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INFORME FINAL DE LA MISION DE CONSULTORIA

PROCESO DE TRANSFORMACION INSTITUCIONAL

EN EL PROCESO DE CONCERTACION DE LAS

POLITICAS PUBLICAS DE JUVENTUD DEL PARAGUAY

Asuncin (Paraguay), diciembre 3 al 15 de 2000

BAJO MANDATO DE:

PROYECTO PLANIFICACION DEL DESARROLLO SOSTENIBLE PLANDES (SECRETARIA TCNICA DE PLANIFICACIN Y GTZ)

APOYO AL VICEMINISTERIO DE LA JUVENTUD DEL PARAGUAY

CONSULTOR: MIGUEL ABAD

CORPORACIN PAISAJOVEN

Medelln (Colombia), enero de 2001

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TABLA DE CONTENIDO

INTRODUCCION

ANTECEDENTES: A manera de justificacin

PRIMERA PARTE. El Paraguay revisitado: el contexto para el cambio...1

1.1 Fuerzas impulsoras..2

1.1.1 La tendencia demogrfica.2 1.1.2 La reforma del Estado...3 1.1.3 La ampliacin de la esfera pblica..4

1.2 Fuerzas restrictivas...7

1.2.1 Una transformacin institucional con grandes limitaciones.8 1.2.2 Ausencia de actores fundamentales..11 1.2.3 La restringida participacin de la Sociedad Civil..15

SEGUNDA PARTE. La dinamizacin de la concertacin interinstitucional18

TERCERA PARTE. Una interpretacin del proceso de cambio iniciado24

CUARTA PARTE. Hacia donde conducir el proceso de cambio?.29

QUINTA PARTE. Los recursos disponibles.33

SEXTA PARTE. Las recomendaciones para los prximos dos aos37

6.1 Consejo Nacional de Polticas Pblicas de Juventud.40 6.2 Redes de gobernabilidad en la Sociedad Civil.43 6.3 Mesas de Concertacin Social sobre Polticas Pblicas de Juventud.50

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ANEXOS

#1: Trminos de Referencia de la Misin de Consultora..54 #2: Oferta de Consultora57 #3: Informantes calificados entrevistados.65 #4: Documentacin revisada..67 #5: Ficha tcnica del Taller Interinstitucional...71 #6: Caractersticas ideales del Sistema Institucional de Juventud del Paraguay......79

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INTRODUCCIN

El presente informe es entregado como producto final de la Misin de Consultora realizada del 3 al 15 de diciembre del 2000 en el marco de la cooperacin de la Agencia Alemana de Cooperacin Tcnica GTZ con el Vice Ministerio de la Juventud, entidad adscrita al Ministerio de Educacin y Cultura del Paraguay, y desarrollada conforme la Oferta Tcnica previamente remitida segn los Trminos de Referencia del contrato (anexos 1 y 2)

El problema planteado en los Trminos de Referencia enfatiza las dificultades en el proceso de cambio de las relaciones de concertacin entre las organizaciones involucradas en el desarrollo de la Poltica Pblica de Juventud, especficamente referidos a confusin de roles, desconfianzas y celos entre las instituciones comprometidas, y escasa articulacin entre organizaciones juveniles e instancias de decisin.

En sntesis se acord que al trmino de la Misin deberan haberse cumplido los siguientes objetivos: Se ha evaluado el proceso de transformacin institucional y de articulacin interinstitucional desde la perspectiva de la transversalidad de las PPJ, teniendo en cuenta las tendencias actuales en la reforma del Estado y sus relaciones con la Sociedad Civil Se han identificado acciones para la profundizacin y aceleramiento del proceso de cambio adelantado, ajustando las instancias y mecanismos de concertacin y coordinacin interinstitucional

Tratndose de una Misin centrada en cmo incrementar la eficiencia de la conduccin1 del proceso de implementacin de la Poltica Pblica de Juventud especficamente abordado a travs del problema de las relaciones interinstitucionales para su concertacin, los contenidos de esa poltica - ya abordados en una consultora previa- no son objeto de la Misin, y por tanto se prescinde de profundizar en datos y anlisis del contexto paraguayo, que sin duda estn en mejores condiciones de hacer las propias organizaciones involucradas2.

Por tal motivo es recomendable acotar los alcances del presente informe al momento en que se ha efectuado la consultora, sugiriendo para una mejor comprensin tener en

1 Conduccin en este caso est propuesto como un marco general de reglas, instituciones y prcticas

establecidas que establecen los lmites y los incentivos necesarios para que funcione un arreglo de cooperacin efectivo para la implementacin de la PPJ 2 Cabe agregar, por otro lado, que al menos en la regin latinoamericana el debate terico sobre las alianzas

de diverso tipo entre organismos pblicos y sectores privados, as como los proyectos orientados en tal sentido, se desarrollan en contextos con condiciones ms o menos similares. Quiere esto decir que los problemas no son en modo alguno una manifestacin intrnseca de la realidad paraguaya y que es posible inscribirlos en el marco ms amplio de las reformas que estn siendo emprendidas en los distintos pases de la regin

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cuenta los resultados de la Misin de Consultora realizada en junio de 19993 y el conocimiento de los proyectos actualmente en curso destinados a fortalecer las alianzas entre sectores pblicos y privados en el trabajo con jvenes4.

Durante la consultora, se realizaron entrevistas con informantes calificados vinculados directa e indirectamente con la gestin de concertacin emprendida por el Vice Ministerio de la Juventud, as como reuniones especiales con grupos interinstitucionales conformados especialmente para el desarrollo de la Poltica Pblica de Juventud (anexo 3)

Igualmente se revis material suministrado por distintas instituciones, especialmente el Vice Ministerio de la Juventud, tales como actas, resultados de talleres de definicin de roles y planeacin estratgica, diversos planes operativos, y evaluaciones, a lo que se sum la consulta de distintos informes, investigaciones y anlisis publicados, tiles para complementar la informacin suministrada por fuentes primarias y ampliar la base conceptual para una mejor interpretacin del contexto (anexo 4)

La consultora finaliz con un taller en San Bernardino los das 12, 13 y 14 de diciembre, al que asistieron delegados de instituciones pblicas y privadas que trabajan con jvenes y un representante de organizaciones juveniles (anexo 5), en el cual el consultor hizo una exposicin del anlisis sobre la informacin recolectada hasta el momento, as como una entrega de recomendaciones en forma de acciones a ser ejecutadas en un plazo de dos aos.

El informe sigue bsicamente el derrotero de esta presentacin, aunque incorporando nuevos elementos y complementando otros a partir de los enriquecedores aportes que los participantes hicieron durante el interesante debate que se produjo en torno a la outsider perspective del consultor.

Sin embargo en lo fundamental - y cmo se evidencia en la evaluacin de los participantes al trmino del taller, que consideraron satisfactorio el anlisis del consultor -, este informe no contradice lo presentado en San Bernardino aunque lo ampla e intencionalmente aspira a mejorarlo.

El texto que se entrega comienza por hacer un balance de los aspectos positivos y negativos presentes en el contexto referidos especficamente a los objetivos de la consultora, realizando una mirada general sobre la evolucin de ciertos factores

3 E. Rodrguez y M. Abad. Polticas Publicas de Juventud en el Paraguay: propuestas bsicas para el

periodo 1999-2003. Informe final de la Misin de Consultora. Corporacin Paisajoven. Medelln, julio de 1999 4 A saber el proyecto PLATAFORMA, convenio de cooperacin entre el Vice Ministerio de la Juventud y la

GTZ, dirigido al fortalecimiento de la coordinacin y concertacin interinstitucional de las organizaciones que trabajan con jvenes, y el Programa de Apoyo a la Juventud, convenio de cooperacin entre el Vice Ministerio de la Juventud y el Banco Interamericano de Desarrollo, administrado por la GTZ

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intervinientes en el proceso desarrollado desde la entrega del informe de consultora sobre Polticas Pblicas de Juventud en el Paraguay hasta el momento actual.

En la segunda parte, el informe profundiza el anlisis de problemas de ndole ms prctica que debern ser enfrentados en el proceso de concertacin publica - privada, describiendo algunas debilidades inherentes a la instancia interinstitucional que hasta el momento ha venido cumpliendo el Equipo Conductor de las Polticas Pblicas de Juventud.

La tercera parte presenta una lectura general que interpreta, desde la teora del cambio organizacional, el proceso de transformacin del sistema institucional de juventud en el Paraguay para proporcionar un marco explicativo que trascienda la culpabilizacin de los agentes sociales implicados y en cambio facilite una mirada ms sistmica.

Luego se propone, en la cuarta parte, una hiptesis de trabajo desde la cual se abordar la consultora, consecuente con una propuesta de visin comn para las instituciones comprometidas, pblicas y privadas, que es retomada por el consultor para facilitar la definicin de una tarea global y una suerte de estado ideal (anexo 6) a donde deben arribar las transformaciones generales a las que apunta el proceso.

En la quinta parte, se identifican los recursos disponibles para acometer con xito la tarea de reformular y fortalecer las relaciones de concertacin entre el Vice Ministerio de la Juventud y las distintas organizaciones pblicas y privadas vinculadas con el desarrollo de la Poltica Pblica de Juventud.

En la sexta y ltima parte, se recomiendan unas acciones posibles y efectivas en las actuales condiciones del contexto para impulsar en los siguientes dos aos un cambio sostenible en las relaciones de concertacin y cooperacin pblica privada, elemento esencial para la eventual formulacin y aplicacin de la Poltica Pblica de Juventud en el Paraguay.

Es de rigor hacer un merecido reconocimiento al personal directivo de las organizaciones que hicieron posible el trabajo del consultor en el Paraguay, el Vice Ministerio de la Juventud y la GTZ, en cabeza de Adrin Castillo, Peter Holla y Evi Gruber. Este reconocimiento se hace extensible a todas las personas entrevistadas y a los que participaron en las reuniones interinstitucionales, que compartieron su experiencia y diversos puntos de vista con franqueza y generosidad inusitada.

Se agradece especialmente el incondicional apoyo de Jorge Centurin, Secretario General del Vice Ministerio de la Juventud, y de Mara Elena Ocampo, de la Direccin Tcnica de la misma entidad, as como la interlocucin privilegiada incluso por fuera de las horas de trabajo - que el consultor tuvo con Yrene Ocampos, consultora para diversos proyectos de GTZ en el Paraguay, y con Carlos Gauto, del CIRD. Todos ellos sirvieron en distintos momentos como un enriquecedor y til grupo de reflexin para el consultor.

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ANTECEDENTES DE LA MISIN:

A MANERA DE JUSTIFICACIN

Con motivo de una Misin de Consultora realizada en junio de 1999, contratada en el marco del proyecto PLANDES, convenio de cooperacin entre la Agencia de Cooperacin Tcnica Alemana y la Secretaria Tcnica de Planificacin de la Presidencia de la Repblica, se efectuaron una serie de recomendaciones para el diseo y eventual implementacin de una Poltica Publica de Juventud en el Paraguay.

Entre las propuestas presentadas, y que estn contenidas en el informe de consultora entregado, se recomendaba la transformacin institucional del Vice Ministerio de la Juventud como una condicin especialmente necesaria para encarar con ciertas probabilidades de xito las tareas sugeridas.

Para esta transformacin se requera, entre otras acciones, cambiar la orientacin esencialmente ejecutora con que hasta ese entonces haba operado esta entidad, hacia el desempeo de un rol de regulacin y articulacin de un sistema nacional de juventud basado en una concertada distribucin de responsabilidades y funciones entre organismos diseadores de polticas sociales, instituciones prestadoras de servicios y ciudadanos - clientes de esas polticas.

Cabe mencionar que como parte del entorno en que se realiz la Consultora de 1999, exista una presin desde diversos lugares por completar las reformas macropolticas desarrolladas en el Paraguay, emprendidas generalmente por todas las sociedades latinoamericanas desde mediados de los aos 80s, para la modernizacin de la gestin pblica.

Es importante tener en cuenta este dato puesto que dichas reformas incorporan, como una dimensin esencial, el anlisis y transformacin de las relaciones de interaccin, entre la Administracin Pblica, las Organizaciones de la Sociedad Civil (OSCs) y el Sector Privado, en el marco de una amplia discusin del buen gobierno, con fuerte orientacin a los intereses y necesidades del ciudadano cliente.

Esta nueva orientacin de la gestin pblica, que tambin es un tema clave en las agendas de las sociedades en los pases desarrollados, adquiere caractersticas muy especiales en Latinoamrica, bsicamente porque procesos bsicos de modernizacin nunca fueron completados, lo que multiplica los obstculos a superar: dficit de ciudadana5, gobiernos constitucionalmente legales pero paradjicamente con escasa

5 Con variadas expresiones, este dficit afecta en forma especialmente insidiosa a los y las jvenes, y dentro

de este grupo, a las mujeres en particular: resulta muy peligroso para la sostenibilidad de cualquier proyecto

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legitimidad social, crisis de los partidos polticos como mediadores de intereses colectivos, bajos niveles de capital social, y precario desarrollo institucional, entre otros.

En este contexto macro, el Vice Ministerio de la Juventud ha participado en distintas instancias de concertacin creadas ad hoc como estrategia operacional de coordinacin y cooperacin recproca entre organizaciones pblicas y privadas, principalmente el Equipo Conductor, en las cuales es preciso reconocer que se han llevado a cabo - con mayor o menor fortuna actividades importantes para establecer las bases de una eventual Poltica Pblica de Juventud: intercambio de experiencias y conocimientos, foros y debates, investigaciones, diseo de proyectos concretos.

Sin embargo y a pesar de registrarse estos avances, no deja de advertirse una especie de inercia que retrasa el desarrollo de tareas con las cuales, al menos en apariencia, todo el mundo est de acuerdo. Esta resistencia puede ser atribuida, en trminos que se espera ms adelante profundizar e ilustrar, a los desafos organizacionales que implica justamente la transformacin del rol encarada por el Vice Ministerio en estos escenarios de concertacin pblica - privada relativamente nuevos6.

Efectivamente es al poner en prctica en estos escenarios la cooperacin entre las instituciones, cuando empieza a moverse todo el entramado de relaciones, modificndose tambin las tareas previamente definidas y los compromisos adquiridos, lo que a menudo induce a percepciones poco realistas acerca de la mala voluntad o ineficiencia de las instituciones comprometidas, que pierden de vista la complejidad de los procesos que suponen cambios en las organizaciones.

De ah que a un ao y medio despus de realizada la Misin de Consultora para la formulacin de una Poltica Pblica de Juventud en el Paraguay, sea necesario revisar y recomponer los escenarios de concertacin tal y como fueron inicialmente planteados, para adecuarlos en funcin de la prueba de realidad que se ha efectuado al poner en marcha el engranaje de la cooperacin - a los intereses, competencias y capacidades de las organizaciones involucradas que se han develado en la prctica.

de cambio societal, puesto que constituyen el grupo social clave en la renovacin generacional (tanto a nivel cultural como econmico) de las sociedades 6 Aunque en el Paraguay se pueden rastrear desde 1986 iniciativas de concertacin publica privada para la

formulacin de polticas pblicas de Juventud, las estructuras en las que se deposita su direccionamiento y operativizacin no han generado mecanismos de seguimiento que permitan el aprendizaje organizacional, lo que conlleva a empezar de nuevo cada vez que el tema en cuestin se pone en las agendas pblicas

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PRIMERA PARTE

PARAGUAY REVISITADO: EL CONTEXTO PARA EL CAMBIO

El informe de la Misin de Consultora de junio de 1999, publicado y distribuido ampliamente por las entidades que promovieron su contratacin7, pretendi y consigui en gran parte establecer un norte para el diseo y aplicacin de una eventual Poltica Pblica de Juventud en el Paraguay, sirviendo de base para construir un horizonte comn entre las instituciones del sector privado que trabajan con jvenes y el Gobierno nacional.

Ms all de las posibles diferencias que pueden existir sobre el enfoque de sus anlisis y la pertinencia y/o viabilidad de algunas de sus recomendaciones, el informe se ha constituido en un referente operativo para el desarrollo de las acciones de un grupo de instituciones pblicas y privadas que se han comprometido con la tarea de implementar la Poltica Pblica de Juventud8.

Como se ha afirmado en la Introduccin de este Informe, gran parte del xito de las propuestas que se presentaban en aquel entonces dependan, ms que de la disponibilidad de recursos por definicin siempre limitados pero existentes tanto entonces como actualmente o de la voluntad poltica por definicin siempre a negociar pero presente desde el momento en que se dispone de estructuras, programas y proyectos con jvenes -, de una adecuada concertacin de las competencias, funciones y recursos entre el Vice Ministerio de la Juventud y los dems sectores de la Sociedad, especialmente Gobierno, organismos no gubernamentales y Organizaciones Juveniles.

Esta tarea es esencial e ineludible no solamente para que un eventual Plan Nacional Integral de Juventud9, con programas y proyectos estratgicos a ejecutarse en un tiempo determinado, recursos asignados, responsables definidos, y mecanismos de seguimiento, tenga viabilidad tcnica, poltica y financiera10, sino tambin para empezar a mejorar a mediano plazo el impacto de las acciones institucionales.

7 Corporacin Paisajoven (Rodrguez, Ernesto y Abad, Miguel). Paraguay. Polticas Pblicas de Juventud:

Propuestas Bsicas para el Perodo 1999-2003. Informe Final de la Misin de Consultora. Vice Ministerio de la Juventud y Proyecto PLANDES. Asuncin, 1999 8 El Informe del Excelentsimo Seor Presidente de la Repblica del Paraguay Don Luis ngel Gonzlez

Macchi al Honorable Congreso Nacional, de julio de 1999 a junio de 2000, menciona al respecto que fue un ao particularmente productivo pues se ha logrado disear, de forma participativa y consensuada, la Poltica Nacional de Juventud (pg. 19). No sobra decir que en pocos pases el Ejecutivo hace mencin tan explcita del tema Juventud en sus informes al Congreso 9 Paraguay. Polticas Pblicas de Juventud: Propuestas Bsicas para el Perodo 1999-2003. El Diseo de

una Propuesta de Plan Integral de Juventud (pg. 58) 10

Sin duda el paso siguiente una vez sea sancionada oficialmente la Poltica Pblica de Juventud por el Estado, ser la formalizacin de un Plan Nacional que facilite la estratgica incorporacin de una perspectiva

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Cules son los factores actuales que en el Paraguay operan a favor o en contra de esta tarea? Obviamente no es posible en el marco del presente informe dar una respuesta exhaustiva y concluyente a la pregunta, tanto por falta de informacin como por la complejidad del entorno, que segn el enfoque de anlisis que se adopte puede hacer interpretar en forma distinta, e incluso contradictoria, un determinado factor.

An asumiendo la limitacin mencionada, la consultora asume el riesgo de proponer los siguientes fuerzas como oportunidades que deben ser aprovechadas a favor de la tarea central de delimitar y distribuir concertadamente roles y funciones especficas segn las competencias y capacidades de las organizaciones implicadas.

1.1 Fuerzas impulsoras

1.1.1 La tendencia demogrfica

La gran transformacin demogrfica de la poblacin del Paraguay ha empezado a merecer una mayor atencin por parte de los organismos especializados, que empiezan a vincular dichos cambios, en forma ms que interesante y productiva, con efectos econmicos, sociales y, en menor medida, polticos11.

La transicin demogrfica que completaron los pases desarrollados en un lapso de ms o menos 50 aos, desde principios del siglo XIX hasta la dcada de 1960, se asoci a procesos de industrializacin y urbanizacin, y a un salto cualitativo de la pauta de crecimiento econmico, de la productividad general y de la renta.

Dentro de los pases latinoamericanos, el Paraguay hace parte de un grupo que est en una fase de transicin moderada: con alta natalidad, pero cuya mortalidad est reducindose, por lo que cuentan con un crecimiento natural en torno al 3%. Existe un cierto rejuvenecimiento de la estructura por edades y una elevada relacin de dependencia (adultos econmicamente activos por nios y ancianos), en procesos incipientes de modernizacin de la sociedad, definida en trminos de urbanizacin, aumento de la educacin y terciarizacin de la economa.

Se pronostica que la tasa de fertilidad seguir declinando en las siguientes dos dcadas, lo cual generar una oportunidad demogrfica para expandir la economa del pas, consistente en menos jvenes presionando el mercado laboral, con ms trabajadores generando ingresos y pagando impuestos para educar a menos nios, lo que facilitar a

generacional de juventud transversal a los diferentes programas y proyectos existentes en el Gobierno, dotado de instancias separadas para su diseo, ejecucin y seguimiento, bajo un esquema de corresponsabilidad y cogestin entre Estado Sociedad Civil 11

Diagnstico Socio Demogrfico del Paraguay. Direccin de Polticas Sociales y Ambientales Unidad de Poblacin y Desarrollo. Secretara Tcnica de Planificacin. Asuncin, diciembre de 2000

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los Gobiernos concentrarse no tanto en ampliacin de su cobertura de servicios sino en el mejoramiento de su calidad.

Obviamente esto confiere una especie de imperativo demogrfico al diseo e implementacin de polticas pblicas de juventud que garanticen una incorporacin productiva de los y las jvenes de hoy al mercado laboral, lo que se relaciona con otras polticas, de tipo econmico, como mantener los mercados abiertos, consolidar reformas laborales y mejorar la competitividad del pas para generar mayores tasas de crecimiento econmico que permitan la incorporacin a empleos productivos de casi un 70% de la poblacin paraguaya que en el ao 2020 estar en edad de trabajar.

Ahora bien, alcanzar los niveles de competitividad que se necesitan en un contexto de apertura para hacer crecer la economa a un ritmo que garantice la generacin de empleos e ingresos que demanda la poblacin en edad de trabajar, necesita una bien planeada inversin en capital humano, educacin y salud especialmente, y en capital social, ejercicio pleno de la ciudadana y fortalecimiento de la democracia, priorizando polticas especficas dirigidas a sectores poblacionales estratgicos, como son los y las jvenes, para la renovacin productiva y social que necesita la creciente internacionalizacin del Paraguay.

1.1.2 La reforma del Estado

El tema de la Reforma del Estado est en vas de convertirse en el mayor movilizador de recursos de poder en el pas. Ha adquirido una creciente importancia en el corto perodo que va desde junio de 1999 hasta ahora, es objeto de un programa especial de Gobierno, al mismo tiempo que centraliza las discusiones de los policy makers y otras lites modernizadoras en los escenarios de decisin, y ha abierto escenarios nuevos para la concertacin y participacin de la Sociedad Civil12. Simultneamente, las demandas crecientes de sectores sociales y la presin internacional, son seales claras para la concrecin de las reformas.

La irreversabilidad aludida tambin proviene justamente de la capacidad sinrgica de la Reforma del Estado para potenciar elementos claves contenidos en la concepcin bsica con que debern encararse el diseo de una Poltica Pblica de Juventud; especficamente: la ejecucin de polticas a cargo de agencias descentralizadas; la integracin de los programas dirigidos a un pblico meta; el enfoque de la inversin social para el desarrollo humano sostenible; y especialmente importante para el tema de la presente misin de consultora, la conjuncin de esfuerzos pblicos (asociaciones y participacin social)

12 Especialmente el Consejo Asesor Social es un grupo que debera ser priorizado por el Vice Ministerio de

la Juventud como escenario de relacionamiento con la Reforma en marcha

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A pesar de que por ahora, y segn informantes calificados, no parece plantearse una transformacin sustantiva en el Estado, digamos al estilo boliviano, y en cambio sern aplicadas las recetas caractersticas de la primera ola de reformas, es decir, nicamente de ajuste fiscal, mediante descentralizacin, privatizacin y downsizzing, podemos afirmar que incluso en una versin tan limitada, se favorecen tendencias de modernizacin que benefician a procesos de integracin y coordinacin intersectorial, con organismos gubernamentales especializados en produccin de informacin, evaluacin de progresos y establecimiento de objetivos, y orientacin al ciudadano cliente.

Conviene en este momento que el Vice Ministerio no pierda ms tiempo y se ubique estratgicamente del lado poltico de la Secretara Nacional de la Reforma del Estado y de los servidores pblicos ms comprometidos con este proceso, por ejemplo manteniendo presencia en las reuniones del Consejo Asesor Social, que a pesar de su actual pasividad muy pronto deber ser reactivado.

En particular, se requerira tambin del acompaamiento y asistencia constante de la Secretara Tcnica de Planificacin, que se ha convertido desde 1999 en un socio particularmente relevante para el Vice Ministerio de la Juventud, y cuenta con una reconocida experiencia acumulada en materias claves para la Reforma del Estado.

Esta Secretara dispone adems de una cualificada Unidad de Poblacin y Desarrollo en capacidad de aportar recursos de informacin para la toma de decisiones acerca de cmo integrar programas dirigidos a jvenes, a la que podra encargarse una investigacin acerca del estado de la inversin pblica y privada en juventud, detallando los programas y proyectos vigentes en el momento y sealando sus muy probables duplicidades.

1.1.3 La ampliacin de la esfera pblica

Aunque se hable de democracia desde la polis griega y de ciudadana moderna desde la revolucin francesa, su evolucin a las formas en que hoy se conciben es relativamente reciente, incluso en los pases desarrollados13.

En el caso paraguayo, como en toda Latinoamrica, la democracia no solamente se ha caracterizado por su inestabilidad, sino tambin por una ciudadana censitaria de baja intensidad y restringida al voto electoral, empobrecida por la representacin de un sistema de Partidos Polticos clientelistas y no institucionalizado14.

13 Las primeras democracias establecidas en Gran Bretaa, Estados Unidos y Francia fueron esencialmente

censitarias y masculinas, donde nicamente la burguesa tena derechos de ciudadana. Slo en este siglo la democracia se generaliz como rgimen poltico (Cunill Grau, Nuria. Repensando lo pblico a travs de la Sociedad: Nuevas formas de Gestin Pblica y Representacin Social. CLAD/Nueva Sociedad. Caracas, 1997, p. 13) 14

La institucionalizacin supone, cuando menos, los siguientes requisitos: 1) Competencia en equidad de condiciones entre los partidos; 2) Existencia de partidos con races ms o menos estables en la sociedad; 3) Legitimacin social de los partidos y las elecciones como medios y mecanismos para decidir Gobiernos;

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Las crisis de gobernabilidad en la mayora de los pases de la regin, entendida como capacidad de los Gobiernos para articular las demandas de las sociedad y darles respuesta efectiva y oportunamente, ha conllevado a enriquecer y complejizar los modelos economicistas de desarrollo con la incorporacin analtica de dimensiones ms amplias que vinculan capital social, desarrollo econmico e institucionalidad pblica con las relaciones entre Sociedad Civil, Mercado y Estado.

En el caso paraguayo pueden sealarse cuatro importantes seales que pueden interpretarse como consolidacin de una Sociedad Civil ms fuerte y activa, e invitan a su aprovechamiento como oportunidades para que las polticas de Estado, tanto las sectoriales como las poblacionales, y en particular las de juventud, tengan en cuenta a sus organizaciones como nuevos agentes emprendedores y se interesen por buscar nuevas formas de relacionamiento con ella:

1. Si bien en el Paraguay fue fundamental la promulgacin de una nueva constitucin en 1989 para consolidar los inicios de una etapa de transicin democrtica, las instituciones que surgieron entonces han sido producto de arduas negociaciones con los actores del rgimen anterior, lo que ha inducido la prevalencia de trazos institucionales de autoritarismo que pueden explicar, al menos parcialmente, la crisis de 1999.

Lo esencial en ese entonces fueron los acontecimientos del marzo paraguayo, que cambiaron muchos de los conceptos, actitudes y expectativas sobre las oportunidades y potencialidades de la Sociedad Civil para defender la democracia, actuar polticamente e influir en las decisiones del Estado, legitimando la resolucin de conflictos dentro de los lmites de las leyes, procedimientos e instituciones sancionadas por la nueva democracia.

2. La profunda crisis del Estado, puesto en jaque tanto por los problemas fiscales y administrativos para manejar eficientemente las polticas econmicas y sociales, como por los procesos de globalizacin, han reforzado tambin la consolidacin de la Sociedad Civil, y ms concretamente, la ampliacin de la esfera pblica, que dej de ser meramente estatal para ser tambin pblica no estatal.

En este anlisis cobra creciente importancia el papel de la Sociedad Civil para combatir cuatro puntos bsicos que tambin pretende controlar la modernizacin del Estado: a) la apropiacin privada de bienes pblicos, b) la actuacin auto referida y puramente tecncrata de la burocracia estatal, c) la falta de responsabilidad pblica del Estado para

4) Existencia de organizaciones partidarias con reglas, estructuras y mecanismos de decisin claros y transparentes. La inusual afiliacin paraguaya a los Partidos Polticos (cerca del 70% de la poblacin en edad de votar) junto con el cumplimiento de las condiciones 2 y 3, al menos, abre oportunidades muy interesantes para que en el corto plazo logre afianzarse esa institucionalizacin de los partidos, que es un elemento clave en la gobernabilidad democrtica de los pases

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rendir cuentas a los ciudadanos (accountability), y d) la ineficiencia, es decir, el mal uso de los recursos pblicos por parte del Estado.

3. Internamente las recientes dificultades de financiamiento de las Organizaciones no Gubernamentales (ONGs), un actor estratgico en el enlace Estado - Sociedad Civil15, provocado por la disminucin de la cooperacin internacional y el escaso desarrollo nacional de la responsabilidad social del sector empresarial, comienzan a presionarlas para la bsqueda de mayor eficiencia en sus proyectos, vinculndolas con temas hasta hace poco extraos a estas instituciones como el establecimiento de redes y alianzas estratgicas, el marketing social (muy ligado con la muestra de resultados concretos de sus intervenciones), la sostenibilidad financiera, y el fortalecimiento y desarrollo organizacional16.

De otro lado, el Estado empieza a reconocer las ventajas de desconcentrar sus funciones, mediante la contratacin, cada vez mayor, de las ONGs para la provisin directa de servicios y ejecucin de proyectos. De mantenerse esta tendencia, reforzada por la inminente Reforma del Estado, muy pronto el Gobierno se convertir en la fuente de recursos ms importante para las ONGs, lo cual, bien manejado, puede traer beneficios para todos los involucrados empezando por los propios destinatarios de los servicios prestados por el Estado a travs de ONGs.

Este contexto sera una oportunidad excelente para que el Estado estimule la conformacin de un mercado o cuasimercado para la prestacin de servicios sociales por parte de las ONGs, que lleve a mejorar la calidad de sus intervenciones mediante una competencia ms abierta y regulada por un marco de contrataciones e interventora tcnica a los contratistas, ms la vigilancia in situ de la calidad de los servicios prestados que pueden ejercer organizaciones autnomas de ciudadanos clientes.

4. Para el tema particular de las polticas pblicas de juventud que nos ocupa, ciertos signos apoyan la hiptesis de la conformacin de una ciudadana juvenil con capacidad de racionalidad estratgica, organizacin instrumental y movilizacin de recursos, centrados

15 Por cierto que en su rol de mediadoras y apoyo a distintos actores de la Sociedad Civil, las ONGs estn

llamadas a ser un interlocutor privilegiado () pero el xito tambin depender del involucramiento de un nmero mayor de Organizaciones de la Sociedad Civil en la gestin para el desarrollo, lo que en las circunstancias actuales no deja de presentar desafos y problemas (Ocampos, Genoveva y Rodrguez, Jos Carlos. Hacia el fortalecimiento de la Sociedad Civil en el Paraguay. Un desafo pendiente. BASE ECTA/CDE. Asuncin, 1999, p. 33) 16

Las ONGs en Amrica Latina atraviesan una profunda y determinante revisin de su papel en la sociedad, cambiando desde un escenario fundacional en pocas de las dictaduras, caracterizado por una posicin contestaria frente al Estado, y socialmente ms o menos marginal, hasta el momento actual, de transicin democrtica, ms caracterizado por el inicio y consolidacin de alianzas estratgicas con diversos actores sociales pblicos y privados, desde el Estado hasta universidades y empresas privadas. Este cambio tiene implicaciones notables para las ONGs, tanto a nivel poltico como en las prcticas administrativas y gerenciales, en las que paulatinamente empiezan a incorporar elementos propios de la cultura organizacional del sector privado

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en motivaciones generacionales y como manifestaciones de redes socioculturales latentes, cuyo elemento aglutinador seran sobre todo la comunidad de valores y consumos entre los jvenes17.

A nivel poltico, especficamente en el plano electoral, cabe anotar que lo anterior - unido con el mayor peso del sector juvenil en la comparacin por edades de los electores habilitados y votantes en el padrn de 1998 y a su visibilidad pblica recientemente adquirida, y todava mantenida, como protagonistas de las jornadas de resistencia del marzo paraguayo -, puede traer consigo una mayor atencin en los programas de los candidatos a las problemticas juveniles18.

Por lo pronto, fenmenos como el movimiento de objecin de conciencia y la lucha por el boleto estudiantil, sumados al relevante papel de los y las jvenes y sus organizaciones en el marzo paraguayo y la profusin de distintos colectivos orientados a campaas de accin cvica con profundas repercusiones simblicas, como la limpieza del espacio pblico, son apenas una muy limitada muestra de que los y las jvenes tienen un inters, una presencia y una influencia en la Sociedad Civil, sin hacer ningn esfuerzo especial. Expresado de otra forma, la Sociedad Civil probablemente necesita ms a los y las jvenes de lo que los y las jvenes pueden necesitar a la Sociedad Civil19, incorporando as un vigoroso voluntariado, de alta participacin ciudadana, y un variado y rico tejido de organizaciones a procesos de modernizacin social.

1.2 Fuerzas restrictivas

Como se desprende de la lectura de estas buenas oportunidades, es evidente que su enumeracin augura grandes posibilidades de xito en la tarea de conseguir una distribucin de roles ms racional para que el Sistema Institucional Nacional de Juventud, en donde se despliegan las polticas de juventud, pueda operar con mayor eficiencia.

Sin embargo, existen tambin aspectos negativos que deben ser considerados como fuerzas restrictivas que trabajan en contra de la tarea de concertacin, y que requieren estrategias especiales para su neutralizacin o al menos la estricta vigilancia de su evolucin. Igual que en el caso de los factores a favor, no se pretende una identificacin exhaustiva sino llamar la atencin sobre algunos, que a juicio del consultor parecieron ser los ms relevantes.

17 Aunque es un tema apasionante, las limitaciones del Informe imponen un tratamiento muy reducido de

este fenmeno esencial para el diseo de las polticas pblicas de juventud; basta por ahora afirmar que contribuye a esta re - ciudadanizacin juvenil, es decir, unan ciudadana ms all de la mayora de edad, la disolucin de los vnculos sociales y las identidades tradicionales ligadas con la familia, la educacin y el trabajo, y su reconfiguracin en torno al consumo y a los medios de comunicacin 18

Jimnez, Jos. Juventud en cifras. Vice Ministerio de la Juventud y Direccin General de Estadsticas, Encuestas y Censos. Asuncin 1999, pp. 91-92 19

La Sociedad Civil en el Milenio. CIVICUS, Fundacin FES y Kumarian Press. Cali, 1999, p. 69

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El tener en cuenta estos factores en contra es til para completar una mirada de conjunto que permita efectuar recomendaciones realistas que aumenten la sinergia de los factores a favor sin perder de vista que los factores en contra son producto de resistencias que conviene reconocer, entender y tratar. A esto quiere contribuir esta parte, un poco ms extensa y detallada que la anterior.

1.2.1 Una transformacin institucional con grandes limitaciones

Cuando se realiz la Misin de Consultora en junio de 1999, exista una coyuntura particularmente favorable para un salto cualitativo en las polticas pblicas de juventud: existencia de un Gobierno de coalicin, hecho indito hasta ese entonces en el Paraguay, sobre el cual existan expectativas ms que razonables para replantear las relaciones entre fuerzas polticas y fuerzas sociales; los y las jvenes como tema socialmente relevante para las clases dirigentes y la Opinin Pblica en general, gracias al protagonismo de los y las jvenes en defensa de la democracia; y un Vice Ministro identificado como uno de los principales lderes en las jornadas del marzo paraguayo, sobre quien se depositaban las mayores esperanzas.

Esta posibilidad de un salto cualitativo en las polticas pblicas de juventud estaba en gran parte basado en la posibilidad de la transformacin institucional del Vice Ministerio en una Secretara de Estado que operase bajo el modelo de la Secretara de la Mujer, tanto en los contenidos como en el proceso, incorporando un importante componente de concertacin poltica y social ligado al proceso ms amplio de la Reforma del Estado, entonces un tema todava en ciernes, as como la creacin de la Secretara de la Mujer se produjo en el marco del proceso constituyente.

De esta manera se pretenda promover la idea desarrollar una institucionalidad pblica con mayor capacidad tcnica y poltica para la articulacin e integracin de los programas con juventud y como un elemento central en la estrategia de legitimacin de la propia temtica especfica, funcional a una propuesta coherente de Poltica Pblica de Juventud bajo los lineamientos de la Misin de Consultora de 1999.

Revisitado el Paraguay, es paradjico constatar que la transformacin institucional del Vice Ministerio de la Juventud, acabado de sintetizar en sus aspectos ms importantes, es donde se registran los menores avances aunque por fortuna se sigue contando con un grupo reducido, pero altamente comprometido y sensibilizado, de servidores pblicos que cumplen sus funciones orientados por una concepcin que favorece un cambio en el rol Vice Ministerio.

El Informe de la Misin de Consultora de 1999 adverta sobre los riesgos inmanentes a esta propuesta, casi todos relacionados con las actitudes hostiles de ciertos grupos, dentro y fuera del Gobierno, por sospechas sobre el carcter de oportunismo poltico que pudiese tener la iniciativa de transformacin en un momento en que el Vice Ministerio de la Juventud, igual que hoy, no brindaba suficientes garantas para evitar las suspicacias.

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No se trata, por supuesto, de buscar chivos expiatorios sobre los cuales depositar el incumplimiento de las asignaturas pendientes, ya que nos enfrentamos a dinmicas sumamente complejas en las que la voluntad y la claridad de ideas no siempre consiguen sus objetivos, por mejor sustentadas que se presenten y an en condiciones aparentemente favorables como las sealadas.

Lo cierto es que por la informacin disponible, recogida a travs de las distintas entrevistas individuales y grupales con informantes calificados y convalidada por otras fuentes, parece poco realista esperar en el corto y hasta en el mediano plazo una transformacin institucional en la direccin de la creacin de una Secretara de Estado como la que se propona.

Se opone a ello, en primer lugar por importancia, la profusin de Secretaras de Estado ya endosadas a la Presidencia y que justificaran una tendencia - dentro de la actual Reforma del Estado a ser integradas y disminuidas en su nmero no slo por motivos econmicos sino tambin por razones polticas.

En segundo lugar, el mismo Vice Ministerio despus de 1999, ha perdido peso dentro del Gobierno y en el propio Ministerio de Educacin y Cultura, a pesar del apoyo partidista del Vice Ministro Castillo al titular de la cartera. Esto, que incluso ha tenido un efecto negativo sobre el presupuesto de la entidad, ha disminuido su poder de convocatoria dentro del Gobierno y reducido substancialmente las posibilidades de encontrar un respaldo importante a las iniciativas de transformacin institucional.

Podemos concluir que actualmente no se puede hacer depender el cambio de rol del Vice Ministerio de una eventual transformacin en una Secretara de Estado, ya que no estn dadas las condiciones mnimas de simpata (apoyo externo e incluso interno) para implementar las reformas recomendadas.

Al respecto es tan desolador el panorama que cabe preguntarse si se realiz alguna gestin en tal sentido durante este tiempo, habida cuenta de que se recomendaba muy enfticamente el protagonismo del propio Vice Ministro en la tarea de capitalizar la oportunidad histrica provocada por los sucesos de marzo de 1999.

Hasta ahora lo evidente es que la entidad, empezando por el Vice Ministro, no ha querido o no ha podido incrementar su perfil tcnico y disminuir su perfil partidista, sea porque sus intereses no estn en esta va o porque los intereses del partido gobernante lo impiden, a pesar de las presiones ejercidas por algunas ONGs y por la cooperacin internacional, y del mismo esfuerzo aislado de algunos servidores pblicos del propio Vice Ministerio, lo que indudablemente ha reducido sus mrgenes de maniobrabilidad poltica frente a otros sectores como se ve, por ejemplo, en la ausencia o marginamiento de actores fundamentales para el proceso, que ser analizada a continuacin.

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An as, tambin es cierto que la concrecin de dos grandes proyectos de cooperacin internacional que tienen como contraparte al Vice Ministerio es un gran logro en la gestin del actual Vice Ministro, pero demandarn que la institucin se ponga a la altura para garantizar una actuacin ms cualificada ante las organizaciones destinatarias de los proyectos y responder las exigencias de su ejercicio como contraparte de la cooperacin internacional.

Sera oportuno aprovechar la existencia de estos dos proyectos para conformar e institucionalizar la Unidad de Apoyo a la Gestin recomendada en el Informe de Consultora de la Misin de Junio de 1999, con los mismos parmetros entonces sugeridos, esperando as - igual que entonces20 - despolitizar, al menos en parte, la imagen y la actuacin del Vice Ministerio en la ejecucin de los proyectos de cooperacin mencionados.

En sntesis, sin estar dadas las condiciones para convertirse en Secretara de Estado, es recomendable acotar el alcance de esta transformacin institucional insistiendo en el cumplimiento de unas metas domsticas mucho ms modestas pero igualmente importantes, iniciando un proceso de cambio organizacional tendiente a: Reducir su actual planta de cargos, compuesta por una excesiva cantidad de personas

para las tareas de la institucin, con disponibilidad parcial, poco motivados, sin perfiles claros ni funciones de importancia, para dotarse de servidores pblicos mejor pagados, con disponibilidad total, reclutados bajo exigentes perfiles y con una asignacin de funciones acordes con las tareas claves del Vice Ministerio

Adquirir el equipamiento tecnolgico informtico necesario para cumplir con ms efectividad sus tareas de coordinacin, que exigen inicialmente una comunicacin gil en tiempo real y la disponibilidad de contar con informacin oportuna y actualizada

Disear e institucionalizar un sistema formal y transparente de incentivos para los servidores pblicos del Vice Ministerio, capaz de atraer a personal tcnicamente ms calificado y menos vinculado con prcticas clientelistas para encarar la transformacin de la institucin

20 Un programa de este tipo (la Unidad de Apoyo a la Gestin) podra dar las suficientes garantas de

estabilidad y profesionalismo, a un organismo nuevo que podra levantar sospechas de muy variada ndole y podra estar sometido () a presiones polticas y sociales muy variadas. Rodrguez y Abad. Op. Cit., p. 57

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1.2.2 Ausencia de actores fundamentales

Retomando las recomendaciones de la Misin de 1999 sobre la propuesta de transformacin institucional, la estrategia bsica trataba de incorporar al proceso a distintos sectores sociales cuyo inters haba que ganar, aprovechando un handicap social a favor del tema para abrir la cancha y vincular actores estratgicos cuya importancia era real o potencialmente clave dentro de la sociedad paraguaya para el diseo de una Poltica Pblica de Juventud.

El debate y concertacin de las opiniones y puntos de vista diversos, desde el mbito parlamentario y el Consejo de Ministros, hasta los espacios de deliberacin con las ONGs que operan en el dominio de las polticas de juventud, las otras Organizaciones de la Sociedad Civil (OSCs), las Organizaciones Juveniles y la propia Opinin Pblica, constituan un elemento central no slo por la posibilidad de dar forma concreta a la propuesta de transformacin, mejorndola y enriquecindola con nuevos aportes, sino tambin por conferirle la necesaria legitimidad social a la nueva Secretara de Estado y facilitarle adelantar las gestiones necesarias para el cambio de enfoque en las polticas pblicas de juventud.

Pero ms all de la propuesta de la Secretara de Estado, era la oportunidad de convertir el tema Juventud en un asunto realmente pblico, tanto en la esfera estatal como en la no estatal: mientras las polticas pblicas de juventud permanezcan como un coto cerrado entre los tcnicos y especialistas en juventud, pocas posibilidades tendr de concretarse con los cambios recomendados, al menos en forma tal que responda a los intereses de la sociedad, y dentro de ella, con especial atencin, a las necesidades de grupos especficos usualmente no considerados: empresarios, padres de familia y educadores.

Mientras tanto, las acciones implementadas para el eventual diseo de una Poltica Pblica de Juventud hubiesen podido tener mayores efectos prcticos si se acompaaban de un mayor consenso poltico por medio de una activa estrategia de lobbying para vincular intereses y voluntades de grupos de poder hasta ahora ausentes; en concreto nos referimos a los Partidos Polticos, tomadores de decisiones en el Gobierno, y parlamentarios.

Aunque la informacin recolectada da cuenta de que a todos ellos se les convocado y enviado material de divulgacin, cabe suponer por los resultados mostrados que no se tuvieron en cuenta sus particulares caractersticas, necesidades e intereses especiales, sino que se fueron tomados como otros actores ms dentro del reparto.

Para el caso especfico de los Partidos Polticos, han identificado nocivamente el proceso de la Poltica Pblica de Juventud con el Vice Ministerio, y a partir de ah no hubo sino un paso para que se personalizara en la figura poltica del Vice Ministro, generando los consabidos recelos y sospechas en un contexto donde los partidos de oposicin no saben

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jugar este papel y donde el partido de Gobierno, inicialmente de coalicin, ha venido perdiendo el apoyo con que contaba al principio.

En cuanto a los tomadores de decisin (nivel de ministros, vice ministros y asesores especiales) se supuso errneamente que bastaba con sus delegados tcnicos como representantes, en un momento donde todos estaban dispuestos a hablar del tema juventud. En la lgica organizacional del Estado, todava tan vertical y jerrquica, es preciso tomar en cuenta que, (a) los tcnicos no se ocupan de las decisiones polticas estratgicas, y (b) es evidente que el Vice Ministerio no cuenta con la suficiente importancia como organismo para ser por s mismo convocante.

La Reforma del Estado, quizs por medio del Consejo Asesor Social, se abre como un espacio donde el tema puede llegar a merecer un mayor reconocimiento, siempre y cuando se presente como experimento de nuevas formas de gestin pblica y no se centre en la institucin del Vice Ministerio en s, y menos en la persona del Vice Ministro.

Finalmente no se ha conseguido identificar los parlamentarios que ms pudieran interesarse en el tema, ni ofrecerles posibilidades de una actuacin especial y relevante, como si ha sucedido con temas relacionados con la equidad de gnero o la reforma del Cdigo del Menor.

La reciente Carta Iberoamericana de los Derechos de Jvenes y Adolescentes, ratificada por el Gobierno paraguayo, puede ser una oportunidad para que se impulsen iniciativas de leyes destinadas a integrar de forma eficiente las distintas disposiciones legales en esta materia, as como la Ley de Juventud que ha sido radicada para aprobacin y las recientes disposiciones sobre el Servicio Militar Substitutorio.

En todo caso es esencial que se empiece a disponer de herramientas jurdicas adecuadas, para lo cual es fundamental el rol que puede jugar el Congreso. Nuevamente se impone que la accin del Vice Ministerio no se personalice en la filiacin poltica del Vice Ministro, para lo que puede ayudar aprovechar las comisiones donde sean importantes los parlamentarios de otros partidos. De otro lado, las prximas elecciones y la importancia del voto juvenil hacen que los proyectos impulsados por parlamentarios tengan rditos electorales no despreciables.

Los bajos niveles de confianza en la sociedad paraguaya hacia las instituciones pblicas y los Partidos Polticos ha sido un elemento ms que ha favorecido el poder y la importancia de la Iglesia Catlica en la sociedad paraguaya para apoyar la legitimidad social de cualquier proceso de alcance nacional. Obviamente este es un anlisis en extremo simple, pero suficiente para lamentar que la Iglesia no haya tenido una presencia ms constante en el proceso, considerando adems su tradicin en la promocin de la organizacin juvenil.

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Esta institucin, lo mismo que las anteriores, necesita de una estrategia acorde a sus necesidades e intereses para que tengan una vinculacin ms cercana con las tareas emprendidas. Es evidente que a la Iglesia, y en especial sus sectores ms progresistas, no ser seducida por una relacin que le signifique una estrecha filiacin con los polticos ni donde desempee un bajo perfil; son, por lo tanto, unos primeros elementos que debern tomarse en cuenta para fortalecer la relacin que pueda tener la Iglesia con las polticas de juventud.

Otro actor ausente de importancia central han sido los propios jvenes, desde las organizaciones vinculadas a los Partidos Polticos por las razones ya argumentadas como de los movimientos y Organizaciones Juveniles no partidistas, frente a las cuales no se ha podido encontrar una estrategia adecuada que facilite su participacin en las distintas tareas acometidas.

Una efectiva participacin de las Organizaciones Juveniles en el proceso es un elemento clave para garantizar tanto la viabilidad tcnica de las acciones que se decidan a favor de los y las jvenes, en la medida de garantizar su pertinencia, como su viabilidad poltica: en ltima instancia, en una concepcin de las polticas sociales como productoras de ciudadana y no nicamente reparadoras de injusticias sociales, las polticas de juventud deben propender por el empoderamiento de los y las jvenes como actores sociales y polticos.

El problema de la participacin juvenil es un asunto prioritario en el diseo de polticas pblicas de juventud, habida cuenta de las condiciones en que se esta conformando una ciudadana especficamente juvenil. Sin embargo hay factores de tipo estructural en el Paraguay, y en Amrica Latina, para ser optimistas sobre una progresiva incorporacin de los y las jvenes como jvenes a los asuntos pblicos21: Nuevas formas de socializacin con fuerte influencia de y en los medios de

comunicacin, que conforman una verdadera cultura juvenil, heterognea e inconstante pero significativa, en paralelo o en sustitucin de la socializacin institucional tradicionalmente proporcionada por la familia, la escuela o el trabajo

La emergencia masificada, plural e intensa de movimientos y organizaciones de nuevos actores sociales, entre ellos los y las jvenes, que no hallan acomodo en el viejo formato poltico e institucional del pas y que presionan nuevos contratos sociales que les hagan un reconocimiento especfico y les transfieran poder efectivo

Una transicin ms prolongada en los itinerarios de transicin a la vida adulta que conlleva una mayor duracin de la condicin juvenil, afectando durante ms tiempo las relaciones econmicas, polticas y sociales entre jvenes y adultos

21 Abad, Miguel. Posibilidades y Limitaciones para la Formacin de Ciudadana y para el Impacto de la

Agenda Publica: La experiencia del Consejo Municipal de Juventud en Medelln. Documento de discusin. Corporacin Paisajoven. Medelln, noviembre de 2000

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Dentro de los Trminos de Referencia de la Misin, se requera evaluar el estado de la Red de Secretaras de Juventud de las Gobernaciones, como mecanismo de articulacin entre el Vice Ministerio y la divisiones especializadas locales de Juventud. Aunque ello no fue completamente posible debido a dificultades en la convocatoria y para el traslado de los mismos Secretarios, pudo entrevistarse extensamente a tres de ellos que confirmaron que de hecho todava no existe tal Red, aunque se efectu una reunin en la cual se invit a la conformacin de un Consejo de Secretarios de Juventud de las Gobernaciones22.

Probablemente el problema de las Secretaras de Juventud sea ms complejo, y est relacionado con un complicado juego de intereses corporativistas y partidistas que hacen muy difcil una intervencin exitosa en el corto plazo. Sin embargo, conviene al menos resaltar algunas observaciones efectuadas a partir de la informacin suministrada por las personas entrevistada sobre las que ms adelante se intentar efectuar alguna recomendacin coherente que pueda incorporarse al conjunto de recomendaciones del informe.

Las Secretaras de Juventud en las Gobernaciones Departamentales, con algunas diferencias, reproducen a nivel local el mismo estilo de gestin del Vice Ministerio, aunque con infinitamente menos recursos de todo tipo, y terminan en lo esencial cumpliendo un rol de operadores polticos del partido hegemnico, con muy poco inters pero tambin sin posibilidades para cumplir un papel distinto.

No obstante algunos Secretarios tiene buenas relaciones con organizaciones voluntarias de jvenes y concretamente el Secretario de la Gobernacin de Concepcin ha establecido un Consejo de Jvenes23. Quizs explorando un poco ms esta experiencia puede llegar a construirse un nfasis comn a ser apoyado ms estratgicamente en las Gobernaciones y adems sera una buena excusa para que los Secretarios empiecen a cumplir roles ms de coordinacin, apoyados en la activa cooperacin de voluntarios juveniles para el desarrollo de las actividades.

Algunas observaciones sobre problemas ms especficos de las Gobernaciones y que limitan seriamente sus posibilidades de participar ms activamente en el proceso de concertacin: La carencia de un marco regulatorio uniforme, que las lleva a estar adscritas a distintas

dependencias y con niveles de jerarqua muy variables en las estructuras administrativas de las Gobernaciones, lo que les confiere un alto nivel de informalidad en sus intereses y capacidades, con lo que se reducen sus oportunidades para trabajar

22 Acta #1 de mayo 18 de 2000. No figuran los objetivos del Consejo, aunque posteriormente en junio 21 y

22 se hizo un Taller de Planificacin Estratgica que no obstante partir de un valiosos diagnstico, no aclara bien por donde empezar, cundo y con qu recursos, lo que no aterriza convenientemente el plan para poder hacer un seguimiento 23

Se expresa de esta forma porque parece ms una iniciativa casi personal del Secretario que una apuesta institucional, lo que por supuesto no obsta para que se una experiencia digna de ser tomada en cuenta y replicada como poltica de Estado

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conforme un plan de mediano plazo y les da una lata dosis de espontaneidad e improvisacin a sus actuaciones

La relacin con el Vice Ministerio de la Juventud es ms personalizada que institucional, predominando las vas informales para la negociacin de apoyos en la realizacin de actividades aisladas de capacitacin a jvenes, como programa casi nico desarrollado por las Secretaras, que un acuerdo ms formal y estratgico que les facilite a estas divisiones replantear sus acciones y empezar a dotarse con mayores recursos tcnicos y polticos

Las divisiones especializadas de Juventud en las Gobernaciones funcionan bajo una precariedad absoluta de recursos materiales y de infraestructura, que hara necesario que el Vice Ministerio en lugar de seguir ofertando su intermediacin para apoyar actividades aisladas de las divisiones gubernamentales proporcionase mayor apoyo tcnico a los secretarios, las equipara tecnolgicamente para agilizar sus comunicaciones e intercediera ante otros organismos de decisin para conseguir que el tema Juventud tenga mayor importancia en el conjunto de acciones de las gobernaciones departamentales

Esta insuficiencia de recursos influye para que los lmites geogrficos se conviertan en un factor determinante a la hora de su participacin en las actividades concertadas entre el Vice Ministerio y los organismos pblicos y privados que operan en la Asuncin, pero tambin limitan en gran medida sus posibilidades de movilizacin dentro de sus mismas Gobernaciones

Lo anterior es base para una sensacin en los Secretarios de abandono y poca valoracin por parte del Vice Ministerio. De hecho aunque se les invita a participar en las actividades de las instancias de concertacin implementadas, los problemas descritos hacen evidente que se cumple con una representacin ms nominal que efectiva, y se constituyen en otro actor ausente dentro del proceso.

1.2.3 La restringida participacin de la Sociedad Civil

A pesar de los indudables y valiosos avances que la Sociedad Civil y sus organizaciones han realizado en el Paraguay, y en general en toda la regin, durante la dcada pasada y que han sido superficialmente reseados en este informe, cabe anotar con respecto al proceso analizado la concertacin para el diseo y aplicacin de la Poltica Pblica de Juventud habran podido jugar un rol ms importante y, sobre todo, ms claro.

Porque el hacerlo excedera los limites de la consultora, es irresponsable analizar, con la informacin de que se dispone, el espectro general de las OSCs sin incurrir en generalidades, imprecisiones y equvocos. Lo concreto es que su participacin en este proceso ha estado en manos de diversas ONGs, sin que por esto pueda hacerse la ecuacin ONGs igual a Sociedad Civil.

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Vale la pena profundizar un poco en esta afirmacin, que aparentemente es indiscutible, porque en ocasiones la frecuente ausencia de otras OSCs en el proceso (como es el caso de las mismas Organizaciones Juveniles) ha llevado a las ONGs a desempear un rol de aparente representatividad de la Sociedad Civil, que distorsiona su verdadero papel y limita seriamente su margen de maniobrabilidad poltica, lo que a la larga terminar disminuyendo su necesaria participacin en el proceso de no producirse un cambio radical en su orientacin actual.

En efecto, la apelacin a la representacin de la Sociedad Civil, como en su momento fue la invocacin del concepto Pueblo, es usada indistintamente por los Partidos Polticos, las OSCs de todo tipo, las empresas y an hasta individuos. El concepto Sociedad Civil es hasta cierto punto til en la medida en que diferencia actores no estatales del Estado, pero sirve para encubrir la variedad de intereses y estrategias de sus representantes, el carcter con frecuencia antagnico de sus reclamos y la adhesin casi siempre minoritaria que las sustenta en muchas ocasiones.

Cabe decir que en algo si coinciden casi siempre, y es en acusar al Estado de los problemas sociales y suponer que la situacin mejorara si ste cediera iniciativas y poder a la Sociedad Civil. Para Garca Canclini la dificultad de seguir hablando polticamente de lo popular ha provocado posmodernamente el resurgimiento del concepto Sociedad Civil, sin que eso haya involucrado un cuestionamiento serio de las polticas de representacin de intereses24.

De hecho es bastante complicado intentar una definicin de Sociedad Civil para que pueda abordarse en este informe, pero valdra la pena poner bajo sospecha, por la forma en que se habla, escribe y piensa de ella, algo que parece como una seora que entiende muy bien las cosas, sabe lo que quiere y lo que tiene que hacer, es buena, buena, y, desde luego, la nica adversaria posible de la perversidad estatal. Es tan virtuosa y tiene tanta seguridad en s misma, que da miedo25.

La identificacin automtica de las ONGs con la Sociedad Civil, algo que por naturaleza no tiene representacin posible, traer ms problemas que beneficios incluso a las propias ONGs pero sobre todo para el proceso, ya que de esa manera se va a obturar el acceso de otros actores organizados de la Sociedad Civil y que estaran en condiciones de aportar sus intereses y recursos.

Obviamente es cmodo para todos zanjar el problema de la presencia de la Sociedad Civil en los procesos pblicos convocando a las ONGs: en comparacin con las dems OSCs, en general estn siempre ah, disponen de mayores recursos de todo tipo, viven de esto - es decir, son profesionales pagados y altamente calificados para dedicarse a las

24 Garca Canclini, Nstor. Consumidores y ciudadanos. Grijalbo. Mxico, 1995, pp. 28-29

25 Loaeza, Soledad, La sociedad civil me da miedo. Cuadernos de Nexos #69. Mxico. Marzo de 1994,

pp. 5-6

25

reuniones y hacerse cargo eficientemente de tareas concretas -,y finalmente terminan siendo socios del Estado al convertirse ste en su principal proveedor de recursos.

Es vlido y necesario que las ONGs que trabajan en el dominio de las polticas de juventud defiendan sus intereses como gremio ante el Estado pero en cuanto a su papel poltico, deben continuar su funcin especfica dentro de la Sociedad Civil, que es la promocin y apoyo (las polticas de advocacy) para la participacin de los dems actores sociales, con especial nfasis - para el caso concreto de las polticas de juventud - en las Organizaciones Juveniles.

De hecho la tensin es permanente entre el Estado y las ONGs, ya que stas ltimas no todas las veces tienen la claridad que se requiere para desempear un papel donde muchas veces terminan siendo arte y parte al involucrarse en contratos con el Estado en los mismos dominios donde hacen sus crticas ms fuertes, y ste no tiene la fuerza ni el inters para exigirlo. En muchas ocasiones la vinculacin de ONGs a escenarios de concertacin sobre un determinado tema va inevitablemente asociado a la bsqueda de nuevos contratos y proyectos, o por lo menos de posicionarse corporativamente (y no puede ser de otra manera)

Por supuesto esto no es en s algo malo, siempre y cuando haya absoluta claridad cuando se acta en defensa de los intereses de la ONG o del gremio y cuando se est asumiendo la funcin de promocin de los intereses y necesidades de sus grupos meta (los y las jvenes), lo que no coincide naturalmente, como si se tratase de lo mismo; como esto es extremadamente difcil de separar, es conveniente que la actuacin de las ONGs en estos escenarios de concertacin sea mediante redes o asociaciones, y no como organizaciones individuales, as como que el Estado mantenga una extrema pulcritud, en este caso el Vice Ministerio de la Juventud, en sus relaciones contractuales y polticas con las ONGs.

En la concertacin para el diseo de la Poltica Pblica de Juventud, las ONGs han actuado tanto a nombre de la Red de Instituciones Privadas por la Juventud como simplemente ONGs interesadas en el proceso, aunque estn vinculadas a esta misma Red26; esta situacin, en un entorno de creciente competencia entre las ONGs, sumado a deficientes manejos de informacin y canales de comunicacin todava insuficientes, ocasiona no pocas dificultades en las relaciones entre los miembros de la Red e impiden una accin ms coordinada y concertada de las ONGs como grupo de inters27.

26 Incluso personas que trabajan en estas ONGs han tenido participacin as, es decir, como individuos,

tambin preocupados por no aislarse de un proceso aunque para su organizacin no fuese prioritario y por lo tanto, no tuviesen mucho que aportar en cuanto a compromisos institucionales se refiere. Es obvio que, digamos, estn en todo su derecho pero tambin compete al Estado, es decir, al Vice Ministerio, tener claridad para definir y convalidar las formas de vinculacin a estos procesos 27

En un pas pequeo se facilitan los contactos directos en la esfera de lo pblico, aunque los excesos del espontaneismo e improvisacin tambin traban o distorsionan la comunicacin (Ocampos y Rodrguez. Op. Cit., p. 28)

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SEGUNDA PARTE

LA DINAMIZACION DE LA CONCERTACION INTERINSTITUCIONAL

Fuertemente influidos por los factores a favor y en contra descritos en la primera parte, ao y medio despus de la Misin de Consultora sobre polticas pblicas de juventud en el Paraguay se constata el emprendimiento de nuevos mecanismos de articulacin interinstitucional que buscan sentar las bases de un amplio proceso de concertacin publica privada para la construccin de enfoques ms integrales en las polticas pblicas de juventud a la par de dotarlas de un consenso social y poltico que legitime tanto la acciones concretas como las instituciones que actan en este dominio.

Es aqu donde los avances conseguidos son ms significativos, en un terreno donde ningn progreso es irrelevante, ya que por el contrario son acuerdos bsicos sobre roles y funciones que representan una parte sustancial para determinar las posibilidades de xito y sustentabilidad para cualquier desarrollo futuro en estas materias, siendo el otro componente bsico el desarrollo institucional en una perspectiva de modernizacin administrativo y democratizacin de la gestin en las esferas pblicas, estatales y no estatales.

Teniendo en cuenta la actualidad del debate sobre la generacin de nuevas formas de gobernabilidad democrtica que resuelvan los desafos de la globalizacin en forma que tal que se preserven las ventajas de los mercados y la competencia global al tiempo que se proveen los recursos comunitarios y medioambientales suficientes para que la globalizacin trabaje para la gente y no solamente para rendir mayores utilidades, la respuesta a la pregunta acerca de cmo distribuir las competencias y tareas entre Estado, Sociedad Civil y Mercado no puede ser resuelta nicamente con criterios econmicos, sino tambin, y principalmente, con criterios polticos, y especficamente democrticos.

En este escenario, las polticas pblicas de juventud se encuentran al centro de este debate debido a la posicin de los y las jvenes como actores estratgicos del desarrollo, lo que vincula, ms que para cualquier otro sector poblacional, las polticas sociales con las ms amplias polticas de desarrollo de un pas. Por tal motivo, el dominio de las polticas pblicas de juventud plantea posibilidades de ensayar nuevos diseos tcnico - polticos, desarrollos instituciones y mecanismos de operacin que muy bien pueden aprovecharse para recabar experiencias y generar aprendizajes aplicables, por ejemplo, al campo de la Reforma del Estado o la formulacin de Planes Integrales de Desarrollo.

Es imprescindible, en un primer momento, generar entre los actores involucrados - pblicos y privados realidades compartidas, visiones comunes, consensos mnimos,

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capaces de traducirse en la definicin conjunta de una tarea global en el campo de las polticas pblicas. Al mismo tiempo estos ejercicios de concertacin proveen las bases para efectuar ms adelante una negociacin eficiente para distribuir las tareas parciales y las funciones requeridas por la tarea global.

No existe, sin embargo, algo as como un modelo universal para los arreglos de cooperacin pblica privada, y mucho menos cuando se trata del diseo de polticas pblicas en medio de una redefinicin del contrato entre Estado y Sociedad. Si a esto sumamos que en nuestros pases tradicionalmente han existido bajos niveles de confianza en las instituciones y en las normas formales de interaccin en lo pblico, que redundan en contratos de cumplimiento poco efectivo y un predominio de la informalidad y la ilegalidad, cualquier esfuerzo en sentido contrario es difcil pero necesario.

La Misin de Consultora de junio de 1999 termin con un Taller Interinstitucional, del cual surgi un Grupo de Trabajo encargado de mantener activos los encuentros interinstitucionales, cumplir con algunas funciones de asesora al Vice Ministerio y operar, cuando fuese necesario, como instancia de consulta en temas donde existiese la conveniencia y el inters de trabajar conjuntamente, haciendo nfasis no solamente en la oportunidad de identificar lneas de accin comunes sino tambin en la ejercitacin de prcticas concertantes28

Este Grupo de Trabajo original posteriormente evolucion hacia una suerte de comit multisectorial, siempre bajo la premisa de contar con una amplia base de concertacin, que asumi la tarea de direccionar29 las acciones tendientes al eventual diseo y ejecucin de una Poltica Pblica de Juventud, conformndose como Equipo Conductor.

Este Equipo Conductor, que deba ser articulado y animado30 por el Vice Ministerio de la Juventud, que haca parte del grupo, representaba en sus integrantes la amplia pluralidad de actores involucrados en el proceso, y bsicamente se ocupaba de impulsar algunas acciones, coordinar los Grupos de Tarea conformados segn temas especficos, y asesorar al Vice Ministerio en diversos asuntos no muy claramente identificados.

El Equipo Conductor cumpli ampliamente con las expectativas iniciales de preservar una orientacin esencial de concertacin pblica privada para el enfoque alternativo propuesto por la Consultora de junio de 1999, permitiendo acumular experiencias y xitos notables en campo sobre el cual no haba anteriormente mayores resultados concretos31.

28 Rodrguez y Abad. Op. Cit., p. 62

29 Taller de Planificacin Estratgica Participativa sobre Poltica de Juventud en Paraguay del Equipo

Conductor. Vice Ministerio de la Juventud MEC/GTZ/SUMANDO. Sin fecha 30

Ibid. 31

Aunque hubo experiencias anteriores para formular polticas intersectoriales de juventud, el contexto diferente en que se produjo esta nueva iniciativa se traduce en resultados tambin diferentes. Es preciso tener en cuenta que repetir algo que una primera vez no fue exitoso o cumpli con su cometido, puede ser

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Yendo ms all, aunque es dudoso que en sentido estricto el Equipo Conductor haya efectivamente conducido las polticas de juventud, su conformacin y la importancia que se le dio contribuy a impulsar y sostener un proceso de concertacin donde el ms beneficiado fue, sin duda, el propio Vice Ministerio de la Juventud. Su participacin en este grupo le permiti conocer y validar opiniones y puntos de vista diferentes, identificar y utilizar recursos de otras organizaciones, legitimar su funcin institucional y, de cierta forma, controlar el proceso mientras se afianzaban relaciones y contactos con instituciones ms fuertes.

De otro lado, para los dems participantes, y en especial para las ONGs, signific el acceso a un lugar de negociacin y decisin que no estaban habituadas a ocupar, sirviendo como un tcito reconocimiento de su creciente influencia como actor pblico y de sus posibilidades, y tambin limitaciones, como organizaciones de la Sociedad Civil, a la par que les facilit un contacto ms estrecho con instancias gubernamentales en un plano de igual a igual.

Sin embargo, despus de los importantes logros conocidos por todos y sintetizados en los Trminos de Referencia de la presente consultora, resaltando especialmente su determinante apoyo y participacin para concertar proyectos estratgicos de cooperacin internacional con el BID y la GTZ, empieza a mostrar evidencias de un inevitable desgaste propio de estas instancias de concertacin ad hoc creadas para cumplir una funcin especfica -, que despus de cumplir sus tareas o hallado su lmite, como cualquier invencin humana tiende a permanecer, buscando auto justificar su existencia con nuevas tareas o roles, a veces no muy pertinentes.

Es, claro est, una crisis de desarrollo, que impone al Equipo Conductor a optar entre cambiar de funciones o desaparecer como tal. No es tarea del consultor tomar esta decisin sino reflejar realidades desde otros puntas de vista y mostrar alternativas. La impresin que se recoge es que se trata de un tema sensible para las personas que conforman el Equipo, lo cual es directamente proporcional a los beneficios que obtienen por su participacin en ese grupo, pero por supuesto esto no basta para solventar la permanencia de la instancia32.

En qu radican especficamente las limitaciones actuales del Equipo Conductor? Y decimos actuales, porque aunque estaban latentes desde su creacin solamente el ejercicio de sus actividades ha permitido que se hagan manifiestas las tensiones y

repetido en otro momento con resultados mejores o peores, aun cuando se trate de las mismas organizaciones e incluso las mismas personas 32

Incluso el nombre Equipo Conductor es poco afortunado, ya que excede las competencias y capacidades reales de un organismo no institucionalizado que duplica una tarea que debera ser responsabilidad del Vice Ministerio de la Juventud. De esta manera, se genera una imagen de grupo cerrado, que cuestiona su capacidad de convocatoria y no facilita la relacin con nuevos actores

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conflictos propios de su naturaleza mixta, particularmente entre el Vice Ministerio de la Juventud y las ONGs: En primer lugar no hay una explicitacin adecuada y formal de los motivos e intereses

de la concertacin que haga visibles las ganancias esperadas por parte de los distintos involucrados

Las organizaciones participantes no estn estructuralmente adaptadas a la cooperacin interinstitucional e intersectorial. Una cooperacin seria con otra organizacin requiere hacer cambios, aunque sean mnimos, en la estructura interna de cada organizacin como la inclusin de las actividades de concertacin dentro de los planes de trabajo para as disponer de los recursos y tiempos que necesitan el desarrollo y las acciones de los acuerdos de cooperacin

Lo anterior genera a menudo participaciones ms de tipo personal que institucional, lo que lleva a que primen los aspectos psicosociales sobre los tcnicos, sin que se llegue a discutir abiertamente esta situacin. De esta forma, se terminan discutiendo conflictos psicosociales a nivel tcnico; por ejemplo, la planificacin exagerada como una forma de disminuir las tensiones por la incertidumbre de no saber hasta donde se cuenta con un respaldo efectivo de las instituciones que se representan

No se han construido objetivos de corto plazo, visibles e importantes, que infundan sentido de urgencia a las organizaciones y afiancen la confianza de los integrantes en la capacidad del grupo. Esto conlleva a sensaciones de estancamiento y frustracin ante altas expectativas de resultados, y paralelamente la desvaloracin de los pequeos logros reales

Parte del motivo por el cual no hay objetivos de corto plazo, es que se concibe la importancia del grupo como una sumatoria de las organizaciones y personas presentes, no como un nuevo y distinto poder constituido por las relaciones entre las organizaciones que lo componen

La participacin de las redes de organizaciones dentro del Equipo Conductor a travs de una representacin no est efectivamente respaldada, sino que a las redes se suman otros actores miembros de esas redes cuya actuacin es a nombre de sus instituciones, o de s mismos, y no de la red que las representa

Se exige al Vice Ministerio que se comporte igual dentro y fuera de su participacin en el Equipo Conductor: por ejemplo se insiste en su coordinacin, que participe y se deje asesorar por sus pares del Equipo, pero simultneamente se le exige tomar decisiones por s mismo y autnomamente del Equipo. La pregunta es, entonces, para qu est el Equipo?33

Los niveles en que se desarrolla la concertacin son simultneamente mltiples en un escenario organizado para construir consensos, sin que existan mecanismos de aclaracin para diferenciar intereses, lo cual afecta negativamente la autonoma de las

33 Debe ser siempre tenido en cuenta un principio elemental de la psicologa social: la actuacin dentro de

un grupo, ms si es un grupo de concertacin, necesariamente influye y distorsiona los roles del participante por fuera del grupo

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organizaciones y sus niveles de participacin34. Estos de alguna manera, se imponen o se suponen, pero nunca son abiertamente discutidos y acordados sobre la base de que se espera de la otra organizacin y las posibilidades reales de sta para cumplir esas expectativas. Esta especie de neblina sobre las competencias y funciones de cada organizacin provoca distintas formas de inmovilidad para la toma de decisiones urgentes

La discusin sobre las competencias y funciones si se produce, incluso intensamente, pero basados en una presuncin de lo que debera ser que les resta eficacia al no conectarse con las acciones concretas que en la prctica validan o modifican los roles asignados y los efectivamente asumidos en la realidad

La definicin de roles que se realiza internamente en el Equipo Conductor es poco realista para cumplir en la prctica, ya que no toma en cuenta la necesidad de superar las grandes diferencias estructurales (tamao, organigrama, tareas, procedimientos) y de las culturas organizacionales (valores, normas, enfoques, jerarquas) de sus integrantes y organizaciones para construir una estructura propia y una cultura organizacional comn. Esto requiere tiempo y paciencia, pero es bsico si se pretende adquirir el ritmo de un equipo de trabajo

El Equipo Conductor, probablemente ocupando un lugar de poder que ha dejado vacante el Vice Ministerio, ha ido acumulando funciones que empiezan a ser incompatibles con su competencia y capacidades: son asesores de un organismo asesor, como es el Vice Ministerio? son una instancia de control pblico? ayudan a ejecutar acciones?

Lo anterior justificara ampliamente la necesidad de contratar en ciertos momentos un asesor externo como coach de relaciones, que se encargase - en este ejercicio de concertacin de fomentar y hace seguimiento al aprendizaje organizacional indudablemente valioso que se produce en estos procesos, en direccin a facilitar que las personas y sus organizaciones desarrollen una mayor capacidad de comprometerse y aceptar la responsabilidad correspondiente por sus actuaciones y decisiones.

Unas palabras ms al respecto de un eventual rol de asesor por parte del Equipo Conductor: es fundamental contar, en cualquier proceso de cambio organizacional, con un grupo de tarea que apoye al asesor del cambio siempre y cuando este grupo mantenga los objetivos, cumpla las etapas y adquiera ritmo de equipo en el trabajo. Pero esto es aplicable a una situacin donde existe con claridad un asesor del cambio, lo que no es tan sencillo de identificar en el proceso de concertacin para las polticas pblicas de juventud del Paraguay, as el Equipo Conductor en un momento dado haya pretendido ser arte y parte, jugando este papel.

34 Se mezclan continuamente niveles horizontales (destinadas a negociar poder entre organizaciones que

definen su relacin, como sucede entre sindicatos y empresas), con niveles verticales (destinadas a ejecutar acciones en el marco de definiciones complementarias de la relacin, por ejemplo, una ONG que presta un servicio social del Estado a la comunidad), y niveles diagonales (destinadas a acciones para un consensuar un objetivo comn superior, como por ejemplo la legitimacin pblica de una poltica)

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No es posible profundizar dentro del informe en las discusiones ticas que suscita la anterior afirmacin cada vez que se propone como premisa de relacin. Es til, sin embargo, exponer unas incongruencias bsicas evidentes que limitan considerablemente el desarrollo eficiente de tareas estrictas de asesora para este Equipo: Siendo un grupo multisectorial de intereses y necesidades muy diversos, con

frecuencia antagnicos, en una misma esfera de corresponsabilidad. El asesor, en cambio, no tiene por principio estos conflictos de intereses con su cliente. Ocupa, por as decirlo, una esfera distinta de responsabilidad

La relacin de asesora es desigual o, mejor dicho, complementaria: se basa en un contrato donde se ofrece un producto bajo una relacin de dependencia. El contrato del Equipo Conductor fomenta una relacin de igual a igual, es decir, simtrica, para garantizar justamente una pluralidad de intereses bsica en cualquier organismo de representacin que funciona democrticamente

La asesora es una labor que se desarrolla, como se dijo, bajo una estricta relacin de dependencia contractual que define lmites precisos a la relacin con el cliente; la relacin poltica que existe entre las organizaciones del Equipo Conductor es, por definicin, una relacin de poder y sus lmites exceden la prestacin de un servicio de asesora

En la contratacin de un asesor no cuenta la representatividad poltica sino la capacidad tcnica que pueda poner al servicio del cliente; en cambio, el equipo Conductor mantiene criterios de representatividad poltica aunque se sume, indudable y afortunadamente, capacidad tcnica de sus integrantes

El asesor, en alguna manera, se incorpora temporalmente a la organizacin cliente, por lo que se obliga a respetar acuerdos de confidencialidad y tratamiento reservado de la informacin; la actuacin del Equipo Conductor se rige por el inters general, es decir, principios de inters pblico, y contradira sus principios si se obligase a ocultar informacin, lo cual en un proceso de asesora es admisible, ya que priman los intereses privados del cliente

Para resumir: no solamente el equipo Conductor ha llegado al lmite de sus posibilidades como mecanismo (de aqu en adelante es casi seguro que revelar mayormente sus insuficiencias y limitar excesivamente la autonoma de sus integrantes), sino que est concentrando funciones que no solamente no puede cumplir sino que de intentar su cumplimiento, se cometera un error poltico en un proceso de concertacin que necesita dinamizarse, lo que solamente puede hacerse a travs de: (1) incrementar mrgenes de maniobrabilidad poltica en todos los actores; (2) apoyar y legitimar las instituciones y mecanismos vigentes para la conduccin de las polticas pblicas desde el Estado, en lugar de competir por esta funcin; y (3) promover formas de circulacin de la informacin menos centralizadas y burocratizadas.

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TERCERA PARTE

UNA INTERPRETACION DEL PROCESO DE CAMBIO INICIADO

La primera parte de este informe debe ser enmarcada en el complicado e irreversible35 proceso de transiciones mltiples (demogrficas, econmicas, polticas y sociales) que atraviesa el Paraguay en un contexto de globalizacin, bajo un nuevo paradigma tecno - econmico, a partir de condiciones iniciales difciles y slo parcialmente enderezadas por una serie de reformas todava por completar. Esta contextualizacin, que slo en forma superficial y muy parcialmente ha sido analizado, es apenas un punto de partida para valorar algunos aspectos positivos y negativos que deberan ser ms ampliamente considerados y seguramente debatidos.

Es, sin embargo, un vaso medio lleno o medio vaco, segn se mire, donde la actuacin de las distintas organizaciones pblicas y privadas comprometidas en el proceso se desarrolla en un entorno complejo, opaco y poco previsible que confiere al proceso de cambio iniciado una cualidad de alto dinamismo y dependencia de variables externas.

Gran parte de esta incertidumbre proviene del marco de actuacin poltica, muy difcil de anticipar en el corto plazo, debido a las mltiples necesidades de democratizacin no slo del Estado sino de la misma Sociedad Civil, en medio de una profunda crisis institucional y de las formas tradicionales de representacin en lo pblico (principalmente Partidos Polticos), con emergencia de nuevos movimientos y actores sociales que presionan nuevas formas de contrato social.

No es un asunto exclusivo de las polticas de juventud sino que est vinculado con transformaciones ms amplias en la relacin Estado Sociedad, que plantean desafos nuevos a las instituciones para resolver dos cuestiones fundamentales: (1) En qu tareas y funciones debe concentrarse el Estado para dejar que jueguen las fuerzas de la Sociedad Civil y del Mercado, y poder controlarlas?, y (2) Cmo puede el Gobierno regular, normatizar y asegurar el pleno ejercicio de los derechos de todos los ciudadanos?36

La orientacin de las acciones que se han iniciado como parte del proceso de diseo y aplicacin de una Poltica Pblica de Juventud en el Paraguay estn vinculadas con las

35 Por irreversabilidad se propone una cualidad especial de no retorno aplicable a ciertos hechos sociales o

tecnolgicos de alta complejidad que al menos renen tres caractersticas: un estado final no predecible, la durabilidad no determinada del hecho y la predeterminacin de su evolucin 36

Zimmermann, Arthur. Gestin del cambio organizacional. Caminos y herramientas. Ediciones ABYA YALA. Quito, 1998, pp. 16 - 17

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corrientes ms modernas en la concepcin de las reformas sociales que pretenden responder a los interrogantes planteados en el prrafo anterior y que estn por fuerza ampliamente inscritas en la concertacin de nuevos arreglos de cooperacin entre Estado y Sociedad.

Las respuestas a estas necesidades requieren cambios en las reglas de juego antes que adaptaciones, que se despliegan, por la magnitud de las reformas en marcha, en una dinmica que supera la capacidad de ser dominados por cualquier organizacin, y mucho menos por la voluntad de una persona.

Sera equivocado entonces limitar las particulares caractersticas de un proceso de cambio cualitativo, como el que se ha emprendido, a una cualidad resultante de la suma o resta de voluntades y personalidades de unas pocas organizaciones y personas, lo que sera admisible si solamente se tratase de intervenir y afectar cambios progresivos y reversibles demandados por la adaptacin a unas reglas de juego.

Los cambios que resultan de la necesidad de una adaptacin a las reglas de juego, tienen un alcance limitado, con un producto claramente identificable en cada etapa del cambio