TÍTULO DE LA COMUNICACIÓN: EL PAPEL DE LA HACIENDA LOCAL EN LA

REFORMA DE LOS ESTATUTOS DE AUTONOMÍA.

AUTOR 1: JUAN CALVO VÉRGEZ Email: jucaver@unex.es calvovergez@hotmail.com

DEPARTAMENTO: DEPARTAMENTO DE DERECHO PÚBLICO

UNIVERSIDAD: UNIVERSIDAD DE EXTREMADURA

ÁREA TEMÁTICA: 8. FINANCIACIÓN AUTONÓMICA Y LOCAL.

RESUMEN: La presente Comunicación tiene por objeto analizar el papel que han de asumir los Entes Locales en la configuración del nuevo sistema de financiación autonómica diseñado en los distintos Estatutos de Autonomía. Tomando como punto de partida la consabida fundamentación constitucional del poder tributario municipal y la incidencia de los principios tributarios en el sistema municipal son objeto de análisis cuestiones tales como la necesidad de acometer una reformulación del principio de autonomía local o la función que debe desempeñar el principio de suficiencia financiera, así como la importancia que adquieren los principios de coordinación y de corresponsabilidad fiscal al objeto de reforzar la financiación local. Ello exigirá, además, tomar en consideración los límites establecidos sobre el poder tributario municipal y las relaciones de coordinación y de colaboración que han de establecerse entre el poder tributario municipal y los restantes poderes tributarios, al objeto de poder precisar qué labor han de desempeñar los Estatutos de Autonomía en el ámbito de la financiación local.

PALABRAS CLAVE: Ente local, poder tributario municipal, Estatuto de Autonomía,

principio de suficiencia financiera, principio de coordinación, pacto local.

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-SUMARIO:

I. LÍMITES ESTABLECIDOS SOBRE EL PODER TRIBUTARIO MUNICIPAL. II.

INCIDENCIA DE LAS LEYES DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA SOBRE LA AUTONOMÍA

DE LOS ENTES LOCALES. III. RELACIONES DE COORDINACIÓN Y COLABORACIÓN

QUE DEBEN ESTABLECERSE ENTRE EL PODER TRIBUTARIO MUNICIPAL Y LOS

RESTANTES PODERES TRIBUTARIOS. IV. ANÁLISIS DEL PAPEL QUE DEBEN

DESEMPEÑAR LOS ESTATUTOS DE AUTONOMÍA EN EL ÁMBITO DE LA

FINANCIACIÓN LOCAL. EL PROTAGONISMO DE LOS PACTOS LOCALES COMO

INSTRUMENTO QUE POSIBILITE ACOMETER UN NUEVO SISTEMA DE FINANCIACIÓN

LOCAL.

I. LÍMITES ESTABLECIDOS SOBRE EL PODER TRIBUTARIO MUNICIPAL.

Varios son los límites a los que se ve constreñido el poder tributario municipal.

En primer término podríamos aludir al juego de los principios constitucionales en este

ámbito. Y es que, al igual que sucede en el campo estatal, estos principios operan en un

doble sentido: como criterio inspirador de la producción normativa de los municipios y

como límite de esta misma actividad de creación.1

En la mayoría de los casos las principales fricciones se plantean en torno a los

principios de capacidad económica y seguridad jurídica. Ahora bien, tampoco resulta

infrecuente la apelación al principio de igualdad a la hora de impugnar las eventuales

diferencias tributarias que puedan surgir entre los distintos municipios, motivadas

principalmente por la existencia de una distinta presión fiscal. A nuestro juicio es esta

una apelación carente de razón de ser, dada la consabida existencia de la autonomía

municipal.

Se afirma en la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia (TSJ) de Canarias de

24 de enero de 1996 que las diferencias de tributación por razón del territorio presentan

una justificación precisa y razonable en el ámbito de la autonomía municipal. Por su

parte la STSJ. de Andalucía de 4 de diciembre de 1995 estima carente de todo

fundamento racional y legal la invocación del principio de igualdad.

1Véanse, entre otros, CALVO ORTEGA, R., “Principios tributarios y reforma de la Hacienda Municipal”, en La Reforma de las Haciendas Locales, tomo I, Lex Nova, Valladolid, 1991, págs. 44 y ss. y CHECA GONZÁLEZ, C., “La transgresión de principios constitucionales en aras a conseguir la suficiencia financiera en las Haciendas Locales”, Impuestos, tomo II, 1991, págs. 578 y ss.

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Queremos referirnos sin embargo de una manera especial al principio de reserva

de ley en materia tributaria que, como es sabido, impide que aquellos elementos del

tributo que se hallan reservados puedan ser objeto de regulación por otro poder que no

sea el Legislativo. Una de las principales peculiaridades que caracteriza a la tributación

municipal viene determinada por la necesidad de conciliar este principio con el de

autonomía tributaria de los municipios que, al amparo de lo señalado en el art. 140 de la

Constitución (CE), representa un componente esencial de su autonomía política. En este

sentido creemos que debe tratar de articularse un ensamblaje y un equilibrio político y

constitucional que, sin reducir esencialmente la reserva de ley, permita que la autonomía

tributaria municipal no quede reducida al ejercicio de un mero poder reglamentario.

Un último límite, de naturaleza lógica, es el derivado del marcado carácter

territorial del poder tributario municipal. Precisa en primer lugar el art. 6 del Real

Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el Texto Refundido de

la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (TRLRHL) que no podrán ser gravados los

bienes, actividades, gastos o rendimientos situados o realizados fuera del territorio

municipal. Ciertamente en el caso de los tres primeros la territorialización no plantea

problema alguno, máxime teniendo en cuenta la exclusión de los bienes muebles. En

cambio la territorialidad no resulta fácil de precisar en el caso específico de los

rendimientos. No obstante la cuestión se ve facilitada en la medida en que los mismos

no suelen constituir materia imponible municipal.

Tampoco podrán ser objeto de gravamen por los municipios aquellos negocios,

actos o hechos realizados fuera del territorio municipal. Ahora bien, ¿Cuál es el

elemento de un negocio jurídico que permite determinar su realización en un concreto

territorio o en otro? Al igual que sucede con los rendimientos, la no sujeción de los

negocios jurídicos a imposición municipal termina por aliviar la intensidad de esta

indudable problemática.

Dispone finalmente el art. 6 del TRLRHL, refiriéndose a la libre circulación, que

aquellos tributos que se establezcan “No implicarán obstáculo alguno para la libre

circulación de personas, mercancías, servicios o capitales, ni podrán afectar de manera

efectiva a la fijación de la residencia o a la ubicación de empresas y capitales dentro del

territorio español (...)”.

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¿Qué consideraciones nos sugiere esta afirmación? Desde nuestro punto de vista

se trata de una limitación actualmente innecesaria, no ya sólo por razones estrictas del

sistema tributario municipal, sino en atención a las propias exigencias constitucionales y

comunitarias. Piénsese que hoy en día la libre circulación debe interpretarse justamente

en un sentido contrario, en atención a las políticas de radicación empresarial y a la

atracción de inversiones hacia un determinado municipio a través de ayudas de diversa

naturaleza.

Por otra parte alude el número 1 del art. 9 del TRLRHL a la interdicción de

concesión de beneficios, declarando admisibles únicamente aquellos que hubiesen sido

establecidos por normas con rango de ley o tratados internacionales. Advierte no

obstante el citado precepto que “también podrán reconocerse los beneficios fiscales que las

Entidades locales establezcan en sus Ordenanzas fiscales en los supuestos expresamente

previstos por la ley”.

Nótese en consecuencia como queda ampliado el ámbito de los beneficios a los

previstos en aras de fortalecer la defensa financiera de las Entidades Locales, así como

de compensar a tales Entidades en aquellos supuestos en los que se establezca mediante

ley una exención o se otorguen por el Estado aplazamientos o moratorias en el pago

sobre tributos locales. Incluso podría constituir esta ampliación un mecanismo de cierre

limitado a la competencia fiscal y un límite a la utilización de los tributos como

instrumentos de ejecución de una determinada política económica. Ello no significa, sin

embargo, que pueda emplearse para impedir la graduación de la presión tributaria

consecuencia de la discrecionalidad en la determinación del tipo de gravamen y en la

propia autonomía municipal.

Ya en su momento la Ley 51/2002, de 27 de diciembre, de Reforma de la Ley

39/1988, Reguladora de las Haciendas Locales, amplió el grado de autonomía municipal

al permitir establecer una bonificación de hasta el 5% de la cuota por domiciliación de

deudas de vencimiento periódico en una entidad financiera o por colaboración en la

recaudación de impresos, disponiendo que las ordenanzas fiscales podrán establecer la

no exigencia de interés de demora en los acuerdos de aplazamiento o fraccionamiento

de pago que hubieran sido solicitados en período voluntario.2

2Véase RUIZ GARIJO, M., “La bonificación por pronto pago establecida en el ámbito de los tributos locales”, Tributos Locales, núm. 55, 2005, págs. 19 y 20.

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¿Resulta compatible el poder tributario municipal con la reserva de ley tributaria

que obliga al Legislativo a regular los elementos básicos del tributo, incluso en aquellos

supuestos en los que se utilice la técnica de la delegación legislativa? Sin lugar a dudas,

esta es una de las grandes cuestiones que se plantean en torno a la autonomía tributaria

municipal.

La solución a este interrogante pasa por tratar de satisfacer una exigencia

aparentemente contradictoria: un contenido de la ley suficiente para que se considere

cumplida la reserva de ley y, al mismo tiempo, limitado, en aras de que la autonomía

tributaria municipal se estime respetada y no quede reducida a un poder reglamentario

carente de incidencia sobre los elementos esenciales del tributo.

Al amparo del citado principio de reserva de ley las Corporaciones Locales sólo

pueden establecer tributos o decidir sobre la regulación de sus elementos esenciales si

cuentan para ello con la habilitación explícita de una ley que, al propio tiempo, ha de

predeterminar dentro de los límites precisos las características de dichos tributos.

La expresión “establecer tributos” del art. 133.2 CE no parece que pueda ser

interpretada del mismo modo para las CC.AA. que para las Corporaciones Locales.

Éstas últimas sólo pueden establecer tributos en el sentido de acordar, por decisión del

Pleno de la Corporación, la “puesta en vigor” en su territorio, completando en su caso lo

establecido en la ley en la regulación de alguno de sus elementos esenciales

(básicamente los tipos de gravamen) cuando la propia ley así lo prevea. En cierta

medida podría afirmarse que el poder tributario local, es decir, el poder de dictar normas

en materia de tributos locales, constituye un poder tributario compartido, puesto que a

ello obliga la reserva de ley en materia tributaria.

Ya en su momento declaró el Tribunal Constitucional en su Sentencia 1/1981, de

26 de enero que, “Las Corporaciones locales han de contar con tributos propios y, sobre los

mismos, deberá reconocerles la Ley una intervención en su establecimiento o en su exigencia

(...) ello sin perjuicio de que esta autonomía no sea plena (...) y de que no aparezca la misma,

desde luego, carente de límites, por el mismo carácter derivado del poder tributario de las

Corporaciones locales y porque también respecto a ellas, como no podía ser de otro modo, la

autonomía hace referencia a un poder necesariamente limitado”.

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Al objeto de poder alcanzar este equilibrio son varias las medidas que han de ser

adoptadas. En primer lugar, el establecimiento de un límite global a la obligación

tributaria (caso, por ejemplo, del coste del servicio en las tasas o del coste de la obra

tratándose de contribuciones especiales). En segundo término, posibilitar la

cuantificación tributaria a través del libre juego del tipo de gravamen hasta un máximo

fijado por la ley. Y, finalmente, conceder al Poder municipal la facultad relativa a la

puesta en vigor de un tributo previsto y regulado en la ley estatal, teniendo lugar de este

modo un establecimiento efectivo discrecional.

Nuestro ordenamiento tributario municipal ha procedido a aplicar este conjunto

de técnicas a las que nos referimos en la práctica totalidad de los tributos que integran el

mismo. Así, por ejemplo, los Impuestos sobre el Incremento de Valor de los Terrenos

de Naturaleza Urbana y sobre Construcciones, Instalaciones y Obras son de

establecimiento discrecional. Adicionalmente, en todos los impuestos municipales se

establece un amplio margen para la determinación exacta del tipo de gravamen dentro

del límite máximo que dispone la ley. Incluso en determinadas ocasiones, y

dependiendo de la estructura del impuesto, este margen incide directamente sobre la

cuota tributaria.

Por otra parte conviene tener presente que los actos de ejercicio de autonomía

tributaria efectuados por los correspondientes órganos municipales van más allá de la

mera naturaleza reglamentaria, al margen de que se puedan manifestar a través de una

fuente productora de reglamentos como es la Ordenanza. Y es que, tanto el acuerdo

municipal de puesta en vigor de un determinado tributo preestablecido como la

determinación de sus elementos esenciales de cuantificación, presenta un carácter

normativo que excede de la materia reglamentaria, regulando materia legal. Ambos

actos deben ser encuadrados dentro de una calificación colegislativa en la que

intervienen dos poderes públicos claramente diferenciados: el Poder Legislativo,

inherente a la responsabilidad que asume todo Estado; y el Poder Municipal, que

constituye la exteriorización de su autonomía política y constitucional. En este sentido

puede consultarse la Sentencia del Tribunal Supremo de 14 de julio de 1995, en la que

se alude a estas dos manifestaciones de poder tributario al afirmar que “(...) Ha de

diferenciarse entre la norma de rango legal que exige la Constitución para regular la materia

tributaria, el eje de la reserva de ley tributaria y la norma que puede emanar de un Ente Local

para regular sus llamados tributos propios”.

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En la actualidad es el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que

se aprueba el TRLRHL, la norma a través de la cual el Estado desarrolla el poder

financiero de las Corporaciones Locales, tanto en el ámbito de sus gastos como en el de

sus ingresos, sin perjuicio de los regímenes financieros forales para las Corporaciones

Locales de los Territorios Históricos del País Vasco y Navarra.

II. INCIDENCIA DE LAS LEYES DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA SOBRE LA

AUTONOMÍA DE LOS ENTES LOCALES.

La incidencia de las leyes de las Comunidades Autónomas sobre la autonomía

tributaria municipal constituye un hecho que no admite discusión alguna3. Ahora bien,

¿son posibles tales leyes? ¿Gozan las mismas de un soporte constitucional concreto?

A priori la posibilidad de que un tercer poder normativo representado por la ley

autonómica pueda incidir sobre una materia como la tributación municipal,

caracterizada por la presencia de otros dos poderes, se presenta difícil en la práctica.

Téngase presente que sobre la tributación municipal inciden ya el Legislativo, cuyo

título es la reserva de ley, y el Poder Municipal, que se halla respaldado por la

afirmación contenida en nuestra Ley Fundamental de conformidad con la cual “La

Constitución garantiza la autonomía de los municipios”.

Lo cierto es que nuestro texto constitucional contiene varios preceptos de cuya

lectura podría extraerse la existencia de un poder legislativo de las Comunidades

Autónomas que incide sobre los tributos municipales. De una parte su art. 149.1.8

considera como competencia exclusiva del Estado “Las bases del régimen jurídico de las

Administraciones Públicas y del régimen estatutario de sus funcionarios (...) procedimiento

administrativo común (...) expropiación forzosa (...)”.

¿Significa ello que el régimen jurídico de las Administraciones Públicas engloba

el sistema tributario, quedando todo aquello que no constituyan las “bases” bajo

competencia de las Comunidades Autónomas, o sencillamente, podría ser regulado por

ellas? A nuestro juicio parece más lógico pensar que estas bases se refieren a materias

3Acerca de esta cuestión véanse, entre otros, LÓPEZ GARCÍA, C., “Problemas de articulación de la autonomía financiera de las Entidades Locales en el Estado de las Autonomías”, Tributos Locales, núm. 64, 2006, págs. 15 y ss. y RUIZ HIDALGO, C. y FERNÁNDEZ LÓPEZ, R., “Las competencias de las Comunidades Autónomas sobre las Haciendas Locales en los nuevos Estatutos de Autonomía”, Tributos Locales, núm. 63, 2006, págs. 19 y ss.

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estrictamente administrativas propias del Derecho Administrativo, no a la tributación

municipal.

Por otra parte el párrafo 14 de este art. 149.1 CE atribuye a la competencia

exclusiva del Estado la llamada “Hacienda General”. Es esta una expresión un tanto

confusa cuya identificación con la tributación municipal no está ni mucho menos clara.

¿Podría considerarse que los elementos básicos de los tributos municipales constituyen

la “Hacienda general”, quedando el resto bajo la competencia de las Comunidades

Autónomas? En nuestra opinión la respuesta a la citada cuestión ha de ser

necesariamente negativa. Piénsese que si admitimos que lo “general” pertenece al

Estado y lo “no general” a las Comunidades Autónomas, no tendría ningún sentido

hablar de tributos propios de los municipios, ya que nada quedaría para la autonomía

municipal garantizada por la Norma Fundamental en su art. 140.

Creemos por tanto que el art. 149.1.14 CE debe entenderse en el sentido de que

lo que corresponde al Estado como Poder Legislativo es el poder sobre su propio

sistema tributario (el central), así como los elementos mínimos exigidos por la reserva

de ley estatal sobre cualquier tributo. Pero no debe admitirse que todo lo que no sea

“Hacienda general” constituya “Hacienda autonómica”, dado el solemne

reconocimiento efectuado por la Constitución de la “Hacienda municipal”.

Recuérdese además que, de conformidad con lo establecido por el art. 133.2 CE,

“Las Comunidades Autónomas y las Corporaciones Locales podrán establecer y exigir tributos

de acuerdo con la Constitución y las leyes”. La cuestión clave en relación con este precepto

residirá en precisar qué se ha de entender por la expresión “leyes”. Si se admite que

dicha expresión se está refiriendo a las del Estado, el precepto no ofrecerá ningún

problema de interpretación, adecuándose a la lógica del sistema en esta materia. En

cambio, si el término “leyes” se extiende a aquéllas que puedan establecer las

Comunidades Autónomas, estaremos en presencia de una jerarquización no exenta de

una cierta rigidez: primero la Constitución; segundo la ley estatal; a continuación la ley

autonómica; y, por último, la autonomía municipal. La consecuencia no sería otra que el

otorgamiento a los municipios de un margen de autonomía muy reducido.

Esta misma falta de claridad se constata también en el plano legal. Declara el art.

5 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, que “Las

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Haciendas Locales se regirán: a) Por la legislación general tributaria del Estado y la

reguladora de las Haciendas de las entidades locales (...) b) Por las leyes de las Comunidades

Autónomas, en el marco y de conformidad con la legislación a que se refiere el apartado

anterior”. Obsérvese como el precepto está limitando de manera importante a las leyes

autonómicas que deben ser dictadas en el marco y de conformidad con las leyes

estatales (actualmente el TRLRHL y la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General

Tributaria).

Un criterio muy similar queda recogido en el art. 106.1 de la citada Ley de

Bases, de conformidad con el cual “Las Entidades locales tendrán autonomía para

establecer y exigir tributos de acuerdo con lo previsto en la legislación del Estado reguladora

de las Haciendas Locales y en las leyes que dicten las Comunidades Autónomas en los

supuestos expresamente previstos en aquéllas”. Vuelve así a aparecer el limitado juego de

la ley autonómica, que requeriría incluso una especie de previsión de la ley estatal para

poder acometer la regulación de la tributación municipal. Ahora bien es esta una

previsión que difícilmente podrá producirse, ya que las leyes de las Haciendas Locales

únicamente tienen la consideración de autonomistas respecto de los propios Municipios.

En suma, el esquema constitucional aplicable en materia de tributación

municipal se fundamenta en la primacía de la ley estatal, al amparo de principio de

reserva de ley, así como en la presencia de actos normativos complementarios de los

municipios, que constituyen el reflejo de la autonomía municipal. La ley autonómica

recibe de manos de la Ley de Bases de Régimen Local un papel muy limitado, cuya

utilidad podríamos reducir al plano de la coordinación y de la colaboración con los

municipios.4

III. RELACIONES DE COORDINACIÓN Y COLABORACIÓN QUE DEBEN ESTABLECERSE

ENTRE EL PODER TRIBUTARIO MUNICIPAL Y LOS RESTANTES PODERES

TRIBUTARIOS.

Sin lugar a dudas, la existencia de varios poderes tributarios dentro del mismo

Estado (estatal, regional y municipal) demanda necesariamente el desarrollo de una

labor de coordinación.

4Acerca del alcance de los límites de esta autonomía pueden consultarse, entre otras, las Sentencias del TSJ. de Aragón de 22 de abril de 1994, del TSJ. de la Comunidad Valenciana de 16 de septiembre de 1994, del TSJ. de Andalucía de 29 de diciembre de 1995 y del TSJ. de Canarias de 24 de enero de 1996. Este último pronunciamiento viene a relacionar dentro del ámbito del IAE los términos autonomía municipal y reserva de ley.

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Piénsese, en primer lugar, que el contribuyente es siempre único frente a todos

ellos, adquiriendo la consideración de sujeto pasivo común. Pero es que además, con

carácter general, la personalización de la imposición directa y la universalización de la

indirecta sobre el consumo han reducido considerablemente el número de figuras

tributarias, máxime si se compara la actual situación con el modelo histórico de

imposición de producto y sobre consumos específicos. Incluso las relaciones y

situaciones económicas y jurídicas se hallan sometidas, en ocasiones, a diversos

poderes, lo que justifica el establecimiento de una coordinación entre ellos.

Todo ello con independencia de que las propia dimensión, organización y

capacidad administrativa de los municipios, de carácter diverso y normalmente

insuficiente para el desarrollo de la gestión tributaria, exija también una coordinación de

los distintos poderes tributarios. Avanzar en la coordinación permite, además, tomar en

consideración el aspecto estrictamente obligacional de integración de tributos a través

de una contemplación recíproca del conjunto de los sistemas tributarios.

No puede resultar indiferente a la Administración General la gestión de unos

tributos municipales cuyas bases o cuotas se integran después en impuestos estatales o

que, en el caso de aquellos que se refieren a una actividad económica, constituyen un

instrumento de información de gran trascendencia.

Un primer campo de actuación de esta coordinación es, por ejemplo, el relativo a

la integración de deudas tributarias municipales. Y es que, a pesar de que nos hallemos

ante obligaciones jurídicas perfectamente individualizadas que mantienen su propia

diferenciación (originándose y extinguiéndose frente a Administraciones acreedoras

distintas y siendo debidas a hechos diferentes), en determinados casos se produce una

integración de estas cantidades o cuotas correspondientes a impuestos municipales en

los estatales. Así, por ejemplo, las cuotas procedentes de impuestos como el Impuesto

sobre Bienes Inmuebles (IBI) o el Impuesto sobre Actividades Económicas (IAE) son

susceptibles de integrarse en el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas (IRPF)

y en el Impuesto sobre Sociedades (IS), según los casos. Y lo mismo sucede con

aquellas otras procedentes del Impuesto sobre el Incremento de Valor de los Terrenos

de Naturaleza Urbana (IIVTNU).

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Desde nuestro punto de vista es el principio de capacidad económica el que

justifica esta integración, de carácter cuantitativamente parcial por la técnica de

integración empleada: cuota-base o cuota parcial en cuota general. No obstante, hemos

de reconocer que la jurisprudencia apenas ha acudido a este argumento de la integración

para rechazar todas aquellas impugnaciones fundamentadas en la doble imposición,

centrando sus consideraciones en una simple comparación formal de hechos

imponibles.5

Asimismo hemos de referirnos a la delegación de la aplicación de los tributos

que llevan a cabo los municipios en otras entidades públicas de naturaleza territorial (ya

sean Comunidades Autónomas u otras Entidades Locales), con plenos efectos frente a

los sujetos pasivos. A esta figura alude el art. 7 del TRLRHL en relación, no ya sólo con

la facultad de recaudación, sino también de gestión, liquidación e inspección6. Con

carácter general, el alcance y contenido de la delegación ha de ser fijado por la entidad

delegante a través de acuerdo de su órgano máximo, esto es, el Pleno de la Corporación.

Por su parte la entidad delegada debe ajustar su actuación al ordenamiento, quedando

fijada la recurribilidad con arreglo al procedimiento que corresponda a esta entidad

gestora. Uno de los principales requisitos de la delegación es el relativo a su publicidad.

De hecho el propio art. 7 del TRLRHL obliga a la publicación del acuerdo de

delegación, una vez aceptado, en el Boletín Oficial de la Provincia y en el Boletín

Oficial de la Comunidad Autónoma correspondiente.

El desarrollo de la necesaria coordinación se ve favorecido, además, por la

gestión compartida de impuestos concretos por las Administraciones Municipal y

General. Así, en el Impuesto sobre Bienes Inmuebles aspectos tales como la elaboración

de las ponencias de valores, la fijación, revisión o modificación de los valores

catastrales o la formación del Padrón (que constituye un censo de bienes y titulares)

5Así sucede con todos aquellos pronunciamientos en los que se rechaza el planteamiento de cuestión de inconstitucionalidad del Impuesto sobre Actividades Económicas en relación con el principio de capacidad económica. 6Un estudio preciso de esta gestión compartida puede verse en ESEVERRI MARTÍNEZ, E., “La Organización de los Servicios de Gestión. Delegaciones y colaboración administrativa”, en la obra colectiva Tratado de Derecho Financiero y Tributario Local, 1993, págs. 67 y ss., PITA GRANDAL, A. Mª, “Gestión de los tributos locales: liquidación e inspección”, en la obra colectiva Tratado de Derecho Financiero y Tributario Local, 1993, págs. 115 y ss. y SOPENA GIL, J., “Gestión de los tributos locales: la recaudación en período voluntario y en período de apremio”, en la obra colectiva Tratado de Derecho Financiero y Tributario Local, Marcial Pons, 1993, págs. 83 y ss.

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corresponden a la Administración General, a través del Centro de Gestión Catastral7. En

cambio su liquidación y recaudación son asumidas por la Administración Municipal. Lo

mismo sucede con el Impuesto sobre Actividades Económicas, en el que habría que

distinguir entre la gestión censal del tributo y su liquidación y recaudación, atribuidas

separadamente por el TRLRHL a ambas Administraciones (General y Municipal).

En la práctica esta gestión compartida suele dar lugar a reclamaciones indebidas

por razón de la materia que obligan a clarificar la línea divisoria que determina la

competencia de los órganos decisorios de pretensiones.8

Por lo que respecta a las relaciones de colaboración, las mismas presentan un

carácter distinto al que preside la configuración de las relaciones de coordinación.

Téngase en cuenta que, a diferencia de lo que sucede con estas últimas, pueden dar

lugar a la realización de una única actividad en interés de otra Administración, sin

perjuicio de que normalmente la actuación presente un sentido recíproco.

A pesar de que su origen es eminentemente legal, podrían tener también su

fuente en un acuerdo entre Administraciones. En efecto, su origen puede ser también

convencional, con la amplitud que las respectivas Administraciones acuerden. En todo

caso ha de quedar claro que su contenido no origina una división de poder tributario en

relación con un determinado tributo o materia imponible, a diferencia de lo que sucede

en los supuestos de gestión compartida. Únicamente cabe aludir a la existencia de una

prestación administrativa de actividad que responde a un criterio de reciprocidad y cuya

principal finalidad no es otra que la consecución de una mejor gestión tributaria dentro

de cada ordenamiento y en conjunto de todos ellos.

Es el art. 8 del TRLRHL el encargado de precisar esta colaboración con carácter

obligatorio para la Administración General, la Autonómica y la Municipal. Al amparo

de lo establecido en el citado precepto debe reconocerse a la misma un carácter amplio

que incluye circunstancias tales como la entrega de información, la prestación de

asistencia, la comunicación de hechos con trascendencia tributaria derivados de la

7Acerca de la fijación, revisión o modificación de los valores catastrales véase VARONA ALABERN, J. E., “Gestión catastral y autonomía financiera local”, en la obra colectiva Estudios jurídicos en memoria del Profesor Luis Mateo, 1993. 8Véase a este respecto la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía de 22 de febrero de 1993, relativa a las diferencias existentes entre gestión catastral y gestión tributaria.

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actuación comprobadora e investigadora de cualquiera de ellos o la preparación de

planes de inspección conjuntos.

Téngase presente por otra parte que, debido al carácter territorial de la fiscalidad

municipal, toda colaboración que se desarrolle fuera del territorio de los municipios

deberá ser efectuada por la Comunidad Autónoma de que se trate o, en su caso, por la

Administración General del Estado.

A priori puede parecer lógico que no se de entrada a las Entidades Locales en la

composición de las Comisiones Mixtas de Asuntos Económicos y Fiscales Estado-

Comunidad Autónoma9. Sin embargo, con independencia de que se configure esta

Comisión Mixta de Asuntos Económicos y Fiscales como un órgano bilateral de

relación entre las administraciones estatal y autonómica en el ámbito de la financiación

de las CC.AA., en la medida en que corresponde a aquéllas la concreción, aprobación,

desarrollo, actualización y seguimiento del sistema de financiación autonómico,

estimamos que sería razonable incluir también a las Entidades Locales dentro de los

mecanismos de colaboración, cooperación y compensación necesarios para garantizar el

equilibrio del sistema de financiación.

Piénsese, además, que también las Entidades Locales participan en la

distribución territorial de los fondos estructurales europeos, siendo destinatarias de las

inversiones que el Estado realiza en la Comunidad y ejerciendo, a través de los

Tribunales Económico-Administrativos Locales, funciones de revisión en vía

económico-administrativa. Todo ello sin perjuicio de las funciones desarrolladas en

materia catastral.

Por otra parte, y de acuerdo con el principio de lealtad y participación

institucional, quizás sería conveniente que las Entidades Locales participasen de alguna

manera en los distintos órganos de composición mixta que tengan atribuidas facultades

de decisión sobre la distribución de fondos entre Comunidades Autónomas, ya procedan

estos del Presupuesto del Estado, de la Unión Europea o de otras organizaciones

internacionales. Y ello con independencia de que, en aquellos casos en los que la

decisión corresponda al Estado, deba oírse previamente a la Comunidad Autónoma.

9Con carácter general estas Comisiones Mixtas se encuentran integradas por un número igual de representantes del Estado y de la Comunidad Autónoma, siendo ejercida la presidencia de forma rotatoria por ambas partes en turnos anuales. Su reglamento interno y de funcionamiento resulta adoptado por acuerdo entre ambas Administraciones.

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Por último, al hilo de la financiación del desarrollo económico y social, y con la

finalidad de corregir los desequilibrios territoriales existentes, creemos que resultaría

conveniente transferir igualmente a las Entidades Locales recursos financieros tales

como los resultantes de los programas, fondos, iniciativas y cualesquiera otros

instrumentos de financiación establecidos en la normativa de la Unión Europea

(respetándose el principio de adicionalidad en la distribución territorial de dichas

modalidades financieras), o los procedentes de la participación territorializada en fondos

estatales constituidos por las Cortes Generales relacionados con competencias asumidas

por la Comunidad Autónoma. Téngase presente que de cara a la fijación de las

inversiones del Estado en una determinada región, por ejemplo, en gastos de

infraestructuras, se toma en consideración, especialmente, la extensión de su territorio

así como la distancia y el tiempo de acceso de la población a las infraestructuras.

IV. ANÁLISIS DEL PAPEL QUE DEBEN DESEMPEÑAR LOS ESTATUTOS DE AUTONOMÍA EN EL

ÁMBITO DE LA FINANCIACIÓN LOCAL. EL PROTAGONISMO DE LOS PACTOS LOCALES COMO

INSTRUMENTO QUE POSIBILITE ACOMETER UN NUEVO SISTEMA DE FINANCIACIÓN LOCAL.

Sin lugar a dudas, el actual proceso de reforma de los Estatutos de Autonomía y,

más concretamente, del sistema de financiación autonómica no debe obstaculizar la

necesidad de acometer un profundo análisis del vigente sistema de recursos financieros

que operan dentro del ámbito municipal.

Es cierto que tradicionalmente los Entes Locales han venido asumiendo en este

ámbito un papel de carácter secundario. En la actualidad, sin embargo, dichos entes

están llamados a asumir un mayor protagonismo, a medida que la descentralización se

va produciendo a favor de las Autonomías.

Tiene lugar así una revalorización de las Haciendas Locales como consecuencia,

no ya sólo de la aprobación de los propios Estatutos, en todos los cuales se otorga una

cierta atención al Gobierno Local (de hecho, muchos de los gobiernos autonómicos se

atribuyen o se van a atribuir competencias en materia de financiación local), sino

también de la celebración de los llamados Pactos Locales, que constituyen un

instrumento destinado a materializar el compromiso del Estado y de las CC.AA. con los

Entes Locales. Dichos Pactos han dado lugar a importantes reformas, posibilitando un

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impulso de la autonomía local y la entrada de las denominadas Leyes de las Grandes

Ciudades, de gran importancia para un gran número de municipios.

Tradicionalmente los municipios, a medida que se ha ido produciendo la

transferencia de competencias por parte del Estado, han ido acusando la deficiencia de

aquellos recursos de los que disponían. Téngase presente que dicha transferencia a la

que nos referimos obligaba a numerosos Ayuntamientos a tener que asumir importantes

subfunciones asociadas a las competencias autonómicas (caso, por ejemplo, de la

relativa a los servicios sociales). Ello ha originado un desajuste cada vez mayor entre las

funciones reales que los municipios están asumiendo y la definición legal de sus

competencias, motivado por la existencia de un sistema de financiación insuficiente y

de una legislación que limita su poder de autoorganización. Es cierto que la llamada Ley

de Grandes Ciudades vino a impulsar la autonomía local de los municipios,

acometiendo un reforzamiento de sus órganos de Gobierno. Sin embargo dicho

reforzamiento no se ha visto acompañado de una reestructuración de sus haciendas,

necesarias para afrontar la existencia de un conjunto de demandas.

Así las cosas, surge la necesidad de acometer una reforma del sistema de

financiación local. Y, al objeto de poder llevar a cabo dicha reforma, ¿Cuáles deben ser

los fundamentos sobre los que poder construir un sistema completo y eficaz de

financiación para los municipios? ¿Bastaría con llevar a cabo una mera revisión del

actual sistema de financiación local o, por el contrario, se requiere diseñar uno nuevo

partiendo de un conjunto de postulados de carácter básico?

A priori dos serían las posibles alternativas susceptibles de ser tomadas en

consideración. En primer lugar, un modelo de reforma “horizontal”. Y, en segundo

término, un modelo de carácter “vertical” o de “reforma integral” fundamentado en

aspectos tales como el respeto a determinados principios o la necesidad de alcanzar un

sistema tributario integrado en sus tres niveles territoriales, no ya sólo en lo que respecta

a sus figuras tributarias, sino también en relación con los distintos objetos imponibles.

Debe pues clarificarse el lugar que los Entes Locales están llamados a ocupar en

los nuevos Estatutos de Autonomía. Para ello deberá analizarse el papel que

desempeñan los Pactos Locales, planteándose incluso la opción de proceder a la

15

creación de un nuevo Pacto que actúe como punto de partida en aras de configurar un

nuevo sistema de financiación.

Asimismo deben resolverse, entre otros, los siguientes interrogantes: ¿Quiénes

han de ser los titulares de la reforma del sistema de financiación al amparo de un nuevo

Pacto Local, y teniendo presente el nuevo marco jurídico de los Estatutos de

Autonomía? ¿Sobre qué principios ha de asentarse el nuevo sistema de financiación

local, partiendo de los diferentes Informes existentes en materia de Haciendas

Locales10? Sin lugar a dudas a este respecto resultarán esenciales los principios de

autonomía local y de suficiencia financiera. Ahora bien, tal y como hemos puesto de

manifiesto a lo largo del presente trabajo, creemos que se trata de dos principios que

deben ser revisados.

Constituye un hecho innegable que, en la actualidad, la tramitación de la reforma

de los distintos Estatutos de Autonomía ha propiciado la apertura de una nueva etapa en

la que tanto los municipios como las provincias se ha propuesto reclamar una reforma

del actual sistema de financiación local, acometiéndose además la elaboración de un

nuevo Pacto Local.

En la actualidad determinados Estatutos de Autonomía han optado por adoptar

una especie de “reserva de ley autonómica” en la regulación y configuración de un

nuevo sistema de financiación local. Es el caso, por ejemplo, del Estatuto Catalán,

aprobado mediante Ley Orgánica 6/2006, y en cuyo art. 218 se dispone que la

Generalitat de Cataluña “tiene competencia, en el marco establecido por la Constitución y la

normativa del Estado, en materia de financiación local”. Añade a continuación el citado

precepto que dicha competencia podrá incluir la capacidad legislativa para establecer y

regular los tributos propios de los gobiernos locales, así como la capacidad para fijar los

criterios de distribución de las participaciones a cargo del presupuesto de la Generalitat.

E igualmente corresponde a esta última el ejercicio de la tutela financiera sobre los

gobiernos locales, respetando la autonomía financiera que les concede la Constitución.

A este respecto se ha de señalar además que la reciente Sentencia del Tribunal

Constitucional de 28 de junio de 2010 sobre el Estatuto de Cataluña ha declarado

10Nos estamos refiriendo, concretamente, al Informe para la Reforma de la Financiación de las Haciendas Locales de 2002 y al Informe de la Ponencia de Estudio de la Financiación Local constituida en el seno de la Comisión de Entidades Locales del Senado de 2007.

16

inconstitucional, acertadamente a nuestro juicio, lo dispuesto por éste último en su art.

218.2 en el sentido de que "La Generalitat tiene competencia (…) en materia de financiación

local. Esta competencia puede incluir la capacidad legislativa para establecer y regular los

tributos propios de los gobiernos locales (…)".

Por su parte otros Estatutos se inclinan por otorgar un mayor juego al principio

de autonomía local, en tanto en cuanto se opta por depositar en el ámbito de las

Administraciones Locales la competencia para regular sus propias finanzas en el marco

de la Constitución y las leyes, si bien no se contiene una reserva de la Ley autonómica

expresamente. Así sucede, entre otros, con el Estatuto andaluz (art. 191 de la Ley

Orgánica 2/2007, de 19 de marzo) y con el art. 85 del Proyecto de Ley de Estatuto de

Castilla-La Mancha. En este último precepto se contiene una garantía del derecho de los

municipios a regular sus propias finanzas en el marco de la Ley, así como del derecho a

disponer de recursos suficientes para el ejercicio autónomo de sus funciones y de sus

competencias y a no ser discriminados financieramente, correspondiéndoles los mismos

medios económicos que a otros que realicen las mismas funciones con arreglo al

régimen competencial.

Finalmente, la gran mayoría de Estatutos adoptan una posición intermedia en

tanto en cuanto, sin establecer una reserva de ley autonómica, contienen una mera

atribución de tutela financiera a la Comunidad Autónoma respetando, en todo caso, lo

dispuesto en los arts. 137, 140, 141 y 142 de la Constitución. En esta línea se sitúa, por

ejemplo, la “Propuesta Técnica de la Comisión de Expertos para el estudio y

deliberación de las cuestiones relacionadas con la reforma del Estatuto de Autonomía y

la Financiación Autonómica de Extremadura”, en cuyo art. 71 se señala que la actividad

financiera de los Entes Locales se rige, desde un punto de vista normativo, por la

legislación básica del Estado, por las leyes que, en su desarrollo, apruebe la Asamblea

de Extremadura y por las normas reglamentarias que dicten la Junta de Extremadura y

las respectivas Corporaciones Locales. Tal y como se encarga de precisar el citado

precepto, “La Comunidad Autónoma de Extremadura habrá de compensar a las Entidades

Locales en todos aquellos casos en los que establezca medidas tributarias sobre hechos sujetos

a la imposición local o cuando modifique cualquier tributo de percepción local que reduzca los

ingresos de aquéllas. Ahora bien, como contrapartida la Junta de Extremadura podrá asumir

por delegación de las Corporaciones Locales la aplicación de sus tributos, estableciendo con

ellas otras formas de colaboración”.

17

Un criterio similar ha sido adoptado, entre otros, en los artículos 70 del Estatuto

de Autonomía de Valencia (aprobado mediante Ley Orgánica 1/2006, de 10 de abril),

114 del Estatuto de Aragón (Ley Orgánica 5/2007, de 20 de abril), 137 del Estatuto de

las Islas Baleares (aprobado mediante Ley Orgánica 1/2007, de 28 de febrero11) y 53 del

Estatuto de Castilla y León (aprobado mediante Ley Orgánica 14/2007, de 30 de

noviembre). En este último precepto, por ejemplo, se señala que “La Comunidad

Autónoma vela por el cumplimiento de los principios de suficiencia de recursos, equidad,

autonomía y responsabilidad fiscal y por la corrección de desequilibrios económicos entre las

Entidades Locales”. Por su parte el art. 54 de este último Estatuto se encarga de dar

contenido a la tutela financiera de los Entes Locales, precisándose además en materia de

financiación que las competencias transferidas a las Entidades Locales han de ir

acompañadas de una financiación autonómica suficiente, con la finalidad de que no se

ponga en riesgo la autonomía financiera de aquellos.12

Desde nuestro punto de vista ha de rechazarse la utilización de fórmulas o

expresiones de carácter ambiguo dentro de los distintos Estatutos de Autonomía a la

hora de proceder a configurar el modelo de financiación local. Y ello con independencia

de que las Corporaciones Locales se hallen legitimadas para relacionarse directamente y

de manera simultánea con la Comunidad Autónoma y con la Administración General

del Estado. Cabe hablar, por tanto, de una especie de “carácter bifronte” del régimen

jurídico de las autonomías locales que no resulta, per se, contrario a la naturaleza que a

las Corporaciones Locales le atribuye la Constitución, cuyo art. 137 califica a los

municipios y provincias como elementos de división y organización del territorio del

Estado.

Y es que, hallándose dividido y organizado el Estado en Comunidades

Autónomas, las diversas formas de organización existentes se superponen sin anularse.

Siendo el grado superior de autonomía propio de las CC.AA., a las que se les otorga un

11Tal y como queda puesto de manifiesto en el Estatuto balear, “Se garantizan a los Consejos insulares los recursos suficientes para hacer frente a las competencias propias, atribuidas expresamente como tales en el presente Estatuto, o a aquellas que les sean transferidas o delegadas. Toda nueva atribución de competencias ha de ir acompañada de la asignación de los recursos suplementarios necesarios para financiarlos correctamente, de manera que se tenga en cuenta la financiación del coste total y efectivo de los servicios transferidos. El cumplimiento de este principio es una condición esencial para que entre en vigor la transferencia o delegación de competencia, o sean asumidas las competencias propias. A tal efecto, se pueden establecer diversas formas de financiación, incluida la participación en los recursos de la hacienda de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears o, en su caso, del Estado, en proporción a las competencias propias o a las autonómicas que hayan sido transferidas o delegadas”. 12Véase a este respecto el art. 74.2 del Estatuto de Autonomía de Canarias, en el que se señala que “Le corresponden a la Comunidad Autónoma de Canarias las competencias compartidas sobre Haciendas Locales y tutela financiera de los Entes Locales, sin perjuicio de la autonomía de estos”.

18

poder político y administrativo sobre los municipios y provincias incluidas en su

territorio, estos dos últimos entes no desaparecen ni se convierten en simples divisiones

territoriales orientadas al cumplimiento de los fines de aquéllas.

En la actualidad, los llamados Pactos Locales se presentan como un instrumento

idóneo para hacer frente al problema relativo al déficit de las Entidades Locales en

materia competencial y financiera, dada su condición de instrumento de diálogo dentro

de la configuración del nuevo sistema de financiación local.13

De entrada, los distintos Estatutos de Autonomía constituyen la vía idónea para

acometer la cesión de competencias a los Entes Locales, delimitando las mismas y

evitándose con ello situaciones en las que competencias que, a priori, debieran

encontrarse residenciadas en las Administraciones superiores, terminan siendo ejercidas

de hecho por las Corporaciones Locales. Téngase presente que los Entes Locales no han

asumido todo el protagonismo que sería deseable dentro del proceso de

descentralización de competencias del Estado, a diferencia de lo que ha sucedido con las

CC.AA., que sí que se han visto beneficiadas en mayor medida.14

Por otra parte, el nuevo modelo de financiación autonómica que se apruebe ha

de poner de manifiesto la necesidad de que las Corporaciones Locales den respuesta a

los distintos problemas financieros que vienen experimentando, y que han conducido a

numerosos municipios a una situación de bloqueo difícilmente sostenible. Se trata de

una situación que se ve agravada, además, con la cesión de competencias efectuada por

aquellas CC.AA. que carecen de financiación, y que podría imposibilitar el desarrollo

competencial de los Entes Locales.

Téngase presente que nos hallamos ante una etapa en la que las demandas de los

ciudadanos respecto de los servicios públicos locales se encuentran en constante

crecimiento. Es más, la propia configuración de los municipios se ve afectada por el

crecimiento económico y por los cambios sociales.

13Como seguramente se recordará, el primer Pacto Local tuvo su origen en la Asamblea Extraordinaria convocada al efecto por la Federación Española de Municipios y Provincias en 1993, a raíz de la necesidad de dotar de nuevos recursos financieros a los Entes Locales, que veían como les eran atribuidas diversas competencias sin la oportuna previsión de financiación. Así las cosas, a través de este primer Pacto Local se pretendió clarificar el ámbito competencial de la Administración Local. 14Y ello es así a pesar de que son justamente los Municipios los que presentan una mayor proximidad con los ciudadanos, circunstancia esta última que facilita considerablemente la satisfacción de las exigencias de aquellos.

19

Pues bien, dada esta situación, en la actualidad se plantea la necesidad de

acometer la revisión del régimen jurídico-financiero de los Gobiernos Locales. Y uno de

los principales instrumentos previstos a este respecto en la reforma de los distintos

Estatutos de Autonomía es el de los Pactos Locales. Estos Pactos se han revelado como

una fórmula apropiada para reforzar la financiación de los Entes Locales.15

Es por ello por lo que, dentro del actual proceso de reforma del sistema de

financiación autonómica objeto de revisión a partir de los contenidos de los nuevos

Estatutos de Autonomía, ha de replantearse el sistema de financiación de los Entes

Locales. Debe procederse así, no ya sólo a la revisión de sus distintos recursos

financieros, sino también a la creación de otros nuevos. Y, en este sentido, el

reforzamiento de los Pactos Locales ha de contribuir a lograr el acuerdo y el

compromiso de las distintas Administraciones (estatal, autonómica y local), partiendo

de la experiencia de los Pactos Locales y Autonómicos ya existentes.16

Ahora bien, ¿quién debe representar a los Entes Locales en la aprobación de un

nuevo Pacto Local en el que se incluya una reforma del sistema de financiación local?

¿Ha de ser el Estado el titular de la reforma del sistema de financiación al amparo de un

nuevo Pacto Local o, por el contrario, dicho papel debe ser asumido por las CC.AA.?

15Como seguramente se recordará, el origen del primer gran Pacto Local se remonta a 24 de septiembre de 1996, fecha en la que se concretó un acuerdo-compromiso entre el Ministerio de Administraciones Públicas y la Federación Estatal de Municipios y Provincias recogido bajo el título “Bases para el Pacto Local” que, con posterioridad, sería aprobado por el Gobierno el 19 de julio de 1997, adquiriendo la denominación de “Bases para la negociación del Acuerdo para el desarrollo del Gobierno Local”. Dos fueron los fundamentos sobre los que se asentó dicho Pacto: la necesidad de participación de la Administración Local en el Estado Autonómico; y la asunción de nuevas competencias por parte de los Entes Locales, procediéndose a la modificación de la Ley 7/1985, de 2 de abril, por la Ley 11/1999, de 21 de abril. Con posterioridad, y dadas las escasas novedades introducidas por este primer pacto en materia financiera, hacia el año 2005 se llevó a cabo una segunda fase en materia de Pactos Locales, procediéndose a la creación del llamado “Libro Blanco para la reforma del Gobierno Local”, dentro del cual volvieron a plasmarse las demandas de los Entes Locales. 16A este respecto cabe citar, por ejemplo, en el ámbito de la Comunidad Autónoma de Castilla y León, el Pacto Local de 3 de noviembre de 2005, fruto de las distintas negociaciones llevadas a cabo en el marco de la Comisión Nacional de Administración Local entre la FEMP y el Gobierno central, y articulado sobre la base de tres grupos homogéneos de medidas, a saber: las relativas al esfuerzo competencial; las referidas a la participación de las Entidades Locales en la toma de decisiones y aquellas otras medidas destinadas a la vertebración administrativa del territorio. De cara a compensar las nuevas competencias asumidas, se acordó en dicho Pacto mejorar los recursos transferidos, procediéndose a la creación de dos nuevos fondos: el Fondo de Apoyo Municipal y Provincial (FAMPRO) y el Fondo de Inversión de Tecnología Local. Por su parte, dentro del ámbito de la Comunidad Valenciana cabe aludir a la celebración, en el año 2004, de la 10ª Asamblea de la Federación Valenciana de Municipios y Provincias, dentro de la cual se plantearon diferentes propuestas destinadas a la aprobación de una futura Ley de Régimen Local de la Comunidad Valenciana, así como del Pacto Local Valenciano. También dentro de la Comunidad de Galicia cabe aludir al llamado Pacto Local de la Comunidad de Galicia, suscrito el 20 de enero de 2006. Y, por lo que a la Comunidad de Madrid se refiere, debe citarse la Ley 3/2003, de 11 de marzo, para el desarrollo del Pacto de la Comunidad de Madrid.

20

A priori parece lógico considerar que dicha función debe ser asumida por ambos.

Y ello con independencia de que, en la práctica, puedan ser los entes autonómicos los

que asuman un mayor protagonismo, máxime si tenemos en cuenta que es a las CC.AA.

a quienes corresponde llevar a cabo la cesión de competencias a los Entes Locales en

sus distintos Estatutos de Autonomía. Dicho de otro modo, son las Comunidades

Autónomas las Administraciones que actualmente mantienen las competencias

demandadas por los Entes Locales. Pues bien, a día de hoy tan sólo los Estatutos de

Cataluña y de Andalucía hacen referencia a las competencias de los municipios y

provincias.17

Ciertamente el legislador autonómico se halla imposibilitado para agotar a través

de su regulación el sistema tributario local, imponiendo un régimen de carácter

uniforme en todo el territorio nacional. Tal y como se encargó de precisar el Tribunal

Constitucional en su Sentencia 32/1981, de 28 de julio, “(…) La garantía constitucional es

de carácter general y configuradora de un modelo de Estado, y ello conduce, como

consecuencia obligada, a entender que corresponde al mismo la fijación de principios o

criterios básicos en materia de organización y competencia de general aplicación en todo el

Estado. La fijación de estas condiciones básicas no puede implicar en ningún caso el

establecimiento de un régimen uniforme para todas las Entidades Locales de todo el Estado,

sino que debe permitir opciones diversas, ya que la potestad normativa de las Comunidades

Autónomas no es en estos supuestos de carácter reglamentario”18. Trataba así de poner de

manifiesto el Tribunal Constitucional que, como titulares que son de un derecho a la

autonomía constitucionalmente garantizada, los Entes Locales no pueden ser dejados, en

lo que respecta a la definición de sus competencias y a la configuración de sus órganos

de gobierno, a la interpretación que pueda realizar cada Comunidad Autónoma de dicho

derecho.

¿Debe ser la Comunidad Autónoma la encargada de facilitar a los Entes Locales

los recursos necesarios para la realización de las competencias transferidas? Desde

nuestro punto de vista así es, al amparo de lo establecido en el art. 142 CE, encargado

17Véanse a este respecto los arts. 84 del Estatuto catalán, declarado constitucional por la Sentencia del TC de 28 de junio de 2010, y 92 y 96 del Estatuto andaluz. 18Añade el intérprete supremo de nuestra Constitución en dicho pronunciamiento que “En el respeto de esas condiciones básicas, por tanto, las Comunidades Autónomas podrán legislar libremente. Esta es la interpretación que debe darse al art. 149.1.18ª de la Constitución, interpretación que, por lo demás, es la única compatible con el tenor literal de tales preceptos y la que, desde otra perspectiva, permite armonizar los principios de unidad y de autonomía que la Constitución consagra (arts. 2 y 137). Ciertamente no será siempre fácil la determinación de qué es lo que haya de entenderse por regulación de las condiciones básicas o establecimiento de las bases del régimen jurídico, y parece imposible la definición precisa y apriorística de ese concepto”.

21

de regular el principio de suficiencia financiera. Ahora bien, ha de quedar claro que el

citado precepto constitucional contiene un mandato que debe entenderse dirigido a

todos los poderes públicos, esto es, no ya sólo al Estado y a la Comunidad Autónoma de

que se trate, sino también al propio Ente Local. Y es que, de conformidad con lo

dispuesto en dicho precepto, las Haciendas Locales han de disponer de los medios

suficientes para el desempeño de las funciones que la Ley atribuye a las Corporaciones

respectivas, nutriéndose fundamentalmente de tributos propios y de participación en los

del Estado y de las Comunidades Autónomas.

Nótese por tanto que la cuestión relativa a la atribución competencial se presenta

en el actual proceso de reforma estatutaria como una de las cuestiones más conflictivas

dentro del diseño del nuevo sistema de financiación autonómica y local.

¿Ha llegado el momento de efectuar un replanteamiento constitucional de la

titularidad de la potestad legislativa que permita diseñar un nuevo sistema financiero

para los Entes Locales? Como ya hemos tenido oportunidad de precisar, sólo algunos de

los Estatutos de Autonomía recientemente aprobados atribuyen competencias en materia

de recursos locales. Es el caso, por ejemplo, del Estatuto de Autonomía de Cataluña,

aprobado mediante Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio, en cuyo art. 218.2 se señala,

como ya se ha indicado que “La Generalitat tiene competencia, en el marco establecido por

la Constitución y la normativa del Estado, en materia de financiación local. Esta competencia

puede incluir la capacidad legislativa para establecer y regular los tributos propios de los

gobiernos locales e incluye la capacidad para fijar los criterios de distribución de las

participaciones a cargo del presupuesto de la Generalitat”19. Recuérdese que este artículo

ha sido recientemente declarado inconstitucional por la Sentencia del TC de 28 de junio

de 2010 relativa al Estatuto de Cataluña.

Por su parte los Estatutos de Autonomía de Aragón y de Andalucía se atribuyen

“la tutela financiera de los Entes Locales”, sin perjuicio de las competencias del Estado y

con respeto a la autonomía que a los mismos les reconoce la Constitución. Así lo

establecen los arts. 114 de la Ley Orgánica 5/2007, de 20 de abril, de reforma del

Estatuto de Autonomía de Aragón y 192.3 de la Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo,

de reforma del Estatuto de Autonomía para Andalucía.

19Añade asimismo el apartado quinto del citado precepto del Estatuto catalán que “Corresponde a la Generalitat el ejercicio de la tutela financiera sobre los gobiernos locales, respetando la autonomía que les reconoce la Constitución”.

22

¿Qué consideraciones nos merece esta nueva regulación? ¿Existe un fundamento

constitucional que respalde dicha regulación? ¿Puede una ley autonómica incidir sobre

una materia como la relativa a la tributación municipal, sobre la que inciden ya el Poder

Legislativo (a través del principio de reserva de ley) y el poder municipal?

A priori son varios los títulos competenciales que han de ser tomados en

consideración. En primer lugar, las competencias asumidas por las CC.AA. en relación

con el Régimen Local, al amparo de las cuales la regulación estatal del sistema

tributario local no puede impedir que aquéllas, respetando los límites establecidos por el

Estado, configuren el Régimen Local en sus respectivos territorios de aquella manera

que estimen más conveniente. En segundo término, las competencias estatutariamente

atribuidas a las CC.AA. sobre las funciones que corresponden a la Administración del

Estado sobre las Corporaciones Locales y cuya transferencia autorice la legislación

sobre Régimen Local, objeto de regulación por el art. 148.1.2 de la Constitución. Y,

finalmente, las competencias asumidas por las CC.AA. respecto a la “tutela financiera

de los Entes Locales”, destinadas a velar por los intereses financieros de estas últimas.

Así las cosas, si bien con carácter general el legislador estatal ha de dejar un

cierto margen de intervención normativa a las CC.AA. en la ordenación del sistema

tributario local, se plantea igualmente la necesidad de que la ordenación y el ejercicio

del poder tributario del Estado no condicione las competencias materiales asumidas por

los entes autonómicos en relación con el Régimen Local.20

Por otra parte, sabido es que el art. 149.1 CE atribuye a la competencia exclusiva

del Estado la llamada “Hacienda General”. Y, ciertamente, parece difícil poder

identificar la tributación municipal con la “Hacienda General”. En este sentido se ha

llegado a apuntar la posibilidad de considerar que los elementos básicos de los tributos

municipales constituyen “Hacienda General”, siendo el resto competencia de las

CC.AA. Ahora bien, ¿qué quedaría entonces para la autonomía municipal garantizada

por el art. 140 CE? ¿Puede hablarse, tal y como hace la Constitución, de la existencia de

20Véanse a este respecto, entre otras, las Sentencias del Tribunal Constitucional 13/1992 y 49/1995, en las que se afirma que “Ha de exigirse el ejercicio coordinado de las competencias financieras y de las competencias materiales de los entes públicos que integran la organización territorial del Estado, de modo que no se produzca un vaciamiento –material y financiero- correspondiente a las esferas respectivas de soberanía y autonomía de los entes territoriales”.

23

“tributos propios” de los municipios cuando “lo general” pertenece al Estado y lo “no

general” a las CC.AA.?

Desde luego no parece que resulte posible incluir dentro de la “Hacienda

General” a la totalidad de la Hacienda Local. Piénsese, de entrada, que el propio

calificativo de “General” está limitando ya el círculo competencial del Estado. No toda

la Hacienda es competencia de éste, sino únicamente la “General”. A mayor

abundamiento cuando, haciendo uso de su competencia en materia de Hacienda

General, el Estado regula cuestiones referentes a la Administración Local, no puede

llegar a desconocer la delimitación competencial existente a este respecto entre el

propio Estado y determinadas Comunidades Autónomas.21

Así las cosas habría que estimar que el término “Hacienda General” comprende,

no ya sólo la Hacienda del Estado, sino también lo básico y fundamental de las otras

Haciendas no estatales. Y nótese que nos estamos refiriendo únicamente al “núcleo de

interés general”, no a toda la regulación de las mismas.22

Existen además determinadas materias de la Hacienda Local de carácter no

básico y, en consecuencia, susceptibles de ser desarrolladas por las CC.AA. en el

ejercicio de la competencia atribuida por el correspondiente Estatuto de Autonomía.

Lógicamente, ello nos obliga a determinar qué cuestiones tienen el carácter de “básico”

y cuales otras no. Y, a este respecto, creemos que habrá que considerar como “básicas”

aquellas normas encargadas de enunciar los recursos de las Entidades Locales, así como

las que tipifican el hecho imponible de los tributos, las que fijan los límites de acceso al

crédito o las que determinan la participación en los recursos del Estado o el contenido

necesario y la estructura fundamental de los Presupuestos. En cambio, no tendrían dicho

carácter las normas encargadas de establecer la cuantificación y la gestión de los

tributos o aquellas encargadas de la fijación de aspectos no fundamentales del

Presupuesto y de su tramitación.

Por su parte el art. 149.1.18º CE considera como competencia exclusiva del

Estado “Las bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del régimen

21En este sentido se pronunció el Tribunal Constitucional, entre otras, en su Sentencia 179/1985, de 19 de diciembre. 22Ello posibilitaría armonizar lo dispuesto en el art. 149.1.14 CE con lo establecido en el art. 149.1.18, correspondiendo así al Estado, en virtud de ambos títulos, la regulación de las bases de las Haciendas Locales.

24

25

estatutario de sus funcionarios (…) procedimiento administrativo común (…) expropiación

forzosa (…)”. ¿Significa ello que el llamado “régimen jurídico de las Administraciones

Públicas” engloba al sistema tributario, de manera que todo aquello que no

constituyesen “bases” quedaría bajo competencia de las CC.AA. o, simplemente, cabría

la posibilidad de que fuese regulado por ellas? Desde nuestro punto de vista parece más

acertado estimar que dichas bases se refieren a materias estrictamente administrativas,

propias del Derecho Administrativo, y no a la tributación municipal.

En todo caso conviene recordar que, tal y como tiene declarado el Tribunal

Constitucional (véase, por todas, la Sentencia 179/1985), los arts. 149.1.14º y .18º CE

fundamentan la afirmación de que la potestad de regular el sistema financiero local

corresponde al Estado. Y ello con independencia de que, como el propio Tribunal se ha

encargado de precisar, dicha labor pueda llevarse a cabo con una cierta “libertad de

configuración”, ateniéndose en todo caso a los límites necesarios derivados de la

consagración constitucional de la autonomía financiera local.23

Dispone como ya sabemos finalmente el art. 133.2 CE que “Las Comunidades

Autónomas y las Corporaciones Locales podrán establecer y exigir tributos de acuerdo con la

Constitución y las leyes”. ¿Debe interpretarse la expresión “leyes” en el sentido de leyes

del Estado? Téngase presente a este respecto que, de conformidad con lo establecido en

el apartado primero del citado precepto, la potestad originaria de establecer tributos

corresponde al Estado mediante ley. Así las cosas, cabría la posibilidad de interpretar

que ambos apartados del art. 133 CE garantizan la preservación de la unidad del

ordenamiento y la igualdad básica de los contribuyentes en todo el territorio nacional.

Ahora bien, una segunda línea de interpretación susceptible de ser adoptada a

este respecto sería aquella fundamentada en el valor de los Estatutos de Autonomía y

del sistema de fuentes de nuestro sistema constitucional, de conformidad con la cual

dentro del concepto de “ley” habría que incluir igualmente a la ley autonómica. De este

modo, al referirse el art. 133 CE a la sujeción de la potestad tributaria de las Entidades

Locales a las leyes, no se estaría aludiendo únicamente a las leyes estatales, sino

también a las autonómicas.

23Así lo puso de manifiesto el TC, entre otras, en su Sentencia 192/2000.