido enérgicamente a nivel mundial como eje central para el cambio y la modernización de las
administraciones públicas.
16
cuando por primera vez, a través del Plan Estratégico AFIP 2007-2011 se enuncia dentro de
los objetivos estratégicos, la necesidad de establecer una política de gestión de la calidad
organizacional.
1.6 Principales variables y fuentes de análisis
El análisis se basó en la exploración y descripción de aquellos factores que
determinan la implementación de los SGC en el caso de estudio.
Las principales variables que se consideraron fueron: Tipo de actores que
intervinieron en la implementación de los SGC, tipo de normativa, cambios del contexto
(político/económico/cultural) de la organización, perfil de recursos necesarios para la
implementación de estos sistemas.
Entre los principales indicadores, se relevaron: Cantidad de SGC implementados;
Nivel de satisfacción de las áreas implementadoras con el Programa de Calidad Institucional;
Cantidad de macro procesos factibles de adoptar un SGC; Nivel de adhesión por parte de las
jefaturas al Programa de Calidad Institucional. Con el fin de cumplir los objetivos planteados
y en el marco del enfoque metodológico propuesto, para el desarrollo de este estudio se
realizó un análisis documental de diversas fuentes de información tales como Planes
Estratégicos de la AFIP, Planes de Gestión Anuales de la AFIP, diversos reportes de gestión,
encuestas de satisfacción realizadas de manera interna y externa a la organización. Por otra
parte, se complementó el trabajo de investigación con entrevistas a nueve actores relevantes
del caso seleccionado.
1.7 Entrevistas. Selección de informantes
Se llevaron a cabo entrevistas semiestructuradas a:
17
1) Altos funcionarios de AFIP responsables hasta el 2014 del Programa de Calidad
Institucional (Disp. 322/2012 AFIP) porque resultaba interesante analizar la mirada
estratégica del proyecto, las limitaciones que surgieron al momento de la implementación,
la gestión de los recursos que fueron necesarios para llevar a cabo dicho programa en un
contexto complejo característico de este tipo de organizaciones;
2) Analistas de control de gestión, planificación y estadísticas intervinientes en la
implementación del Programa de Calidad Institucional (Disp. 322/2012 AFIP) porque era
imprescindible contar con un análisis de quienes realizaron a nivel más operativo las
actividades programadas para el desarrollo de esta clase de proyectos, analizar sus
expectativas, el valor agregado que aportaron en la labor diaria, el reconocimiento obtenido,
los objetivos que se plantearon, las restricciones que encontraron, etc.
3) Jefes de División Auditoría, Administración y Recursos Humanos de las áreas
participantes del Programa de Calidad Institucional (Disp. 322/2012 AFIP) porque era
importante resaltar la mirada de los diferentes actores que intervinieron en esta clase de
proyectos, relevar cuáles eran sus expectativas, el grado de satisfacción respecto del
Programa, analizar los diferentes tipos de liderazgo, las técnicas que utilizaron para
involucrar al personal, la gestión de los recursos críticos, etc.;
4) Secretaría técnica y evaluadores del Premio Nacional a la Calidad en el Sector
Público, porque era necesario no perder de vista el aspecto macro de la situación, el contexto
en el que las organizaciones públicas llevaron adelante este tipo de proyectos, ya sea a nivel
político, económico o cultural.
5) Auditores de organismos certificadores de calidad para la Administración
Pública, porque son parte interesada en este tipo de proyectos y resultaba indispensable
evaluar sus intereses, el aporte que realizan sus actividades, la forma que interactúan con el
sector público, la credibilidad que generan en la ciudadanía, etc.
18
CAPÍTULO II: MARCO CONCEPTUAL
Figura N°1 Mapa Conceptual
Fuente: elaboración propia
2.1 Gestión de la Calidad
Una importante transformación que suele dar nuevo impulso a la búsqueda de
innovaciones para garantizar la calidad y un adecuado funcionamiento de la cadena de valor:
organización > producto / servicio > ciudadano, es gestionar por procesos las actividades de
una organización. El rediseño de procesos exige realizar cambios sustanciales en las diversas
áreas de la organización, principalmente en los sistemas directivos, para mejorar los niveles
de productividad y eficiencia de la misma. La gestión por procesos concibe a la organización
como un sistema interrelacionado de actividades que conducen hacia la generación de un
producto o servicio basado en un conjunto de requisitos que contribuyen a incrementar la
satisfacción del cliente. La gestión por procesos permite interpretar a una organización a
19
través de una gestión inter funcional. Es en este sentido que se señala que el análisis de un
proceso puede dar lugar a acciones de rediseño para incrementar la eficacia, reducir costos,
mejorar la calidad y acortar los tiempos reduciendo los plazos de producción y entrega de
productos y servicios. (Moyado Estrada, 2011)
La conceptualización de los métodos y el tratamiento científico de la calidad se
desarrolló inicialmente en los Estados Unidos, pero fueron los japoneses los primeros en
adoptarla como instrumento de gestión dentro de las empresas destinadas a la generación de
productos y servicios, lo que le generó, durante la segunda mitad del siglo XX a Japón, poder
alcanzar el liderazgo competitivo en importantes sectores. Luego de la Segunda Guerra
Mundial, el proceso de recuperación de la economía japonesa precisaba de un fuerte impulso
a la competitividad de las empresas. Para ello fue necesario introducir la calidad como
estrategia para generar productos competitivos y reinsertarse en los mercados
internacionales. No debemos dejar de considerar que el concepto de calidad se desarrolló
junto a la concepción de las organizaciones modernas, y fue atravesando las diferentes etapas
que van desde su incorporación al proceso de producción - mediante el control estadístico -
, su integración al proceso administrativo - bajo el aseguramiento de la calidad -, hasta llegar
finalmente a su concepción como un arma estratégica para obtener la competitividad frente
al resto de las organizaciones que coexisten en el mercado. Con estos fines se orientaron los
esfuerzos de calidad hacia el desarrollo de la capacidad de los procesos evitando elevar los
costos. La definición de calidad surgió asociada a una lista de especificaciones que un
producto o servicio debía cumplir. Luego evolucionó hacia un enfoque de satisfacción de
necesidades del cliente con el postulado básico de que no bastaba con entregar un buen
producto o servicio, sino que el cliente debía percibir que sus necesidades estaban
satisfechas.
Más recientemente se alcanzó una definición estratégica del concepto de calidad
20
basada en su desagregación en múltiples dimensiones (características operativas y
secundarias del producto o servicio, confiabilidad, vida útil, presentación, imagen, etc.). Su
mayor aplicación práctica se presenta a través de las certificaciones de procesos bajo normas
nacionales e internacionales, desarrolladas por distintos entes que tienen como misión la
recopilación y estandarización de mejores prácticas de gestión.
En la actualidad, el enfoque que está siendo ampliamente difundido y aplicado es el
de Gestión Total de la Calidad basado en los modelos de los Premios Nacionales e
Internacionales a la Calidad y Excelencia. La esencia de la Gestión Total de Calidad consiste
en involucrar y motivar a todos los empleados de la organización para mejorar
continuamente los procesos de trabajo por medio de la evaluación de los resultados y el
establecimiento de planes de mejora que cumplan o superen las necesidades de los
ciudadanos (Tenorio y Ríos, 2010).
Figura N°2 Gestión de Calidad en Organismos Públicos
Fuente: elaboración propia
21
En consecuencia, la evolución del concepto permite hoy englobar los esfuerzos
realizados por cada área de una organización para la adopción de medidas de calidad y la
obtención de certificaciones, en el marco de un objetivo general propio de un sistema
interrelacionado que responde a una determinada política institucional.
El plan de la calidad es un instrumento dinámico y en continua revisión que le permite
a la organización ordenar la ejecución de las actividades necesarias para la consecución de
sus objetivos, así como los recursos involucrados en ellas.
En función de ello, cada Estado debe haber definido, o debe definir, un plan particular
de mejora de la calidad, con fases, metas, plazos, recursos y responsables. Para ello, debería
haber tenido en cuenta sus limitaciones de recursos, así como el estado actual o línea base
de sus instituciones en diversos aspectos, como la consolidación de la función pública, el
avance electrónico, etc. (Tenorio y Ríos, 2010)
A raíz de esta necesidad de planificar, la gestión por proyectos surge como una
disciplina habitual en el entorno empresarial o estatal y consiste en la utilización de
conocimientos, metodologías, técnicas y herramientas para la definición, planificación y
realización de actividades con el fin de transformar objetivos o ideas en realidades. A
grandes rasgos, se puede considerar a la gestión de proyectos como una aproximación
sistemática y estructurada de la forma en que las organizaciones gestionan sus actividades
no frecuentes como sucede por lo general con la implementación de estos SGC. A pesar de
ser una disciplina que no se puede dar la fecha exacta de su origen, dado que se realizan
proyectos desde el inicio de la humanidad, es a partir de 1950 cuando las organizaciones
comienzan a utilizar sistemáticamente estas técnicas y herramientas de dirección de
proyectos en programas complejos vinculados principalmente a la rama de la ingeniería.
Asimismo, cabe destacar que, quien lidera un proyecto, no sólo debe conocer las
herramientas más técnicas de cómo dirigirlo sino que también debe contar con habilidades
22
humanas para lograr alinear los intereses del equipo de trabajo con los objetivos pautados
para el mismo. El día a día de la dirección y gestión de proyectos en la Administración
Pública difiere con seguridad del trabajo en el sector privado. Sí, un proyecto es un proyecto,
pero cuando los interesados, las prioridades del negocio, las relaciones con proveedores, las
condiciones laborales, el poder, sus contrapesos y el entorno en general es tan distinto al
llegar a una Administración Pública, la gestión de proyectos acaba siendo diferente también
(Jesús Ruiz, 2013)
2.2 Las dimensiones de la calidad institucional
La calidad de las instituciones afecta directamente al crecimiento, la inversión y las
innovaciones, y finalmente repercute en la calidad de vida de las personas. El nivel de
pobreza está directamente relacionado con la calidad institucional. La existencia de mayores
oportunidades en los países con alta calidad institucional se confirma también con el flujo
de migraciones. Los individuos por lo general se dirigen a dónde creen que tendrán más
oportunidades. La relación entre la calidad institucional y el crecimiento económico están
dados por el volumen de inversiones. Éstas incrementan la productividad total de los factores
de producción, mejoran la competitividad de las economías y promueven un crecimiento
económico sostenido. La calidad institucional reduce el costo de las inversiones,
principalmente la incertidumbre sobre el retorno de la inversión. También permite alcanzar
un mayor nivel de vida, medido a través de PBI per cápita. Los países con mayor calidad
presentan los mayores niveles de PBI per cápita y la tendencia es claramente decreciente
cuando esa calidad empeora.
En los últimos años, la Argentina ha retrocedido notablemente en materia de calidad
institucional. Un estudio elaborado por la Fundación Libertad y Progreso2, que mide el
2 Libertad y Progreso es un centro de investigación en políticas públicas creado a partir de la fusión entre
CIIMA, Foro Republicano y Futuro Argentino.
23
Índice de Calidad Institucional (ICI) de los países, es decir, una combinación de indicadores
que evidencian cuál es el respeto por las reglas de juego políticas y económicas de cada
nación demuestran este descenso. La condición de las instituciones en la Argentina está
experimentando un "acelerado deterioro". Argentina acompaña en los peores resultados a
Timor-Leste y Siria. Otros países de la región directamente ya no aparecen en el listado,
porque si bien hay señales que indican que algunos cambios en la región pueden comenzar
a modificar la tendencia de los últimos años, también lo es que la caída en el ranking se frena
porque ya se han alcanzado posiciones muy bajas. No es que resulte imposible que se caiga
aún más, pero en muchos casos comienzan a sentirse las duras consecuencias y pareciera
que en algunos países podría comenzar a revertirse. El país se encuentra en el puesto 137
entre 192 países en este índice según el Institutional Quality Index 2015. El economista
Martín Krause, a cargo de elaborar el índice, indicó que el control del mercado cambiario,
las políticas económicas erróneas, el avance sobre la libertad de prensa y la justicia explican
"el derrumbe del país" en este ranking mundial. Esta medición anual promedia ocho
indicadores internacionales - cuatro políticos y cuatro económicos -, el Rule of Law y Doing
Business del Banco Mundial y el de Libertad Económica de la Heritage Foundation,
Transparencia Internacional, el Instituto Fraser y Freedom House3. El respeto del derecho y
la libertad económica son las categorías con resultados más bajos para la Argentina, mientras
que posee un buen desempeño en el funcionamiento de la democracia. Hace ocho años, el
país se ubicaba en el puesto 93. "Calidad institucional también es calidad de vida", aseguró
el consejero académico de la Fundación en una conferencia, quien insistió en la importancia
de comparar el índice contra 2007 porque "las instituciones y su calidad no cambian
drásticamente de un año a otro". A su vez, Krause señaló que poner en riesgo la
independencia y la división de poderes "reducen a papel decorativo las instituciones para
3 Información disponible en http://www.libertadyprogresonline.org (Acceso: 4 de Mayo de 2016)
24
alcanzar el consenso, como el Congreso". El país se encuentra entre las naciones que más
cayeron en calidad institucional desde 2007. Igualó en caída de puestos a Madagascar,
superó en la baja a El Salvador - que cayó 32 posiciones -, y sólo Kiribati y Micronesia
superaron el descenso argentino en el rango.
Tabla N°1 Calidad Institucional en América
Fuente: Institutional Quality Index 2015
Entre los indicadores políticos que se toman en cuenta para la medición de este
ranking se encuentran la rendición de cuentas y la vigencia del derecho, la percepción de la
25
corrupción y la libertad de prensa. Como indicadores económicos se consideran a la
realización de negocios, la competitividad global y la libertad en ese aspecto.
Una baja calidad institucional puede ser considerada a través de tres aspectos: la
anomia -sucede cuando las reglas formales e informales no son coherentes entre sí y a su
vez son inestables -; la impunidad - cuando las reglas son violadas y no existe sanción sobre
aquellos comportamientos sociales -; y la corrupción - cuando la violación de las normas es
validada socialmente -.
En definitiva, aquellos países que poseen una buena calidad institucional o aquellos
que la han mejorado, especialmente en relación a las instituciones de mercado, y dentro de
ellas aquellas que protegen la inversión y la actividad emprendedora, demuestran un mejor
desempeño económico y, con ello, ofrecen más oportunidades de progreso a sus habitantes.4
El incremento en la complejidad política y social ha obligado a los diversos gobiernos
a buscar nuevas herramientas para lograr sus objetivos y concretar eficazmente sus tareas.
Debido a ello, han desarrollado tecnologías y sistemas de operación para reactivar una
maquinaria aletargada que precisa ofrecer respuestas innovadoras ante una ciudadanía que
cada vez más demanda productos y servicios de calidad y mayor eficiencia. Es por ello que
se ha venido articulando un nuevo esquema que se ha dado en llamar “nueva gestión
pública”, cuya implementación exige asumir una serie de requisitos que implican ver a la
gestión gubernamental de una forma diferente a la mirada tradicional. En cuanto a las
reformas que intentan implementarse a través de la Nueva Gestión Pública, encontramos una
gran paradoja “…Cuanto más reducida es la calidad institucional, mayor es la necesidad de
la reforma, pero a la vez más dificultades enfrenta su implementación y más problemática
es la sostenibilidad de los esfuerzos…” (Martínez Nogueira, 2012).
4 Institutional Quality Index 2015
26
En América Latina, la transición hacia la Nueva Gestión Pública, se debe ubicar al
comienzo de la ola de reformas económicas que buscaban realizar una transformación en las
relaciones entre el Estado, la economía y la sociedad; además de posicionar a la región en
los mercados internacionales. Brasil, Argentina, Chile, México, Colombia y Venezuela,
entre otros, en el transcurso de los años ochenta impulsaron programas de ajuste estructural
- reformas de primera generación -, a las que siguieron otros conjuntos de reformas
institucionales que apuntaban a la modernización de las administraciones públicas - reformas
de segunda generación - . La primera ola de reformas redefinió el eje de las funciones
estratégicas del Estado y estableció las bases para nuevas reformas incrementales en los
sistemas de gestión pública, se llevaron adelante procesos de ajuste para redefinir el papel
del Estado y se implementaron un universo de reformas económicas para poder reestructurar
las finanzas públicas, reducir el déficit fiscal y replantear el gasto público. Asimismo, se
privatizaron empresas públicas y se plantearon las bases para la apertura e integración
comercial.
La nueva gestión pública persigue la generación de una administración eficiente y
eficaz, es decir, una administración que responda a las necesidades reales de los ciudadanos
al menor costo posible, propiciando para ello la introducción de mecanismos de competencia
que posibiliten la elección de los usuarios y a su vez promuevan el desarrollo de servicios
de mayor calidad. Todo ello, acompañado de sistemas de control que brinden una plena
transparencia de los procesos, planes y resultados, para que por un lado, se perfeccione el
sistema de elección, y, por otro, se favorezca la participación ciudadana. (García Sánchez,
2007)
El proceso de elaboración y decisión sobre políticas públicas necesita de instituciones
sólidas que permitan su implementación en función del bien común, evitando las presiones
de los diversos sectores y superando los problemas de información e incentivos que afectan
27
al mercado. Las naciones que logran desarrollar un conjunto de instituciones sólidas brindan
a su población más y mejores oportunidades para alcanzar los fines y objetivos que
persiguen.
La reforma del estado no es un diseño acabado responsabilidad de un grupo de
técnicos. No es tampoco un momento en el desarrollo de las relaciones entre lo público y lo
privado. Es una construcción social por la que se va conformando el marco institucional
dentro del que la sociedad despliega y acrecienta sus capacidades. No es tampoco un
resultado presupuestario, sino que es un instrumento en que en definitiva adquiere sentido
a partir de sus impactos efectivos sobre la población 5. Es por ello que estos cambios se dan
de forma gradual y deben evaluarse a mediano y largo plazo. La sociedad requiere alcanzar
cierto grado de maduración para el logro de los objetivos que plantea esta reforma y ellos
deberán estar acompañados de un cambio de paradigmas, un cambio cultural que facilite y
de lugar a este cambio.
Por otra parte, estos cambios son responsabilidad no sólo de la población, sino que
principalmente de los gobernantes quienes llevan adelante las políticas y definen el rumbo
de la sociedad.
Martínez Nogueira (2012) comenta que debemos generar innovaciones suficientes
en el país como para no quedar excluidos dentro de la competencia internacional. Esto, nos
sugiere, lo podremos lograr a través de un Estado con mayor visión prospectiva, estratégica
y flexible. Respecto a la equidad, enuncia que tendremos que lograr una máxima efectividad
en el desempeño de las funciones estatales referidas a la generación de bienes públicos, las
decisiones vinculadas a la estructura social y el mercado de trabajo.
Otra cuestión a considerar, es la ausencia de evaluación en el ámbito de las políticas
públicas. La evaluación sirve como instrumento para incrementar la efectividad y la
5 Revista Administración, UNCPBA, 2000
28
eficiencia, a la vez que contribuye a la transparencia y al control social. Este modelo de
reforma requiere evaluar la asignación de recursos, los programas y los proyectos en cuanto
a sus resultados y el impacto que producen. Esta práctica ha sido difundida en otras
administraciones públicas pero en nuestro país, prácticamente esta modalidad no ha tenido
ningún tipo de receptividad.
Es por ello que, resulta interesante analizar en primer lugar la implementación de
estos sistemas de calidad y luego poder realizar una evaluación de los mismos, ya sea en
instituciones pertenecientes al nivel nacional, provincial o municipal, centralizadas,
descentralizadas o autárquicas.
2.3 La gestión de la calidad en entidades autárquicas
Puntualmente, a los fines de esta investigación, podemos observar cómo se gestionan
este tipo de implementaciones en el ámbito de las entidades de carácter autárquico. Estas
instituciones con personería jurídica, responsabilidad frente a terceros, y responsabilidad
subsidiaria del Estado, si bien forman parte de la administración en general, son entidades
descentralizadas, creadas para cumplir un objetivo de interés común.
De acuerdo con Gordillo (1998), “la descentralización aparece cuando la competencia se ha
atribuido a un nuevo ente, separado de la administración central, dotado de personería
jurídica propia, y constituido por órganos propios que expresan la voluntad del ente. A partir
de la Constitución de 1994 se enfatizan las autoridades administrativas independientes,
algunas descentralizadas y otras desconcentradas...”.
Los organismos descentralizados pueden presentarse de diversas maneras - entes
autárquicos, empresas del estado, etc.-, sin embargo, poseen ciertos atributos en común:
29
- Disponen o les ha sido otorgado una asignación legal de recursos - impuesto o tasa,
recepción de fondos presupuestarios, fondo dotal inicial o ingresos provenientes de
su actividad -.
- Su patrimonio es estatal, es decir, estos entes son “propiedad” del estado. Por lo tanto,
el gobierno puede eventualmente eliminar el ente y disponer de sus fondos como
desee, disponiendo de ellos como si fueran propios.
- Tienen capacidad para administrarse a sí mismos, a partir de la potestad específica
que se les ha otorgado para resolver los inconvenientes que se presenten en el
desarrollo de las actividades que realicen. Únicamente recurren a la Administración
Central en los casos expresamente determinados en sus estatutos.
- Son creados por el Estado. En las últimas décadas se debatió si la modalidad idónea
para su creación era una ley formal del Congreso o podía surgir de un Decreto del
Poder Ejecutivo. El Congreso de la Nación ha vuelto a ratificar, a través de la Ley
25.152 el recto principio constitucional y prohíbe al Poder Ejecutivo la creación de
estos entes.
- Se encuentran bajo la órbita del control estatal, lo cual imposibilita una total
independencia del ente. Sus actividades deben coordinarse con el resto de la actividad
estatal, con un alto nivel de flexibilidad pero de manera controlada para permitir en
la práctica la finalidad para el cual fue creado. Los controles que recaen sobre ellos
habitualmente son:
Control presupuestario - autorización legislativa - y de la inversión a través de la
Auditoría General de la Nación, Sindicatura General de la Nación, etc.
Designación de la máxima autoridad y parte del Directorio - privados,
provinciales, del Poder Ejecutivo -.
30
Control de los actos frente a terceros, que pueden eventualmente conducir a la
revocación o la intervención del ente.
- Tienen por objeto un fin público pero pueden eventualmente perseguir también una
finalidad comercial o industrial.
En la realidad, gran parte de estas características han sido desvirtuadas, transformando a
varios de los organismos descentralizados en entes híbridos, limitados en su autonomía y en
sus capacidades de gestión autárquica. (Gordillo, 1998)
Estas organizaciones están caracterizadas por tener cierta libertad e independencia al
momento de desarrollar e implementar este tipo de programas, contando con sus propios
recursos y pudiendo designar y remover empleados, que también resultan ser funcionarios
públicos. Igualmente, en la República Argentina las entidades autárquicas tienen menor
independencia que en otros países, dado que constitucionalmente, sólo le compete al
Presidente de la Nación nombrar y remover funcionarios y empleados públicos, y las
erogaciones solo pueden hacerse en el marco de lo establecido por la Ley de Presupuesto.
Las funciones de estas entidades son exclusivamente administrativas y se rigen por normas
de derecho público. El Poder Ejecutivo es el responsable de controlar los aspectos
administrativos que hacen a estas instituciones, como superior jerárquico en los recursos de
estilo y cuando resulta necesario nombrar un interventor para garantizar su buen
funcionamiento y efectividad. Por otra parte, el Poder Legislativo es quien ejerce el control
en cuanto a sus inversiones, y finalmente, el Poder Judicial interviene en lo que respecta a
sus eventuales litigios. La disolución de las entidades autárquicas es función de quien las
creó. Como ejemplos de entidades autárquicas en nuestro país podemos encontrar a las
Universidades Nacionales, el Instituto Nacional de Salud Mental, el Banco Central, el Banco
de la Nación Argentina, la Administración Federal de Ingresos Públicos, el Mercado de
Valores, el Banco Hipotecario Nacional, el Consejo Nacional de Educación, etcétera. Suele
31
ocurrir en muchos casos, que hay poca visibilidad sobre lo que ocurre al interior de estos
entes, lo cual obedece, entre otros factores, a una falta de mecanismos y procedimiento
estandarizados para la comunicación de ciertas cuestiones que hacen a la vida institucional
cotidiana y que deberían poder ser observados tanto por el Poder Ejecutivo del cual dependen
como por parte de la ciudadanía que demanda ciertos servicios y prestaciones de parte de los
entes en cuestión6. Por ejemplo, en el caso de Agua y Saneamientos Argentinos S.A.
(AySA), como entidad autárquica del Poder Ejecutivo Nacional, para consolidarse como una
organización de excelencia, a partir de la elaboración del Plan Estratégico incluyó en su Plan
Operativo de Calidad el objetivo de alcanzar el 100% de la empresa bajo un Sistema de
Gestión certificado. Gran parte de las operaciones tanto técnicas como comerciales o de
procesos soporte ya fueron certificadas, mientras se trabaja en una etapa de integración de
los diferentes sistemas de gestión implementados. Desde su creación, AySA desarrolló un
esfuerzo constante para implementar Sistemas de Gestión en sus procesos, y así poder
alcanzar y mejorar la calidad de los servicios. A la actualidad, ya se encuentran certificadas
bajo Normas ISO 140007 y OHSAS 180008 las plantas depuradoras Norte, Sudoeste, El
Jagüel, Barrio Uno, el establecimiento elevador de líquidos cloacales Wilde, las estaciones
de bombeo y la gestión de las redes cloacales, entre las instalaciones de la Dirección de
Saneamiento.9 Por su parte, la Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSES) a
partir del año 2003 ha avanzado hacia la satisfacción del ciudadano a través de un proceso
de mejora continua enfocado a las prestaciones y servicios de la seguridad social que se
6 Consejo Federal de Inversiones, “Armonización normativa de los entes autárquicos de la Provincia de
Buenos Aires”, Centro de Estudios Federales - Informe Final, Agosto de 2013. (http://biblioteca.cfi.org.ar) 7 Normas de gestión medioambiental. 8 Normas que tienen por objetivo lograr que una organización garantice la salud y seguridad ocupacional de
sus empleados y la protección del medio ambiente, aumentando a la vez la productividad y la calidad de sus
operaciones. 9 http://www.aysa.com.ar/; 2016
32
encuentran bajo su estructura. En este sentido, es importante resaltar el avance que generó
el diseño de un modelo de gestión a nivel organizacional que propiciaba un cambio cultural
en las todas las áreas, a su vez de optimizar los procesos operativos. En el marco de esas
tareas, avanzaron en forma conjunta con distintas gerencias en la implementación de
Sistemas de Gestión de la Calidad (SGC) de acuerdo a estándares internacionalmente
aceptados como eran las normas ISO 9001:2000. A raíz de ello, la dirección ejecutiva de
ANSES puso en vigencia la Resolución D.E. - A 116 del 13/02/2009 a partir de la cual
aprobó un marco de gestión para la planificación, implementación, mantenimiento y
certificación de Sistemas de Gestión de Calidad que contribuían a la mejora del desempeño
y redundaban en un aumento de la satisfacción de los beneficiarios.10
A continuación, podremos observar con mayor precisión, cómo se articula la
modernización y la gestión de estas implementaciones en aquellas instituciones que tienen
la función principal de administrar las arcas públicas.
2.4 La gestión de la calidad en las administraciones tributarias
Estas organizaciones cuentan, por lo general, con la responsabilidad de aplicar la
legislación fiscal y aduanera - con el fin que las personas físicas y jurídicas contribuyan
proporcional y equitativamente al gasto público -, fiscalizar a los contribuyentes para que
cumplan con las disposiciones tributarias y aduaneras, facilitar e incentivar el cumplimiento
voluntario y generar y proporcionar la información necesaria para el diseño y la evaluación
de la política tributaria. Encontramos en ellas diversas modalidades de gestión de la calidad,
a través de políticas y estrategias tales como: proyectos para la mejora de las relaciones con
los ciudadanos, Calidad Total, planes de calidad, cartas de servicios, simplificaciones
administrativas y ventanillas únicas. Asimismo, pueden identificarse cinco principios que
10 Ponencia 2: “Implementación de Sistemas de Gestión de Calidad en ANSES”. Expositor: Ruben Dechnik.
(http://www.asociacionag.org.ar/)
33
las rigen respecto de lo que espera un contribuyente respecto a al servicio ofrecido en ellas:
tangibilidad - el aspecto de las instalaciones, equipo y personal en contacto con el público y
materiales de comunicación- , fiabilidad - la capacidad de producir el servicio en forma
fiable y precisa -, capacidad de respuesta - la habilidad y voluntad de servir al contribuyente
rápida y eficazmente -, seguridad - la impresión de competencia del personal en contacto
con el público, lo que inspira confianza en los contribuyentes -, empatía - la demostración
de voluntad de comprender y satisfacer las necesidades concretas del contribuyente, un trato
sensible y personalizado. (Cremades Ugarte, 2014)
Es evidente que muchos países de la región se enfrentan con una serie de desafíos
importantes para modernizar la administración tributaria. Durante este último tiempo, estas
administraciones, especialmente en América Latina, se han esforzado para incorporar las
mejores prácticas internacionales en el campo de la administración y gestión de los tributos
con el propósito de elevar su eficacia y eficiencia, y asegurar de esta forma los recursos
financieros suficientes que coadyuven al crecimiento y desarrollo de sus países. Entre los
principales temas que se advierten al momento de implementar sus SGC organizacionales se
encuentran: las Tecnologías de la Información (TIC), la gestión de los recursos humanos, el
desarrollo organizacional, y fundamentalmente el enfoque al cliente, además de acompañar
la mejora de las funciones básicas propia de toda Administración tributaria: recaudación y
fiscalización. En lo que va del siglo, los programas de modernización de las administraciones
tributarias han dado prioridad al tema de las TIC; sin embargo, este aspecto puede resultar
insuficiente y hasta contraproducente si no se acompaña de procesos de fortalecimiento y
modernización en todas las áreas y aspectos de la organización. Por ejemplo, un adecuado
programa de modernización debiera aplicar los últimos avances tecnológicos sobre los
procesos vinculados al área de RRHH. (Torres Cuzcano, 2013)
34
Ahora bien, ¿Cuáles son aquellos factores que condicionan o determinan la
implementación de estos SGC y el grado de complejidad que evidencian las instituciones
para enfrentar dicho desafío?
2.5 Factores condicionantes y complejidad institucional
Si bien en la década del ochenta ya se comienza a hablar de las capacidades en
relación a las acciones de fortalecimiento institucional enfocadas en la estructura interna de
las organizaciones públicas (Darmohraj, 2011), el tema adquiere relevancia en la década de
los noventa, en el medio de las discusiones en torno a la reforma del Estado. En tal sentido,
y como advierte Alonso (2007), la reducción del rol del Estado y la confianza en la capacidad
del mercado para resolver los problemas incidió en el escaso desarrollo de las capacidades
del Estado en dicha década.
Las organizaciones encaran sus tareas habituales bajo un contexto sumamente
complejo, por lo cual, se requiere a menudo de la generación de modelos administrativos
innovadores que no conciban determinadas problemáticas como un modelo reducido del
poder central. Esto requiere de las instituciones una capacidad para poder modificar sus
propios esquemas conceptuales y expertisse para luego poder operar sobre las rutinas
burocráticas dominantes de cada instancia. Por lo general, suelen interactuar en arenas donde
la puja por la distribución de poder es constitutiva, y su capacidad para proyectar escenarios
comunes que pasen de la confrontación a la negociación y el acuerdo entre los actores,
instituciones técnicas y fuerzas políticas representativas, habla de su relevancia al momento
de trabajar en la generación de nuevas agendas públicas. La práctica de la intervención
pública posee un formato semejante al de una malla tejida por elementos heterogéneos,
indiscutiblemente asociados, que se relacionan influenciando, creando y modificando
mutuamente, sus propiedades intrínsecas. En un contexto de permanente tensión que un
escenario de federalismo político y unitarismo fiscal le imprime a la intervención pública, la
35
idea de complejidad también trae aparejada la indeterminación. El accionar planificado se
contrapone ante la incertidumbre que genera la constante movilización de los actores, sus
acciones y consecuencias. (Neme; 2004). La complejidad normativa atenta contra uno de los
pilares de cualquier organismo recaudador como es lograr el máximo cumplimiento
voluntario por parte de los contribuyentes y ciudadanos. Esta compleja maraña normativa
impacta negativamente en aquellos contribuyentes que teniendo la voluntad de presentar y
pagar sus obligaciones nunca saben si sus presentaciones cumplen con todos los requisitos
que establece el fisco. (Brula, 2005)
Debido a ello, distintos gobiernos han intentado y siguen intentando cambios
organizacionales en el sector público. En su mayoría, son generalmente conocidos como
procesos de Reforma del Estado y han sido concebidos desde un paradigma mecanicista que
da por supuesta la vinculación inmediata de cuestiones: la formulación de políticas públicas
y la implementación exitosa de las mismas por intermedio de acciones eficaces, eficientes y
alineadas con los objetivos que se pretenden alcanzar. Entre la formulación de políticas y su
aplicación existen una serie de fenómenos, que se engloban bajo el concepto de cultura
organizacional y condicionan la vinculación inmediata entre estas dos cuestiones. Es por
ello que, la cultura organizacional, resulta un factor que puede resultar crítico al momento
de potenciar u obstruir estos procesos de reforma. Por lo descripto anteriormente, resulta
clave poder identificar al conjunto de variables cruciales que hacen a la cultura
organizacional, como ser: los valores laborales, los tipos culturales tanto preferidos como
percibidos por parte de los empleados públicos, y finalmente las presunciones básicas
subyacentes, que terminan orientando el comportamiento de quienes trabajan en este tipo de
organizaciones. La teoría normalmente ha generado conclusiones sobre la aplicación de los
sistemas de calidad a nivel organizacional y no sobre los grupos que integran las
organizaciones. Es importante resaltar que en líneas generales la incorporación de un sistema
36
de calidad puede ser benéfico para la compañía tomada en su conjunto pero no siempre es
efectivo sobre todos los equipos que trabajan para ella. Si este es el caso, entonces no se
estaría haciendo el uso lo más eficiente posible del sistema sobre la totalidad de la
organización; más allá de que a nivel general se hayan obtenido resultados positivos, estos
podrían mejorarse aún más, por medio de la mejora en la aplicación de estos sistemas de
calidad en dichos grupos. (Juliá, 2012). Cabe aclarar que, la Reforma del Estado en la
Argentina, hasta el momento, no ha incorporado en su agenda procesos que favorezcan al
cambio de la cultura organizacional; mientras que por el contrario, conserva los rasgos
tradicionales tan arraigados en la misma. (Torres Fragoso, 2008). Podría decirse que la
escasa consideración de variables asociadas a la cultura organizacional, denota una
contradicción entre el discurso modernizador, sobre el cual se legitiman estas reformas y la
cultura organizacional existente. En conclusión, la cultura organizacional pública en este
tipo de organizaciones no siempre está alineada con los objetivos y las estrategias. (Torres
Fragoso, 2008)
Existen cuestiones tales como la experiencia, la habilidad del personal, su grado de
implicación, la cultura organizacional, la influencia de los grupos de poder y del entorno, el
apoyo de la dirección y la participación de los usuarios durante las distintas etapas del
desarrollo del sistema; que determinan el éxito de los sistemas de información. (Li, 1997)
El objetivo debería ser crear un organismo que pueda desarrollar sus funciones en forma
independiente y profesional, que cuente con un presupuesto estable, un uso más oportuno y
flexible de los recursos y un ejercicio de su función que no se vea influenciado por presiones
externas - especialmente en aspectos de fiscalización, cobranza y sanción del fraude
tributario -. Al mismo tiempo, las entidades recaudadoras tendían que contar con
mecanismos de control que garanticen la aplicación de procedimientos altamente
transparentes, un creciente nivel de profesionalización de la institución, un uso eficiente de
37
los recursos y la consecución de resultados en términos de la efectividad de sus operaciones.
Por último, deben poder aplicar políticas de recursos humanos modernas en términos de
selección, remuneración, promoción y despido. (Cetrángolo y Gómez Sabaini; 2006).Un
organismo eficaz y eficiente con un cuadro jerárquico comprometido con las políticas
tributarias indudablemente repercutirá positivamente en la percepción que la ciudadanía
tenga del mismo. (Brula, 2005)
A raíz de ello, existen determinados modelos internacionales y certificaciones que
facilitan y acompañan a la implementación de estos sistemas en las variadas instituciones.
Éstos emergen como resultado del esfuerzo conjunto de varios países por compartir
experiencias e ir generando herramientas que sirvan como marco de referencia para la
gestión de la calidad en el marco de sus organizaciones.
2.6 Modelos de calidad a implementar y certificaciones
Los modelos de gestión de excelencia son utilizados actualmente por el sector
privado y público en gran cantidad de países. Si bien cada país ha desarrollado su propio
modelo las líneas generales son similares, variando los enfoques según la importancia que
cada cultura le da a determinadas funciones o áreas de una organización y a los procesos que
desarrolla.
Pueden mencionarse algunos como el Premio Nacional a la Calidad de la República
Argentina, el Premio Iberoamericano de la Calidad basado en el Modelo Iberoamericano de
Excelencia en la Gestión y el Premio Europeo de la Calidad sustentado por el Modelo EFQM
de Excelencia (European Foundation for Quality Model). Este modelo fue introducido en
1991 como marco de trabajo para la autoevaluación de las organizaciones y como la base
para juzgar a los concursantes por el Premio Europeo de la Calidad. Este modelo es el más
ampliamente utilizado en Europa y se ha convertido en la base para la evaluación de las
38
organizaciones en la mayoría de los premios nacionales y regionales de calidad en toda
Europa.
Desde sus inicios la misión de EFQM ha sido ayudar a crear organizaciones europeas
fuertes que practiquen los principios de la administración de la Calidad Total en sus procesos
de negocios y en sus relaciones con sus empleados, clientes y accionistas y las comunidades
donde operan.
Figura N°3 Componentes del Modelo EFQM
Fuente: http://www.efqm.es/
Como puede observarse en la Figura N°3, el modelo consta de tres componentes
principales -Liderazgo, Procesos y Resultados Clave- interrelacionados entre sí por una serie
de criterios relevantes, conformando un sistema integrado de gestión.
En el marco del modelo existe un aporte adicional interesante por parte de España,
país que por intermedio de su Ministerio de Administraciones Públicas ha elaborado la “Guía
de autoevaluación para la Administración Pública” y consiste en una adaptación de la
herramienta de diagnóstico del modelo EFQM para ser utilizado por este tipo de
organizaciones.
Por otro lado, como resultado de la cooperación entre los ministros responsables de
la administración pública en la Unión Europea, surge el Modelo CAF (Marco Común de
Evaluación). El CAF es una herramienta de gestión de la calidad total, desarrollada por y
39
para el sector público e inspirada en el Modelo EFQM. Está basada en el principio de que
los resultados excelentes en el rendimiento de la organización, en los ciudadanos/clientes,
en las personas y en la sociedad se logran por medio de un liderazgo que fije una estrategia
y planifique el personal necesario, las alianzas, los recursos y los procesos. El modelo analiza
la organización desde distintos ángulos a la vez, con un enfoque holístico en la mirada del
rendimiento de la organización. Consta de una autoevaluación, un análisis regular por parte
de las organizaciones, de sus procesos y resultados de gestión para identificar los puntos
fuertes y deficiencias para poder determinar los posibles planes de mejora.11
También encontramos el Modelo de Evaluación, Aprendizaje y Mejora (EVAM). Esta
es una herramienta para el diagnóstico organizacional de cualquier administración pública.
Está basado en un examen global, sistemático y regular de las actividades y los resultados
de una organización comparados con un modelo de excelencia. Este modelo surge como una
metodología propia de la Agencia de Evaluación y Calidad desarrollada en base a las
experiencias obtenidas en procesos de autoevaluación y modelos de referencia
frecuentemente utilizados en la administración pública - EFQM, CAF, ISO, etc.-. La
aplicación del Modelo EVAM puede darse en cualquier organización pública,
principalmente en los inicios del desarrollo de un sistema de calidad. Realiza un diagnóstico
institucional - evalúa aquellos puntos fuertes, áreas de mejora, etc.-, establece acciones
concretas para favorecer la mejora continua y considera la madurez organizacional al
momento de planificar líneas de acción futuras.
11 Información disponible en: www.aeval.es (Acceso: 20 de Marzo de 2016)
40
Figura N°4 Ejes del Modelo AEVAM
Fuente: http://www.aeval.es/
Por otra parte, existe el Premio Iberoamericano de la Calidad que reconoce a las
organizaciones de Iberoamérica que, siguiendo los principios que recoge el Modelo
Iberoamericano de Excelencia en la Gestión, logran una gestión y unos resultados
excelentes. Este reconocimiento internacional avala la solidez y competitividad de la
organización premiada y la convierte en una referencia mundial.
Una particularidad que ésta presenta respecto de otros modelos es el requisito que
debe cumplir y consta en que la organización haya obtenido previamente el Premio Nacional
a la Calidad de su país respectivo previo a la postulación en el Premio Iberoamericano.
41
Figura N°5 Componentes del Modelo Iberoamericano
Fuente: http://www.fundibeq.org
Como puede observarse en la Figura N°4, el Premio presenta tres componentes
principales - Liderazgo y estilo de Gestión, Clientes y Resultados Globales - agrupados los
dos primeros en el Grupo de Procesos Facilitadores. Los componentes se encuentran
interrelacionados mediante un conjunto de criterios que conforman el modelo.
La Fundación Iberoamericana para la Calidad y la Excelencia (FUNDIBEQ) es la
organización responsable del proceso de evaluación y premiación. Complementando su
misión, brinda apoyo al desarrollo de la competitividad en Iberoamérica a través de la calidad
y la excelencia mediante distintos programas.
Cualquier organización de Iberoamérica puede ser miembro de FUNDIBEQ, tanto
en calidad de patrono como de asociado, y acceder a una serie de ventajas en los productos
y servicios de la Fundación (v.g. acceso gratuito a la Base de Datos de "Buenas Prácticas"
que contiene experiencias de organizaciones iberoamericanas ganadoras de Premios de
Calidad y Excelencia e información sobre herramientas de gestión; relatorios (informes) de
las organizaciones ganadoras del Premio Iberoamericano de la Calidad cuya publicación ha
sido autorizada; "Metodologías para la Excelencia" como por ejemplo el software de
autoevaluación que ayuda a la detección de áreas de mejora en la gestión; participación en
42
los órganos de gobierno de la Fundación, etc.).12
En la República Argentina también podemos encontrar otro modelo, el Premio
Nacional a la Calidad (PNC) que tiene el propósito de destacar a las organizaciones que se
distinguen por su gestión de calidad moderna y eficaz, por lo cual merecen ser reconocidas
como un modelo para otras organizaciones en el ámbito nacional e internacional. El premio
se otorga anualmente, existiendo una distinción para las organizaciones del ámbito privado
y otro para aquellas instituciones pertenecientes al sector público.
Figura N°6 Premio Nacional a la Calidad Argentina - Sector Público
Fuente: http://www.sgp.gov.ar
El modelo del premio constituye una guía de implantación de un sistema de gestión
de la calidad, por lo que tiene como objetivo principal el mejoramiento continuo de la calidad
de productos y servicios de aquellas organizaciones que lo adoptan, colaborando con sus
procesos de modernización y el aumento de su competitividad.
Su aplicación práctica consiste básicamente en el relevamiento del estado de la
gestión de la calidad, procesos, procedimientos, uso de las herramientas de la calidad y
establecimiento de indicadores de gestión que permiten medir la mejora en los citados
aspectos. Se encuentra sustentado en ocho criterios de evaluación:
1. Liderazgo: este criterio examina la participación directa del equipo de Dirección
12 http://www.fundibeq.org
43
hacia la gestión de calidad de la organización. La participación directa involucra el desarrollo
de acciones sustentables en el tiempo, independientemente de los cambios que puedan
producirse en la conducción. Las acciones deben demostrar, además, el compromiso con la
visión, misión, valores y prácticas de calidad.
2. Enfoque en el usuario: este criterio examina los esfuerzos de la organización para
satisfacer o superar las necesidades y expectativas de sus usuarios actuales y potenciales.
Examina la efectividad de los sistemas que la organización posee para detectar en forma
integral y proactiva las expectativas de los usuarios.
3. Desarrollo del personal: este criterio examina cómo la organización desarrolla,
estimula y optimiza el potencial del personal en relación con los objetivos de calidad de la
institución. A estos efectos se analiza cómo participa y se involucra el personal en el proceso
de mejora de la calidad, como ser: en las cadenas usuario – proveedor interno, la generación
del clima de trabajo, la participación en la toma de decisiones, la promoción de la creatividad
y la colaboración activa en la mejora de la organización, de sus procesos y de sus productos
y/o servicios.
4. Información y análisis: este criterio examina los sistemas de información que el
organismo utiliza para facilitar la toma de decisiones, con énfasis en su utilidad, su eficacia
y eficiencia. Se evalúa si los datos de los sistemas de información son adecuados para el
propósito y el tipo de información de comparación o referencia que el organismo utiliza
como medio para mejorar su gestión.
5. Planificación: este criterio examina el proceso de planificación de la organización
y cómo se relacionan armónicamente los objetivos estratégicos, operativos, financieros y de
calidad así como las metas a corto y largo plazo.
6. Aseguramiento y mejora de la calidad: este criterio examina los procesos
utilizados por la organización para asegurar la calidad de sus productos y/o servicios y los
44
de sus proveedores, así como la metodología empleada para evaluar la efectividad y mejora
continua de dichos procesos.
7. Impacto en el entorno físico y social: este criterio evalúa el compromiso de la
organización y examina en qué medida extiende su esfuerzo de calidad a su entorno físico,
social y económico a través de la conducta ética que pone de manifiesto a través de sus
acciones, la difusión y promoción de la cultura de calidad en la comunidad, la preservación
del medio ambiente y la conservación de los recursos y el cuidado de la seguridad y salud
ocupacional de sus empleados.
8. Resultados de la gestión de calidad: este criterio examina el sistema utilizado para
evaluar las tendencias y medir los resultados obtenidos en la gestión de calidad, seguridad,
productividad y los aspectos económicos y financieros relacionados a los procesos,
productos y servicios.
Examina en qué medida los resultados son consecuencia de la aplicación de los
criterios anteriores. Evalúa de qué manera los indicadores cuantitativos y cualitativos
reflejan las necesidades y expectativas de los ciudadanos y de la sociedad, así como los
objetivos de la institución. Analiza los resultados concretos de los indicadores y las
tendencias y su comparación con los obtenidos por otras organizaciones semejantes.
Para acceder al Premio Nacional a la Calidad resulta necesario que las organizaciones
públicas alcancen un nivel adecuado de enfoque e implantación en determinados
componentes. Cada componente posee un valor ponderado dentro del esquema general de
evaluación, siendo el máximo utópico a alcanzar de 1000 puntos.
Los organismos que obtienen un puntaje relevante en la evaluación de su primer
informe son visitados por un equipo de evaluadores con el objeto de complementar y validar
la información contenida en la presentación.
Más allá del proceso de evaluación, el principal beneficio de la aplicación del modelo
45
en una organización, consiste en contar con una herramienta de auto diagnóstico
organizacional del grado de implantación de la política de calidad definida. Su aplicación
sistemática y la posibilidad de ir logrando mejoras permanentes en una organización pública,
contribuyen a consolidar en el mediano plazo su posición como organismo modelo dentro
del Sector Público Nacional a partir de la generación y acumulación progresiva de capital
social.13
Las organizaciones que, además de utilizar las bases del premio como modelo de
gestión de la calidad, participan en los procesos de premiación, cuentan con algunos
beneficios adicionales como ser una evaluación objetiva y profesional realizada por un grupo
de especialistas independientes a la organización, un informe de retroalimentación que
destaca las principales fortalezas detectadas y los aspectos en los cuales la organización debe
concentrar sus esfuerzos para mejorar y finalmente un reconocimiento público y prestigio
en el caso de haber logrado recibir el PNC.
En este abanico de esquemas y modelos, también encontramos la Carta Compromiso
al Ciudadano, basado en que los ciudadanos tienen derecho a ser escuchados e informados
en lenguaje simple y a recibir respuesta y/o compensación cuando presentan una queja o
reclamo.
Este programa define un marco para la relación entre los organismos públicos y los
ciudadanos. Al hacer explícitos los derechos que asisten a los ciudadanos y publicar
estándares que permitan medir y controlar las prestaciones de cada organismo, la alta
gerencia pública asume un compromiso de cumplimiento del servicio en términos explícitos.
13 La participación en el premio puede efectuarse a través de la presentación íntegra de la organización o
mediante la postulación de alguna de sus unidades. Información disponible en: http://www.sgp.gov.ar/
(Acceso: 21 de Junio de 2016)
46
A través del Programa se debe lograr una mayor receptividad y mejor respuesta del Estado
a las necesidades y prioridades de los ciudadanos en la prestación de los servicios a su cargo,
estableciendo los principios y criterios generales que establezcan la mejora de la calidad de
los mismos, de acuerdo a los derechos que gozan los ciudadanos frente a la Administración
Pública Nacional. 14
Más allá de estos modelos descriptos en los párrafos anteriores, el mercado ofrece
distintas propuestas para certificar la calidad en las organizaciones públicas. Estos procesos
de certificación persiguen el objetivo de acreditar la capacidad de un determinado
organismo, para ofrecer un servicio, producto o sistema, en cumplimiento a los requisitos y
estándares emanados por cierto conjunto de normas. Generalmente, suele recurrirse a un ente
certificador, quien constata que efectivamente un producto, proceso o servicio, cumple con
los requisitos especificados en un índice de referencia. Una característica importante a
destacar es que, estas certificaciones se basan en los procesos y procedimientos que generan
un determinado producto o servicio, pero no en el producto/servicio en sí mismo. Por lo
general, la certificación determina requisitos a los sistemas de calidad de las organizaciones
y obliga a supervisar el cumplimiento de los mismos, otorgando así una mayor credibilidad
hacia ellas y un mejor posicionamiento de sus productos y servicios dentro del mercado. No
debe dejarse de lado que, toda certificación, es un contrato bilateral entre la empresa
certificadora y la organización certificada. Ambas poseen derechos y obligaciones que
cumplir en función del sistema de calidad; el ente certificador está obligado a auditar y
mantener la vigencia del certificado en la medida que la empresa cumpla con los requisitos
normativos y comerciales. Por el otro lado, la empresa u organización certificada se
encuentra obligada a cumplir con los requisitos normativos y a no transgredir las
reglamentaciones establecidas. El aseguramiento de la calidad, es una instancia superior y
14 Según Decreto 229/00
47
viene representada por la orientación de los sistemas de calidad ya sea hacia los procesos
internos como hacia el entorno de los consumidores. En este marco, surgen como ejemplo
el caso de la norma ISO 9000, creada por la International Standard Organization (ISO) en
1987, como un conjunto de normas o estándares internacionales cuyo objeto es controlar,
asegurar y evaluar la calidad de productos y servicios en el ámbito de las organizaciones
privadas y públicas. La norma ISO crea y promueve estándares básicos que aseguren la
calidad de las empresas, principalmente en el rubro de las manufacturas y los servicios. Esto
constituyó un avance fundamental en el período de la globalización, ya que plantea un nuevo
contexto de intercambio, más abierto, en donde intervienen las organizaciones con nuevas
capacidades para la competencia, siendo la calidad una de las principales actrices. La serie
ISO 9000, compuesta a su vez por un grupo de cinco estándares internacionales - 9000 a
9004 -, fueron pensadas para evaluar a los sistemas de administración de la calidad. Estos
estándares no se refieren específicamente a un tipo determinado de producto o servicio, ni
se aplican a un tipo de industria singular, sino que se han diseñado en forma genérica para
poder ser utilizado en cualquier caso.
En la República Argentina, el Decreto del Poder Ejecutivo Nacional Nº 1474/94 crea
el Sistema Nacional de Normas Calidad y Certificación, que regula las actividades de
normalización y de evaluación de la conformidad dentro del ámbito estrictamente voluntario.
Este Sistema se encuentra estructurado a partir de un Consejo Nacional de Normas, Calidad
y Certificación, conformado por representantes de los diversos sectores del gobierno
nacional convocados por la autoridad de aplicación de este Decreto, la Secretaría de
Coordinación Técnica del Ministerio de Economía y Producción. Esta institución cuenta con
el apoyo de un Comité Asesor del que participan los representantes de todos los sectores no
gubernamentales involucrados.
48
Por debajo de ellos, a nivel operativo se encuentran los dos organismos encargados
de realizar la gestión de todo el sistema: el Instituto Argentino de Normalización (IRAM) y
el Organismo Argentino de Acreditación (OAA). El primero posee la función de centralizar
el estudio y la aprobación de normas técnicas, requisito básico de todo sistema nacional de
calidad, y, el segundo, es responsable de la acreditación de los organismos de certificación,
de los laboratorios de ensayo y de calibración, y de los auditores.
A comienzos del año 1995, la Secretaría de Industria, Comercio y Minería (SICyM)
suscribió un convenio con el IRAM por el cual lo designa como Organismo Argentino de
Normalización, a fin de aplicar lo establecido por el Decreto 1474/94. Por otra parte, desde
el año 1997, funciona como organismo de certificación acreditado por el OAA.
Asimismo, el Decreto 1474/94 crea el OAA y lo define como único órgano de
acreditación de las entidades especificadas en el Decreto y para las establecidas por los
avances y el desarrollo de las prácticas internacionales en materia de laboratorios de ensayo,
laboratorios de calibración, laboratorios clínicos, organismos de certificación de sistemas de
gestión - de la calidad, ambiental, salud y seguridad ocupacional, etc.-, organismos de
certificación de productos, organismos de certificación de personas y organismos de
inspección. También le corresponde cualquier otra actividad de acreditación agregada a las
prácticas internacionales o establecidas por las autoridades regulatorias.
La Secretaría de Coordinación Técnica del Ministerio de Economía y Producción
(ex-Secretaría de Industria y Comercio) es la autoridad de aplicación de los Regímenes de
Certificación Obligatoria. La Resolución 197/04 de dicha Secretaría, modificada por la
Resolución 109/05, determinó los sistemas de certificación posibles para hacer certificar el
cumplimiento de los requisitos establecidos en cada uno de los regímenes mencionados,
aprobó los símbolos que deberán ostentar los productos y como deben marcarse,
complementando lo dispuesto al respecto por la Resolución 799/99. La calidad adquirió
49
mayor fuerza una vez que se difundió la aplicación de las normas ISO 9000, y en cuanto se
pusieron en marcha los ejercicios de certificación de procesos relacionados con la generación
de productos y servicios. Por tanto, aseguramiento de la calidad, normalización y
certificación, son procesos que se deben analizar con una visión de conjunto, para determinar
la contribución de los estándares ISO 9000, al avance y difusión de la calidad entre las
empresas, pero también entre las organizaciones del sector público. (Moyado Estrada, 2011)
Si bien a lo largo de este trabajo se ha reconocido la importancia y los potenciales
beneficios de estos modelos y certificaciones, la literatura estudiada advierte que en la
práctica constituye un proceso complejo, no exento de dificultades y desafíos que en muchos
casos finalizan en el fracaso de las implementaciones y/o certificaciones.
Por otra parte, cabe destacar que los modelos y certificaciones descriptos en los
párrafos anteriores persiguen un mismo objetivo, el de mejorar la calidad en el ámbito de las
organizaciones públicas.
Finalmente, para la visualización práctica de estos conceptos que fueron descriptos a
nivel teórico en el presente capítulo, se describe a continuación un ejemplo de
implementación de estos Sistemas de Gestión de la Calidad en una organización autárquica
nacional argentina como fue el de la AFIP entre los años 2007 y 2014.
50
CAPÍTULO III: ANÁLISIS DEL CASO AFIP
3.1 Contexto
En las organizaciones públicas argentinas, a la hora de comenzar a hablar de una
gestión de calidad, en principio resulta difícil comprender como se inserta esta palabra
“calidad” en las actividades rutinarias. Por ello, los comienzos en esta materia suelen ser casi
siempre lentos y conllevan alguna dificultad.
Los beneficios en la mejora del servicio público son más que evidentes. La sociedad
percibe y sabe distinguir si el organismo actúa simplemente de manera voluntariosa o si
actúa de manera sistémica bajo la filosofía de la calidad.
Según lo manifestado en las entrevistas por fuentes estrechamente vinculadas a la
temática de calidad en el ámbito público - Premio Nacional a la Calidad -, la AFIP, por su
propia misión institucional, por ser un organismo de gran envergadura a nivel nacional, por
los volúmenes de recursos que dispone, es ineludible que disponga de un Sistema de Gestión
de Calidad fuertemente implementado en todas las dependencias del país. Asimismo,
manifestaron desde la Secretaría Técnica y evaluadores del Premio Nacional a la Calidad en
el Sector Público que resulta indispensable que la AFIP cuente con un Sistema de Gestión
de la Calidad, principalmente porque, ante la necesidad de recaudar que rige sus misiones y
funciones, deben contar con información precisa ya sea de los contribuyentes, normativas,
dependencias, etc. para poder planificar y realizar sus tareas con el objetivo final de lograr
un alto compromiso por parte de la ciudadanía en el cumplimiento de pago a sus
correspondientes impuestos. Si además, se considera la trayectoria de la AFIP durante estos
últimos años, en los cuales el organismo ha sido riguroso y estricto para con el ciudadano en
cuanto al cumplimiento de las normativas, es de esperar una institucionalización de la
51
temática de tal manera que la gestión sea percibida como de calidad. No resulta suficiente la
buena voluntad y llevar a cabo inversiones en equipamiento y tecnología, tanto la
implementación de sistemas de calidad y su filosofía, como la utilización de otros modelos
de excelencia determinan el camino a recorrer para las organizaciones públicas como la
AFIP.
De las entrevistas realizadas tanto a la Secretaría Técnica y evaluadores del Premio
Nacional a la Calidad en el Sector Público como a auditores del IRAM, surge una percepción
de alta calidad en la gestión de la AFIP respecto de otras de similar envergadura como
pueden ser el ANSES o el Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y
Pensionados (INSSJP), comúnmente denominado “PAMI”. Se destaca el nivel de avance en
el campo informático que ha tenido, lo cual permitió una fuerte integración de los sistemas
y una amplia llegada a los usuarios para que puedan realizar sus trámites y consultas.
Ejemplo de ello fue que se mantuvo estable el alto nivel de disponibilidad de los sistemas
internos en línea de la AFIP, con un tiempo promedio de acceso en el orden del 99,95%
(Informe de Cierre - Plan de Gestión Anual 2014). Por otra parte, en el año 2014 se realizó
la instalación y puesta en marcha de una antena Master15, antenas remotas y un hub satelital16
a efectos de disponer de servicios de comunicación en cualquier parte del territorio nacional
de forma rápida y móvil, con el fin de realizar operativos en lugares específicos y dar
conectividad en áreas fronterizas a costos moderados (Informe de Cierre - Plan de Gestión
Anual 2014). La eficiencia en la gestión de consultas telefónicas y correos electrónicos para
el año 2014 presentó cumplimientos del 89% y 102% respectivamente, atendiéndose
15 Antena que se caracteriza por llevar un reflector parabólico. Pueden ser transmisoras, receptoras o trasmitir
y recibir simultáneamente. Suelen ser utilizadas a frecuencias altas.
16 Puerto de telecomunicaciones para la retransmisión de distintos servicios de televisión, voz y datos vía
satélite. Permite la transmisión y recepción de señales de comunicación, solventando la falta de redes de
transmisión por cable en áreas remotas o aisladas. Suelen conformarse por un conjunto de grandes antenas que
emiten las señales ya preparadas (comprimidas, digitalizadas y con el acceso condicional incorporado) al
satélite.
52
391.633 llamadas telefónicas y respondiéndose 419.689 correos electrónicos en el Centro de
Información Telefónica de AFIP (Informe de Cierre - Plan de Gestión Anual 2014).
Asimismo, corresponde marcar el considerable aumento en la cantidad de consultas
telefónicas recibidas en el año, motivadas principalmente por la recategorización de
monotributistas17, la formalización laboral de los empleados de casas particulares, la ley de
promoción del trabajo registrado, la adquisición de moneda extranjera y las fiscalizaciones
electrónicas, entre otras. También se resaltó la buena atención del personal en las
dependencias. Por otra parte, este mismo año se implementó el sistema SARHA (Sistema de
Administración de Recursos Humanos) – creado y desarrollado por la AFIP - en la
Honorable Cámara de Senadores y la Honorable Cámara de Diputados, en la Biblioteca, la
Imprenta y la Dirección de Ayuda Social del Congreso de la Nación Argentina. También se
creó la mesa de ayuda SARHA para los organismos del Estado Nacional y provinciales que
implementaron este sistema y se puso a disposición el recibo electrónico para todos los
empleados de los organismos en los que el sistema SARHA se encuentra en funcionamiento.
En el 2014 se desarrolló y puso en marcha la Aplicación AFIP Móvil para celulares y tablets,
permitiendo a los contribuyentes y profesionales registrarse a sí mismos y a sus clientes,
verificar los impuestos en los que se encuentran inscriptos, gestionar y recibir alertas de los
vencimientos, cursar notificaciones vía correo electrónico o mensaje de texto, consultar las
dependencias AFIP y visualizarlas en el mapa desde cualquier dispositivo móvil que
disponga de conexión a internet.
Sin embargo, a pesar de estos avances tecnológicos detallados en el párrafo anterior,
en las entrevistas realizadas tanto a la Secretaría Técnica y evaluadores del Premio Nacional
a la Calidad en el Sector Público como a auditores del IRAM, otros aspectos que se
17 Régimen integrado y simplificado destinado a los pequeños contribuyentes relativo al Impuesto a las
Ganancias, Impuesto al Valor Agregado (IVA) y Sistema Previsional. Los pequeños contribuyentes se
encuadran en diferentes categorías de acuerdo a distintos parámetros y efectúan solamente el pago mensual de
un único tributo. Información disponible en: www.afip.gob.ar (Acceso: 15 de Mayo de 2016)
53
mencionaron, sobre los cuales debería mejorar la AFIP fueron en cuanto a la dificultad que
representa a los medianos y pequeños contribuyentes o ciudadanos en general realizar las
presentaciones formales - Declaraciones Juradas - de manera independiente para los diversos
impuestos que los alcanza, si es que no se cuenta con la asistencia de un profesional en
Ciencias Económicas para que realice esta tarea. "Contra reloj, en el primer trimestre, año a
año todos los contribuyentes tratan de conseguir la información y documentación de respaldo
requerida para la determinación de los gravámenes y, en esa vorágine de cumplir con los
requerimientos que la ley, las resoluciones y los aplicativos exigen, muchas veces se
comenten errores evitables, que se pueden traducir en mayores costos para el obligado",
destacó el consultor tributario Iván Sasovsky en una nota publicada en el Diario iProfesional
el día 16 de Abril de 2012.
3.2 Marco institucional
La AFIP realiza sus tareas operativas en tres ámbitos especializados: la Dirección
General de Aduanas (DGA), la Dirección General Impositiva (DGI) y la Dirección General
de los Recursos de la Seguridad Social (DGRSS), a través de 664 unidades y lugares
operativos que comprenden direcciones regionales, agencias, aduanas, distritos, receptorías,
divisiones de fiscalización, depósitos fiscales, zonas francas, puertos, aeropuertos, pasos
fronterizos y centros de servicios localizados a lo largo de todo el país. En cada área, la AFIP
cuenta con unidades específicas destinadas a administrar las relaciones con los
contribuyentes y las operaciones que requieren atención particular, tales como grandes
contribuyentes, grandes operadores de comercio exterior, fiscalidad internacional y
devolución a exportadores.
Las actividades centrales y comunes a toda la organización están destinadas a
confeccionar los programas y procedimientos de trabajo en los distintos ámbitos. En este
54
nivel se definen las actividades de recaudación, fiscalización, asuntos jurídicos y servicios
al contribuyente; se planifica y realiza el seguimiento de la gestión; se administran los
recursos humanos, tecnológicos y financieros, y se efectúa la coordinación técnica y
administrativa.
Adicionalmente, la AFIP cuenta con un Consejo Asesor integrado por representantes
de distintas esferas del sector público y privado, cuya función es el seguimiento y la
evaluación de la gestión establecida en los planes que anualmente se comprometen con la
Jefatura de Gabinete de Ministros de la Nación.
Figura N°7 Áreas de la AFIP
Fuente: AFIP
Desde el año 2007, la AFIP elabora su Plan Estratégico en el que se enuncian los
mandatos institucionales a través de la misión, visión, políticas y valores, así como los
objetivos estratégicos para un horizonte temporal de cinco años.
55
Controlar el comportamiento
fiscal
Facilitar el cumplimiento
Administrar con eficiencia los recursos
Contribuir al desarrollo nacional
En los últimos años se avanzó fundamentalmente en la reorganización operativa,
administrativa y estructural del Organismo para generar condiciones de funcionamiento
adecuadas para la implementación de un modelo de control y facilitación.
Los cuatro objetivos estratégicos que formaron parte del Plan Estratégico de la AFIP
2011-2015 resumían las áreas prioritarias en las que la institución se centraría esos años para
lograr un salto de calidad en los servicios brindados a la sociedad y al Estado, ya sea a través
de un control eficaz y una atención adecuada, como así también de procesos internos
desarrollados bajo un marco de excelencia y la sinergia con el resto de los actores
económicos y sociales:
Figura N°8 Objetivos Estratégicos de la AFIP
Fuente: AFIP
Los objetivos planteados para el período 2011-2015 reforzaban las áreas de acción
prioritarias en las que la AFIP focalizaría sus esfuerzos. A partir de la administración
eficiente de los recursos y de la posibilidad de ejercer un aporte positivo al contexto nacional,
el Organismo potenciaría sus capacidades de control y servicio.
56
CONTROL
- Fortalecer la gestión primaria de control
- Potenciar la fiscalización y verificación presencial
- Inducir sistemáticamente al cumplimiento
FACILITACIÓN
- Desarrollar servicios acordes a las necesidades de los ciudadanos
- Simplificar normas y procedimientos
- Facilitar el comercio exterior
ADMINISTRACIÓN EFICIENTE
- Desarrollar procesos de calidad
- Potenciar las competencias de los recursos humanos
- Utilizar los recursos eficientemente
DESARROLLO NACIONAL
- Promover la inclusión social y la cultura tributaria
- Establecer alianzas estratégicas
- Participar proactivamente en definiciones normativas
Figura N°9 Estrategias de la AFIP
Fuente: AFIP
Las estrategias vinculadas a cada objetivo se reproducían en los sucesivos planes de
gestión anuales, que incluyeron las intervenciones necesarias y posibles dentro del marco de
actuación operativo que otorgaba la realidad político-económica del país.
Figura N°10 Planificación en la AFIP
Fuente: AFIP
57
Durante los últimos años, la AFIP alcanzó un posicionamiento institucional
destacado a partir de los resultados obtenidos mediante la ejecución de sus políticas de
control y de la expansión de las herramientas de facilitación del cumplimiento.
Los esfuerzos realizados para conformar un marco estratégico de cooperación e
intercambio de información y experiencias con organizaciones tanto del ámbito nacional
como internacional, complementariamente, permitieron impulsar el programa de gobierno
para el desarrollo nacional. (Plan Estratégico AFIP 2011-2015)
La estrategia propuesta intentó asegurar la calidad de los servicios ofrecidos a los
distintos segmentos de contribuyentes y usuarios aduaneros, la transparencia en el uso de la
información y la utilización de herramientas sencillas para facilitar al máximo posible el
cumplimiento de los ciudadanos.
Asimismo, la Administración Federal de Ingresos Públicos cuenta con un Sistema de
Seguimiento del Plan de Gestión, a través del cual se lleva adelante la formulación, el
seguimiento y la posterior evaluación de los indicadores de gestión y del avance de los
proyectos implementados en la organización cada año. Este sistema fundamenta y da
sustento a las decisiones que se toman a nivel gerencial respecto del rumbo institucional.
3.3 Pasos previos en la gestión de la calidad
El Decreto N°898/05 disponía que la Subdirección General de Planificación debía
coordinar sus actividades con las que realizan otras áreas del Organismo vinculadas a su
competencia y la Disposición N°758/05 (AFIP) establecía que la Dirección de Planeamiento
y Análisis de Gestión tenía asignada entre sus tareas la de coordinar la incorporación y
evaluación de metodologías de gestión de calidad.
En el año 2006 la Subdirección de Planificación comenzó a analizar la factibilidad y
los beneficios que podían obtenerse con la definición e implementación de una política
58
institucional de gestión de la calidad en la AFIP, para ello, se incorporó al Plan de Gestión
2006 una iniciativa que desarrollaba una propuesta de aplicación de prácticas de gestión de
la calidad.
El proyecto liderado por la Subdirección de Planificación, analizaba la posibilidad
de utilizar un modelo de excelencia como marco general para la implantación de una política
en la materia, capitalizando la experiencia alcanzada hasta el momento en la introducción de
buenas prácticas de gestión, facilitando y promoviendo los distintos procesos de mejora
continua desarrollados por las áreas, bajo criterios definidos, conocidos y compartidos por
toda la organización.
Esta iniciativa fue dividida en dos etapas. La primera consistió en el relevamiento
por parte del Departamento Planeamiento de las distintas acciones de calidad realizadas
hasta ese momento, tanto en el ámbito de la AFIP como en otras Administraciones
Tributarias y en el análisis de aquellos modelos de gestión de excelencia disponibles, que en
principio resultaran aplicables a la realidad. La segunda etapa posibilitó la elaboración de
una propuesta por parte de este mismo Departamento mencionado en el párrafo anterior,
para el desarrollo de un Sistema de Gestión de Calidad de la AFIP en el marco de un
programa que se daría a llamar “Excelencia AFIP”, el cual consistiría, en líneas generales,
en la aplicación sistemática de prácticas de gestión de la calidad en la organización. Para la
elaboración de esos informes fueron consideradas las experiencias y conocimientos
adquiridos por el personal de la Subdirección General de Planificación, producto de su
participación en distintas actividades y eventos. Por ejemplo, resultó clave la activa
intervención de algunos profesionales pertenecientes al Departamento Planeamiento
(Subdirección de Planificación) tanto en el proceso de entrenamiento como en el de
evaluación propiamente dicho del Premio Nacional a la Calidad (PNC) en el Sector Público
durante los años anteriores.
59
Asimismo, varios funcionarios de esta dependencia mencionada en el párrafo
anterior asistieron a las jornadas anuales realizadas por la Fundación Empresaria para la
Calidad y la Excelencia (FUNDECE), que es la entidad que administra la aplicación del n
la República Argentina el PNC en el ámbito privado. Cabe destacar que este evento tiene
como finalidad difundir las experiencias exitosas de las organizaciones galardonadas.
En el mismo sentido y por iniciativa de la Subdirección General mencionada,
profesionales del área participaron del curso “Diploma en Gestión Integral de la Calidad
2006/2007”, dictado en forma conjunta por el Instituto Tecnológico de Buenos Aires (ITBA)
y el Instituto Profesional Argentino para la Calidad y la Excelencia (IPACE).
El marco general propuesto en ese momento para la construcción del programa
“Excelencia AFIP” era el modelo de gestión del Premio Nacional a la Calidad de la
República Argentina (PNC), tomando como base su versión para el sector público pero sin
dejar de considerar los aspectos y criterios distintivos aplicables a organizaciones del sector
privado y entidades sin fines de lucro.
Se consideró que el modelo PNC resultaba aplicable a la AFIP principalmente por su
enfoque integral caracterizado en la búsqueda de calidad en la gestión de toda una
organización, objetivo entendido como superador del logro de algunas mejoras en unos
pocos procesos, servicios o unidades que se comenzaban a manifestar de manera aislada en
la institución.
En líneas generales, el desarrollo de la iniciativa “Excelencia AFIP” iba a permitir
generar mejores condiciones para el cumplimiento objetivo y verificable de la visión
organizacional, especialmente en lo que enunciaba respecto al logro de “estándares de
calidad similares a las mejores experiencias internacionales comparables en la
administración de la organización y en su vinculación con el contribuyente” y en el
ambicioso objetivo de posicionar a la AFIP como “la mejor institución pública argentina”.
60
3.4 Implementación de los SGC a partir del año 2007
Para el año 2007, distintas áreas de la AFIP continuaron incorporando lentamente,
de manera descentralizada, conceptos asociados a la gestión de la calidad en las actividades
que hacían al desarrollo de sus funciones principales. Tal fue el caso de la introducción de
acciones con foco en las mejoras del servicio y la atención, la intensificación del uso de
indicadores y objetivos de desempeño, la adopción de herramientas de la disciplina de
gestión de proyectos, la documentación sistematizada de procedimientos, la reingeniería de
procesos, el uso intensivo de la tecnología de la información, el desarrollo de planes anuales
de gestión, la intensificación de las actividades de capacitación y la búsqueda de mejoras en
el ambiente de trabajo.
Algunas de las acciones que sirven de ejemplo de la aplicación de estos conceptos
fueron:
Nuevas funcionalidades del servicio centralizado de atención de consultas (Centro
de Información Telefónica). Se confeccionó un documento que contenía el modelo
de atención para cada uno de los canales de contacto con el ciudadano. Se diseñó
el primer curso virtual para transmitir a través de la plataforma educativa e-learning
las recomendaciones pautadas en el mismo. El modelo de atención se implementó
tanto para el Centro de Información Telefónica como para el Programa Defensoría
del Contribuyente y del Usuario Aduanero. Por otra parte, se habilitó la gestión de
trámites a través del servicio de clave telefónica como un método seguro de
autenticación, operativo para el régimen inmobiliario respecto de los Certificados
de No Retención del Impuesto a la Transferencia de Inmuebles (ITI) y del Código
de Oferta de Transferencia de Inmuebles (COTI). La atención de consultas
telefónicas mejoró su desempeño con una proporción del 60% de llamadas
atendidas en relación a las recibidas, lo que implicó un 85% de cumplimiento de la
61
meta establecida para el año 2007; mientras que la eficiencia en la atención de
consultas por correo electrónico en el Centro de Información Telefónica tuvo un
desempeño superior al previsto, con un 94% de consultas respondidas en relación a
las recibidas (Plan de Gestión AFIP 2007 - Informe de Cierre).
Nuevo procedimiento de presentación y pago de tributos por vía electrónica. Se
implementó la Declaración jurada proforma vía web de Seguridad Social,
confeccionada por AFIP y denominada “Su Declaración” (RG Nº 2192/07).
Asimismo, se desarrolló e implementó vía web, la Certificación de Servicios y
Remuneraciones a partir de "Mi Simplificación" (RG N° 2316/07 y Resolución
ANSES N° 642/07) mediante la cual se aprobó el sistema informático que permitió
a los empleadores generar y emitir la certificación de servicios y remuneraciones a
partir de este sistema. Durante el año 2007 se recibieron más de 25 millones de
declaraciones juradas a través de internet, lo que representó el 95% del total de
obligaciones presentadas durante el año, obteniendo así un cumplimiento del 112%.
(Plan de Gestión AFIP 2007 - Informe de Cierre).
Indicadores, proyectos y manuales de procesos del programa de educación y
difusión tributaria. Se lanzó el juego para computadoras denominado "Alerta
Amarilla", distribuyéndose 130.000 CD´s con la Revista Genios y publicándose en
el sitio web de la AFIP. Se difundieron 3 bloques informativos acerca de "Inserción
laboral juvenil" en el programa televisivo “Foro 21” de Canal 7. Se incluyeron
contenidos con distintas modalidades en el sitio web de Billiken y un banner en el
de Genios, con links a la página y a los juegos de Educación Tributaria. Se
desarrolló y distribuyó la revista "Los casos de Martina" y dos guías didácticas que
se entregaron en las Obras de Teatro en las escuelas. Se desarrolló un nuevo
videojuego "¡Hay equipo!" publicado en el sitio web de la AFIP. Por otra parte, se
62
publicaron en la intranet los documentos obtenidos en grupos de trabajo, foros y
seminarios de la OCDE (Organización para la Cooperación y el Desarrollo
Económicos), modelos, manuales e informes relevantes para que todo el personal
de AFIP pueda acceder a ellos. Los índices de cobertura regional y de integración
de acciones del Programa de Educación Tributaria alcanzaron un cumplimiento del
107% de la metas fijadas para el 2007 en ambos casos, llegando a 18 provincias en
las cuales se cumplió la pauta de llevar a cabo acciones de educación tributaria
formal, no formal y distribución de material didáctico. (Plan de Gestión AFIP 2007
- Informe de Cierre).
Nuevo procedimiento de consulta de situación fiscal vía web “Mis aportes - Mis
operaciones aduaneras”. El sistema Mis Aportes le permite al trabajador consultar
en línea toda la información relacionada a su empleador en cuanto a si lo incluyó
en las declaraciones juradas mensuales, determinativas y nominativas, de sus
obligaciones con destino a los distintos subsistemas de la Seguridad Social. Por otra
parte, el Sistema Mis Operaciones Aduaneras permite a las empresas / individuos
monitorear el estado de sus trámites vinculados al comercio exterior, organizar
mejor sus actividades logísticas y administrativas, mejorando la productividad.
(www.afip.gob.ar)
Desarrollo de planes de gestión y operativos, basados en la gestión de proyectos y
metas de desempeño para indicadores. Los planes de gestión llevaron los objetivos
del organismo al campo de acción de corto plazo, desarrollando las estrategias
mediante acciones específicas de un año o menos de duración, representadas en
indicadores de gestión e iniciativas de mejora. Los indicadores comprendieron la
ejecución de acciones directas de producción, relacionadas con las actividades y
funciones propias de cada área y proceso. Por su parte, las iniciativas constituyeron
63
el desarrollo de nuevas acciones, procesos, servicios, sistemas de información,
herramientas de trabajo y cualquier otra actividad que contribuyeran al
mejoramiento de la gestión. (Intranet AFIP)
Nuevas formas de comunicación interna - Boletín de RR.HH.- y mejora en la
gestión de la documentación administrativa: se efectuaron relevamientos y visitas
en diversas áreas para analizar la situación. Se elaboró una instrucción de trabajo
interna de buenas prácticas en la gestión de la documentación administrativa y se
definieron indicadores de gestión para medir la actividad y los avances producidos.
(Plan de Gestión AFIP 2007 - Informe de Cierre).
Reingeniería de los procesos de tecnología de la información - reconocimiento CIO
'04 en el evento organizado por la revista Information Technology que reúne a los
gerentes de Sistemas de las más importantes compañías de la Argentina. 18
Asimismo, la organización comenzaba a transitar el camino de la certificación de
procesos bajo estándares de calidad internacionales. Se decidió certificar por las Normas
ISO 9001:2000 el proceso de compras perteneciente a la órbita de la Subdirección de
Administración Financiera. Tal decisión, constituyó en una primera aproximación a las
acciones requeridas para el establecimiento de un modelo sistémico de gestión de la calidad
y dio cuenta del margen existente para la implantación de una política institucional en la
materia.
Producto del relevamiento que realizó ese año el Departamento Planeamiento, se fueron
conociendo diversos procesos que las distintas áreas de AFIP consideraban convenientes o
18 La distinción se otorga desde el año 2000 y a través del tiempo se fue perfeccionando con el objetivo de
resaltar el rol que ocupan los ejecutivos de Tecnología y Sistemas como promotores de la innovación en la
gestión de una compañía.
64
factibles de certificar, o simplemente mejorar, aplicando normas nacionales e internacionales
de calidad:
Subdirección General de Servicios al Contribuyente
Había comenzado a implementar la Serie ISO 9001 como marco de referencia de las
acciones a desarrollar para la mejora y estandarización de dos de sus procesos principales:
atención telefónica y por internet, y la gestión de reclamos. Para ello, la Dirección de
Servicios al Contribuyente y Usuario Aduanero (DI SCUA) inició el proceso de licitación
para la contratación de un servicio de consultoría externa que desarrolle las actividades de
apoyo necesarias para alcanzar dicha certificación. Por otro lado, en función de la
competencia del Departamento Planeamiento, respecto a la coordinación de la
implementación de sistemas de gestión de calidad en el Organismo, se facilitó el
acompañamiento en las tareas conforme a un esquema de trabajo consensuado entre las
áreas. No obstante ello, personal de ambas áreas concurrió a las dependencias que tienen a
cargo los procesos a certificar con el fin de realizar un relevamiento de las tareas que se
realizaban en cada uno de los procesos para obtener un acabado conocimiento de su
funcionamiento, previo arribo de la consultora que resultó adjudicada. Consecuentemente,
se realizaron diversas entrevistas al personal a cargo de los sectores en los cuales se
desarrollaban los procesos en cuestión y se elaboró un informe mediante el cual se expuso
el resultado del relevamiento realizado. (Informe de relevamientos procesos DI SCUA –
AFIP 2008)
Subdirección General de Administración Financiera
Había iniciado las acciones necesarias para lograr la certificación bajo la norma ISO
9001 del proceso de Compras administrado por la Dirección de Logística (DI LOGI). Esta
Dirección comenzó el proceso de licitación para la contratación de un servicio de consultoría
externa para desarrollar las actividades de apoyo necesarias para alcanzar dicha certificación.
65
Por otro lado, en este caso y a pesar de la competencia del Departamento Planeamiento
respecto a la coordinación de la implementación de sistemas de gestión de calidad en el
Organismo, no se llevaron a cabo tareas de manera conjunta entre ambas áreas.
Subdirección General de Sistemas y Telecomunicaciones
Había aprobado un nuevo manual de Políticas de Seguridad de la Información (Disp.
76/2005 AFIP) que fue sometido a consideración del IRAM, quien dictaminó que su enfoque
y postulados básicos se ajustaban a los estándares internacionales establecidos en la norma
ISO 17.799 - normativa vinculada a la seguridad informática -. Asimismo, y desde hace
algunos años, el área venía utilizando como marco para la mejora de sus procesos de
desarrollo de software el modelo específico denominado Capability Maturity Model
Integration (CMMI). En lo que respecta a la incorporación de tecnología y otras actividades
relacionadas, tenía en cuenta las pautas del modelo Information Technology Infrastructure
Library (ITIL), que proporcionaba una descripción detallada de una serie de buenas prácticas
en materia de Tecnología de la Información, a través de una amplia lista de roles, tareas,
procedimientos y responsabilidades que podían adaptarse a cualquier organización
tecnológica. Respecto a las auditorías internas y externas que se recibieron, se relevó que
eran desarrolladas por las unidades y órganos de control bajo las pautas del modelo Control
Objectives for Information and related Technology (COBIT), por lo que también fueron
tenidas en cuenta sus recomendaciones. En este caso, cabe destacar que tampoco tomó
intervención el Departamento Planeamiento en estas implementaciones a pesar de la función
asignada como coordinador de dichas actividades a nivel institucional según sus acciones y
tareas.
66
Asimismo, a modo de benchmarking19, ese año fueron relevadas y se tomaron como
referencia para la planificación de la implementación de la calidad en la organización,
diversas experiencias desarrolladas en otras administraciones tributarias, similares a la AFIP
pero de otros países, como por ejemplo:
- Chile - Servicio de Impuestos Internos
- Francia - Direction Générale des Impôts
- Colombia - Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales
- España - Agencia Tributaria
- El Salvador - Ministerio de Hacienda
- Eslovaquia - Ministerio de Finanzas
- Brasil - Receita Federal
- Canadá - Agencia de Ingresos Públicos
- Estados Unidos - Servicio de Ingresos Públicos
En base a la trayectoria recorrida dentro de la organización y producto del análisis de las
experiencias de los países descriptos en el párrafo anterior, la gestión de calidad en AFIP
persiguió como objetivo futuro fomentar la adopción de una política de calidad institucional
promoviendo la aplicación de modelos de excelencia en la gestión, la generación de equipos
interdisciplinarios, la identificación y difusión de mejores prácticas, el rediseño de procesos
y su certificación. Era la oportunidad de enmarcar las acciones que se venían desarrollando
en una política unificada de calidad y permitir:
Definir el modelo de calidad organizacional
Alinear y homogeneizar las iniciativas de las distintas áreas
19 Benchmarking: técnica para buscar las mejores prácticas que se pueden encontrar fuera o a veces dentro de
la empresa, en relación con los métodos, procesos de cualquier tipo, productos o servicios, siempre encaminada
a la mejora continua y orientada fundamentalmente a los clientes (Casasús, 2005).
67
Institucionalizar las actividades de certificación de procesos
Constituir una red de referentes que permita identificar las mejores prácticas en
cada materia y difundirlas al resto de la organización
Desarrollar y difundir habilidades y conocimientos específicos
Establecer un Equipo de Calidad
En el ámbito latinoamericano, varias administraciones tributarias habían certificado
procesos bajo estándares internacionales de calidad: la DIAN de Colombia, el SUNAT de
Perú y la DGII de el salvador. Por su parte, el SII de Chile obtuvo el premio nacional a la
calidad 2004 en el sector público, los cuales fueron considerados como referentes para el
diseño de lo que serían las implementaciones en la AFIP.
En lo nacional, varios organismos públicos habían certificados procesos: algunas
Unidades de Atención Integral (UDAI) de ANSES, el Tribunal de Cuentas de Mendoza, la
Subsecretaría de Proyectos de Inversión y Financiamiento Externo de Santa Fé, la Dirección
General de Rentas de la Provincia de Buenos Aires había certificado los procesos de algunas
de sus reparticiones: Dirección Adjunta de Fiscalización, Dirección Adjunta de Cobranzas y
Dirección Adjunta de Recaudación. Estos casos fueron analizados y considerados para ser
replicados en AFIP, sobre todo en aquellas experiencias que resultaron satisfactorias.
Por su parte, la AFIP hacia fines del 2007 obtuvo su primera certificación ISO 9001
para su proceso de la Dirección de Logística: Gestión de compras y Contrataciones
centralizadas de bienes y servicios, desde la solicitud de adquisición hasta la suscripción del
contrato. El IRAM entregó el día 6 de Diciembre de 2007 a la AFIP el certificado que dio
cuenta del desarrollo de un Sistema de Gestión de Calidad en dicho proceso, en
cumplimiento a los requisitos de la norma ISO 9001:2000. Este valioso reconocimiento fue
el resultado de la promoción y capacitación de sus recursos humanos, de la instrumentación
de procesos de medición y seguimiento, y del trazado de los objetivos estratégicos en su
68
planificación. Según lo publicado en el Boletín mensual de Recursos Humanos AFIP N°76
de Febrero 2008, estos fueron algunos testimonios de los miembros del equipo que
participaron en la certificación: “…El proceso fue largo, fuimos conscientes de la
importancia de obtener una certificación que avale un proceso tan importante como el de
compras. Luego se realizó una licitación para contratar a la firma consultora y a partir de ahí
se inició el camino de la certificación. Si bien estaba programado certificar antes, en enero
de 2007 se implementó el Sistema Integral de Gestión y Monitoreo de Administración
(SIGMA) que impactó en todos los procesos del área por lo que se decidió esperar e
incorporar toda la nueva operatoria dentro del Sistema de Gestión de Calidad."…"Fue una
experiencia enriquecedora para todo el equipo que genera un mayor compromiso de todos
los involucrados en el proceso. El Departamento Administración de Compras ha incorporado
a sus tareas habituales aquellas que impliquen el desarrollo y cumplimiento de los objetivos
y políticas definidas en su Sistema de Calidad. Si bien representa un logro muy importante
el esfuerzo se ve compensado con el respaldo de saber que se cuenta una certificación
internacional que avala sus procesos. "…"Es una gran satisfacción saber que el trabajo que
uno junto con toda su gente realiza a diario ha sido auditado por un organismo certificador
y ha logrado este reconocimiento. Genera un importante incentivo para brindar un mejor
servicio a todas las demás áreas del Organismo. Ahora hay que seguir transitando por este
camino, en pos de promover la mejora continua y renovar la certificación del Sistema de
Calidad."
Por otro lado, la Subdirección de Planificación consideraba necesario contar con
acompañamiento externo para desarrollar el concepto de calidad e institucionalizar la
propuesta. Para ello resultaba necesario:
Contar con el apoyo de una institución que tenga solvencia en la materia, tanto
técnica y metodológica, como de experiencia y capacidad práctica.
69
Priorizar aquellas que hubieren contribuido a instalar políticas de calidad en
organismos públicos.
Optar por una universidad pública con la que se pueda suscribir convenios de
beneficio muto.
A consecuencia de ello, se relevaron diversas experiencias y alternativas de instituciones
que podrían acompañar a la AFIP durante este proceso: se consideró a la Universidad
Nacional de Cuyo, ya que la misma contaba con la capacidad y experiencia necesaria en la
materia. Sus antecedentes más relevantes eran académicos por la orientación a la gestión de
la calidad en la licenciatura en administración y cátedra orientada a la calidad más desde la
gestión organizacional y no desde la producción. También al Ministerio de Trabajo, Empleo
y Seguridad Social de la Nación, al Tribunal de Cuentas de la Provincia de Mendoza -
ganador del Premio Nacional a la Calidad para el Sector Público 2006 -, al Ministerio de
Cultura y Educación de la Provincia de La Pampa, a la Facultad de Ciencias Jurídicas y
Económicas de la Universidad Nacional de La Pampa; a la Tesorería de la Provincia de
Mendoza, al Tribunal de Cuentas de la Provincia de San Juan, a la Cámara de Senadores de
la Provincia de Mendoza, a la Contaduría General de la Provincia de Mendoza, al Tribunal
de Cuentas de la Provincia de La Pampa y a la Dirección General de Rentas de la Provincia
de Mendoza. Si bien estas experiencias fueron relevadas en esa oportunidad por personal del
Departamento Planeamiento, no hubo luego otro tipo de interacción entre las mencionadas
y la organización.
A partir del 2008, la calidad en la AFIP pasó a planificarse a través de diferentes
iniciativas incorporadas en los sucesivos Planes de Gestión anuales. La primera iniciativa en
este período se denominó “Programa de Calidad Institucional – 1ra. Etapa” (Plan de Gestión
AFIP 2008). Los principales resultados de ese proyecto consistieron en la realización de
tareas conjuntas entre las áreas de Servicios al Contribuyente y Planificación tendientes a la
70
certificación de calidad ISO 9001:2000 de los procesos del Centro de Atención Telefónica,
Defensoría del Contribuyente y del Usuario Aduanero, y Desarrollo de Servicios y
Administración de Contenidos de la Página Web. Asimismo, se finalizaron las tareas de
análisis y diagnóstico del proceso de planeamiento institucional y seguimiento de la gestión,
a fin de establecer estándares conforme normas internacionales de calidad. Finalmente, se
comenzó a diagramar el Programa de Calidad AFIP a fin de avanzar en la definición de una
política institucional de calidad. Al año siguiente, se continuó trabajando en el marco de una
segunda fase para esta iniciativa plurianual (Plan de Gestión AFIP 2009), resultando de ella
un proyecto para la implementación del Programa de Calidad Institucional y para la
conformación de una red de referentes de calidad en la Organización. La propuesta abarcaba
desde lo relativo a la selección de los candidatos hasta los diversos roles y tareas que tendrían
los agentes en esa función. Si bien este proyecto fue diseñado, en la práctica no pudo ser
implementado. Por otra parte, se continuó desde el área de Planificación con la coordinación
de las actividades tendientes a la certificación de calidad de procesos internos, realizándose
el relevamiento y el diagnóstico en los procesos de Servicios al Contribuyente para
establecer un estándar de calidad bajo pautas internacionales. También, se validó
internamente un sistema informático para el resguardo de la información en el marco del
Programa de Gestión de Calidad - Sistema ISODATA -. Asimismo, se concluyó una prueba
piloto de implementación de SGC en los procesos de planeamiento y análisis de gestión (en
el ámbito de la Subdirección de Planificación), elaborándose para ello procedimientos
generales y específicos, un manual de calidad y contemplando la integración de un Comité
de Calidad para administrar con eficacia el sistema. Se llegaron a crear los documentos y
fichas correspondientes, pero su funcionamiento como sistema nunca llegó a ser operativo
en la realidad.
71
En el año 2010 se plasmó como proyecto, para darle continuidad a la labor que se venía
desarrollando en materia de calidad, a través de las siguientes iniciativas: “Implementación
del Programa de Calidad AFIP. Propuesta inicial” (Plan de Gestión AFIP 2010) y
“Desarrollo del Sistema de Gestión de Calidad – Equipo creado” (Plan de Gestión AFIP
2010). Por cuestiones políticas, estas iniciativas pasaron a estar bajo la órbita de un área que
dependía de otra subdirección (Subdirección General Coordinación Técnico Institucional),
por fuera de Planificación - quienes tradicionalmente, por sus misiones y funciones
jerárquicas, habían tenido la responsabilidad de trabajar en los temas vinculados a la calidad
dentro de la organización-. Los resultados informados para esta iniciativa consistieron en el
relevamiento de los procedimientos de la Dirección de Contencioso (Subdirección General
de Técnico Legal Impositiva) con el objeto de constituir un Sistema de Gestión de Calidad
en esta área. Se llegaron a crear los documentos y fichas correspondientes, pero su
funcionamiento como sistema nunca llegó a ser operativo en la realidad.
Para el año 2011, la temática de calidad volvía a ser responsabilidad de Planificación.
Esta vez, el Plan Estratégico AFIP 2011-2015 establecía entre sus líneas de acción prioritaria
el desarrollo de procesos de calidad. Enunciaba que la AFIP emprendería la tarea de
implementar procesos que se ejecutaran bajo parámetros de calidad, de modo de asegurar la
eficacia y transparencia en la gestión.
A partir del año 2011, las máximas autoridades de la AFIP a través de sus expresiones
escritas, mostraron una leve intención de reforzar la idea que esta temática debía tomar un
papel relevante, dejando de ser una problemática abordada de manera independiente por cada
una de las áreas a través de sus implementaciones de SGC, para pasar a ser una actividad de
carácter integral y coordinada que resultara de apoyo fundamental para las tareas, funciones
y responsabilidades habituales de la institución.
72
Para ello, desde el área de Planificación se volvió a detallar el conjunto de actividades
surgidas a través de la experiencia adquirida en esos años. Las mismas fueron planteadas de
forma tal que sirvieran de guía, siempre y cuando existiera voluntad política y suficiente
respaldo como para encaminar los próximos pasos en pos de la mejora continua dentro de la
AFIP:
Plan Anual de Calidad - Elaboración anual de un plan que sirvió para ordenar y coordinar
las acciones y SGC que se implementaron en la AFIP. Este plan se elaboró siguiendo los
lineamientos estratégicos institucionales establecidos en el Plan Estratégico AFIP y en
concordancia con los indicadores e iniciativas de gestión comprometidos en los sucesivos
Planes de Gestión Anuales AFIP. En él se enunciaron a partir del año 2009, las actividades
que se planificaban ejecutar anualmente. De conformidad con las funciones y tareas propias
de la Dirección de Planeamiento y Análisis de Gestión - quienes fueron los responsables de
su elaboración y seguimiento -, esta herramienta permitió sintetizar y visualizar los aspectos
principales de cada una de las acciones llevadas a cabo en un mismo documento, como ser:
denominación del proceso, área a la cual pertenece, responsable de calidad, período de
ejecución, tipo de certificación, auditorías, etc.
Capacitación y difusión – Tres funcionarios de la Dirección de Planeamiento y Análisis
de Gestión (DI PLAG) se capacitaron en el IRAM a través del curso denominado
“Planificación para la Implementación de un Sistema de Gestión de la Calidad IRAM-ISO
9001” y “Formación de Auditores Internos de Sistemas de Gestión de la Calidad, según la
norma IRAM-ISO 19011” y uno en “Gestión Integral de la Calidad” en el Instituto
Tecnológico Buenos Aires (ITBA). Una de ellas, dependiente del Departamento
Planeamiento adquirió experiencia práctica en la participación de las implementaciones de
los SGC de las Subdirecciones Generales de Administración Financiera (SDG ADF) y de
Servicios al Contribuyente (SDG SEC) junto a las consultoras externas especializadas
73
oportunamente contratadas. Asimismo, se llevaron adelante actividades que permitieron
seguir transmitiendo el concepto de “calidad” a todo el ámbito organizacional y/o de
implementación de SGC en las diversas áreas del Organismo.
Asistencia en los procesos de certificaciones – El Departamento Planeamiento brindó
apoyo y seguimiento a las áreas que iban a desarrollar un SGC para sus procesos y
necesitaban un asesoramiento que los guiara tanto en sus primeros pasos como a través de
todo el proyecto. En base a las experiencias transitadas en AFIP a partir de la intervención
de la DI PLAG en los desarrollos de diversos SGC de las mismas, se pudo brindar esta
asistencia a quienes resultaban interesados.
Software soporte para la implementación de los SGC - Se contó con la información de
un abanico de opciones de plataformas informáticas que permitían estructurar a los SGC de
manera tal que sean funcionales a los procesos sobre los cuales se estuvieran implementando
los sistemas. Los mismos fueron elegidos respondiendo a las necesidades específicas que
oportunamente exigía cada una de las áreas. Hubo casos como en los de los procesos de
Administración Financiera que se utilizaron softwares estándares (ISO DATA) porque las
necesidades básicas estaban cubiertas con ello y otros casos como el de los procesos de
Recaudación que el mismo personal desarrolló un administrador de carpetas para el SGC
dentro de su Intranet.
Todo ello, quedaba claro debía estar enmarcado en un Programa de Calidad Institucional.
Este Programa de Calidad Institucional finalmente se instrumentó y formalizó en
Septiembre del año 2012, a través de la Disposición 322/2012 (AFIP). El mismo permitió
finalmente institucionalizar el procedimiento de coordinación y seguimiento en la
implementación de los Sistemas de Gestión de Calidad (SGC) en el Organismo
estableciendo la evaluación, revisión y mejora de los procesos. Para ello, se definieron en él
74
varias cuestiones como el alcance, la metodología de aplicación, las auditorías que se
llevarían a cabo, entre otras.
Asimismo, para fines del 2012, en concordancia a la normativa mencionada en el párrafo
anterior, el Departamento Planeamiento junto al área de Sistemas y Telecomunicaciones
diseñaron y desarrollaron internamente la herramienta Sistema Institucional de Calidad
(SIC) que si bien llegó a homologarse como para ser utilizado por todas las áreas que
desearan implementar un SGC en sus áreas, en la práctica no fue puesto en producción y se
siguieron utilizando de manera independiente los softwares contratados, carpetas en intranet
o servidores compartidos.
Al año siguiente, a través de la Disposición 2/2013 (SDG PLA) se estableció el Estándar
de Calidad AFIP, el cual resultaba de aplicación y como instrumento guía para cualquier
proceso de la organización que deseara implementar un Sistema de Gestión de la Calidad.
Este estándar fue creado por el Departamento Planeamiento a partir de la combinación de
dos modelos: el establecido por las bases del Premio Nacional a la Calidad de Argentina–
Sector Público y los principios emanados de la Norma ISO 9001:2008.
En Plan de Gestión Anual 2013, a través de la iniciativa III.10 Instrumentación del
modelo de calidad organizacional, la Subdirección de Planificación planteó un proyecto de
relevancia institucional para poder instrumentar el Programa con las áreas y perseguía los
siguientes objetivos: desarrollo e implementación de un sello a nivel institucional que
identifique la calidad de las tareas realizadas; identificación de los procesos críticos de la
organización; establecimiento de criterios para el análisis de procesos relevantes;
articulación de las actividades bajo el Programa de Calidad Institucional; establecimiento de
la mejora continua como filosofía del Organismo; réplica de experiencias y modelos de
excelencia en la gestión; trabajo en equipos interáreas orientados a la calidad. Finalmente,
después de un año de trabajo en el proyecto, se alcanzaron los siguientes resultados: se
75
determinó el alcance, categorías, plazos y recursos para la implementación del sello de
calidad AFIP; se publicó la Disposición N° 2/2013 (SDG PLA) que definía el Estándar de
Calidad AFIP; se definió y elaboró el Plan Anual de Calidad 2013, identificando los procesos
adheridos, sus responsables, la normativa a certificar y los períodos estimados de ejecución.
Figura N°11 Instrumentación del modelo de calidad organizacional – Diagrama
Gantt
Fuente: AFIP
Tiempo después, a raíz de varias necesidades emergentes como fueron la necesidad
de dar respuesta a varias auditorías de organismos de control externo que cuestionaban varios
aspectos respecto a estas implementaciones, a través de una iniciativa plurianual en el Plan
de Gestión 2014, denominada “Mapeo de Procesos AFIP”, se proyectó una herramienta que
permitiría visualizar de manera gráfica los procesos de la Organización y su interrelación y
articulación entre las diferentes tareas y actividades que los componen, brindando una visión
sistemática e integral del funcionamiento del Organismo. Se persiguió el objetivo de
entender la secuencia integral de actividades que componían los procesos de la Organización
y su interrelación desde su inicio a su fin. Este proyecto fue realizado por el Departamento
Procedimientos de Gestión Interna dependiente de la Subdirección de Planificación -
76
dedicado a relevar los procesos operativos y administrativos de la AFIP - y por fuera del
área que coordinaba el Programa de Calidad Institucional. Para este proyecto, fue elaborado
un documento denominado "Guía Metodológica" que contenía las pautas orientativas para
identificar, clasificar y graficar los principales macro procesos del Organismo; y las
herramientas para llevar a cabo el mapa del proceso seleccionado. Se identificaron de forma
preliminar los principales macro procesos de la organización y los grandes grupos de interés
con los que interactuaban. Se diagramó y clasificó a los Macro procesos en Estratégicos,
Claves y de Apoyo. Se aperturaron a su vez en Procesos y Subprocesos y se seleccionaron
Macro procesos para su relevamiento.
Figura N°12 MACRO PROCESOS factibles de adoptar un SGC
Fuente: AFIP
77
Para fines de diciembre del año 2014, la cantidad de SGC implementados hasta ese
momento en toda la AFIP fueron 9 y correspondieron a los siguientes procesos
organizacionales: Liquidación a Proveedores de la Administración Central ; Toma, control
y actualización del inventario de Bienes de Uso ; Determinación y distribución de costos del
Organismo; Reproducción y cría de canes; Compras centralizadas; Empadronamiento y
credencialización de personas ajenas a la AFIP; Asignación de espacios; Tesorería General
y Proceso centralizado de emisión de intimaciones, notificación y boletas de deuda (Plan
Operativo Anual de Calidad 2015).
Asimismo, el nivel de satisfacción de las áreas participantes del Programa de Calidad
Institucional fue del 100% según la información que surge de las encuestas de opinión
realizadas por el Departamento Planeamiento sólo a las máximas autoridades de las áreas
participantes – jefe (responsable de proceso) y colaborador (referente de calidad), no a la
totalidad del personal dependiente de la misma - y volcada en el indicador PLA.1 Nivel de
satisfacción con el Programa de Calidad Institucional del Sistema de Seguimiento Plan de
Gestión AFIP (SIPLANGE). El mismo se calculó en base a la sumatoria de los puntajes que
surgen de las encuestas a la pregunta: Grado de satisfacción global respecto de la
implementación del Sistema de Gestión de la Calidad (SGC) / Total de encuestas recibidas.
Por otra parte, a partir de la información relevada y suministrada por el Departamento
Procedimientos de Gestión Interna, se estimó a través de la proyección establecida en el
“Mapeo de Procesos AFIP”, que serían 12 los macro procesos institucionales factibles de
implementar un SGC.
Finalmente, como corolario de la implementación de estos sistemas hasta el año 2014
inclusive, se pudo concluir que el nivel de adhesión por parte de las máximas jefaturas
pertenecientes a las diferentes subdirecciones y direcciones generales de la AFIP que tuvo
el Programa de Calidad Institucional fue de un 61,54%, habiendo adherido al mismo 8 de
78
las 13 jefaturas de las estructuras vigentes a la fecha, siendo las mismas: Dirección General
Impositiva; Dirección General de Aduanas; Subdirección General de Recaudación;
Subdirección General de Servicios al Contribuyente; Subdirección General de Recursos
Humanos; Subdirección General de Administración Financiera; Subdirección General de
Planificación y Subdirección General de Auditoría Interna. Cabe destacar que para esta
medición se tomó en cuenta la adhesión de las jefaturas al programa sin considerar si
finalizaron o no la implementación de los SGC en sus respectivas áreas.
Figura N°13 SGC en AFIP al 2014
Fuente: elaboración propia
3.5 Expectativas previas a las implementaciones, satisfacción obtenida,
reconocimientos alcanzados y difusión de las certificaciones alcanzadas
En la mayoría de los casos, los entrevistados - quienes implementaron SGC en sus
respectivas áreas - coincidieron en que, previo a este trabajo no tenían conocimientos acerca
de lo que significaba implementar un Sistema de Gestión de Calidad, tuvieron que en primera
medida comprender a qué apuntaba la calidad en sus procesos, poder identificar quién era el
destinatario de sus productos / servicios para después recién a partir de ello poder buscar la
79
forma de satisfacerlo o superar sus expectativas. Una vez que las jefaturas tomaron
conocimiento de cómo funcionaban estos sistemas, pudieron transmitírselo al personal. En
uno de los testimonios aportados por una Jefatura de División de las áreas participantes del
PCI, se destacó que en un comienzo creía que estas implementaciones ayudarían a mejorar
el trabajo del área, que iba a servir para que cambiara la mentalidad de las personas en la
manera de realizar sus trabajos y que, al ser un programa institucional “todos se iban a poner
la camiseta”. Según sus dichos, al haberse establecido un alcance tan acotado para el SGC
dentro de lo que era ese macro proceso para la organización, se perdía lo positivo que traía
implementarlo dado que se dejaba por fuera muchos eslabones de la cadena que hacían a la
calidad final del producto/servicio recibido por el contribuyente. Esta misma jefatura,
también manifestó que sentía un alto grado de presión por responder adecuadamente a todas
las auditorías que se le presentaban por estar dentro del Programa de Calidad mientras que
otros colegas del mismo rango no tenían dicha exigencia entre sus tareas.
Una de las jefas de División entrevistadas, que si bien contaba con una amplia
experiencia en materia de calidad, comentó que sus expectativas radicaban en el hecho de
poder contar con un mayor orden en la documentación de trabajo, de elaborar manuales de
procedimientos para que puedan ser consultados por quienes lo necesitaran y de esta manera
poder obtener un mayor control de las tareas que se realizaban diariamente.
En el caso de otra de las jefas de División de las áreas participantes del PCI
entrevistadas, que logró incorporar a la totalidad del personal en el proyecto a través de una
mayor sensibilización hacia ellos mediante reuniones participativas, inclusivas y
motivadoras, comentó que sus expectativas fueron superadas por la realidad, que hubieron
puntos concretos donde se pudo visualizar claramente una mejora y que, asimismo, se obtuvo
un mayor conocimiento de las tareas que cada uno realizaba por parte de todos los
empleados, lo cual generó una mayor comunicación entre ellos y un elevado grado de
80
satisfacción general. Por otra parte, en cuanto a los analistas de control de gestión,
planificación y estadísticas intervinientes en la implementación del PCI, consultados por las
expectativas que tenían previo a comenzar a trabajar en las diferentes áreas que les fueron
asignadas, explicaron que esperaban encontrar una mayor predisposición por parte de los
empleados y sus jefaturas, esperaban que ello acrecentara la motivación y valoración en el
personal y que, por otro lado, las áreas iban a ir todas en una misma dirección estratégica.
Asimismo, manifestaron que las pautas y los objetivos de trabajo para las implementaciones
con las áreas en el marco del PCI no fueron del todo claros ni estaban formalizados, que se
iban trabajando y ajustando a medida que se avanzaba en el trabajo diario. En cuanto a los
altos funcionarios responsables de la implementación del PCI, éstos manifestaron en las
entrevistas que las principales expectativas tenían que ver con poder incorporar al Programa
los diversos procesos certificados y así unificar los criterios de certificación bajo una misma
estrategia, y también poder incorporar nuevos procesos al Programa que puedan ser
certificados por el estándar propio o mediante la coordinación de certificaciones bajo
estándares internacionales. A su vez, comentaron que la tarea había superado ampliamente
sus expectativas por la exitosa aceptación que tuvo ya que incluyeron una amplia cantidad y
variedad de procesos al Programa.
En cuanto al reconocimiento, la mayor parte obtuvo un agradecimiento verbal o
felicitaciones por parte de la superioridad – Directores y Subdirectores Generales -, pero no
se obtuvo ningún otro tipo de reconocimiento ya sea monetario o beneficio de cualquier otra
índole. En aquellos casos en que se alcanzó una certificación - ya sea interna por el Estándar
de Calidad AFIP o externa por parte del IRAM por la certificación ISO 9001- el
reconocimiento se dio en el momento de recibir el diploma certificante. Por su lado, en
cuanto a los analistas intervinientes en la implementación del PCI, consultados por el
reconocimiento obtenido fruto de sus trabajos con las áreas, explicaron que no obtuvieron
81
ningún tipo de reconocimiento y que quizás hubiese sido importante alguna distinción
aunque sea a nivel motivacional por parte de los altos funcionarios responsables del PCI.
Por otra parte, respecto a la difusión de los logros alcanzados por parte de las áreas
que implementaron y/o certificaron calidad en sus procesos, los entrevistados coincidieron
en que hubo una escasa o nula difusión dentro del Organismo, sobre todo hacia las
dependencias que se encuentran en el interior del país. Por su parte, en las entrevistas
realizadas a referentes vinculados a la temática de calidad en el Estado que se encuentran
por fuera de la Institución, consultado este punto, la respuesta fue uniforme, no contaban con
conocimientos acerca de que la AFIP hubiese implementado SGC o hubiese certificado sus
procesos bajo normas de calidad entre los años 2007-2014.
3.6 Factores condicionantes y su nivel de incidencia
Figura N°14 Factores claves condicionantes – Nivel de incidencia
Fuente: elaboración propia
82
3.6.1. Factores institucionales
En relación a estos factores, se pudieron relevar varias cuestiones importantes que
condicionaron la implementación de los SGC en la AFIP. La principal de ellas a la cual se
refirieron varios de los funcionarios entrevistados fue la particularidad del tamaño y el
alcance definido de los procesos seleccionados para las implementaciones de estos sistemas.
En su mayoría, coincidieron en el hecho que se habían implementado Sistemas de Gestión
de la Calidad en micro procesos organizacionales –dejando por fuera del alcance eslabones
de la cadena que influían en el producto/servicio final entregado a los
usuarios/contribuyentes - o procesos que no resultaban principales desde una mirada global
de la organización, como por ejemplo el proceso de asignación de espacios que si bien es
importante para la organización interna de las áreas – layout -, no generan mayor valor
agregado ni resultan relevantes o prioritarios para el contribuyente/usuario aduanero.
Fundamentalmente, y a partir de las observaciones personales a estas implementaciones, se
pudo identificar que se trabajó en implementaciones cuyo alcance estaba definido más por
los límites de las responsabilidades y tareas que abarcaba cada área en particular y no por
procesos que resultaran transversales a la organización. Esto no sólo generó que los
resultados finales de estas implementaciones resultaran considerablemente menos eficaces
que si se hubiesen implementado para todo el proceso de manera transversal, sino que, a su
vez, generó una consideración como proveedores / destinatarios o clientes de los bienes y/o
servicios para los procesos de tipo internos, por lo cual se terminó evaluando dentro de la
misma organización a estos actores que en realidad serían más bien intermediarios cautivos
que reales abastecedores o receptores finales de los bienes y/o servicios que se producen,
como por ejemplo en el caso del proceso de liquidación a proveedores de la administración
central, ya que en vez de considerarse como proveedor a quien emitía la factura por los
bienes y/o servicios brindados y era externo a AFIP, se tomó a un área interna de AFIP, la
83
cual era anterior en la cadena del flujo de información e intermediaria entre el proveedor real
y el área que certificaba. A propósito de esto último, agregan varios jefes de AFIP
entrevistados, que se generó en la mayoría de los casos una evaluación subjetiva sobre estas
áreas o eslabones antecesores, dado que al ser finalmente compañeros de trabajo de la misma
institución o áreas “conocidas” con los que se mantiene un vínculo de cordialidad, no sería
bien visto colocarles una calificación negativa hacia su trabajo, en las correspondientes
evaluaciones a proveedores que se practican en el marco de los SGC, a pesar de considerarlo
fundamental si se deseaban mejorar realmente los procesos.
Por otra parte, también se hizo mención de manera recurrente en los entrevistados de
AFIP el hecho de no existir una política de calidad y objetivos de calidad definidos a nivel
AFIP y suscriptos por la máxima autoridad institucional, por el contrario, fueron definidos
por parte de las máximas jefaturas de cada una de las áreas, políticas y objetivos de calidad
de manera aislada e independientes para cada micro proceso o área que implementó un SGC.
Asimismo, como respuesta a la pregunta realizada acerca de si sería necesaria un área
específica que se dedique exclusivamente a la coordinación e implementación de los
diversos SGC que posee la Organización, la mayor parte de los entrevistados, en su mayoría
Jefes de División de las áreas participantes del PCI, manifestaron que a la fecha no se contaba
con ello y que sería lo ideal para el manejo unificado, serio, comprometido y eficaz por parte
de la AFIP. A su vez, algunos entrevistados comentaron lo útil y valioso que sería que, esta
posible área coordinadora tuviese funcionarios especializados en los diversos procesos
críticos de la institución a modo de poder apoyar en base a los conocimientos, con una visión
global y de manera eficaz a las diversas áreas al momento de formularse los objetivos de
calidad o realizarse las auditorías internas a estos Sistemas.
Otro tema importante, recurrente en la mayoría de las entrevistas ya sea a los Jefes
de División de las áreas participantes del PCI como a los altos funcionarios de AFIP
84
responsables hasta el 2014 del PCI, resultó ser limitante la escasez de personal con la cual
contaron al momento de trabajar en estos Sistemas, sobre todo considerando que esta
actividad era adicional a las que los funcionarios debían cumplir habitualmente según su
perfil de puesto de trabajo y en un comienzo no se contaban con personas capacitadas en la
materia o que hubiesen tenido experiencia en este tipo de implementaciones.
Por otra parte, consultado por este factor a un importante referente de un organismo
certificador acreditado por la OAA, con amplia experiencia en auditar procesos tanto del
ámbito público como privado, el mismo mencionó que debería existir - sobre todo en
organismos autárquicos de magnitudes como la AFIP - un sector o área que actúe como
órgano rector, en la cual la máxima autoridad delegue responsabilidades del proceso de
implementación y certificación de todo el Organismo. Asimismo, comentó la importancia
que confeccione un plan en línea con las estrategias definidas y se aboque a cumplirlo en los
plazos y metodologías establecidos. Finalmente, agregó sobre este tema que lo ideal
parecería comenzar a trabajar con todos los procesos críticos que hacen a las misiones y
funciones organizacionales, pero, aclaró que para que ello suceda es necesario contar con un
fuerte compromiso y liderazgo por parte de las máximas autoridades.
3.6.2. Factores políticos-normativos
Se agrupó a los factores políticos con los normativos, no obstante, se pudo observar
a través de la experiencia en el caso y las entrevistas realizadas que no todos coinciden en
darle el mismo tipo y nivel de incidencia a unos factores respecto de los otros, principalmente
al momento de considerar su influencia en estas implementaciones. Tomamos como ejemplo
lo manifestado por a una Jefa de División de las áreas participantes del PCI, quien manifestó
en las entrevistas que el factor normativo ejercía una influencia baja y positiva, debido que
las reglamentaciones institucionales, permiten homogeneizar y estandarizar el trabajo de los
empleados ante una misma tarea, mientras que, en lo político, éste factor resultaría de alta
85
incidencia – ya sea de tipo positivo o negativo – dado que depende casi exclusivamente de
la intencionalidad que tengan las autoridades para poder implementar estos SGC de manera
exitosa.
En cuanto a lo político, se puede advertir - en base a la propia experiencia en el caso
y los comentarios de funcionarios jerárquicos entrevistados para esta investigación-, que el
principal condicionante para estas implementaciones radicó en los cambios políticos y de
coyuntura que generaron tanto la voluntad de implementar este tipo de Sistemas como la
decisión de dar continuidad o no a ellos en el transcurso del tiempo una vez implementados.
Puntualmente en este caso, la idea de incorporar calidad a los procesos organizacionales y
las primeras acciones se originaron durante la primera gestión del Dr. Alberto Abad – entre
los años 2006 y 2007 -. Finalmente, y gracias a las experiencias adquiridas con anterioridad,
en el año 2008, se implementa de manera centralizada – mediante el Programa de Calidad
Institucional (PCI) – suscripto por el Dr. Ricardo Echegaray.
Es importante mencionar que si bien en la AFIP se advirtieron desde siempre
intenciones por parte de las máximas autoridades para trabajar en este tipo de
implementaciones, lo cierto es que, en base a la experiencia del caso y a las entrevistas
mantenidas con informantes vinculados a los Organismos de Certificación acreditados por
la OAA, éstas no mostraron un alto compromiso en hacerlo extensivo hacia toda la
Institución ni se involucraron personalmente en el tema. Si bien es un hecho que se
certificaron varios procesos aislados – muchos de ellos considerados “de apoyo” como
fueron el de compras o el de pagos centralizados –, el compromiso en implementar los SGC
fue motorizado principalmente por niveles de dirección intermedios.
Respecto de estos factores, es relevante destacar la influencia que tuvieron también
las máximas autoridades -como ser directores y subdirectores generales- al momento de
determinar el alcance de los procesos que iban a implementar un SGC y/o certificar. Esta
86
decisión generó no sólo que determinadas áreas y personas – las alcanzadas por los SGC a
implementar - debieron realizar esfuerzos extraordinarios a su tarea, sino que, por otro lado,
existieron áreas dentro de estas mismas direcciones o subdirecciones que se vieron excluidas
de participar en el proyecto, lo cual generó una desmotivación generalizada en sus tareas
dado que sentían que su trabajo no era considerado de calidad y por ende, no merecían el
reconocimiento fruto de una factible certificación sobre ellas.
Asimismo, y según lo manifestado por un analista interviniente en la implementación
del PCI, este factor resultó crítico dado que, en muchos procesos que habían presentado su
voluntad y compromiso en querer implementar estos Sistemas o que ya habían avanzado en
ello, tuvieron que dejarse sin efecto o discontinuar las tareas por cambio en las autoridades,
aduciendo que si se seguía con la línea de trabajo mantenida hasta el momento, sería una
manera de darle crédito a la jefatura anterior. Por otra parte, este mismo informante aclaró
que, en su caso, el factor normativo fue limitante en varios casos porque le restaba
flexibilidad para poder implementar cambios que hacían a la mejora continua de varios
procesos, dado que no se condecían con lo establecido en las reglamentaciones
institucionales o nacionales y que, modificar esas normas no era posible o llevaría demasiado
tiempo dado a que fueron definidas por áreas ajenas a su alcance.
3.6.3. Factores culturales
Estos factores, en base a las entrevistas realizadas y la evidencia obtenida a partir de
la propia experiencia resultaron ser las principales razones críticas a evaluar para que no
resultaran un fracaso estas implementaciones. Podría decirse que resultaron ser los factores
fundamentales, de cómo se los supo interpretar y se operó con ellos dependió el resultado
del trabajo realizado para cada uno de los procesos que implementaron un SGC en sus áreas
de trabajo. En base a las entrevistas realizadas a los jefes de División de las áreas
participantes del PCI que implementaron estos SGC, la mayoría coincidió en que, a nivel
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más operativo es donde se encontraba una mayor resistencia al cambio, fundamentalmente
por, en la mayoría de las ocasiones, no contar el empleado con conocimientos en materia de
calidad y no contar con una visión global del proceso o no poseer contacto directo con el
destinatario quien recibe el producto de su trabajo, o sea, el eslabón siguiente de la cadena.
También manifestaron el hecho de la resistencia debido a que, estas implementaciones
requerían realizar un esfuerzo extra a sus tareas funcionales, no podían advertir en muchos
casos la optimización o la mejora que les traería a futuro estas tareas adicionales. Sobre este
tema, algunos empleados llegaron a manifestar que no iban a querer colaborar con las
implementaciones porque este trabajo no estaba estipulado en las tareas que comprendían y
se establecían en su función o perfil de puesto de trabajo definido por el área. También, los
que no estaban de acuerdo en querer participar se justificaban diciendo que no veían la razón
por las cuales ellos debían realizar un esfuerzo extra si los otros empleados de esa misma
área –pero fuera del alcance definido para el proceso a implementar/certificar – sólo se
limitaban a hacer sus tareas habituales.
Asimismo, se pudo observar que en este factor también se evidenciaba una resistencia
según el perfil profesional de la persona, su procedencia, la edad, si presentaba algún tipo de
discapacidad o limitación física, el nivel de conflictividad que presentaba hacia el trabajo y
para con las otras personas –ya sea pares o jefaturas. En principio, en la mayoría de los
procesos se encontraron con diferentes niveles profesionales y educativos alcanzados por
parte del personal. Muchos empleados de la AFIP provenían de otros organismos públicos
o privados –Ferrocarriles, Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones (AFJP),
Instituto Nacional de los Recursos de la Seguridad Social (INARSS), etc. - que fueron
fusionándose o desaparecieron y éstos, fueron incorporados a la Institución o por el mero
hecho de estar dentro del plantel estatal denominado “planta permanente”. Esto resultó en
una composición heterogénea de perfiles, formas y ritmos de trabajo que las jefaturas
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tuvieron que alinear para llegar a los objetivos que se deseaban. En gran parte de los casos
se encontró un común denominador en el cual se veía que, aquellas personas que se
encontraban a poco tiempo de jubilarse demostraban un menor interés en involucrarse en el
proyecto. La mayoría aducía que en el Organismo las cosas nunca iban a cambiar y que si
siempre se realizaron las tareas de la misma manera y se cumplían con los objetivos, no
había necesidad de cambiar. A diferencia, por parte de los empleados con menos años de
antigüedad en la AFIP, se veía todo lo contrario. Existía por parte de ellos un gran entusiasmo
y compromiso en mejorar los procesos y llegar a certificar su trabajo del día a día. Todas
estas limitaciones, si bien fueron limitantes, fueron sorteadas por parte de algunas jefaturas
quienes supieron integrar a todos los perfiles en un mismo sistema a través de rituales o
ceremonias en las cuales las personas iban desmitificando el tema y comenzaban a colaborar.
En otros casos, pudo observarse que las personas que no deseaban participar o no cumplían
con determinado perfil terminaron siendo excluidas de participar en dichas
implementaciones.
Por otra parte, en varias de las entrevistas realizadas, surgió el comentario de lo
trascendente que resulta el hecho de que los empleados públicos cuentan con una estabilidad
laboral que termina generando en muchos casos, el hecho de que cumplan con su trabajo en
lo mínimo y necesario y no se planteen ningún tipo de mejora o desafío ya que, igualmente,
permanecerán en sus puestos y cobrarán el salario a fin de mes sin temor a ser despedidos
por no cumplir con los objetivos que se esperan de sus tareas. En líneas generales se observó
que la mayor parte de los agentes no persiguen la excelencia como fruto de su trabajo. Uno
de los jefes de División de las áreas participantes del PCI manifestó sobre la dificultad de
motivar al personal en el ámbito público y que la planta permanente del Estado resulta ser el
principal obstáculo para introducir mejoras en la AFIP. La mayor parte comentó el impacto
que genera no tener un sistema de premios y castigos que realmente sea funcional a estos
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casos, que pueda hacer la diferencia entre aquel que trabaja y se esfuerza en mejorar día a
día y aquel que no lo hace. Esto resultó crítico para las jefaturas que debieron buscar la
manera de incentivar a sus empleados para que se capaciten en la temática y participen.
Aquellos que supieron y pudieron motivar al personal resultaron las áreas que mantuvieron
en el tiempo y sacaron mayor provecho a estas implementaciones. Dicho en otras palabras
por un auditor perteneciente a un organismo certificador de calidad que certifica procesos de
la Administración Pública, la implementación de estos Sistemas logran “culturizar” y
uniformizan a la organización.
3.6.4. Factores económicos
Estos factores resultaron ser los de menor incidencia al momento de implementar los
SGC en la AFIP. En base al conocimiento propio acerca de la estructura de gastos, el
presupuesto institucional y en gran medida dada la particularidad de la autarquía que
presenta la organización – a diferencia de otras instituciones públicas ministeriales que
dependen con mayor rigidez exclusivamente de un Presupuesto Nacional -, estos factores no
resultaron ser limitantes al momento de trabajar con calidad en las diferentes áreas.
Asimismo, cabe destacar que de la estructura de gastos que tiene la AFIP, la mayor parte de
ellos se vincula al pago de los sueldos a sus empleados. Considerando que en este gasto se
incurría de la misma forma – implementándose SGC en las áreas o no implementándose –
no resultarían determinantes estos factores.
Independientemente a lo mencionado en el párrafo anterior, no debe dejarse de lado
que en un principio se requirió el servicio de consultoría externa, para poder adquirir las
bases y metodologías necesarias para poder afrontar el trabajo con las áreas de manera eficaz
y eficiente. Si bien fue necesario pagar por estos servicios los primeros años, finalmente para
el año 2014 la mayor parte de los procesos que había implementado un SGC ya había
prescindido de sus servicios y se asesoraba a través del área de Planeamiento y Análisis de
90
Gestión, la cual contaba con 4 empleados formados en la materia. Si bien estos funcionarios
eran escasos para la cantidad de procesos que habían implementado SGC, se replicaron los
conocimientos obtenidos a través de las diferentes capacitaciones que les fueron brindadas
a las áreas que iban adhiriendo al PCI.
Más allá de lo comentado hasta el momento, quizás el elemento más crítico en
materia de estos factores resultó en algunas ocasiones en las que, como en el año 2009
aduciendo motivos de restricción presupuestaria, no se avanzó con certificaciones externas
de reconocimiento internacional – como ISO 9001 – para procesos que se encontraban dentro
del área de Servicios al Contribuyente. Asimismo, respecto de las erogaciones que conlleva
toda certificación externa de procesos, cabe destacar que una de las dificultades que tuvieron
que afrontar las áreas fue el tema de la alta inflación que tenía la economía en esos años. En
varios casos en los cuales se había presupuestado un determinado monto para ser utilizado
en el pago de las certificaciones externas, fruto del aumento de precios en el tiempo, tuvo
que ser cubierto por otras partidas presupuestarias que estaban destinadas a otros fines como
ser capacitaciones externas del personal o compra de libros.
En cuanto a la reducción de costos en los procesos, a partir de las implementaciones
de los SGC, la mayor parte de los entrevistados manifestaron la dificultad de poder medir
una reducción de costos basado exclusivamente como consecuencia de ello, dado que, podría
serlo por efecto de otras variables intervinientes. Igualmente, la mayor parte coincidió en
que los beneficios obtenidos se vincularon a la reducción de los tiempos, horas hombre,
impresiones y papel que se logró obtener con la incorporación de estas nuevas metodologías
respecto a la manera en que se venía trabajando con anterioridad. Uno de los jefes de
División de las áreas participantes del PCI, por el contrario, manifestó que no hubo reducción
de costos ni de horas hombre debido a que, al tener un alcance reducido el SGC en su área
y no comprender al resto de los eslabones de la cadena del proceso, los controles se daban
91
de manera limitada y no hacían la diferencia en lo global, dado que si se encontraba algún
defecto o desvío debía ser devuelto el producto/servicio al área precedente y ésta no contaba
con los parámetros de calidad necesarios como para optimizar todo el circuito como si
sucedería en el caso de estar todas las áreas integradas al SGC y cada uno realizar los
controles preventivos o correctivos correspondientes.
3.6.5. Factores tecnológicos
Para la AFIP podría decirse que en su mayoría no fueron factores limitantes dado que
es uno de los Organismos de la República Argentina que cuenta con mayor nivel de
informatización y desarrollo en cuanto a las tecnologías de la información se refiere.
No obstante ello, es interesante resaltar que, en base a las entrevistas realizadas, la
mayoría de los referentes o jefaturas que implementaron SGC en sus áreas, manifestaron que
si bien la AFIP es uno de los organismos con mayor infraestructura tecnológica del país, en
materia de calidad no cuentan con una herramienta que realmente les resulte funcional para
la implementación y el mantenimiento de las tareas. En la gran mayoría de las veces no saben
si la información de los manuales o registros de calidad del SGC está actualizada y terminan
realizando una doble carga de la información - lo cual puede llevar en muchos casos a una
duplicación de los datos cargados- o requieren de una carga manual que resulta ineficiente y
quita demasiado tiempo a las tareas propias del área, sobre todo considerando que hoy día la
AFIP cuenta con gran parte de sus sistemas integrados a través de interfaces que permiten
acceder y actualizar la información disponible de manera on-line, disminuyendo
considerablemente un posible margen de error. A propósito de esto, también mencionaron
que, en muchas oportunidades no tener la información correctamente actualizada –por
deficiencias en los sistemas- fue disparador de varias observaciones por parte de auditorías
que le fueron practicadas a estos procesos. Otra de las jefaturas de División de las áreas
participantes del PCI, en las cuales optaron por desarrollar internamente – vía intranet- una
92
base de datos que le permitiera administrar la documentación que conllevaba su SGC,
mencionó que finalmente terminaron desarrollándolo de este modo dado que, en su
momento, cuando consultaron al área de sistemas de AFIP la posibilidad que desarrollaran
una herramienta para que les resulte de soporte en materia de calidad, éstos se la negaron
dado que calidad no era un tema que hacía a sus misiones y funciones y que debían darle
prioridad a su metier a la hora de querer desarrollar un sistema.
Por otra parte, áreas pioneras en certificar sus procesos bajo la ISO 9001, como fue
la de Compras, decidieron resguardar sus SGC en sistemas “enlatados” tales como GESISO
o ISODATA, los cuales fueron adquiridos a terceros. A diferencia, procesos de recaudación
que también certificó varios de sus procesos bajo la ISO 9001, optó por desarrollar en la
Intranet de AFIP, un sistema que administraba los documentos exigidos por la norma y al
cual accedían únicamente mediante contraseña los funcionarios alcanzados por dichos
procesos. No obstante, otras áreas más pequeñas o que certificaban bajo el Estándar de
Calidad AFIP sus procesos, se vieron condicionadas a tener que resguardar sus SGC en los
ordenadores de los agentes o por intermedio de servidores compartidos a los que varias
computadoras tenían acceso por medio de contraseñas dado que no contaban o no se les
brindaba otro tipo de soporte.
Al margen, cabe aclarar que la AFIP desarrolló internamente - entre los años 2012 y
2014 - una herramienta informática denominada SIC (Sistema Institucional de Calidad). Este
sistema tenía como propósito unificar y dar soporte a todos los SGC implementados en el
Organismo. Esta herramienta informática fue diseñada funcionalmente desde la Dirección
de Planeamiento y Análisis de Gestión y el desarrollo informático estuvo a cargo del área de
Sistemas Informáticos de Administración. La misma llegó a etapa de homologación, pero
finalmente por razones que se desconocen nunca fue implementada con las áreas.
93
A lo largo de este capítulo se presentó el caso de estudio y se describieron en
profundidad los factores condicionantes: institucionales; políticos-normativos; culturales;
económicos y tecnológicos junto a su nivel de incidencia. Teniendo en cuenta los resultados
que aparecen en la Figura N°12, y para arribar en las primeras conclusiones de este trabajo,
se puede establecer entonces que los factores claves condicionantes con mayor nivel de
incidencia en las implementaciones de SGC en la AFIP resultaron ser los institucionales,
mientras que, por el contrario, los que menos incidencia presentaron fueron los factores
económicos. También puede concluirse a través de la lectura de esta misma figura, que las
autoridades responsables de la implementación del PCI (AFIP) tienen una percepción
marcadamente diferente acerca de la incidencia de los factores respecto la que percibe el
resto de los actores.
Finalizado este capítulo, se expondrán a continuación las principales conclusiones a las que
se arribaron en esta investigación.
94
CONCLUSIONES
En el caso de estudio, en primer lugar, pudo observarse que hubieron jefaturas de
determinados procesos que optaron por implementar el modelo de lo establecido en las
normas ISO 9001, mientras que otros, incorporaron esquemas de calidad bajo lo que se
denominó “Estándar de Calidad AFIP” – un modelo híbrido que combina las bases del
Premio Nacional a la Calidad con lo exigido por la ISO 9001. Aquellas jefaturas que
contaban con un mayor presupuesto, macro proceso, poder político o necesidad de
demostrar transparencia en su gestión, eligieron certificar bajo los estándares
internacionales, mientras que, aquellas áreas que administraban un micro proceso o no
contaban con el aval político/financiero terminaron optando por certificar internamente sus
procesos bajo el modelo del “Estándar de Calidad AFIP”, el cual era administrado
internamente y no generaba grandes costos.
Acerca de las expectativas previas a las implementaciones y el grado de satisfacción
alcanzados por parte de los funcionarios intervinientes – más allá de los resultados parciales
y segmentados que midió el indicador elaborado para el Plan de Gestión Anual -, cabe
destacar el contraste que existió entre la perspectiva que tuvieron los altos funcionarios de
AFIP responsables hasta el 2014 del PCI, el punto de vista de los analistas intervinientes en
la implementación del PCI y finalmente los jefes de las áreas participantes del PCI. Para los
primeros este programa resultó un éxito y superó las expectativas, para la mayoría del resto,
si bien evidenciaron mejoras puntuales en su ámbito de trabajo o a nivel de la comunicación
interna del personal, no encontraron en el SGC una herramienta eficaz, eficiente y práctica
para la mejora continua de sus procesos. Esto se debió a la incidencia que tuvieron los
diversos factores mencionados en la presente investigación y al interés, relevancia o
95
responsabilidad que tuvo el PCI para determinados actores según sus funciones dentro de la
institución.
Sobre la cuestión de la difusión realizada sobre el tema de estas implementaciones o
certificaciones en determinados procesos, cabe destacar que, en muchas ocasiones lo que
sucede es que, al exponer hacia el afuera de la organización que cierto proceso se encuentra
funcionando bajo parámetros de calidad o está certificado bajo un estándar internacional,
genera por parte de los usuarios o contribuyentes una mayor exigencia respecto de la calidad
en el bien o servicio brindado, generando de esta forma un mayor compromiso por parte de
la organización en brindar sus servicios bajo un nivel de excelencia permanente y en los
empleados una continua sensación de estar siendo evaluados constantemente. Asimismo,
resultó llamativo encontrar, fruto de esta investigación, que los procesos certificados de
AFIP –sobre todo aquellos certificados por la ISO 9001 – no contaban con el público
conocimiento, tampoco se lo evidenció en los canales de comunicación hacia el ciudadano
o la señalética institucional, en procesos - como el que involucra a la intimaciones que van
dirigidas a los contribuyentes – con impacto directo hacia el exterior de la organización.
En cuanto a los factores que mayor influencia ejercieron en las implementaciones de estos
sistemas en el ámbito de la AFIP, se puede destacar que fueron principalmente los culturales,
institucionales y político/normativos. En menor medida, aunque también tuvieron un cierto
grado de incidencia, se pudieron identificar factores económicos y tecnológicos.
En cuanto a los factores institucionales, según el análisis del caso realizado en el
último capítulo de esta investigación, podemos concluir en que es importante que la
organización pueda “verse reflejada” en procesos, que tenga un foco en ellos más allá de las
funciones que cumpla, ya que permite fijar los objetivos y establecer a tiempo las mejoras
necesarias. En la industria resulta más claro identificarlos, en la administración pública es
más difícil debido a que en la mayoría de los casos las instituciones están estructuradas por
96
funciones más que por procesos. La mayoría de los procesos en los cuales se implementó
un SGC en el ámbito de la AFIP resultaron ser micro procesos que no incluyeron en su
alcance eslabones fundamentales que hacen a la calidad del producto/servicio brindado al
ciudadano/contribuyente. A su vez, encontramos que en esta misma organización convivían
en 2014 múltiples políticas y objetivos de calidad emanados por cada una de las jefaturas
que implementaba y/o certificaba sus procesos ya sea bajo la ISO 9001 o el Estándar de
Calidad AFIP. Sobre este mismo tema, también se evidencia que no hubo un análisis y
selección de procesos críticos sobre los cuales sería eficiente implementar. Por otro lado, se
concluye que debería existir un sector o área en la cual la máxima autoridad delegue
responsabilidades para el proceso de implementación y/o certificación de todo el Organismo,
un órgano rector institucional. En organismos autárquicos de considerable magnitud se
debería confeccionar un plan en base a una determinada estrategia y abocarse a cumplirlo en
los plazos y metodologías establecidos. En AFIP, al haberse comenzado a trabajar con la
calidad desde hace varios años atrás y no habiendo existido formalmente un área que
coordinara esta temática dentro de la organización, cada área comenzó por su parte a
implementar dichos Sistemas, careciendo de una línea institucional que guiara estas acciones
bajo un criterio eficaz y estratégico. Si bien a partir del año 2012, con la aprobación y
publicación de la Disposición 322/12 (AFIP) - a través de la cual se formalizó el Programa
de Calidad Institucional y se designó a la Subdirección de Planificación como responsable
de la coordinación de los SGC implementados en el Organismo y a la Dirección de
Planificación y Análisis de Gestión como el área coordinadora de las tareas – se estableció
a dichas áreas como referentes de la temática dentro de la Institución, las mismas no contaron
con una estructura propia abocada exclusivamente a llevar a cabo las tareas de calidad ni
dispusieron de los recursos, el espacio y poder político suficiente como para poder
97
implementar los SGC de manera eficaz y eficiente en los procesos críticos de la
Organización.
Respecto a los factores políticos/normativos, se expuso la importancia que tiene para
este tema el compromiso de la alta dirección y la particularidad de la dificultad que afrontan
las instituciones ante los cambios de gobierno, para poder cumplir con los objetivos
propuestos debido a los diferentes plazos que fija la política en lo que respecta a la
renovación de autoridades. Estas implementaciones llevan su tiempo, tiempo que muchas
veces supera los plazos políticos de gobierno. Es muy factible que una administración
emprenda este proyecto para que el resultado final se vea en otra administración, por ello,
en muchas organizaciones se advierten esfuerzos e implementaciones aisladas de SGC,
motorizados por los mandos intermedios, desde ya con el visto bueno de la máxima autoridad
pero sin un compromiso de ésta como para llevarlo a toda la institución. Se pudo analizar a
través de los diferentes mandatos que existieron en la AFIP - entre los años a los cuales se
limita el presente trabajo - que, si bien impulsaron este proyecto desde un comienzo, no se
advirtió un involucramiento personal por parte de las máximas autoridades, a diferencia de
lo que sucedió en otros organismos públicos, instituciones o empresas donde la alta gerencia
o jefatura demuestra una mayor presencia ya sea mediante la suscripción de una política de
calidad organizacional o en momentos claves como las auditorías de certificación como para
citar un ejemplo. Asimismo, se pudo concluir en la alta incidencia que presentan los cambios
políticos ya sea al momento de implementar, mantener o dar continuidad a un SGC
implementado. Si bien la mayoría de los procesos que implementaron y/o certificaron
calidad continuaron manteniendo sus SGC, esto resultó gracias a las convicciones, esfuerzo
y compromiso tanto de las jefaturas intermedias como de los niveles operativos. En cuanto
a la cuestión normativa, se pudo evaluar en dos aspectos diferentes. Por un lado, en la mayor
parte de los procesos que no contaban con una formalización o estandarización de sus tareas,
98
la implementación de estos Sistemas favoreció a los fines de homogeneizar las actividades,
actualizar la información disponible, unificar criterios y simplificar las tareas. Por el otro
lado, al momento de implementarlos, muchas áreas se encontraron con altas barreras
normativas – las cuales sortearlas no se encontraba dentro de sus posibilidades dado que
tenían un alcance por fuera de sus micro procesos o procesos al fin -, para poder producir
cambios en sus tareas y hacerlas de esta forma más ágiles, modernas y sistemáticas. En ese
caso este factor tuvo una alta incidencia negativa, ya que resultó ser una limitante dada la
escasa flexibilidad que generaban al momento de sumar calidad en sus procesos.
Sobre los factores culturales, podría mencionarse que los incentivos al personal para
que éstos se encuentren motivados en participar en estas implementaciones resultarían
fundamentales. En base a este análisis se arribó a la conclusión que éstos resultaron ser uno
de los mayores limitantes al momento de implementar dichos sistemas no sólo por una
cuestión de que la mayoría del personal – incluyendo jefaturas – no contaban con formación
en la materia ni tenían experiencias previas en implementaciones de este tipo, sino porque
también contaban con un plantel de personas con perfiles heterogéneos, ya sea desde la edad,
formación profesional, procedencia laboral, etc. Sumado a lo anterior, se concluye que en el
caso de AFIP, al igual que en la mayoría de las organizaciones estatales, también se
encontraron empleados que, al gozar de la estabilidad como funcionario público opusieron
resistencia o se negaron a participar al momento de querer implementar este tipo de Sistemas
que implicaban un esfuerzo extra a sus labores habituales. Las jefaturas que demostraron
interés y supieron cómo involucrar a la totalidad del personal, para mantenerlos motivados
y contar con su aporte diario en esto que representaba una tarea extra para sus funciones
habituales dentro sus puestos de trabajo, pudieron finalmente lograr no sólo un SGC que
aportara un valor agregado real, sino integrarlo a sus actividades rutinarias y hacerlo parte
99
de ellas como así también lograr una mejor comunicación interna y un fuerte compromiso
por parte del grupo de trabajo.
Respecto a los factores económicos, si bien éstos no resultaron ser altamente
condicionantes, sobre todo teniendo en cuenta la autarquía presupuestaria con la que
caracteriza al Organismo, la mayor erogación que se produjo en estas implementaciones se
encontró vinculado fundamentalmente en un primer momento, debido a la contratación de
un servicio de consultoría que permitió poder adquirir el know-how necesario para después
poder trabajar de manera interna – con los recursos humanos disponibles y capacitados – en
el resto de los procesos, ya sea a través del Estándar de Calidad AFIP o de lo normado
mediante la ISO 9001. Otro de los gastos afrontados estuvo asociado a la contratación de los
servicios de certificación del IRAM de aquellos procesos que implementaron sus SGC bajo
la normativa ISO 9001. Cabe destacar que, una vez certificados los procesos, cada año
también se debieron abonar los servicios de mantenimiento y recertificación de los procesos
a esta entidad. Finalmente, se pudo concluir en que, si bien existieron gastos asociados a
estas implementaciones, la mayor parte de ellos estuvo representada por las horas hombre
de los empleados que participaron en el proyecto, cuyos salarios iban a ser abonados de igual
manera como contraprestación de sus tareas habituales. En este punto, también vale la pena
rescatar que en varios de los procesos se obtuvo gracias a las mejoras implementadas, una
disminución en la utilización de recursos materiales – sobre todo papel – y una reducción en
los tiempos insumidos por las actividades.
Por último, los factores tecnológicos. Estos factores resultaron ser los que,
asombrosamente casi no tuvieron influencia en estas implementaciones. A pesar de ser
considerada la AFIP como uno de los organismos públicos líder y referente en materia de
sistematización de la información, a partir del análisis realizado para esta investigación se
concluyó en que a lo largo de esos años la institución no pudo establecer como soporte a sus
100
SGC una única herramienta informática que centralizara todos los procesos. Si bien existió
la definición y el desarrollo conjunto de un software (SIC) por parte de la Subdirección de
Planificación y la de Sistemas y Telecomunicaciones, ésta nunca fue puesta en producción
y las áreas tuvieron que seguir manteniendo softwares externos independientes o
administrando los documentos de manera autónoma en sus propios servidores bajo
procedimientos de backups y actualización poco confiables e ineficaces.
101
BIBLIOGRAFIA
Alonso, Guillermo (2007). “Las capacidades institucionales entre el Estado y la sociedad”.
Ponencia presentada en el IV Congreso Argentina de Administración Pública. Buenos Aires:
22 al 25 de Agosto de 2007.
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ANEXO I
ENTREVISTAS REALIZADAS
INFORMANTE CLAVE FECHA ENTREVISTA MATERIAL DURACIÓN PREGUNTAS
1 Alto funcionario responsable hasta el 2014 del PCI (AFIP)
18/03/2016 Papel - A
2 Analista interviniente en la implementación del PCI (AFIP)
15/03/2016 Audio 00:17:47 B
3 Jefe de División de área participante del PCI (AFIP) - 1
22/03/2016 Audio 00:24:59 C
4 Jefe de División de área participante del PCI (AFIP) - 2
16/03/2016 Audio 00:11:11 C
5 Jefe de División de área participante del PCI (AFIP) - 3
21/03/2016 Audio 00:21:53 C
6 Jefe de División de área participante del PCI (AFIP) - 4
16/03/2016 Audio 00:10:37 C
7 Evaluador del Premio Nacional a la Calidad en el Sector Público
17/03/2016 Papel - D
8 Secretaría Técnica del Premio Nacional a la Calidad en el Sector Público
18/03/2016 Audio 00:30:48 E
9 Auditor de organismo certificador para la Administración Pública
31/03/2016 Audio 01:01:56 F
02/04/2016 Papel -
A
Alto funcionario responsable hasta el 2014 del PCI (AFIP)
Preguntas:
1. Considera que fue relevante a nivel estratégico para la AFIP implementar el
PCI? ¿Por qué?
2. ¿Cuáles eran sus expectativas previas a la implementación del PCI?
3. ¿Quedó satisfecho con la implementación del PCI hasta el año 2014? Si/No ¿Por
qué?
4. ¿Cuál es el valor agregado que considera aportó su trabajo en las
implementaciones?
5. ¿Obtuvo algún tipo de reconocimiento por las implementaciones? En caso de no
haberlo obtenido, ¿cuál sería el reconocimiento que esperaba o le hubiese
gustado obtener?
6. ¿Cuáles son los principales factores que considera restringieron o
condicionaron la implementación de los SGC en los diferentes procesos? ¿Por
qué?
a) Factores institucionales (ej.: orientaciones, instrumentos, mecanismos,
definiciones o modificaciones institucionales, etc.)
b) Factores políticos-normativos (ej.: contexto político; respaldo normativo, etc.)
c) Factores culturales (ej.: recursos humanos y temporales; cultura previa a las
implementaciones de los SGC; cambios en la cultura se intentan introducir;
cambios culturales se evidencian habitualmente, cómo influye la implementación
de los SGC en diversos aspectos de la organización; es necesario contar con un
área exclusiva dentro de la organización que, de manera centralizada, coordine y
ejecute dichas implementaciones?)
d) Factores económicos (ej.: presupuesto, gestión de los recursos; limitaciones
económicas; alternativas ante las limitaciones económicas; ¿se genera una
reducción en los costos asociados a los procesos como consecuencia de estas
implementaciones?)
e) Factores tecnológicos (ej.: enumerar los recursos tecnológicos necesarios;
mejoras tecnológicas obtenidas en los procesos como fruto de la implementación
de los SGC.)
106
B
Analista interviniente en la implementación del PCI (AFIP)
Preguntas:
1. ¿Cuáles eran sus expectativas previas a la implementación del PCI en las áreas?
2. ¿Le resultaron claros los objetivos que le propusieron para realizar las tareas
en el marco del PCI?
3. ¿Cuál es el valor agregado que considera aportó su trabajo en las
implementaciones?
4. ¿Obtuvo algún tipo de reconocimiento por su trabajo? En caso de no haberlo
obtenido, ¿cuál sería el reconocimiento que esperaba o le hubiese gustado
obtener?
5. ¿Cuáles son los principales factores que considera restringieron/condicionaron
la implementación de los SGC en los diferentes procesos? ¿Por qué?
f) Factores institucionales (ej.: orientaciones, instrumentos, mecanismos,
definiciones o modificaciones institucionales, ¿considera necesario contar con
un área exclusiva dentro de la organización que, de manera centralizada, coordine
y ejecute dichas implementaciones?, etc.)
g) Factores políticos-normativos (ej.: contexto político; respaldo normativo, etc.)
h) Factores culturales (ej.: recursos humanos y temporales; cultura previa a las
implementaciones de los SGC; cambios en la cultura se intentan introducir;
cambios culturales se evidencian habitualmente, etc.)
i) Factores económicos (ej.: presupuesto, gestión de los recursos; limitaciones
económicas; alternativas ante las limitaciones económicas; ¿se genera una
reducción en los costos asociados a los procesos como consecuencia de estas
implementaciones?)
j) Factores tecnológicos (ej.: enumerar los recursos tecnológicos necesarios;
mejoras tecnológicas obtenidas en los procesos como fruto de la implementación
de los SGC.)
107
C
Jefe de División de área participante del PCI (AFIP) – 1, 2, 3 y 4.
Preguntas:
1. ¿Cuáles eran sus expectativas previas a la implementación del Sistema de
Gestión de la Calidad?
2. ¿Cuál fue el grado de satisfacción que obtuvo una vez implementado el Sistema
de Gestión de la Calidad?
3. ¿Obtuvo algún tipo de reconocimiento por la implementación? En caso de no
haberlo obtenido, ¿cuál sería el reconocimiento que esperaba o le hubiese
gustado obtener?
4. ¿Le resultaron claros los objetivos que le propusieron para realizar las tareas
en el marco de las certificaciones de calidad?
5. ¿Hizo participar a la totalidad del personal a cargo en el proceso de
implementación del Sistema de Gestión de la Calidad? ¿Utilizó alguna técnica
en particular para involucrarlos al proyecto? ¿Cuáles?
6. ¿Cuáles son los principales factores que considera limitaron o condicionaron la
implementación de los Sistemas de Gestión de la Calidad en sus procesos?
k) Factores institucionales (ej.: estructuras, orientaciones, instrumentos,
mecanismos, definiciones o modificaciones institucionales, etc.)
l) Factores políticos-normativos (ej.: contexto político; respaldo normativo, etc.)
m) Factores culturales (ej.: recursos humanos y temporales; cultura previa a las
implementaciones de los SGC; cambios en la cultura que se intentan introducir;
cambios culturales se evidencian habitualmente, cómo influye la implementación
de los SGC en diversos aspectos de la organización; ¿considera necesario contar
con un área exclusiva dentro de la organización que, de manera centralizada,
coordine y ejecute dichas implementaciones?, etc.)
n) Factores económicos (ej.: presupuesto, gestión de los recursos; limitaciones
económicas; alternativas ante las limitaciones económicas; ¿considera que se
genera una reducción en los costos asociados a los procesos como consecuencia
de estas implementaciones?, etc.)
o) Factores tecnológicos (ej.: enumerar los recursos tecnológicos necesarios;
mejoras tecnológicas obtenidas en los procesos como fruto de la implementación
de los SGC, etc.)
108
D
Evaluador del Premio Nacional a la Calidad en el Sector Público
Preguntas:
1. Cuando se implementan Sistemas de Gestión de la Calidad en organizaciones
públicas, ¿Cómo cree que influye el contexto en el que se encuentran insertas?
(a nivel político, social, económico, cultural, etc.)
2. ¿Considera importante que la AFIP cuente con un Sistema de Gestión de la
Calidad que incluya a los procesos críticos de la organización? ¿Por qué?
3. ¿Tiene conocimiento acerca de certificaciones alcanzadas/premios a la calidad
recibidos por la AFIP entre los años 2007-2014?
4. ¿Cómo considera a la AFIP respecto de otras organizaciones públicas similares
en términos de la calidad de sus bienes/servicios que ofrece a terceros?
5. ¿Si le pidieran identificar tres aspectos sobre los cuales la AFIP en sus procesos
actuales debería mejorar, cuáles serían?
109
E
Secretaría Técnica del Premio Nacional a la Calidad en el Sector Público
Preguntas:
1. Cuando se implementan Sistemas de Gestión de la Calidad en organizaciones
públicas, ¿Cómo cree que influye el contexto en el que se encuentran insertas? (a
nivel político, social, económico, cultural, etc.)
2. ¿Considera importante que la AFIP cuente con un Sistema de Gestión de la
Calidad que incluya a los procesos críticos de la organización? ¿Por qué?
3. ¿Tiene conocimiento acerca de certificaciones alcanzadas/premios a la calidad
recibidos por la AFIP entre los años 2007-2014?
4. ¿Cómo considera a la AFIP respecto de otras organizaciones públicas similares
en términos de la calidad de sus bienes/servicios ofrecidos a terceros?
5. ¿Si le pidieran identificar tres aspectos sobre los cuales la AFIP debería mejorar,
cuáles serían?
110
F
Auditor de organismo certificador para la Administración Pública
Preguntas:
1. ¿cómo resultó la experiencia de auditar los diversos procesos de la AFIP?
2. ¿cuáles son las principales limitaciones o condicionantes que cree Ud. enfrentó
la AFIP al momento de implementar sus SGC?
3. ¿Cuáles son las principales diferencias que encuentran al momento de certificar
una organización pública respecto de una empresa privada?
4. ¿Considera importante que la AFIP cuente con un Sistema de Gestión de la
Calidad certificado que incluya a los procesos críticos de la organización? ¿Por
qué?
5. ¿Le parecería importante establecer a futuro una normativa de calidad
específica para ser aplicada en el ámbito de las administraciones tributarias
nacionales?
111
ANEXO II
Disposición N° 322/2012 – AFIP
112
113
114
115
116
117
ANEXO III
Disposición N° 2/2013 – SDG PLA (AFIP)
118
119
120
121
122
123
124
125
![Trabajo de G raduación del MBA - Universidad de San Andrésrepositorio.udesa.edu.ar/jspui/bitstream/10908/11828/1/[P][W] MBA... · o AT Kearney o Euromonitor o Prince Consulting](https://static.fdocuments.es/doc/165x107/6072c33545ff127bb46cb050/trabajo-de-g-raduacin-del-mba-universidad-de-san-andr-pw-mba-o-at.jpg)
![Trabajo de Graduación - Moser Andrésrepositorio.udesa.edu.ar/jspui/bitstream/10908/963/1/[P][W] T. L... · transformar sus experiencias de compra, en experiencias placenteras, estimulantes](https://static.fdocuments.es/doc/165x107/5bb6b8c309d3f20c668c8d49/trabajo-de-graduacion-moser-andre-pw-t-l-transformar-sus-experiencias.jpg)
![Tesis de Maestría - Universidad de San Andrésrepositorio.udesa.edu.ar/jspui/bitstream/10908/755/1/[P][W] M. Per... · Además, Kapuscinski señala que “el discurso fragmentado](https://static.fdocuments.es/doc/165x107/5f8d7a690d8b894f410b8ae8/tesis-de-maestra-universidad-de-san-andr-pw-m-per-adems-kapuscinski.jpg)
