Trabajo : Equidad e Inclusión y Los Servicios de Agua...

III CONGRESO ANUAL

"Consolidacin del modelo productivo. Propuestas para la nueva dcada"

29, 30 y 31 de agosto 2011

Trabajo: Equidad e Inclusin y Los Servicios de Agua y Cloacas El caso de Aguas Argentinas

Autores: Horacio Seillant (Consultor Asesor en la UNIREN) Entre 2002 y la rescisin del contrato de Aguas Argentinas (Marzo 2006) el autor form parte y luego coordin el Equipo Tcnico del sector Agua y Saneamiento de la Comisin de Renegociacin de Contratos de Obras y Servicios Pblicos y su continuadora la Unidad de Renegociacin y Anlisis de Contratos de Servicios Pblicos Se agradecen, con las salvedades habituales, los aportes de Emilio Lentini, Antonia Sbattella, Nstor Ortolani y Maitn Seillant y la revisin del texto efectuada por Margarita Bianconi.

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RESUMEN............................................................................................................................. 3 1 INTRODUCCIN............................................................................................................. 4 2 AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO: DERECHO HUMANO ESENCIAL......................... 4 3 ANTECEDENTES............................................................................................................ 5 4 LA DCADA DEL 90: LA PARADOJA DE LAS PRIVATIZACIONES ............................ 7 4.1 LA OPININ DE LA POBLACIN ......................................................................................... 7 4.2 LAS OFERTAS OPORTUNISTAS Y RENEGOCIACIONES INMEDIATAS...................................... 9 4.3 LOS RIESGOS CONTRACTUALES. ................................................................................... 12 4.3.1 LOS RESULTADOS DE LAS RENEGOCIACIONES ............................................................. 14 4.3.2 INCUMPLIMIENTO DE LAS OBLIGACIONES CONTRACTUALES .......................................... 15 4.3.3 ENDEUDAMIENTO ....................................................................................................... 15 4.4 EL INTERS PRIVADO SOBRE EL SOCIAL Y LA REDISTRIBUCIN REGRESIVA DEL INGRESO. 15 4.4.1 TARIFAS Y NIVELES DE INGRESO................................................................................. 16 4.4.2 INCUMPLIMIENTOS Y NIVELES DE INGRESOS ................................................................ 18 5 LA CADA DE LA CONVERTIBILIDAD. PAS EMPOBRECIDO, CONCESIONARIOS QUE PRETENDEN BLANQUEAR SU PASADO.................................................................. 19 5.1 LA CRISIS SOCIAL Y EL COMPORTAMIENTO DE LOS USUARIOS ......................................... 19 5.2 EL RIESGO EMPRESARIO............................................................................................... 23 5.2.1 EL CASO DE AGUA Y CLOACAS.................................................................................... 28 6 EL NUEVO MODELO Y SU APORTE A LA EQUIDAD.................................................. 29 7 LOS PRXIMOS 10 AOS, UN ENFOQUE DESDE LA INCLUSIN ........................... 31 8 BIBLIOGRAFA.............................................................................................................. 34

Tablas

Tabla 1 - Brecha de Cobertura segn Sector Social _______________________________________________ 5 Tabla 2 - Incidencia en la renegociacin de concesiones de infraestructura en Latinoamrica y tiempo promedio de renegociacin, 1988-2001 _______________________________________________________________ 10 Tabla 3 - Evolucin de la Tarifa de AASA - Principales Conceptos (K; CI; SUMA; CIS; CMC; CIA; CL)____ 11 Tabla 4 - Evolucin de la Rentabilidad AASA___________________________________________________ 13 Tabla 5 - Porcentaje de Cobertura por Quintil de Ingresos (Hogares) 1996/1997 ______________________ 18 Tabla 6 Costo del Servicio respecto del Ingreso Familiar________________________________________ 22 Tabla 7 - Indice de Endeudamiento___________________________________________________________ 25 Tabla 8 Estado y Resultados de la Renegociacin de los Contratos de Servicios Pblicos al 30/11/2010___ 27 Tabla 9 - Estimacin de los beneficiarios de obras ejecutadas y en ejecucin. Desde inicio AySA a 2009____ 31

Ilustraciones

Ilustracin 1 Area de Cobertura Aguas Argentinas ______________________________________________ 6 Ilustracin 2 Evolucin Apoyo a la Privatizacin de los Servicios Pblicos___________________________ 8 Ilustracin 3 - Salario Obrero vs Tarifa de AASA________________________________________________ 16 Ilustracin 4 - Transferencia de Cargos Tarifarios desde el Inicio de la Concesin a Enero 2002__________ 17 Ilustracin 5 Relacin entre Cobertura y Cumplimiento de la Meta ________________________________ 19 Ilustracin 6 - Evolucin de los Servicio Pblicos post Convertibilidad ______________________________ 21 Ilustracin 7 - Estructura de Propiedad de los Servicios de Agua y Cloacas en base a la cantidad de habitantes cubiertos (con o sin acceso al servicio) 2001 y 2011 _____________________________________________ 29 Ilustracin 8 - Evolucin de las Erogaciones del Sector Pblico en Agua y Cloacas 1980/2009 ___________30

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RESUMEN

Se evalan los ltimos 20 aos en la prestacin de los servicios de agua y cloacas y se proponen acciones para el futuro, relacionando la prestacin con el impacto ocasionado y esperado sobre la inclusin social y la distribucin del ingreso. Utilizando la tcnica del caso, se analiza en detalle la gestin de Aguas Argentinas SA y su continuadora la empresa de mayora estatal Aguas y Saneamiento Argentinos SA

Se concluye que en lo 90 existi una importante transferencia de ingresos de los usuarios al concesionario, originada en una oferta oportunista revertida con reiteradas renegociaciones contractuales por las que el Concesionario obtuvo aumentos de tarifas, perdn a los incumplimientos contractuales y otras ventajas. Postergando principalmente las necesidades de servicios de los sectores ms postergados y concentrando los aumentos de tarifas en los sectores que pagaban menos por el servicio, presumiblemente los de menor ingreso. Prevaleci el inters privado sobre el social, obteniendo el Concesionario niveles de rentabilidad sin precedentes en otros sectores de la economa, inclusive otros servicios pblicos y reduciendo riesgos al obtener modificaciones contractuales que permitan transferirlos a los usuarios.

Cada la convertibilidad y producida un fuerte reduccin en los ingresos de las familias, la mayor parte de estas tuvo seras dificultades para afrontar el pago de los servicios, cayendo en mora muchas de ellas. Mientras tanto los concesionarios pretendan que se ignoren sus incumplimientos pasados y evitar los riesgos implcitos en sus contratos y en los niveles de rentabilidad obtenidos. As mismo la paralizacin de las inversiones postergaba una vez ms las necesidades de los sectores de menores recursos. La mayora de las renegociaciones post convertibilidad de los contratos de agua y cloacas, especialmente las de empresas con accionistas mayoritarios extranjeros, finalizaron en la rescisin de los contratos. La pretensin del Estado Nacional y buen parte de los provinciales de que se cumplieran las obligaciones contractuales, la negativa a convalidar pasados y futuros incumplimientos y la necesidad social de una mayor intervencin estatal para asegurar la realizacin de inversiones largamente incumplidas fueron las principales razones. En particular, los accionistas extranjeros tuvieron el doble incentivo de poder litigar en los tribunales locales y en los arbitrajes internacionales.

En el 2003 se revierte la ausencia previa de los Estados (Nacional y Provinciales) en el financiamiento de las inversiones del sector y adems comienzan a subsidiar la operacin de los servicios. El nuevo paradigma de las inversiones, por lo menos en el AMBA, fue dirigirlas a expandir los servicios en los municipios ms postergados y, en algunos casos, utilizando la gestin y participacin comunitaria. Prevaleciendo las inversiones en expansin de cloacas y tratamientos de efluentes, aspecto que postergaron los privados.

Los ingresos de las familias han crecido en los ltimos aos y es posible plantearse nuevos objetivos respecto a la financiacin de los servicios. Es momento de analizar cual debe ser el nivel de subsidios a aplicar en los servicios, como debe instrumentarse y a donde debe dirigirse y que otras acciones, adems de aportes monetarios, deben realizar los estados para asegurar el desarrollo de los servicios. Las importantes necesidades, en los sectores, ms postergados determinan que el Estado debe subsidiar la expansin de los servicios por varias razones. En cada caso se debe analizar la conveniencia de subsidiar parcialmente la operacin y por medio de que tipo de subsidio, en este sentido se disponen de varias alternativas y se requieren estudios para la toma de una decisin adecuada.

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1 INTRODUCCIN

El objeto del presente trabajo es evaluar el impacto de los servicios de agua y cloacas durante los ltimos 20 aos sobre la distribucin del ingreso y la inclusin social y realizar propuestas para los prximos aos. Para esta evaluacin se ha analizado el caso de Aguas Argentinas, hasta la rescisin de su contrato en Marzo de 2006, y a su continuadora la empresa de mayora estatal AYSA. La evaluacin de estos casos se relaciona a lo largo del presente con otras prestadoras del servicio y empresas de servicios pblicos en general.

Primero se analiza la importancia de los servicios de agua potable y cloacas y porque se lo considera un derecho esencial, sus externalidades positivas, su influencia en el desarrollo humano y su relacin con la distribucin del ingreso y la inclusin.

Luego se realiza un breve repaso de la historia de estos servicios en Argentina desde fines del siglo XIX y hasta principios de los 90 cuando se privatizan. Objeto de este captulo es analizar como fue el comportamiento del Estado con relacin a estos servicios.

La evaluacin de la prestacin privada de los servicios se divide en dos captulos, considerando como fecha divisoria la cada de la convertibilidad. Previa a esta cada se evalan las transferencias de ingresos y el impacto en su distribucin como consecuencia de los aumentos de tarifas e incumplimientos contractuales.

En el captulo cuatro se evala el comportamiento de los usuarios y concesionarios con posterioridad a la cada de la convertibilidad y las caractersticas de los acuerdos entre el Estado y los prestadores de servicios pblicos en otros sectores y porque estos acuerdos no pudieron alcanzarse con los prestadores de agua y cloacas.

En el quinto captulo se analiza el perodo en el que ha prestado el servicio la empresa estatal y el impacto sobre los usuarios.

Finalmente, se realizan propuestas y se establecen temas de debate para la prestacin del servicio durante los prximos 10 aos.

2 AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO: DERECHO HUMANO ESENCIAL

La disponibilidad de los servicios de Agua y Cloaca constituye uno de los principales indicadores de desarrollo social. Una mayor cobertura es imprescindible para el aumento de la inclusin y mejora de la equidad. El censo del ao 2001 contabiliz un 18% de la poblacin con NBI, se incluye en esta poblacin a aquellos hogares que poseen por lo menos una de cinco caractersticas. Una de ellas es que no posean ningn tipo de retrete.

La Organizacin de Naciones Unidas Reconoce que el derecho al agua potable y el saneamiento es un derecho humano esencial para el pleno disfrute de la vida y de todos los derechos humanos1

La mortalidad infantil se haya fuertemente asociada a la falta de servicio de cloacas y agua segura. Estudios han estimado una correlacin inversa de 0,71 y 0,72 entre la mortalidad infantil y el acceso al agua potable y servicio de cloacas.2

1 ONU. Julio 2010

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Argentina tiene una buena cobertura de agua (87%) pero requiere inversiones de importancia para aumentar la cobertura de cloacas y el tratamiento de los efluentes3. Los porcentajes de cobertura para ambos servicios tienen una correlacin positiva con los niveles de ingresos. As el nivel de cobertura para el quintil de mayores ingresos supera en 2,5 veces al del quintil de menores ingresos.

La distribucin geogrfica tambin presenta signos de importante inequidad, la jurisdiccin con mayor cobertura en cloacas supera a la de menor cobertura en 4,4 veces. La falta de estos servicios se concentra en los sectores de menor instruccin y menor calificacin laboral, disminuyendo an ms las posibilidades de mejora social para estos sectores.

Tabla 1 - Brecha de Cobertura segn Sector Social

Cobertura

Indicador Mxima Mnima Brecha

Ingreso Agua 94,9% 51,9% 1,83

Cloaca 83,8% V Quintil

33,4% I Quintil

2,51

Geogrfica Agua 99,8% Chubut 73,7% Buenos Aires 1,35

Cloaca 98,1% CABA 22,3% Misiones 4,39

Actividad Agua 89,1% 83,5% 1,07

Cloaca 61,5% Ocupado

49,9% Desocupado

1,23

Calificacin Laboral Agua 94,5% 86,7% 1,09

Cloaca 81,4% Profesional

52,1% No calificada

1,56

Instruccin Agua 95,3% 84,1% 1,13

Cloaca 83,2% Universitario

Completo 45,7% Sin Instruccin

1,82

Fuente: Ingreso: Navajas 2009 en base a EGH para AMBA 1996/97; Resto: Elaboracin propia sobre datos del Censo 2001 poblacin urbana >2000

3 ANTECEDENTES

Desde sus inicios el servicio de Agua y Cloacas requiri financiamiento estatal para su expansin. Inclusive, por las dificultades de financiamiento, en 1888 el servicio se transfiere a una empresa privada4 y al poco tiempo tuvo que ser rescatado por las dificultades financieras de la empresa y tomado a su cargo por la Comisin de Aguas Corrientes. Ante las demandas

2 Tafani, R. Gaspio N. 2009 3 Censo 2001 4 Buenos Aires Water Suply and Drainage Company

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provinciales por obras, en 1900 se destina el 50% de las sumas de Lotera Nacional, que correspondan a cada provincia, a financiar obras en todo el pas.5

En la segunda mitad de la dcada del 50 el Estado redujo de manera importante los aportes a OSN6 provocando una crisis de importancia en la empresa, el gobierno nacional intent descentralizar el servicio por decreto, pero las provincias se opusieron. Por esos aos se desarroll la estructura tarifaria que casi sin cambios contina vigente en Ciudad de Buenos Aires y la mayor parte de los partidos de GBA. Continu el deterioro financiero del servicio, hasta que en 1979 la Dictadura dispuso la paralizacin de todas las obras, situacin que no se revirti con el regreso de la Democracia: La relacin entre la inversin en infraestructura sanitaria, respecto de la inversin bruta interna, se redujo durante el perodo 1981-1993 al 0,56%, en contrapartida con el 1,5% promedio anterior a 1970."7

En 1980 se descentraliz el servicio transfirindolo a las provincias, salvo la ciudad de Buenos Aires y la mayora de los partidos de GBA. OSN comienza una etapa de decadencia que concluy con la privatizacin del servicio, comprendiendo el rea detallada en la ilustracin 1.

El rea concesionada contaba con aproximadamente 9 millones de habitantes en el momento de la transferencia.8

Ilustracin 1 Area de Cobertura Aguas Argentinas

5 Regalsky A y Salerno E 2006 6 OSN: Obras Sanitarias de la Nacin 7 Fundacin Metropolitana. 2005 8 Quilmes se incorpora al rea de concesin con posterioridad a la firma del contrato.

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4 LA DCADA DEL 90: LA PARADOJA DE LAS PRIVATIZACIO NES

Algunos autores han caracterizado los resultados del proceso de privatizaciones en Latinoamrica y la opinin que a los latinoamericanos les ha merecido este proceso, como una paradoja:

Se trata de una paradoja. Por un lado, existe una evidencia analtica que muestra que la participacin privada en infraestructura ha tenido un importante impacto positivo en el desempeo de las empresas y en el bienestar de los consumidores, y que no ha generado efectos adversos significativos sobre la pobreza y la desigualdad. Pero, por el otro lado, la opinin pblica se manifiesta contraria a las privatizaciones.9

En realidad muchos de los datos que proporcionan estos autores y las evaluaciones que realizo ms adelante, muestran que la opinin de la poblacin latinoamericana se encuentra ms que fundada, especialmente cuando se trata de las empresas de aguas y cloacas.

En este captulo se analizarn estos fundamentos y el impacto sobre la equidad que han tenido estos procesos, haciendo nfasis en el caso particular de Aguas Argentinas S.A. (AASA). Se observar que la inequidad se ha expresado favoreciendo los intereses de los accionistas en desmedro de los usuarios y los no usuarios; a favor de los usuarios de mayor poder adquisitivo en perjuicio de los de menor, inclusive los accionistas extranjeros han tenido una posicin ventajosa respecto a los locales.

Estas inequidades tienen diversos orgenes: procesos de privatizacin originados en la presin de organismos internacionales y con objetivos fiscales antes que en una estrategia del Estado Nacional en pos de una gestin eficiente de los servicios, ofertas oportunistas y renegociaciones inmediatas, rentabilidades empresarias que compensaban riesgos luego no asumidos, diseo contractual en el que prevaleca el inters privado sobre el social, bajo aporte y en muchos casos negativo a la redistribucin del ingreso y una actitud empresaria, en oportunidad de la crisis 2001/2002, altamente desinteresada de la situacin social. Como se mencion, este anlisis se focalizar principalmente en las empresas de agua y saneamiento, particularmente el caso de AASA.

4.1 La Opinin de la Poblacin

En el 2003 el apoyo a las privatizaciones en Latinoamrica haba descendido al 22% desde el 46% en 1998. En Argentina, la opinin desfavorable hacia las privatizadas era an mayor que el promedio de Latinoamrica, mientras que en 1998 apoyaba a las empresas privatizadas el 32% de la poblacin en el 2003 slo lo haca el 12% (Ilustracin 2)

Inclusive antes de la cada de la convertibilidad, un estudio de IPSOS revelaba que el 60% de la poblacin estaba a favor de que las empresas sean estatales o de una mayor intervencin estatal (Valores inversos a los encuestados al inicio del proceso privatizador).10

En el caso especfico de AASA, a los largo de la renegociacin del contrato post cada de la convertibilidad, la Comisin de Renegociacin (CR) y la Unidad de Renegociacin

9 Andrs, L., Diop, M. y Guasch, J. L. 2007 10 IPSOS - Mora y Araujo, en Diario La Nacin 30/7/2011

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(UNIREN)11 recibieron importante cantidad de propuestas y opiniones de los usuarios, tanto solicitadas como espontneas, pero no se registraron opiniones favorables a la continuidad del contrato o, por lo menos, a su continuidad en las condiciones previas al 2002.

Ilustracin 2 Evolucin Apoyo a la Privatizacin de los Servicios Pblicos

0 10 20 30 40 50 60 70

BrasilVenezuela

MxicoChile

HondurasColombiaParaguay

PerEcuador

NicaraguaBolivia

GuatemalaUruguay

El SalvadorArgentina

PanamAmrica Latina

% de Apoyo

200320021998

Fuente: Latinobarmetro. 2003

Las razones del desprestigio de las privatizadas han sido varias y para el caso especfico de los servicios de agua y cloacas son interesantes las conclusiones de un estudio, para el perodo comprendido entre 1991 y 2001, acerca de la desigualdad en el acceso a los servicios de 12. Entre ellas interesan destacar:

a) Aquellas provincias/municipios con menor cobertura de agua de red y cloacas hacia 1991 no fueron las jurisdicciones que mostraron mayor incremento porcentual de cobertura durante el siguiente decenio.

b) En el caso de la provisin de red cloacal, se invirti ms en los departamentos que tenan mayor cobertura. Profundizando las disparidades entre provincias as como entre municipios.

c) La extensin de los servicios muestra poca asociacin con indicadores tradicionales de necesidad:

11La renegociacin de los contratos de servicios pblicos autorizada por la ley 25.561 estuvo a cargo de Comisin de Renegociacin de Contratos de Obras y Servicios Pblicos creada por Decreto 293/2002 y luego, a partir de Julio 2003, por su continuadora la Unidad de Renegociacin y Anlisis de Contrato de Servicios Pblicos 12 Maceira D, Kremer P, Finucane H 2007

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a mayores tasas iniciales de mortalidad infantil y mortalidad por enfermedades infecciosas, menor fue el incremento en la cobertura de red cloacal

en el caso de la falta de cobertura formal de salud y NBI como indicadores de necesidad, se observa que estos factores tampoco parecen haber influido en la definicin de dnde se incrementaran estos servicios

d) Respecto a qu servicios se privatizaron concluye que a mayor necesidad en la jurisdiccin, existi mayor concentracin de los servicios en manos privadas

e) En el caso de provisin de agua, los resultados hallados revelan que no existe relacin entre la concesin al sector privado y el incremento en la inversin en redes de agua

f) Respecto a la extensin de la red cloacal provincial, a mayor presencia privada, menor result el incremento en la cobertura de la poblacin. Ello sugerira que la mayor parte de la inversin en cloacas sigui en manos del sector pblico, an despus del proceso de privatizacin.

Estas conclusiones estn perfectamente en lnea con las disparidades sealadas en la cobertura de los servicios en el ao 2001, particularmente para cloacas. En realidad no parece que los objetivos de este proceso hubiesen estado guiados por el inters social: no se realiz un debate social y parlamentario en torno a objetivos y caractersticas de la transferencia a privados, el Marco Regulatorio fue aprobado por Decreto y el Ente de Control entr en funciones en simultneo con el inicio de la Concesin.

4.2 Las Ofertas Oportunistas y Renegociaciones Inmediatas

Buena parte de las ofertas en las licitaciones de servicios pblicos fueron oportunistas, prueba de esto es que al poco tiempo de las mismas los adjudicatarios solicitaban la renegociacin del contrato. Los gobiernos tienen serias dificultades para rechazar ofertas oportunistas y fuertes limitaciones para ser exitosos en las renegociaciones, debido a la asimetra de la informacin y la presin respecto del abandono del servicio que ejercen los privados. Cuanto ms esencial es el servicio ms fuerte es la presin.13

Entre 1988 y 2001 del anlisis de ms de 1000 concesiones en Latinoamrica se concluy que el 51% de ellas tuvieron algn tipo de renegociacin y que las mismas comenzaron como promedio a los 2,1 aos de iniciada la concesin. El rcord en este aspecto lo tiene el sector de agua y cloacas que present renegociaciones en el 81% de los contratos, en promedio a los 1,7 aos de iniciados los contratos.

Los resultados de estas negociaciones fueron por lo general fuertemente desfavorables a los usuarios y la poblacin en general. Postergacin de metas; aumentos de tarifas; reduccin de obligaciones; transferencias de riesgos a los usuarios y al Estado, reducciones de canon y aumentos en la base de capital fueron las principales consecuencias.14

13 Guasch, J. L 2004 y Ducci J. 2007 14 Guasch, J. L. 2004

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Tabla 2 - Incidencia en la renegociacin de concesiones de infraestructura en Latinoamrica y tiempo promedio de renegociacin, 1988-2001

Concesiones Renegociadas

Tiempo Promedio (1)

Todos los Sectores 51% 2,1 aos

Electricidad 22% 2,3 aos

Transporte 65% 3,1 aos

Agua y saneamiento 81% 1,7 aos

Fuente: Guasch, J. L. 2004, actualizado en Andrs, L., Diop, M. y Guasch, J. L. 2007 Nota: El tiempo promedio de renegociacin fue calculado entre el momento en que la concesin fue otorgada y la fecha en que ocurri la primera renegociacin del contrato.

En el mbito nacional las renegociaciones antes del 2002 fueron varias: Corredores viales; Ferrocarriles de cargas; Ferrocarriles de pasajeros; Telecomunicaciones y las correspondientes a AASA que ms adelante se detallan.

En lo que respecta a ofertas oportunistas, en el caso de los servicios de agua, se pueden dar ejemplos variados. Azurix (Enron) ofreci por la Concesin de una importante zona de la Provincia de Buenos Aires $ 438 millones en concepto de canon anticipado, casi triplic lo ofrecido por el segundo; esta misma empresas asociada a Saur International se adjudic OSN de Mendoza ofertando $ 133 millones por el 50% del paquete accionario, super en ms del 100% al segundo oferente; AASA gan la licitacin de gran parte del AMBA al ofrecer la menor tarifa (27% menos que la vigente a ese momento).

Los conflictos entre Azurix y el gobierno de la Provincia de Buenos Aires y los incumplimientos de las obligaciones contractuales ocasionaron la rescisin del contrato a menos de 3 aos de iniciada la concesin. En el caso de OSN-Mendoza se dilat la entrega de la Concesin al consorcio ganador, como consecuencia de las pretensiones de este ltimo respecto a capitalizar el precio pagado por las acciones, pretensiones que fueron satisfechas pero con la renuncia expresa a cualquier compensacin futura tarifaria o de otro tipo por ese precio pagado.

AASA no fue la excepcin, las renegociaciones y cambios tarifarios licuaron rpidamente las ventajas de su oferta. A pesar de la prohibicin expresa en el contrato de aumentar la tarifa durante los primeros 10 aos de la Concesin, los aumentos tarifarios fueron rutinarios y con diversas excusas. La Tabla que sigue resume los mismos y sus consecuencias

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Tabla 3 - Evolucin de la Tarifa de AASA - Principales Conceptos (K; CI; SUMA; CIS; CMC; CIA; CL)

Fecha Documento K Var. K CI Agua

CI Cloaca

SUMA CIS CMC CIA CL Residenc.

Razn

01/05/1993 Oferta y R.T. 0,7310 325 460 30 m3

30/06/1994 R. ET 81/94 0,8300 13,5% 450 670 Incorporar Villas no previstas y adelantamiento de metas

15/12/1995 R. ET 183/95 -14,59% Componente

Red

Reduccin de Aportes Patronales

01/11/1997 D. 1167/97 Eliminado 2,01 4,00 Reemplazo del CI

01/05/1998 R. ET 34/98 0,8434 Recusada por AASA, no implementada

01/05/1998 R. ET 102/98 0,8741 5,31% 2,12 4,21 Contempla D. 1196/98 con relacin a la Alzada presentada por AASA

01/12/1998 R. SRN y DS 601

3,16

01/01/2001 Acta 9/1/01 0,9169 4,90% 3,32 4,419 0,43 0,25 20 m3

01/01/2002 Acta 9/1/01 0,9572 4,40% 3,46 4,613 0,45 0,26

1/07/2002 Acta 9/1/01 10 m3

Revisin primer quinquenio y 2 PMES, eliminacin del Cargo por renovacin de Conexiones y medidores, establecimiento de una Tarifa Social originada en descuentos por $4M. La reduccin a 10 m3 para el clculo del consumo libre se encuentra condicionada a que la empresa presente el Nuevo Rgimen Tarifario

Fuente: Informe de Cierre de Fase II Comisin de Renegociacin

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A solo 8 meses de iniciada la concesin, AASA solicit una revisin extraordinaria de tarifa aduciendo prdidas operativas no previstas, a pesar de que se encontraba prohibido contractualmente disminuir los riesgos asumidos por el concesionario15. El 30/6/94 el ETOSS16 autoriza un aumento de tarifa del 13,5% y del Cargo de Infraestructura en aproximadamente 40%. AASA concluy su primera renegociacin contractual en un plazo inferior al que tuvieron como promedio las restantes concesiones de agua en Latinoamrica (Ver Tabla 2). El aumento otorgado estaba condicionado al cumplimiento de las obras, pero se inicia una metodologa que se repetira en reiteradas oportunidades que consista en prometer obras adicionales a cambio de aumentos tarifarios inmediatos, para luego no realizar las obras. La Auditora General de La Nacin,17 tres aos despus de otorgado el aumento, verificaba atrasos sustnciales en las obras que lo haban justificado y que el Concesionario era reticente a informar sobre el avance de las obras. De cualquier manera el aumento continu vigente.

Ms llamativo son los considerandos del Decreto 1167/97 sobre el que se basan varios cambios contractuales (alguno se tratan en los prximos ttulos) entre ellos el reemplazo de los parmetros para revisiones tarifarias por modificaciones de costo: mientras en el contrato estas se originaban ante cambios en los precios internos ahora se realizaban a partir de los cambios en la inflacin de Estados Unidos, con el argumento de que la situacin econmica local se encontraba estable. 18 De esta manera se empezaron a autorizar revisiones tarifarias sobre la base de parmetros externos.

4.3 Los Riesgos Contractuales.

La tasa de rentabilidad de una empresa est asociada a los riesgos que enfrenta. Ex ante se evala la conveniencia de un proyecto en funcin del costo de oportunidad del capital y los riesgos asociados al proyecto. En el clculo de la tasa de retorno del proyecto se consideran estos riesgos y uno de los mtodos ms usuales para el clculo de aquella es el denominado WACC (weighted average cost of capital).

En el clculo del WACC se consideran, adems de la tasa de rentabilidad libre de riesgo, los riesgos: de mercado, cambiario y poltico o pas. En el caso de los Servicios Pblicos estos riesgos se encuentran explcitos o implcitos en las condiciones contractuales. Se supone entonces que los oferentes, en las concesiones de servicios pblicos, ex ante han evaluado los riesgos y los han incluido en las condiciones que han ofrecido en la licitacin correspondiente.

Se ha sealado que la gran mayora de los concesionarios han presionado y logrado renegociaciones de sus contratos con el propsito de mejorar sus condiciones de rentabilidad y/o disminuir sus riesgos. Una forma de medir el xito de estas gestiones es evaluar comparativamente la rentabilidad de las concesiones.

La Comisin de Renegociacin (Actualmente UNIREN)19 realiz un detallado anlisis de la rentabilidad de AASA hasta el 31/12/2001, sus conclusiones fueron estas:

15 Azpiazu D. 2004 16 Resolucin 81/94 17 AGN Informe 30/4/97 18 Considerando del Decreto 1167/97 19 Comisin de Renegociacin Informe de Cierre de Fase II

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Tabla 4 - Evolucin de la Rentabilidad AASA

Ejercicio Cerrado al 31/12 R.N./P.N. (Promedio)

1994 23%

1995 34%

1996 28%

1997 23%

1998 13%

1999 20%

2000 23%

2001 18%

Fuente: Informe de Cierre de Fase II, Comisin de Renegociacin

El ROE (Rentabilidad sobre Patrimonio Neto) sectorial de la Inversin Extranjera Directa en los Servicios de Electricidad, Gas y Agua alcanz mximos del 10% y mnimos de 7% durante los aos previos al 2001, en valores similares se encuentra el ROE Global de la Inversin Extranjera Privada no Financiera20, mientras el de AASA tuvo un promedio del 23% y la rentabilidad sobre ventas en 13%21.

Polanski ha realizado clculos comparativos de Tasa Interna de Retorno (TIR) para diversos servicios pblicos privatizados y si bien metodolgicamente el clculo puede ser cuestionado tiene la ventaja de que es homogneo para todos los sectores. La TIR del total de las empresas evaluadas fue del 7%, la mayor TIR se observ en el de Agua y Cloacas 13,45%, muy por encima del resto (Energa elctrica, Gas Natural y Telecomunicaciones) 22

Azpiazu y Schorr llegan en trminos comparativos a conclusiones similares, para el perodo 1993/1999, la rentabilidad sobre ventas de las privatizadas fue del 10,8%, En las empresas no vinculadas a las privatizaciones (en esta categora excluyen a las privatizadas y a las accionistas de las mismas) dicho indicador fue del 1,6%. Para el perodo 1994/1999 estiman la rentabilidad de los principales sectores privatizados (Gas, Energa Elctrica, Telecomunicaciones y Agua) en: sobre ventas 12,3% y sobre Patrimonio Neto 15,4%, mientras que para el sector de agua y cloacas la sitan 13,7% y 23,3% respectivamente.23

En los clculos previos de rentabilidad no se considera el honorario del operador (Management Fee), que analizando sus contraprestaciones se trata ms de un dividendo que de la retribucin por un servicio. Para el caso de AASA si se agrega el Honorario del Operador, al 31/12/2001, la TIR obtenida por los accionistas era del 30% anual.24 Tampoco se ha considerado el impacto en la rentabilidad de las subcontrataciones a empresas del mismo grupo, las cuales fueron importantes.

20 Direccin Nacional de Cuentas Internacionales. Ministerio de Economa y Produccin. 1999 21 Lentini, E. 2007 22 Polanski, M. La metodologa empleada toma los flujos reales hasta el 2001 y hasta el ao 2015. Calcula la tasa interna de retorno, considerando el recupero del capital reinvertido al final de ese ao y la salida del negocio con la realizacin del patrimonio a su valor contable.

23 Azpiazu, D, Schorr, M. 2001 24 UNIREN. Informe de Cierre de Fase III

14

En los 90 los servicios pblicos privatizados tuvieron rentabilidades superiores al del resto de la economa y de las inversiones directas extranjeras. En el caso de AASA la rentabilidad super holgadamente el promedio de las privatizadas. Entendiendo que la rentabilidad obtenida por el resto de los sectores puede aproximarse al costo de oportunidad de la inversin realizada por los accionistas en AASA, es evidente que la rentabilidad obtenida super largamente el costo de oportunidad, que adems constituye un referente de la rentabilidad justa y razonable.

Precisamente los Marcos Regulatorios de los servicios y, en particular, el correspondiente al contrato de AASA establecen como uno de los principios tarifarios que la tarifa permita obtener una rentabilidad justa y razonable sobre los capitales invertidos.

Cules son las razones que le permitieron obtener a AASA una rentabilidad tan superior a su costo de oportunidad? Una primera respuesta sera una gestin eficiente. AASA realiz mejoras de eficiencias en la prestacin del servicio pero es lgico pensar que estas mejoras estaban previstas en las proyecciones en el momento de la oferta. Por lo tanto, para analizar las causas de una rentabilidad tan superior a la del mercado debemos detenernos en las particularidades de la prestacin de AASA:

AASA presion y logr varias renegociaciones contractuales, que le implicaron reduccin de riesgo y subas de tarifas.

Incumpli de manera importante sus obligaciones.

Adopt una poltica de endeudamiento altamente riesgosa.

4.3.1 Los resultados de las Renegociaciones

En ttulos previos se han enumerado los reiterados aumentos de tarifas otorgados a AASA bajo el argumento de mayores inversiones que luego no se realizaban (Inclusive no entregaba la informacin para su control). Pero adems estas renegociaciones implicaron modificaciones de los riesgos asumidos por AASA en oportunidad de la licitacin. Como ejemplo basta considerar el Decreto 1167/97 que modific varios aspectos tarifarios, entre ellos cre el cargo SUMA destinado a reemplazar el Cargo de Infraestructura y a financiar mayores obligaciones de inversin en saneamiento.

El Cargo de Infraestructura tena como objeto trasladar a los nuevos usuarios el costo de la red domiciliara y el de conexin. Como se ha indicado los nuevos usuarios, en su gran mayora, pertenecen a los segmentos de menores ingresos y, por lo tanto, un cargo de este tipo, con valores sumamente elevados, tena un riesgo de cobrabilidad muy superior al de la tarifa general. Mientras el SUMA, un cargo fijo, qued en cabeza de todos los usuarios y se agreg a la tarifa general. De esta manera AASA logr una reduccin importante del riesgo de cobranza, un riesgo tpico del prestador. De las constancias disponibles sobre la forma en que se calcul el SUMA no surge que se haya considerado una menor tarifa como consecuencia de la reduccin del riesgo de cobrabilidad. Tambin tuvo un impacto sobre la distribucin del costo del servicio entre los usuarios que se trata ms adelante.

Otra consecuencia sobre la rentabilidad del SUMA es que al ser considerado por AASA como un ingreso tarifario ms y no como lo que era, un cargo especfico destinado a cumplir con determinadas inversiones, los ingresos generados pasaron a incrementar la rentabilidad y los egresos (las obras) se activaban generando futuros derechos ante el caso de una rescisin del contrato. Por supuesto, el impacto de la rentabilidad era an mayor si las obras no se

15

realizaban, dado que con este nuevo mecanismo AASA cobraba el recupero de las obras aunque no las realizase25.

Tambin es llamativa la Resolucin 183/95 que, previamente a la eliminacin del Cargo de Infraestructura y ante la reduccin de las Cargas patronales, le aplic una reduccin tarifaria a AASA pero, en lugar de hacerlo sobre todos los cargos tarifarios, slo se aplic al Cargo de Infraestructura que era el de mayor riesgo de cobrabilidad.

4.3.2 Incumplimiento de las Obligaciones Contractuales

Los incumplimientos de las obligaciones contractuales impacta positivamente en la rentabilidad porque incluso si se aplican castigos monetarios puede dilatarse su pago y muchas veces el castigo es inferior al beneficio.

AASA incumpli su contrato de manera reiterada e importante, la CR inform seis incumplimientos que otorgaban al concedente el derecho de rescindir el contrato por culpa del Concesionario26. El incumplimiento de las obligaciones de expansin aporta mejoras en la rentabilidad en diversos sentidos, las caractersticas de los regmenes tarifarios potencian estas mejoras.

Hasta el ao 2001 AASA haba alcanzado slo el 79% de sus metas de cobertura de agua, 63% de alcantarillado y 7% del tratamiento de los efluentes cloacales. En este ltimo incumplimiento pueden verse claramente el efecto sobre la rentabilidad y los riesgos del incumplimiento. Las inversiones en tratamientos de efluentes cloacales requieren montos de importancia, no realizarla disminuye la exposicin financiera y sus riesgos asociados y, como en el caso de AASA el tratamiento no tena tarifa asociada, al no realizar las obras, adems de reducir los costos de capital y operativos, no perda ingresos.

4.3.3 Endeudamiento

Al 31/12/01 el ndice de endeudamiento de AASA era 2,07, un ndice elevado sobre todo teniendo en cuenta que la moneda predominante era el dlar. Este endeudamiento, por supuesto, fue menos costoso que si se hubiese tomado en pesos o con los propios accionistas, sin embargo implicaba asumir un importante riesgo cambiario y financiero. La actitud de AASA respecto a este riesgo se trata ms adelante

4.4 El Inters Privado Sobre el Social y la Redistribucin Regresiva del Ingreso

Durante los aos 90 es notoria la transferencia de ingresos a las empresas de servicios pblicos como consecuencia de la combinacin de aumentos de tarifas, cada en los salarios nominales y estabilidad o baja del resto de los precios de la economa.

Diversos estudios han sealado la inequidad distributiva originada en el proceso privatizador como consecuencia de la concentracin econmica, distorsin de la estructura de precios, rentabilidades relativas, impacto en el mercado laboral, el aumento de la proporcin de

25 Ver para mayor detalle: Informe Preliminar de Cierre de Fase II. CR 26 Informe Preliminar de Cierre de Fase II. Comisin de Renegociacin

16

ingresos de los sectores de menores recursos captado por las empresas de servicios pblicos.27 En este ttulo se trata un aspecto particular del impacto en la distribucin del ingreso y la calidad de vida, las consecuencias de los cambios en la estructura tarifaria y de los incumplimientos.

En el caso de AASA, como se dijo, la rentabilidad que obtuvo antes del 2001 por encima de cualquier comparacin fue consecuencia de importantes aumentos de tarifas e incumplimientos, pero estos a su vez afectaron especialmente a los sectores de menores recursos de la poblacin.

4.4.1 Tarifas y Niveles de Ingreso

Desde el inicio de la concesin (Mayo 1993) y hasta Enero de 2002 la tarifa promedio de AASA haba aumentado 62% (Incluido IVA), mientras el salario obrero haba decrecido ms del 5%. Recin en abril de 2005 el salario haba aumentado en porcentajes similares a la tarifa, aunque el porcentaje de la poblacin con problemas laborales era superior a Mayo de 1993. Slo a fines de 2005 se logran niveles de desocupacin similares a los del inicio de la Concesin y recin a principios de 2008 se alcanzaron valores semejantes en la subocupacin.

Ilustracin 3 - Salario Obrero vs Tarifa de AASA

Evolucin Salario Obrero y Tarifa AASA (incluido IV A)

0

20

40

60

80

100

120

140

160

180

Abr-93 Abr-94 Abr-95 Abr-96 Abr-97 Abr-98 Abr-99 Abr-00 Abr-01 Abr-02 Abr-03 Abr-04 Abr-05

Fecha

Abr

199

3 =

100

Tarifa Residencial Promedio Indice del Salario Obrero

Sin embargo, el incremento del 62% slo es un promedio originado en un fuerte cambio en la estructura tarifaria que afect de manera diferente a las familias.

A la mayora de los usuarios residenciales se les factura sobre consumo estimado (aproximadamente el 90%) y, por lo tanto, pagan una tarifa fija. En el principio de la concesin esta tarifa fija estaba relacionada solamente con las caractersticas y ubicacin de la vivienda pagando ms aqullos que, en teora, tenan condiciones ms ventajosas28. Sin entrar 27 Azpiazu, D. y Schorr, M. 2001 y Arza C. 2002 28 La tarifa es funcin de la superficie del terreno y construida, antigedad y calidad de la vivienda y ubicacin

17

en mayores detalles acerca de si los indicadores de la caracterstica de la vivienda se mantienen actualizados y son adems representativos de lo que se pretende medir, la tarifa as diseada guarda una relacin con la riqueza del ocupante de la vivienda o por lo menos de la riqueza que representa esa unidad.

Se seal que a partir 1997 se reemplaza el Cargo de Infraestructura por un cargo idntico para todos los usuarios (SU) y obligaciones incrementales de inversin justifican otro cargo de iguales caractersticas denominado (MA); adems se aplicaron otros cargo fijos (CMC y CIA). Por otra parte, hubo una fuerte reduccin del costo del servicio para los usuarios que se incorporaban al servicio, al eliminarse el Cargo de Infraestructura y ser reemplazado por un cargo menor. Las transferencias del monto de la tarifa entre usuarios originadas en estos cambios se esquematizan en la siguiente ilustracin:

Ilustracin 4 - Transferencia de Cargos Tarifarios desde el Inicio de la Concesin a Enero 2002

-75 %

Mxima tarifa

Mnima tarifa

177 %

62%44 %

Usuarios viejos

Usuarios nuevos

-75 %

Mxima tarifa

Mnima tarifa

177 %

62%44 %

Usuarios viejos

Usuarios nuevos

Fuente: Informe Sobre el Proyecto de Acta Acuerdo. UNIREN.

Si bien existi un beneficio para los usuarios nuevos, que como se ha visto se corresponden con los segmentos sociales de menores recursos, al dividirse en partes iguales entre todos los usuarios esta carga y otras, aqullos que pagaban tarifas menores vieron incrementado el costo del servicio en porcentajes muy superiores a los que pagaban la tarifa mxima (177% los primeros contra 44% los segundos). Por las caractersticas de la tarifa del servicio es presumible que los sectores de menores recursos fueron entonces los ms afectados. Debe sealarse que el aumentos promedio del 62%, ocurrido entre el inicio del contrato y el 1/1/2002, slo en una pequea proporcin estuvo destinado a cubrir la reduccin del cargo de infraestructura. Por otra parte como una manera de observar la despareja distribucin de la carga, el IPC para el mismo perodo determin un incremento del rubro Agua y Servicios Sanitarios de 89%.

18

Estos aumentos potenciaron su impacto en los sectores de menores recursos al producirse simultneamente con una redistribucin regresiva de los ingresos. En el mismo perodo29, los sectores de medios y bajos ingresos sufrieron prdidas en sus ingresos nominales de entre 15 y 20%, respectivamente, esto sin contar el incremento de hogares sin ingresos.

4.4.2 Incumplimientos y Niveles de Ingresos

Ya se ha tratado la relacin existente entre la cobertura de los servicios de agua y cloacas y el nivel de instruccin y calificacin laboral. Por supuesto esta relacin se verifica cuando se compara el nivel de ingresos y la cobertura de estos servicios.

La tabla 5 indica cul era el nivel de cobertura, para cada quintil de ingresos, en los primeros aos de la concesin. La relacin es directa: a menor ingreso, menor cobertura en ambos servicios.

Tabla 5 - Porcentaje de Cobertura por Quintil de Ingresos (Hogares) 1996/1997

Quintil Agua Cloaca

1 51,9 27,0

2 70,5 45,5

3 78,4 58,1

4 85,3 72,5

5 94,9 87,4

Fuente: Navajas F. 1999, elaborado en base a datos del INDEC

Del anlisis de los cumplimientos por municipios surge que cuanto menor era la cobertura de los servicios menor fue el cumplimiento de las metas de expansin. En aquellas regiones con ms dficit de cobertura, AASA fue ms incumplidora. En la Ilustracin que sigue se compara para cada partido el porcentaje de cobertura que se registraba al inicio de la concesin y el porcentaje alcanzado en la meta de expansin de cada servicio y las relaciones determinadas entre las variables.

Aunque pueden existir razones tcnicas por las cuales AASA eligi incumplir las metas en unas zonas ms que en otras, desde el punto de vista econmico las ventajas para AASA de incumplir las metas en los sectores de menores recursos son evidentes.

La tarifa de agua y cloaca tiene un fuerte subsidio cruzado entre zonas, el coeficiente Z que determina este subsidio varia entre 0,8 y 3,5, a iguales caractersticas de vivienda, dependiendo de la ubicacin de sta, un usuario puede pagar ms de 4 veces que otro (Este subsidio de redujo con la incorporacin de cargos fijos). El mayor incumplimiento en las metas para la expansin de los servicios de agua se observ en los partidos de Almirante Brown y Morn (slo se cumpli el 53%) y en cloacas Tigre, Alte. Brown y Lans (9%, 24% y 36% respectivamente)30. Los coeficientes Z mximos de estos partidos son: Almirante

29 No se consideran los datos de fines de 2001 o principios de 2002 para aislar el perodo del pico de la crisis 30Lentini, E., 2007

19

Brown 1,8; Lans 1,8; Morn: 2; Tigre 1,6. Es decir los mayores incumplimientos se observaron en partidos de bajo coeficiente Z.

Ilustracin 5 Relacin entre Cobertura y Cumplimiento de la Meta

0

20

40

60

80

100

120

0 20 40 60 80 100 120

% de Cobertura al Inicio

% d

e la

Met

a A

lcan

zado

Agua

Cloacas

Polinmica (Agua)

Logartmica (Cloacas)

Elaboracin propia sobre datos de Lentini, E., 2007. Las metas alcanzadas estn referidas al ao 2004, y % de Cobertura al Inicio se corresponde con el inicio de la Concesin.

Debe sealarse que adems la tarifa est determinada por el coeficiente E que, segn la calidad de la vivienda, determina subsidios cruzados en magnitud similar al Z y, por lo tanto, la combinacin de ambos coeficientes potencia la diferencia del monto de la factura entre zonas y edificaciones de diferente valor inmobiliario. Una conexin a una edificacin de mayor calidad y con mejor ubicacin producir mayores ingresos que aquella realizada en zonas desfavorecidas y/o viviendas modestas.

5 LA CADA DE LA CONVERTIBILIDAD. PAS EMPOBRECIDO,

CONCESIONARIOS QUE PRETENDEN BLANQUEAR SU PASADO

5.1 La Crisis Social y el Comportamiento de los Usuarios

Sin el propsito de describir la crisis del 2001, pero pretendiendo dar un contexto a la etapa que se describe en este captulo se detallan algunos indicadores: entre los primeros trimestres del 2002 y 1998 el PBI haba cado 20%; en el peor momento de la crisis ms del 40% de la poblacin activa se encontraba desocupada o subocupada, en el ltimo ao el salario nominal haba cado 12%, el 23% de la poblacin se encontraba en la indigencia y el 50% en la pobreza. Estando determinada la lnea de pobreza por el monto requerido para satisfacer las necesidades alimentarias y no alimentarios esenciales de un grupo familiar, era claro que a

20

principios del ao 2002 el 50% de la poblacin tena dificultades para afrontar el costo de los servicios pblicos a los valores del 2001, menos an poda afrontar un aumento de tarifas.

Se haba roto la cadena de pagos y el Estado argentino declaraba el default de buena parte de su deuda. Considerando la magnitud del impacto social y la crisis fiscal el Estado no poda subsidiar a todos los sectores involucrados, menos an a las empresas de servicios pblicos. Sin embargo, en los primeros meses del ao 2002, como consecuencia de la pesificacin asimtrica de los dbitos y crditos bancarios, el Estado Nacional realiz un subsidio de gran importancia a las empresas y particulares endeudados en dlares en el sistema bancario local, aunque claro est no lo hizo desembolsando efectivo sino impidiendo que los ahorristas retiren sus depsito y luego pagndoselos con deuda pblica.

Las dificultades de la poblacin para el pago de los servicios pblicos se manifestaron de diferentes maneras segn el servicio: Incremento importante de la morosidad en el pago del servicio de agua; moderada cada del consumo y aumento de la morosidad en electricidad y gas, en este ltimo servicio adems se redujeron los abonados; cada en el consumo, aumento de la morosidad y gran reduccin de los abonados en telecomunicaciones; fuertes cadas en el uso y evasin gris o total en el transporte de pasajeros (La evasin gris se refiere a pagar un pasaje menor al que corresponde).31

Diversos estudios concluyen que la demanda de agua tiene una baja elasticidad precio y esta inelasticidad tambin se puede observar respecto del nivel de actividad y del ingreso disponible de las personas.32

En el caso de AASA poco importa, en todo caso, la elasticidad precio de la demanda del servicio, debido a que a la gran mayora de los usuarios no se les factura en funcin de su consumo sino por medio de un valor fijo. Por lo tanto, ante un aumento de la tarifa no tienen posibilidades de ajustar el presupuesto dedicado al servicio reduciendo el consumo. Pero aunque no hubo aumento de tarifaso, el incremento de precios de bienes esenciales despus de la devaluacin redujo el ingreso disponible para el pago de los servicios.

Tambin se observa, en el caso del agua, una baja elasticidad respecto al nivel de la actividad productiva. En el perodo 2001 / 2009 el PBI creci a una tasa anual del 4,9%, los servicios pblicos lo hicieron al 10,0% y el agua entregada por AASA y luego por AYSA33 al 2,2%. Aunque los consumos residenciales son el principal componente de la demanda de agua tambin se abastece a otros sectores, sin embargo la tasa de crecimiento del volumen de agua fue slo levemente superior al crecimiento vegetativo de la poblacin en el rea atendida (Ilustracin 6).

La inelasticidad del consumo de agua respecto del nivel de actividad no slo se puede observar en la etapa de crecimiento, en el ao 2002 cuando los servicios en general caan acompaando la actividad econmica, el consumo de agua se mantena constante.

Cmo reacciona entonces el usuario de agua cuando sube la tarifa o su ingreso disponible disminuye? En general demora los pagos o directamente no lo hace. En el citado estudio de Foster se indica que el 70% de los usuarios del primer quintil de ingresos informaba haber

31 Foster, V. Abril 2003 32 Arza, C. 2003 33 AYSA: Agua y Saneamientos Argentinos SA, empresa de mayora estatal continuadora del servicio prestado por AASA a partir de la rescisin del contrato en Marzo 2006

21

cado en morosidad, el resto de los quintiles tambin informaba morosidad pero de manera decreciente respecto del nivel de ingreso. Aunque el comportamiento de la morosidad por quintil es similar al de electricidad, en esta ltima fueron muy superiores los porcentajes de usuarios que informaban haber reducido el consumo o desconectado del servicio directamente.

Ilustracin 6 - Evolucin de los Servicio Pblicos post Convertibilidad

0

50

100

150

200

250

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Indi

cado

r S

int

tico

Ser

vici

os P

blic

os 2

001

= 10

0

Agua entregadapor AASA/AYSA

Servicios Pblicos Nivel general

Fuente Indec

En el caso particular de AASA, inclusive antes de la cada de la convertibilidad, se observ un fuerte aumento de la morosidad, en el ao 1998 el 92% de los usuarios pagaban dentro de los 12 meses de emitida la factura, en el ao 2001 ese porcentaje haba cado al 82%.34

Por otra parte, el achatamiento de la escala tarifaria determinaba que los usuarios de menores ingresos tuvieran que dedicar por lo menos el 9% del ingreso del grupo familiar para el pago del servicio. En el mejor de los casos, desde el punto de vista distributivo (ver supuesto al pie de la tabla 6), el 10% de los usuarios ms pobres dedicaban el 9% de su ingreso familiar al pago del servicio y el 10% ms rico el 1,3%.

Una referencia habitual en el clculo de la tarifa de agua y cloacas, sostenida por la Organizacin Mundial de la Salud y adoptada para el diseo de subsidios, es que el valor total del servicio no supere el 5% del ingreso familiar. En el caso de AASA la tarifa mnima era casi el 10% del ingreso familiar del primer decil (a Mayo 2002) y adems no exista ninguna garanta que los sectores de menores ingresos pagaran las tarifas menores.

La aceleracin en la cada de los ingresos de la poblacin en la post-devaluacin y las ya elevadas tarifas de AASA, determinaron la inviabilidad de implementar cualquier aumento

34 Informe de Cierre de Fase II. Comisin de Renegociacin

22

tarifario. Inclusive si el Estado hubiese tenido capacidad fiscal para subsidiar a los usuarios, estando el 50% de la poblacin por debajo de la lnea de pobreza su implementacin era imposible.

Tabla 6 Costo del Servicio respecto del Ingreso Familiar

Decil

1 Promedio 10

Costo Mensual del Servicio 9,78 17,22 43,28

Ingreso Familiar 108,58 914,99 3.416,47

Costo del Servicios / Ingreso 9,0% 1,9% 1,3%

Fuente: Informe de Cierre de Fase II. Comisin de Renegociacin. INDEC valores a Mayo 2002. Se supone que los usuarios de menores ingresos pagan la menor tarifa y los de mayor ingreso el monto promedio del 10% de usuarios que pagan el mximo valor por el servicio

Un caso paradjico fue la Tarifa Social implementada en el rea de Concesin, diseada en el 2001 sobre la base de la cantidad de hogares por debajo de la lnea de pobreza existentes en ese momento y con el propsito de que la tarifa de agua ms cloaca no supere el 4% del ingreso familiar. Se dedic a este subsidio un presupuesto de $4.000.000 anuales originados en la tarifa que pagaban todos los usuarios, sin embargo recin en el ao 2004 se otorgaron tantos mdulos (valor unitario de la tarifa social por usuario y servicio) como el presupuesto permita, a pesar que la poblacin debajo de la lnea de pobreza haba aumentado fuertemente respecto al 2001.

La metodologa para el otorgamiento de este subsidio se encontraba diseada adecuadamente, la identificacin de los casos se realizaba en el municipio y la poblacin meta superaba ampliamente la cantidad de mdulos disponibles. En aquella oportunidad consult a los representantes de algunos municipios acerca de por qu no se otorgaban estos mdulos, la respuesta fue que se encontraban desbordados por las demandas de subsidios (en general, no slo de agua), no contaban con infraestructura y personal adecuado y suficiente para responder a estas demandas y que el otorgamiento de este subsidio de $4 mensuales como mximo (el correspondiente a agua ms cloaca) resultaba mucho ms complejo que un plan Jefas y Jefes de Hogar por $150 mensuales.35

Estas y otras evaluaciones realizadas en aquellos aos demostraban lo difcil que era subsidiar a la demanda. Las razones eran varias: Las privatizaciones de los servicios pblicos haban sido diseadas con un importante descuido de los aspectos sociales (en realidad no haba sido el inters social el que las motorizaba), por lo tanto no existan en las empresas o entes de control estudios y bases de datos que permitiesen una rpida implementacin de algn mecanismo de tarifa social, parmetros que s se disponan como el nivel de consumo (electricidad o gas) eran poco representativos de la situacin social de los usuarios. En el caso del agua era inaplicable por la baja cantidad de usuarios con medicin de consumo.

El Plan Jefes y Jefas tena bajo error de inclusin (Beneficiarios que no corresponden que los sean) pero su monto era escaso como para pretender que adems pudiese cubrir las 35 Seillant, H. 2005

23

necesidades de pago de los servicios pblicos y an menos si se decida aplicar algn aumento de tarifas por mdico que fuera.

En el caso de agua y cloacas, hay quienes consideran que un subsidio a la demanda es ms justo si se destina a reducir o eliminar los costos de acceso al servicio.36 Pero, en el caso de AASA, esta dej de hacer inversiones en expansin y, por lo tanto, no haba nuevos usuarios.

En resumen, el 50% de los usuarios tena serias dificultades para pagar las tarifas vigentes, no se dispona de parmetros que permitiesen focalizar los subsidios adecuadamente y, en todo caso, el problema tena tal envergadura que administrativamente imposible atender la demanda. Y, finalmente, no se dispona de los recursos para satisfacer la totalidad de los subsidios necesarios.

5.2 El Riesgo Empresario

La postura inmediata de AASA, con posterioridad al dictado de la Ley 25.561 (Ley de Emergencia), fue desconocer los preceptos de sta, actitud que mantuvo durante la mayor parte del ao 2002, retrasando y complicando innecesariamente la renegociacin. Al poco tiempo de aprobada la Ley present un Plan de Emergencia en el que reclamaba el dictado de medidas inmediatas que no slo le permitieran salir indemne de la crisis sino tambin subsanar quebrantos producidos con mucha antelacin, a sabiendas de que ello era de cumplimiento imposible.

Las solicitudes efectuadas por las autoridades de AASA en ese plan de emergencia fueron: a) la suspensin de todos los objetivos de inversin previstos en el Acta Acuerdo de 200137 y del fondo fiduciario que, adems no haba implementado; b) la postergacin de objetivos de niveles de calidad del servicio; c) la suspensin de importantes resoluciones sancionatorias previas al 31/12/2001; d) la suspensin de las clusulas contractuales sobre capital mnimo, garanta del pago de la deuda con el BID, garanta del contrato, recaudacin para el ente regulador, la rescisin de la Concesin por culpa del concesionario ante la no renovacin de la garanta de cumplimiento del contrato y por quiebra, liquidacin, disolucin de la sociedad o concurso preventivo; e) la creacin de mecanismos que contemplen las alzas de precios y costos de la concesin; y f) la entrega por parte del Banco Central de la Repblica Argentina de dlares estadounidenses contra pesos argentinos a la tasa de cambio de USD 1 por ARS 1 para asegurar, en los plazos previstos, el servicio de las deudas de corto y largo plazo pactadas con bancos nacionales y del exterior hasta que culminen las tareas previstas en el artculo 9 de la ley 25.561

La Comisin de Renegociacin rechaz el mencionado Plan de Emergencia y concluy que AASA estaba en condiciones de operar el servicio y que la emergencia argumentada no era tal38. La propuesta de AASA pretenda diluir todas sus obligaciones y especialmente obtener

36 Foster V. Diciembre 2003 37 Se refiere a un Acta Acuerdo firmada el 9/1/01, consecuencia de la ltima renegociacin del contrato. 38 Comisin de Renegociacin. Informe Sobre el Plan de Emergencia de Aguas Argentinas S.A: En efecto de un primer anlisis de los indicadores econmico-financieros suministrados aparece como posible el desarrollo normal del Servicio sin sobresaltos en cuanto a la cobertura de los costos operativos que el mismo demanda. Ello se contrapone con la supuesta emergencia que AASA denuncia recabando la adopcin de urgentes medidas para evitar un supuesto colapso de las

24

un seguro de cambio sobre su deuda con el exterior que, como se indic, era especialmente elevada y una de las herramientas que utiliz para obtener las citadas rentas extraordinarias.

Se ha mencionado que la rentabilidad de AASA, previa al 2001, superaba la que puede considerarse como justa y razonable y que, por lo tanto, cubra con creces el valor estimado para los riesgos asociados al proyecto, entre ellos los riesgos cambiario y pas. Como consecuencia de esto, la tarifa que pagaron los usuarios durante esos aos incluy un monto equivalente a la prima de un seguro destinado a cubrir esos riesgos. Si los hechos estimados como riesgosos se produjeron, es lgico que el inversor los asumiera.

La magnitud de las prdidas que debe asumir el inversor como consecuencia de que se produzcan los riesgos asumidos depender del marco legal de cada contrato, pero desde el punto de vista del concepto de renta justa y razonable pueden establecerse algunas precisiones.

El riesgo cambiario se asume de diversas maneras: por el tipo de tecnologa adoptada, la composicin de los insumos pero especialmente, en los casos que ocupan el presente trabajo, interesa el derivado de la estrategia de financiamiento de las empresas. La literatura se inclina porque la solucin ms eficiente es que el riesgo financiero sea asumido por el inversor y esto es coherente con lo definido explcita o implcitamente en los marcos regulatorios de los servicios pblicos.

Las fuentes de financiamiento fueron elegidas libremente por los concesionarios. Inclusive, las proyecciones que acompaaban sus ofertas prevean, en general, ndices de endeudamiento inferiores a los posteriormente verificados. El mayor endeudamiento adoptado fue una decisin de conveniencia para las empresas. La retribucin y devolucin del capital invertido est previsto generalmente con la siguiente frmula:

Los precios y tarifas tendern a reflejar el costo econmico de la prestacin de los servicios de agua potable y desages cloacales incluyendo el margen de beneficio del Concesionario e incorporando los costos emergentes de los planes de expansin aprobados

Que el riesgo cambiario sobre el financiamiento, est en cabeza de los concesionarios no es caprichoso, en el trpode compuesto por Estado, Usuarios y Operadores son estos ltimos los que en mejor condiciones estn para asumirlo. Los inversores pueden cambiar la combinacin de inputs para suavizar el efecto de la depreciacin monetaria y estn tambin mejor posicionados que los usuarios para diversificar el riesgo cambiario. En algunos pases en desarrollo tienen disponible derivados de la tasa de cambio y adems los operadores internacionales diversifican riesgos al tener inversiones en varios pases simultneamente39

Incluso de producirse una devaluacin nicamente el inversor puede negociar con sus acreedores para encontrar una salida adecuada a las dificultades que se presenten.40 En este sentido y teniendo en cuenta que muchos de los contratos prohiban la presentacin en concurso preventivo de acreedores a las empresas privatizadas, fue importante el Decreto del

prestaciones que esta COMISION no advierte de un examen inicial de la situacin, tanto desde el punto de vista tcnico, como econmico-financiero y jurdico. 39 Gray, P. e Irwin T. Junio 2003 40 Gray, P. Irwin, T. 2003

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Gobierno Nacional41 que elimin las restricciones a la presentacin en concurso preventivo o solicitud de quiebra para las empresas prestadoras de servicios pblicos.

No es posible pretender que los usuarios se hagan cargo de las consecuencias financieras de una devaluacin: pagaron anticipadamente los costos de sta (prima incluida en la rentabilidad), no tuvieron injerencia en la estrategia de financiamiento de las empresas, no tienen recursos para afrontarlas y, finalmente, tampoco tienen posibilidades de intervenir en cuestiones internas de las empresas como es la solucin de los conflictos con sus acreedores.

Otra razn es que si los usuarios tuviesen que hacerse cargo de las consecuencias financieras de la devaluacin podra ocurrir que por un mismo servicio, dependiendo qu empresa lo brinde, tendran que pagar tarifas diferentes, al no poder cambiarse de empresa en la medida que stas tienen asignadas reas de manera exclusiva. Casos representativos de esta situacin se observaron en las empresas de distribucin elctrica y de telefona. Del anlisis del ndice de endeudamiento de estas empresas antes y despus de la devaluacin puede estimarse el impacto en cada una de ellas: a mayor brecha entre el endeudamiento pre y post devaluacin indica que mayor impacto negativo ocasion la devaluacin.

Tabla 7 - Indice de Endeudamiento

Sector / Empresa 2001 (1) 2002 Brecha

Distribucin Elctrica

EDENOR 0,82 1,35 65%

EDESUR 0,51 0,53 3%

Telefona

TELEFONICA S.A. 0,94 2,95 216%

TELECOM S.A. 1,39 11,65 740%

Fuente: Estados Contables al 31/12 de cada ao. (1) En el caso de las telefnicas es al 31/9/01

Empresas de un mismo sector y con tarifas iguales posean estructuras de financiamiento diferenciados y, por lo tanto, soportaron distintas consecuencias luego de la devaluacin, no hubiese sido razonable que los usuarios de cada una de ellas tuviesen que pagar tarifas diferentes o que el Estado debiera subsidiarlas de manera diferentes como consecuencia de su estrategia de financiamiento.

Todos los argumentos expresados respecto a que los usuarios no deben hacerse cargo del costo financiero de la devaluacin son vlidos para explicar porqu el Estado no lo debe hacer tampoco. Obviamente, si se hiciese cargo el Estado el costo recaera en la poblacin en general, prcticamente los mismos usuarios. Se ha argumentado que, existiendo la ley de convertibilidad, las consecuencias de su derogacin deban ser asumidas por el Estado, pero si as fuera no hubiese tenido sentido que, durante el lapso que rigi la ley de convertibilidad, existiese un importante diferencial de tasas de inters entre operaciones en pesos y dlares a favor de estas ltimas. 41 Decreto 1834/2002, artculo 1 establece que: [d]urante el plazo de emergencia pblica establecida por artculo 1 de la Ley N 25.561 y con la finalidad de asegurar la continuidad y calidad de los servicios pblicos que se brindan a la poblacin, la sola presentacin en concurso preventivo o la solicitud de quiebra de las Empresas Concesionarias [] no dar lugar a la rescisin de los contratos de concesin o licencia que celebraron con el ESTADO NACIONAL.

26

El otro riesgo que se inclua en la tasa de rentabilidad ex ante, con la que calcularon sus ofertas los concesionarios, era el riesgo pas, una de las formas de calcularlo es por medio del diferencial entre las tasas de bonos de deuda argentinos y estadounidenses de semejantes condiciones.

Ocurrida la crisis del 2001 se produjo un hecho que se prevea en las diferenciales de tasa de los bonos entre nuestro pas y de Estados Unidos, las consecuencia de la crisis aplicada a los bonos fue el default, respecto a los trabajadores el aumento de la desocupacin y la cada del salario, los ahorristas locales perdieron parte de sus ahorros y los propietarios buena parte del valor de sus propiedades. No es justo que un sector, como en este caso AASA y otras concesionarias de servicios pblicos, pretendiera salir indemne cuando tena previsto en su rentabilidad y los usuarios pagaban por ello las consecuencias de una eventual crisis.

La pregunta es entonces Cul debera ser el costo de la crisis para un inversor en un servicio regulado? Los inversores en otro tipo de empresas enfrentaron consecuencias determinadas por el mercado, algunos perdieron todo o parte de su capital y otros se recuperaron pero despus de lapsos de tiempo diferentes para cada caso. Pero, en el caso de servicios regulados, Cmo se replican esas condiciones?

Un antecedente puede ser lo que ocurri con los bonos de deuda argentina tomados como referencia para el clculo del riesgo pas, estos bonos tuvieron una negociacin aceptada mayoritariamente por sus tenedores que consisti en diferentes alternativas: quita de capital, mayores plazos y/o reduccin de intereses, en cualquier caso resignaron parte del valor presente de sus bonos, considerando la tasa de emisin.

La manera de expresar el efecto del riesgo pas depender de cada contrato y eso se tuvo en cuenta en las renegociaciones de los contratos de servicios pblicos. De hecho no hubo aumentos de tarifas generalizados, el equilibrio de los contratos se restituy de diferentes maneras tratando de amortiguar las cargas sobre los usuarios y, en particular, contemplando que superada la etapa de limitaciones de pago de stos podra acelerarse el ritmo de recupero de los capitales invertidos o en todo caso ampliarse el plazo de la concesin. Tambin, superada la peor parte de la crisis, el Estado comenz a subsidiar parte del costo de los servicios hasta tanto la poblacin est en condiciones de afrontarlos.

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Tabla 8 Estado y Resultados de la Renegociacin de los Contratos de Servicios Pblicos al 30/11/2010

Sector Estado

N, A, D, R

Calidad

D, T

Tarifa Promedio

Estructura Tarifaria

Compensacin o Cancelacin de

deudas

Metas Inversiones Plazo

Aeropuertos D D NO NO SI SI SI NO

Comunicaciones A D NO SI (internacional)

NO SI NO NO

FFCC de Carga 3D, 2 D NO NO SI NO SI NO

Term. Portuarias D D NO NO SI NO NO NO

Hidrova D T NO NO SI Si sup. Si sup. + 8 aos

Accesos Viales D T SI NO SI NO SI NO

Corredores Viales 2D, 1 1 D, 1T SI NO SI SI SI NO

Distrib. En. El. D T SI NO NO NO NO NO

Transp. En El. D T SI NO NO NO NO NO

Transp. Gas N Acuerdo Transitorio de Adecuacin Tarifaria con Fideicomiso de cesin de tarifa para plan de obras. Decreto Aprobatorio

Distrib. Gas 8D, 1N T SI NO NO NO NO NO Elaboracin Propia sobre datos de la UNIREN Estado: (Se refiere al estado de la negociacin) N en Negociacin; A Carta de Entendimiento o Acta Acuerdo en trmite; D Decreto de aprobacin; R Rescindido. Calidad: Indica si el acuerdo aprobado o en negociacin es definitivo respecto al equilibrio econmico - financiero (D) o requiere una instancia posterior, por ej. RTI (T) Acuerdos Resueltos por Finalizacin, Rescisin o Exencin: 12 contratos de Corredores Viales relicitados; Correo Argentino S.A.; Transportes Metropolitanos General San Martn S.A.; Terminal de Omnibus Buenos Aires S.A.; Aguas Argentinas S.A.; Transportes Metropolitanos General Belgrano Sur S.A.; Transportes Metropolitanos General Roca S.A.

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5.2.1 El caso de Agua y Cloacas

Uno de los sectores en los que no se pudo concluir las renegociaciones con acuerdos fue el de agua y cloacas, tanto en jurisdiccin nacional como en la mayora de las provincias. Como consecuencia de esto, con posterioridad a la crisis, el perfil de los propietarios de los prestadores de los servicios cambi sustancialmente.

La principal razn de estos cambios fueron los importantes incumplimientos de las empresas prestadoras, ya se ha mencionado que en el caso de AASA existan varios argumentos para rescindir el contrato por culpa del concesionario. Adems, el nuevo gobierno nacional, a partir del 2003, y muchos provinciales no estaban dispuestos a avalar estos incumplimientos y pretendan asegurar mecanismos que los evitasen en el futuro. Los concesionarios acostumbrados a un control lbil y a negociaciones que les perdonaban sus incumplimientos y, a su vez, incrementaban su rentabilidad quedaron descolocados.

Por otra parte era evidente que por mucho tiempo, y quizs por siempre, las obras de importancia deban ser subsidiadas por el Estado y, en este esquema, su ejecucin quedaba en manos del mismo Estado, perdiendo las privadas la posibilidad, como haba ocurrido hasta el 2001, de subcontratar a empresas del mismo grupo.

Finalmente, las limitaciones en los ingresos de los usuarios eran un freno importante para mantener rentas extraordinarias muy por encima de las aceptables como justas y razonables.

En la ilustracin 7 se muestra la evolucin de la propiedad de las empresas de saneamiento durante los ltimos 10 aos. Con posibles errores referidos a pequeas prestaciones municipales, el esquema muestra que el 49% de la poblacin cubierta pas a manos de empresas estatales desde empresas de capital privado mayoritario. La poblacin cubierta por empresas privadas cay de 57% a 8%. Pero adems, las empresas que se retiraron o sus contratos fueron rescindidos han sido especialmente de capitales extranjeros, inclusive se ha dado el caso de adquisiciones, como en el caso de Crdoba, donde una empresa argentina adquiri el paquete accionario en manos de inversores extranjeros.

En especial respecto a los inversores extranjeros tambin incidi el privilegio que estos poseen sobre los inversores locales al poder litigar tanto en los tribunales locales y en los centros de arbitrajes internacionales. De hecho, en muchos casos, mientras las empresas concesionarias litigan en los tribunales locales, sus accionistas lo hacen en los arbitrajes internacionales aprovechando los Tratados de Promocin y Proteccin de Inversiones firmados por Argentina con diferentes pases. Dentro de las inequidades destacadas en este trabajo debe tenerse presente este privilegio de los inversores extranjeros sobre los locales.

Incluso se han dado hechos que acentan esta inequidad. En la post convertibilidad, paquetes accionarios de empresas de servicios pblicos se transfirieron de sus tenedores extranjeros a inversores locales, debiendo los Estados Nacional o Provinciales, segn correspondiese, autorizar estas transferencias. Una de las condiciones, que puso la Nacin, para brindar dicha autorizacin fue que los vendedores renunciaran a los arbitrajes internacionales que hubiesen iniciado. Sin embargo, la Provincia la administracin del gobernador Cobos no exigi dichas renuncias: Azurix (Enron) accionista de Obras Sanitarias de Mendoza y EDF, Internacional de EDEMSA (por medio de su controlada SODEMSA) transfirieron sus acciones a inversores locales sin desistir de los arbitrajes internacionales, casos CIADI No. ARB/03/30 y CIADI No. ARB/03/23 respectivamente

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Ilustracin 7 - Estructura de Propiedad de los Servicios de Agua y Cloacas en base a la cantidad de habitantes cubiertos (con o sin acceso al servicio) 2001 y 2011

2011

21.848.656 ; 61%

11.333.963 ; 31%

3.077.511 ; 8%

Sociedades Annimas de Capital Privado

Cooperativas, Uniones Vecinales, Municipios o Empresas Municipales

Empresas Estales

2011

21.848.656 ; 61%

11.333.963 ; 31%

3.077.511 ; 8%



Empresas Estales

2011

61%

31%

8%

2001

31%

12% 57%

2011

21.848.656 ; 61%

11.333.963 ; 31%

3.077.511 ; 8%



Empresas Estales

2011

21.848.656 ; 61%

11.333.963 ; 31%

3.077.511 ; 8%



Empresas Estales

2011

61%

31%

8%

2001

31%

12% 57%

Elaboracin y actualizacin propia sobre datos de Azpiazu, D. y Bonofiglio, N. 2006. Participacin calculada sobre la poblacin que habita el rea de cobertura segn Censo 2001

La inequidad originada en estos hechos se debe a que mientras las empresas mantuvieron sus derechos para obtener una tarifa u otros mecanismos que les permitiesen recuperar las inversiones, los accionistas retirados se quedaron con un reclamo ante los tribunales de arbitraje por las mismas razones. Dependiendo del resultado de los laudos de estos arbitrajes, los argentinos terminarn pagando dos veces por los mismos conceptos.

En el caso de Aguas Argentinas y Aguas Provinciales de Santa Fe se da la particularidad que el CIADI, donde se desarrollan arbitrajes relacionados con ambas empresas, es una filial del Banco Mundial y a su vez, por intermedio de la Corporacin Financiera Internacional, este banco es accionista y acreedor de los concesionarios mencionados.

Un buen ejemplo de cmo los accionistas locales pretendan realizar esfuerzos para llegar acuerdos en lugar de retirarse de la concesin lo constituye la actitud del Banco Galicia en la asamblea de accionista de AASA del 22 de septiembre de 2005. En esa asamblea los accionistas extranjeros resolvieron solicitar la rescisin del contrato por culpa del concedente, pese a la oposicin de los accionistas minoritarios, entre ellos el Banco Galicia que opinaba que las diferencias entre AASA y el Estado Nacional no eran insalvables y que slo quedaban algunos puntos por resolver.42

6 EL NUEVO MODELO Y SU APORTE A LA EQUIDAD

Desde 1980 hasta el 2002 se produjo una clara disminucin de los aportes estatales hacia los servicios de agua y cloacas, tanto en valores absolutos como relativos al gasto total o PBI, la principal razn de este declive fue el retiro del Estado Nacional como aportante.

42 Acta de la Asamblea ordinaria, extraordinaria y especial de las acciones de clase F del 22.9.2005

30

A partir del 2003 esta tendencia se revierte y cobra ms fuerza en el 2006 con importantes desembolsos del Estado Nacional. En trminos de porcentajes del PBI, los recursos estatales destinados a agua y cloacas duplican a los de 1980 y son casi 4,5 veces los del ao 2001.

Estos aportes tienen como destino tanto cubrir gastos corrientes de las empresas estatales como inversiones en la totalidad del pas. Respecto al gasto nacional, para el ao 2009, puede estimarse en 83% el monto dirigido a inversiones y el resto a gastos corrientes de la prestacin del servicio.

Ilustracin 8 - Evolucin de las Erogaciones del Sector Pblico en Agua y Cloacas 1980/2009

0

200

400

600

800

1000

1200

1400

1600

1800

2000

1980

1982

1984

1986

1988

1990

1992

1994

1996

1998

2000

2002

2004

2006

2008

Ero

gaci

ones

del

Sec

tor

Pb

lico

(Mill

ones

de

$ de

200

1)

0,0%

0,2%

0,4%

0,6%

0,8%

1,0%

1,2%

% s

obre

el G

asto

Pb

lico

Tot

al

NacionalProvincialesA y C s/total %

0,00

0,05

0,10

0,15

0,20

0,25

0,30

0,35

0,40

0,45

0,50

1980

1982

1984

1986

1988

1990

1992

1994

1996

1998

2000

2002

2004

2006

2008

Ero

gaci

ones

del

Sec

tor

Pb

lico

(% s

/ el P

BI) Nacional

Provinciales

Fuente: Direccin de Anlisis de Gasto Pblico y Programas Sociales - Secretara de Poltica Econmica de la Nacin

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A su vez, como se observa en las obras ejecutadas y en ejecucin de AYSA, existe un cambio de paradigma respecto a los beneficiarios. Mientras en la etapa de AASA se postergaban a los sectores de menores recursos y prcticamente no se realizaban obras para el tratamiento de los efluentes cloacales, ahora stas son las prioritarias. Los municipios ms favorecidos por las obras son aquellos cuya poblacin tiene la ms baja cobertura de los servicios.

Tabla 9 - Estimacin de los beneficiarios de obras ejecutadas y en ejecucin. Desde inicio AySA a 2009

Partido Agua % s/total Partido Cloacas % s/total

La Matanza 608.120 61% La Matanza 274.734 47%

L de Zamora 93.700 9% Quilmes 96.092 16%

Tres de Febrero 67.250 7% E Echeverra 35.325 6%

E Echeverra 55.285 6% S Isidro 29.392 5%

Ezeiza 53.935 5% Lans 27.258 5%

Alte. Brown 46.835 5% Tres de Febrero 23.145 4%

Quilmes 15.665 2% Ezeiza 18.437 3%

Otros 64.120 6% Otros 81.012 14%

Total 1.004.910 100% Total 585.395 100%

Fuente: Balance Econmico Social AYSA

En el caso de las obras de agua, las mismas se realizan privilegiando formas participativas de los beneficiarios como el Modelo Participativo de Gestin (MPG)43 y el Programa Plan Agua + Trabajo44.

Adems se estn ejecutando grandes obras postergadas por muchos aos como: el establecimiento depurador de lquidos cloacales en Berazategui; la planta potabilizadora en Tigre; una planta de tratamiento por smosis inversa en La Matanza y obras de intercepcin, transporte y tratamiento de efluentes cloacales y pluviales en el marco del programa para el desarrollo sustentable de la Cuenca Matanza Riachuelo.

Mientras tanto las tarifas de los servicios han continuado en los mismos niveles de Enero 2002 y, como se dijo, parte de los egresos corrientes se cubren con transferencias del Estado Nacional. En las provincias y municipios del resto del pas se observa una combinacin de aumentos de tarifas, transferencias de los gobiernos provinciales y municipales y en lo que respecta a obras, transferencias reembolsables o no del Estado Nacional.

7 LOS PRXIMOS 10 AOS, UN ENFOQUE DESDE LA INCLUSIN

La mejora en el nivel y distribucin de los ingresos plantea el interrogante de qu poltica tarifaria seguir. Por otra parte, los costos de operacin de los servicios de agua y cloacas han 43 El objetivo del programa consiste en lograr la expansin o regularizacin tcnico comercial del servicio de barrios precarios y villas de emergencia y la idea es que la comunidad aporte su trabajo para realizar la expansin. Este aporte representa alrededor del 50% del costo estimado de las obras 44 Su objetivo es mitigar el riesgo sanitario de la poblacin que carece del servicio de agua potable por red, a travs de la construccin de obras de expansin. Requiere de acciones de varios organismos estatales, como tambin de la participacin de cooperativas de trabajo de saneamiento, conformadas a tal efecto.

32

crecido de manera importante en los ltimos 6 aos, dada la incidencia de los costos salariales. En muchos casos resultan insuficientes los ingresos por tarifa para cubrir los costos de operacin.

La experiencia pasada muestra la necesidad e importancia de subsidiar el servicio. Los subsidios en el sector estn ampliamente justificados tanto por sus externalidades positivas como por su impacto en la redistribucin del ingreso.

Los subsidios pueden ser a la oferta o a la demanda. Los dirigidos a la oferta son aquellos aportes que realizan los gobiernos para cubrir parte de los costos de capital u operacin de los prestadores. Mientras que los destinados a la demanda pueden ser cruzados o directos, en el primer caso la estructura tarifaria se disea para que algunos usuarios paguen ms que su costo medio y con el excedente obtenido subsidiar el consumo de otros usuarios. La tarifa social es un subsidio a la demanda, pero dependiendo del origen de los fondos puede ser cruzado o directo, en el caso de AYSA se trata de un subsidio cruzado (el origen de los fondos son los ingresos de la empresa), en el caso de Salta, directo (los fondos se cubren con aportes estatales).

AYSA hoy posee subsidios a la oferta y subsidios cruzados a la demanda. La historia del servicio de agua y cloacas est signada por subsidios a la oferta especialmente destinados a las inversiones. Por otra parte, los principales subsidios cruzados estn determinados por un rgimen tarifario que rige desde los 60, modificado parcialmente en los 90.

Cul sera el adecuado nivel de subsidios y cmo debera implementarse?

Considerando que las principales erogaciones de capital deben estar dirigidas a la ampliacin de la red cloacal y al tratamiento de efluentes, siendo los principales beneficiarios de la primera los sectores de menores recursos y ocasionando ambas fuertes externalidades positivas, que inclusive en el caso del tratamiento son intergeneracionales y hacia habitantes fuera del rea de cobertura, parece poco discutible que deban ser subsidiadas de manera directa por el Estado.

Respecto a las inversiones para el mantenimiento o mejora de la calidad y los costos de operacin, debe analizarse profundamente la capacidad de pago de los usuarios y especialmente si el actual esquema de subsidios cruzados responde o no a una redistribucin progresiva del costo del servicio. Hasta tanto no se sepa con cierta seguridad tiene poco sentido emitir definiciones de largo plazo. Algunos estudios realizados cuestionan que los parmetros determinantes de la tarifa asocien a sta con una distribucin progresiva de los cargos tarifarios45.

Resulta importante para determinar el objeto y magnitud de los subsidios, qu pretensin se tiene respecto de los ingresos tarifarios que, segn la parte de los costos que cubran, pueden denominarse de la siguiente manera:

a) Bsicos: Suficientes para cubrir los costos operacin y mantenimiento.

b) Sustentables: Cuando adems cubren los costos de capital destinados a mantener la calidad del servicio o las metas establecidas en este sentido.

45 Ferro, G. y Petrecolla D. 2003

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c) De Expansin: Cuando al anterior se agrega la cobertura de los costos de capital destinados a la expansin.

El orden previo, tambin debera ser el de prelacin para el destino de los ingresos tarifarios. Dependiendo de la capacidad de pago de los usuarios debera tratarse de alcanzar el equilibrio bsico y en lo posible el sustentable y seguramente se requiera para lograrlo la ayuda de subsidios cruzados o directos a la demanda. De esta manera se garantizara la independencia de los operadores en la gestin de los servicios y podra realizarse un eficiente control del cumplimiento de sus metas, sean operadores privados o estatales.

Los montos requeridos para la expansin, por las razones ya expuestas, deberan originarse en los aportes estatales. Por otra parte estas inversiones necesariamente requieren financiacin a largo plazo y son pocas las empresas que pueden acceder a la misma a tasas razonables y sin garanta estatal.

Otros aspecto de importancia es como se interrelacionan la Nacin y las Provincias, y stas y los Municipios. El aporte de fondos del Estado Nacional es importante hacia todas las regiones, pero sera conveniente evaluar si responde a las prioridades y necesidades insatisfechas de cada regin y su complementariedad con los aportes locales.

Una cuestin no menor es que muchos servicios prestados por municipalidades o cooperativas se encuentran en difcil situacin de sustentabilidad. Adems, al poseer una escala reducida, afrontan importantes dificultades para mantener una estructura profesional y tcnica adecuada para una gestin eficiente del servicio. Inclusive estas debilidades les impiden presentar proyectos para lograr aportes estatales destinados al financiamiento de las inversiones. La creacin o fortalecimiento de estructuras provinciales destinadas a apoyar a estos servicios sera de gran utilidad.

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8 BIBLIOGRAFA

Andrs, L., Diop, M. y Guasch, J. L. Un Balance de las Privatizaciones en el Sector Infraestructura, Revista Nueva Sociedad N 207, Enero F

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