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Un organismo autónomo de regulación y fiscalización del Congreso Nacional de Chile

Antecedentes y propuesta

Valentina Fourt Briones – vfourt@uc.cl Actividad Final de Grado 2020 Magíster en Políticas Públicas

Pontificia Universidad Católica de Chile

Resumen Ejecutivo

El Congreso Nacional y el Sistema de Asignaciones Parlamentarias han sido duramente cuestionados por la opinión pública durante los últimos años a raíz de los altos montos de las dietas y por diversas denuncias realizadas por medios de comunicación, que dejaron en evidencia la falta de transparencia y probidad en el accionar de los representantes y las debilidades del Sistema. Estos hechos han contribuido al detrimento de la legitimidad de la institucionalidad y a la escalada de la desconfianza de la ciudadanía hacia el sistema político, generándose un enorme desafío para el proceso de relegitimación. Considerando que diversos organismos y actores, tanto de la esfera pública como de la sociedad, han propuesto una serie de reformas o mejoras, y de las constantes críticas que desde distintos actores de la sociedad civil se han dado a conocer, es pertinente preguntarse las razones por las que se han mantenido los altos montos destinados tanto a las dietas como a las asignaciones parlamentarias y las polémicas durante la última década, a pesar de contar con un organismo regulador como lo es el Consejo Resolutivo de Asignaciones Parlamentarias que, entre otras funciones, busca determinar y optimizar el uso de recursos públicos para el ejercicio de las funciones parlamentarias, y un organismo fiscalizador como lo es el Comité de Auditoría Parlamentaria, que debe velar por el correcto uso de las asignaciones parlamentarias. El propósito de este trabajo es convencer al lector sobre la necesidad de otorgarle mayor legitimidad a la institucionalidad política a través de un organismo autónomo que pueda decidir, controlar, fiscalizar y sancionar al margen de la influencia de los parlamentarios. Esto se realizará a través de una detallada revisión descriptiva de la estructura del Sistema y su funcionamiento y del mecanismo de fijación de la dieta parlamentaria, para comprender las falencias que existen en el diseño de la política pública, de la revisión de algunos casos exitosos en el mundo y de una exploración de distintas situaciones o polémicas en las que miembros u organismos del Congreso Nacional se han visto envueltos y que han contribuido a mermar la legitimidad de la política en Chile. Se deja en evidencia los problemas del diseño institucional y se proponen cambios al mecanismo actual. Este trabajo busca aportar al debate público, que se desarrollará en el marco de la Convención Constitucional, sobre la relevancia de relegitimar la función parlamentaria y de validar el uso de recursos públicos para las labores de los y las congresistas.

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Índice

RESUMEN EJECUTIVO 1

RECURSOS PÚBLICOS PARA EL FUNCIONAMIENTO DEL CONGRESO NACIONAL 3

FUNDAMENTOS INTRODUCTORIOS 3

¿QUIÉN REGULA Y FISCALIZA AL CONGRESO NACIONAL DE CHILE? 4

SIN REGULADORES NI FISCALIZADORES 4 SURGE EL SISTEMA DE ASIGNACIONES PARLAMENTARIAS 5

El Artículo 66 de la Ley Orgánica Constitucional del Congreso Nacional 5 Mecanismos del control 6 Costo fiscal 7 Evaluaciones realizadas al Sistema de Asignaciones 8

¿Y LA DIETA PARLAMENTARIA? 8 Definición 8 Artículo 62 de la Constitución Política 9

BENEFICIARIOS 9 MARCO JURÍDICO Y PROBLEMAS DE DISEÑO INSTITUCIONAL 10

Sistema de Asignaciones Parlamentarias 10 Dietas parlamentarias 12

DIAGNÓSTICO DE LA POLÍTICA PÚBLICA: 2010 – 2020 13

DESCONFIANZA: EL PROBLEMA PÚBLICO 13 DEBILIDADES DEL SISTEMA AL DESCUBIERTO 15

EXPERIENCIA COMPARADA 17

REINO UNIDO 17 NUEVA ZELANDA 19

PROPUESTAS EXISTENTES PARA CHILE 20

PNUD 20 OBSERVATORIO FISCAL 20 CONSEJO RESOLUTIVO DE ASIGNACIONES PARLAMENTARIAS 20 MOCIONES PARLAMENTARIAS 21

UN SISTEMA DE REGULACIÓN Y FISCALIZACIÓN AUTÓNOMO 23

PROPUESTA 23 ARGUMENTOS PRINCIPALES 23 FUNCIONES 24 CARACTERÍSTICAS DEL ORGANISMO 25

ANÁLISIS EVALUATIVO EN DISTINTAS DIMENSIONES 26

DIMENSIÓN ECONÓMICA Y EFECTIVIDAD 26 Tipologías e incentivos del caso chileno 26 Teoría del cambio 29

29 DIMENSIÓN POLÍTICA 30

CONCLUSIONES 32

REFERENCIAS 33

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Recursos públicos para el funcionamiento del Congreso Nacional

Fundamentos introductorios En el último tiempo, se han acrecentado en el país los cuestionamientos tanto al uso de recursos públicos para el ejercicio de la función parlamentaria como a los mecanismos de asignación y reajuste de los montos. Distintas situaciones de uso irregular de los recursos, que se revisarán más adelante, y la gran desconfianza en las instituciones que se ha instalado en Chile han provocado la necesidad de replantearse los mecanismos y dinámicas que existen hoy para controlar, regular y fiscalizar, en este caso, al Congreso Nacional. No obstante, es relevante destacar que destinar recursos públicos tanto para la remuneración de los parlamentarios y parlamentarias como para que puedan desarrollar las funciones de aquel rol tiene un trasfondo democrático fundamental. Durante gran parte del siglo XIX, el sistema político chileno se encontraba altamente concentrado en una pequeña elite y contemplaba el voto censitario, donde solo una parte de la población, que cumpliera con determinadas características, tenía derecho a voto. Esto implicó la jerarquización de la sociedad y grandes barreras para participar en la esfera política. Estas barreras no eran solo sociales, sino también económicas (Biblioteca Nacional de Chile, 2012). El no contar con recursos para ejercer un cargo de representación merma el derecho de igualdad que plantea que todos los seres humanos nacen iguales en derechos y dignidad y, por lo tanto, todos tienen la posibilidad de participar, en igualdad de condiciones, de la vida en sociedad (Biblioteca del Congreso Nacional, 2018). Por lo tanto, es fundamental que el Estado provea estos recursos para que toda persona pueda acceder a un cargo de representación sin arbitrariedades o discriminaciones por poder adquisitivo y que el monto sea adecuado para que los parlamentarios se dediquen exclusivamente a aquella labor y sea posible profesionalizar la actividad (Gacitúa, 2016). No obstante, es crucial promover y establecer mecanismos de regulación y transparencia que permitan el necesario rol fiscalizador de la sociedad civil en el correcto uso de recursos públicos y, de este modo, resguardar los valores democráticos esenciales que dotan de legitimidad al sistema político.

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¿Quién regula y fiscaliza al Congreso Nacional de Chile?

Sin reguladores ni fiscalizadores

El Congreso Nacional representa a uno de los tres poderes del Estado, y como tal, debiera atenerse a los valores democráticos y expectativas que la población establece para gozar de la legitimidad necesaria para tomar las decisiones que impactan directamente en las vidas de las personas. En Chile, el poder legislativo tiene la función de legislar, pero también de fiscalizar al poder Ejecutivo, representado por el presidente de la República y los ministros de Estado (Escudero, 2018). A pesar de que existe aquella función de fiscalización entre poderes del Estado, durante los últimos años muchos chilenos y chilenas se han preguntado, legítimamente, ¿quién regula y fiscaliza al Congreso Nacional? Por un lado, hasta el año 2010, el Congreso Nacional no contaba con un modelo institucionalizado ni normado ni mucho menos transparente de regulación y fiscalización que se encargara de velar, por ejemplo, por el correcto uso de los recursos públicos para ejercer sus labores. De este modo, a las y los parlamentarios no se les exigía una rendición de cuentas acabada sobre cómo utilizaban los recursos de los contribuyentes. Hasta ese año, y en palabras de Miguel Landeros Perkić, actual Secretario General de la Cámara de Diputadas y Diputados, la rendición de gastos era un “problema” para las administraciones de las Cámaras y solo operaba el principio de la “buena fe” (Biblioteca del Congreso Nacional, 2012). Este era el escenario hasta que en 2010 se realizó una investigación a Gonzalo Cornejo, alcalde de Recoleta de la época, quien está casado Claudia Nogueira, exparlamentaria, y con quien mantenía una cuenta bancaria en común. El juez a cargo de la investigación ordenó abrir aquella cuenta y se evidencia la existencia de pagos por parte de la Cámara de Diputados, pagos derivados de asesorías que nunca se realizaron. Posterior a esto, el entonces fiscal Jorge Abbott decide ahondar en el caso por malversación de fondos y fraude al fisco y exige nuevos antecedentes al Congreso Nacional. Es en ese momento cuando se devela la inexistencia de un control riguroso del uso de los recursos públicos para la función parlamentaria, desatándose una gran polémica que impulsó la creación del Sistema de Asignaciones Parlamentarias que existe actualmente (Bueno, 2010). El caso de Nogueira refleja el gran vacío que existía en la institucionalidad previo a la creación del Sistema, ya que las normas legales y reglamentarias que regulaban las asignaciones parlamentarias eran poco exigentes pues no estaban basadas en los estándares de transparencia o probidad que imperan en la actualidad ni tampoco estaban institucionalizadas. Por otro lado, durante los últimos años se ha cuestionado fuertemente la elevada dieta que reciben los parlamentarios y parlamentarias. A niveles comparados, los montos que perciben es uno de los más altos del mundo (Hernández, 2019), lo que ha generado gran crispación en la opinión pública. Han existido distintos esfuerzos en las últimas legislaturas por acortar esta brecha salarial entre la sociedad civil y la clase política. Sin embargo, al estar establecido en el Artículo 62 de la Constitución que diputados y senadores deben percibir una dieta equivalente a la de un Ministro de Estado y otros funcionarios públicos, crear una propuesta estudiada que la determine de manera apropiada se ha tornado un gran obstáculo.

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Como se revisará en las secciones siguientes, la existencia de estos organismos de control y la reciente promulgada ley que rebaja la dieta parlamentaria, no ha implicado necesariamente el término de situaciones de uso irregular de los recursos públicos para la función parlamentaria ni tampoco han aportado de manera determinante en la relegitimación del Congreso Nacional. Ante esto, es importante preguntarse si el diseño institucional que fue adoptado para regular y fiscalizar al Congreso Nacional es, no solo el más adecuado, sino también el más legítimo.

Surge el Sistema de Asignaciones Parlamentarias

El Artículo 66 de la Ley Orgánica Constitucional del Congreso Nacional

En 2010 se aprobó la Ley N.º 20.447 que incorporó en la Ley Orgánica Constitucional del Congreso Nacional (LOCCN) el Artículo 66 que dio origen al Sistema de Asignaciones Parlamentarias (Biblioteca del Congreso Nacional, 2012). Este Artículo 66, creó y determinó las funciones y atribuciones de los nuevos organismos de control. De acuerdo con el Artículo 66, el Consejo Resolutivo de Asignaciones Parlamentarias (el “Consejo”), es un órgano colegiado, independiente y común a ambas Corporaciones, que tiene como objetivo otorgar mayor transparencia e independencia en la fijación de los recursos para la función parlamentaria. Esto lo realiza a través de una fijación de normativas que permiten “mantener un transparente sistema de control”. Su principal tarea es determinar “la actividad parlamentaria, el monto, el destino, la reajustabilidad y los criterios de uso de los fondos públicos destinados por cada Cámara a financiar el ejercicio de la función parlamentaria”, garantizando que todos los parlamentarios cuenten una base mínima común de recursos y sin discriminaciones arbitrarias en su distribución. Junto con el Comité de Auditoría Parlamentaria (el “Comité), servicio común del Congreso Nacional que debe “controlar el uso de los fondos públicos destinados a financiar el ejercicio de la función parlamentaria y de revisar las auditorías que el Senado, la Cámara de Diputadas y Diputados y la Biblioteca del Congreso Nacional efectúen de sus gastos institucionales”, conforman el Sistema de Asignaciones Parlamentarias (el “Sistema”). Ambos organismos indispensables para el funcionamiento del Sistema no son dependientes entre sí, sino más bien complementarios en relación con sus respectivas atribuciones (Biblioteca del Congreso Nacional, 2012). El Sistema de Asignaciones Parlamentarias como tal no fue incorporado en la moción parlamentaria original que dio lugar a la Ley N.º 20.447 que modificó la LOCCN (Cámara de Diputadas y Diputados, 2005). Esta moción fue levantada por los diputados de la época, Jorge Burgos, Alejandro Navarro, Carlos Montes, Patricio Cornejo y Gabriel Ascencio, el 30 de agosto de 2005. Cuatro años después del primer trámite legislativo, se incorporó una indicación que introducía por primera vez a los organismos en el proyecto de ley y recién en 2010 se logra su aprobación. Posterior a su aprobación, es en 2012 cuando este Sistema comienza a funcionar de manera integral, encontrándose con distintos obstáculos ya que ninguna legislatura había sido objeto

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de una regulación instruida por un organismo distinto a las administraciones de las corporaciones y porque los estándares de transparencia se hicieron cada vez más exigentes.

Mecanismos del control

La Resolución Nº5 del Consejo Resolutivo ha establecido distintos mecanismos de control en el uso de las asignaciones parlamentarias. El primero de estos, alude a la autorregulación de cada parlamentario o parlamentaria, quien es responsable del uso de los recursos públicos, por lo que su comportamiento debe ajustarse a las exigencias, criterios de uso, restricciones y prohibiciones estipuladas en la Resolución y también debe responder ante cualquier solicitud o situación de irregularidad. En segundo lugar, cada Corporación debe establecer exigencias de control y mecanismos de fiscalización y de administración de los recursos. Para esto, se ha elaborado un proceso de control interno, a cargo de las direcciones de finanzas de cada corporación, que deben atenerse a las normas establecidas por el Consejo y, por ejemplo, rechazar pagos que no cumplan con lo contemplado en aquellos documentos y, de haber dudas, debe consultar al Consejo para que este determine o precise el alcance de las normas. Finalmente, existe el mecanismo de auditoría que ejecuta el propio Comité de Auditoría. La LOCCN establece en el Artículo 66 que debe organizarse un plan de auditoría anual y de carácter aleatorio y, a partir de aquel análisis sobre los gastos institucionales, se elaboran informes que luego deben ser comunicados a las Comisiones Revisoras de Cuentas, las que deberán tenerlos en consideración al momento de elaborar sus respectivos informes internos. Si bien se espera realizar auditorías acabadas de todos los parlamentarios, la cantidad de análisis que pueda desarrollar el Comité depende de la capacidad y disponibilidad de recursos con los que cuente el organismo. En el caso del Senado, el número de fiscalización es mayor debido al tamaño reducido de la Corporación y, en el caso de la Cámara, dependiendo de los tipos de control que se le realicen, algunos procesos de auditoría se ha logrado que sean universales. En caso de que la auditoría detecte anomalías, esta puede realizar consultas al parlamentario sobre la situación irregular o que está fuera de norma y este tiene un plazo de treinta días para atender y dar respuesta a las observaciones. De manera frecuente, estas situaciones son precisadas, pero de no hacerlo, el Comité puede realizar un “Reparo de auditoría”, sugerir la restitución de fondos o informar sobre la situación a la Comisión de Ética y Transparencia de la Cámara respectiva.

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Costo fiscal

Los recursos necesarios para el funcionamiento del Sistema de Asignaciones Parlamentarias se establecen en el presupuesto anual del Congreso Nacional. Esto implica que cada año el Ejecutivo debe consultar los recursos necesarios para el funcionamiento del Sistema a los presidentes de ambas Cámaras, quienes serán informados por el presidente del Consejo sobre las necesidades presupuestarias, con el objetivo de incorporar el monto en la partida del proyecto de Ley de Presupuestos.

Desde la implementación del Sistema, el presupuesto anual ha aumentado en promedio un 9%, como también la dotación de personal. Los montos de los presupuestos anuales y el promedio del alza durante los últimos diez años del Sistema, en contraste con los resultados que ha obtenido, pueden ser fuente de descrédito hacia los organismos y un argumento para eliminarlos.

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Fuente: Elaboración propia a partir de datos de la Dirección de Presupuestos.

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Evaluaciones realizadas al Sistema de Asignaciones

A dos años de la implementación del Sistema de Asignaciones Parlamentarias, se realizó una evaluación por encargo del Consejo Resolutivo. En el informe se evidencia una descripción detallada del sistema y una evaluación de su diseño (Berner, Espinoza y Soto, 2014). En este documento se concluye que la creación del Sistema fue positiva ya que generó una institucionalidad autónoma para la fijación de las asignaciones, separando, en cierta medida, la política de la administración de recursos. Además, destaca la existencia de un sistema de administración y control de gastos en la Cámara baja de fácil acceso que permite la elaboración de análisis. En el informe se plantearon también una serie de recomendaciones. En cuanto a la implementación, se sugirió elaborar flujogramas de procesos donde se pudiera identificar a los actores, sus roles y funciones, como una manera de facilitar la comprensión del Sistema a la ciudadanía, pero esto no existe en la página web del Consejo Resolutivo y esta web tampoco es una plataforma amistosa con el usuario. Al haber sido una evaluación muy temprana, el análisis desconoce los problemas de autonomía que tiene el Sistema, y las implicancias de esto tanto en su funcionamiento como en su rol como organismo regulatorio.

¿Y la dieta Parlamentaria?

Definición

Suele confundirse la dieta parlamentaria con las asignaciones parlamentarias. A pesar de que ambos conceptos implican recursos públicos, es relevante destacar que difieren tanto en sus propósitos como en los controles que se le realizan y que no son montos que se sumen entre sí. Por un lado, la dieta consiste en la remuneración o renta que perciben los parlamentarios y parlamentarias por el cumplimiento de su función, siendo esta de su completa propiedad. Este monto está sujeto a todos los descuentos legales de impuestos y previsión social y los parlamentarios tienen completa disposición sobre su uso (Consejo Resolutivo de Asignaciones Parlamentarias, 2020). Por el otro lado, las asignaciones parlamentarias son fondos públicos destinados por cada Cámara para financiar el ejercicio de la función parlamentaria, por lo que no son recursos pertenecientes al patrimonio de los parlamentarios. Estas asignaciones son administradas por cada Corporación y están sometidas a un régimen de control y fiscalización (Consejo Resolutivo de Asignaciones Parlamentarias, 2020). La opinión pública ha sido muy crítica sobre el mecanismo de fijación, los montos y destinación de recursos públicos para la función parlamentaria, llegando a instalarse la idea de que debieran rebajarse drásticamente, sin mayor comprensión de las repercusiones que pueden surgir. No obstante, es relevante mencionar que la provisión de estos recursos democratiza el acceso a cargos de representación y facilita el desarrollo de la función parlamentaria en las distintas regiones del país.

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Artículo 62 de la Constitución Política

Las dietas parlamentarias han sido foco de gran atención durante los últimos años. Distintos informes de la Biblioteca del Congreso han asegurado que los montos de las dietas de los parlamentarios y parlamentarias de Chile es uno de los más altos en el mundo. A pesar de que se ha intentado rebajarlas, no ha sido sencillo debido a su diseño y cómo están legalmente establecidas. Las dietas se encuentran establecidas en la Constitución, en el artículo 62 que establece que: Los diputados y senadores percibirán como única renta una dieta equivalente a la remuneración de un Ministro de Estado. De acuerdo con el abogado Humberto Nogueira, la actual Constitución buscó instaurar un parámetro para determinar la dieta, homologándola a los ingresos que percibe un Ministro de Estado, incluyendo las asignaciones. Ante esto, el también abogado Patricio Zapata declaró que esta vía constitucional de regulación es una “estrategia para evitar que sea el propio Parlamento quien defina el monto de la dieta. De esta manera se fija un máximo, es decir, se establece un control cuantitativo”. Si bien es necesario que, en el contexto actual de deslegitimación y desconfianza, los parlamentarios estén exentos de decidir sobre sus remuneraciones, regular la materia a través de una norma constitucional constituye una anomalía si se analiza a niveles comparados y además representa un gran obstáculo para cualquier reajuste o reforma. Adicional a lo anterior, informes de la Biblioteca del Congreso plantean que, más allá del monto, lo que produce reticencia en la opinión pública, es el mecanismo como este se establece, que está exento de cualquier debate. Como se tratará en las siguientes secciones, es relevante instalar en la discusión un mecanismo distinto de regulación y fiscalización que aporte en la legitimación del Congreso Nacional.

Beneficiarios Los beneficiarios directos de la implementación del Sistema de Asignaciones Parlamentarias son los organismos del Poder Legislativo en su totalidad. No obstante, al tratarse de un organismo público, cuyo rol es representar los distintos intereses de la ciudadanía, participar en la creación de leyes y fiscalizar los actos del gobierno (BCN, 2018), el beneficiario indirecto es la sociedad en su conjunto. El perfeccionamiento de las instituciones y mecanismos de regulación y fiscalización contribuyen en la transparencia del Poder Legislativo y en el acceso a información, ambos elementos importantes para consolidar la confianza en el sistema político. Cabe destacar que el Consejo y el Comité aportan en los esfuerzos por reforzar los mecanismos de transparencia y probidad del sector público, y, por ende, su legitimación es igual de importante de lo que es la legitimación del Congreso Nacional como institución política.

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Marco jurídico y problemas de diseño institucional

Sistema de Asignaciones Parlamentarias Distintas organizaciones han criticado de manera integral el diseño institucional del Sistema de Asignaciones Parlamentarias. Desde la forma en que legalmente está establecido hasta cómo se generan los reglamentos de funcionamiento, el Sistema presenta varias falencias que no le han permitido cumplir un rol de regulador y fiscalizador verdaderamente autónomo.

Límites establecidos en los Reglamentos

Para comprender las limitaciones del diseño institucional es relevante desglosar las aristas que las generan. La primera de estas es que la existencia, estructura y funciones del Consejo Resolutivo y del Comité de Auditoría están señaladas en el Artículo 66 de la LOC N.º 18.918. Este artículo establece que el Consejo debe determinar los parámetros sobre el uso de los fondos públicos y oír a las Comisiones de Régimen Interior de ambas Cámaras para hacerlo, y que el Comité debe controlar el uso de aquellos recursos y las auditorías que realicen las corporaciones y la Biblioteca del Congreso. No obstante, la forma en que el Consejo determina aquellos parámetros está delimitado por el Reglamento vigente desde 2010. La segunda arista tiene que ver con que estos reglamentos de funcionamiento son elaborados mayoritariamente por los parlamentarios. Al inicio de cada periodo legislativo el Consejo debe fijar sus normas de funcionamiento interno en todo lo que no esté regulado por el reglamento que dicta la Comisión Bicameral, reglamento elaborado por parlamentarios que debe ser aprobado por cada Cámara y que determina que, para establecer las normas que regulan las asignaciones, se debe considerar los acuerdos adoptados por los organismos internos de cada Cámara. Además, las Resoluciones emitidas por el Consejo deben ser revisadas por las Comisiones de Régimen Interior del Senado y de Régimen Interno de la Cámara, quienes pueden emitir su opinión sobre el contenido del documento. En paralelo, es esta misma comisión la que crea, nuevamente, el reglamento donde se estipula la forma en que el Comité debe cumplir sus funciones y son ambas Cámaras las que también deben aprobarlo. En definitiva, lo que establece el Artículo 66 de la LOC y el Reglamento es el marco normativo al que debe atenerse el Consejo, por lo que el espacio para realizar otras acciones de fiscalización o sanción es escaso. Tal como lo establece la LOC, el Consejo puede establecer la estructura de gastos a financiar con las asignaciones parlamentarias. Sin embargo, el organismo ha tenido dificultades para institucionalizar algunos ítems, impidiéndole gestionar los recursos de manera más eficiente.

Elección de los miembros del Consejo y del Comité

La forma en que se eligen a los miembros es un elemento esencial, ya que el reglamento que establece el mecanismo lo elabora el propio Congreso. Por una parte, los miembros del Consejo son propuestos por una Comisión Bicameral de parlamentarios y elegidos por los 3/5 de los diputados y senadores en ejercicio. Por otra parte, los miembros del Comité son seleccionados por la Comisión Bicameral a partir de una nómina que propone el Consejo de

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Alta Dirección Pública, y nombrados también por los 3/5 de los diputados y senadores en ejercicio.

Este mecanismo de nombramientos carece de transparencia y de participación ciudadana, anteponiéndose criterios políticos por sobre los técnicos en los nombramientos. Tal como declaró en 2018 María Jaraquemada, directora de Incidencia de Espacio Público, lo relevante es poner fin al cuoteo y que primen aspectos técnicos. Como se verá en la sección “Debilidades del Sistema al descubierto”, el mecanismo ha causado gran polémica y críticas en la opinión pública.

Límites en sus atribuciones

Las atribuciones que tiene el Sistema son acotadas principalmente al plano administrativo. Ni el Consejo ni el Comité de Auditoría tienen la facultad de investigar o sancionar directamente a los parlamentarios y parlamentarias que incurran en situaciones irregulares, y aquellas acciones quedan en manos de la Dirección de Finanzas o Comisión de Ética de cada Cámara. Como se mencionó en la sección anterior, en caso de que se identifique algún uso irregular y este no es subsanado, el proceso de auditoría finaliza con la intervención de la Comisión de Ética y Transparencia que solo puede aplicar medidas disciplinarias que tienen una pena anexa a una multa reducida a discreción de quienes integren la instancia (Artículo 347, Reglamento Cámara de Diputadas y Diputados). En este sentido, las atribuciones de cada organismo están limitadas a lo que establece el Artículo 66 y, por ende, a lo que los parlamentarios y parlamentarias establezcan en los reglamentos, permitiendo que existan conflictos de interés. Esto refleja varios de los problemas del diseño institucional que se han detectado en la última década y que han contribuido en la creciente deslegitimación del Congreso Nacional.

Problemas de diseño El primero de estos problemas está relacionado con el tipo de modelo adoptado en la LOC. Esto tiene dos grandes aristas a considerar. Una de estas es que se implementó un modelo que combina elementos de un sistema de regulación y fiscalización autónomo con la injerencia relativamente alta de los políticos en la determinación de los miembros y reglamentos de funcionamiento de los organismos, generándose un sistema híbrido que oscila entre la autorregulación y una regulación del tipo “Comando y Control”, que corre el riesgo de ser capturada debido a la cercanía entre regulador y regulado, como es el caso de las Comisiones de Ética. Esto le impide al organismo determinar con mayor independencia la estructura de gastos, investigar y sancionar a quienes hagan mal uso de los recursos y minando la confianza de la ciudadanía al observar cómo se distribuyen los cargos entre reconocidas figuras de la política nacional y la dificultad para acceder a información sobre las observaciones que realiza el Comité a los parlamentarios cuando finalizan los procesos de auditoría, pues solo publican un resumen global de los resultados. El segundo problema surge ante la imposibilidad de establecer sanciones. Si bien existen los procesos de auditoría anuales, donde también se realizan informes sobre cómo se llevan a

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cabo las auditorías elaboradas por las administraciones de las Corporaciones, las Comisiones de Ética y Transparencia no cuentan con las atribuciones legales necesarias para implementar estándares de ética y probidad adecuadamente (PNUD, 2016) ya que el reglamento de cada Cámara establece sanciones leves, ni tampoco existen mecanismos sancionatorios de los organismos independientes. La inexistencia de penalidades ejecutadas por un organismo autónomo se transforma en un problema de interés público, pues estas quedan a disposición de las Comisiones de Ética que están integradas por parlamentarios, lo que puede significar un eventual conflicto de interés al transformarse en juez y parte del procedimiento, pudiendo “inhibir la materialización de sanciones” (Consejo Resolutivo de Asignaciones Parlamentarias, 2020). Estas falencias hacen necesario plantear la necesidad de reformar el diseño institucional del Sistema para dotarlo de mayor autonomía y, por ende, evitar la influencia o injerencia de los políticos en sus funciones y procesos.

Dietas parlamentarias Las dietas parlamentarias también presentan algunas limitaciones en su diseño. Por un lado, al estar establecidas en la Constitución, se produce una gran rigidez en el diseño institucional que las determina, provocando que su modificación sea sumamente compleja. Al requerir una reforma constitucional, cualquier proyecto de reforma es complejo de abordar ya que es necesario lograr los altos quórums de aprobación. La literatura señala que la regulación a nivel constitucional de la dieta parlamentaria no es una tendencia en el derecho comparado ni tampoco lo es fijar una referencia de la dieta a otro cargo de la administración del Estado (Cámara de Diputadas y Diputados, 2014). Por lo tanto, al igual que en el caso del Sistema de Asignaciones Parlamentarias, es necesario cuestionarse la posibilidad de reformar la norma y que sea determinada por un organismo autónomo y especializado sin homologaciones contempladas en la Constitución.

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Diagnóstico de la política pública: 2010 – 2020

Desconfianza: el problema público Tanto el Congreso como el Sistema de Asignaciones Parlamentarias han sido cuestionados por la opinión pública durante los últimos años, tanto por los montos de las dietas como por las diversas denuncias por parte de medios de prensa e investigación y organizaciones no gubernamentales que dieron a conocer casos de uso irregular de los recursos públicos para la función parlamentaria a pesar de la existencia de los organismos regulatorios y fiscalizadores existentes. En conjunto con otros factores estructurales, se comenzó a gestar una creciente deslegitimación de la labor parlamentaria que ha derivado, entre otras cosas, en un fuerte y continuo cuestionamiento a la destinación de recursos públicos para llevar a cabo aquellas funciones indispensables en su rol de representación popular y fiscalización del Poder Ejecutivo. Existe una percepción negativa en la opinión pública sobre la función parlamentaria y una desconfianza ciudadana absoluta respecto al Congreso Nacional que ha ido acentuándose en los últimos diez años. Las encuestas del Centro de Estudios Públicos (CEP) han reflejado la pérdida constante de confianza ciudadana en el Congreso a través de los años, lo que es preocupante ya que el promedio de confianza en los otros parlamentos de la región es de un 21% (Latinobarómetro, 2018).

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Confianza en el Congreso

Fuente: Elaboración propia a partir de datos de la Encuesta CEP

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Además de lo anterior, existe otra percepción bastante generalizada de que los montos de las dietas y de las asignaciones parlamentarias son muy elevados, más aún cuando se los compara con otros países de Latinoamérica o de la OCDE. En el año 2019, se elaboraron dos informes de Asesoría Técnica Parlamentaria de la Biblioteca del Congreso para contribuir en el debate legislativo sobre los montos de las asignaciones. Uno de estos, evidencia que el gasto mensual por parlamentario en Chile es considerablemente mayor en perspectiva comparada, siendo superado solo por Estados Unidos (Verbanaz, 2019).

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Dieta bruta mensual de los parlamentarios de países OCDE (2019)

Fuente: Elaboración propia a partir de datos de la Biblioteca Nacional del Congreso *Los datos están expresados en USD corregidos por paridad de poder adquisitivo al año 2018.

**Datos previos a la rebaja realizada en 2020.

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En el caso del segundo informe, se declara que Chile no solo tiene una de las dietas parlamentarias más altas del mundo, sino también las asignaciones más elevadas de la región (Hernández, 2019). Estos datos develan la urgencia que existe hoy por modificar las estructuras y migrar hacia un sistema que tenga las atribuciones necesarias para regular y fiscalizar autónomamente.

País Cámara Asignaciones

Reino Unido Miembros USD 30.917

Estados Unidos Representantes USD 109.626

Senadores USD 288.997

España Diputados USD 2.985

Senadores USD 2.985

Francia Diputados USD 6.935

Senadores USD 10.455

Alemania Bundestag USD 5.761

Costa Rica Diputados USD 2.611

Uruguay Representantes USD 8.570

Senadores USD 10.269

Argentina Diputados USD 1.514

Senadores USD 665

Austria Nationalrates USD 5.241

Nueva Zelanda Parlamento USD 26.533

Chile Diputados USD 26.533

Senadores USD 45.949

Debilidades del Sistema al descubierto Adicional a las percepciones de la ciudadanía respecto a los montos de las asignaciones, se han hecho públicas distintas situaciones que han contribuido a la desconfianza en la institución y al cuestionamiento del uso de recursos para la función parlamentaria. Algunos de los casos más controvertidos se mencionan a continuación, con un breve análisis sobre los límites de la estructura actual.

A. Caso informes plagiados (2017) En 2017, el Centro de Investigación e Información Periodística (CIPER) publicó un reportaje donde se dio a conocer que un “tercio de los miembros de la Cámara recibió informes de asesoría con párrafos extraídos de fuentes que no son citadas o que copian pasajes textuales de documentos en internet”. El artículo divulgó los resultados de su investigación que analizó

Fuente: Elaboración propia a partir de datos de la Biblioteca Nacional del Congreso (2019) *Los datos están expresados en USD corregidos por paridad de poder adquisitivo al año 2017.

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una muestra de informes pagados entre 2014 y 2016, con un costo total de $3.550 millones, detectando más de cien documentos que presentaron irregularidades, como el plagio a conocidas páginas web o la duplicación de pago por un mismo informe, con un costo de casi $170 millones. Entre los parlamentarios investigados se encuentra Claudia Nogueira, quien en 2010 ya había sido formalizada por el desvío de fondos destinados a asignaciones parlamentarias a su cuenta bancaria personal. La Fiscalía Regional Oriente solicitó al Senado todos los informes realizados por asesores externos durante los años 2016 y 2017, pero esto fue denegado por el entonces presidente de la Corporación, y actual miembro del Consejo Resolutivo, Andrés Zaldívar (Buscaglia, 2018). El medio declaró que estas situaciones demuestran “que en la Cámara de Diputados los controles del gasto para este ítem (asesorías externas) son completamente inútiles”. Este caso es muy relevante para entender los límites de las atribuciones del Sistema. Si bien la Resolución N.º 5 estableció prohibiciones y restricciones sobre el uso de las asignaciones, esta no hace mención sobre la calidad de las prestaciones o servicios, como lo son las asesorías externas, ni tampoco de la utilidad de estas. Esto presenta una gran falencia ya que el Consejo puede determinar la estructura de gastos, que evidenció tener una falla, pero no puede establecer estándares mínimos de calidad. Otro problema que develó este caso, y que tiene relación con la manera en que se seleccionan a los miembros del Consejo, es que el presidente del Consejo, quien en aquella época presidía el Senado, se negó a entregar los contratos de asesorías externas, lo que no parece un buen antecedente para la ciudadanía que exige mejores mecanismos de transparencia y mayores niveles de probidad de los funcionarios públicos.

B. Polémica por designación del Comité de Auditoría (2017) En 2017 se desarrollaba un nuevo proceso de designación de los miembros del Comité de Auditoría. Este proceso tuvo algunos inconvenientes cuando algunos medios comenzaron a divulgar un eventual conflicto con el Consejo de Alta Dirección Pública, acusando la imparcialidad de la elección e insinuando las eventuales conexiones que habría entre los candidatos a los cargos y los parlamentarios. Ante esto, el senador Iván Moreira declaró que el “parlamento no está buscando auditores a nuestra medida” (Senado, 2017). Esto deja en evidencia la fragilidad del mecanismo utilizado para seleccionar a los miembros de los organismos. Ser nombrados y ratificados por el ente que fiscalizarán puede significar negociaciones o conflictos de interés que pueden primar por sobre el interés público.

C. Investigación por presunto delito de fraude al Fisco (2019) En 2019, la Fiscalía Regional de Valparaíso abrió una investigación por el presunto delito de fraude al Fisco, en contra del diputado Francisco Eguiguren luego de que este reconociera que habría reembolsado recursos de la asignación sin haber pagado el servicio correspondiente, destinando ese dinero para cubrir deudas personales (Toro, 2019). El hecho se conoció luego de que el proveedor enviara una carta al Congreso Nacional indicando un arriendo impago de

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un vehículo por un monto de más de $14 millones, a lo que la corporación declaró que los reembolsos al diputado habían sido realizados en su totalidad (Berndt, 2019). La Comisión de Ética y Transparencia de la Cámara ofició al diputado, ante una “eventual infracción a los deberes de probidad establecidos en el artículo 346 Nº 1 del Reglamento” (Comisión de Ética y Transparencia de la Cámara de Diputadas y Diputados, 2019). Sin embargo, en el mismo documento de la Comisión se describe el asunto como una “negligencia grave en el manejo de los fondos públicos” aplicándole simplemente la medida disciplinaria de amonestación y una rebaja de un 3% de la dieta mensual. En este caso, es posible observar dos grandes falencias. Una de estas es la poca rigurosidad que existe al momento de reembolsar a los parlamentarios o de efectuar los pagos para los distintos ítems que no están a cargo de las administraciones de las corporaciones. Y la otra, es la deficiencia en la estructura de sanciones.

D. Pagos en exceso (2020) En septiembre de 2020, El Mercurio publicó un artículo donde explican el hallazgo de pagos en exceso a más de 50 funcionarios entre enero de 2017 y febrero de 2020. La Comisión de Régimen Interior del Senado reconoció los defectos del sistema actual, donde la rotación constante de sus integrantes es un factor relevante en la falta de rigurosidad del trabajo de la comisión. Este caso demuestra la urgencia por modernizar la gestión interna y auditoría del Congreso Nacional y por unificar los procesos de pagos en un organismo autónomo y especializado, que conozca la normativa y actúe de acuerdo con los estándares de probidad del sector público.

Experiencia comparada

Reino Unido En 2009, el medio de prensa nacional de Reino Unido, Daily Telegraph, publicó datos sobre los gastos de parte de ministros y Miembros del Parlamento (MP’s por su sigla en inglés), desatándose un gran escándalo. Al hacerse público cómo algunos parlamentarios sacaron provecho de un sistema de gastos inadecuado y un sistema de auditoría insuficiente, comenzaron los cuestionamientos a la forma en que estaban diseñados los sistemas y los objetivos que perseguía, que distaban de las expectativas de la sociedad británica. Gran parte de los representantes habían utilizado aquellos recursos y las normas del sistema para beneficio propio, al renovar y mantener sus propiedades a expensas de los contribuyentes (vanHeerde-Hudson, 2014). Si bien los hechos denunciados no estaban fuera de la ley, ya que fueron gastos comprobados y autorizados, sí fueron considerados como “particularmente graves” (Fain, 2009), por lo que aquel comportamiento afectó profundamente la confianza en los parlamentarios y la desaprobación por parte de la ciudadanía se hizo sentir.

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Además de lo anterior, otra arista preocupante, fue que se dejó en evidencia la “intensidad y secretismo con que el Parlamento pretendía proteger el régimen de gastos del escrutinio público” ante la exposición de lo que se creía que era un abuso sistemático de las asignaciones parlamentarias (vanHeerde-Hudson, 2014). Con el transcurso de los días, se instalaba en la opinión pública que aquella compensación de gastos, necesaria para ejercer las funciones que se les otorga como representantes, se interpretaba como una línea salarial distinta a la dieta que les correspondía por su cargo, pero libre de impuestos (Fain, 2009). Como consecuencia, algunos de los MP’s fueron formalizados, pero lo que caló más hondo en la sociedad británica fue el esquema naturalizado de falta de transparencia y rendición de cuentas que predominaba entre los parlamentarios (vanHeerde-Hudson, 2014).

Producto del impacto que provocó el escándalo, se creó la Agencia Independiente de Normas Parlamentarias (IPSA, por sus siglas en inglés). El objetivo inicial era supervisar la investigación de los gastos de los parlamentarios que habían sido denunciados y luego, debía diseñar y administrar un nuevo régimen de gastos (vanHeerde-Hudson, 2014). Principales características y funciones de IPSA: Según el sitio oficial de la Agencia, IPSA es un organismo independiente cuyo objetivo principal es asegurar al público que el uso que hacen los diputados del dinero de los contribuyentes está bien regulado y que los parlamentarios cuenten con los recursos adecuados para llevar a cabo sus funciones parlamentarias (vanHeerde-Hudson, 2014). La ley fue modificada en 2010 por la Ley de reforma constitucional y gobernanza otorgándole tres responsabilidades principales:

• Regular los costos y gastos comerciales de los parlamentarios. • Determinar los arreglos salariales y de pensión de los parlamentarios. • Brindar apoyo financiero a los diputados en el desempeño de sus funciones

parlamentarias. Se encarga de fijar la dieta parlamentaria, a través de un reajuste anual de la remuneración que se realiza con referencias en las variaciones promedio de salarios en el sector público, y determina los gastos para la función parlamentaria y su estructura. Además, incorporaron una innovación democrática al modelo, que consiste en un sistema de “peticiones” donde el poder ejecutivo o un grupo de la sociedad puede solicitar enmiendas, aunque estas no son vinculantes ya que el IPSA es autónomo.

El sistema funciona mediante un modelo de reembolsos con límites máximos para cada ítem (personal, gastos de la oficina distrital, viajes, traslados, alojamiento, asignación de instalación para el primer periodo, asignación de término para retirar mobiliarios y finiquitar al staff y otros gastos que deben ser aprobados).

El caso británico, al igual que el chileno, pone de manifiesto la necesidad de actuar de manera proactiva, para prevenir o evitar situaciones que pudieran atentar directamente contra la legitimidad de las instituciones y la confianza de las personas hacia ellas. Es importante reconocer que los cambios no son sencillos, puesto que se requiere una fórmula coherente

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con los principios y valores que exige la ciudadanía y que también encuentre adherentes para su aprobación y posterior implementación. El poder que reside en las personas es clave para entender cómo aquellos cambios pueden ser posibles al exigir a sus representantes que apoyen e impulsen propuestas que aspiren a mejorar los estándares de transparencia y probidad en la esfera pública.

Nueva Zelanda En el caso neozelandés, es la Ley sobre Miembros del Parlamento la encargada de darle forma al sistema de regulación. Esta norma le asigna la responsabilidad de fijar las remuneraciones a ciertos cargos públicos como lo son los jueces, parlamentarios y autoridades de organismos independientes a la Autoridad de Remuneraciones. La Autoridad de Remuneraciones es un órgano independiente, compuesto por tres miembros que trabajan medio tiempo, por un periodo de tres años renovables y que son designados a sugerencia del Ministerio del Trabajo (Hernández, 2019). El sistema neozelandés ha experimentado distintas modificaciones durante los últimos años. Hasta 2015 era la Autoridad de Remuneraciones quien fijaba cada año los montos de la dieta parlamentaria. Esto cambió debido a que se observó que aquellos montos incrementaban de manera excesiva, por lo que se estableció un nuevo mecanismo, donde eran los parlamentarios quienes debían determinar una fórmula para fijar la dieta parlamentaria (Hernández, 2019). Sin embargo, posterior a la implementación de la medida, las autoridades dieron cuenta de que los montos continuaban aumentando, lo que al ministro de Relaciones Laborales y Seguridad le pareció inaceptable y en 2018 el Parlamento decidió congelar las dietas. En 2019, el gobierno envió un proyecto de ley con el fin de establecer un sistema “más justo” en relación a las remuneraciones establecidas en otros ámbitos y que, a la vez, permitiera retener a personas competentes para el cargo, a través de la derogación de la fórmula que había sido establecida en 2015 y restableciendo la independencia de la Autoridad de Remuneraciones para que sea quien calculara los montos “de manera justa y transparente” (Ministerio de Negocios, Innovación y Empleo de Nueva Zelanda, 2019). El mecanismo que dispone el órgano independiente es el mismo que se utilizaba en 2015 para revisar las remuneraciones de otros cargos públicos, que consiste en realizar una revisión del monto de la dieta cada tres años posteriores a una elección y luego definir el monto del reajuste por la duración de la legislatura (Hernández, 2019). Por otra parte, el informe de la Biblioteca del Congreso Nacional (2019) plantea que el sistema para establecer los montos de las asignaciones que reciben los parlamentarios es muy complejo ya que consideran especificaciones de acuerdo con el distrito y a las responsabilidades de cada parlamentario, por lo que existen montos diferentes para cada representante y cada año de legislatura. La determinación de estos montos está a cargo de las autoridades administrativas de la corporación y cubren principalmente ítems de alojamiento y viajes. El caso neozelandés demuestra que no es sencillo establecer sistemas de fijación de dietas, regulación y fiscalización que sean equilibrados, pero que la voluntad política de los distintos actores del sistema es primordial para avanzar hacia instituciones más transparentes y coherentes con las expectativas y valores de la sociedad.

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Propuestas existentes para Chile

PNUD El Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) ha insistido en la necesidad de replantear la forma en que funciona el Sistema de Asignaciones Parlamentarias. En 2016 realizó, a petición de la Comisión Bicameral de Transparencia, una revisión de las dietas parlamentarias de diputados y recomendó “analizar la estructura de las asignaciones y generar un plan para reducirlas en forma sustantiva y gradual” y se cuestionó la continuidad o reforma del Consejo Resolutivo respecto de la “designación de consejeros, la estructura de las asignaciones parlamentarias y su correcta fiscalización por parte del Comité de Auditoría”. El mismo año, la organización internacional, junto con el Poder Legislativo, impulsaron un proyecto, como continuidad al trabajo realizado entre 2013 y 2015, que buscaba fortalecer de manera interna a las Cámaras en materias de ética, probidad y transparencia.

Observatorio Fiscal El Observatorio Fiscal es una organización no gubernamental que busca incidir para un gasto público transparente y eficaz y que ha sido un actor activo en el debate público sobre el uso y transparencia de los recursos públicos. Con relación al funcionamiento general del Congreso Nacional, esta fundación ha planteado de manera general, tres propuestas. La primera de estas es elevar los estándares de difusión de las Comisiones de Ética de ambas Cámaras, incluyendo la publicación mensual de las resoluciones absolutorias o sancionatorias. Asimismo, los informes de las Comisiones debieran ser públicos desde que son suscritos a sus parlamentarios y, en un plazo breve, debieran publicarse las actas de las sesiones. La segunda propuesta es fortalecer las unidades de seguimiento y monitoreo de asignaciones parlamentarias. Y la tercera, consiste en incluir en los códigos de conducta parlamentarias especificaciones claras sobre el deber de abstención.

Consejo Resolutivo de Asignaciones Parlamentarias Por su parte, el Consejo Resolutivo en la Resolución Nº5 ha sido categórico en poner de relieve la importancia de subsanar ciertas áreas que durante la última década no han satisfecho las expectativas de la sociedad. El núcleo de las propuestas relacionadas a la estructura de las asignaciones apunta a una institucionalización de las asignaciones. Algunas de las propuestas que han planteado, también de manera breve, ha sido que todos los gastos debiesen ser efectuados por las corporaciones, y no por los parlamentarios. Actualmente, todas las contrataciones de personal de apoyo, arriendo de vehículos y cuentas telefónicas las realiza cada corporación, pero siguen existiendo ítems que podrían institucionalizarse. Luego, sobre la gestión de personal, el staff debiese ser contratado mediante la asignación de contratación de personal de apoyo y las asesorías especializadas debieran restringirse solo a materias vinculadas con la función legislativa.

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Con relación a los gastos operacionales, se propone un sistema de oficinas en los distritos o circunscripciones que optimice la presencia territorial y otro sistema de arrendamiento, mediante licitación pública realizada por la corporación para el ítem de traslación. Por otro lado, en la misma Resolución Nº5 se plantea la inquietud de que la sanción ante posibles situaciones de uso irregular de fondos públicos quede en manos de los mismos parlamentarios, ya que “acarrear potenciales conflictos de interés e inhibir la materialización de sanciones”, haciendo el llamado a avanzar “prontamente en la tramitación de las modificaciones a la Ley Orgánica Constitucional del Congreso Nacional” que plantea, entre otras modificaciones, la creación de una Dirección de Ética conformada por integrantes externos al Parlamento.

Mociones parlamentarias

A. Boletín N.º 13.464-07 En abril de 2020, los senadores José Manuel Ossandón, José Miguel Insulza y David Sandoval presentaron un proyecto de ley que elimina el Consejo Resolutivo de Asignaciones Parlamentarias. Este proyecto se fundamenta en el cuestionamiento a la labor del Consejo por parte de la ciudadanía, y también al “presupuesto asignado al ejercicio de la función parlamentaria”. En el proyecto se menciona la necesidad de replantearse el mecanismo mediante los cuales se determinan y fijan las asignaciones y de considerar un ente “realmente autónomo que goce de independencia absoluta del Congreso Nacional”. El Senador Ossandón realizó declaraciones aludiendo al costo que implican los dos organismos en comparación a los montos que pretende fiscalizar, lo que para él es un sinsentido, y propone un organismo de control interno que “tenga una autoridad superior, como lo es la Contraloría General de la República” (Asencio, 2020). Ante esta situación, Alberto Precht, Director Ejecutivo de Chile Transparente, afirmó que desde la organización han sido críticos respecto al funcionamiento del Consejo Resolutivo, pero que este proyecto de ley es apresurado y que recomiendan retomar la reforma a la LOCCN, que pretende crear una Dirección de Ética que complemente el trabajo de las Comisiones de Ética.

B. Boletín N.º 10.264-07 Este proyecto surge de una moción parlamentaria que busca, entre otras cosas, crear una Dirección de Ética y Transparencia Parlamentaria que preste apoyo a los parlamentarios en materia administrativa o legal, que proponga a las Comisiones de Ética las acciones de capacitación y difusión necesarias e informe a la Comisión de Ética sobre la acreditación de hechos que constituyan alguna infracción legal o

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reglamentaria y sobre los reparos al uso de fondos públicos que haya formulario el Comité de Auditoría. Este proyecto no ha continuado su tramitación desde el año 2017.

C. Boletín N.º 9.304-07 Esta moción parlamentaria surge en 2014, con el fin de realizar una reforma constitucional que modificara el artículo 62 de la Constitución Política, para determinar por ley el monto de la dieta parlamentaria. Este proyecto proponía que:

“Una ley determinará la dieta que percibirán los Diputados y Senadores, incluidas todas las asignaciones que a éstos correspondan."

El proyecto estuvo congelado por más de cinco años. En 2019, con el estallido social, se abrió una ventana de oportunidad. Si bien el proyecto no se aprobó como en su origen, sí permitió la rebaja transitoria de las remuneraciones y la creación de una comisión que deberá evaluar y determinar los montos cada cuatro años. No obstante, la medida es insuficiente en cuanto la dieta de los parlamentarios continúa homologada a la de otras autoridades, por lo que complejiza su eventual disminución ya que afectaría las remuneraciones de diversos profesionales, lo que puede traer efectos indeseados como la fuga de talentos en altos cargos públicos.

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Un sistema de regulación y fiscalización autónomo

Agencia Regulatoria del Congreso Nacional de Chile

Propuesta Se propone establecer un organismo regulatorio autónomo del Congreso Nacional, símil a lo que es la Contraloría General de la República, denominado “Agencia Regulatoria del Congreso Nacional de Chile”, que deberá, entre otras funciones, determinar el monto de las dietas y asignaciones parlamentarias, controlar y fiscalizar el uso de recursos públicos del Congreso. La Agencia contará con autonomía de gestión y autonomía de decisión, pudiendo establecer su propia agenda. Se propone se consagre al organismo en rango constitucional, en la instancia de la Convención Constitucional, especificando la existencia de este, su carácter autónomo, atribuciones y estructura orgánica, estableciendo otras aristas de funcionamiento o las causales de remoción de los miembros mediante una ley cuyo quorum sea superior a la mayoría absoluta. Se optará por esta opción ya que la instalación a grandes rasgos del nuevo sistema por la vía constitucional permite cierta estabilidad, pudiendo realizar las enmiendas o modernizaciones pertinentes vía leyes. Además, la oportunidad que ofrece la Convención para establecer un ente fiscalizador externo como el propuesto es ideal, ya que estará conformada por personas ajenas a las legislaturas, que, por la norma de inhabilidad por un año que se estableció en la reforma, no tendrían conflictos de interés o incentivos para soslayar el asunto, ya que no podrán postular al Congreso. Esta coyuntura debe aprovecharse para establecer principios de probidad y transparencia no solo en el Congreso, sino también en todas las instituciones estatales. Se descarta establecer la dieta parlamentaria y su homologación a las rentas de otras autoridades en la Constitución ya que rigidiza su diseño y genera grandes complicaciones a su modificación. Por esto, será el organismo que, bajo criterios técnicos, determine el monto y reajuste de las dietas parlamentarias.

Argumentos principales Ante las debilidades expuestas del diseño institucional y los mecanismos regulatorios existentes, es coherente proponer una estrategia alternativa a la actual, basada en una forma de delimitación más independiente, donde los legisladores no tengan ningún papel determinante en la fijación de los montos o estructura de gastos de las asignaciones, ni tampoco que puedan influir en el establecimiento de un punto de referencia a través de la legislación, ya que es un tema especialmente delicado para la ciudadanía. Un primer argumento para justificar la implementación de un organismo autónomo se explica dada la complejidad de llevar la administración de recursos dentro del mismo Congreso y de separarla de los ciclos políticos. Un segundo argumento, y de los principales para este caso, es que producto de la pérdida de legitimidad, establecer un organismo como el propuesto contribuiría de manera paulatina a la reconstrucción de confianzas al situar a personas con

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trayectoria técnica en la regulación de una institución de interés público. Un tercer argumento es aquel que resguarda la probidad técnica y eficiencia en la gestión de los recursos al disponer miembros que son profesionales especializados, que por lo general no han tenido vínculos partidarios directos. Y un último argumento, es la exigencia de la ciudadanía por instituciones que promuevan la horizontalidad y transparencia, y que comprendan la necesidad de transparentar los procesos administrativos, de control y de sanción y de abrir canales de participación ciudadana. La experiencia internacional refleja un crecimiento constante de la implementación de este tipo de órganos constitucionales autónomos. Entre sus principales características está que, por lo general, en la Constitución se establece la existencia y atribuciones del organismo, que los miembros son designados con la participación del Ejecutivo y de alguna de las cámaras del Legislativo, pero no están subordinados en su funcionamiento a las exigencias de los poderes mencionados y sus miembros no pueden ser removidos arbitrariamente y, por último, que están sujetos a mecanismos de control y pueden ser fiscalizados por otras instancias jurisdiccionales (Ruíz, 2017). Por esto, se considera pertinente una propuesta que promueva un organismo regulatorio autónomo al Congreso Nacional.

Funciones Como fue expuesto, las atribuciones actuales del Sistema de Asignaciones dependen de lo establecido en la LOC y en los Reglamentos que elabora el Congreso. Por lo tanto, es necesario formar un organismo que, además de ser autónomo y no se vea fuertemente influenciado por los ciclos políticos, recoja parte de los roles actuales del Consejo Resolutivo y del Comité y los refuerce, para que pueda ser un contrapeso para los parlamentarios respecto al uso que le dan a los recursos para evitar situaciones de uso irregular o, derechamente, corrupción. Algunas de las atribuciones con las que debe contar el organismo autónomo son:

a. Establecer definiciones clave como función parlamentaria, asignaciones

parlamentarias, dieta parlamentaria, entre otros. b. Establecer los montos de las dietas parlamentarias de acuerdo con parámetros que

aseguren la independencia, autonomía y dedicación exclusiva, que sean proporcionales a las demás rentas públicas y coherentes con los parámetros internacionales.

c. Efectuar los pagos de las remuneraciones a los parlamentarios y funcionarios de los servicios comunes.

d. Llevar la contabilidad y auditoría del Congreso. e. Establecer el presupuesto anual del Congreso, la estructura de gastos en los que

pueden incurrir los parlamentarios y los presupuestos por cada ítem. Lo anterior debe realizarse a través de un proceso participativo considerando consultas a ciertos organismos y propuestas de la sociedad civil. Es primordial que institucionalice los gastos de traslación, staff, entre otros.

f. Establecer normas, reglamentos y códigos de conducta, así como también estándares mínimos de calidad de los servicios contratados.

g. Establecer las sanciones y derivarlas en caso de demostrarse un delito. Se propone que el organismo cuenta con la facultad de exigir la restitución de los recursos no rendidos,

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observados y/o ejecutados a cargo de la dieta mensual del parlamentario implicado. Además, deberá establecer un canal eficiente de revisión y defensa del parlamentario.

h. Controlar el cumplimiento de las normas y reglamentos a través de un sistema digitalizado, controlar los pagos de servicios. Además, deberá corroborar la veracidad, calidad y utilidad de los servicios contratados para los parlamentarios.

i. Hacerse cargo de las declaraciones de intereses y patrimonio. j. Brindar capacitación y asesorías a los parlamentarios en materias administrativas y

legales. k. Realizar encuestas para identificar debilidades del mecanismo. l. Establecer un sistema de difusión único, transparente y estandarizado:

▪ Mantener una página web de fácil acceso para el usuario. ▪ Especificar los gastos por ítem de cada parlamentario, georreferenciando su

distrito o circunscripción. ▪ Publicar las observaciones realizadas a los parlamentarios en las auditorías y el

desarrollo del proceso de revisión. ▪ Abrir un canal de denuncias y peticiones de revisión de decisiones.

Características del organismo Es relevante que la estructura del organismo se componga por distintos departamentos u oficinas especializadas, un comité consultivo compuesto por diversos actores y sea encabezado por una dirección que dirija los lineamientos o estrategia del organismo. Se estima pertinente profesionalizar al organismo y que la rendición de cuentas sea la columna vertebral del funcionamiento de la Agencia.

I. Consejo Directivo: Se propone que este Consejo esté compuesto por un presidente y dos miembros que sean nominados por el Consejo de Alta Dirección Pública a través de un Concurso Público, o designados por el Presidente y ratificados por una mayoría de los parlamentarios en ejercicio, que en su carrera profesional se hayan desempeñado en instituciones u organismos regulatorios, que cuenten con las capacidades técnicas para basar sus análisis en términos de eficiencia y costo-efectividad y/o tengan conocimiento del funcionamiento interno y dinámicas del Congreso Nacional. Su principal función es generar una visión anual del organismo, crear un plan anual de pagos, gastos y costos y una estrategia integral que construya y fortalezca el rostro institucional.

II. Dirección de contabilidad e inspección:

Se propone establecer una Oficina de contabilidad que se encargue del área administrativa y contable de las corporaciones, como lo ejecutan actualmente las direcciones de finanzas. Debe revisar las solicitudes y veracidad de los gastos y contratos y atenerse a la normativa vigente para el sector público relativa a la materia. También se propone una Oficina de auditoría, que goce de mayor autonomía del Consejo Directivo, pero que le rinda cuentas periódicamente, que debe llevar el control financiero, examinar y verificar los gastos de cada parlamentario, tal como lo realiza hoy el Comité de

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Auditoría, investigar casos en los que los recursos públicos para la función parlamentaria podrían no haberse utilizado de acuerdo con los parámetros y estándares que establece el organismo, informar al Consejo cuando aquellas situaciones no son resueltas o constituyen alguna falta y ejecutar la sanción pertinente (reintegración integral de los montos), o bien facilitar la realización de indagaciones a la justicia. Este organismo debe atenerse a la garantía constitucional del debido proceso.

III. Comité Consultivo: El rol principal de este comité es socializar con las autoridades de la Agencia las necesidades y espacios de mejora de la estructura de gastos de las asignaciones y de sondear la recepción de las decisiones de la Agencia por parte de la ciudadanía. Sin embargo, no está pensado como un órgano de carácter vinculante, por lo que no podrá decidir ni incidir directamente en las decisiones del Consejo Directivo.

Análisis evaluativo en distintas dimensiones

Dimensión económica y efectividad En el mundo, se han adoptado distintos sistemas o mecanismos para determinar tanto las dietas como las asignaciones de los parlamentarios y parlamentarias. La estructura de incentivos que prevalece en Chile, producto del diseño del sistema político que, según Escudero (2018) y Espinoza y Palanza (2018), cuenta con un poder ejecutivo muy fuerte, con un personal asesor potente, y un Congreso con poca influencia en la agenda legislativa y escasa relación con las bases y ciudadanía, fricciona la modernización del sistema regulatorio que puede disminuir aún más el contrapeso del poder legislativo. A grandes rasgos, existen tres grandes mecanismos que varían de acuerdo con el nivel de autonomía. Uno de estos es la autodeterminación, donde los parlamentarios y parlamentarias tienen las atribuciones para modificar los montos y las dietas sin intervención de un organismo externo. Otra modalidad es la determinación a través de una ley que establece la manera en que se debe realizar el cálculo del monto y sus ajustes, permitiendo cierta flexibilidad. Y, por último, existe el mecanismo de comisiones u organismos especializados, pudiendo estos ser internos o externos. En el caso chileno, se observa que, por un lado, la Constitución determina el monto de la dieta con el objetivo de evitar que los parlamentarios determinen los montos, y por el otro, una Ley Orgánica establece que un organismo debe determinar la estructura de gastos de las asignaciones de acuerdo con los reglamentos y acuerdos que realizan los parlamentarios.

Tipologías e incentivos del caso chileno En un primer acercamiento, Nicholas Dickinson, académico de la Universidad de Exeter en Gran Bretaña, ha propuesto una tipología los regímenes regulatorios en la compensación de legisladores en países anglosajones que responden a ciertas hipótesis o tendencias con

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relación al nivel de compensación y su composición (visible o menos visible), dependiendo de la existencia o no de un organismo autónomo y del nivel de injerencias de los políticos:

Adaptando los supuestos elaborados por el académico, el sistema chileno se asemejaría, por un lado, a lo que es un Supported Regime, caracterizado por la creación de un sistema de revisión independiente, pero sin la implementación automática de recomendaciones y por la revisión de la remuneración por parte de una comisión externa, pero la participación continua de los legisladores en la aprobación de propuestas, y por otro, a un Benchmarked Regime (o Régimen de Referencia), puesto que las dietas parlamentarias están homologadas a otras altas autoridades y cuyos reajustes dependen de aquello (Dickinson, 2019). Actualmente, existe un elemento de autorregulación o autodeterminación en cuanto las Comisiones de Régimen influyen en las resoluciones del Consejo. Para Julia Black (2001) este tipo de regulación tiene dos complejidades. Una de estas es que es un concepto que está normativamente cargado en cuanto puede interpretarse como una regulación que carece de sanciones, que fácilmente acarrea problemas de free-rider o que simplemente es una farsa. La segunda complejidad que plantea la autora es que este tipo de regulación no debiera utilizarse en materias que son de alto interés público o particularmente riesgosas, como es el caso del uso de recursos públicos tanto para la función parlamentaria como para remunerar a los parlamentarios. Este tipo de regulación plantea Dickinson, debiese establecer un incentivo a los parlamentarios para disminuir los montos de las asignaciones y dieta en cuanto es electoralmente atractivo. No obstante, en Chile esto es más complejo, debido a que, por una parte, el monto de la dieta genera interés y a la vez no es autorregulado, por lo que no hay incentivos para disminuirla y, por otro, el Congreso tiene gran injerencia en cómo el Consejo Resolutivo determina la estructura de gastos, y por esto, no es sencillo para el Consejo disminuir las asignaciones ya que implica una gran reticencia por parte de algunos actores. Considerando el análisis anterior, es posible inferir que los incentivos que tienen, y han tenido, los parlamentarios para modificar la normativa regulatoria han perpetuado el statu quo.

Fuente: Obtenido en Tocquevillian Restraint or Millian Profiteering? (Dickinson, 2019)

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En el caso chileno, migrar hacia un sistema de regulación externo, con poca injerencia de los políticos en sus decisiones, modificaría el monto de las dietas y asignaciones. No obstante, Dickinson plantea que existe un patrón en este tipo de modelos que tienden a aumentar los montos de compensaciones y hacen más visibles o transparentes los gastos en los que incurren los parlamentarios. Se puede inferir que, durante los primeros años de funcionamiento de la Agencia, esta establezca una fórmula de fijación del monto de la dieta y su reajuste que disminuya considerablemente el monto actual, pero que con el pasar de los años este vaya aumentando, descartando llegar a los elevados niveles actuales en el mediano plazo. También es esperable que la Agencia determine la fórmula y congele el reajuste por un periodo determinado. Por esta razón, es relevante dotar de legitimidad al mecanismo que determina los montos a través del Comité Consultivo y las recomendaciones que pudiera realizarle a la Agencia, ya que, si los montos no disminuyen al nivel que la ciudadanía espera, puede perderse la oportunidad de contribuir en la relegitimación del Congreso a través de esta herramienta regulatoria.

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Actividades

(insumos)

Teoría del cambio

La modificación a la política pública contribuye a la relegitimación del Congreso a través de las siguientes actividades:

Migración a un organismo regulatorio autónomo del Congreso Nacional.

En el plano institucional, se modifican los montos de las dietas y asignaciones parlamentarias y se establece la normativa y procedimientos. Esto a través del establecimiento del mecanismo que determina los montos bajo criterios técnicos y su publicitación de carácter educativo.

Traspaso de responsabilidades al organismo autónomo para regular, controlar, administrar fiscalizar y sancionar.

Fijación de los montos de las dietas y asignaciones parlamentarias a cargo de la Agencia.

Establecimiento de un sistema único de transparencia y difusión estandarizado.

Institucionalización de la estructura las asignaciones y de los gastos.

Establecimiento de sanciones a cargo del organismo autónomo.

Elección abierta y transparente, basada en criterios técnicos, de los miembros del organismo.

Establecimiento de un área especializada en capacitación para los parlamentarios.

En el plano nacional, se generan expectativas en relación con la variación de los montos, al acceso de la información y los mecanismos de sanción.

Cambios a corto plazo

En el plano organizacional, se modifican las dinámicas internas en materia de contabilidad y administración de los recursos. Los parlamentarios serán más rigurosos en el uso de los recursos.

Supuesto sobre el contexto: La migración hacia la Agencia Regulatoria del Congreso Nacional se desarrolla en un contexto institucional y presupuestal que permite el traspaso de funciones y un contexto nacional que observa el proceso, lo que exige el compromiso de los actores implicados.

Cambios a mediano plazo

Cambios a largo plazo

Gran parte de la ciudadanía comprende la relevancia de contar con mecanismos transparentes y los interioriza, haciéndolos una exigencia de accountability.

Se fortalece el rol de la Agencia y el compromiso de los actores para atenerse a la nueva normativa y procedimientos bajo los estándares de transparencia y probidad establecidos.

La Agencia realizará más y mejores controles al uso de recursos públicos, adaptándose a las dinámicas organizacionales del Congreso y mecanizando y perfeccionando procedimientos.

Establecimiento y aceptación de las nuevas exigencias y estándares de probidad y transparencia que prevalecerán en las futuras legislaturas.

Aceptación por parte de la ciudadanía del mecanismo técnico y montos establecidos por la Agencia.

Relegitimación del uso de recursos públicos para la función parlamentaria y contribución a la reconstrucción de confianzas.

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Dimensión política

Escenario A: Es posible lograr un acuerdo en la Convención Tal y como están establecidos hoy el Sistema de Asignaciones y la dieta, es complejo lograr un gran acuerdo transversal para realizar reformas. Por esta razón, se considera apropiado proponerle a la Convención Constitucional que consagre a la Agencia Regulatoria del Congreso en la Constitución, como fue planteado con anterioridad. Para esto, es necesario que 2/3 de sus miembros estén de acuerdo con la propuesta. De manera preliminar, es posible inferir que esta, o parte de esta, podría ser bien acogida ya que la reforma o modernización en esta materia ha sido propuesta tanto por Chile Vamos, en el programa de gobierno de Sebastián Piñera con la propuesta de establecer una Contraloría General del Congreso, como por la actual oposición, como fue explicitado en la sección de Propuestas. Además, con el gran nivel de desconfianza que existe actualmente, y la reticencia a modelos autorregulatorios, los Constituyentes independientes podrían estar dispuestos a debatir la propuesta y generar consensos en la materia. Algunas de las objeciones podrían estar vinculadas a la importancia del equipo asesor de los parlamentarios y de las asesorías externas, que podrían verse afectados por una eventual disminución de las asignaciones. Por esta razón, se sugiere revisar propuestas sobre esta materia como la realizada por Espacio Público (2016), donde se plantea la creación de una Dirección Parlamentaria de Análisis Técnico o recoger las recomendaciones realizadas por la Comisión Engel o Chile Transparente.

Escenario B: No hay acuerdo en la Convención Sistema de Asignaciones Parlamentarias Para modificar el funcionamiento del Sistema de Asignaciones Parlamentarias y otorgarles mayores atribuciones referidas a la fiscalización y sanción, es necesaria una reforma a la Ley Orgánica Constitucional en la que está inserto. Para esto, es necesario comprender la complejidad de lograr el quorum y alinear a los diversos actores que podrían estar a favor o en contra de la medida. Sin embargo, existe la posibilidad de que la Convención determine eliminar o reemplazar las Leyes Orgánicas Constitucionales, bajo el argumento de que no se justifica que en un sistema democrático se vede a las mayorías, como lo plantea la profesora Claudia Heiss. Por esta razón, es pertinente plantear que, si la Convención no acuerda establecer lo propuesto en el Escenario A, el organismo autónomo se establezca a través de una ley de quorum calificado en la próxima legislatura. Dietas parlamentarias Considerando que el cambio de la fijación del monto de la dieta está sujeto a una reforma constitucional, se debe reconocer la relevancia de generar un gran acuerdo transversal que permita la aprobación e implementación de un nuevo mecanismo de fijación vía ley sin homologaciones en una próxima legislatura.

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Actores

Los principales detractores a la modificación son los parlamentarios y sus asesores. En tramitaciones de proyectos pasados, relacionados a la disminución de los montos de la dieta y asignaciones, se ha visto cómo un grupo importante se ha opuesto a la rebaja. Entendiendo el argumento de su resistencia, que plantea que la reducción de los recursos recae directamente en la dotación del staff asesor permanente, lo que es complejo debido a la relevancia del trabajo distrital, en el caso de los diputados, y de disponer de un cuerpo de asesores que logre hacer el contrapeso a la Dirección de Presupuestos y al Ejecutivo, es necesario implementar en paralelo un nuevo sistema de asesorías que logre aquel objetivo sin mermar la calidad de las discusiones en el Congreso. En este sentido, será primordial tramitar un proyecto en paralelo que apunte hacia aquella dirección para contar con el apoyo de la gran mayoría de los parlamentarios. Otros actores relevantes en la discusión son ONGs como Chile Transparente y Observatorio Fiscal. Ambas organizaciones han impulsado diversas propuestas relacionadas a la eficiencia y transparencia de los gastos, por lo que su apoyo al proyecto es esencial para dotarlo de legitimidad, argumentos sólidos y arrastre en la opinión pública.

Estrategia Legislativa

Tal como la Constitución vigente establece, y si no son eliminadas las LOC durante la discusión de la nueva constitución, se requieren 4/7 de los diputados y senadores en ejercicio para la aprobación, modificación o derogación de una Ley Orgánica Constitucional. Esto implica que, para realizarle reformas al Sistema, se requiere, no solo un quorum especial para su aprobación, y, por ende, un acuerdo entre oposición y oficialismo que es complejo de lograr, sino también que aquella reforma no entre en pugna con la Constitución para que no sea impugnada en el control preventivo que debe realizar el Tribunal Constitucional. Una eventual reforma a la LOC para darle mayores atribuciones al Consejo Resolutivo es muy compleja de lograr ante la dificultad de obtener un acuerdo políticamente transversal. De hecho, en la tramitación del proyecto que creó a los organismos fue necesaria la presión de la sociedad que exigía más y mejores mecanismos de transparencia. En este sentido, es clave la presión que pueda ejercer la ciudadanía para que los parlamentarios velen por reformas importantes. Sin embargo, realizar reformas de esta índole es prácticamente imposible en la legislatura actual, por lo que habrá que esperar al próximo Congreso para visualizar si es posible o no una modificación a la LOC.

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Conclusiones

Por un lado, la ventana de oportunidad que logró la incorporación del Sistema de Asignaciones Parlamentarias se explica ante la creciente demanda ciudadana por mayor transparencia en el sector público y en la esfera política, demanda que no tuvo una respuesta contundente debido a la ausencia de mecanismos transparentes de regulación y fiscalización del Congreso Nacional. Esto aportó en la aparición de una percepción negativa en la ciudadanía, agudizando la desconfianza en las instituciones políticas del país. El Artículo 66 de la LOCCN permitió abrir un canal institucional a la demanda por mayor transparencia en el sector público que no está exento de críticas, pero que significó un punto de inicio para disminuir las posibilidades de que se incurran en actos de corrupción o captura del poder legislativo. Sin embargo, como fue posible observar, este Sistema no goza de la completa confianza por parte de la ciudadanía y se hace urgente una reforma profunda. Por otro lado, y si bien es un gran logro que se haya aprobado la ley que determina que quien fijará los montos será una Comisión externa, es necesario considerar la relevancia de eliminar la referencia directa de la dieta a otros cargos de la administración del Estado para evitar que, ante nuevas demandas por rebajas o señales de austeridad, las remuneraciones del Presidente y de los Ministros de Estado se vean implicados y generen la fuga de profesionales aptos para el cargo en administraciones futuras. En un esfuerzo por perfeccionar la institucionalidad normativa en materias de probidad y transparencia del parlamento, y considerando, además, el inminente debate constitucional que se iniciará en el corto plazo es necesario establecer argumentos que validen el uso de recursos públicos para regular y fiscalizar al Congreso Nacional, reconociendo los errores del Sistema y los distintos problemas del diseño institucional, pero proponiendo nuevos modelos que gocen de autonomía para cumplir sus funciones y permitan, en conjunto con otras propuestas y modernizaciones, reconstruir confianzas entre la institucionalidad democrática y la ciudadanía.

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