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LA DIMENSIN CIUDADANA EN LAS REFORMAS DE LA ADMINISTRACIN PBLICA

THE CIVIC DIMENSION OF REFORMS IN PUBLIC ADMINISTRATION

JOS JUAN SNCHEZ GONZLEZUniversidad Autnoma del Estado de Mxico

RESUMEN

El artculo destaca la importancia de la dimensin ciudadana y democrtica en las reformas de la administracin pblica, bajo la modalidad de la Nueva Gestin Pblica (NGP), en las que han quedado marginadas en la agenda ad-ministrativa. En un primer apartado, se aborda de manera sucinta el tema de la reforma administrativa, definicin y enfoques para abordarla, en particular en Amrica Latina; en un segundo apartado se describe el dficit ciudadano en la reforma administrativa, destacando la importancia de considerar la variable ciudadana en esta clase de reforma; y en un tercer apartado, se describe y argu-menta la necesidad de una reforma administrativa participativa y democrtica, que permita recuperar el sentido ciudadano en los procesos de transformacin dentro de la discusin de la NGP. Al final, se enumeran algunas ideas que pue-den considerarse como conclusiones y la bibliografa mnima consultada.

PALABRAS CLAVE: Reforma del Estado, Reforma Administrativa, Ciudadana, Nueva Gestin Pblica.

ABSTRACT

The article highlights the importance of the civic and democratic dimensions in the public administration reforms in the form of New Public Management (NPM), which have been marginalized in the administrative agenda. The first paragraph deals briefly with the issues of administrative reform, as well as its definition and approaches to address it, particularly in Latin America. The second paragraph describes the citizen deficit in the administrative reform, stressing the importance of considering the citizen variable in this kind of reform. The third section describes and argues on the need for participatory

ESTADO, GOBIERNO, GESTIN PBLICA Revista Chilena de Administracin Pblica / N 13 Junio 200988

and democratic administrative reform, in order to retrieve civic sense in the transformation processes within the discussion on NPM. Finally, we list some ideas that can be considered as conclusions, as well as a minimum reference on consulted literature.

KEYWORDS: State Reform, Administrative Reform, Citizenship, New Public Management.

INTRODUCCIN

El concepto de Reforma de Estado, por el contexto en que surge y por las implicaciones que provoca, ha propiciado un amplio debate. Tanto las posi-ciones del gobierno, los partidos polticos y los intelectuales han expresado sus opiniones. En realidad, el concepto implica mucho ms de lo que se ha pretendido difundir, incluso, hay quin supone que no se trata de una re-forma (Crdoba, 1990: 37). El trmino Reforma del Estado se utiliza para describir un sinnmero de transformaciones, que en cada pas adquieren modalidades distintas y responden a diversas causas.

La Reforma del Estado despliega en la actualidad poderosas fuerzas que estn conformando un cambio mucho ms amplio en todo el planeta; son fuerzas que estn produciendo los nuevos perfiles de las sociedades, de las naciones y de los estados. No se trata nicamente de un cambio administrati-vo o tcnico, sino de un cambio poltico e institucional de inmensas propor-ciones, que genera nuevas instituciones, novedosos liderazgos e innovadoras formas de relacin social. La Reforma del Estado es un cambio trascenden-te porque estructuran nuevos perfiles para las sociedades y sus ciudadanos (Ojeda, 2006: 874).

La Reforma del Estado tiene su fundamento en los procesos de cambio y transformaciones que son alentados tanto por factores endgenos, como exgenos. Este panorama no es circunstancial ni coyuntural, sino estructural, debido a que son cambios profundos que responden a los nuevos vnculos que se dan entre los individuos, los grupos, las organizaciones ciudadanas y las instituciones pblicas (Uvalle, 2006: 877). Por ello, la Reforma del Estado se encuentra en una fase de captulos pendientes que es necesario cumplir para situarla como un proceso de complejidad articulada, y no como un proceso de avances segmentados (Aziz, 1991: 77).

La Reforma del Estado ha sido una empresa colectiva compleja, multi-dimensional, que no puede ser entendida correctamente si es vista, nica-mente, como un desmantelamiento o achicamiento estatal por la presin

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de tener que sanear las finanzas pblicas (Aguilar, 1996: XIV). El estmulo inmediato para iniciar y acelerar la Reforma del Estado, proviene, sin duda, de su pesado dficit fiscal, pero tambin es producto del dficit del consenso poltico que provoc la crisis entre varios sectores sociales y regiones del pas.

Dentro de la Reforma del Estado entonces, existe una diferencia entre los actores participantes y su manera de incidir en el diseo, formulacin e implementacin de la primera y segunda generacin de reformas (Snchez, 2000). Las reformas de primera generacin, generalmente se han implemen-Las reformas de primera generacin, generalmente se han implemen-tado en situaciones de crisis financiera y econmica. En ese momento, no fue necesario convencer a la sociedad y a los actores involucrados de los supues-tos beneficios de tomar acciones para eliminar la alta inflacin, las continuas devaluaciones y las altas e inestables tasas de inters. Fueron presentadas como la nica salida para enfrentar los problemas econmico-financieros, aunque en realidad existan otras vas para superar dicha crisis. Los actores involucrados en esta etapa de la Reforma del Estado, principalmente eran individuos identificables. Incluyen al Presidente de la Repblica, los miem-bros del gabinete econmico, el presidente del partido poltico en el poder, los principales lderes empresariales y sindicales, y el dirigente del Banco Central. Eran un pequeo grupo de individuos deseosos de estabilizar la economa y cuyos intereses con respecto a las acciones de reformas eran relativamente homogneos.

Por su parte, los actores involucrados en las reformas de segunda gene-racin son miembros muy diversos de la sociedad en general y de la ad-ministracin pblica (Samaniego, 2001). Son heterogneos en sus intereses econmicos, difcilmente identificables en lo personal y sus acciones y re-acciones se encuentran atomizadas. Entre los nuevos actores de la segunda generacin se encuentran: el Congreso, los miembros de los sindicatos, los empresarios y banqueros en general, los integrantes de los partidos polticos, los medios de comunicacin y la sociedad en su conjunto.

En realidad, slo en la segunda generacin de reformas fue posible la par-ticipacin de los ciudadanos para ser tomados en cuenta en la formulacin y puesta en marcha de las polticas pblicas en la Reforma del Estado. Algunos pases, slo han llevado a cabo reformas de primera generacin austeridad presupuestaria, aumentos impositivos y de tarifas pblicas, liberalizacin del comercio, atraccin de inversin extranjera, desreglamentacin, privatiza-cin de empresas pblicas y gradual desmantelamiento de la seguridad so-cial por lo que han visto restringida la participacin ciudadana.

En el caso de Mxico, se encuentran frente a la disyuntiva de poner en marcha las reformas de segunda generacin que tienen como objetivos: man-tener la estabilidad macroeconmica; conservar el alto crecimiento y el nivel


de empleo; reducir la pobreza; mejorar las condiciones sociales; aumentar la competitividad de la economa; consolidar la apertura comercial y lograr el mejoramiento del medio ambiente (desarrollo sustentable). En este proce-so de reformas, la dimensin ciudadana es fundamental para encontrar los arreglos y consensos para llevar a cabo este tipo de transformaciones; de otra manera, las reformas estarn condenadas al fracaso.

En este contexto, la reforma administrativa slo puede entenderse como una parte esencial de la Reforma del Estado. Mientras que la reforma econ-mica entendida como un cambio en el modelo econmico es la reforma sustantiva que gua y hace posible la Reforma del Estado, por su parte, las reformas poltica, social y administrativa, son reformas adjetivas que reflejan el avance y los alcances de la propia reforma en materia econmica. En este ensayo, partimos de la concepcin de la Reforma de Estado como la estra-tegia para transformar las relaciones entre el Estado y la sociedad; entre los Poderes de la Repblica (Ejecutivo, Legislativo y Judicial); entre el gobierno y sus gobernados; entre el gobierno y los partidos polticos; entre los diversos niveles de gobierno (federal, estatal y municipal); todo ello en un entorno mundial ms complejo, globalizado e interdependiente.

La reforma administrativa es un proceso dirigido para realizar transfor-maciones en la administracin pblica, que permitan adecuar y modernizar el aparato pblico a los requerimientos de la sociedad, de un entorno com-plejo, cambiante y heterogneo, en un mundo globalizado y con una revolu-cin tecnolgica que requiere de nuevas innovaciones en la funcin pblica. Sin embargo, los enfoques, experiencias e implementacin de la reforma administrativa han dejado de lado un elemento fundamental: la dimensin ciudadana.

Nuestro propsito es poner en el centro de la reforma administrativa, a la participacin ciudadana, primero como insumo o requerimiento del proceso de reforma, y segundo, como destinatario final en el proceso de reforma ad-ministrativa. En otras palabras, de lo que se trata es de comenzar a cubrir el dficit ciudadano en la reforma administrativa, mediante la incorporacin en sus procesos a la participacin de los ciudadanos en las mejoras de la admi-nistracin pblica con el propsito de desterrar las concepciones unilaterales de reformas de gabinete o de iluminados en la administracin pblica1.

1 En estas interpretaciones se trata de reinventar todo cada seis aos, con los cambios de gobierno federal, sin un diagnstico real de la situacin que prevalece en el aparato gu-bernamental y, sobre todo, dejando a un lado las experiencias en materia de reforma y modernizacin administrativas, es decir, se olvida a la historia de la administracin pblica federal.


2. APROXIMACIN A LA REFORMA ADMINISTRATIVA

Dentro de la diversidad de interpretaciones y concepciones de la reforma administrativa, en la mayora de ellas, la dimensin ciudadana es un factor secundario, marginal y poco significativo. No obstante, que toda reforma ad-ministrativa es un proceso intraburocrtico que tiene como destinatario final al ciudadano, a ste se le concibe como sujeto pasivo y receptor inanimado de los cambios producidos por la administracin pblica.

En su concepcin, la idea de reforma administrativa tiene por su propia naturaleza, un contenido nico y especfico que la distingue de otros tipos de reformas. La reforma administrativa, como proceso, no puede ser un perodo histrico aislado y determinado, debe realizarse dentro de un contexto mayor como es la Reforma del Estado, para ser viable, efectiva y autntica (Snchez, 2005). Una reforma administrativa no aparece en el vaco. Tiene un origen deliberado, debido a que busca alterar los procesos naturales de cambio y es una expresin de las grandes decisiones polticas. Opera sobre una sociedad concreta, adems que parte de la historia para superarla y se funda en la rea-lidad para transformarla. En suma, pretende que la administracin pblica instrumente los altos fines de la poltica (Muoz, 2006: 229).

La reforma administrativa es un proceso que debe ser deliberado con el apoyo de las mximas autoridades gubernamentales. Para tener xito debe vencer las resistencias que encuentre en el camino, adems de contar con ple-no apoyo poltico y una adecuada estrategia de implementacin que provea las polticas para superar los obstculos que le opongan los intereses formales e informales que habr necesariamente que afectarse (Carrillo, 1982: 201-202). Sin embargo, conviene aclarar que el mejoramiento administrativo constituye una tarea que, dada su magnitud, no puede ser realizada por un pequeo grupo de trabajo. Requiere del concurso de todos, lo mismo de los servidores pblicos que de los particulares (Martnez y Carrillo, 2006: 227).

En su estrategia, la reforma administrativa es un proceso permanente cuyo objetivo vara en funcin de los cambios en el medio, como en funcin de los niveles de logro del mismo proceso. Los xitos en materia de reforma modifican el horizonte de objetivos, tanto como l mismo se modifica con los fracasos administrativos. Por tanto, el nivel de logros en materia de refor-ma administrativa aumentar en la medida que se enriquezcan los esquemas conceptuales a partir de los cuales se derivan las estrategias de accin y que stas respondan a las complejidades de lo que se entender como reforma (Salinas, 1980: 7). El xito de la reforma administrativa depende de que efectivamente responda a las necesidades de su entorno complejo: Se en-tiende por reforma administrativa el proceso tcnico permanente de revisin


y racionalizacin de los sistemas, estructuras y procedimientos del sector pblico, para que ste pueda responder, cada vez con mayor eficiencia, a las necesidades crecientes de la realidad econmica, social, poltica y cultural de la nacin (Solana, 2006: 234).

La reforma administrativa tiene dos acepciones bsicas. Primero, como medio indispensable para incrementar la eficacia y la eficiencia del sector pblico, en la bsqueda de un mejor cumplimiento de todos los fines le-galmente atribuidos al Estado, tanto de aquellos que son consustanciales a su propia existencia, como de los que la coyuntura poltica le vaya deman-dando. Segundo, como un proceso permanente de adaptacin y de cambio de las estructuras y procesos, as como de las capacidades administrativas de un Estado, para dar respuesta adecuada y oportuna a las demandas que le plantea su medio ambiente y a la coyuntura que ste tiene que enfrentar (Carrillo y Caso, 1975: 47-48).

La premisa condicionante de una reforma administrativa es la propia ca-pacidad innovadora del Estado. En tanto el impulso no surja de una cons-ciente poltica gubernamental, proyectada a la tecnificacin de la maquina-ria administrativa, y a elevar la eficacia de los procesos operativos, no podrn esperarse resultados satisfactorios. La reorganizacin administrativa no slo ha de partir de un propsito oficial, sino tambin de una genuina aspiracin del pueblo (Rodrguez, 2006: 167). La exigencia de los ciudadanos para ra-cionalizar y moralizar la administracin pblica, presiona sobre el poder p-blico para emprenderla, adems que supone su participacin en las diferen-tes etapas del proceso de implementacin. La reforma administrativa debe construir parte sustancial de la poltica superior del Gobierno conforme a un plan integral y llevada a sus ltimas consecuencias, con un alto sentido de responsabilidad nacional.

Entonces, la reforma administrativa tiene como propsito esencial tratar de adecuar los objetivos de la administracin pblica, sus recursos humanos y estructuras organizacionales, a las demandas del desarrollo econmico y social, as como introducir tecnologas que permitan que esa adecuacin se haga con eficiencia. Por tanto, la reforma administrativa es un proceso social de cambio en la administracin pblica, conducido a conciencia, de manera intencional y dirigida (Campero, 1982: 11). No se trata de un proceso tecno-crtico en s mismo, aunque tiene instrumentos tcnicos. La sola implemen-tacin de los mismos, no es suficiente para lograr los objetivos de la propia reforma administrativa, requiere de un referente social ms amplio en el que puedan ser considerados los ciudadanos como sujetos del proceso.

En todos los procesos de reforma administrativa subyace una filosofa relacionada con los fines polticos de la sociedad en que ellos se insertan. Las


reformas administrativas deben estar orientadas por una escala de valores coincidentes con las de la sociedad a la que pertenecen. Si ello no ocurre, las reformas sern intentos fallidos debido a que no responden a los reque-rimientos que la sociedad exige resolver. No pasarn de meros intentos tec-nocrticos, disfuncionales con la evolucin de cada pas y, por tanto, seguros fracasos en su realizacin (Saravia, 1975: 357).

Para precisar el concepto de reforma administrativa existen dos formas esenciales para abordarla: su objeto institucional y su carcter discontinuo (Campero, 1982: 3-4). En primer lugar, la reforma administrativa ha tenido tradicionalmente como objeto el marco institucional. Su afn, parcialmente frustrado en los aos de 1970, fue la renovacin de las categoras hereda-das del Estado liberal al nuevo papel del Estado social. Fruto de un nuevo contexto econmico, las reformas de los aos de 1980 y principios de 1990 vuelven a poner el acento en las instituciones administrativas, especialmente en los pases ms desarrollados. Ya no se trata de reformar para gestionar la expansin del Estado de Bienestar, sino su contraccin o reduccin. Los nue-vos reformadores se han concentrado en cambiar las instituciones a travs de las que el Estado descarga sus responsabilidades y reestructurando su tejido institucional. La organizacin, los mecanismos de asignacin de recursos, la gestin del empleo pblico, las relaciones con el mercado, han sido mbitos institucionales prioritarios de estas reformas.

En segundo lugar, la reforma administrativa, en su sentido restringido, aparece ms como un cambio continuo que discontinuo, ligado a la expre-sin modernizacin, como rejuvenecimiento fsico, organizativo o tecnol-gico, que no supone un verdadero cambio institucional. Su margen de ma-niobra es, sin embargo, muy estrecho y est tan condicionado por el marco institucional que no es extrao que llegue a frustrarse.

La verdadera reforma supone considerar a la Administracin como un sistema abierto y diverso, enmarcado en el conjunto de los poderes pblicos y de la sociedad; supone reconocerla como algo ms que un asunto tcnico, reconociendo su dimensin poltica; supone, por ltimo, ser consciente de que la eficacia de una estructura o un procedimiento no es universal y vara en funcin de las condiciones en las que se aplica. De ah la necesaria dis-continuidad con el statu quo que significa su puesta en prctica (Campero, 1982: 4).

En este contexto, puede afirmarse que no hay una relacin causa-efecto entre reforma poltica y reforma administrativa. Puede haber reforma polti-ca sin reforma administrativa, como la realidad de numerosos pases pone de manifiesto. Aunque tambin puede haber reforma administrativa, no slo sin reforma poltica, sino como un freno a la reforma poltica, como ha ocurrido


en no pocos regmenes autoritarios. Esto significa que la reforma adminis-trativa tiene una autonoma no slo conceptual, sino tambin fctica con respecto a la reforma poltica, y obedece a una lgica que hay que captar separadamente, para intervenir sobre ella con eficiencia.

En el mbito de la administracin pblica, el trmino reforma ad-ministrativa adquiri cada vez ms una mayor aceptacin en la dcada de 1970. El concepto de reforma administrativa no tiene un significado nico. Caiden (1976) la define como la induccin artificial de la trans-formacin administrativa que confronta oposicin. Distingue la reforma administrativa del cambio administrativo, el cual representa una respues-ta organizacional automtica a las condiciones variantes, afirmando que la necesidad de la reforma nace de aquellas en razn de la disfuncin de los procesos naturales del cambio administrativo. Para diferenciar a la reforma administrativa del simple cambio, debe tomarse en cuenta la par-ticipacin del nivel poltico en la maquinaria administrativa, junto con las presiones del medio ambiente, y la forma en que stas son canalizadas al gobierno. Por su parte, para Dror (1976), la reforma administrativa es un cambio dirigido de los principales aspectos de un sistema administrativo (Leemans, 1976: 18).

De manera ms reciente, se afirma que a pesar de que la reforma admi-nistrativa ha alcanzado la mayora de edad (Caiden, 1991). La expresin ha sido desplazada de la atencin de autoridades y estudiosos por trminos como modernizacin administrativa, Nueva Gestin Pblica, desarrollo ins-titucional, Reforma del Estado o, ms recientemente, gobernabilidad (Eche-barra, 2002: 1). Por ello, es importante reivindicar la relevancia y utilidad de la vieja categora de la reforma administrativa como marco de referencia conceptual para abordar una parte importante de las transformaciones admi-nistrativas necesarias en los poderes del Estado.

Por todo lo anterior, puede afirmarse que la reforma administrativa como categora y como estrategia para transformar a la administracin pblica la-tinoamericana, continua vigente con ms o menores nfasis conceptuales. Frente a otras interpretaciones de cambio en las organizaciones pblicas, la reforma administrativa tiene un enorme caudal de experiencias que deben tomarse en cuenta, en las prximas transformaciones que sean previstas para mejorar el aparato gubernamental.


3. LA CIUDADANA COMO DESTINATARIO DE LA REFORMA AD-MINISTRATIVA

Uno de los elementos marginales en los procesos de reforma administrativa, es la participacin ciudadana. Kliksberg (1984) ya sostena que, al mismo tiempo que se equivocaba en la captacin del rol que desempea la variable humana en la organizacin, el marco conceptual tradicional aplicado a la re-forma de la administracin pblica latinoamericana deja de lado otra expre-sin de gran relevancia de la variable humana, la actitud y vinculacin que establecen los ciudadanos, la denominada clientela, con el aparato pblico (Kliksberg, 1984: 40).

En la visin reduccionista, la programacin formalista de la reforma ad-ministrativa, producir sus efectos por s y no requiere, ni en sus etapas del diseo ni en la implementacin, de la participacin del objetivo final de bue-na parte de la actividad pblica: el ciudadano. En cambio, cuando se percibe a la reforma administrativa como un proceso de cambio social, que deber superar resistencias de todo orden, y enfrentar fuertes cuellos de botella basados en diversos casos en intereses creados, surge la comprensin de que la reforma debe contar con sus puntos de apoyo concretos en quienes, en definitiva, sern sus beneficiarios, y por tanto, pueden tener a su vez intereses genuinos en respaldarla.

En este contexto es que los ciudadanos pueden proveer a la reforma administrativa de elementos de gran utilidad tcnica: informacin de campo sobre el funcionamiento efectivo de los procesos administrativos; retroali-mentacin sobre el resultado concreto de los cambios; y sugerencias deri-vadas de extensas experiencias. Adems, en muchos casos es necesario para la accin eficiente de los nuevos sistemas administrativos que los mismos usuarios modifiquen actitudes arraigadas que permiten aceptar los cambios producto de la reforma administrativa.

Asimismo, la participacin ciudadana en el aparato pblico contribuye por su esencia a fortalecer en general el funcionamiento democrtico de la sociedad. ...la reforma (administrativa) privada de esta lnea de accin de carcter estratgico, est destinada al aislamiento respecto al pblico. Ello se reflejar, entre otros aspectos, en la indiferencia ciudadana ante la misma y en la ausencia de retroalimentacin sobre sus efectos (Kliksberg, 1984: 42).

Al no consultar, ni hacer participar a la poblacin en su esfuerzo, la re-forma administrativa tender a ser percibida, por ello, como un movimiento artificial y de una elite, ajeno a sus necesidades, requerimientos y a su vo-luntad. La participacin activa de la ciudadana es un campo limitadamente transitado en Amrica Latina, a la vez que un objetivo en s mismo, consti-


tuye una promisoria posibilidad para ampliar considerablemente el apoyo y la vialidad de la reforma administrativa. Ser necesario examinar en detalle las caractersticas de la relacin usuario-administracin pblica en la regin e identificar cmo podran transformarse con orientacin a la participacin colectiva y efectiva de la ciudadana en la gestin con el aparato pblico y el proceso de reforma administrativa. Para ello, deber recuperase el apro-vechamiento de la rica experiencia de la regin en materia municipal, el desarrollo de las organizaciones vecinales, las vastas posibilidades de la des-centralizacin administrativa y la utilizacin de la voluntad ciudadana, que no ha sido adecuadamente conducida.

La democracia aparece como el modelo elegido por la mayor parte de la humanidad. Avanzar en la direccin a ella permite un rediseo institucional profundo del Estado (Kliksberg, 2006: 820). En lugar de un Estado burocr-tico, ajeno a los ciudadanos, impenetrable, desalentador de la participacin, de estilo de gestin autoritaria, se requiere lo contrario. Para abrir plenamen-te a la participacin ciudadana, es preciso descentralizar, crear transparencia de los actos pblicos, desburocratizar, favorecer todas las formas de coges-tin de los ciudadanos, activar instituciones de participacin permanente como el referndum, los ombudsman, renovar constituciones, ir hacia siste-mas polticos que hagan madurar crecientemente la ciudadana y favorezcan la organizacin y expresin de la sociedad civil.

Afirma Aguilar (1996) que en una visin tradicional de la poltica y la ad-ministracin pblica, la ciudadana, con su actividad pblica de agregacin y ajuste de intereses, ha estado pasiva y ausente, considerada como objeto de conduccin y administracin, pero adems sujeto. En realidad, sus iniciativas han sido poco influyentes en la configuracin de los asuntos pblicos, en la elaboracin de las polticas y de su puesta en prctica. En el tiempo de un gobierno autosuficiente, capaz de organizar desde s mismo la cooperacin y el entendimiento social, era muy difcil que tuvieran un lugar en el sistema las organizaciones autnomas, ciudadanas y tuvieran adems la capacidad para lanzar iniciativas pblicas significativas y exitosas, menos an hacerse cargo de ellas. Vivamos un Estado constituido, ms que una ciudadana constituyente. La repblica nos pareca una realidad hecha y derecha, en vez de verla como una realidad en permanente hechura (Aguilar, 2006: 837).

Las cosas han comenzado a cambiar al comps de una ciudadana ms autnoma y activa frente a un gobierno que se ha ido volviendo ms con-servador y permeable. Ahora se busca concretamente incorporar y validar la posicin de que el mbito, la materia, la extensin del gobierno y de la administracin pblica era algo constituido por el pblico ciudadano y que los ciudadanos mismos, mediante sus organizaciones privadas, sociales, no


gubernamentales, podran ser tambin sujetos de la administracin pblica, hacindose cargo de la gestin de varios asuntos pblicos, en cooperacin con el gobierno o con la presencia (financiera, regulatoria, promotora, super-visora, evaluadora, correctora) del gobierno.

En la democracia moderna, los ciudadanos tienen naturaleza activa, es decir, tienen la oportunidad de intervenir en el destino colectivo que es parte irrenunciable de la vida pblica. En sta es factible aprovechar las ventajas que se derivan para ejercer las libertades, los derechos y la responsabilidad sin ms lmite que la libertad, el derecho y la responsabilidad de los dems. Por tanto, la ciudadana no es dato en s; por el contrario, es un proceso que se construye de acuerdo a valores, cultura, toma de conciencia, ejercicio de la responsabilidad y la aceptacin de que los contrarios tambin tienen el derecho a ser reconocidos con base en el principio de igualdad (Uvalle, 2005: 338-339).

No es casual que la ciudadana acompae al Estado moderno en el re-corrido que conlleva al diseo de las instituciones encargadas de organizar la vida poltica con base en prcticas, procesos, acciones y decisiones que integran las redes del poder moderno. Por tanto, el Estado ha sido un factor clave para que la categora ciudadano tenga esencia institucional, desde el momento en que define y determina los requisitos que deben cumplirse para tener la condicin de ciudadano. No hay duda de que el Estado es un productor y reproductor de la ciudadana, a fin de acrecentar su propia so-brevivencia y seguridad.

La importancia de la participacin conlleva a situar el modo en que los ciudadanos se interesan por los asuntos polticos. Participar implica definirse a favor de una causa, credo, ideologa y compromiso. En la democracia, la participacin es una frmula que permite a los ciudadanos ganar espacios de gestin y decisin que son cruciales en la definicin e implementacin de las polticas pblicas. Gestin y decisin, son un medio para definir espacios de actuacin que conciernen a la sociedad y a los propios ciudadanos, mismos que se articulan en formas de organizacin que tiene presencia y efectividad en la vida asociada (Uvalle, 2005: 347).

La participacin es una va para que los ciudadanos organizados incur-sionen con orden en el mundo institucional del Estado, el cual tambin es receptivo a la complejidad de la representacin. Se facilita de este modo, que la voz y presencia de los ciudadanos sea uno de los puntos de balance para que el ejercicio del poder se lleve a cabo sin anular a las partes activas de la sociedad (Uvalle, 2005: 348).


4. EL DFICIT DEMOCRTICO EN LA REFORMA ADMINISTRATIVA

En un contexto ms reciente, Brugu (1996) afirma que la atraccin que ha ejercido la gestin empresarial, las modas privatizadoras y desreguladoras, o ms genricamente, el desprestigio del gobierno y de la cosa pblica contri-buyen a explicar por qu, durante la ltima dcada, la dimensin democr-tica de la reforma a la administracin pblica ha aparecido nicamente en algunas eruditas notas a pie de pagina (Brugu, 1996: 45). Esta marginacin no ha conseguido reducir la importancia del tema democrtico dentro del contexto de las reformas a la administracin pblica.

La dimensin democrtica de la administracin pblica no supone un menoscabo de algo que s ha estado muy presente en los debates recientes sobre su reforma o modernizacin: la mejora en la economa y la eficiencia de sus actuaciones. Supone, en cambio, recordar que la administracin p-blica no se entiende sin sus referentes polticos y sociales. La reconoce como algo ms que un instrumento tcnico o brazo ejecutor. Muy al contrario, la administracin pblica configura un espacio donde surgen y se resuel-ven conflictos, donde interactan intereses contrapuestos, donde se enfatiza entre valores en competencia y donde, en definitiva, se dan cita todos los elementos de un debate poltico.

Recuperar la dimensin democrtica de la administracin pblica supone tambin aceptar que los conflictos, las luchas, los valores o los intereses que se entrecruzan en su interior no debe resolverse al menos de forma exclusiva a travs de mecanismos mercantiles. La administracin pblica, seala Brugu (1996), debe orientarse a la configuracin de un determinado modelo de so-ciedad, sus actuaciones sirven para darle una forma determinada y, por lo tan-to, incorpora una eleccin que no est exenta de conflictividad (Brugu, 1996: 45). Entonces el dficit democrtico debe entenderse como la incapacidad de las administraciones pblicas para articular un discurso poltico un debate democrtico que sirva para resolver los conflictos que se dan en su interior, para priorizar entre los valores en competencia y, en definitiva, para permitir al conjunto social escoger lo que desea de su administracin pblica.

En el debate contemporneo, la agenda de transformaciones de la NGP tiene dos dificultades esenciales. En primer lugar, carece de coherencia inter-na. Cuando se analizan formulaciones aparentemente coincidentes, apare-cen notables diferencias de fondo que dificultan su generalizacin. Despus de una breve exploracin, todos parecen reconocer que el dinosaurio de la Administracin Pblica Progresiva (APP) se ha extinguido, pero a la hora de definir el nuevo dinosaurio en la NGP, parece que cada autor ha dado con un animal diferente (Hood, 1996).


La segunda dificultad radica en que la dimensin democrtica ha queda-do marginada de la mayor parte de las discusiones de la NGP en el contexto de la administracin pblica. Se detecta una clara obsesin por mejorar la eficiencia de las actuaciones burocrticas a partir de la nocin de cliente, mientras que su democratizacin se da por supuesta o se olvida completa-mente al ciudadano.

En resumen, la pauta argumental tiene que ser muy clara: si la adminis-tracin pblica no es un mero instrumento ejecutor sino que tambin es un espacio de conflicto poltico, entonces la gestin pblica debe incorporar esta dimensin en su quehacer diario; y, por otro lado, si nos situamos en un entorno democrtico, est incorporacin no puede improvisarse sino que debe dar expresin a los valores democrticos del sistema poltico donde se ubica (Brugu, 1996: 57).

La tesis central de Brugu es que hay dos situaciones que la NGP olvida de la dimensin democrtica: 1) que la dicotoma poltica-administracin no existe y es artificial, por lo que se trata de una ficcin analtica; y 2) que su argumentacin discursiva proviene de la gestin privada, y por lo tanto olvidan las peculiaridades del mbito pblico. Parafraseando a Metcalfe (1999), hasta ahora la NGP se ha dedicado a imitar, y lo que hace falta es empezar a innovar. La innovacin debe partir de esquemas democratizadores que proporcionen mayor sustento a los ciudadanos (Metcalfe, 1999).

La administracin pblica expresa valores, por lo que existe una diferen-cia entre los valores socialdemcratas que caracteriz a la APP desde los aos de 1950 y el dominio de los valores mercantiles que define las ms populares corrientes de la NGP. Con la reciente aparicin del modelo consumerista concepto con el que se refiere a la NGP los antiguos objetivos de igualdad y universalidad han dado paso a los de la triple E (economa, eficiencia y eficacia). La persecucin de estos objetivos, adems, ya no se realiza desde el profesionalismo sino desde la introduccin de mecanismos de mercado y competencia en la administracin pblica.

En este contexto, para Cunill (2004) poner a la administracin pblica al servicio de la ciudadana requiere muchas reformas necesarias, una de las cuales es el perfeccionamiento de los sistemas de control, de modo que pue-da evitar la privatizacin de las decisiones pblicas (Cunill, 2004: 84). Por ello, es indudable que son imprescindibles tanto una reforma poltica que democratice el sistema poltico, como una reforma administrativa que pro-fesionalice y flexibilice la funcin pblica. La mejor estrategia para demo-cratizar la administracin pblica es convertir a la ciudadana en un sujeto directo de su control.


La democratizacin de la administracin pblica significa convertir a la ciudadana en un sujeto directo de su control: esta es nuestra primera tesis. La segunda es que la democracia en la administracin pblica es una solu-cin vlida slo si no atenta contra la eficiencia del desempeo gubernamen-tal. Para aportar realmente a la construccin de ciudadana, la democracia en la administracin debe redundar en el aumento de la eficiencia (Cunill, 2004: 44).

Para democratizar la administracin pblica segn Cunill (2004) son necesarias dos condiciones. Primero, es preciso ampliar la perspectiva que habitualmente se tiene sobre los posibles medios de control. La participa-cin ciudadana en los procesos de formacin de las decisiones pblicas o representacin social es el medio por excelencia. Pero tambin la eleccin de los servicios y la coproduccin pblica pueden constituirse en formas de control ciudadano sobre la administracin pblica. Segundo, hay que con-siderar que no hay posibilidades de propiciar una significativa democrati-zacin de la administracin pblica, si la ciudadana no puede constituirse como actor poltico que contrabalancee el poder de la burocracia y la con-trole efectivamente, tratando de fortalecer las consideraciones de equidad en sus decisiones. Adems, que no hay verdadera democratizacin de la admi-nistracin pblica si en el intento resulta lesionada su capacidad de producir bienes y servicios pblicos de calidad para todos.

Por ello, existe una contradiccin en ese sentido, debido a que cualquier intento de modernizar la administracin pblica ha de hacer frente a un dilema de compleja solucin: lograr, con economa eficiencia y eficacia, la obtencin de resultados capaces de reconciliar intereses individuales con los colectivos. Se trata de combinar la dimensin instrumental con la dimensin poltica. Pero esta combinacin segn Brugu (1996) no se obtiene a tra-vs del mercado, ya que por definicin el mercado no deja espacio para la lgica poltica, solo prevalece la lgica econmica.

La opcin es democratizar la NGP en el aparato de la administracin p-blica. Para lograrlo, en primer lugar, hay que reconocer que la gestin pblica sirve para dar expresin a una gran diversidad de objetivos en competencia y que, consecuentemente, se trata de una actividad poltica. En segundo lugar, el carcter poltico de la administracin pblica se concreta en la recupe-racin de un concepto de ciudadana que permita la expresin activa de las opiniones de los individuos, que por tanto se aparte de la pasividad que se deduce de la clientelizacin que propone el modelo consumerista. Esta expresin de la ciudadana ha de ser utilizada para generar, a travs de un discurso abierto y pluralista, la legitimidad poltica de la administracin p-blica (Brugu, 1986: 56).


Es as como se puede afirmar que la eficiencia de la gestin pblica es, esencialmente, una cuestin poltica. La administracin pblica no es una rama de la economa o de la administracin de negocios, es una ciencia pol-tica. La gestin pblica avanzar en la medida en que lo haga la democracia (Bresser-Pereira, 2004: 8).

La eleccin colectiva que legitima democrticamente la actuacin de la administracin pblica ha de ser articulada a travs de un discurso poltico. Esta eleccin se determinar mediante las instituciones pblicas o, mejor todava, debe partir de la votacin de los ciudadanos. Se propone que la NGP reconozca y exprese su dimensin poltica, que sirva para articular discursos colectivos y que sea capaz de escuchar a la ciudadana.

En este mismo orden de ideas, Garnier (2004) seala que si bien la gestin pblica demanda una alta calificacin tcnica y un conjunto de herramientas de gestin, es una funcin con un contenido eminentemente poltico. Por ello, con la bsqueda de una mayor capacidad de gestin pblica estratgica no se trata de despolitizar la poltica, sustituyndola por algn tipo de de-cisin tcnicamente ptima de asignacin o utilizacin de los recursos, sino ms bien de hacer bien la poltica, combinando la buena tcnica econmi-ca y gerencial con la consolidacin de una cultura democrtica y las prcticas institucionales correspondientes (Garnier, 2004: 134).

Al sostener la necesidad de construir nuevas formas de gestin de las polticas pblicas, o de una NGP, no se trata de caer en una nueva moda. Se trata de afirmar, que ahora hay que proceder a contratarlo todo en el sector pblico, o a descentralizarlo todo. No se trata de sustituir al mercado con el Estado, ni al Estado con el mercado. Pero tampoco se trata de encontrar una especie de punto medio que venga a funcionar como la combinacin pti-ma entre Estado y mercado. Ms bien de lo que se trata, segn Garnier, es de hacer bien la poltica para posibilitar la construccin de una NGP.

El ideal de una administracin pblica racional al servicio del inters pblico es atractivo; pero no es una vara realista para evaluar el comporta-miento de los gobiernos democrticos. No se puede eliminar la poltica de la administracin pblica: ese es un proyecto con visos autoritarios. Lo nico que podemos hacer es controlar las formas que dicha utilizacin asume y moderar su magnitud (Przeworski, 2004: 212).

Por tanto, ser necesario impulsar una administracin pblica deliberati-va, en la que la modernizacin administrativa ya no pretende concentrarse en hacer las cosas mejor, sino en lograr mejorar el entorno sobre el que se interviene. Los objetivos, se desplazan del interior al exterior de la adminis-tracin pblica. Y lo que se encuentra en el exterior es una sociedad cada vez ms fragmentada y ms polarizada, una sociedad explosivamente diversa


y que parece haber perdido su capacidad para equilibrarse (Brugu, 2004: 5). En suma, lo que se requiere es reflexionar sobre cmo construir una ad-ministracin pblica creativa e inclusiva en sus respuestas a los retos que le plantea una ciudadana ms activa, participativa, compleja y diversa.

5. A MANERA DE CONCLUSIN

La Reforma del Estado en los pases de Amrica Latina ha avanzado en las reformas de primera generacin, las cuales fueron impuestas por la gravedad de la situacin econmica, y como una receta para sanear las finanzas pbli-cas. En esta etapa, la dimensin ciudadana no fue considerada en ninguna parte del proceso. Por lo que se refiere a las reformas de segunda generacin, la dimensin ciudadana es fundamental para darle legitimidad y credibilidad a reformas que requieren de mayor grado de legitimidad, consensos y acuer-dos, para evitar su rechazo y puesta en prctica.

La dimensin ciudadana en la reforma administrativa, tanto en su versin tradicional como en la ms actual la NGP requiere de poner en el centro de la discusin a la ciudadana como insumo y como destinatario final de sus logros. La ciudadana como elemento activo de un Estado ms demo-crtico, no puede olvidarse, debido a que los actores tradicionales gobierno, organizaciones no son suficientes para recuperar la capacidad poltica y de negociacin del aparato estatal.

Los problemas esenciales del aparato pblico, los comportamientos usua-les de la burocracia, la dinmica de desenvolvimiento de las organizaciones se encuentran altamente influidas por el desarrollo histrico de la regin, por su modo de insercin en el sistema econmico mundial y por el rol peculiar desempeado por el sector pblico. Por lo que es necesario rescatar en el anlisis de la reforma administrativa la realidad de la administracin pblica latinoamericana, enfatizando la identificacin plena de la naturaleza diferenciada de aspectos centrales del aparato pblico, puntualizando sus diferencias en relacin con las organizaciones empresariales privadas, y esta-blecer sus rasgos particulares de desenvolvimiento en la regin, as como la relevancia de la dimensin ciudadana en los procesos de la propia reforma.


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JOS JUAN SNCHEZ GONZLEZ es Pro-fesor a tiempo completo en la Uni-versidad Autnoma del Estado de Mxico. Licenciado en Ciencias Po-lticas y Administracin Pblica por la Facultad de Estudios Superiores Acatln-UNAM. Maestro y Doc-tor en Administracin Pblica por la Universidad Nacional Autnoma de Mxico (UNAM). Ha obtenido el Premio Instituto Nacional de Admi-nistracin Pblica (1997) y una Men-cin Honorfica del Premio Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico (2001). Es miembro del Instituto Nacional de Administracin Pblica y Miembro de Nmero del Colegio Nacional de Ciencias Polticas y Administracin Pblica. Pertenece al Sistema Nacional de Investigadores como Investigador Nacional nivel I. Ha publicado cinco libros sobre teo-ra de la administracin pblica y la administracin pblica mexicana y es autor de ms de veinte artculos especializados en la disciplina y seis captulos en libros colectivos. E-Mail: [email protected]

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