Transferencias fiscales a provincias y convergencia en variables económicas

y sociales

M. Capello, A. Figueras, S. Freille y P. Moncarz

Facultad de Ciencias EconómicasUniversidad Nacional de Córdoba

XXIII SEMINARIO REGIONAL DE POLÍTICA FISCALCEPAL – Naciones Unidas

Santiago de Chile, 18-21 de enero de 2011

Normalmente los gobiernos centrales tienen como objetivo suavizar diferencias económicas entre unidades subnacionales.

Los hechos estilizados no siempre avalan ese propósito.Canadá: Los estudios confirman una relación positiva (aunque débil) entre transferencias federales y convergencia en PBI per capita [Coulombe and Lee (1995), Coulombe and Lee (1998), Kaufman et al. (2003),]. Estudios recientes concluyen que las transferencias de igualación no son un determinante signicativo de la convergencia interregional [Rodríguez (2006)].Australia: Ramakrishnan and Cerisola (2004) concluyen que las transferencias federales a los estados no tuvieron un impacto signicativo sobre la convergencia regional durante los años '90. Rangarajan and Srivastava (2004) encuentran cierta evidencia de convergencia en los niveles de provisión de bienes y servicios públicos.Rusia: Martinez-Vazquez and Timofeev (2010) encuentran que el sistemade coparticipacion de impuestos y transferencias federales afectan negativamente el crecimiento regional en Rusia para los años 2002-06.India: Bagchi (2003) sugiere que, a pesar de la vigencia del sistema de transferencias, las disparidades regionales se acentuaron durante el período 1950-2000.Brasil: Maciel et al. (2008), de Oliveira (2008) ofrecen cierta evidenciade un efecto positivo de las transferencias a estados y municipios sobre elproceso de convergencia regional.Unión Europea: Cappelen et al. (2003) encuentran un fuerte efecto positivo asociado a este tipo de transferencias, mientras que otros trabajos concluyen que el efecto es positivo pero muy pequeño Checherita et al. (2009)] o directamente inexistente [Dall'erba and Gallo (2008)].

La hipótesis de Convergencia Regional en Argentina.

• Existen numerosos trabajos que estudian el problema de la convergencia regional [Elías (1995), Elas and Fuentes (1998), Willington (1998), Utrera (1998), Utrera and Koroch (2000), Garrido et al. (2002), Marina (2001), Figueras et al. (2003), y Figueras et al. (2004)].

• Si bien los resultados dependen, entre otras cosas, del período considerado y la metodología utilizada, en general la hipótesis de convergencia absoluta es rechazada en casi todos los trabajos mientras que la hipótesis de convergencia condicionada tiende a ser aceptada en varios de ellos. Por ejemplo, Willington(1998) señala que “cada provincia converge a su propio estado estacionario y a una velocidad diferente del resto" en clara referencia a la presencia de convergencia condicional.

• Otros trabajos como Ceña Delgado and Russo (2000) estudian la convergencia y llegan a la conclusión que la divergencia ha aumentado en el período 1970-95, especialmente durante el período 1980-1989.

La Convergencia Regional en Argentina.

5.51

4.10

4.92

3.753.10

2.462.27

2.60

-

1.0

2.0

3.0

4.0

5.0

6.0

1970 1980 1993 2005

PIBpc 5 más ricas/5 más pobres

PIB pc mitad más rica/mitad más pobre

Objetivos a cumplir por el sistema de coparticipación de impuestos según art. 75 de la Constitución Nacional de Argentina

Distribución entre Nación y Provincias y entre éstas se

efectuará en relación directa a

Competencias

Servicios

Funciones

Entre Provincias la distribución contemplará criterios

objetivos de reparto, y será:

Equitativa

Solidaria

En todo el territorio nacional dará prioridad al logro de un

grado equivalente de:

Desarrollo

Calidad de Vida

Igualdad deOportunidades

Instrumentos de igualación territorial utilizados en Argentina

Se intenta básicamente a través de los siguientes arreglos fiscales (no incluye tratamientos diferenciales por provincia en materia de subsidios dirigidos a mantener las tarifas de servicios por debajo de sus costos marginales):

Recursos Transferidos a Provincias en 2010 (en millones de pesos)

Transferencias Automáticas No Condicionadas (Coparticipación) 67.992,52 47,6%Transferencias Automáticas No Condicionadas (Leyes Espec.) 15.023,17 10,5%Transferencias Automáticas Condicionadas (Leyes Espec.) 26.325,17 18,4%Transferencias Corrientes (Presupuesto Nacional) 16.801,60 11,8%Transferencias de Capital (Presupuesto Nacional) 13.231,90 9,3%Transferencias Implícitas por Regímenes de Promocion Regional 3.538,40 2,5%Total 142.912,76 100,0%

Fuente: Mecon

Las transferencias automáticas no condicionadas suman 58% del total de transferencias explícitas e implícitas a provincias en Argentina. Las transferencias fiscales consideradas en este trabajo son las automáticas, ya sean condicionadas o no, que sumaron aproximadamente un 76% del total en 2010.

Diferencia en recursos que cuenta para gastar

cada provincia

Recursos propios + transferidos per cápitaI sem. 2009

Provincias del Norte

1,61

2

1,68

2

3,34

2

1,34

2

8,37

3

-

1,000

2,000

3,000

4,000

5,000

6,000

7,000

8,000

9,000

Sant

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ruz

T. d

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Neu

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Chu

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Buen

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Transferencias Discrecionales

De origen nacional

Regalías

Propios

Argentina: escasa correspondencia fiscal en provincias

56%

44%

37%

35%

33%

33%

33%

28%

25%

25%

24%

23%

22%

22%

21%

15%

13%

12%

10%

10%

10%

8% 6%

44%

56%

63%

65%

67%

67%

67%

72%

75%

75%

76%

77%

78%

78%

79%

85%

87%

88%

90%

90%

90%

92%

94%

0%

20%

40%

60%

80%

100%B

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Propios De Origen Nacional

Fuente: DNCFP de Mecon - Nota: datos año 2008

Transferencias fiscales, gasto público y “enfermedad holandesa”

• Las consideraciones teóricas que motivan nuestra hipótesis de trabajo se relacionan con la literatura tradicional de la paradoja de la dadiva [Hirschman(1958), Brecher and Bhagwati (1982), Yano (1983), y Alesina et al. (2002)], y mas recientemente con el fenómeno de la enfermedad holandesa en el nivel subnacional [McMahon (1996), Paldam (1997), Capello and Figueras (2007)].

• En trabajos anteriores, se ha concluido en que precisamente la existencia de ese sistema de transferencias fiscales fuertemente redistributivas, tal como funciona en Argentina, puede generar algunos fenómenos negativos. De acuerdo a una primera aproximación empírica efectuada en Capello and Figueras (2006) y Capello et al. (2008), en las provincias argentinas pueden visualizarse ciertos rasgos que parecen denotar un comportamiento “no benevolente" en el uso delas transferencias federales por parte de los gobiernos provinciales, en el sentido de que son afectadas excesivamente a la contratación del factor productivo trabajo.

• Si bien puede justificarse que provincias menos densamente pobladas, que reciben mayores transferencias, necesiten de más empleo público por sus deseconomías de escala, resulta difícil de justificar que sus nóminasde personal hasta tripliquen en términos de empleos públicos por habitante, a las provincias con mayor densidad poblacional.

Transferencias automáticas y gasto en empleo públicoen provincias Argentinas 1990-2001 ($ de 1993)

010

0020

0030

0040

00C

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0 500 1000Co-participation per capita

500

1000

1500

2000

2500

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0 500 1000 1500Co-participation per capita

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6080

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Causas de enfermedad holandesa en países y unidades subnacionales

En países:

•Shocks de demanda por descubrimiento de recursos naturales exportables, fuerte aumento del precio de exportaciones, ingreso masivo de capitales del exterior, etc.

Principal cadena de transmisión:

* Caída del tipo de cambio real y pérdida de competitividad del sector transable manufacturero

Posible causa en provincias:

•Efecto de transferencias fiscales fuertemente redistributivas.

Principal cadena de transmisión en provincias:

* No hay tipos de cambio “subnacionales”, por eso el efecto puede venir por el mercado laboral: Empleo público excesivo en algunas provincias (a causa de las transferencias fiscales) podría conducir a escasez de oferta laboral y/o aumento de salarios para sus actividades transables.

Lo que predice el modelo teórico y hechos estilizados para Argentina

En Capello and Figueras (2007) y Capello et al. (2008) se presenta el modelo y en el segundo trabajo se demuestra econométricamente que las provincias que recibieron mas transferencias por habitante en el período 1991-98 son las que mostraron también, en promedio, un desempeño más deficiente en la producción de manufacturas industriales (corrigiendo por beneficios de promoción industrial).

12,00

13,00

14,00

15,00

16,00

17,00

18,00

0,00

0,05

0,11

0,16

0,21

0,26

0,32

0,37

0,42

0,47

0,53

0,58

0,63

0,68

0,74

0,79

0,84

0,89

0,95

1,00

e1

YT1

BenevolenciaNo Benevolencia

Efectos de las transferencias fiscales sobre los salarios públicos y privados en las provincias

argentinas• Capello, M., A. Figueras, S. Freille y P. Moncarz (2009) usan una ecuación

de Mincer “aumentada” para incluir transferencias fiscales verticales y encuentran evidencia que el sector público paga un premio salarial positivo en Argentina.

• Este premio salarial se incrementa con el nivel de transferencias, y es mayor para trabajadores menos calificados.

• No encuentran evidencia que a nivel agregado las transferencias fiscales afecten los salarios pagados por el sector privado (manufacturas).

• Sin embargo, cuando se permiten diferencias en el nivel de calificación de los trabajadores, se encuentra una relación positiva entre transferencias fiscales y la tasa salarial pagada a trabajadores con menor nivel de educación formal.

• Estos resultados sugieren que los efectos de las transferencias fiscales verticales sobre los salarios del sector privado manufacturero son mayores en aquellas actividades intensivas en trabajadores poco calificados.

La Convergencia en Indicadores de Bienestar

• A excepción de unos pocos trabajos [Porto (1994, 1996)], la gran mayoríade los estudios realizados en Argentina examinan convergencia en niveles de ingreso. En este trabajo, nuestro interés radica en analizar si existe convergencia en indicadores indirectos de bienestar, tales como índices de mortalidad infantil, escolaridad, necesidades básicas insatisfechas y condiciones de vivienda, y si las transferencias fiscales a gobiernos subnacionales (que alimentan el gasto en educación, salud, etc.) aportan al logro de tal convergencia, si es que ella se produjo.

• La discusión sobre convergencia regional se enriquece al analizar cuales son los determinantes últimos de la convergencia, resaltándose el rol complementario de laspolíticas de los gobiernos. Con ese fin se examina si en Argentina existió un proceso de convergencia en variables que pueden ser directamente influenciadas por el gasto provincial, dado que se trata de variables que dependen, entre otros factores, de la provisión de servicios de competencia subnacional (tales como educación, salud y vivienda). Más específicamente, se estiman modelos de convergencia en indicadores de bienestar condicionados en el nivel de transferencias automáticas per capita a las regiones.

• En el trabajo se realizan estimaciones con datos cross-section y con datos de panel, según la disponibilidad de datos.

Variables utilizadas:• Escolarización primaria• Escolarización secundaria• Analfabetismo• NBI• Esperanza de vida• Mortalidad infantil• Mortalidad materna• Condición de la vivienda• Propietario de vivienda• Hacinamiento.

La Convergencia en Indicadores de

Bienestar

Modelos de Convergencia estimados

Convergencia condicional con datos de corte transversal:

Convergencia condicional con datos de panel (censales y anuales):

Las estimaciones fueron realizadas para período completo (1970 – 2001) o subperíodos censales

Resultados Modelo 1

(Cross section)

En la gran mayora de los modelos, el coeficiente asociado al indicador de bienestar correspondiente es negativo y significativo al 95%, sugiriendo evidencia en favor de un proceso de convergencia regional en indicadores de bienestar para los períodos considerados. Sólo en el caso de tres indicadores, analfabetismo, mortalidad infantil y condiciones de la vivienda el coeficiente no es significativamente diferente de cero o tiene signo positivo.

Incidencia de las transferencias en el Modelo 1

• El coeficiente de la variables que captura la incidencia de la política pública (copa0170 y copa0180) es altamente sensible al tipo de indicador considerado. En particular, mientras que el coeficiente no es significativo para ninguno de los indicadores de escolarizacion, resulta negativo y altamente significativo para la regresión de NBI (efecto negativo de las transferencias sobre la convergencia en NBI). En forma opuesta, sólo el coeficiente asociado a la variable de mortalidad materna, es positivo y significativo (provincias receptoras de mayores transferencias per capita han experimentado reducciones más aceleradas en las tasas de mortalidad materna).

• Si bien los resultados en esta sección sugieren que ha existido una tendencia hacia la convergencia en algunos indicadores de bienestar, debe advertirse que los modelos en la tabla 1 pueden estar omitiendo una importante cantidad de variables que afectan la tasa de crecimiento de los indicadores de bienestar; en particular, nuestra atención está referida al coeficiente que corresponde al valor de la variablerespectiva en el momento inicial y al coeficiente que denota el efecto de las transferencias fiscales sobre la tasa de crecimiento de los indicadores de bienestar.

Resultados Modelo 2 (Panel)

Resumen de resultados para las variables de escolarización: Puede observarse que existe convergencia condicional para los tres indicadores: escolaridad primaria, secundaria y analfabetismo, al ser los coeficientes de cada una de las variables negativos y signicativos. Adicionalmente, puede observarse que el tamaño de los coeficientes es sustancialmente mayor que en el caso de las regresiones cross-section, tanto para el período global como para los subperíodos considerados.

Sin embargo, el coeficiente de la variable de política pública (copa), no es significativamente diferente de cero, salvo para el caso de la variable de educación secundaria, pero signo (-).

Resultados Modelo 2 (Panel)

Resumen de resultados para resto de variables (para los cuales sólo tenemos tres observaciones censales): Los coeficientes de los indicadores de bienestar son todos negativos y significativos (salvo para el caso de esperanza de vida). A diferencia de la estimación con datos de corte transversal, en que alrededor de la mitad de los indicadores eran no significativos, en la estimación usando datos de panel, resultan casi todos significativos. Con respecto al coeficiente de la variable transferencias fiscales, salvo en el caso de mortalidad materna y hacinamiento, en todos los otros indicadores la política fiscal de transferencias parece no haber jugado rol alguno en la convergencia de indicadores de bienestar.

Algunas conclusiones

• La evidencia internacional no es concluyente respecto al efecto de las transferencias fiscales igualadoras sobre la convergencia en ingresos entre unidades subnacionales de gobierno.

• En Argentina no se ha verificado convergencia en ingresos a nivel de provincias, a pesar de la existencia desde hace varias décadas de sistemas de transferencias fiscales fuertemente redistributivas.

• En trabajos anteriores sostenemos que lo antes enunciado puede deberse al uso excesivo de las transferencias recibidas para la contratación de empleo público provincial, y al efecto que tal característica produce en los salarios públicos y privados, en este último caso especialmente en los trabajadores menos calificados.

• Lo anterior afectaría las posibilidades de crecimiento en la producción local de bienes transables, por ejemplo manufacturas, y por esa vía el crecimiento económico local.

• En las provincias argentinas sí suele observarse convergencia en ciertas variables que resultan indicadores indirectos de bienestar, ligadas a educación, salud, vivienda, etc.

• No obstante, las transferencias fiscales a provincias no resultarían explicativas de la convergencia en dicho tipo de variables.