Tributos municipales constitucionales: elementos de un buen clima de negocios

Análisislegal e

institucional

EstudiosLegales

Abril de 2014 • No. 160ISSN 2311-4479

Las municipalidades son entidades administrativas de rango

constitucional, responsables de numerosas actividades de

la gestión pública que inciden en la vida cotidiana de la

ciudadanía y en los proyectos estratégicos del país.

Una municipalidad con tributos constitucionales y

eficientes puede prestar servicios y bienes públicos de

calidad a la ciudadanía, lo cual contribuye a crear un clima

de negocios favorable y condiciones beneficiosas para la

creación de empleos y mayores ingresos a la ciudadanía.

Sin embargo, tributos que vulneran los derechos a la

ciudadanía afectan los empleos al limitar el funcionamiento

de las empresas –en especial micro y pequeñas- y la

ejecución de proyectos estratégicos de alcance nacional, tal

como se advierte en algunos proyectos de infraestructura

(carreteras, puertos y aeropuertos).

Por tanto, es indispensable contar con adecuados

tributos municipales y con la colaboración activa de las

municipalidades en los venideros planes estratégicos del

país, tales como los proyectos de asocios público privados

y aquellos planificados con la segunda donación de la

Corporación del Reto del Milenio (Fomilenio II).

En el ámbito municipal existen numerosos retos, tales como

la sostenibilidad financiera, la eficiencia administrativa, el

desarrollo territorial, la descentralización municipal, etc.

Fusades ha abordado estas temáticas en estudios anteriores1,

y si bien existen otros desafíos –por ejemplo, la gestión

administrativa, la asociatividad, reglas electorales, etc-,

en este Análisis, desde una perspectiva jurídica, describe

1 Fusades (2005). Las Instituciones Democráticas en El Salvador: Valoración de Rendimientos y Plan de Fortalecimiento. Departamento de Estudios Legales; Fusades (2008) Estrategia económica, social e insitucional 2009-2014 democracia y crecimiento: fundamentos del desarrollo; Fusades (2009). Consideraciones sobre el proyecto de “Ley de Ordenamiento y Desarrollo Territorial”. Boletín de Estudios Legales N° 105.

la situación actual de los tributos municipales y propone

soluciones para fomentar la colaboración en los proyectos

estratégicos nacionales y generar beneficios a la localidad,

y para mejorar la elaboración de ordenanzas de servicios

municipales y leyes de impuestos a la actividad económica

en armonía con la Constitución.

A. Ordenamiento jurídico salvadoreñoEl Título VI, Capítulo VI, de la vigente Constitución, del artícu-

lo 202 al 207, establece la conformación política, autonomía

económica, técnica y administrativa de los municipios, y el

principio de colaboración como la guía de sus relaciones con

las otras instituciones del Estado para el cumplimiento de los

fines constitucionales.

El constituyente salvadoreño adoptó una forma de Estado

unitario caracterizado por la descentralización territorial, en

donde a los municipios se les ha conferido autonomía en

ciertas funciones, volviéndose verdaderos centros de poder

público, en escala menor a la del gobierno central2, sujetos a

la cooperación con el resto de entidades públicas.

El art. 203 Cn. crea la autonomía municipal en el ámbito

económico, técnico y administrativo, y para su ejercicio las

municipalidades poseen facultades legislativas y ejecutivas.

Al respecto, la jurisprudencia constitucional ha considerado

que “la autonomía de la cual gozan las municipalidades no es

absoluta, sino, relativa, por cuanto que el municipio forma

parte del Estado, y en razón de ello todas las actividades a nivel

local pueden estar vinculadas en un momento dado a los planes y programas del gobierno central”3.

2 Inconstitucionalidad 60-2003, del 10 de junio de 2005.3 Inconstitucionalidad 10-94, del 14 de enero de 2000 y Amparo 74-98, del 15 de junio de 1999.

1

El segundo inciso del art. 203 Cn. establece el deber

de colaboración de las municipalidades en proyectos

estratégicos, y la Sala de lo Constitucional – en adelante

Sala- desarrolla ese concepto al definir que “cuando se trate

de planes de mayor envergadura, es decir planes de desarrollo

nacional o regional, los municipios no tienen un papel decisorio

sobre su aprobación y ejecución, más bien su rol constitucional

se refiere exclusivamente a prestar colaboración obligatoria

con la institución estatal que desarrolla el proyecto nacional o

regional”. Asimismo, la jurisprudencia constitucional define

interés nacional como “aquel conjunto de intereses de la

colectividad que el poder público ha asumido como propios, en

fase constituyente o como poder constituido” 4. Asimismo, el

art. 206 Cn. establece que las instituciones estatales deberán

colaborar con las municipalidades en el cumplimiento de los

planes de desarrollo local.

Las municipalidades deben colaborar en el caso de proyectos

que sobrepasen el interés exclusivo de un municipio del

país, por ejemplo en la construcción de una carretera o un

proyecto de asocio público privado definidos en los planes

de desarrollo nacional establecidos por el Gobierno Central,

en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales;

mientras que el Gobierno Central deberá apoyar la ejecución

de los proyectos de interés local establecidos en los planes

de desarrollo municipal.

Las disposiciones constitucionales inspiran la legislación

secundaria, especialmente el Código Municipal (CM) y la Ley

General Tributaria Municipal (LGTM), donde se desarrollan las

principales atribuciones de las municipalidades, y debido a su

variedad y vaguedad de algunas disposiciones, pueden existir

conflictos de competencia con otras instituciones estatales

o violaciones constitucionales5. Asimismo, las facultades

municipales son un elemento importante para generar

condiciones para la inversión en los territorios, y son evaluadas

por el Índice de Competitividad Municipal, una herramienta

que sirve para medir el clima de negocios a nivel municipal

4 Amparo 794-2002, del 14 de noviembre de 2003, Concejo Municipal de Soyapango contra Ministerio de Obras Públicas, Transporte, y Vivienda y Desarrollo Urbano.5 Fusades (2001). Atribuciones Legales de las Municipalidades. Boletín de Estudios Legales N° 4.

y la capacidad de los gobiernos municipales para promover

oportunidades de inversión privada y generación de empleos

y para cumplir los principios de gobernanza, tales como

transparencia, rendición de cuentas, innovación, provisión de

servicios públicos de calidad y el establecimiento de reglas

claras y estables 6.

Dada la relevancia de los tributos municipales, es importante

conocer la reciente doctrina y jurisprudencia constitucional para

generar los tributos que brinden suficientes fondos para prestar

los servicios públicos y sean respetuosos de la Constitución y las

garantías a la ciudadanía.

B. Tributos municipales: teoría y prácticaLa potestad tributaria de los municipios implica que son

competentes para crear, modificar o suprimir tributos en las

materias que se les han atribuido por mandato constitucional

o legal. Dicha potestad nace directamente de la propia

Constitución, pero también está contemplada en el art. 3 n° 1

del CM, el cual se fundamenta en el art. 204 ord. 1° de la Cn., que

consagra la posibilidad jurídica de crear tasas y contribuciones

especiales y determina que esa potestad está sujeta a la LGTM, la

cual restringe su ejercicio7.

En El Salvador existen 3 tributos municipales: los Impuestos, las

Tasas y las Contribuciones Especiales Municipales, de las cuales,

las tasas e impuestos son la principal fuente de recursos propios

para las municipalidades y determinan la capacidad de cualquier

gobierno local de proveer servicios de calidad a la población

general así como al sector empresarial8.

El impuesto es el tributo cuyo hecho generador es definido sin

referencia alguna a servicios o actividades de la Administración,

por lo que constituye el tributo por antonomasia, pues se

paga simplemente porque se ha realizado un hecho indicativo

de capacidad económica, sin que la obligación tributaria se

conecte causalmente con actividad administrativa alguna. Esta

6 Índice de Competitividad Municipal 2009, 2011 y 2013, elaborado por RTI Internation-al y ESEN para el Proyecto de USAID para la Competitividad Local. Recuperado de: www.indicemunicipalelsalvador.com7 Amparo 428-2011, del 21 de agosto de 2013.8 RTI International & ESEN (agosto de 2009) Índice de Competitividad Municipal 2009, El Salvador. Proyecto de USAID para la Competitividad Local. San Salvador, p. 12.

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Análisis legal e institucional No. 160 • abril de 2014

capacidad económica generalmente se mide por medio de

cuatro indicadores: (i) el patrimonio; (ii) la renta; (iii) el consumo;

o (iv) el tráfico de bienes; por tanto, corresponde a la Asamblea

Legislativa configurar el hecho generador y la base imponible,

tomando en cuenta alguno de estos indicadores9.

La tasa, por su parte, es el tributo cuyo hecho imponible

consiste en la prestación de un servicio o la realización de una

actividad por parte del Estado, que afecta o beneficia de modo

particular al sujeto pasivo, y los municipios son los designados

constitucionalmente para emitir la regulación que establezca la

configuración concreta10. Sus principales características son:

• El hecho generador de las tasas consiste en una actividad

material o en un servicio jurídico o administrativo que el

Estado presta y que están vinculados con los obligados al

pago, pues obtienen un beneficio con su realización.

• La actividad correspondiente debe ser divisible, lo que

posibilita su particularización.

• La actividad o servicio es inherente a la soberanía estatal,

es decir que nadie más que el Estado está facultado para

realizarla, por ejemplo: otorgar la utilización del dominio

público o prestar un servicio público.

• Debe ser creada por ley o por disposición normativa

jurídicamente vinculante.

Finalmente, la contribución especial es el tributo cuyo hecho

imponible consiste en la obtención de un beneficio por parte

de los sujetos pasivos, como consecuencia de la realización

9 Art. 4 LGTM, Amparo 455-2007 del 22 de septiembre de 2010, Amparo 1005-2008 del 2 de noviembre de 2011, Amparo 142-2007 del 30 de abril de 2010, entre otras.10 Art. 5 LGTM, Inc. 81-2007 del 16 de enero de 2013 y Amparo 428-2011 del 21 de agosto de 2013.

de obras o actividades especiales del Estado, encaminadas

a la satisfacción de intereses generales. Respecto de este

tributo, resulta irrelevante que el sujeto pasivo obtenga o

no, en el caso concreto, el beneficio previsto, pues basta que

la obra o actividad pública de que se trate sea idónea para

producir dicho beneficio11.

La siguiente tabla muestra el hecho imponible de cada

tributo y su relación con el principio de capacidad

económica del contribuyente, lo que permite diferenciar

entre sí a los tributos antes mencionados, y facilita

el ejercicio de evaluar y descubrir la verdadera

naturaleza jurídica de cada disposición más allá de sus

denominaciones formales.

Todos los tributos, por su íntima relación con el derecho

de propiedad de la ciudadanía, deben cumplir en su

configuración y aplicación con principios formales -reserva

de ley y legalidad tributaria- y principios materiales

-capacidad económica, igualdad, progresividad y no

confiscación- del denominado Derecho Constitucional

Tributario. Estos principios funcionan como garantías

—en sentido amplio— de tal derecho, y en razón de ello,

la inobservancia o el irrespeto de alguno de esos principios

puede ocasionar una intervención ilegítima en el citado

derecho fundamental, por lo que su vulneración puede ser

controlada por la vía del proceso de amparo, art. 247 inc. 1°

Cn., y por el proceso de inconstitucionalidad, art. 183 Cn.12.

11 Art. 6 LGTM, Inconstitucionalidad 1-2008 del 17 de abril de 2013, etc.12 La jurisprudencia constitucional reitera esta idea en: AAmparo 119-2011, Amparo 350-2012, etc.

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Impuesto Tasas Contribuciones

Hecho imponible

Es una situación que refleja capacidad económica del contribuyente

Es una contraprestación del Estado para la satisfacción de un interés particular

Es una actividad del Estado para la satisfacción del interés general

Principio de capacidad económica

El principio se desarrolla completamente en el hecho imponible

Es un elemento para establecer el monto de la tasa, que además debe tomar en cuenta: los costos de suministro del servicio, y el beneficio que presta a los usuarios.

Aplica únicamente en los supuestos en que la obra o actividad estatal aumenta el valor de los bienes del sujeto pasivo

Tabla. Principales características de los tributos municipales en El Salvador

Fuente: Elaboración propia en base a jurisprudencia y legislación.

Recientemente se advierte un incremento en la cantidad de

procesos ante la Corte Suprema de Justicia relacionados con

esta temática y a continuación se presentan algunos casos

representativos13:

1. Impuestos municipales a la actividad económica

La Sala de lo Constitucional ha resuelto numerosos amparos

e inconstitucionalidades relacionados con violaciones a los

derechos constitucionales de los contribuyentes por las leyes

tributarias municipales, debido a la utilización del “activo”,

“activo imponible” o “activo circulante” de los empresarios,

como base imponible para los impuestos municipales a la

actividad económica, y esas normativas suelen presentar el

siguiente texto: “…Se gravan las actividades económicas…

tomando como base el activo imponible obtenido…”, o

“comerciantes sociales o individuales, cada uno, al mes, con

activo de…”14.

En diversos juicios, los demandantes han alegado que los

activos no son indicativos de la capacidad contributiva, y

siendo que es esta la base para establecer un impuesto, se

están afectando derechos de propiedad, libertad económica, la

razonabilidad tributaria o tributación equitativa por violación

al principio de capacidad económica y no confiscación. Al

respecto, la Sala ha razonado que el art. 131 ord. 6 Cn impone

un mandato a la Asamblea Legislativa de tomar en cuenta la

capacidad económica en la configuración de dos aspectos del

tributo: la capacidad objetiva y la intensidad del gravamen;

y, respecto al principio de no confiscación, la Sala estableció

que el monto de un tributo es una potestad discrecional de

la Administración para escoger la alternativa más idónea

según criterios de equidad y prudencia, y tiene como límite

el derecho a la propiedad de los contribuyentes, en especial

sus efectos confiscatorios al patrimonio. En ambos casos, el

incumplimiento a estos principios tributarios genera un interés

legítimo de reclamar procesalmente por una posible violación

al derecho de propiedad.13 Agradecemos los comentarios de los miembros de la Comisión de Estudios Legales y los abogados Salvador Enrique Anaya y Henry Orellana Sánchez, sobre la situación actual del ámbito tributario municipal.14 Algunas normativas son: Ley de Impuestos a la Actividad Económica del Municipio de Mejicanos, Tarifa General de Arbitrios Municipales de Ilopango, Tarifa General de Arbitrios de la Municipalidad de San Miguel, entre otras.

4

En estos procesos, la Sala expresó que el activo es concepto

jurídico que incorpora los bienes y valores aportados por los

empresarios, otros que se ven afectados por alguna obligación

contraída con terceros acreedores, así como aquellos respecto

de los cuales no se tiene título alguno. Estas dos últimas

categorías no representan una verdadera riqueza a favor

del sujeto y en base al principio de capacidad económica

“el legislador sólo puede elegir como hechos que generan la

obligación de tributar aquellos que, directa o indirectamente,

reflejen, revelen o guarden una relación lógica y racional con

una cierta capacidad económica; y no puede elegir como hechos

significativos, a la hora de repartir la carga tributaria, situaciones

que no tengan significado económico”. Por lo tanto, la Sala

concluye señalando que “el capital contable es la categoría que

efectivamente refleja la riqueza o capacidad económica de un

comerciante y que, desde la perspectiva constitucional, es la única

apta para ser tomada como la base imponible de un impuesto a

la actividad económica, puesto que, al ser el resultado de restarle

al activo el total de sus pasivos, refleja el conjunto de bienes y

derechos que pertenecen propiamente a aquel”15.

En relación al activo circulante o corriente, la Corte expresó que

es una especificidad del activo en general, y el tributo grava el

activo de la empresa sin haber realizado la deducción del pasivo

correspondiente, de manera que no son elementos reveladores

de una verdadera capacidad económica16. Por otro lado, si bien

en algunas sentencias la Sala ha utilizado indistintamente los

términos “capital contable, “patrimonio” y “activo neto”, lo esencial

es que el hecho generador y base imponible reflejen la riqueza

del contribuyente, que se manifiesta a través de “la diferencia

aritmética entre el activo y el pasivo”17.

2. Tasas que exceden sus competencias legales

El ejercicio de la potestad tributaria municipal sobre las tasas

se manifiesta a través de la emisión de ordenanzas municipales

por parte del Concejo Municipal, las cuales en algunas

ocasiones pueden generar violaciones constitucionales,

15 Algunas sentencias son: Inconstitucionalidad 15-2012 del 10 de octubre de 2012, Amparo 617-2010 del 20 de febrero de 2013, Amparo 137-2011 del 16 de octubre de 2013 y Amparo 336-2011 del 15 de enero de 2014.16 Amparo 785-2008 del 22 de octubre de 2010 e Inconstitucionalidad 15-2012 del 10 de octubre de 2012.17 Amparo 336-2011 del 15 de enero de 2014

Análisis legal e institucional No. 160 • abril de 2014

debido a la configuración de tasas que exceden las

competencias municipales y se asemejan a un impuesto, al

carecer de una contraprestación o al regular elementos fuera

del ámbito municipal.

Las ordenanzas de servicios municipales pueden

incorporar conceptos jurídicos que escapan del ámbito de

competencia de las municipalidades u omiten especificar

la contraprestación o el beneficio que recibirá cada

contribuyente por la actividad estatal. Algunos ejemplos

son los cobros por el servicio municipal de emitir la licencia

“Por tránsito y uso de calles urbanas, carreteras y caminos

vecinales, por cada unidad al día”, cuando no existe

contraprestación; o cobros municipales “Por la introducción

de vehículos automotores con placas internacionales, fuera

del área centroamericana”, o por “Derecho del uso físico del

suelo y subsuelo, por antena o torres de transmisión eléctrica

o de telecomunicaciones, en lugares públicos o privados”

o “Permiso para mantener instalados postes del tendido

eléctrico, red de telecomunicaciones o televisión por cable”,

cuando no existe la facultad para emitir la licencia18.

Dos elementos esenciales son la competencia municipal

en cada materia y la existencia de una contraprestación

realizada por la Administración Pública en beneficio de la

ciudadanía. La ciudadanía puede alegar que las disposiciones

impugnadas establecen en realidad un impuesto, dado que

no existe ninguna contraprestación que se otorgue a su favor,

o que las disposiciones impugnadas establecen un cobro por

el uso de las carreteras y caminos o por el uso del subsuelo

sobre lugares privados, siendo todos estos elementos ajenos

a las competencias municipales y por tanto, no es posible

que exista una contraprestación legal. De manera que se

advierte una vulneración de su derecho a la propiedad, por

inobservancia de los principios de capacidad económica,

igualdad tributaria y proporcionalidad.

En estos casos, la Sala continuó su línea jurisprudencial al

considerar que “la creación, mediante ordenanza municipal,

18 Algunas normativas son: Ordenanza Reguladora de las Tasas por Servicios Munici-pales de la ciudad de Ahuachapán, Ordenanza Reguladora de Tasas y Servicios Públicos del Municipio de Ayutuxtepeque, Ordenanza Reguladora de Tasas por la Prestación de Servicios y Uso de Bienes Públicos del Municipio de Apopa, Ordenanza Reguladora de Tasas por Servicios Municipales de Coatepeque, entre otras.

de un tributo que, pese a denominarse tasa, materialmente

tiene la naturaleza de impuesto ha de considerarse violatoria

de dicho principio”19. Por una parte, en relación a los cobros

por la circulación sobre las calles o carreteras es patente que

no existe una actuación individualizada ejecutada por la

municipalidad en beneficio del contribuyente, y por ende,

constituye “un impuesto dado que su hecho imponible se

define con independencia de todo servicio, actividad u obra

del Concejo Municipal -ya sea que esta se particularice en el

sujeto pasivo (tasa) o que le genere a dicho sujeto un beneficio

o aumento de valor de sus bienes (contribución especial)– ”.

Además de constituir una posible violación a la libertad

de circulación en caso exista alguna restricción por parte

de las autoridades municipales puesto que este derecho

“solo puede ser limitado en nombre de un peligro eventual a

la sanidad o la seguridad” y “estas limitaciones se ejercen no

propiamente sobre la esfera personal de los administrados,

sino más bien restringiendo el acceso de cualquier persona al

área prohibida”20.

Por otra parte, en relación a las tasas sobre el uso del suelo

y subsuelo, recientemente la Sala advierte que “en los

supuestos en que la tasa establezca como hecho generador

el uso del suelo y subsuelo para mantener instaladas

estructuras para telecomunicaciones, energía eléctrica o

televisión, resulta determinante establecer, en primer lugar, la

naturaleza pública o privada del terreno donde se encuentran

las estructuras objeto del gravamen, pues de ello se inferirá

su ámbito real de aplicación”, y luego concluye que “en

cuanto a la utilización del subsuelo, las municipalidades solo

están facultadas constitucionalmente para establecer tasas

respecto de los bienes administrados por el municipio”; por

tanto, la jurisprudencia acepta la utilización del hecho

generador limitado a la utilización del suelo y subsuelo

propiedad de la municipalidad21.

Cabe destacar que a pesar de esta reciente interpretación,

existe un voto disidente que oportunamente cuestiona las

competencias municipales para gravar el uso especial de

19 Inconstitucionalidad 81-2007 y 93-2007, 6 de febrero de 2013.20 Inconstitucionalidad 31-2002 del 8 de octubre de 2004 e Inconstitucionalidad 81-2007 del 16 de enero de 2013.21 Amparo 505-2009, del 30 de noviembre de 2011, Amparo 428-2011 del 21 de agosto de 2013 y Amparo 617-2010 del 20 de febrero de 2013.

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6

bienes de dominio público (el suelo de vías públicas y el

subsuelo en general), al considerar que los arts. 84 inc. 4°

y 103 inc. 3° Cn. otorgan la titularidad de dichos bienes al

Estado y no a la municipalidad. Además, este voto expresa

que en este tipo de tasas no existe una contraprestación

efectiva, dado que “la simple expedición de un documento

no puede bastar para calificar a un tributo como tasa, pues

se trataría de un criterio formalista, que podría ser fácilmente

superado por cualquier municipalidad necesitada de recursos”.

Finalmente, el voto disidente finaliza recomendando que

“para gravar el uso de los bienes de dominio público, las

alcaldías necesitan de modo insoslayable de una ley formal,

pues la disposición de esos bienes trasciende los intereses

locales de cada municipio, aunque la Asamblea Legislativa

pueda asignar la compensación económica por el uso especial

de tales bienes al gobierno local donde estén ubicados”22.

3. Tasas que afectan la competitividad del país

La Constitución establece un deber de colaboración de las

municipalidades con el resto de instituciones del Estado

en todos los proyectos que sobrepasen el interés exclusivo

de un municipio del país, y sean considerados de interés

nacional por ser parte de las actividades del Estado en

cumplimiento de sus facultades constitucionales y legales.

Este principio de colaboración ha sido desarrollado en la

jurisprudencia, al señalar que respecto a planes de mayor

envergadura, las municipalidades deben colaborar con las

otras instituciones estatales en la implementación de estas

políticas públicas, y que a los municipios les compete según

el art. 4 #1 CM “la elaboración, aprobación y ejecución de

planes de desarrollo urbanos y rurales de la localidad”,

y art. 6 CM, la “Administración del Estado únicamente

podrá ejecutar obras o prestar servicios de carácter local

o mejorarlos cuando el municipio al que competan, no las

construya o preste, o las haga deficientemente (…)”23.

22 Amparo 617-2010 del 20 de febrero de 2013.23 Amparo 794-2002 del 14 de noviembre de 2003 y Amparo 783-2002 del 13 de noviembre de 2003.

El deber de colaboración establecido en la Constitución

se concreta a través de acciones y omisiones, tales como

la ejecución de proyectos de las municipalidades o la

ausencia de competencia para emitir permisos o cobrar

tasas municipales, como en el caso de la construcción de

carreteras nacionales. En todo caso, las Municipalidades

deben cumplir el art. 130 CM que establece: “los Municipios

deberán tomar en cuenta los costos de suministro del servicio, el

beneficio que presta a los usuarios y la realidad socio-económica

de la población”, y no aprobar ordenanzas por servicios

municipales que no especifican el beneficio que recibirá el

contribuyente o que establecen un quantum sin justificación.

La colaboración se puede afectar mediante ordenanzas

municipales, por ejemplo aquella aprobada por el Concejo

Municipal de La Unión, que contenía la exigencia de una

licencia para la construcción, reparación, ampliación y/o

mejoras de cualquier clase de viviendas, plantas industriales,

edificios, obras civiles y de lecho marino, y todo tipo de obras

diversas en general, en el momento de la construcción del

Puerto de La Unión Centroamericana24. La municipalidad

cobró por el servicio jurídico de emitir una licencia en base al

valor de la construcción, lo cual según la Sala violó el principio

de equidad tributaria, debido a la falta de coherencia interna

entre la contraprestación de la municipalidad y la base

imponible de la tasa25. Además, se advierte una violación a la

reversa de ley en cuanto a la competencia tributaria al cobrar

por hechos realizados en el lecho marino, territorio que escapa

de la competencia municipal.

Otro ejemplo es la nueva ordenanza de las tasas por

servicios municipales de San Luis Talpa, que exige una

licencia para construcción, ampliación, reparación y mejoras

de infraestructura según el valor de la obra, lo cual aplica

al proyecto de ampliación y modernización del Aeropuerto

Internacional de El Salvador. Por tal razón, CEPA interpuso

un amparo alegando una violación al derecho de propiedad

24 Decreto Municipal N° 3, del 27 de junio de 2006, reformado por Decreto Municipal de Reformas N° 5 del 5 de diciembre de 2012, publicado en el Diario Oficial N° 8, Tomo 398, del 14 de enero de 2012.25 Inconstitucionalidad 56-2009, del 7 de junio de 2013.

Análisis legal e institucional No. 160 • abril de 2014

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participación ciudadana, tanto en la Asamblea Legislativa

como en los Concejos Municipales.

Además, debe difundirse y valorarse que, con base en

el art. 245 de la Cn., la violación constitucional a los

derechos de la ciudadanía podría generar el derecho para

promover un proceso de daños directamente en contra

del funcionario responsable por esos hechos, tanto en

la formulación de la norma como en la realización de

actividades, por ejemplo al realizar cobros y/o ejercer

acciones administrativas o judiciales tendientes a exigir

el pago de cantidades de dinero en concepto de tributos

declarados inconstitucionales27.

Segundo, la Corporación de Municipios de la República de El

Salvador (COMURES) y el Instituto Salvadoreño de Desarrollo

Municipal (ISDEM) son entidades con facultades legales

relacionadas con la calidad del ordenamiento jurídico

municipal y con la posibilidad fáctica y legal de contribuir

con los municipios para garantizar el respeto efectivo de

los derechos de la ciudadanía28. Por consiguiente, ambas

entidades deben apoyar los proyectos estratégicos del

país liderados por el Órgano Ejecutivo, por una parte

ISDEM por medio del impulso de programas permanentes

de capacitación y adiestramiento para funcionarios y

empleados municipales en la redacción de ordenanzas

municipales y leyes respetuosas de la Constitución;

y COMURES promoviendo el fortalecimiento de las

municipalidades en sus capacidades de gestión y en

la prestación eficiente de servicios para el bien común

local y la gobernabilidad democrática, atendiendo a las

particularidades económicas y administrativas de cada

municipalidad.

27 Amparo 51-2011 del 15 de febrero de 2013, Amparo 428-2011, del 21 de agosto de 2013.28 COMURES, según sus Estatutos -Acuerdo Número 1343 de fecha 29-VIII-194I, publicado en el Diario Oficial n° 205, tomo 131, de fecha 16-IX-1941- y sus posteriores reformas, es la encargada de velar por los intereses generales de las municipalidades. Además, el art. 3 ord. 3° de sus Estatutos establece como uno de sus fines: “promover la actualización permanente del marco jurídico municipal”. ISDEM tiene como objetivo básico “… proporcionar asistencia técnica, adminis-trativa, financiera y de planificación, con la finalidad de capacitar a las Municipali-dades para el mejor cumplimiento de sus funciones y atribuciones” (art. 3 de la Ley Orgánica del ISDEM – Decreto Legislativo n° 616, de fecha 4-III-1987, publicado en el Diario Oficial n° 52, tomo 294, de fecha 17-III-1987–).

y el principio de equidad tributaria, al carecer de relación

directa entre el hecho generador y la base imponible del

tributo, es decir, entre el costo del servicio jurídico de emitir

una licencia y el valor de la obra26.

Ambas experiencias reiteran la necesidad de aplicar

preventivamente el principio de colaboración institucional

a la potestad tributaria municipal, de manera que se eviten

controversias innecesarias o procesos judiciales que

reiteran continuamente el deber de colaboración de las

municipalidades en los proyectos estratégicos del país,

y se fomente una relación armoniosa entre el desarrollo

nacional o regional y la generación de fondos para las

municipalidades.

C. Conclusiones y recomendacionesLas situaciones anteriores son una muestra de los problemas

constitucionales que existen en el ámbito tributario municipal,

y a pesar de estos precedentes, aún persisten ordenanzas con

alguna de estas deficiencias y se siguen aprobando nuevos

impuestos o tasas con estos elementos jurídicos, lo que

refleja una deficiencia en la técnica jurídica de elaboración

de las normativas; una ausencia o falta de coordinación entre

el Órgano Ejecutivo y las municipalidades, a través de las

instituciones creadas para tales fines; y un efecto negativo

en la inversión y competitividad, en especial de las micro y

pequeñas empresas.

Primero, los criterios jurisprudenciales emitidos por la Corte

Suprema de Justicia deberían ser incorporados en el proceso

de aprobación de las leyes y ordenanzas que emitan nuevos

tributos o modifiquen aquellos existentes, así como en la

actividad administrativa municipal. Por ende, se debe mejorar

el proceso de elaboración de dichas normativas mediante la

incorporación de mecanismos de transparencia, evaluación

de impacto regulatorio y criterios constitucionales, y

26 Amparo 857-2013. Este proceso sigue pendiente de resolución final.

EstudiosLegales

Asimismo, es importante incorporar a las municipalidades

interesadas que tengan relación con proyectos estratégicos

de país, por ejemplo en los Comités Consultivos de Asocios

Público Privados, y esto podría realizarse mediante la

aprobación de los reglamentos de la Ley Especial de

Asocios Público Privados y de la Ley de Creación del

Organismo Promotor de Exportaciones e Inversiones

de El Salvador.

Tercero, los tributos municipales pueden generar la

recaudación suficiente para prestar servicios y bienes

públicos de calidad a la ciudadanía, lo cual contribuye

a crear un clima de negocios favorable y condiciones

beneficiosas para mayores ingresos a la ciudadanía; por

lo que se deben promover la aprobación de leyes que

favorezcan la modernización del Estado, tal como la Ley

de Firma Electrónica, que brinda seguridad jurídica a las

transacciones realizadas en medios tecnológicos, como el

pago de tributos.

Por otro lado, tributos municipales inconstitucionales

e ineficientes atrasan la realización de infraestructura

importante para el país, limitan el capital económico

de las empresas –en especial las micro y pequeñas-

que no cuentan con los recursos para impugnar

judicialmente estas ilegalidades, y obstaculizan el

clima de negocios en los territorios, afectando los

empleos y el bienestar de la ciudadanía.

Por consiguiente, se recomiendan las siguientes medidas:

• Involucrar a las municipalidades en la formulación e implementación de los proyectos estratégicos nacionales, tales como proyectos de asocios público privados y Fomilenio II, a través de su participación activa.

• Incorporar los criterios jurisprudenciales al proceso de elaboración de los impuestos y tasas municipales, y promover activamente su adecuación a la Constitución.

• Impulsar el rol de COMURES e ISDEM para que ayuden a elaborar mejores ordenanzas municipales y garantizar su constitucionalidad.

• Invitar a la sociedad civil, en especial universidades y asociaciones de abogados, a realizar actividades de auditoría social de esta temática, desde la elaboración y aprobación de las leyes y ordenanzas hasta la jurisprudencia de los tribunales.

• Incorporar herramientas para mejorar la eficacia de la normativa, por ejemplo la evaluación de impacto de la normativa y la consulta con la ciudadanía.

• Invitar a las municipalidades como un actor estratégico en la promoción de inversiones nacionales para la generación de más empleo y bienestar para la ciudadanía.

Edificio FUSADES, Bulevar y Urb. Sta Elena, Antiguo Cuscatlán, La Libertad, El SalvadorTel.: (503) 2248-5600, 2278-3366www.fusades.org

CoordinadorLuis Nelson Segovia

DirectorJavier Castro De León

Departamento de Estudios Legales

InvestigadoresLilliam Arrieta de CarsanaRoberto Vidales GreggMarjorie de TriguerosOscar Pineda

Gina Maria UmañaCarmina Castro de VillamarionaCarlos Alberto GuzmánJosé Miguel Rengifo

Análisis legal e institucional No. 160 • abril de 2014