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entes públicos menores que son corporaciones públicas de carácter pro-ductivo e industrial, denominadas, ocasional y erróneamente, como insti-tuciones autónomas, semiautónomas o entes públicos no estatales como elÍCAFE, LAICA, la Junta del Tabaco, la Oficina del Arroz, la Junta de laCabuya, etc. y otras corporaciones que atienden diversos intereses corpo-rativos o de categoría y que eventualmente se les denomina como "entespúblicos no estatales", tales como el Banco Popular y de Desarrollo Co-munal (BPDC), la CONAI -Comisión Nacional de Asuntos Indígenas-, elCQNACOOP (Consejo Nacional de Cooperativas) y el ICCC (Institutocontra el Cáncer).

4.- Órgano publico

A.- Concepto y elementos

Tradicionalmente, ha sido definido como una unidad parcial de ac-ción administrativa -siendo el ente público la unidad total- o un centro deimputación parcial de consecuencias jurídicas. En realidad, todo ente pú-blico se encuentra conformado, desde una perspectiva estructural, por unconjunto de órganos públicos.

bles:Eí órgano público tiene dos componentes o elementos indispensa-

a) Órgano-individuo: Es la persona física titular de un determinadocargo, puesto o unidad funcional abstracta en la organización administrati-va y que, por consiguiente, tiene un carácter provisional y mutable, puesto ^que, puede cambiar por vicisitudes tales como la alternabilidad política enel caso de ciertos órganos institución -v. gr. Ministerios-, vacaciones, li-cencias o permisos, renuncia, etc.. Es el elemento primordial o esencialdel órgano, puesto que, actúa las competencias asignadas. Las diversasadministraciones públicas son entes jurídicos o personas morales públicasde carácter abstracto que no pueden actuar directamente en el plano real oempírico. Consecuentemente, deben valerse de sus funcionarios -personasfísicas para expresar su voluntad, juicio o conocimiento y actuar. El conte-nido psíquico expresado por el funcionario o agente público ie es imputa-ble a la persona jurídico-pública. El servidor público ie presta su energía

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psíquica y física al ente público en cuya organización se encuentra inserto.

b) Órgano-institución: se encuentra conformado por el conjunto decompetencias y funciones asignadas a un organismo determinado, por loque tiene un carácter permanente y estable, por lo menos, en tanto no exis-tan modificaciones o variaciones organizacionales, operadas por ley o re-glamento.

Para ilustrar lo anterior, no es lo mismo la persona física Ministrode Hacienda o Director General de Tributación Directa -en sendos casosórgano-individuo- que el Ministerio de Hacienda o la Dirección General deTributación Directa -órganos-institución-, que tiene atribuidas una serie decompetencias y funciones.

Eí órgano público, por consecuencia, es la unidad que resulta de lapersona física que prepara, manifresta y ejecuta ía voluntad del ente públi-co y la esfera o conjuntos de competencias y atribuciones, expresamenteatribuidas por el ordenamiento jurídico, que puede ejercer. Las adminis-traciones públicas se encuentran estructuradas internamente en una red deunidades funcionales abstractas (Ministerios, Viceministerios, DireccionesGenerales, Departamentos y Secciones), siendo que cada una tiene enco-mendada la realización de una serie de funciones y competencias, las queson ejercidas o gestionadas bajo la responsabilidad de una persona física ocolegio de éstas que tienen su dirección y de otras que colaboran o auxilianutilizando una serie de recursos materiales29.

Para imputarle las actuaciones y consecuencias jurídicas -efectos-del agente o servidor público a la respectiva administración pública -entepúblico- han surgido una serie de teorías o posturas doctrinales, veamos:

a) Teoría del mandato: De acuerdo con esta posición el funcionario-persona física- es un mandatario del mandante -ente público-. Resulta

criticable, por cuanto el ente publico -persona jurídica- no tiene la volun-tad de otorgarle un mandato ai funcionario; adicionalmente, el contrato demandato es para que eí mandatario realice una serie de actos jurídicos y no

V. SANTAMARÍA PASTOR (J.A.), Fundamentos de Derecho Administrativo, Ma-drid, Editorial Centro de Estudios ^amón Areces, S.A., Volumen I, 1991, p. 853.

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actuaciones materiales (el artículo 1253 del Código Civil indica que en vir-tud del poder generalísimo el mandatario puede vender, hipotecar, enaje-nar, gravar toda clase de bienes, aceptar o repudiar herencias, gestionarjudicialmente, celebrar contratos y, en general, "ejecutar todos los demásactos jurídicos que podría hacer el poderdante"; en el caso del poder gene-ral el artículo 1255 del Código Civil enlista una serie de actos jurídicosque puede efectuar el apoderado; finalmente, en el supuesto dei poder es-pecial el oidinal 1256 del Código Civil establece que el mismo es para"determinado acto jurídico judicial y exírajudicial").

b) Teoría organicista: De acuerdo con esta tesis, eí órgano nacecon la persona jurídica, por lo que integra y forma parte de su estructura yorganización corno parte integrante. El servidor público forma parte delente público y no actúa para éste sino por el mismo. La persona jurídico-pública se sirve del órgano como una persona física utiliza su boca, manoo mente, en suma, cuando actúa el órgano es como si actuara la personajurídica. Esta teoría tiene el problema de que el agente público -persona fí-sica- es absorbido por eí órgano-institución, siendo que el órgano-individuo es diferente e independiente del órgano institución a quien prestasu energía psíquica y física.

c) Teoría de ¡a representación: Según esta construcción teórica, elfuncionario o agente público -persona física- es un representante común ycorriente del ente público -persona jurídica-, razón por la cual aí primeroles pertenece la voluntad y la conducta material desplegada, siendo, úni-camente, los efectos o consecuencias jurídicas las que se le imputan al ór-gano-institución y, por consiguiente, ai ente público. Esta tesis es la adop-tada por nuestra LGAP en su artículo 111, al conceptuar al servidor públi-co como "... ía persona que presta servicios a la Administración a nombrey por cuenta de ésta, como paite de su organización, en virtud de un actoválido y eficaz de investidura...".

B.- Clasificación

nosLos órganos públicos pueden ser clasificados según diversos crite-

veamos.

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B.I.- Criterio subjetivo

Esta perspectiva toma en consideración, fundamentalmente, el nú-mero de personas físicas titulares del órgano, por lo que se distingue entreel órgano unipersonal formado por una sola persona física (v. gr. Ministro,Viceministro, Director General, Presidente Ejecutivo, alcalde municipal,etc.) y el órgano colegiado o colectivo que es aquel en el cual las compe-tencias son ejercidas, de forma simultánea e igualitaria, por una pluralidadde personas físicas ordenadas horizontalmente (v. gr. Consejo de Gobier-no, Juntas Directivas, Concejos Municipales, etc.).

B.2.- Criterio objetivo

a) Por la extensión de la competencia se distingue entre órganos decompetencia general (v. gr. Presidente de la República y Consejo de Go-bierno) y especial (v. gr. Ministro del sector o ramo).

b) Por el ámbito territorial de la competencia podemos distinguirentre órganos de competencia nacional (v.gr. Ministerios), regional (v.gr.Consejos Regionales de Desarrollo), cantonal (v. gr. Concejos Municipa-les) y distrital (v.gr. Consejos de Distrito y Consejos Municipales de Dis-trito).

c) Por la naturaleza de las competencias ejercidas podemos clasifi-car los órganos de la siguiente forma: a) activos que son los encargados depreparar, manifestar y ejecutar la voluntad administrativa (v.gr. Ministe-rios); b) consultivos que son los que emiten dictámenes técnicos o jurídicos(v. gr. ia Procuraduría General de la República que es un órgano descon-centrado del Ministerio de Justicia encargado de absolver las consultas ju-rídicas formuladas por los diversos entes públicos) y c) de control que sonlos órganos encargados de fiscalizar que las competencias y atribucionesejercidos por los órganos activos se adecúen a la legalidad y oportunidad(v. gr. la Contraloría General de la República en materia de hacienda pú-blica -presupuestos- y contratación administrativa-; la ARESEP en materiade fijación de tarifas de los servicios públicos regulados; los Tribunalesadministrativos Fiscai, Aduanero, Ambiental, de Transportes; las contralo-rías de servicios públicos, etc.).

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d) Por la eficacia de los actos que dictan los órganos, se distinguenentre internos que son aquellos cuyos actos agotan sus efectos en el ámbitointerno de la persona jurídica a la que pertenecen (v. gr. Departamentos dePlanificación, Recursos Humanos, etc.) y externos, en ios cuales los efec-tos de sus actos se proyectan frente a los administrados, concediéndoles,denegándoles, suprimiéndoles derechos subjetivos e intereses legítimos eimponiéndoles obligaciones. Los órganos externos ejercen potestades deimperio, en cuanto los actos que dictan y sus efectos se proyectan y reper-cuten sobre los administrados, por lo que en aplicación de lo establecido enlos artículos 121, inciso 20, de la Constitución Política, 59, párrafo 1°, y103, párrafo Í°, de la LGAP, son reserva de ley y deben ser creados poruna norma de ese rango y jerarquía. Los órganos internos, en cuanto noejercen, en tesis de principio, potestades de imperio pueden ser creadospor vía de reglamento autónomo de organización (artículos 59, párrafo 1°,y 103, párrafo 1°, LGAP).

5.- Organización administrativa en Costa Rica

Seguidamente expondremos, a grosso modo, la organización admi-nistrativa costarricense.

A.- Administración central

Está conformada por el Estado (ente público mayor territorial a fingeneral o universal), el que, a su vez, está compuesto por los órganosconstitucionales y los órganos de relevancia constitucional.

A.I.- Órganos Constitucionales

Estos son los Poderes Ejecutivo. Legislativo y Judicial, los dosúltimos en cuanto realizan excepcionalmente función administrativa. Sedebe incluir, igualmente, en este aparte al Tribunal Supremo de Eleccio-nes -en cuanto realiza función administrativa- y a la Contraloría Generalde ía República. Estos órganos constitucionales se caracterizan porqueson indispensables o esenciales en ia organización del Estado y tienen, en-tre sí, una relación de independencia por no ser iguales por !o que no están

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sujetos a ninguna relación de jerarquía.

a) Poder Ejecutivo

Actualmente se encuentra conformado por 18 ministerios, 16 concartera y 2 sin ésta.

Cada ministerio está conformado por los órganos necesarios para e!buen desempeño de Ía estructura administrativa, de igual forma muchos deellos tiene diversos órganos desconcenírados adscritos. Así, por ejemplo,el Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes tiene 13 órganos desconcen-trados (Junta Administrativa del Archivo Nacional, Centro Costarricensede Producción Cinematográfica, Centro Cultural e Histórico José FigueresFerrer, Comisión Nacional de Conmemoraciones Históricas, MovimientoNacional de Juventudes, Museo de Arte Costarricense, Museo de ArteContemporáneo, Museo Dr. Rafael Ángel Calderón Guardia, Museo His-tórico Cultural Juan Santamaría, Museo Nacional, Teatro Popular MélicoSaíazar, Teatro Nacional, Orquesta Sinfónica Nacional) y el Ministerio deObras Públicas y Transportes tiene 8 órganos desconcentrados (ConsejoTécnico de Aviación Civil, Consejo Nacional, de Vialidad, Consejo de Se-guridad Vial, Consejo Nacional de Concesiones, Instituto Geográfico Na-cional, Consejo de Transporte Público, Tribunal Administrativo de Trans-porte y Junta de Administración del Muelle de Golfíto),

b) Poder Legislativo

Si bien su función fundamental es la legislativa, debe contar conuna organización administrativa básica que garantice su funcionamiento.En todo caso, algunos de los órganos legislativos por antonomasia realizanuna función administrativa importante.

El plenario de la Asamblea Legislativa toma actos administrativostales como la designación del Defensor de los Habitantes, del Contralor ySubcontraior de la República, de los Magistrados de la Corte, la ratifica-ción del nombramiento del Regulador General de los Servicios Públicos ydel Procurador General de la República, las aprobaciones en el ejercicio