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UNIVERSIDAD DE CHILE FACULTAD DE CIENCIAS FISICAS Y MATEMATICAS DEPARTAMENTO DE INGENIERÍA INDUSTRIAL

DIAGNÓSTICO Y PROPUESTA DE MEJORAMIENTO DE GESTIÓN EN LOS PLANES REGIONALES Y COMUNALES DE SEGURIDAD PÚBLICA

TESIS PARA OPTAR AL GRADO DE MAGÍSTER EN GESTIÓN Y POLÍTICAS PÚBLICAS

SEBASTIAN ADOLFO ACEVEDO VALENZUELA

PROFESOR GUIA: MARIA JOSE PEREZ BRAVO

MIEMBROS DE LA COMISION:

JOSE INOSTROZA LARA ENRIQUE OVIEDO SAAVEDRA

SANTIAGO DE CHILE JULIO 2009

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Esta tesis se enmarca dentro del proyecto “Implementación e

Instrumentación de Políticas Públicas en su Dimensión Regional y Local” del II Concurso de Anillos de Investigación en Ciencias Sociales, modalidad en Innovación de Políticas Públicas 2007, Comisión Nacional de Investigación Científica y Tecnológica (CONICYT). La presente investigación es producto de muchas conversaciones con actores relevantes del nivel comunal, regional y central de la Administración del Estado, además de expertos en el área. Sin estas largas conversaciones, el análisis de esta tesis y sus conclusiones, no habrían alcanzado un rumbo adecuado. Se agradece especialmente la voluntad de mis profesores lectores Maria José, José y Enrique, sin sus observaciones y críticas este trabajo sería más débil y menos integral. También agradezco el tiempo que me destinó la Subsecretaria de Carabineros Javiera Blanco, para atender en más de una ocasión mis dudas y observaciones.

Finalmente esta tesis es producto de la perseverancia personal, paciencia y autocrítica constante. Indagar ámbitos de la gestión y descentralización, desconocidos antes para mí, fue un gran aporte a mi vida profesional. Aprender a levantarse de la adversidad, enfrentarse a ella, conocer los límites personales, partir de cero en algunos ámbitos, fue un aprendizaje constante durante estos de 2 años de Magíster y desarrollo de esta tesis. Citando a Nietzsche: “todo lo que no me mata me hace más fuerte”. Aunque le faltó añadir: ¿a qué costo?..........

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RESUMEN En materia de política de seguridad ciudadana, tanto la literatura especializada como la experiencia internacional, señalan que el abordaje de la delincuencia necesita de un enfoque territorial, donde los gobiernos locales y la participación de la ciudadanía deberían cumplir un rol fundamental en este proceso. En función de este enfoque la descentralización emerge, por un lado, como proceso político que busca relevar a los actores locales, mientras por otro, como un instrumento de gestión que facilitaría la implementación de estas iniciativas. Sin embargo, para la implementación no existe un único modelo que defina cuáles son los actores locales en quienes se debe delegar esa responsabilidad. De ahí la relevancia del estudio y análisis de las experiencias concretas. El presente estudio de caso investigó la forma de articulación y gestión en el territorio la de Estrategia Nacional de Seguridad Pública (ENSP) implementada por el Ministerio del Interior de Chile, específicamente, los Planes Comunales y Regionales de Seguridad. Al analizar el caso de Chile, esta investigación constató el tránsito de un modelo basado en el protagonismo de las organizaciones sociales bajo una modalidad de fondos concursables (Programa “Comuna Segura”) a un rediseño centrado en el Municipio como principal institución responsable de la gestión e implementación (Programa “Plan Comunal de Seguridad Pública”). De manera general, de este estudio se concluye que las iniciativas de prevención del delito necesitan de un enfoque territorial y que es el Municipio la institución más adecuada para asumir esta tarea. Sin embargo, se constata también que estas iniciativas se deben enmarcar dentro de un diseño institucional que contemple una coordinación territorial adecuada con los ámbitos regionales y nacionales. En la misma línea, esta investigación concluyó que el rediseño del “Comuna Segura” mediante la supresión de los fondos concursables y la profesionalización de los equipos ejecutores, además de la generación de orientaciones técnicas a los proyectos, fue una decisión acertada. Por otro lado, al analizar el diseño actual se detectaron un conjunto de limitantes que impiden alcanzar un mayor éxito. En este sentido, el presente documento busca ser un aporte al mejoramiento de la política actual, tanto por la detección de entrabes como por la propuesta de soluciones. En materia de desafíos se constata que las dimensiones problemáticas se refieren, en primer lugar, a la falta de definición de la estrategia del Programa, específicamente, la ausencia de consenso respecto a sus objetivos. En un segundo lugar se refieren a la insuficiencia en la definición institucional, que se manifiesta en la dificultad para formalizar las relaciones entre los principales actores de esta política, las cuales actualmente se sustentan en la discrecionalidad. Finalmente, existirían dificultades en la gestión de la ENSP para alcanzar una distribución más eficiente de los recursos a través de una oferta pública con mayor alcance territorial en cuanto a la demanda. Respecto a las propuestas de mejoramiento de la gestión de los Planes de Seguridad, ellas se relacionan con la búsqueda de alternativas financieras plurianuales para implementar proyectos de prevención y, la necesidad, tanto de una gestión basada en la coordinación territorial, como de evaluaciones de resultados e impactos de estos proyectos.

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INTRODUCCIÓN: Planteamiento del problema y objetivos de la investigación………………………………………………………………………

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Capítulo I: La seguridad ciudadana y pública como problemática de política pública………………………………………………………………….

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1.1 La inseguridad ciudadana como problemática mundial y los niveles de

victimización en el Chile actual…………………………….......................................................................

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1.2 Seguridad e Inseguridad Ciudadana: Matices de una compleja

conceptualización……………………………………………………………..

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1.3 Políticas Públicas de Seguridad Ciudadana y

Pública…………................................................................................................

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1.4 Estrategias de políticas de seguridad pública: entre un mayor control y

prevención…………………………………………………………………….

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Capítulo II: Breve esbozo de la descentralización: Definición conceptual y su grado de avance en Chile………………………………………………………………………………..

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2.1 Definiendo la

descentralización…………………………………………………………….

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2.2 Descentralización y la participación de actores locales: organizar la

oferta desde la demanda local……………………………………………………………………………

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2.3 Balance del proceso de descentralización en

Chile…………………………............................................................................

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Capítulo III: Contenidos descentralizadores de las políticas de seguridad pública……………………………………………………………………………

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3.1 Las políticas nacionales de seguridad pública: el caso de Chile……………………………………………………………………………

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3.2 Las políticas de seguridad descentralizadas: el caso del Programa Comuna Segura y los Consejos Comunales de Seguridad Ciudadana………………………………………………………………….

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3.3 Rediseño del Programa Comuna Segura: El rol de los Municipios y los actuales Planes Regionales y Comunales de Seguridad en el contexto de la Estrategia Nacional de Seguridad Pública……………….......................................................................................

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Capitulo IV: Diseño Metodológico……………………………………………

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Capítulo V: Resultados de la Investigación………………………………….

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5.1 Surgimiento y Diseño de la Estrategia Nacional de Seguridad Pública

(ENSP)………………………………………………………………………

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5.2 Descentralización en las Políticas de Seguridad

Ciudadana……………………………………………………………………

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5.3 Coordinación Territorial……………………………………………………

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5.4 Modalidad de financiamiento de los Planes de Seguridad……………..

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5.5 Gestión Comunal en materia de seguridad……………………………….

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5.7 Fondos Concursables y Participación Ciudadana………………………..

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5.7 Pertinencia y funcionamiento de los Consejos de Seguridad……………

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5.8 Relación entre Policías y Alcaldes/ Intendentes…………………………

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5.9 Indicadores de Evaluación de los Proyectos y Egreso de las Comunas

de la Colaboración externa…………………………………………………

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5.10 Balance de las dimensiones…………………………………………….

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Conclusiones y Propuestas de Política Pública………………………………

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1. Ambigüedad en los objetivos del programa y necesidad de

evaluación…………………………………………………………………….

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2. Descoordinación entre el nivel regional y comunal en la Región

Metropolitana………………………………………………………………….

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3. Financiación adecuada para los proyectos de prevención social del

delito…………………………………………………………………………..

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4. Selección del personal adecuado y capacitación………………………….

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5. Discrecionalidad en la relación Mayor de Carabineros y Alcalde………

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6. Consejos Comunales con representación territorial y capacitados

técnicamente…………………………………………………………………..

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7. Deterioro y emergencia de modalidades de participación ciudadana en

programas de prevención al delito………………………………………………………………………….

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8. Desafíos futuros ……………………………………………………………..

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Bibliografía………………………………………………………………………..

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Anexo 1: Pauta de Entrevista……………………………………………………

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INTRODUCCIÓN: PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA Y OBJETIVOS: La delincuencia no es un fenómeno reciente. Actores sociales que se desvían de la legalidad establecida es un rasgo permanente al interior de las estructuras sociales. Sin embargo, durante los últimos años en Chile, la estructuración de la agenda pública, tanto la agenda del mundo político, la de los medios de comunicación así como de algunas instituciones académicas, han girado en torno a la delincuencia. Es así que la delincuencia ha sido considerada como el problema que más debiera dedicar esfuerzo las autoridades según la opinión pública, desplazando incluso a la salud y la pobreza (CEP, 2008). Esta expresión de demanda ciudadana por mayor seguridad sensibiliza y presiona a las autoridades políticas las cuales deben generar estrategias para enfrentar este complejo problema. Frente a la tradicional respuesta al delito desde el control (Policía) y sanción (sistema judicial y penitenciario), la prevención al delito1 se ha ido fortaleciendo como política pública, primero en los países desarrollado, y, en la presente década, en la región latinoamericana. Si bien no existe un único diseño institucional en las políticas públicas de prevención, una parte importante de países delega esta responsabilidad a los gobiernos locales, donde el rol de la participación ciudadana es fundamental. Es en este contexto donde nace el concepto de Seguridad Ciudadana entendido como la co-producción de la seguridad por parte del Estado, autoridades subnacionales y la ciudadanía. El análisis sobre la institucionalidad más adecuada para las políticas de prevención en Chile es el principal foco de este trabajo. Para ellos analizaremos el caso específico tanto de los Planes Comunales, ex Programa Comuna Segura, así como los Planes Regionales de Seguridad Pública a cargo del Ministerio del Interior. Los motivos que posiciona a los Municipios en un rol clave en las políticas de prevención se fundamentaría en la experiencia internacional de estrategias exitosas a nivel local (ICPC, 2008). Desde la literatura especializada se recomienda que el abordaje de la delincuencia necesita de un enfoque territorial que responda a los factores delictivos locales (Lunecke, 2005; Blanco 2005; Lahosa 2000). En consecuencia, se asume que los gobiernos locales es la institución más pertinente para trabajar con un enfoque territorial. Son ellos los que poseen una mayor proximidad con la comunidad y una mejor compresión de sus problemas. Esta característica les permitiría mantener una cierta ventaja, frente a otras instancias de decisión política-administrativa, para conocer qué proyectos de prevención son los más pertinentes a sus realidades locales. El hecho que las autoridades y actores locales sean considerados claves en la responsabilidad de las políticas de prevención, potencia el surgimiento de la 1 Entenderemos por prevención como las iniciativas que buscan incidir en los factores causales del delito. En las próximas páginas analizaremos los distintos tipos de prevención.

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descentralización tanto como proceso político que busca relevar a los actores locales así como instrumento de gestión que facilita la implementación de la política. Sin embargo, no existe un único modelo que defina en que actores locales se debe delegar esa responsabilidad. El análisis de la experiencia de las organizaciones sociales y el Municipio como las entidades responsables de la gestión y ejecución de iniciativas de prevención, también se transformarán en unos de los ejes directrices de esta investigación. La experiencia chilena en prevención al delito se fundamenta principalmente en el “Comuna Segura”, primer programa con contenidos descentralizadores implementado a partir del año 2000. La modalidad de ejecución de este programa se realizó mediante fondos concursables en los cuales las organizaciones sociales de las comunas competían para acceder a este fondo y podían ser ellas mismas las unidades ejecutoras. La institucionalidad del programa contemplaba la creación de Consejos Comunales de Seguridad, con representación de las autoridades y bases sociales de la comuna. En esta instancia se elegían los proyectos a ejecutar otorgando elementos descentralizadores al programa. Se entiende en este contexto por descentralización como la capacidad de los actores locales en definir los proyectos más acordes con su realidad local, es decir, existió una transferencia de poder desde el nivel central a instancias subnacionales. Las evaluaciones realizadas al Comuna Segura señalan que parte de los proyectos financiados no se relacionaron directamente con el ámbito de la seguridad ciudadana, generándose diversas consecuencias tales como una perjudicial competencias entre las organizaciones terminando en ocasiones en clientelismo político o lobby. Por otro lado, desde una perspectiva de la estrategia del programa también se presentaron dificultades respecto a los objetivos del programa. En los documentos técnicos del programa se señala que su principal objetivo es fortalecer las capacidades locales (institucionales y comunitarias) para crear estrategias de seguridad. Sin embargo, desde un punto de vista político, las autoridades señalaban que el programa incidiría en descender la victimización. Si bien la tensión política-técnica responde a un rasgo general de las políticas públicas, en el programa que estudiaremos esta tensión adquiere una gran notoriedad. En el Comuna Segura la divergencia de objetivos generó que las expectativas desde la oposición política y técnica sobre esta iniciativa se centraran en la baja de la delincuencia. Los límites para que este Programa asuman ésta responsabilidad será otro ámbito que abarcará esta investigación. Con el paso del tiempo, el Comuna Segura fue rediseñado manteniendo parte de sus componentes pero suprimiendo los fondos concursables. Además, se crearon orientaciones técnicas para guiar naturaleza de los proyectos y se profesionalizó la ejecución de los proyectos mediante concursos públicos (destinados a profesionales). Así, este programa pasó a denominarse Planes Comunales de Seguridad Pública y su financiamiento pasó a centrarse bajo la

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modalidad del Fondo de Apoyo a la Gestión Municipal. Es durante este mismo período que cambia el concepto de seguridad ciudadana por el concepto de seguridad pública. Este cambio de concepto coincidiría con la transición de un modelo descentralizado basado en una importante responsabilidad de las organizaciones sociales (coproducción de seguridad: seguridad ciudadana) donde incluso podían ejecutar los proyectos a un modelo que designa al Municipio (seguridad pública) como la principal entidad responsable de la gestión e implementación del modelo. Ahora bien, más allá de las posibles interpretaciones sobre este punto, otra de las grandes diferencias entre el Programa Comuna Segura y los actuales Planes Comunales de Seguridad Pública es el contexto institucional donde están insertas. Si bien el Comuna Segura significó una política del nivel central a ejecutar en diversas comunas del país, no existía una instancia institucional mayor que coordinara en distintos niveles territoriales la totalidad de la oferta pública en seguridad. Durante el mismo período que este Programa se transforma en los Planes Comunales, comienza a implementarse a fines del año 2006 la Estrategia Nacional de Seguridad Pública” (ENSP). Esta Estrategia nace con el fin de focalizar, coordinar y temporalizar las líneas la Política Nacional de Seguridad Ciudadana (elaborada en el 2005). La ENSP representaría un “instrumento de gestión intersectorial para abordar la multicausalidad de la delincuencia”. Es decir, expresa la voluntad por coordinar a los diversos Ministerios y Servicios de la oferta pública para trabajar por alcanzar una mayor seguridad para el país, comprometiéndose cada sector con determinadas metas. Además, por primera vez, las autoridades se comprometen con una cifra concreta para bajar la delincuencia en un tiempo determinado: 10% menos de hogares victimizados hacia el 2010. Desde una perspectiva institucional, la ENSP posee dentro de los principios la coordinación y la territorialidad, por lo que busca “implementar desde el nivel central una estructura territorial”. Para ello, además, de los Planes Comunales y la ENSP, se desarrollarían Planes Regiones de Seguridad Pública. Por lo tanto, existirían Planes en distintos niveles territoriales: nacional, regional y comunal. Un componente facilitador para la gestión e implementación de estos Planes son los Consejos de Seguridad Pública, donde además de los ya existentes Consejos Comunales de Seguridad se desarrollarían Consejos Regionales y uno Nacional. En el caso de los Planes Regionales, éstos están coordinados por la figura del Coordinador Regional de Seguridad Pública, actor llamado a monitorear y coordinar el cumplimiento de metas de la ENSP comprometidas en la región. Por su parte, los Planes Comunales están a cargo de los Secretarios Técnicos, profesionales pagados por el Ministerio del Interior pero que trabajan en el Municipio. Estos Planes Comunales contemplan en promedio 2 a 3 proyectos de prevención y rehabilitación al año por comunas. En el plano de la coordinación territorial, si bien a nivel comunal ya existía una estructura institucional desde el año 2000 en el contexto del “Comuna Segura”,

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con la aparición de la ENSP se fortalece la institucionalidad regional en esta área con la figura de los Coordinadores Regionales. Sin embargo, al ser la ENSP una política relativamente nueva (sólo dos años), no hay una definición explicita en cómo estos dos niveles territoriales- regional y comunal- se pueden articular y dar forma a una gestión territorial con un carácter más integral. Los antecedentes en Chile señalan que las reformas descentralizadoras sucedidas a nivel local y regional han seguidos caminos paralelos y no integrados en gran parte de las políticas públicas (Serrano y Fernández, 2003). Siguiendo esta tendencia y dado la juventud de la ENSP, este trabajo indicará un déficit en los grados de institucionalización de ambas instancias territoriales, además de la falta de un diseño que permita justificar la necesidad de su plena integración y coordinación. Este es el contexto que enmarcan a los Planes Comunales y Regionales de Seguridad Pública. El análisis de las entrevistas realizadas a diversos actores y nuestras propias reflexiones, indicarán que el rediseño al ex Programa “Comuna Segura” fue acertado, en especial en su intento por profesionalizar y tecnificar el diseño e implementación del Programa. No obstante, existen aspectos que es necesario mejorar. Nuestra hipótesis se fundamenta en asumir que las iniciativas de seguridad pública necesitan de un enfoque territorial que alcance un contacto directo con los problemas de la gente. Es el Municipio la institución más adecuada en asumir esta tarea. Sin embargo, ¿están las condiciones políticas, técnicas y administrativas para que los Planes Comunales alcancen un mayor impacto?¿existe algún nivel de coordinación entre los Planes Comunales y el nivel regional? Nuestra investigación profundizará en los posibles límites y obstáculos de este programa y en la institucionalidad en que está inserta. En primer lugar, las comunas con mayores cifras de victimización son precisamente aquellas con mayores grados de vulnerabilidad social y con los municipios con menos recursos. Esto explica la constante necesidad del apoyo técnico y financiero a este tipo de comunas. Si consideramos que en ocasiones existen superávit de recursos a nivel regional (falta de cartera de proyectos para gastar los recursos asignados) y déficit de recursos en las comunas con mayor victimización, la necesidad de una mayor coordinación territorial se vuelve evidente. Por este motivo, una buena coordinación permitiría una asignación de los recursos más eficiente. A esta dificultad, se añade que los programas de prevención en Chile responden a un financiamiento anual, lo que entra en conflicto con el tiempo necesario para alcanzar algún tipo impacto en estos proyectos según lo recomendado por la literatura especializada (Tocornal, 2004). En consecuencia, se necesitaría alternativas de financiamiento plurianual para alcanzar un mayor impacto de los proyectos. En tercer lugar, la experiencia de ciudades que han alcanzado éxito en sus intervenciones han desarrollado estrategias integrales realizando un fuerte compromiso de trabajo entre el Municipio y los Policías (ICPC, 2008).En nuestro país, existiría una mayor exigencia ciudadana por el control pero facultades

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legales del Municipio sólo en el área de la prevención. El problema no se encontraría en la falta de facultades legales del Municipio en el área de control, sino en la carencia de reglamentos que obligue o incentive un trabajo en conjunto entre estas dos entidades, necesitándose un compromiso entre el nivel central de las policías y los gobiernos locales. Así un buen Plan de prevención debería coordinarse con el área de control. Finalmente, la importancia de la participación ciudadana es fundamental, especialmente, en modelos de trabajo que incorporen sus opiniones y visiones de los problemas que más los aquejan. Sin embargo, se necesitarían modificaciones para que su presencia sea lo más representativamente posible del territorio. Ante los anteriores límites, se constata la necesidad de diseñar estrategias locales en plena coordinación con los distintos niveles territoriales y sus respectivas autoridades. Una buena gestión de parte de las autoridades comunales para trabajar en forma coordinada y coherente con el nivel regional (Planes Regionales) y con el nivel central (responsables de la ENSP), permitiría trabajar los problemas de la delincuencia en forma articulada e integral. De esta forma, a más de dos años de la puesta en marcha de la ENSP ha llegado el momento de realizar un primer diagnóstico a su gestión, específicamente, en la coordinación y coherencia entre el nivel central, regional y comunal a través de sus Planes y Consejos de Seguridad. El análisis de los elementos de gestión, de financiamiento y de condiciones políticas de la actual institucionalidad, nos permitirán comprender sus principales obstáculos pero al mismo tiempo sus oportunidades de mejoramiento. En las conclusiones de este trabajo encontraremos, desde las políticas públicas, propuesta de solución considerando estos elementos para su viabilidad. OBJETIVOS: Objetivo General: Elaborar un diagnóstico y propuesta de mejoramiento de gestión en los Planes Regionales (Región Metropolitana) y Comunales (La Pintana) de Seguridad Pública.

Objetivos Específicos: 1. Analizar, a partir del estudio del caso de La Pintana, la articulación de la

ENSP, mediante sus Planes Regionales y Comunales de Seguridad Pública. 2. Analizar la evolución del rol de la participación ciudadana en las políticas

de prevención y posibles emergencias de nuevas formas de participación. 3. Identificar los principales “stakeholders” involucrados en el proceso de

constitución y funcionamiento de estos Planes de Seguridad. 4. Analizar el proceso de asignación de recursos y posibles debilidades en él. 5. Identificar la funcionalidad y pertinencia de los Consejos de Seguridad, sus

principales temas de consenso y conflicto.

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6. Caracterizar el proceso de implementación de estos planes, detectando sus principales nudos de gestión, trabas institucionales y problemas de definición de su política.

7. Elaborar recomendaciones para un mejoramiento en la Gestión de los Planes Regionales y Comunales de Seguridad Pública bajo el alero de la ENSP.

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CAPITULO I: LA SEGURIDAD CIUDADANA Y PÚBLICA COMO PROBLEMÁTICA DE POLÍTICA PÚBLICA 1.1- La inseguridad ciudadana como problemática mundial y los actuales niveles de victimización en Chile: Un primer punto importante en destacar es que el tema de la seguridad ciudadana y las nefastas consecuencias de la delincuencia como es el temor ciudadano, es una preocupación a nivel mundial, tanto a nivel de investigadores sociales como de políticas publicas por parte de diferentes Estados de las más variadas orientaciones políticas. En el caso de Europa, sus habitantes experimentan un fuerte sentimiento de inseguridad. Según Vandechueren, el problema de la criminalidad está ligado en forma importante al fenómeno de la inmigración, lo que se complejiza cuando los delitos son cometidos por “inmigrantes de segunda generación”, es decir, por los propios ciudadanos del Estado (Vanderschueren, 2004). Este hecho ha llevado a comprender que las políticas que pretenden un desarrollo sostenible de país pueden fracasar si no se aborda adecuadamente el problema de la delincuencia2. En el caso de América Latina, se considera que tanto el aumento de los delitos denunciados como los índices de temor son dos de las preocupaciones más importantes durante las últimas décadas del siglo XX (Buvnic y Morrison 1999). Pero este panorama regional no es un producto sólo de los medios de comunicación o intereses electorales de los partidos políticos, sino que además está anclado en una realidad objetiva que se vive a diario en las sociedades latinoamericanas. Continuos aumentos de las tasas en los delitos contra la vida y la integridad física de las personas, sitúan a América Latina como una de las regiones más violentas del mundo. Se estima que hacia finales del siglo XX, la violencia (tanto como delincuencia o en guerrillas con orientación política) fue la primera causa de muerte en América Latina entre las personas de 15 y 44 años (Vanderschueren, 2004). En materia de medición de la victimización3 a nivel internacional, la situación de Chile es la siguiente. Según la International Crime Victims Survey, encuesta realizada por las Naciones Unidas a través del Interregional Crime and Justice Research Institute (UNICRI), de 72 países encuestados, Chile ocupa el lugar 28 (donde el numero 1 es el menos victimizado) a nivel de victimización general,

2 En países como Australia e Inglaterra la “solución” al problema de la criminalidad y el temor asociado a éste, se ha transformado en un gran atractivo para campañas políticas que pretenden captar votos a través de políticas populistas de mayor control y represión (Farral, 2005). En España, la atmósfera de temor al delito común y atentados terroristas, alimentada por los medios de comunicación, ha llevado a realizar importantes modificaciones jurídicas de carácter penal por parte de los últimos gobiernos (Rechea, Fernandez y Benitez, 2004). 3 En adelante, se entenderá victimización como el número de hogares o personas que declaran en una encuesta haber sido víctimas de algún delito.

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siendo el país menos victimizado de la región latinoamericana (Olavaria, 2006)4. A nivel de delitos violentos, como robo con violencia, Chile se presenta como el país con menor victimización de la región (Dammert, 2005). Sin embargo, en tipo de delitos contra la propiedad, como el robo de accesorios desde el vehículo, Chile se presenta dentro de los países más victimizados. Considerando que los delitos violentos son los más asociados a los altos niveles de temor, sorprende el dato que Chile pese a ser un país sin altos niveles de violencia, sea uno de los países con mayores niveles de temor en la región latinoamericana (Dammert y Lunecke, 2002). De esta forma, en nuestro país el hecho de existir bajos niveles de violencia no cambia que la delincuencia sea el problema que más preocupa a los chilenos, aspecto crucial para el análisis de políticas pública. Continuando con el análisis, en el plano de la victimización según encuestas especializadas en ello, la Encuesta Nacional Urbana de Victimización 2007 (ENUCS), realizada por el Instituto Nacional de Estadísticas y encargada por el Ministerio de Interior, señalan una tendencia a la baja en los hogares victimizados. Mientras la ENUSC del 2003 señala que el 43% de los hogares chilenos declaran que al menos uno de sus miembros fue víctima de algún delito, en la ENUSC 2005 esta cifra baja a un 38,3 % y se mantiene en la misma cifra en el 2006. Los resultados de la ENUSC 2007, señala que existiría un nuevo descenso de los hogares victimizados, puesto que en un 34,8% de los hogares hubo alguien victimizado. El compromiso a continuar bajando los hogares victimizados será un aspecto clave cuando analicemos la Estrategia Nacional de Seguridad Pública. El descenso de la victimización lo podemos observar a través del siguiente gráfico: 4 Se debe advertir que en las distintas encuestas internacionales de victimización que ha realizado las Naciones Unidas, Chile no ha sido elegido como parte de la muestra. Lo que ha realizado Olavaria (2006) y otros autores (Dammert, 2005) es homologar algunos delitos de esta encuesta internacional con encuestas de carácter nacional, pudiendo alcanzar un margen para comparar la victimización de Chile con otros países.

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Grafico 1:

Fuente: División de Seguridad Pública, Ministerio de Interior Otras instituciones especializadas en esta temática como Fundación Paz Ciudadana y Libertad y Desarrollo, si bien no reconocen un descenso en al victimización, los resultados de sus encuestas dan cuenta de una cierta estabilización en la victimización5. Es cierto que este panorama de estabilización no indica que el problema de la delincuencia no sea preocupante pues más de un tercio de los hogares han sido victimizados en el último año. Sin embargo, tampoco nos encontramos ante un fenómeno “desatado” que sea inviable de solucionar por medio de políticas públicas eficientes y de largo alcance. Por otro lado, la victimización no se distribuye en forma homogénea dentro de las comunas. La evidencia empírica señala que las comunas representativas de niveles socioeconómicos bajos serían las más victimizadas en relación a comunas con mayores ingresos6.

5 En primer lugar, en Fundación Paz Ciudadana, institución dedicada desde 1990 al análisis de la delincuencia se ha caracterizado por elaborar críticas al Gobierno en esta materia pero además ha colaborado técnicamente en programas ejecutados por el Gobierno. En esta institución se ha señalado que existe una estabilización en la victimización de los hogares entre Noviembre del 2004 a Junio del 2006. Posteriormente, pese a un aumento significativo en Noviembre del 2006 con un 41,7% de los hogares victimizados, esta cifra desciende en Junio del 2007 alcanzando un 38%, manteniendo la trayectoria de estabilización. El caso del Instituto “Libertad y Desarrollo”5 arrojó en su última encuesta trimestral, un aumento de los hogares victimizados de un 17% en Junio del 2007 a un 21% en Octubre del mismo año. Sin embargo, esta última cifra es similar a las mediciones de años anteriores, lo que se orienta nuevamente a una cierta “estabilización” de los delitos. 6 No sólo la victimización estaría desigualmente distribuida según la representatividad socioeconómica de la comuna, sino además la confianza y evaluación a las instituciones encargas de la seguridad, las medidas de protección frente a la delincuencia así como los niveles de participación ciudadana y el temor al delito, dependería en gran medida de este factor (Acevedo, 2008).

Durante los últimos 12 meses ¿ud o algún miembro de su hogar fue víctima de algún delito?

Total PaísPorcentaje de hogares victimizados 2003 - 2007

43,038,3 38,4 34,8

2003 2005 2006 2007

*

* Las diferencias son estadísticamente significativas entre los años 2005 y 2007.

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Pese a esta estabilización de la victimización, ello no se traduce en una baja en los niveles de temor a la delincuencia. Las distintas ENUSC, Libertad y Desarrollo y Paz Ciudadana, coinciden en señalar que el temor se incrementa cada año. Con estos niveles de temor no es extraño que la seguridad ciudadana, dentro de los derechos políticos y civiles, ha llegado a ser percibida por la población como uno de los derechos más importantes de las personas, posicionándose por sobre el derecho a la justicia y a la igualdad ante la ley (Ministerio del Interior, 1999). A ello se añade que, durante los últimos cuatro años, la delincuencia ha sido considerada como el problema que más debiera dedicar esfuerzo las autoridades según la opinión pública, posicionándose por sobre la salud y la pobreza como lo demuestra el siguiente gráfico (CEP, 2008):

Gráfico 2- Encuesta CEP Año 2008

La relevancia que le atribuye la ciudadanía al problema de la delincuencia genera las condiciones para que cualquier política o programa que busque disminuir la delincuencia presente una alta posibilidad de generar valor público. Es esta valoración explicitada por la ciudadanía la que obliga a que cualquier autoridad política que aspira al poder deba otorgar, dentro de su agenda programática, una solución a la delincuencia. Estos elementos explicarían en parte la politización del debate en materia de seguridad ciudadana desviándose de generar políticas públicas responsables acordes con compromisos a largo plazo. Según la visión que se posea sobre seguridad ciudadana y qué elementos se requieren para alcanzarla, determinará la naturaleza del diseño y ejecución de las políticas públicas en seguridad.

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Para interiorizarnos sobre este punto, es necesario primero dilucidar la diversidad de conceptos que definen seguridad, temática que abordaremos en seguida. 1.2- Seguridad e Inseguridad Ciudadana: Matices de una compleja

conceptualización. La inseguridad ciudadana se ha constituido en uno de los principales problemas sociales que tanto los gobiernos como la ciudadanía deben enfrentar. Aunque la relevancia de la delincuencia se ha ido manifestando a lo largo del siglo XX, sólo en la década de los noventa adquiere en Chile la importancia que hoy tiene. Desde una perspectiva histórica, se ha planteado que la inseguridad ciudadana es una característica definitoria e ineludible del proceso de crecimiento de las naciones (PNUD 1998). Es bajo esta óptica que se ha hipotetizado que algunas de las particularidades de la sociedad actual, facilitan el alto nivel de relevancia que la gente le otorga a la preocupación por la seguridad ciudadana, desplazando a otras prioridades que simbolizaron períodos anteriores. A partir de una amplia perspectiva, la seguridad se relaciona con el conjunto de sistemas de protección de la vida y los bienes de los ciudadanos ante los riesgos o amenazas provocadas por diferentes factores, tanto sociales como asociados al desarrollo urbano (Jaramillo, 2002). Así definida, la seguridad se vincula con los valores sociales de respeto a la vida, la integridad física y patrimonio de los otros, sus libertades económicas, políticas y sociales. Depende así de condiciones jurídicas, sociales y culturales necesarias para el adecuado funcionamiento de la comunidad y la sociedad en su conjunto.

En el marco de esta misma discusión, Torres y de la Puente (2001) nos

aportan una discusión en torno a la conceptualización de seguridad que nos ayuda a despejar confusiones habituales. En primer lugar, existe una seguridad externa que se vincula con la necesidad de defensa de la soberanía territorial de la nación ante posibles fuentes de amenazas provenientes desde el exterior y donde la Fuerzas Armadas tienen la responsabilidad de su resguardo. Por otro lado, existe una seguridad interna o pública que se relaciona con la necesidad de mantener el orden público y velar por el cumplimiento de las leyes. Esta función es de responsabilidad del Estado a través de las fuerzas policiales.

Por último, nos encontramos con la seguridad ciudadana donde existe una

notable falta de claridad en su definición y su uso. La mayor parte de las definiciones la vinculan con la seguridad pública y tiende a ser asociada con el tratamiento de la delincuencia y las causas de la actividad criminal. Para la obtención de la seguridad ciudadana se requiere de la responsabilidad tanto del Estado y de sus diversos organismos, como de la ciudadanía en

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general. Este concepto surge, históricamente, durante la década de los noventa en América Latina con la vuelta al régimen democrático y con el intento de desarticular la atmósfera de seguridad militar dando mayor cabida a las expresiones de la sociedad civil. En este sentido, la participación activa de la ciudadanía en la superación del problema de la seguridad a través de sus organizaciones comunitarias, resulta indispensable para incrementar los niveles de prevención y de satisfacción de la gente.

Esta distinción conceptual no es ajena a la naturaleza de políticas de

seguridad implementadas por los Gobiernos. El concepto que subyace a las dictaduras militares experimentadas en América Latina durante la década de los 70 y 80 del siglo pasado es la de Doctrina de Seguridad Nacional (Escobar, Muniz, Sanseveiro, 2004). Bajo esta Doctrina, las Fuerzas Armadas velaban por el orden público no sólo externo sino también interno donde el poder político de la sociedad civil estaba subordinado a esta doctrina. La noción de seguridad que se mantuvo durante esa época determinó la naturaleza de las políticas de seguridad implementadas, donde la violación a los derechos humanos obedecería a esta noción de seguridad nacional, donde más que delincuentes comunes existían “enemigos” a la nación. Con la vuelta a la democracia, la noción de seguridad se orientó al orden público interno a cargo de las policías, donde disminuyeron los actos delictivos con orientación política (guerrillas en Centro América, grupos subversivos en Chile) y aumentó la delincuencia común. El rol de la ciudadanía en “coproducir” seguridad mediante una activa participación comunitaria impulsó la predominancia del concepto de “seguridad ciudadana” en gran parte de América Latina (Dammert y Lunecke 2002).

En Chile, la mayoría de los actores involucrados en éstas temáticas, ONGs,

centros académicos especializados y el mismo gobierno comenzaron a difundir el concepto de seguridad ciudadana. Un área que tradicionalmente estuvo monopolizada por las Fuerzas Armadas y Policías, ahora estaba siendo abordada además por la sociedad civil. Es tal la relevancia de este concepto, que el departamento del Ministerio de Interior de Chile creado en 2001 para, diseñar, coordinar e implementar las políticas de seguridad, se denominó División de Seguridad Ciudadana. Por ahora, resulta un imperativo dilucidar qué entendemos por políticas públicas de seguridad y cuáles son las principales líneas de acción al interior de éstas políticas.

1.3- Políticas Públicas de Seguridad Ciudadana y Pública7: Antes de centrarnos específicamente en materia de seguridad, debemos explicitar qué entendemos por política pública. Para Lahera (2002; pág.16) las políticas públicas “son los cursos de acción y flujos de información

7 A lo largo de esta tesis denominaremos, en ocasiones, indistintamente seguridad ciudadana y seguridad pública, aunque como ya observamos existiría diferencias conceptuales y prácticas no menores. Cuando estudiemos las políticas implementadas durante los últimos dos años por el gobierno de Chile, se hablará de seguridad pública, pues ellos mismos han puesto énfasis en este concepto.

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relacionados con un objetivo público definido en forma democrática; los que son desarrollados por el sector público y, frecuentemente, con la participación de la comunidad y del sector privado”.. Como podemos observar, este concepto de Lahera va más allá de la tradicional visión de políticas públicas diseñadas, implementadas y evaluadas exclusivamente por el Estado. En la actualidad, las políticas públicas se caracterizan por la diversidad de agentes y recursos que intervienen en su cumplimiento. La ampliación de los actores involucrados en este proceso será un ámbito central cuando analicemos en forma específica las políticas de seguridad ciudadana implementadas en Chile. Ahora bien, la naturaleza de la seguridad ciudadana como problema público prioritario para la ciudadanía condiciona el activo rol de los partidos políticos, lo que nos obliga a diferenciar entre política y políticas públicas. Mientras la política es un concepto amplio relativo al poder en la sociedad, al “arte” de los consensos entre los diferentes grupos de poder, las políticas públicas, corresponden a soluciones específicas de cómo manejar los asuntos públicos. Mientras en las políticas públicas abundan la retórica y discursos sobre la concepción de un diseño de país sin un respaldo empírico claro sobre su viabilidad, en las políticas públicas se favorece la discusión de agendas y programas, con cierta claridad sobre su financiamiento, secuencias, objetivos e instrumentos (Lahera, 2006)8. Según este autor, los partidos políticos cuando realizan propuestas de políticas públicas, en general, carecen de fundamentación de las medidas, estimación de costos de financiamiento, evaluación de costos y beneficios sociales, especificaciones de apoyo y críticas probables. Es por ello que las políticas sin propuestas de políticas públicas corren el riesgo de concentrarse sólo en la distribución del poder de los agentes políticos y sociales. No obstante a todo lo anterior, las políticas públicas de seguridad, así como temas tan delicados políticamente como la economía, el carácter técnico de la “policy” no lo neutraliza en términos políticos. Toda decisión en políticas públicas contiene en su esencia una orientación política que obliga a tomar opciones donde los valores muchas veces se explicitan como eje directriz de esta decisión. La visión que se posee sobre un diseño “ideal” de sociedad se cristaliza muchas veces en las líneas programáticas de las políticas públicas. Es por ello que una política pública, en materia de seguridad ciudadana, a pesar de la más refinada justificación técnica, contiene una decisión política que permite diferenciar, por ejemplo, los partidos políticos que las sostienen9. Pero intentemos otorgar una definición de políticas públicas de seguridad ciudadana.

8 En este aspecto el mundo anglosajón presenta una clara evolución al diferenciar los términos politics (distribución de poder y consensos) y policy (política pública), lo que no sucede en nuestro lenguaje utilizando indistintamente la misma palabra política para ambos conceptos. 9 En el caso chileno, durante las campañas presidenciales del año 2005, la primera vez que se reunieron los candidatos a discutir sus programas fue por motivo de entregar soluciones a la problemática de la delincuencia. En efecto, Joaquín Lavin propuso la “cárcel isla” para los delincuentes más peligrosos y la “tercera es la vencida” aludiendo que al tercer delito cometido, el delincuente se queda 15 años en la

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Una política pública en materia de seguridad ciudadana, según Gómez (2007) representa un conjunto organizado y estructurado de acciones que buscan generar situaciones, bienes y servicios públicos para satisfacer las demandas de los ciudadanos, transformar condiciones de vida, modificar comportamientos, generar valores o actitudes que se correspondan con la ley, la moral y la cultura propia de una comunidad. Así, toda política pública en éste ámbito, debería, por principio, responder a los problemas de inseguridad ciudadana, violencia, delincuencia y crimen que afecta a una comunidad, entendiendo éstos como problemas públicos, que como tal demandan una intervención desde el espacio público

En Chile, el “Foro de Expertos en Seguridad Ciudadana”, argumentó que la criminalidad es un fenómeno heterogéneo, que responde a fenómenos sociales complejos y multicausales resultando difícil señalar con exactitud qué factores inciden de mayor forma al incremento de la criminalidad debido a la escasa evidencia empírica al respecto. Las hipótesis más plausibles sobre factores causales de la criminalidad indica que esta se encontraría asociada al desempleo, consumo de drogas, la excesiva desigualdad en la distribución del ingreso y la prevalencia de diversas manifestaciones de violencia (Ministerio de Interior 2004 b). Como se puede concluir, no basta sólo con una buena gestión del Ministerio de Justicia, del Sistema Penitenciario y Policías para abordar este problema. Ante un problema multicausal sólo una eficiente gestión multisectorial es la clave para elaborar estrategias responsables e integrales para enfrentar la delincuencia. Por este motivo, la coordinación interministerial e intraministerial de las acciones es indispensable para no duplicar esfuerzos, para utilizar adecuadamente los recursos, con una sostenibilidad de las acciones desarrolladas y con un desarrollo de evaluaciones de impacto (Ministerio de Interior 2004 b). Sin embargo, muchas veces las políticas de seguridad ciudadana no alcanzan la integralidad deseada, pues en la actualidad se presentan disputas y tensiones entre las políticas de prevención y de participación ciudadana y aquellas políticas de control y represión, temática que abordaremos enseguida.

cárcel sin derecho a libertad provisional. Sebastián Piñera, desde una visión de mayor eficiencia en la gestión pública, propuso entregarles más atribuciones a los inspectores municipales en materias administrativas y devolver las labores policiales a los carabineros que hoy cumplen esas tareas administrativas. Por su parte, Michelle Bachelet, la actual presidenta, realizó una propuesta más orientada a la prevención social del delito, como es por ejemplo, que a partir del jardín infantil se entreguen programas que fomenten el respeto, transmisión de valores, y solución de conflictos alternativos a la violencia. Tomas Hirsch apuntó más a las causas estructurales de la delincuencia, principalmente a la desigualdad económica del país, y enfatizaba la necesidad de cambiar el actual sistema neoliberal. (El Mercurio, 11 de Julio del 2005).

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1.4 - Estrategias de políticas de seguridad pública: entre un mayor control y

prevención: La compleja búsqueda de soluciones a un problema multicausal como es la delincuencia, se problematiza cuando predominan más los discursos políticos acalorados que propuestas serias de políticas públicas. Satisfacer ciegamente la demanda de los electores, podría amenazar la estabilidad de la democracia y de un Estado de Derecho, donde al menos en Chile la mayoría de las personas se inclinan por medidas más de control y represión que medidas preventivas a largo plazo (Allende 2004). Toda exigencia desmedida por una mayor seguridad pública conlleva inherentemente una pérdida paulatina de libertades individuales (Ignatieff, 2004). Ante ello se ha postulado que el orden analítico en que un tema de política pública de seguridad debe ser abordado no es necesariamente igual a la manera en que se produce la percepción de él por parte de la ciudadanía (Escobar, Muniz, Sanseveiro, 2004). Los reiterados casos en Centro América de linchamientos o toma de justicia por las propias manos de los ciudadanos, apuntan a esta línea de análisis. Ahora bien, para una comprensión más completa de las distintas políticas de seguridad pública, debemos definir qué entendemos por políticas de control y políticas de prevención. En primer lugar, las políticas de control, represión y sanción, son ejecutadas por actores pertenecientes al sistema judicial, sistema penitenciario y las policías. Algunas de estas medidas son el aumento de la dotación policial en las calles, la construcción de nuevas cárceles o el aumento de las penas carcelarias para desincentivar a los delincuentes a cometer delitos10. En el caso de Chile, Catalina Mertz de la Fundación Paz Ciudadana, ha señalado que la derecha política ha basado sus soluciones exclusivamente en la teoría racional del comportamiento delictivo que analiza beneficios (ganancias del delito) con costos (probabilidad que lo encuentren y lo sancionen). Siguiendo esta visión, medidas como mayores encarcelamientos y penas más largas serían las soluciones más viables. Chile, en el contexto latinoamericano, se presenta como el país con mayor número de personas presas en relación a la población total (Centro de Estudios Carcelarios del Kinas College de Londres, citado por Diario La Tercera, 26 de Abril 2008). Datos como el anterior, llevaron a que el Foro de Expertos en Seguridad Ciudadana, descartará como hipótesis de las causas de la delincuencia la “mano blanda” del sistema policial y judicial. En

10 Un ejemplo de políticas policiales de control se desarrolló en EEUU durante los 90 con el nombre de “tolerancia cero”. Se activó un mayor control sobre las faltas menores y sobre los desordenes sociales existentes en los barrios. La premisa subyacente es que cuando no se controlan esos eventos, es dable esperar que se cometan delitos más graves al futuro. Cuando proliferan los grafitis, la vagancia juvenil y el consumo de alcohol y drogas en las calles, es posible que los victimarios perciban que existe indiferencia gubernamental hacia este tipo de situaciones, por lo que acción policial a faltas menores sería implacable (Dammert y Lunecke, 2002).

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este marco, que surgen las políticas de prevención, como vía alternativa y complementaria a las medidas de control, aplicándose en diversos países. Se ha definido prevención como toda acción que reduce la delincuencia, la violencia y la inseguridad al atacar con éxito los factores causales que le dan origen y que han sido identificados científicamente (Olavaria 2007). El concepto de prevención es proactivo dado que busca anticiparse a los hechos. Se trata de evitar mediante intervenciones anticipatorias de política pública que los niveles de criminalidad en un determinada lugar lleguen a ser intolerables. Las políticas preventivas, por lo general, tienen una focalización espacial, poblacional y temática para lograr los impactos efectivos ya que las causas y problemáticas son específicas a una determinada población. Por otro lado, las estrategias preventivas inciden no sólo en la violencia y el delito, sino que adicionalmente pueden fortalecer la democracia, la solidaridad y las redes sociales. El posicionamiento de las estrategias preventivas ha instalado los siguientes fenómenos: un consenso creciente sobre la necesidad de enfrentar las condiciones sociales y económicas de la delincuencia; cambios en los actores responsables de la seguridad ya que no sólo incorpora a los policías, sino también a los gobiernos, comunidades y asociaciones de todo nivel; el reconocimiento del papel fundamental que desempeñan los líderes municipales y/o locales a través de la organización y movilización de coaliciones locales 11 ; consenso en cuanto a que intervenciones focalizadas por factores de riesgo, reducen la delincuencia, violencia y otros factores sociales (Olavaria 2007). Por otro lado, las estrategias preventivas pueden clasificarse de acuerdo a su ámbito de acción. La prevención social actúa sobre factores de riesgos personales, psicológicos y sociales, estos últimos son generalmente de carácter estructural como la pobreza y la marginalidad (ejemplo programa de inserción laboral a jóvenes de escasos recursos). La prevención situacional trabaja sobre factores de proximidad o ambientales en estrecha relación con las situaciones gatillantes de la violencia y actividad delictual. Esta estrategia trabaja en el ámbito urbano (recuperación de espacios públicos, mayor iluminación). Además opera anticipándose al razonamiento del agresor, estableciendo mayores dificultades para su accionar como, por ejemplo, la utilización de rejas y alarmas. Finalmente existe la prevención comunitaria, combina elementos de ambos ámbitos (social y situacional) y su característica más definitoria ha sido la participación local, especialmente definida como el barrio. Se incluyen las experiencias de las policías comunitarias, creación de comités de vigilancias así como el involucramiento en proyectos de corte alcance enfocado a la prevención social o situacional. La definición de los distintos ámbitos de acción de las estrategias de prevención será vital cuando analicemos más adelante los planes comunales de seguridad vigentes en Chile, donde la prevención social y situacional serán los ámbitos prioritarios de éstos planes. 11 Las cursivas son nuestras. Este aspecto seré el eje directriz de esta investigación.

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Una política pública de seguridad ciudadana responsable debería integrar los aspectos positivos de las estrategias de control y prevención. Alcanzar un equilibrio entre ambas estrategias implicaría combatir la delincuencia y violencia tanto en el corto plazo (políticas de control) pues se necesita detener la delincuencia que ocurre en el día a día, como en el largo plazo incidiendo en sus causas o disuadiendo su potencial ocurrencia (políticas de prevención) (Gómez, 2007). Sin embargo, la realidad de los países de América Latina dista mucho de este equilibrio ideal. Según Zuñiga (2007), en nuestro continente a pesar de un cierto consenso respecto a la relevancia de la prevención y de la participación comunitaria, se sigue invirtiendo más en justicia criminal que prevención. Esto se debería a que las iniciativas preventivas tienen efectos que sólo son observables en el largo plazo (5 a 10 años) y requieren de un mayor involucramiento del medio familiar y social, por lo que muchas veces la presión política por la inmediatez obliga a trasladar recursos hacia medidas más visibles como las de control (Tocornal, 2004). Así ambas medidas, prevención y control, corren por caminos distintos y tienden a competir por recursos. Las autoridades políticas, que estén en su cargo por no más de 5 años, al momento de realizar un accountability a la ciudadanía, necesiten evidenciar avances concretos en materia delictual, lo que generalmente se traduce en explicitar una baja en los niveles de victimización, no en su estabilización o potencial descenso en el futuro. Ante ello, las políticas de control tienden a ser priorizadas.

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CAPITULO II: BREVE ESBOZO DE LA DESCENTRALIZACIÓN: DEFINICIÓN CONCEPTUAL Y SU GRADO DE AVANCE EN CHILE: 2.1- Definiendo la descentralización: Durante las últimas décadas en América Latina se han verificado importantes impulsos descentralizadores que se han asociado a la democratización del Estado, la modernización de la gestión pública, el surgimiento de un nuevo período de regulación estatal en lo económico y el reempoderamiento de la sociedad civil. Todo lo anterior, en la opinión de diversos investigadores, ha significado pasos importantes en la reorganización y fortalecimiento del proceso de democratización (Leyton, 2006). Habitualmente en nuestra región la descentralización se presenta como un concepto de elevada ambigüedad cotidiana, ya que es frecuente el uso indistinto de descentralización o de desconcentración. Para Boisier (2004), debe quedar claro que aún cuando los procesos de desconcentración y descentralización se encuentran en un mismo continuo, el primero de ellos alude a una capacidad de decisión desde un nivel jerárquico dado a otro inferior dentro del mismo organismo, tratándose de una cuestión interna que no requiere sino de la voluntad del nivel jerárquico superior. Por otro lado, la descentralización implicaría la creación de un ente distinto con capacidad de decisión y que supone la concesión de personalidad jurídica propia, de recursos y normas propias de funcionamiento. Pero la creación de entes de esta naturaleza, se encuentran obstaculizados estructuralmente por un factor común en varios países: el centralismo. Si la cultura centralista representa la concentración del poder del Estado en los órganos centrales, la descentralización implicaría una redistribución de ese poder en más instancias de decisión. Es así que, desde una amplia perspectiva, la descentralización se le ha considerado como un proceso multidimensional de carácter administrativo, territorial y político (Boisier 2004; Finot 2001). Siguiendo con esta línea de análisis, para la SUBDERE (2002) una política que tenga como objeto descentralizar implicaría que la distribución del poder se refleje en las competencias y funciones que se atribuyan a las distintas instancias del Estado, y en las atribuciones legales y los recursos financieros con que cuente cada una para cumplir su rol. Ante ello, la SUBDERE (2002) ha definido que la distribución de poder da origen a diversas categorías de descentralización del Estado. En primer lugar, existiría una descentralización administrativa, dentro de la cuál se distingue de la descentralización funcional y territorial. Mientras la descentralización funcional, consiste en traspasar competencias desde la administración del Estado a nuevas personas jurídicas de derecho público, las cuales están dotadas de patrimonio propio, la descentralización territorial consiste en transferir competencias de una instancia superior a otra inferior en un ámbito territorial distinto (gobierno regional). En segundo lugar, la

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descentralización política representaría la facultad de los ciudadanos de participar en la elección de sus representantes subnacionales y esto ocurre cuando el Gobierno Central abandona la facultad de designar estas autoridades públicas subnacionales (ejemplo los Municipios). Esta descentralización sólo tiene sentido sobre la base de una descentralización territorial e implica algún grado de descentralización funcional. Finalmente existe la descentralización fiscal que hace referencia a la transferencia de competencias fiscales sobre determinados ingresos y gastos públicos desde un nivel de gobierno a otro de nivel menor, junto con la capacidad de decidir sobre el manejo de esos recursos. Según esta clasificación serían los municipios la institución más avanzada en descentralización, pues en ellos existe la descentralización política, administrativa y financiera. En síntesis, para la SUBDERE, su noción de descentralización se centra en un “proceso eminentemente político, tendiente a transferir la toma de decisiones desde el gobierno central a entidades políticas subnacionales (gobiernos regionales, municipios” (citado por Leyton , 2006). Una verdadera descentralización de los órganos territoriales incluye la real capacidad para tomar decisiones independientes en el marco de la ley, lo que también supone los recursos necesarios. Desde una perspectiva política, ello se alcanzaría plenamente cuando las autoridades a cargo de las administraciones descentralizadas han sido electas democráticamente y cuentan con competencias y atribuciones legales suficientes y apropiadas para tomar decisiones. De esta forma, la descentralización del Estado y de la gestión pública actuaría como una herramienta poderosa que abona al fortalecimiento de las capacidades locales, en cuanto fortalece las responsabilidades territoriales y produce sinergia entre los distintos actores que sustentan el desarrollo territorial (Serrano y Raczynski 2001). Es en este contexto, como analizaremos en el próximo capítulo, las políticas de seguridad ciudadana implementadas durante los últimos años responden a esta nueva forma de gestión pública. La descentralización, en el ámbito de la seguridad, juega un rol clave para alcanzar políticas más cercanas a la realidad específica de cada comunidad, donde los actores locales son el gran articulador de este proceso. Siguiendo esta lógica, la activa participación de los diversos actores locales es un elemento sustancial para el éxito en el desarrollo de procesos de descentralización. 2.2- Descentralización y la participación de actores locales: organizar la

oferta desde la demanda local: Para Boisier (2004), en algunos países de América Latina, uno de los factores que ha facilitado el proceso de descentralización ha sido la Reforma del Estado. Recuperada la democracia a comienzos de los 90` se ha tratado de no reimplementar el viejo estilo estatal, remplazándolo por uno nuevo, donde la sociedad civil se transformaría en el nuevo y multitudinario agente conductor de

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cambio. En esta perspectiva, es la sociedad civil y no un agente único, quien conduce este proceso. Para que ello sea posible es necesario potenciar su autonomía y la capacidad de decisión por parte del Estado. Es así que debería existir, según el autor, una creciente demanda autonómica desde la sociedad civil, ejerciendo un rol de contraparte frente a la cultura centralista. Por su parte, Serrano y Raczynski (2001) señalan que una de las bondades de la descentralización del Estado es que ella contribuye a un proceso de modernización y agilización de la gestión, al acercar la administración a las personas y permitir una conexión más directa con sus prioridades y preocupaciones. Desde una perspectiva política-ciudadana se considera que la descentralización del Estado, al acercar las instituciones a la gente, facilita su participación en la toma de decisiones y permite un mayor control de la ciudadanía sobre la acción pública. En teoría, la descentralización debería estimular la participación en la medida que los individuos consideran que las políticas locales poseen una repercusión más directa sobre sus vidas y que sus opiniones son consideradas a la hora de tomar decisiones (BID, 1997, citado por Serrano y Raczynski 2001). Siguiendo esta línea de análisis, Correa (2001) al investigar los factores que en Chile incidirían en la capacidad democrática del Estado, señala que tal capacidad dependería en parte de un modelo de gestión de políticas públicas descentralizado. Un modelo de esta naturaleza, permitiría al Estado un mayor y mejor grado de respuesta posible a las demandas y necesidades de la ciudadanía, no sólo en cuanto a la entrega de servicios, sino también y más importante aún, a la apertura y espacios de participación y de oportunidades de desarrollo para cada habitante del país. De esta forma, se sientan las bases de un modelo diferente de programación y gestión, bajo la idea directriz de “organizar la oferta pública desde la demanda regional/local” expresada o materializada a través de programas integrados de desarrollo. (Correa, 2001, pág. 6). Así, desde esta demanda estructurada se harían requerimientos a los Ministerios y Servicios Públicos del nivel central, en términos de programas e instrumentos de inversión y fomento. Estos tendrían que ser diseñados siguiendo los términos de referencias específicos de cada región, zonas de cada región o conjunto homogéneo de localidades, de acuerdo a las realidades diferentes de cada una y según los objetivos y requerimientos específicos de los programas diseñados por y en ellas. Concebir el desarrollo desde una perspectiva de territorio significa dejar de lado antiguas prácticas de gestión, que elaboraban políticas públicas desde la “oferta” y no “desde la demanda”, es decir, desde el gobierno y no desde la comunidad. En otras palabras, desde quienes requieren del apoyo y presencia del sector público para contar herramientas que le permitan resolver problemas o abrirse a las oportunidades. Asumir una perspectiva de esta naturaleza, permitiría fortalecer el proceso de descentralización.

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Por otro lado, el engranaje elemental para un modelo de gestión de políticas públicas descentralizado es la activa participación ciudadana . Para ello, es fundamental que la comunidad participe en el proceso de toma de decisiones en torno a los temas que afectan sus oportunidades y el mejoramiento de la calidad de vida, lo que requiere de un conocimiento y compenetración profunda de los problemas y visiones de los diferentes sectores que componen la sociedad civil local y regional. Siguiendo esta perspectiva, una programación descentralizada debiera contar con diagnósticos lo más acabados posible respecto a las características del problema, sus causas directas e indirectas, sus manifestaciones, sus efectos laterales. Tal diagnóstico debería ser el resultado de un proceso participativo sistemático de la comunidad local, donde se identifique el problema, delimite sus componentes, se propongan soluciones, se definan responsabilidad y se propongan vías de financiamiento. De esta forma, como bien ha señalado Duhart (2002, citado por Rupin, 2006) los enfoques tradicionales de formulación de políticas y toma de decisiones públicas parecen entrar en crisis en dominios cada vez más numerosos de la vida social, además deben enfrentar el aumento de la contestación ciudadana. Con todo esto, la autoridad del Estado se vería erosionada en su capacidad de interpretar el bien común, mientras que los sistemas de decisión se muestran debilitados y perplejos ante problemáticas nuevas, más complejas, transversales e inciertas, que escapan a los criterios de gobernabilidad y de soluciones clásicas. En consecuencia, los modos de acción pública estarían marcados por una ruptura progresiva de la exclusividad o monopolio que el Estado detentaba hasta ahora para determinar el interés general. La inclusión de una mayor participación ciudadana indicaría una evolución hacia nuevas formas de legitimación de las decisiones y de las políticas públicas, privilegiando la apertura y transparencia del proceso mismo de decidir y no sólo la eficiencia o aceptabilidad de las decisiones resultantes. Un proceso mayor de descentralización potenciaría esta apertura a la ciudadanía, lo cuál se cristaliza en algunas políticas de seguridad implementadas en los últimos años en Chile. Sin embargo, la capacidad del actual sistema político para potenciar modelos de gestión más descentralizada aún es tarea pendiente. Considerando lo anterior, resulta central analizar el caso chileno y realizar un breve balance del proceso de descentralización. 2.3- Balance del proceso de descentralización en Chile: Si bien la historia de Chile se ha caracterizado por su cultura centralizada, durante las últimas tres décadas se han generado reformas orientadas hacia la descentralización. Durante el Gobierno Militar (1973-1989) además de un proceso de regionalización y municipalización de algunos sectores del Estado, se crearon dos de los instrumentos financieros más importante para los niveles subnacionales: el FNDR (Fondo Nacional de Desarrollo Regional) el Fondo

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Común Municipal, fondo solidario que redistribuye los recursos entre los Municipios. Con el retorno a la Democracia se desarrollaron fenómenos de relevancia en materia de descentralización política. Se rompe el mecanismo del Gobierno Militar que reservaba al Presidente de la República la designación de los alcaldes, imponiéndose en 1992 la elección democrática para designarlos. Existieron otros importantes avances en el plano regional y comunal, en materia de descentralización12. Ahora bien, al momento de realizar un balance general del proceso de descentralización desde la vuelta a la democracia en 1990, los resultados no son positivos. En un estudio que encuestó a 54 líderes de opinión afines del gobierno, independientes y de oposición, de 38 ámbitos de acción del Estado en el período 1990-2005, el proceso de regionalización y descentralización obtiene la segunda peor calificación con un 2,4 (en una escala de 1 a 5, donde un 2.0 significa que “no hubo avance”, un 3.0 “avance modesto”). Ámbitos como gestión fiscal y uso de información en el aparato del Estado sacan una nota de 4.2 y 4.1 respectivamente (Waissbluth 2005). Por su parte, Leyton (2006), señala que si bien la descentralización ha estado presente en estos tres últimos gobiernos de la Concertación (Aylwin, Frei y Lagos) para ninguno fue una prioridad central fortalecer este proceso. Según Serrano y Raczynski (2001) no se puede afirmar que Chile es un país descentralizado, si entendemos por tal un país donde las regiones tengan autonomía, capacidad de gobierno, perspectivas de desarrollo endógenas y una cultura e identidad regional y local propia. Más bien, señalan las autoras, se observa que las regiones dependen del centro, que sus autoridades no gozan de legitimidad y vuelo propio, que los actores regionales son débiles y que el factor ciudadanía y participación es el eslabón más débil de proceso. Existirían varios nudos críticos que obstaculizan el proceso de descentralización en Chile (Serrano y Raczynski, 2001; Leyton, 2006; Waissbluth, Leyton, Inostroza, 2007). En primer lugar, desde la perspectiva del sistema político, uno de los obstáculos son las “voluntades políticas” de los gobiernos y los partidos políticos, lo que evidencia el “temor” que implica para ambos la redistribución del poder, pues verían en este proceso una amenazas a sus intereses. En segundo lugar, en materia de descentralización fiscal existen importantes problemas. El aumento de decisión regional ha implicado

12 Se instituye (1993) en forma autónoma la Asociación Chilena de Municipalidades; se reformó (1999) la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades que innovó en el área de gestión municipal. A nivel Regional, se dicta en 1992 una Ley Orgánica Constitucional con lo cual las Regiones pasaron a ser organizaciones con personalidad jurídica propia (Gobiernos Regionales); se crearon los Consejos Regionales por elección indirecta a través de los Concejales municipales; se agregaron nuevos fondos de inversión de decisión regional como la Inversión Regional de Asignación Regional ISAR (1996) y la Inversión Regional de Asignación Local IRAL (1996).

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desconcentración de presupuesto pero no su descentralización ya que estos recursos han aportado poco a la autonomía subnacional. El crecimiento del presupuesto desconcentrado pero no descentralizado, se debería a la creación de instrumentos que si bien se distribuyen regionalmente, ya vienen definidos sus fines desde el nivel central (provisionado)13. Si por descentralización entendemos dar a los ciudadanos mayor ingerencia o cercanía a las decisiones de inversión y gasto, el avance ha sido escaso. Como señalan Serrano y Raczynski (2001), en Chile la descentralización fiscal se ha entendido como un asunto que concierne exclusivamente al gasto, pero no a la forma de gastarlo ni menos la decisión de los ingresos requeridos para las regiones. Con estos datos de una lenta descentralización fiscal, podemos percibir que la propuesta de German Correa en 2001de “organizar la oferta pública desde la demanda local” esta lejos de concretarse. Sólo con una desconcentración del presupuesto no se avanzaría en realizar políticas públicas que integren la participación y opinión de sus verdaderos beneficiarios. Los tímidos avances en descentralización se continúan haciendo desde la oferta pública no desde las demandas locales. El nivel central del Estado continúa manteniendo el monopolio en la interpretación del bien común, del interés general de los ciudadanos. Pese a lo anterior, al no existir un modelo óptimo de descentralización que garantice la maximización del bienestar general de la población, no es posible establecer si siempre una mayor descentralización generará mayor bienestar. Si en el área de seguridad ciudadana, que es nuestro estudio de caso, se descentralizará, por ejemplo, hasta el punto que cada comuna tendría su propia policía, los resultados serían inciertos. Siguiendo esta línea de análisis, es en materia fiscal donde los cuestionamientos en torno a que una mayor descentralización equivale a un mayor bienestar se hacen evidentes. En esta área, los constantes problemas de gestión a nivel regional y municipal refuerzan la desconfianza que existe en el nivel central sobre las capacidades locales. Como consecuencia de ello, los Ministerios sectoriales y el Ministerio de Hacienda han resistido transferirles recursos y autonomías de decisión a las regiones y municipios, aduciendo “no sin razón” (Waissbluth, Leyton, Inostroza, 2007) a la escasa capacidad de gestión de éstos. Los Ministerios sectoriales han tendido a resistir la coordinación a nivel territorial para preservar la insularidad14 de sus programas favoritos. A su vez, la escasez de recursos impide desarrollar adecuadas capacidades de gestión. 13 Los datos indican que la inversión pública que es de decisión descentralizada, en 1990 era el 27,2% del total nacional, llega a un máximo de un 41,2% en el año 2000 y de allí desciende a 32,1%. Peor aún es la inversión comunal, dentro de esta inversión total, la más cercana a las decisiones ciudadanas, disminuye su proporción de 17,2% a 11,3%. Todas las cifras e indicadores económicos en materia de descentralización tienen cierta tendencia a la mejoría de 1990 a 2000 y retroceden de allí al 2005 (Waissbluth, Leyton, Inostroza, 2007). 14 La idea de insularidad en la gestión hace referencia a que cada unidad, división, departamento o ministerio se trabaja como en una isla separada, y en el peor de los casos, con antagonismo, mala comunicación y traslapo de funciones entre sí. Para más detalle ver Waissbluth 2008.

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A modo de síntesis, desde un análisis sistémico, Leyton (2006) señala los elementos que surgen como nudos críticos al proceso de descentralización. La relación que se mantienen entre éstos elementos y su retroalimentación, generarían una dinámica perversa que no permite progresar en este proceso. Ello se grafica en el siguiente cuadro.

Cuadro 1: Esquema Sistemático de Obstaculizadores del Proceso de Descentralización:

Fuente: Leyton (2006)

Lo preocupante es que no sólo existiría una escasa voluntad del Gobierno Central y los Partidos Políticos por una mayor descentralización, sino que además son varios los autores que señalan una escasa participación ciudadana para exigir este proceso (Serrano y Raczynski, 2001; Leyton, 2006; Waissbluth, Leyton, Inostroza, 2007; Rupin 2006). La sociedad civil, local y regional, presentaría debilidades para convertirse en un interlocutor válido y robusto frente al Estado Central. Las políticas de seguridad ciudadana en Chile, como un problema público cuya solución necesita de un enfoque eminentemente territorial (Blanco, 2005) y con una activa participación local (Tocornal, 2004), han intentado avanzar, con ciertas dificultades, en esta dirección. En el siguiente capítulo se profundizará en el análisis de los contenidos descentralizadores incorporados en las políticas de seguridad ciudadana en Chile.

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CAPITULO III: CONTENIDOS DESCENTRALIZADORES DE LAS POLÍTICAS DE SEGURIDAD CIUDADANA : 3.1- Las políticas nacionales de seguridad ciudadana: el caso de Chile: Después de la recuperación de la democracia en los años noventa, una parte importante de los países latinoamericanos comenzó a diseñar estrategias para enfrentar el incremento sostenido de la violencia y la criminalidad. Los primeros programas emergieron en respuesta a la demanda ciudadana y se caracterizaron por soluciones de corto plazo que privilegiaban las respuestas del sistema judicial penal. Sin embargo, a comienzos del siglo XXI, los gobiernos centrales, tanto en países unitarios como centrales, inician un proceso de integración de las políticas y programas de seguridad nacional y subnacional. Ello dentro de un marco de institucionalidad liderado por el Ministerio de Interior o alguna Secretaría de Seguridad Pública creada al alero de este Ministerio o del Ministerio de Justicia. En este contexto, se lanzan las primeras propuestas para la construcción de políticas nacionales, las que, bajo diversos enfoques, “intentan dar coherencia a las políticas y programas en curso, fijar metas y responsabilidades, y de esto modo, propender hacia un aumento de la eficacia y eficiencia de las intervenciones” (Manzano, 2006). En el caso de Sudamérica, son varios los países que han diseñado y que están ejecutando políticas nacionales de seguridad. Entre estos países, Manzano (2006) del Centro de Estudio de Seguridad Ciudadana (CESC) de la Universidad de Chile destaca a Chile, Perú, Argentina y Brasil. Si bien es cierto que en los cuatros países mencionados han sido los Ministerios de Interior o de Justicia los organismos rectores de las políticas, se realizaron una amplia convocatoria en la implementación y seguimiento del proyecto, incluyendo a diversos organismos del gobierno central, estatal o regional y municipal, a instituciones privadas y a la comunidad en general (Manzano, 2006). Pese a lo anterior, los diagnósticos realizados en estos países apuntan a una falencia común: las acciones emprendidas en el control y prevención del delito no han tenido el éxito esperado principalmente debido a que han carecido de la integralidad necesaria (Manzano, 2006). En algunas áreas, estas políticas no han logrado establecer claramente las responsabilidades asignadas a cada actor, además de duplicidad de funciones y falta de coordinación entre los niveles del Estado. Más allá de las falencias, debe reconocerse el gran avance que implica la sola elaboración de una Política o Plan Nacional, ya que en otros ámbitos de políticas públicas, en los cuatro países mencionados, no existiría una aproximación a ello (Manzano, 2006). Además, se ha dado un gran paso al diagnosticar el problema, diseñar mecanismos institucionales de coordinación central y local, y definir estrategias integrales para abordar un problema multicausal. El diseño de mecanismos de evaluación, especialmente de impactos, sigue siendo la gran tarea pendiente.

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Profundizando el análisis, en el caso de la Política Nacional de Seguridad aplicada en Chile, para la FLACSO- Chile (2007) el reconocimiento de la carencia de un espacio articulador de las diversas iniciativas del Gobierno en materia de seguridad y la falta de mecanismos de evaluación de ellas, propició las condiciones para pensar una política nacional de seguridad. A ello se sumó un cierto agotamiento de las soluciones a corto plazo implementadas por los Gobiernos durante la década de los noventa. Según la FLACSO, durante esos años las medidas adoptadas se restringían al ámbito de la seguridad pública especialmente al área de control: modernización de los instrumentos de funcionamiento de las policías (mayor tecnología); mayor dotación de policías; mejoramiento de la persecución criminal; construcción de infraestructura carcelaria; medidas legislativas que endurecen las penas aplicadas. En este ámbito, la reflexión en torno a otras áreas de las políticas de seguridad, como es la prevención social y situacional era aún muy incipiente. Sólo a partir del año 2000 comienzan a perfilarse con mayor fuerza las políticas de prevención. En opinión de algunos expertos entrevistados por FLACSO en su “Evaluación Intermedia de la Política Nacional de Seguridad Ciudadana” (FLACSO 2007, Pág. 30), fue durante el Gobierno de Lagos donde se realizó un giro comunicacional ante el fenómeno delictivo. Se observa el problema no como una serie de hechos puntuales o como si tratara de un efecto mediático creado por la oposición y transmitido por los medios de comunicación, sino que se aborda como un problema de mayor complejidad, tanto por su factores causales así como su solución. Una visión contraria ha tenido el Insitituto Libertad y Desarrollo (2005) de las medidas adoptadas por los Gobiernos de la Concertación, donde la principal debilidad ha estado en la baja intensión de aumentar el costo efectivo de delinquir. Es decir, desde la teoría racional del comportamiento delictivo, pese a las medidas de control adoptadas por la Concertación, el delincuente seguiría percibiendo que los beneficios de delinquir (ganancia del delito) es mayor que su costo (probabilidad que lo atrapen y duración del castigo)15. Continuando con la trayectoria de las políticas de seguridad aplicadas desde la vuelta a la democracia, es en el Gobierno de Lagos donde se presentan importantes medidas: Reforma Procesal Penal (año 2000); creación de la División de Seguridad Ciudadana (2000); Programa Comuna Segura (2000); Programa Barrio Seguro (2003); elaboración de la primera Encuesta Nacional de Victimización ENUSC (2003), entre otras medidas. Según la FLACSO, el asumir la responsabilidad de enfrentar la delincuencia de manera integral, es decir, no sólo en el ámbito del control sino además en la prevención, fue facilitado por el fuerte posicionamiento de la Subsecretaría de Interior en ocupar este rol. Sin embargo, es esa misma solución intersectorial al problema la que lleva al Ministerio de Interior a constatar las limitaciones de su cartera para enfrentar

15 Para una visión crítica de las políticas de seguridad adoptadas entre 1990 y 2005, ver Serie de Informe Político nº 91 de Libertad y Desarrollo “ Delincuencia 1990-2005: Evaluación crítica y propuestas”, Agosto 2005

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este desafío. Ante esta constatación, se convoca a las agencias ministeriales involucradas en las distintas áreas con competencia en el tema de la prevención para hacerlas partícipes de esta iniciativa buscando comprometerlas en la consecución de un plan coordinado desde Interior. Es en esta atmósfera, que durante el año 2003 el Gobierno convocó a un “Foro de Expertos en Seguridad Ciudadana”, donde asistieron los más destacados actores e instituciones, públicas y privadas, dedicados a este problemática16. Dentro de los principales tópicos de común acuerdo entre los asistentes de este foro fue la instalación del concepto de seguridad ciudadana. Frente al concepto de seguridad pública que hasta ese entonces se focalizaba principalmente en el control, la incorporación de la prevención, la rehabilitación y la participación ciudadana como ejes estratégicos, fortaleció el concepto de seguridad ciudadana. El principal producto de esta convocatoria fue la elaboración de la Política Nacional de Seguridad Ciudadana (PNSC). Ahora bien, el diseño de la PNSC estaba ya definido, sin embargo faltaba una de las etapas del ciclo de las políticas públicas con mayor déficit en nuestra región (Lahera, 2002; Cortazar 2006): su implementación. Con el objetivo de focalizar, coordinar y temporalizar las líneas de acción de esta Política, a partir de Noviembre del 2006, bajo la presidencia de Michelle Bachelet, se comenzó a ejecutar la “Estrategia Nacional de Seguridad Pública” (ENSP). Los principales ejes de acción de esta estrategia están centrados en: generar la institucionalidad adecuada para esta estrategia; disponibilidad de la Información para su ejecución; implementación de políticas para la Prevención de la delincuencia; políticas de Control y Sanción; políticas para una Rehabilitación adecuada para los infractores de la ley penal; y finalmente Asistencia a las víctimas de delitos violentos. Los principios que guían la ENSP son: Integralidad, Focalización, Territorialidad, Coordinación, Participación Ciudadana, Seguimiento y Evaluación. Uno de los avances más destacados de la ENSP, es que además de presentar en la página web de la División de Seguridad Pública dependiente del Ministerio de Interior una cuenta pública con los avances en las seis áreas antes señaladas (con los estados de las metas: cumplidas, en ejecución y atrasadas17), se han comprometido a alcanzar una meta en materia de cifras victimización. Una de las críticas más frecuente que se la ha realizado a los Gobiernos de la Concertación por parte de la Oposición, es la falta de transparencia en cifras concretas que demuestren la efectividad de las políticas de seguridad

16 Es interesante observar la pluralidad de actores que asistieron a este foro. Dentro de las instituciones que pertenecían los actores convocados, destacan: Universidad de Chile, Universidad Católica, Universidad Diego Portales, Universidad Alberto Hurtado, Fundación Paz Ciudadana, SUR Profesionales, Asesorías para el Desarrollo, entre otras. Además participaron parlamentarios, representantes de las policías y personeros del Gobierno. Sin embargo, se destaca la no asistencia de ningún representante del Instituto Libertad y Desarrollo, centro de pensamiento vinculado a la derecha política. 17 Ver http://www.seguridadpublica.gov.cl/.

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implementadas. Es decir, comprometerse mediante metas a disminuir la delincuencia en un tiempo determinado. Es así que el actual Gobierno se ha comprometido disminuir en 10 puntos porcentuales los hogares victimizados al llegar al año 2010 y en 9 puntos porcentuales el número de delitos por hogar. Ello se lograría a través de los logros que alcanzarían la implementación de la ENSP. Desde la perspectiva de creación de Valor Público de Mark Moore (1998), estas metas crearían valor, por un lado, porque como analizamos la delincuencia es el problema que más afecta la ciudadanía en Chile y por lo tanto valoraría su solución, mientras por otro, la gestión se realizaría en forma más transparente mediante un accountability de las metas pero con debilidades en la exposición de los recursos invertidos en ellos. Como ya señalamos anteriormente, no basta con la eficiencia de los órganos de control y sanción para disminuir a largo plazo la delincuencia. El logro de estas metas dependería de la adecuada coordinación y efectividad del conjunto de la oferta pública que se despliega en los diferentes ámbitos territoriales. Es por este motivo, que la ENSP se ha definido como un “instrumento de gestión intersectorial para abordar la multicausalidad de la delincuencia”. Son varios los Ministerios y Servicios comprometidos en la ENSP, a través de la fijación de metas y responsabilidades definidas. Entre los organismos comprometidos se encuentran los Ministerios de Interior, Justicia, Salud, Trabajo, Vivienda, Planificación, Defensa, Carabineros, Investigaciones, Gendarmería, Servicio Nacional de la Mujer, Servicio Nacional del Menor, Intendencias, Gobernaciones y Municipios. El abordaje multisectorial en “teoría” debiera generar la conciencia que cada servicio puede contribuir a generar mayor seguridad pública y ciudadana. Siguiendo esta lógica, un programa para evitar la deserción escolar que es propio de la cartera de Educación o un programa de rehabilitación de drogadictos que es propio del Ministerio de Salud, podrían generar directa o indirectamente un efecto en los niveles de delincuencia. Como bien señala Tocornal (2004), la seguridad ciudadana y pública como un estado a alcanzar, sería el efecto a largo plazo del esfuerzo de un conjunto heterogéneo de políticas públicas. Desde una perspectiva crítica, algunos expertos entrevistados por la evaluación realizada por la FLACSO (2007, Pág. 70), señala que la ENSP no es un estrategias en sí misma ya que sólo es una sistematización de programas y recursos ya existentes en el sistema público. En efecto, las metas en que cada servicio integrado por la ENSP se compromete ya estaba incorporado en los objetivos sectoriales propios existiendo pocos objetivos nuevos que nacen de la ENSP. Sin embargo, también existen casos donde la intención de transversalizar la seguridad pública en los distintos servicios y Ministerios es un hecho. Un ejemplo de esto es la penetración de la perspectiva de seguridad en los diseños urbanos o en la creación de las viviendas sociales. Ahora, más allá de este punto, la importancia que exista un mecanismo institucional que coordine y monitoree a los diversos actores del sistema público comprometidos en un

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problema multicausal como es la delincuencia, es un avance sustancial dentro de las historia de las políticas de seguridad implementadas en Chile. El desafío se encuentra en crear las condiciones para internalizar una cultura organizacional de carácter intersectorial donde los distintos servicios sientan la importancia de la seguridad. Como bien señala el informe de la FLACSO (2007), la seguridad es un derecho esencial del ciudadano. La incorporación del concepto de seguridad, como estándar de calidad de vida, dentro de los objetivos estratégicos de los servicios, lejos de alterar o distorsionar sus objetivos, los enriquece y le agrega valor. Sin embargo, como explica Waissbluth (2008), unos de los fenómenos que caracteriza el sector público es la “insularidad”. Se entiende a ésta como la tendencia de las grandes organizaciones a generar en su interior “islas autónomas” con agendas propias y cuya consecuencias se expresan en la falta de coordinación y de propósitos superiores comunes. Esta insularidad se amplificaría con los sucesivos cambios de autoridades públicas por razones de la coyuntura política. Ahora bien, la delincuencia como un fenómeno cuya manifestación es principalmente territorial, requiere que todo el esfuerzo de coordinación y monitoreo que realice la ENSP a nivel nacional tenga resultados a nivel local. Pero quienes más conocen las particularidades de su realidad local para enfrentar la delincuencia territorialmente, no es el nivel central de la oferta pública, sino que son las autoridades y actores locales que viven diariamente en ese territorio. En este sentido, la descentralización entendida como la capacidad de los actores locales de definir las políticas y programas públicos más pertinentes a su propia realidad (“definir la oferta desde la demanda”), es un elemento clave en el éxito de las políticas de seguridad que posean como criterio la territorialidad, como así se declara en los principios que inspiran de la ENSP. De esta forma, dentro de las seis áreas de la ENSP (Información; Prevención, Control Rehabilitación, Asistencia a las Víctimas e Institucionalidad) nosotros nos focalizaremos en ésta última. Es decir, en estudiar la institucionalidad adecuada para que alcanzar uno de los principios de la ENSP: “implementar desde el nivel central una estructura territorial” (Ministerio de Interior, 2006 c) A pesar de esta definición que contiene una cierta carga de centralismo, lo importante de esta estructura institucional es que existen Consejos Regionales y Comunales de Seguridad Pública, donde se discuten y aprueban proyectos y planes de seguridad acordes con la realidad regional y comunal. Se incorporan así criterios de descentralización, en especial, en el espacio para definir la oferta pública desde la demanda local/regional. Finalmente, como bien señala Nadler (1998) en su análisis de la arquitectura organizativa, uno los insumos que poseen las organizaciones, aspecto clave para diseñar y ejecutar estrategias, es la historia de ésta. Ante ello, para estudiar los actuales Planes Comunales de Seguridad y el rol de los Consejos de

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Seguridad, es trascendental analizar los principales puntos de la experiencia del Programa Comuna Segura, con fuerte énfasis en el proceso de aprendizaje de una política pública. En el siguiente apartado se analizarán las ventajas de las estrategias locales de seguridad, profundizando en el estudio del Plan Comuna Segura. 3.2- Las políticas de seguridad descentralizadas: el caso del Programa

Comuna Segura: En la búsqueda en nuestro país por encontrar las medidas apropiadas para enfrentar la delincuencia, observar la experiencia de otros países, como parte del proceso de elaboración de las políticas públicas, ha alcanzado una amplia legitimidad política y técnica tanto a nivel estatal como en las instituciones privadas que abordan la temática. Según Javiera Blanco (2005), ex Gerente de Proyectos de Paz Ciudadana y actual Subsecretaría de Carabineros, la respuesta a esta búsqueda de experiencias comparadas apuntaría al aterrizaje y adecuación de las políticas de seguridad a la realidad de cada territorio18. Lo anterior se basa en la constatación internacional de la existencia de particularidades en las problemáticas delictivas que son específica a los territorios. Esto requeriría del desarrollo de programas locales focalizados de prevención y control, cuya gestión permitiera ciertos grados de descentralización para la toma de decisiones. Según Lahosa (2000), la experiencia muestra un mayor éxito de aquellas estrategias que involucran mayores grados de descentralización de las políticas de seguridad y prevención. Los gobiernos locales tienen la ventaja, frente a otras instancias de decisión, en asumir el diseño e implementación de programas de prevención más pertinentes a las realidades locales. Las razones apuntan a que “existe una mayor proximidad con la comunidad y con ello una mejor compresión de los problemas locales, además de una mayor probabilidad de una coordinación intersectorial eficiente” (Luncke,pág, 3, 2005). La experiencia internacional responde a lógica de estrategias locales para prevenir y combatir la delincuencia. En Canadá por ejemplo, durante 1994 el parlamento reconoció la importancia de una estrategia local antidelictiva, estableciendo una política que coordinará las actividades gubernamentales con aquellas generadas en ámbitos menores y que facilitará la participación ciudadana. Estas iniciativas consiguieron disminuir los índices de la delincuencia (Blanco, 2005). Por su parte, en Inglaterra entre 1988 y 1995 se dio el principal paso para el tratamiento local del delito. Dentro de las veinte ciudades con mayor delincuencia, se estableció el programa “Safer Cities” a través del cuál cada ciudad debía desarrollar una estrategia local antidelictiva, 18 “la mejor manera dependerá de la realidad de cada localidad, es decir, de los problemas específicos que ahí existan, y de las capacidades humanas y monetarias que logren aunarse en torno al objetivo de disminuir los niveles delictivos y el temor” (Blanco, 2005, Pág. 5).

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la que debía contemplar esquemas y planes de trabajo propios. El éxito del programa, pues efectivamente se bajo las cifras de delincuencia en esas ciudades, se atribuiría a cuerpos administrativos especialmente constituidos en cada ciudad, los que dieron apoyo y operatividad al programa, además de contar con espacio autónomos de decisión. Adicionalmente, se contempló la entrega de fondos para proyectos comunitarios (Blanco, 2005). En ambos casos, la existencia de una estrategia local, que identifique problemas, fije prioridades entre ellos, establezca responsabilidades y distribuya recursos, constituyó un elemento esencial al momento de dar este tipo respuestas. En otras palabras, estrategias que contemplen las condiciones institucionales para otorgar ciertos grados de descentralización para el diseño e implementación de estas políticas. En efecto, para Blanco (2005) una gestión descentralizada implicaría contar con diagnósticos locales, objetivos específicos y claros, planes de acción con plazos explícitos, controles y evaluaciones periódicas de las acciones e instancias locales de decisión. Todo ello basado en sólidos estándares técnicos, en una activa participación ciudadana y en la existencia de un Municipio que cuente con estructuras organizacionales que permitan y favorezcan la coordinación e integración entre actores. En este sentido, los Municipios deberían poseer una importante capacidad de influencia en la toma de decisiones. Todo lo anterior, es lo que “debería” ser una política de seguridad descentralizada basada en una estrategia local para alcanzar resultados positivos. De hecho, aún algunos expertos claman por una mayor descentralización en el combate a la delincuencia (García, 2007). Pero veamos lo que realmente sucedió en Chile al implementar políticas de esta naturaleza mediante el caso del “Programa Comuna Segura Compromiso Cien”, que en adelante lo denominaremos como “Comuna Segura”. Este programa fue una iniciativa gubernamental de prevención de la delincuencia iniciada en el año 2000, respaldado técnica y financieramente por un convenio acordado entre la Subsecretaría de Interior y el Banco Interamericano del Desarrollo (Tocornal 2004). Su propósito fue generar y fortalecer las capacidades locales para la implementación de una estrategia de seguridad ciudadana. Esta iniciativa tiene por finalidad transferir a nivel de Municipio y la comunidad un modelo de gestión de seguridad comunal. Se considera que es precisamente en el Municipio donde recae la responsabilidad de constituir y ejecutar, con apoyo del gobierno central y las policías, una estrategia integral que responda a los requerimientos de seguridad de los habitantes de la comuna. La activa participación ciudadana se transformaría en el motor que permitiría el funcionamiento de este programa. El diseño original contemplaba el egreso de las comunas del programa en un plazo de 5 años, después de los cuales se asume la suficiente habilidad para sustentar por sí sola la estrategia y las actividades.

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La implementación de un programa de carácter preventivo y de participación ciudadana como es el “Comuna Segura” se fundamentaría principalmente por el éxito de experiencias internacionales que aplicaron programas de esta naturaleza (Fundación Paz Ciudadana- Ministerio de Interior, 2001). En efecto, pese al aporte de políticas destinada al control, se ha criticado a estas medidas porque sólo “administrarían el problema”, retendrían la delincuencia dentro de un crecimiento moderado o simplemente porque no solucionan la constante renovación de delincuentes. La experiencia de países que llevan décadas desarrollando programas de prevención, indicarían que ellos tienen efectos duraderos y una capacidad de irradiación más allá de los beneficiarios directo de estos programas (Fundación Paz Ciudadana- Ministerio de Interior, 2001). En este sentido, podríamos señalar que la implementación de un programa preventivo y de gestión descentralizada como fue el Comuna Segura, tuvo una importante legitimidad técnica en términos de sus futuros resultados principalmente por el sustento que le daba la experiencia internacional. Así los encargados inicialmente de implementar este programa fue el Ministerio de Interior con colaboración de la Fundación Paz Ciudadana, institución dedicada técnicamente a estas temáticas. Esto último pese a un entorno político, especialmente de la Coalición de Derecha, más propensa a medidas de mayor control19, aun cuando enfoques como éstos se validan técnicamente por Centros de Estudios como Libertad y Desarrollo. . Ahora bien, “Comuna Segura” fue considerado en su inicio como un programa original en el contexto latinoamericano en cuanto a la articulación de políticas públicas a nivel nacional y el trabajo local de los Municipios (Tocornal, 2004). A través de este proyecto se pretendía una verdadera “transformación cultural” en la forma de abordar los problemas de seguridad, dando relevancia a materias de prevención y la creación de respuestas locales estructuradas (Fundación Paz Ciudadana- Ministerio de Interior, 2001). Desde una perspectiva de la estructura organizacional del programa, la coordinación entre el Gobierno Central, a través de la División de Seguridad Ciudadana del Ministerio de Interior, y el Municipio consistiría en los siguientes compromisos20.

CUADRO 2: Convenio Marco entre la División de Seguridad Ciudadana (Ministerio de Interior) y Municipios

19 Considérese medidas como las del ex candidato de Derecha, Joaquín Lavin, quien en su campaña presidencial propuso la “cárcel isla” para los delincuentes más peligrosos y la “tercera es la vencida” para aquellos reincidentes que si cometieran un delito por tercera vez, independiente de la naturaleza de éste, permanecerían por 10 años en la cárcel. 20 Convenio Marco entre la División de Seguridad Ciudadana y el Municipio, citado por Tocornal (2004).

El Ministerio de Interior se compromete con el Municipio a: - Asistencia Técnica permanente a través de la instalación de un Secretario Técnico (ST)

asignando recursos para el pago de sus honorarios. Este profesional es contratado por el Ministerio de Interior pero debe tener la confianza del Alcalde.

- Estudio cualitativos y cuantitativo destinado a sustentar científicamente la intervención. - Entregar un Fondo Concursable de Proyectos para iniciativas comunitarias. Por su parte el Municipio se compromete a: - Apoyar la Constitución del Consejo Comunal de Seguridad Ciudadana. - Incorporar el Plan Comunal de Seguridad Ciudadana a la política local. - Instalar al Secretario Técnico en las dependencias del Municipio.

Tocornal (2004)

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Entre los principales actores involucrados directamente en el programa se encuentra, en primer lugar, desde el nivel central de Gobierno la Unidad de Coordinación Territorial. Ésta posee como función la coordinación del programa y supervisión de los diversos Secretarios Técnicos. A nivel municipal, un actor trascendental en todo el proceso de la elaboración del programa es el Secretario Técnico (ST). Este profesional posee dentro de sus principales funciones: convocar a la comunidad a participar en el concurso y a constituir los Consejos de Seguridad Ciudadana; asesoramiento técnico al Consejo para la selección de proyectos; fiscalización a las Organizaciones responsables de la ejecución de los proyectos. Un segundo actor a nivel local es la Mesa Técnica, entidad Entre los principales actores se encuentra el Secretario Técnico (ST). Este profesional posee dentro de sus principales funciones: convocar a la comunidad a participar en el concurso y a constituir los Consejos de Seguridad Ciudadana; asesoramiento técnico al Consejo para la selección de proyectos; fiscalización a las Organizaciones responsables de la ejecución de los proyectos. Un segundo actor a nivel local es la Mesa Técnica, entidad encargada de coordinar al interior del Municipio la ejecución del Plan Comunal de Seguridad, facilitando el trabajo intersectorial a nivel local. Esta mesa esta compuesta por: Directores de Obras Municipales, de Desarrollo Comunitario, de Corporación de Educación Municipal y el Secretario Comunal de Planificación. Ahora bien, siguiendo con la línea de análisis de este trabajo y con la definición de descentralización presentada en el capítulo II, el actor que representaba de mejor forma una política con criterios descentralizadores, dentro de este programa específico, es el Consejo Comunal de Seguridad Ciudadana. Esto se debería a que potencia una mayor capacidad de los actores locales para definir las políticas y programas más acorde con su realidad particular, así como permite un mayor acercamiento de la administración central a los problemas locales de las personas, en otras palabras, por ser la instancia en que la oferta de programas y políticas serían definidos desde la demanda local. Considerando todas estas potencialidades, los Consejos Comunales de Seguridad representarían un inédito avance en Chile esta materia. Desde su definición formal su rol consistía “en evaluar y seleccionar los proyectos de programas de seguridad ciudadana, asignando los recursos necesarios mediante el fondo concursable entregado por el Ministerio de Interior” (Fundación Paz Ciudadana- Ministerio de Interior, 2001, Pág.17). A esto se sumaba que la “garantía” de descentralización de este Consejo se fortalecía gracias a su composición, pues en ella se consideraban representantes tanto del gobierno local (Municipio) y provincial como de organizaciones sociales locales.

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CUADRO 3: INTEGRANTES DEL CONSEJO COMUNAL

1-Alcalde: es quien preside el Consejo (delega al Director de Desarrollo

Comunitario del Municipio ante su ausencia). 2-Gobernador Provincial.

3-Dos Concejales de la Comuna. 4-Prefecto de Carabineros e Investigaciones.

5-Fiscal del Ministerio Público. 6- Un representante de la Cámara de Comercio.

7-Un representante de Establecimientos Educacionales. 8-Un representante por cada organización social: Centro de Padres y Apoderados, Organizaciones Juveniles, Organizaciones de Mujeres, Juntas de Vecinos, Comité

Vecinales de Seguridad.

Fuente: Fundación Paz Ciudadana- Ministerio de Interior, 2001

Como se puede apreciar, tanto por la composición de estos Consejos en términos de su representatividad así como su capacidad para decidir sobre los proyectos que se desea implementar, reflejarían una política pública descentralizada, utilizando los mismos conceptos señalados por la SUBDERE (2002). Por un lado, existiría una descentralización política pues es el Alcalde (elegido democráticamente por la ciudadanía local) quien preside el Consejo. Mientras por otro lado, significaría una descentralización fiscal (en gasto) puesto que se transfieren recursos desde un nivel de gobierno central a otro de nivel subnacional, junto con la capacidad de decidir sobre el manejo de ellos. De hecho, se ha considerado el Comuna Segura “como un programa inédito en comparación a otros fondos concursables, pues es la instancia local, a través del Consejo, quien selecciona los proyectos ganadores y determina su financiamiento” (Fundación Paz Ciudadana- Ministerio de Interior, 2001, Pág.40)21. Finalmente es trascendental señalar que el Comuna Segura, con el importante rol de los Consejos para representar a la comunidad, es un programa descentralizado pero sólo en el ámbito preventivo. Es decir, sólo en esa dimensión es descentralizado, porque en áreas como el control, la policía chilena responde a una administración centralizada, situándonos lejos de un modelo de policía comunal o municipal22. Las sucesivas etapas del proceso de diseño e implementación del programa se sintetizan en el siguiente cuadro.

21 Sin embargo, un punto que debilitaría el argumento de descentralización fiscal es que los proyectos aprobados por el Consejo, deben ser visados por la Subsecretaría de Interior previo al traspaso de los recursos. 22 Si bien es cierto que en algunas comunas del país existen funcionarios municipales encargados de la seguridad, éstos no poseen las atribuciones que poseen los Carabineros, por ejemplo, en la facultad para investigar y detener a un delincuente.

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CUADRO 4: ETAPAS DEL PROGRAMA “COMUNA SEGURA”

Etapas Tareas 1) Selección de las Comunas Aplicación del Índice de Vulnerabilidad Social-Delictual que

selecciona las comunas con mayor delincuencia y vulnerabilidad social, condiciones para aplicar el programa.

2) Instalación del Programa a) Suscripción de Convenios. b) Capacitación de los ST. c) Asamblea de Capacitación Ciudadana. d) Constitución de los Consejos Comunales.

3)Elaboración del Diagnóstico

a) Recogida de Información: encuestas y diálogos ciudadanos. b) Análisis de Información. c) Elaboración del Diagnóstico.

4) Elaboración del Plan Comunal

a) Diseño del Plan. b) Sanción por parte del Consejo de Seguridad. c) Difusión del Plan a la Comunidad.

5) Implementación y actualización del Plan Comunal.

a) Ejecución de líneas del Plan Comunal a través de la implementación del Fondo Concursable. b)Actualización periódica del Plan Comunal

6) Evaluación del Programa y Plan Comunal

Evaluaciones sucesivas en términos de resultados y procesos.

Fuente: Tocornal (2004) Dentro de las etapas más importantes del Comuna Segura, destacan, en primer lugar, el diagnostico comunal. En esta instancia se realiza una caracterización de la realidad local de la seguridad, analizando la incidencia de los principales factores de riesgo que inciden en la amplificación de la delincuencia y el temor. Un elemento que fortifica el carácter descentralizador de este programa, se refiere a que es la ciudadanía a través de los “Diálogo Ciudadano” quien es consultada para realizar este diagnóstico. Su participación en diagnosticar los posibles focos delictivos, les permite adquirir un rol clave en el diseño de las propias políticas que se aplicarán en su comuna23. La información elaborada en el diagnostico, cuya base importante, al menos en el diseño de esta política como es la participación ciudadana permitiría establecer un Plan Local de Seguridad Ciudadana. Este plan establece las temáticas prioritarias de intervención de la comuna, determinando acciones concretas a realizar para el cumplimiento de los objetivos, especificando territorios en que éstas serán implementadas. Este Plan es elaborado por el Consejo Comunal de Seguridad y el Secretario Técnico. Finalmente, un último elemento trascendental para comprender el “Comuna Segura” y su posterior rediseño, se refiere a los Fondos Concursables. Estos fondos fueron creados para financiar proyectos de prevención en el ámbito de la seguridad ciudadana, diseñados y ejecutados por la propia comunidad y asesorados por el Secretario Técnico. Es el Consejo Comunal de Seguridad quien evalúa y selecciona estos proyectos. Entre los criterios para seleccionar los

23 En este sentido, cuando Correa (2001) nos señalaba en el capítulo II que un aspecto crucial en la gestión de políticas descentralizadas es que la ciudadanía posea un sentido de propiedad en el diseño del programa que finalmente se implemente, la experiencia del Comuna Segura avanzaría en esta dirección

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proyectos se encuentran: sectorización de la intervención según los problemas indicados por el diagnóstico comunal, número de personas beneficiadas por el proyecto, nivel de aporte de las organizaciones y nivel de asociatividad de las organizaciones postulante. La idea del programa era crear instancias de asociatividad entre las organizaciones, por ello existían distintas tipologías de organizaciones. Algunas eran el representante legal y administrativa del proyecto y además lo ejecutaban. Existían otras que participaban en el diseño y ejecución pero no en su administración, mientras otras sólo aportaban dinero, servicios o mano de obra al proyecto. Dentro de las organizaciones, principalmente fueron las Juntas de Vecinos las que se adjudicaron proyectos, seguidas por las Organizaciones Juveniles, Comités de Prevención, Centro de Padres e Iglesias. La modalidad de financiamiento consistía en un co-financiamiento entre el fondo (asignado por el Gobierno Central) y aportes del Municipio y las mismas organizaciones postulantes. Según datos de Fundación Paz Ciudadana- Ministerio de Interior (2001), en promedio, el 64% de los gastos de los proyectos eran financiados por el Fondo, mientras el 34% lo financiaban las mismas organizaciones y el Municipio24. Otro ámbito relevante del “Comuna Segura”, que a nuestro juicio será centro de análisis en su posterior rediseño, es la tipología de proyectos a financiar por el Fondo Concursable. Son dos las principales tipologías. En primer lugar, están los proyectos clasificados como de “promoción”. En ellos se contemplan proyectos destinados a actividades culturales, artísticas y recreativas, además de capacitación educacional. Un segundo tipo de proyectos son los de “infraestructura” destinados a la iluminación de las calles, la recuperación de espacios públicos y la construcción de recintos de encuentro social como sedes sociales y multicanchas. Son los proyectos de promoción los que adjudicaron una mayor cantidad de proyectos (46%), seguida por los de infraestructura (31%) (Fundación Paz Ciudadana- Ministerio de Interior, 2001). Estos son los principales aspectos del primer programa en Chile de prevención del delito implementado a nivel nacional25. Para Tocornal (2004) del CESC (Centro de Estudios de Seguridad Ciudadana de la Universidad de Chile), unos de los principales aciertos del programa fue la articulación entre gobierno central, municipios (incluso en aquellos donde el alcalde era de oposición política) y la comunidad. Su diseño generó participación de organizaciones sociales de base, ONGs locales y el gobierno, con un claro componente de descentralización administrativa. Además, se alcanzó un conocimiento más

24 El tipo de aporte de las organizaciones se expresa en la valorización realizada en actividades como mano de obra, uso de sedes sociales, materiales, etc. 25 En el plano de la prevención en drogas, el Consejo Nacional para el Control de Estupefacientes (CONACE), su programa PREVIENE, estrategia implementada a nivel comunal, también respondería a una lógica descentralizada: “ se desea la descentralización de la gestión pública, apuntando a la diversificación de los centros de decisión y de poder” (Sanzana, 2006, pág.20). Para un exhaustivo y crítico análisis de este programa ver (Sanzana, 2006)

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acabado de las realidades delictivas locales por parte de los mismos vecinos y las autoridades locales y centrales, pues en algunas comunas no se habían realizado diagnósticos locales. Por otro lado, la generación de valor público de este programa, nacido desde el Ministerio del Interior, se materializó en el logro de legitimidad en el territorio, lo que se expresó en la activa participación de organizaciones sociales26 y en el aumento del número de denuncias, reflejado en un análisis econométrico del programa. La mayor legitimidad es resultado de una mayor confianza de las personas en las autoridades, considerando el acto de denuncia como una condicionante para una posterior disminución de la delincuencia (Benavante, 2002). Según este autor, el programa tendría dentro de sus objetivos aumentar el número de denuncias, siendo en esta línea donde se alcanza el impacto esperado. Sin embargo, con el paso de los años de la implementación del programa, comenzaron las dudas y cuestionamientos importantes respecto a los objetivos e impactos del programa. Esto se puede resumir en las siguientes interrogantes: ¿Efectivamente se disminuyeron las cifras de la delincuencia? ¿Alguna vez el programa se propuso como objetivo incidir en una baja de la delincuencia?¿ De que forma incide la participación ciudadana en la disminución de delito? ¿Es posible esperar efectos a largo plazo en los programas de prevención? En primer lugar, como lo han señalado algunos estudios, existía una débil definición respecto a los objetivos que pretendía alcanzar el programa “Comuna Segura” (García 2007; Tocornal 2004). Esta falta de claridad generó confusión en las expectativas respecto a la disminución de la delincuencia por medio de la prevención y la participación ciudadana, siendo ésta la crítica más frecuente que se le realiza al programa. Según un estudio de Beyer y Vergara (2006) de la Facultad de Economía de la Universidad Católica, se sugirió explícitamente el rediseño del programa con el objetivo de transformarlo en una herramienta efectiva para elevar los costos o reducir los beneficios de delinquir. Para estos autores el principal problema del programa es que difícilmente apuntaba a las causas que están detrás de la iniciación de los jóvenes en el delito y tampoco contribuía a afectar el comportamiento de las personas que evalúan cometer actos delictivos. Por ello, señalan los autores, no disminuyó la delincuencia. En una dirección similar, García (2007) señala que el programa estaba totalmente desconectado de las metas de reducción del crimen, señalando que la gran cantidad de recursos gastados, no se justificarían si no logran alcanzar lo que la ciudadanía desea, que es bajar efectivamente la delincuencia. Como se puede apreciar, desde un análisis sistémico (Waissbluth, 2008), si analizamos parte del entorno al programa, tanto el mundo político de derecha

26 Posteriormente se criticará la cobertura y representatividad de esta participación de organizaciones sociales.

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como el mundo académico a través del Libertad y Desarrollo, además de trabajos de la Universidad Católica, las condiciones para que el programa continuará funcionando de la misma forma eran adversas. Ambas instituciones, basándose en la teoría racional del comportamiento delictivo, argumentaban que el programa no aumentó los costos de delinquir ni tampoco disminuyó sus beneficios. En este sentido, desde la perspectiva de valoración de la ciudadanía resulta peculiar considerar la opinión de los ciudadanos sobre las medidas más pertinentes para enfrentar la delincuencia y la orientación preventiva del “Comuna Segura”. Así, Allende (2004) en su estudio del año 2004 señalaba que los chilenos se inclinan más por medidas de mayor control para enfrentar la delincuencia como el aumento de penas y el control policial que por actividades preventivas de la ciudadanía. Esto se podría reflejar en el éxito que tuvo el discurso de campaña presidencial de Joaquín Lavín durante el año 1999, centrado principalmente en el combate a la delincuencia a través de una mayor “mano dura” faltándole un mínimo porcentaje para derrotar a Ricardo Lagos. Otro elemento que reafirma esta visión son los resultados de la Encuesta Nacional Urbana de Victimización 2005 (Ministerio Interior 2006) donde se obtiene que para los chilenos las principales causas de los niveles de delincuencia se deberían principalmente a sanciones débiles de la justicia, falta de vigilancia policial, además de la falta de trabajo. De esta forma, parte del entorno político y técnico así como algunos datos de la opinión pública, señalan la necesidad de mayor medidas de control para disminuir la delincuencia que medidas de prevención. En ese contexto ¿como fue que se invirtió tantos recursos en una medida preventiva contraria a parte de la opinión pública y la oposición política y técnica? La respuesta ya ha sido señalada. Las estrategias de prevención con participación ciudadana en otros países han resultado exitosas en el largo plazo. Además del respaldo de la experiencia internacional, el Gobierno de la época tuvo un amplio respaldo técnico de la institución más importante, de aquellos años, como fue Paz Ciudadana. También el mundo académico, por ejemplo, el Centro de Estudio de Seguridad Ciudadana de la Universidad de Chile, respaldan programa de prevención con participación ciudadana27, y junto a ellos, importantes ONGs que trabajan en los territorios de las comunas más vulnerables. En este sentido, desde una perspectiva de mercado laboral, la implementación del “Comuna Segura” significó una importante oportunidad de financiamiento para centros de estudios, universidades y ONGs que asesoraban técnicamente tanto a los municipios como a ciudadanos que accedían a los fondos concursables. Es decir, parte del entorno del programa era favorable para su implementación debido a los intereses en juego de ciertos grupos sociales. Por otro lado, como bien señala Moore (1998, Pág. 88) la creación de valor público se dirige a dos mercados diferentes. Por un lado, están los ciudadanos representados por la opinión pública expresadas en encuestas, pero además se encuentran los beneficiarios directos del programa. Estos últimos, al verse 27 Ver http://www.cesc.uchile.cl/prevencion.html.

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beneficiados por los productos del programa en sus propios barrios (canchas de fútbol, mejor iluminación pública, nuevas sedes vecinales etc.) legitiman la estrategia y entregan su amplia aprobación al programa. De hecho, en una Encuesta de Victimización y Opinión Pública (en Fundación Paz Ciudadana- Ministerio de Interior, 2001) realizada en las comunas donde aplicó el programa, la proporción de las personas a favor de medidas preventivas es mayor que en estudios como el de Allende (2004), demostrando la legitimidad que alcanzan estas iniciativas. En esta perspectiva, si un programa descentralizado en materia preventiva, como fue “Comuna Segura” financiaba proyectos argumentando que“nadie conoce sus problemas mejor que sus habitantes” parece natural que parte de los proyectos se dirigieran más a la satisfacción de las necesidades generales de los habitantes que a proyectos focalizados específicamente a la seguridad ciudadana. Efectivamente esto sucedió en parte de los proyectos, instalando una sombra de duda respecto a la fuente de legitimidad que alcanzó este programa en sus beneficiarios, ya que la validación podría estar dada por la resolución de sus necesidades y no porque las iniciativas fueran una respuesta efectiva al problema de la delincuencia. En el plano de programas de prevención de drogas, la experiencia de proyectos comunitarios aplicados en Chile también presentaría dificultades. Según Sanzana (2006), en los proyectos del programa PREVIENE de CONACE implementados por la propia comunidad, no existía claridad sobre sus efectos en el objetivo del programa que era disminuir el consumo de drogas. Más bien el programa respondería a la lógica de promoción de asociación comunitaria en torno a un problema que a su prevención específica. Las dificultades de los proyectos de prevención (ya sea de seguridad o de drogas) implementados por la comunidad, deja un espacio para un análisis crítico sobre la forma en que las políticas públicas de prevención conciben la participación ciudadana como un componente para conseguir sus objetivos. Son estas dificultades las que generan las condiciones para posteriores rediseños de los programas, lo que a su vez, podría implicar un cambio en la forma de concebir la participación ciudadana dentro de las políticas públicas. Volviendo con el Comuna Segura, al analizar sistémicamente (Waissbluth 2008) los componentes internos del programa se presentan las siguientes relaciones entre ellos. Para diversos estudios (Tocornal 2004; García 2007; Beyer y Vergara 2006) las debilidades de este programa es que se subsumió en el Fondo Concursable. La comunidad equiparó el programa con la posibilidad de recibir financiamiento para financiar proyectos que se desviaban de los objetivos de seguridad. En este contexto, al ser la misma comunidad, a través de sus representantes en el Consejo de Seguridad, quienes evalúan los proyectos, se generó un cierto “clientelismo” expresado en la tendencia de “hacerse favores” entre los miembros de la comunidad. Como una tendencia opuesta al objetivo de incrementar la asociatividad, el Fondo generó competencia entre las mismas

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organizaciones, lo que condujo a que muchas veces se repitieran las organizaciones ganadoras y a que algunos actores monopolizaran el fondo por su mayor peso dentro del Consejo. Según Tocornal (2004) el hecho que sean las Juntas de Vecinos la organización que se adjudicaba más proyectos se debería a que poseen vínculos clientelistas con el Alcalde, además de ser poco representativa de la comunidad. Además, se señala el peligro que generaba para el programa la influencia del Alcalde sobre el Secretario Técnico (ST), en tanto la dependencia administrativa era municipal, mientras que la dependencia técnica era del nivel central. La doble dependencia del ST se presentó como un gran problema. Al ser pagado por el Ministerio de Interior pero trabajar en las dependencias del Municipio, debía responder a dos fuentes de poder. Por lo mismo, en algunas comunas el programa fue visto como una intromisión del Gobierno Central por la instalación del ST en el gobierno local. En este ámbito, en otro estudio Lunecke (2005) señala que un desafío importante para mejorar la gestión del programa es la internalización de los objetivos del programa en la gestión municipal. En algunos municipios existió falta de voluntad para gestionar de mejor forma la articulación del programa con las iniciativas locales, mientras que otros no existieron los recursos materiales y humanos suficientes para realizarla. Esto principalmente porque los Municipios en que se aplica este programa presentan un alto índice de vulnerabilidad socioeconómica, lo que se correlaciona fuertemente con la escasez de recursos, lo que en conjunto, dificulta muchas veces una buena gestión municipal. Finalmente, un último ámbito del programa que presentó dificultades fueron los heterogéneos niveles de participación de los integrantes del Consejo Comunal de Seguridad Ciudadana y la irregularidad su funcionamiento. Entre las principales causas están la disparidad en términos de conocimiento técnico y los diversos grados de interés en participar, pues mientras para algunos es parte de sus obligaciones, para otros es un espacio para representar los intereses de sus barrios o sus propios intereses (Tocornal, 2004). 3.3- Rediseño del Programa Comuna Segura: El rol de los Municipios y los actuales Planes Regionales y Comunales de Seguridad en el contexto de la Estrategia Nacional de Seguridad Pública: La experiencia que deja el Programa de “Comuna Segura” como proceso de aprendizaje de política pública se manifiesta en diversos ámbitos. En primer lugar, si un programa no posee sus objetivos claramente definidos, el entorno político y técnico de oposición no tardará en interpretar estos objetivos de acuerdo a su propia visión de lo que debería ser el programa, especialmente cuando es un problema políticamente sensible. Así sucedió con las críticas de la derecha política y trabajos de Libertad y Desarrollo y la Universidad Católica, que entendieron y definieron al programa como un medio para disminuir las cifras de delincuencia, y desde esta perspectiva evaluaron y criticaron sus resultados. Esto podría haberse revertido si desde el primer momento los

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directivos del programa hubieran explicitado que el “Comuna Segura” no buscaba bajar los índices de la delincuencia en el corto plazo. Posiblemente, la cantidad de críticas hubiera sido menor. Evaluar un programa preventivo sólo a partir de su impacto inmediato en la disminución de los delitos resulta peligroso si se desean mantener vigentes este tipo de políticas. Sin embargo, frente a la necesidad de articular alianzas para la intervención en áreas o problemas donde existe falta de consenso, la presentación de objetivos amplios y atractivos puede ser una estrategia que permita la confluencia de diversos actores y la reducción de conflictos. De esta forma, en la línea de los programas de prevención, si el Comuna Segura buscaba una activa participación ciudadana para diseñar e implementar proyectos de prevención, el objetivo se alcanzó considerando la importante cantidad de organizaciones participantes y proyectos presentados28, además de una importante satisfacción de los beneficiarios directos29. De hecho, esta evidencia contradice los planteamientos de una serie de autores que asocian el débil proceso de descentralización chileno a la poca participación ciudadana. (Serrano y Raczynski, 2001; Leyton, 2006; Waissbluth, Leyton, Inostroza, 2007; Rupin 2006). Además existió una importante apuesta y apoyo político del Gobierno Central a las capacidades locales para gestionar este programa, dimensión que también para varios autores explicaría el escaso avance de la descentralización en Chile (ver cuadro 1 del Capítulo II). En otras palabras, parte de las barreras que dificultaron el proceso de descentralización chileno fueron superadas por este programa. El problema se genera cuando los proyectos a financiar se desvían del horizonte para el cual fueron destinados, en este caso, la seguridad ciudadana. Por otro lado, si el programa buscaba fortalecer las capacidades locales para la implementación de un plan de seguridad ciudadana con un rol activo del Municipio, la evaluaciones realizadas indican una falta de compromiso de varios municipios con el programa (Tocornal, 2004). La heterogeneidad de estudios sobre seguridad ciudadana retroalimentan la confusión. Por un lado, el Instituto Libertad y Desarrollo (2008) señala que pese al aumento del presupuesto en seguridad y orden público por parte del Gobierno en los últimos diez años, el nivel de denuncias se ha incrementado. Pero ¿es correcto juzgar el fracaso de las políticas de seguridad a través del incremento denuncias? No necesariamente, puesto que el aumento de las denuncias señala un incremento de la demanda ciudadana al sistema judicial lo que puede estar asociado a una mayor confianza de las personas en las

28 En el año 2001, cuando el programa sólo se implementaba en 12 comunas del país la cantidad de organizaciones sociales beneficiadas fue de 1783, con un promedio de 149 por comuna. Para el mismo año la cantidad de proyectos presentados fue de 880 en estas 12 comunas (Fundación Paz Ciudadana- Ministerio de Interior, 2001). Hacía el año 2006, la cantidad de proyectos financiados desde el comienzo del programa ascendió a 4000 (Libertad y Desarrollo 2006). 29 Según la Consultora Acción Vecinal y Ciudadana (Citada por DIPRES 2003) existiría una alta satisfacción de los usuarios del programa especialmente con la modalidad del fondo concursable.

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instituciones públicas para resolver sus problemas. De hecho, en un estudio comparativo de varios países (Naranjo, 2005) al analizarse las cifras de delincuencia a través de denuncias, son los países desarrollados los que presentan mayores cifras de delincuencia (medida como denuncia por cada 100.000 habitantes) pues tendrían una mayor confianza en las instituciones. Ante argumentos como estos, Benavente y otros (2002) del Departamento de Economía de la Universidad de Chile, señalaban que el “Comuna Segura” había conseguido su objetivo puesto que la generación de redes sociales provocó un aumento de la denuncias. A ello se añade que la metodología más adecuada para medir la delincuencia, las encuestas de victimización, las cifras para Chile señalan una tendencia a la baja de los hogares victimizados: de 43% en el 2003 a 34% en el 2007 (Ministerio Interior, 2008). Descubrir qué o cuáles políticas públicas explica esta importante baja de la victimización, es quizás uno de los mayores desafíos actuales para las autoridades y especialistas. Como bien señala Hugo Fruhling, Director del Centro de Estudio de Seguridad Ciudadana de la Universidad de Chile, tener certeza sobre los programas que incidieron en esta baja, permitiría realizar un mejor análisis sobre la priorización de las inversiones públicas destinadas a esta área30. En general, una de las falencias de las políticas de seguridad es la falta de evaluación de ellas. Según el International Centre for the Prevention Crimen (ICPC, 2008), la falta de evaluación de las políticas de prevención es un rasgo estructural en este tipo de políticas, lo que incluye incluso a los países desarrollados. Esta falta de evaluación implica muchas veces la falta de justificación de los recursos invertidos, ya sea en la expresión de los dineros invertidos o en la expresión del costo de oportunidad. Ambas falencias, propias de políticas de esta naturaleza, también tienen expresión en nuestro país. En el plano de los recursos invertidos, tanto en prevención como en control y sanción, en Libertad y Desarrollo (2008) señalan que el gasto público en seguridad y orden, desde 1996 a 2006 se ha duplicado (121%). El siguiente cuadro indica el gasto en comparación a las cifras de denuncias.

30 Columna de Opinión, Diario La Tercera 29 Abril 2008.

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CUADRO 5: Gasto Público en Seguridad y Orden- Denuncias

Fuente: Libertad y Desarrollo (2008) en base a datos de la DIPRES y Ministerio del Interior.

Los cerca de un billón de pesos ($MM 973.975) de gasto público en seguridad y orden público31, justifican cualquier exigencia sobre los resultados obtenidos en esta área32. Incluso el gasto público en seguridad supera a otras áreas como la educación, PYMES o innovación (Instituto Libertad, 200833). Sin embargo, debemos recordar que además del aumento del gasto en seguridad también aumentan exponencialmente las denuncias lo que implica un aumento de la demanda ciudadana a las instituciones pública encargadas del orden. Ahora bien, centrándonos en el caso de los programas de prevención, a pesar que la experiencia internacional indica una debilidad en sistema de evaluación para ello, la cantidad de recursos invertidos en el Comuna Segura indican la necesidad de una evaluación sistemática. En el año 2006, se distribuyeron un poco más de 5.000 millones de pesos para 82 comunas beneficiadas por el Comuna Segura (Asociación Chilena de Municipalidades ACHM, 2007). Es en este contexto que la DIPRES (2003) interviene en el debate cuando en el 2003 sugirió las siguientes modificaciones: mejor focalización de los factores de riesgos que se desea abordar, reforzar la gerencia del programa definiendo una planificación estratégica, realizar evaluaciones periódicas, sistematizar los impactos de los proyectos concursables, entre otras medidas. Estos factores serán claves al momento de analizar el rediseño del programa. Este es el entorno político, técnico, ciudadano y financiero que rodea al primer programa descentralizado de prevención en seguridad ciudadana aplicado en Chile. Después del conjunto de elementos débiles del programa que hemos 31 Donde se contempla gastos en el funcionamiento del área de prevención y disuasión, aplicación de sanciones, e identificación e investigación de delitos, destacándose instituciones como Carabineros, Gendarmería, Tribunales, gastos en la Reforma Procesal Penal etc. Para una mayor profundización del tema ver Instituto Libertad y Desarrollo “El Costo de la Delincuencia” en Temas Públicos nº 874, 20 de Junio 2008. 32 Según estudios el costo de la delincuencia en Chile, considerando el gasto público así como el gasto privado se ha estimado en un 2,06% del PIB para los delitos de mayor connotación social (Olavarria, 2006). 33 Para mayor detalles ver Seguridad Pública en Chile, Instituto Libertad: Ideas para Chile, Abril 2008.

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analizado con rigurosidad, el natural proceso de una política pública responsable conduciría a su rediseño lo que analizaremos a continuación. Si el “Comuna Segura” en su diseño original (año 2000) asignaba recursos a la comunidad, por medio del Municipio, para diseñar y ejecutar sus propios proyectos a través de los Fondos Concursables, este panorama cambió paulatinamente. Así a partir del año 2005 se incorporó una nueva modalidad de financiamiento el Fondo de Apoyo a la Gestión Municipal, en adelante FAGM. Del total de recursos que transfería el Ministerio de Interior a los Municipios un tercio de ellos de destinaría al FAGM y los dos tercios restante se mantendrían para el Fondo Concursable. Este nuevo fondo permitiría reservar recursos para financiar proyectos de alto impacto, con mayor protagonismo de los Municipios y en temas críticos de la prevención de delito considerados en la PNSC34: violencia intrafamiliar, violencia escolar y vecinal, niños y jóvenes en riesgos de conductas delictivas. Según un documento elaborado por la División de Seguridad Pública (DSP) (Ministerio de Interior, 2008-b), esta nueva línea de financiamiento, permitió complementar la oferta pública en las comunas, cubrir una oferta inexistente, reforzar el rol de los Municipios en la gestación y ejecución de proyectos de prevención social. Así mismo permitió potenciar los planes de seguridad ciudadana en la medida que proveyó los recursos para intervenir de manera efectiva en los temas prioritarios de las comunas “En base a los buenos resultados obtenidos, se decidió que el aporte financiero a través del FAGM aumentará en el 2006 a un 90% del total trasferido a las comunas, incorporándose además la prevención situacional como línea de financiamiento” (Ministerio de Interior, 2008-b, Pág. 4). Con la implementación de la Estrategia Nacional de Seguridad Pública (ENSP) a fines del 2006, el Fondo Concursable, ya reducido a un 10%, termina por suprimirse completamente, es decir, todo el financiamiento traspasado al Municipio será a través del FAGM destinado sólo a proyectos de alto impacto35. “La ENSP determinó desafíos que excedían las posibilidades que los proyectos vecinales las implementaran” (Ministerio de Interior, 2008-b, Pág. 4). Con esta trascendental decisión, podemos interpretar que el Programa Comuna Segura experimenta una metamorfosis, pues suprime este fondo que era parte de su naturaleza. Según el documento citado, el Fondo Concursable cumplió una etapa: logró cambiar el eje del concepto de seguridad en la medida que sumó a la comunidad en la acción preventiva, en una co-producción de seguridad junto con el Estado. El documento continúa: “Con la ENSP se abre la etapa de institucionalización de la Políticas Pública en Seguridad. Parte central de ella, 34 Política Nacional de Seguridad Ciudadana, que como se recordará, se elaboró en el año 2004. 35 No es muy explicito el concepto de “alto impacto”. No esta claro si debemos entender proyectos que bajen las cifras delincuencia, que potencien la gestión del Municipio en materia de seguridad o que fortalezcan los lazos comunitarios. Cuando los objetivos y/o conceptos no son explícitos, se deja espacio para que el entorno político y técnico de oposición tenga la libertad de imponer su propia visión sobre los objetivos que debieran tener los programas. Dejar este espacio a la oposición puede resultar peligroso si se desea mantener la vigencia de los proyectos de prevención, que según la experiencia internacional, son necesarios si se desea alcanzar países más seguros en el largo plazo.

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la constituye la articulación de los ámbitos nacional, regional y comunal36, cada uno con sus respectivos instrumentos de planificación, como parte de un todo relacionado” (Pág. 5). A pesar de las continuas críticas del entorno político y técnico al programa, tanto el Ministerio del Interior y otros autores (Tocornal, 2005; Lunceke , 2005), señalan que la experiencia del “Comuna Segura” permitió acumular una serie de aprendizajes para el trabajo realizado entre el Gobierno y los Municipios. En primer lugar, la experiencia del programa demostró que es posible incorporar activamente a las autoridades municipales en la gestión de seguridad, contribuyendo a la descentralización y proporcionando un soporte sólido en la gestión de seguridad a nivel local. Por otro lado, el documento del Ministerio señala que el programa, según la perspectiva de alcaldes y otros actores municipales, permitió que la transferencia de recursos del Ministerio a los Municipios ampliara la cobertura de algunos programas locales o crear otros antes inexistentes. Además se han validado las estructuras territoriales especiales para la gestión local en seguridad: los Consejos de Seguridad, la Mesa de Coordinación Municipal y las Secretarías Técnicas Comunales. Finalmente, el documento valora la participación ciudadana expresada en su participación en los Diálogos Ciudadanos, donde los habitantes contribuían a la elaboración de diagnósticos locales de seguridad y en la participación de los Consejos de Seguridad. Pese a esta última valoración, lo cierto es que con la supresión de los Fondos Concursables, se modifica la forma de participación de la comunidad. El rediseño del Programa Comuna Segura se fundamenta principalmente en el traspaso de responsabilidad, que antes estaba en manos de las organizaciones sociales en el diseño y ejecución de los proyectos, al Municipio. En otras palabras, la coproducción de seguridad antes centrada en la ciudadanía (lo que genera el nacimiento del concepto seguridad ciudadana) se traslada a una institución pública (seguridad pública). En este contexto, es posible interpretar que no es casualidad que durante este mismo rediseño exista un cambio de concepto de seguridad realizado por el Ministerio para llamar a sus programas y servicios: la División de Seguridad Ciudadana se pasa a llamar División de Seguridad Pública, la Política Nacional de Seguridad Ciudadana se operacionaliza en la Estrategia Nacional de Seguridad Pública (ENSP), los antiguos Consejos Comunales de Seguridad Ciudadana ahora son los Consejos Comunales de Seguridad Pública, lo mismo ocurre con los planes comunales y regionales. El término “seguridad ciudadana” que predominó desde la llegada de la democracia donde se destacaba la participación de la ciudadanía en la coproducción de la seguridad, hoy ha dejado de ser utilizado. ¿Existirá alguna causa de este cambio de “marca”, de este “cambio de imagen”? Es posible que esta transformación se encuentre estrechamente vinculada con la supresión de los fondos concursables y el protagónico rol que poseían las 36 Las negritas son nuestras.

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organizaciones y los ya comentados proyectos financiados que se alejaban del horizonte de la seguridad. Tal vez el concepto de seguridad pública posee mayor carga emocional al brindar un mayor sentimiento de protección a las personas, que el concepto de seguridad ciudadana asociado en ocasiones a las juntas de vecinos ampliando su sede o remodelando su cancha de fútbol. Es decir, el concepto de seguridad pública se asocia a instituciones públicas (Policías, Gobierno Central o Municipio) que podrían generar mayor confianza en la ciudadanía al momento de entregar soluciones al problema de la delincuencia. ¿Será el concepto de seguridad pública un cambio en la forma de abordar el problema que más que coproducir seguridad con los ciudadanos, efectivamente consiga menores cifras de delincuencia con otros instrumentos públicos? ¿Surgirán nuevas formas de participación ciudadana tras la supresión de los fondos concursables? ¿La vuelta al concepto de seguridad pública generará mayor valor público o un mayor respaldo de la ciudadanía? Esta es una de las dimensiones que indagará nuestra investigación, mediante entrevistas a actores claves. Ahora bien, volviendo al rediseño del programa “Comuna Segura”, las paulatinas modificaciones realizadas durante su desarrollo llegan a su máxima expresión con la llegada de la ENSP. En este contexto, la gestión que se ha desarrollado a nivel local a través del Programa Comuna Segura pasa a denominarse hoy Plan Comunal de Seguridad Pública. Es decir, la estrategia local ha dejado de ser un programa (“Comuna Segura”) para transformarse en un Plan de Seguridad Comunal integrado a una estrategia de carácter nacional. Como señala un documento de la División de Seguridad Pública (Ministerio del Interior, 2008-b) con la ENSP se ha avanzado desde la lógica de un programa centrado en acciones particulares, a una gestión en seguridad organizada en torno a una visión estratégica desarrollada por el conjunto de actores locales enmarcada en una estrategia de carácter nacional y articulada con el nivel regional. El Plan Comunal se constituye en el eje de la gestión local, coherente y articulado con la planificación de otros niveles territoriales y enmarcados en nueva gestión. Pese a esta “nueva” gestión, el objetivo del Plan Comunal es similar al del “Comuna Segura”, pues ambas buscan fortalecer las capacidades locales para desarrollar una estrategia de seguridad. Así, en el Plan se acentúa el concepto de seguridad pública y, más relevante aún, se define su vinculación con la ENSP, tanto a nivel de sus ejes como en los principios que la orientan. Todas estas innovaciones implicaban un cambio a nivel de la base institucional, para “implementar desde el nivel central una estructura territorial” (Ministerio de Interior 2006-c, Pág.5). Esta base institucional se materializó en la siguiente estructura organizacional:

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Cuadro 6: Estructura Organizacional de la ENSP

Fuente: Elaboración propia en base a Ministerio de Interior (2006-c) Como se puede apreciar, la ENSP desde el nivel central fija los grandes ejes en que las estructuras territoriales, regionales y locales, deberán regirse para alcanzar la meta de disminuir la victimización. En el caso de los Planes Regionales, éstos están coordinados por la figura del Coordinador Regional (CR) de Seguridad Pública y su articulación se expresa en los Consejos Regionales. Estos Consejos están presididos por el Intendentes e integrado por SEREMIS, Jefes de las Policías, Fiscal Regional, entre otras autoridades. En sus sesiones se definen parte de los Planes Regionales de Seguridad, discutiendo sobre presupuesto y líneas de acción en los ejes de acción de la ENSP. Como la ENSP posee como misión gestionar intersectorialmente las medidas para abordar la delincuencia, se fijan metas y responsabilidades para cada servicio y Ministerio integrado en la ENSP. De esta forma, el CR esta llamado a verificar y coordinar el cumplimiento de estas metas y responsabilidades. En la actualidad existen Coordinadores en todas las regiones del país, con sus respectivos Consejos, y se encuentran sesionando periódicamente. En el caso del Plan Comunal, la estructura de actores y sus respectivas funciones que articulan este plan son los mismos que los descritos en el Comuna Segura: una Secretaría Técnica, una Mesa de Coordinación Municipal (con Directores de Departamentos) y el Consejo Comunal de Seguridad Pública. En este sentido, el carácter descentralizador del programa se mantiene. Por un lado, los integrantes del Consejo son los mismos, manteniéndose el carácter de representatividad de las distintas organizaciones sociales y autoridades locales. Por otro lado, es en las sesiones del Consejo donde se discute y decide la orientación del Plan Comunal y los proyectos que postularán para ser ejecutados. Así, el Consejo sigue siendo la instancia donde las políticas y programas se adecuan a la demanda local en base a los problemas comunales propios. Además, en la elaboración del Diagnóstico Comunal, continúa conservándose como insumo los “diálogos ciudadanos” donde es consultada la opinión y percepción de las personas sobre los problemas delictivos que más les

ENSP: Consejo Nacional de Seguridad Pública (S.P.) (Liderado por el Ministerio del Interior)

Plan Regional de S.P- Consejo Regional de S.P Actores: Intendentes, Gobernadores, SEREMIS, Policías.

Plan Comunal de S.P. Consejo Comunal de S.P Actores: Alcalde, autoridades públicas locales y

representantes de la sociedad civil.

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afecta. Sin embargo, con la ENSP se realiza una serie de cambios. Mediante una revisión exhaustiva de diversos documentos, se sintetizó los principales cambios, que a nuestro juicio, transformaron el Programa Comuna Segura en un Plan Comunal de Seguridad Pública.

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Cuadro 7: Dimensiones de análisis del Rediseño del Plan Comuna Segura Dimensiones Programa Comuna

Segura Rediseño de Comuna Segura: Plan Comunal de Seguridad Pública

Concepto de Seguridad utilizado

Concepto utilizado es Seguridad Ciudadana

Concepto utilizado es Seguridad Pública

Coordinación programática de los distintos niveles

Pese a que es un programa impulsado por el nivel central no responde a lineamientos de un Plan o Estrategia de carácter Nacional (al menos hasta el 2005)

Responde a los lineamientos impuesto por la Estrategia Nacional de Seguridad Pública (ENSP) y debe ser coherente con el Plan Regional de Seguridad Pública específico correspondiente a la comuna.

Diseño y Ejecución del Programa

Los proyectos son diseñados y ejecutados por las mismas organizaciones sociales: juntas de vecinos, grupos juveniles, centros de padres, etc. Son asesorados por el Secretario Técnico.

Los proyectos son diseñados por la Secretaría Técnica y las Mesas de Coordinación Municipal. La modalidad de ejecución puede ser a través de las siguientes formas: ejecución directa del Municipio; ejecución indirecta mediante la externalización de servicios (llamado a licitación por Chile-Compra) o modalidad “mixta”. Se realiza un concurso público para seleccionar el personal que ejecutará el proyecto.

Modalidad de Financiamiento

Sobre el financiamiento de los proyectos, en promedio el 64% de los gastos eran financiados por el Ministerio del Interior, mientras que el 34% lo financiaban el Municipio y las mismas organizaciones sociales mediante la valorización de actividades como mano de obra, uso de sedes sociales, materiales.

Para financiar los proyectos se exige sólo un 15% como mínimo de aporte por parte del Municipio. Existe la posibilidad de aportes de terceros, pero no se explicita aportes realizados por organizaciones sociales.

Tipologías de Proyectos a Financiar

Las tipologías de los proyectos a financiar través del Fondo Concursable eran: a)Promoción: actividades culturales, artísticas, educaciones y recreativas b) Infraestructura: recuperación de las calles, iluminación del espacio público, construcción de espacio de encuentro social. c) Acciones directas: no participa la comunidad: instalación de alarmas o cámaras). ** Durante esta fase los proyectos de promoción fueron aquellos que más financiamiento recibieron.

Los proyectos a financiar través del Fondo de Apoyo de Gestión Municipal (FAGM) se basan en modelos estandarizados y delimitados derivados de los ejes de la ENSP. En cada uno de los ejes existen tipos de proyectos. Existen 9 tipos de proyectos estandarizados. Los ejes y sus respetivos proyectos son: a) Prevención: 1-Prevención de violencia en colegios; 2- prevención en niños y adolescentes en situación de vulnerabilidad; 3- prevención de violencia en el ámbito vecinal; 4- prevención situacional a través del diseño urbano. b) Rehabilitación: 5-reinserción situacional en la fase post penitenciaria; 6-intervención con hombres agresores en violencia contra la mujer. c) Asistencia a víctimas: 7- a víctimas de delitos violentos; 8 mujeres víctimas de violencia; 9- prevención del maltrato infantil37.

Estructura y conformación de los Consejos de Seguridad.

En el Consejo Comunal de Seguridad Ciudadana, ante la ausencia del Alcalde en una sesión (quien preside el Consejo) lo remplazaba el Director de Desarrollo Comunitario del Municipio.

Se mantiene la misma estructura de los integrantes de los antiguos Consejos de Segurida d. Sin embargo, ante la ausencia del Alcalde en una sesión lo remplaza un representante del Gobierno Central: el Gobernador Provincial

Fuente: Elaboración Propia en Base a: Ministerio de Interior ; (2008-b); (2008-c); (2008-d); (2006-c); Fundación Paz Ciudadana- Ministerio de Interior (2002); Tocornal, 2004.

37* Dentro de los proyectos no se incluyen los ejes de la ENSP: Control y Sanción

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Como se puede apreciar existen una serie de dimensiones en que el Programa Comuna Segura fue modificado, destacando principalmente el traspaso de la responsabilidad de ejecución de los proyectos, antes a cargo de la comunidad, al Municipio. En este nuevo escenario es el Municipio el responsable administrativo de la ejecución del proyecto ya sea en forma directa a través de sus departamentos, programas o corporaciones o por la contratación de servicios externos (ejecución indirecta). La selección del personal que ejecutará los proyectos se realiza a través de un concurso público a cargo de la misma entidad y, finalmente, es el Municipio el que está a cargo de las obligaciones contractuales, como el pago del personal que ejecuta los proyectos con los fondos entregados desde el nivel central. Otra dimensión relevante, es la estandarización de los proyectos a financiar, pues a pesar de que en la experiencia anterior se trabajaba con tipologías de los proyectos, el FAGM sólo financia iniciativas que están dentro de los nueve tipos de proyectos derivados de la ENSP y cada uno de ellos están definidos con mayor especificidad técnica38. Podemos interpretar esto como un avance con respecto a la falta de claridad de los proyectos anteriormente financiados, donde no existían indicadores de resultados que justificaran la necesidad y continuidad de los proyectos. Sin embargo, se puede hipotetizar que si sólo se financian proyectos que respondan a los ejes de la ENSP, esto representa una vuelta al “centralismo”, al menos en la definición de los ejes temáticos. Es decir, si bien son los Consejos Comunales quienes deciden qué proyectos ejecutar, según la pertinencia a su realidad comunal, éstos deben ser elegidos dentro de un marco predefinido. Por otro lado, pese a un cierto centralismo en la definición temática de los proyectos a financiar, se mantiene la descentralización administrativa a nivel de gestión y ejecución, pues son los Municipios los responsables tanto de gestionar los recursos transferidos desde el Ministerio del Interior, como de ejecutar el principal producto de esta gestión, como es el Plan Comunal. Además, se mantiene la descentralización política del programa, pues es el Alcalde, elegido democráticamente, quien preside el Consejo Comunal y es parte importante en la elección de los posibles proyectos de financiar. En ese sentido, existe una responsabilidad política del Edil municipal sobre la gestión de los recursos, la ejecución de los proyectos así como su rol en la elección de los proyectos más necesarios para su comuna. De esta forma, podemos interpretar que pese a la experiencia del Comuna Segura, el Gobierno mantuvo la confianza en las estrategias locales de prevención y es el Municipio la institución donde el Gobierno deposita la confianza para gestionar la seguridad pública a nivel local en el área de la prevención, rehabilitación y atención a víctimas, gestión que debe coordinarse con el nivel regional y nacional bajo las directrices de la ENSP.

38 Un ejemplo que puede servir para ilustrar este cambio, es la exigencia de fundamentación conceptual del problema a solucionar, una metodología clara de intervención e indicadores de los productos que se pretende alcanzar.

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Ahora bien, la elección de los proyectos a implementar tampoco se puede interpretar como un acto completamente descentralizado pues existe una fiscalización del Gobierno sobre la calidad técnica de los proyectos. El siguiente cuadro resume el proceso previo al traspaso de los recursos del FAGM.

CUADRO 8: Proceso de traspaso de recursos del FAGM a los Municipios PASO 1: Visación del Proyecto y Sanción del Consejo Comunal sobre los Proyectos

PASO 2: Aprobación o Rechazo de Proyectos y Traspaso de Fondos a los Municipios

Fuente: Elaboración Propia en base a Ministerio de Interior 2008-c

Secretario Técnico de la

Comuna

Propuesta Comunal

Ministerio de Interior Los proyectos se:

a) Aprueban b) Se le realizan observaciones c) Rechazan

Perfi

Recursos FAGM Traspaso de Fondos

Municipio

Secretario Técnico de la

Comuna

Perfil (resumen) de Proyecto

Ministerio de Interior (Visación de Proyecto:

recomendaciones técnicas)

Perfi

Consejo Comunal de Seguridad Pública:

Se decide que proyectos deberían ejecutarse y se discute sobre la orientación del Plan Comunal

Elaboración de Propuesta Comunal: Conjunto de Proyectos que postulan para ser financiados por el FAGM

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Como podemos apreciar existe desde el nivel central un control de la calidad técnica de los proyectos y si bien este control existía en el diseño del Comuna Segura, los antecedentes recolectados hasta aquí indicarían que en años anteriores existieron casos de desvío de estos fondos a otras áreas. Para subsanar estos problemas y avanzar en el control técnico de los proyectos, actualmente desde el Ministerio del Interior se elaboró un manual de “Orientaciones Administrativas y Técnicas para el diseño, ejecución, evaluación y rendición de cuentas de proyectos financiados por el Fondo de Apoyo de Gestión Municipal”, documento que facilitaría la elaboración y selección de los proyectos mejor sustentados técnicamente por medio de su estandarización. El tiempo de ejecución de los proyectos se encuentra entre los 8 y 10 meses. Con el traspaso de la responsabilidad administrativa del Plan Comunal al Municipio, en coordinación con el nivel regional y nacional, surge la interrogante sobre la capacidad de los Municipios en materia de gestión. Los estudios de descentralización dan cuenta de la heterogeneidad de los Municipios en su capacidad de gestión, donde en una importante proporción existe evidencias de irregularidades en su administración (Waissbluth, Leyton, Inostroza, 2007). A ello se añade la baja proporción de profesionales en los Municipios en comparación al nivel central (Leyton 2006), aunque debemos recodar que la elección del equipo ejecutor de este programa se realiza desde el rediseño del Comuna Segura a través de concurso público. Es cierto que el Secretario Técnico (ST) es el “representante” del Ministerio del Interior en el Municipio y es directamente pagado por el nivel central. Sin embargo en la elaboración del Plan Comunal junto al ST colabora la Mesa de Coordinación Municipal donde participan Directores de distintos departamentos del Municipio, por ende, las líneas de acción son resultado del consenso entre las prioridades municipales y las orientaciones técnicas del nivel central. Las interrogantes respecto la capacidad de gestión de los municipios para diseñar e implementar Planes de Seguridad se mantienen actualmente en el debate de los especialistas. El actual Gerente General de la Fundación Paz Ciudadana mantiene ciertas dudas sobre la capacidad de los Municipios para gestionar estas estrategias locales, cuestionado la decisión del Gobierno en el traspaso de la responsabilidad desde los vecinos (Fondos Concursables) al Municipio: “no hay certeza que los Municipios no repitan los mismos errores cometidos en la experiencia anterior” (Instituto Libertad, pàg, 12, 2008). Por su parte, José García del Instituto Libertad y Desarrollo (2007) indica que si bien la condicionalidad del traspaso de los recursos desde Interior a los Municipios es positiva (pues se aprueban sólo proyectos que responden a la estandarización exigidas desde el nivel central) podría tener efectos negativos en las campañas Municipales de Octubre del 2008: “es posible que se presente discrecionalidad y discriminación en la entrega de estos fondos” (García, pàg, 3, 2007)

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Como se puede concluir, el efecto de clientelismo político es una amenaza latente en esta área. Si el traspaso de Fondos se condicionará sólo a través de la convergencia política entre el Gobierno de turno y el Municipio ello retrocedería cualquier estrategia de seguridad a nivel comunal. Sin embargo, la elección de las comunas donde se aplican los Planes Comunales se realiza de acuerdo al Índice de Vulnerabilidad Socio Delictual, el cuál mide la presencia de factores de riesgo asociados al comportamiento delictivo en las comunas. Así, a pesar de que hay comunas donde no se aplican los Planes Comunales como Las Condes o Providencia donde sus Alcaldes son de la oposición política al Gobierno, existe otras comunas lideradas por ediles de la oposición donde se aplica esta estrategia desde la época del programa Comuna Segura, como es el caso de Recoleta o La Florida. De esta forma, es posible ver que en términos prácticos no existen restricción o preferencias por razones políticas para acceder a la colaboración financiera y técnica que entrega el Ministerio del Interior. Así, cuando se acercan elecciones Municipales (como las ocurridas en Octubre del 2008), las promesas electorales de “acabar con la delincuencia” abundan. Ante ello es necesario preguntarse ¿cuáles son las verdaderas atribuciones de los Municipios en materia de la delincuencia? Según la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades39 en el artículo 4 se señala que es parte de las atribuciones de los Municipios: “El apoyo y el fomento de medidas de prevención en materia de seguridad ciudadana y colaborar en su implementación, sin perjuicio de lo dispuesto en el inciso tercero del artículo 90 de la Constitución Política”40. Como se puede apreciar las atribuciones de los Municipios en materia de seguridad se restringen al área de la prevención pues en el área de control la función de garantizar el orden público es de exclusiva responsabilidad de la Policía Uniformada (Carabineros) y la Policía Civil (Investigaciones). Según la Asociación Chilena de Municipalidades ACHM (2007), la acción de los Municipios ha abarcado distintos ámbitos, desde la prevención social y situacional hasta la prevención mediante guardias municipales que buscan disuadir o dar aviso a la policía. Estas últimas acciones son muy polémicas y están a la base de la discusión de la posibilidad de policías comunitarias, pues como se recordará en Chile, las policías son centralizadas41. 39 Ley Nº 18.695, Orgánica Constitucional de Municipalidades, DFL Nº 1/19.704 40 El Artículo 90 de la Constitución Política de Chile señala: Las Fuerzas dependientes del Ministerio encargado de la Defensa Nacional están constituidas única y exclusivamente por las Fuerzas Armadas y por las Fuerzas de Orden y Seguridad Pública. Las Fuerzas Armadas están integradas sólo por el Ejército, la Armada y la Fuerza Aérea, existen para la defensa de la patria, son esenciales para la seguridad nacional y garantizan el orden institucional de la República. Las Fuerzas de Orden y Seguridad Pública están integradas sólo por Carabineros e Investigaciones, constituyen la fuerza pública y existen para dar eficacia al derecho, garantizar el orden público y la seguridad pública interior, en la forma que lo determinen sus respectivas leyes orgánicas. Carabineros se integrará, además, con las Fuerzas Armadas en la misión de garantizar el orden institucional de la República. Las Fuerzas Armadas y Carabineros, como cuerpos armados, son esencialmente obedientes y no deliberantes. Las fuerzas dependientes del Ministerio encargado de la Defensa Nacional son además profesionales, jerarquizadas y disciplinadas. 41 Según Fruhling (2004) el hecho de que la policía latinoamericana dependa del Gobierno Central (el caso de Chile) o Estatal (Brasil), plantea importantes diferencias con las policías comunitarias existente

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De esta forma, el margen de acción de los Municipios está restringido al área de la prevención ya sea a través de guardias municipales o programas para prevenir factores de riesgo en población vulnerable. Pero la voluntad y liderazgo político del Alcalde y los recursos humanos y financieros del Municipio son clave si se desea entregar mayor seguridad a la comunidad, pues a pesar de que la policía responde a un mando central, las iniciativas de mejor coordinación entre el Municipio y el mando policial es parte del trabajo de algunos Municipios. El Instituto Libertad y Desarrollo (2004), analiza el caso de la Municipalidad de Santiago. Si bien esta comuna no es representativa del país, pues al ser la Capital mantiene un rol estratégico, además de contar con más recursos que otras comunas, lo cierto es que sus iniciativas han sido implementadas por otras comunas. Entre las medidas de este Municipio se destacan las casetas de seguridad instaladas en algunas calles (buscan la prevención de ilícitos y la disminución de la sensación de inseguridad); vehículos con guardias municipales (que colaboran con la policía otorgando información o disuadiendo); contratación de Carabineros en retiros; constitución de reuniones de coordinación entre Municipio, Cámara de Comercio y Policías para detener el comercio ambulante y los robos; y el cuestionado fono recompensa que buscaba premiar económicamente a quienes denuncian delitos. A pesar de las particularidades de la comuna de Santiago, lo anterior da cuenta de la importancia de la gestión del Municipio y el liderazgo de las autoridades en buscar estrategias alternativas viables para tratar la delincuencia a nivel local. En este sentido, ACHM (2007) sugiere ciertas condiciones para que las políticas a nivel local tengan éxito. En primer lugar, el liderazgo político es fundamental para involucrar a que los diversos departamentos municipales hagan de la seguridad una política transversal a cada uno de ellos. Además, un buen liderazgo permitiría la búsqueda de alianzas con los principales actores e instituciones relacionados con el tema de la seguridad e incentivar a potenciales socios a participar en esta iniciativa. En este sentido, el buen funcionamiento de los Consejos Comunales de Seguridad, donde asisten representantes de distintas áreas, permitiría las condiciones para generar coaliciones y compromisos focalizados en buscar estrategias andelictivas a nivel local. En segundo lugar, además del liderazgo político, el equipo técnico, las metodologías de trabajos adecuadas y los recursos financieros, son condiciones esenciales para alcanzar una buena calidad de políticas locales. Pero estas condiciones, están principalmente determinadas por la colaboración financiera y técnica de parte del Ministerio del Interior, especialmente en las comunas más pobres. En consecuencia, si los recursos necesarios son enviados eficientemente en Norteamérica, donde el acercamiento a la comunidad y a las agencias del Gobierno Local se produce en un contexto donde las policías son locales y plenamente descentralizadas. En nuestro país, como las policías dependen del Gobierno Central, los mecanismos a través del cuál éstas responden ante la autoridad local no existen o son pocos claros.

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por el Ministerio, el liderazgo del Alcalde y la buena capacidad de gestión del Municipio permitirían la posibilidad de una política local exitosa según la visión de ACHM (2007). Sin embargo, como hemos analizado, la descentralización en políticas de seguridad ciudadana sólo se restringen al área de prevención. Es cierto que iniciativas como las del Municipio de Santiago han alcanzado importantes avances e innovaciones con medidas que escapan de las tradicionalmente adoptadas. Pero una importante cantidad de Municipios del país carecen de una buena capacidad de gestión y de los recursos suficientes para alcanzar ese nivel de iniciativas, especialmente, en las comunas más pobres que es donde se presentan los mayores índices de victimización. Es en estos municipios donde la combinación de altas cifras de delincuencia, población vulnerable y escasez de recursos, agrava el problema de la delincuencia local a pesar de la existencia de liderazgo y voluntad política por solucionar el problema. En este sentido, es necesario preguntarse sobre la real capacidad de las estrategias locales, en nuestro caso, de los Planes Comunales, para incidir en la disminución de la delincuencia. Si la descentralización sólo es en el área de la prevención donde los plazos y los resultados en el descenso de delincuencia no son claros o se expresarían en el mediano o largo plazo; si el Municipio pese a poder coordinarse con la policía no puede obligar un trabajo en conjunto y si el presupuesto en ocasiones no es suficiente, cabe preguntarse si es pertinente pensar que los Municipios tenga la capacidad de bajar la delincuencia en el corto plazo, como así lo exige la ciudadanía, generando valor público en ello. En nuestra opinión, atribuir esta responsabilidad al Municipio sería sobredimensionar sus capacidades, especialmente, en las comunas más pobres y con más delincuencia. En este sentido, basta mencionar que el presupuesto destinado a los proyectos financiados por el FAGM bordean los $ 6.000.000.000 al año (cerca de 70 millones por cada comunas) siendo que el total del gasto público en seguridad y orden público es cerca de billón de pesos ($973.985.000.000). Es decir, el dinero atribuido a los Planes Comunales representa sólo un 0,6% del presupuesto total asignado al orden público. Sólo para dimensionar estas cifras, el presupuesto total de Carabineros para el año 2008 es de $ 335.056.000.000 (DIPRES, 2008). Por lo mismo, esperar que un programa que representa menos del 1% del total del gasto público en materia de seguridad tenga un alto impacto es atribuirle una excesiva responsabilidad en la baja de la delincuencia. A ello se añade, un problema estructural que está presente en Chile en los programas de prevención y otros programas. Su naturaleza presupuestaria responde a un financiamiento anual, lo que entra en conflicto con el tiempo necesario para alcanzar algún tipo impacto en estos proyectos. Los programas duran aproximadamente 8 meses, y su renovación depende de la votación del Consejo Comunal de Seguridad lo que sucede anualmente. Esta temporalidad de los proyectos menor a un año entra en tensión con lo recomendado por la

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literatura especializada que considera que el impacto de los programas de prevención en reducir la delincuencia, se reflejarían en el mediano y largo plazo con programas de más largo aliento (Tocornal, 2004). Así, la búsqueda de un financiamiento plurianual para este tipo de iniciativa en otros niveles territoriales (Central o Regional) es un todo un desafío para nuestro país, considerando que en otros países ha existido un avance en ello42. De esta forma, a nuestro juicio, el carácter estratégico de la ENSP se centra en la potencial coordinación integral de los diversos niveles territoriales. Considerando que las iniciativas exitosas en el combate y prevención de la delincuencia, residen en estrategias locales, éstas no pueden prosperar por una serie de dificultades. Las limitaciones de las autoridades locales son evidentes. Exigencia ciudadana por mayor control pero facultades legales sólo en el área de la prevención; escasez de recursos en los municipios donde precisamente existen mayores cifras de delincuencia; falta de financiamiento plurianual en los programas de prevención; dependencia financiera y técnica del nivel central; mala gestión de los recursos a nivel comunal; falta de personal calificado a nivel comunal; dificultades en los grados de coordinación entre los distintos niveles territoriales. Todas ellas son parte de estas limitaciones. Ante este panorama, emerge la necesidad de diseñar estrategias locales en plena coordinación con los distintos niveles territoriales y políticos. Es en este plano de coordinación territorial que para Serrano y Fernández (2003) el caso chileno reflejaría que las reformas descentralizadoras sucedidas a nivel local y regional han seguidos caminos paralelos. Es decir, no ha existido una preocupación explicita por coordinar la gestión regional y local. Según Sazana (2006), estos problemas de coordinación entre el nivel regional y comunal también se reiterarían en el plano de los programas de prevención de drogas, específicamente, en el programa PREVIENE de CONACE. La coordinación regional-comunal es relevante, porque si las autoridades regionales abordan el desafío de mirar el territorio como un espacio estratégico de gestión para el desarrollo, casi de manera natural deberían asociarse a los Municipios para llevar adelante planes y proyectos con mirada territorial. A su vez, si los Municipios visualizan las oportunidades de la mirada estratégica al territorio, no solo comunal, sino intercomunal y regional, también verán las conveniencia de la asociación (Serrano y Fernández, 2003) De esta forma, el trabajo integrado entre las autoridades regionales y comunales, es clave si se desea pensar los problemas regionales con un mayor alcance territorial. En el plano de la seguridad pública, la coordinación de ambos niveles territoriales también podría presentar posibles dificultades. Si bien las figuras de los Consejos Comunales y Secretarios Técnicos existían 42 En EEUU se ha implementado la estrategia “ Weed and Seed” que consiste en una intervención a nivel comunitario, donde varias agencias trabajan en el área de prevención, reducción y control del crimen. Las distintas iniciativas postulan a un concurso donde las ganadoras obtienen un financiamiento por 5 años. La idea es que luego de este financiamiento, las iniciativas puedan conseguir financiamiento alternativa y así poder alcanzar sustentabilidad. Para más detalles ver www.ojp.usdoj.gov/ccdo/pub/welcome.html

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desde el año 2001 en el contexto del “Comuna Segura”, con la aparición de la ENSP en el escenario de las políticas de seguridad surge la figura de los Coordinadores Regionales. Sin embargo, al ser la ENSP una política relativamente nueva (sólo dos años), no hay claridad en cómo estos dos niveles territoriales- regional y comunal- se pueden articular y dar forma a una gestión territorial con un carácter más integral. Hasta ahora la relación entre los niveles territoriales sólo se reducía entre el nivel nacional y comunal. Dado la juventud de la ENSP, no se explicitan los grados de institucionalización de ambas instancias territoriales, además de un diseño que permita justificar la necesidad de su plena integración y coordinación. Esta necesidad se refleja en el hecho de que en ocasiones existen superávit de recursos a nivel regional (dineros se gastan en forma apresurada para no tener recursos sin gastar) y una falta de recursos en el nivel comunal (Acuña, 2009). Ante los limitantes de las políticas locales, una buena gestión de parte de las autoridades comunales para trabajar en forma coordinada y coherente con el nivel regional (Planes Regionales) y con el nivel central (coordinadores de la ENSP), permitiría trabajar los problemas de la delincuencia en forma articulada e integral. En este sentido, el rol de los Consejos de Seguridad Pública a través de los Coordinadores Regionales y Secretarios Técnicos, es clave para orientar los Planes de Seguridad en sus distintos niveles y conseguir instancias de mayor coordinación. Esta mayor coordinación permitiría una asignación más eficiente de los recursos, además de definir mejores mecanismos que permitan aprovechar todos los recursos disponibles y transferirlos donde más se necesitan. Es a través de una gestión territorial integral que la meta de reducción 10% los hogares victimizados a nivel nacional podría alcanzarse de forma más eficiente. El proceso de articulación de estos distintos niveles territoriales, analizado desde la propia visión de los actores involucrados, es el espíritu que inspira este trabajo y que analizaremos a continuación.

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CAPÍTULO IV DISEÑO METODOLÓGICO: Como el objetivo principal de este trabajo es elaborar una propuesta de mejoramiento de los Planes Regionales y Comunales de Seguridad, comprender la forma en que se articula la ENSP en sus diversas expresiones territoriales se transforma en una necesidad. Para alcanzar este fin, se decidió en primer lugar utilizar la técnica de entrevista semi-estructurada para indagar en la visión de diversos actores relevantes. En segundo lugar, se consiguió el permiso necesario para asistir a una sesión de un Consejo Comunal de Seguridad. Con respecto a las entrevistas semi estructuradas se entrevistaron a 15 actores representantes del nivel central, regional y comunal, además de un conjunto de expertos en estas temáticas. A una gran mayoría de ellos se les respeto la absoluta confidencialidad de su identidad al momento de reproducir su entrevista, por lo que sólo se nombra el cargo que tienen y la región en que trabajan sin especificar más detalles. A las autoridades con mayor cargo como Subsecretarios o Jefes de Unidad se les identifica por su cargo. Si bien es cierto que este estudio se centra en el caso de la Comuna de La Pintana y la Región Metropolitana, al momento de analizar las particularidades de esta zona del país, se decidió ampliar la cobertura de entrevista a la Región de O`Higgins. En la Región Metropolitana surgían problemas de descoordinación de los niveles territoriales supuestamente debido a la gran cantidad de población y comunas que hay en esta zona. Para fortalecer el análisis se optó por viajar y hacer entrevistas en la Región de O`Higgins y así contrastar los datos obtenidos en este lugar con el caso de la Región Metropolitana. Con respecto a la asistencia a una sesión del Consejo, esta técnica de observador no participante permitió comprender la dinámica de esta actividad. Se observó el papel que cumplen cada uno de sus integrantes, el contenido de las discusiones surgidas, las posiciones de cada uno ellos, el rol que juega el Secretario Técnico, entre otros ámbitos. Por lo tanto, esta opción de recolección de información permitió conocer de forma más cercana este trascendental espacio de los Planes Comunales, adquiriendo una percepción adicional a las respuestas de las pautas de preguntas. Además permitió entrar en contacto con otros actores que posteriormente fueron entrevistados. Ahora bien, debido a que este trabajo pretende explicar el proceso de articulación de la ENSP en sus distintos niveles territoriales, la pauta de preguntas esta elaborada en función de la particularidad de cada actor. Es decir, existen preguntas que son transversales a todos los actores, pero hay otras que son específicas a cada entrevistado según su representatividad territorial y experticia. Se elaboró una serie de preguntas agrupadas en un par de dimensiones y subdimensiones. El siguiente cuadro explica esta metodología, donde se marcan las preguntas que deberían contestar según la

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categoría del entrevistado. Las preguntas detalladas se integrarán en el anexo 1. Cuadro 9: Dimensiones de la pauta de preguntas según categoría del entrevistado

Dimensión Sub Dimensión

Preguntas Nivel Central

Nivel Regional

Nivel Comun

al

Expertos

Diseño de la ENSP

x x x x

Cambio de Seguridad Ciudadana a Seguridad Pública

x x x x

Implementación de las políticas públicas

1)Articulación de los niveles territoriales

x x x x

2) Gestión del Nivel Central

x x

3) Gestión Regional

x x

4) Consejos Regionales

x x

5) Gestión Comunal

x x

6) Secretaría Técnica (ST

x x

7) Consejos Comunales

x x

Con respecto a las funciones de cada entrevistado y la forma de su distribución, el siguiente cuadro explica este proceso.

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Cuadro 10: Cargo de los entrevistados y su distribución Categoría del Entrevistado

Cargo del Entrevistado Nº de Entrevistados

Nivel Central

-Subsecretaria de Carabineros, Ministerio de Defensa. - Jefe de Unidad de Gestión Territorial (UGR), División de Seguridad Pública Ministerio del Interior. - Sub Jefe de la Unidad de Coordinación Intersectorial (UCI), División de Seguridad Pública Ministerio del Interior. - Funcionario de la UGR.

4

Nivel Regional

-Coordinadora Regional (CR) de Seguridad Pública de la Región Metropolitana. - Coordinador Regional de Seguridad Pública de la Región de O `Higgins

2

Nivel

Comunal

2 Secretarios Técnicos (ST) de la Región Metropolitana.

1 ST de la Región de O `Higgins 1 Jefe de Defensa Civil de un Municipio

4

Expertos

- Experto en temas de Seguridad, ex funcionario de Ministerio del Interior

- Experto en temas de Seguridad, ex ST, actual Jefe de Gabinete de Subsecretaria de Carabineros.

- Investigadora en temas de Seguridad de la Universidad de Chile

3

Entrevistas

para fortalecer Conclusiones

- Jefe Nacional del Programa Previene de CONACE, Ministerio de Interior.

- Jefa de Estudio de SUBDERE, Ministerio de Interior.

2

TOTAL 15 Los meses en que se realizaron las entrevistas es entre el mes de Agosto y Octubre del año 2008. Por este motivo, existen, específicamente en la División de Seguridad Pública del Ministerio de Interior, Unidades que en la actualidad ya no existen o han sido modificadas en sus nombres. Lo mismo sucede con las autoridades que fueron entrevistadas. Las entrevistas para fortalecer las conclusiones se realizaron durante el año 2009.

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CAPÍTULO V: RESULTADOS DE LA INVESTIGACIÓN: A partir del análisis de todas las entrevistas surgieron diversas dimensiones temáticas. Gran parte de estas dimensiones se encuentren en directa relación con las respuestas a las diferentes preguntas planteadas, pero además surgieron otras áreas temática no contempladas con anterioridad por la pauta de preguntas. A continuación se presentan estas áreas temáticas con fragmentos de las entrevistas y un análisis teórico y operativo de cada una de ellas.

“Uno de los rasgos distintivos de la ENSP es que no sólo compromete al M. del Interior sino a un conjunto de la oferta pública, es un tema innovativo en términos de políticas públicas”

Jefe de Unidad Gestión Territorial (UGR)

En general, dentro de los diversos entrevistados, existe cierta concordancia en señalar que las políticas sobre delincuencia son relativamente nuevas, no porque el fenómeno no existiera con anterioridad sino porque como política que se asume con responsables, presupuesto, programación, etc., comienza a finales de los años 90. Es una política nueva a diferencia de otras políticas sociales. Como explica la Subsecretaría de Carabineros: “Esto implica que en estos pocos años ha existido una evolución importante, explosiva, pasamos de no tener estadísticas delincuenciales a tenerlas, de no tener encuestas a tenerlas, de pensar de que la seguridad es más que el subsecretario apagando protestas, a comprender mucho más que esto”. De esta forma, existe la convicción, tanto de los entrevistados del nivel central como del nivel regional y comunal, que a través del surgimiento de la ENSP, se expresa una nueva visión de la seguridad pública diferente a la mantenida en los años anteriores. Así, la seguridad pública va más allá de contar con mayores policías o con una reforma procesal penal, también abarcaría ámbitos como el rol de la familia, la violencia en los colegios, consumo de drogas, actividades de esparcimiento, etc. Se pasó a tener en la mesa a los mismos de siempre que eran abogados que hacían las leyes, a tener actores diferentes. En esto ha contribuido la ENSP. Como bien señala un el Jefe de la UGR División de Seguridad Pública DSP, (Ministerio del Interior): “Antes el tema de la seguridad era un tema de control, hoy con la ENSP se institucionaliza un rol preventivo por parte del Estado”. En años anteriores, la seguridad pública era igual a Ministerio del Interior asociado a las Policías. Con la ENSP se fija y amplia la responsabilidad en los actores que debieran ser parte de la solución del problema. Hoy no sólo el Ministerio del Interior es proveedor de soluciones, sino también otros servicios en los distintos

1- Surgimiento y Diseño de la Estrategia Nacional de Seguridad Pública (ENSP):

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ejes de la política. Actualmente existen servicios que deben responder anualmente para ir avanzando a nivel de país en sus agencias sobre la solución de ciertos problemas. Siguiendo con visiones desde el nivel central, para el Subjefe de la Unidad de Coordinación Intersectorial de la DSP: “la ENSP tiene como ventaja que tensiona y presiona a diferentes actores para que se comprometan a diferentes metas, que en su conjunto, puede contribuir en la baja de victimización”. De esta forma, podemos interpretar que la transversalidad de la seguridad en el Estado es uno de los desafíos de las políticas públicas modernas. Sin embargo, esta transversalidad expresada en el compromiso intersectorial de la ENSP también presentaría importantes dificultades. Tal como lo señalan algunos entrevistados, la ENSP viene a consolidar el paradigma que ha elegido el Estado chileno que asume que el delito se enfrenta con una estrategia que complemente el control con la prevención. Al poseer metas tan diversas como aquellas de control- que son más concretas- hasta las de prevención- que su impacto es más complejo de medir- la fortaleza de una política que abarca esta amplitud de oferta se transformaría, al mismo tiempo, en una dificultad. Como lo señala un experto entrevistado “Esta gran fortaleza de la ENSP se convierte en debilidad al hacer depender un efecto con muchos organismo en este proceso. Lo que no sabemos es qué metas incidieron en la baja actual de la victimización, mantenemos un piano enorme, pero no sabemos cual de las piezas es clave, cuál de estas incidieron en la baja. Quizás las teclas están en otro piano”. Desde nuestra perspectiva, la falta de un modelo de evaluación que mida el impacto de la oferta pública según la contribución específica de cada programa, respondería en parte a la poca madurez, en el ámbito de la evaluación, de las políticas públicas en seguridad ciudadana. Esta debilidad esta presente en diversos países inclusos en las naciones desarrolladas (ICPC, 2008). Ahora bien, con respecto al diseño de la ENSP y de los actores involucrados en este proceso, las preguntas se dirigieron a los grados de descentralización o participación regional y/o comunal en su elaboración. Desde una perspectiva más optimista, en una Coordinación Regional de Seguridad Pública señalan que si bien en una primera instancia la ENSP no recogió la opinión de las regiones , dejaría la puerta abierta a una nueva ENSP que se nutriría a través de los Planes Regionales y Comunales. Una ENSP 2.0. Esta visión optimista del nivel regional en torno a una ENSP renovada que incorporará la visión regional, contrasta con la opinión de los actores a nivel comunal. Eso se refleja en la opinión de algunos Secretarios Técnicos (ST) que señalan no conocer versiones de la ENSP que incorporen las opiniones de agentes locales. Según lo declarad,o no existirían los espacios para esta retroalimentación.

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Como podemos desprender de estos párrafos, el diseño original de la ENSP no contempla la incorporación de la visión regional y comunal a la solución del problema de la delincuencia. Esto se hace evidente al no existir un espacio formal e informal para alimentar este proceso lo que termina con un diseño centralizado de esta política. Sin embargo, existe cierta expectativa de algunos actores de una nueva versión de la ENSP que incorporé esta perspectiva más descentralizada. La necesidad de una visión más territorial que contribuya desde la oferta pública a la solución de este problema social, se nos presentará más evidente en el análisis de las próximas dimensiones.

2- Descentralización en las Políticas de Seguridad Ciudadana:

“La descentralización no es el fin, el fin es la seguridad. Si por ejemplo el nivel central

lo hace bien, ¿para que descentralizar entonces?”.

Subsecretaria de Carabineros Como analizamos en el capítulo III, la experiencia del Programa Comuna Segura demostró contener una serie de elementos descentralizadores según los conceptos que hemos definido en este trabajo. Básicamente existió una transferencia de poder desde el nivel central a nivel local con ciertos grados de autonomía en la toma de decisiones. No sólo los Consejos Comunales decidían los proyectos más pertinentes para su comuna, sino que eran las mismas organizaciones sociales de base quienes eran responsables de la ejecución de los proyectos. Los grados de descentralización llegaban a su máxima expresión en este programa: la oferta pública se organizaba desde la demanda local. De esta forma, es importante conocer la visión de los actores de los distintos niveles territoriales en relación a los grados de descentralización pertinentes para los programas y proyectos de seguridad ciudadana. Para la Subsecretaria de Carabineros existe un gran desafío en esta área: “. Partimos de un concepto errado de pensar que el tema lo teníamos lo suficientemente asentado a nivel local como para que la gente supiera que hacer. Tú no puedes darle a la gente la responsabilidad, la misión de hacerse cargo de problemas que son muy sofisticados de responder. Yo creo que ese es el gran obstáculos para tener políticas más descentralizada”. Como podemos analizar, tras las dificultades que emergieron con la implementación del Comuna Segura, se generó en ciertos actores del nivel central una profunda desconfianza sobre los límites en que se debe descentralizar las políticas de seguridad. Específicamente, la Subsecretaria menciona la falta de madurez de las organizaciones sociales para responsabilizarse en torno a la ejecución de proyectos complejos como son los de prevención del delito. En este sentido la autoridad nacional destaca que la pregunta adecuada no es mayor o menor descentralización de las políticas, sino

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una buena gestión local o no: “La descentralización no es el fin, el fin es la seguridad. Si por ejemplo el nivel central lo hace bien, ¿para que descentralizar entonces?”. Con el rediseño del Comuna Segura y el surgimiento de los proyectos financiados por los Fondos Apoyo Gestión Municipal (FAGM), los funcionarios de la DSP (Ministerio del Interior) sostienen que esta nueva versión de los proyectos locales mantiene ciertos elementos descentralizados. Así la ventaja de los FAGM es que al regirse por un esquema de proyectos se gana que cada comuna puede idear sus iniciativas locales para solucionar problemas locales. En cambio, en el esquema programático se dan fórmulas nacionales para problemas locales. Es decir, el Municipio asesorado por un Consejo y actores locales acuerdan respecto donde invertir para resolver problemas locales, en un programa esto no podría ocurrir. Por lo tanto, pese a que en la actualidad ya no existe la opción que sean las organizaciones sociales las entidades ejecutoras de los proyectos, sigue existiendo un espacio descentralizado de toma de decisiones como son los Consejos Comunales de Seguridad. Ahora bien, con respecto a la visión de los actores regionales en torno al proceso de descentralización, su visión es crítica. En primer lugar, a través de las entrevistas se pudo aclarar que los Planes Regionales de Seguridad Pública se componen de un conjunto de metas de distintas naturaleza. Por un lado, se encuentran las metas nacionales con expresión regional como son aquellas vinculadas a SEREMIS, por ejemplo, programas en los colegios para prevenir la violencia o la extensión de programas de prevención de drogas a cargo de CONACE. Estas metas son decididas a nivel central. Por otro lado, existen las metas regionales, que son programas o proyectos que parten de la iniciativa de autoridades regionales y que son financiadas con recursos regionales. Un ejemplo de estas metas son proyectos de prevención situacional como mejoramiento de la iluminación en los espacios públicos, iniciativas financiadas por el Fondo Nacional de Desarrollo Regional (FNDR). Aclarando esta distinción, es posible comprender una crítica de las Coordinaciones Regionales. La gran mayoría de las metas que contienen los Planes Regionales, son metas nacionales que son planificadas desde este nivel central y que no comprenden un espacio de participación regional. Así, un primer problema que surge es el centralismo en la toma de decisiones de estas metas, considerando que podrían ser las autoridades regionales las que más podrían conocer mejor su territorio y, por lo tanto, los problemas que surgen en este espacio. Un segundo problema, es el déficit de metas regionales que podrían existir en los Planes. Esto se hace evidente considerando la importante cantidad de recursos regionales que podrían destinase a la seguridad y que pueden no estar siendo ocupados. Volveremos más adelante sobre este punto cuando analicemos las modalidades de financiamiento. Finalmente, a nivel comunal, una de las críticas de los Secretarios Técnicos (ST) se dirige al funcionamiento centralizado de los Planes Comunales,

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específicamente, en el área de visación de proyectos. Así un Secretario Técnico es explícito en su argumento: “Debería existir una instancia descentralizada donde se puedan evaluar los proyectos. Estoy pensando una evaluación a nivel regional que pueda contribuir a agilizar el proceso de presentación de proyecto, su evaluación y traspaso de recursos” 3- Coordinación Territorial:

“Nuestro desafío más que monitoreo de metas regionales, es ofrecer a los territorios la oferta

pública en las comuna” Coordinador Regional de Seguridad Pública

Como ya lo analizamos anteriormente, existe en la literatura especializada (Lahosa 2000; Blanco, 2005; Lunecke, 2005) un cierto acuerdo en que las problemáticas delictivas son específicas a territorios determinados. Esto genera un importante desafío en los Municipios que deben asumir parte de la responsabilidad en la prevención de la delincuencia. Son los Municipios la unidad política-administrativa más cercana a lo territorial, son estas entidades las que mejor podrían conocer los problemas que afectan a los ciudadanos. Sin embargo, al existir restricciones en la administración local (financieras, técnicas, falta de atribuciones legales, entre otras), se necesitaría una sólida coordinación territorial de parte de sus autoridades para trabajar en forma concertada y coherente con el nivel regional (Coordinadores Regionales) y con el nivel central (Ministerio del Interior).Una mayor coordinación territorial podría generar una asignación de los recursos más eficiente, definiendo mejores mecanismos que permitan aprovechar todos los recursos disponibles y transferirlos donde más se necesitan. Este es el motivo que la coordinación territorial es el eje principal de donde se configura este trabajo. Analicemos la visión de los entrevistados sobre este tema. En primer lugar, según la Subsecretaria de Carabineros, hoy los Alcaldes saben lo que deben hacer en materia de prevención de delito. La diferencia es que hay algunos que saben movilizar recursos a nivel local y nacional y otros Ediles que no saben o poseen menor capital político para ello. Esto implica todo un desafío en alcanzar una mayor coordinación territorial, por ejemplo, coordinarse con el nivel regional. Una de las consecuencias de la descoordinación, según la Subsecretaria, es que la oferta pública no llegue exactamente donde se está demandando. Así llegamos a uno de los elementos trascendentales de este trabajo: la coordinación entre el nivel regional y el nivel comunal. Si bien el Secretario Técnico (ST) existía desde el año 2000 con el Comuna Segura, la figura de la Coordinación Regional (CR) es reciente en su formalización, específicamente, con la aparición de la ENSP (año 2007). Es precisamente por la juventud de esta política que el carácter de gestión territorial integral que pretende alcanzar la ENSP aún se encuentra en pleno desarrollo.

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Esta juventud se representa en las declaraciones de funcionarios del nivel central. Según éstos aún no se ha definido la forma en que se relacionará las coordinaciones regionales con el nivel comunal. Se han realizado jornadas con las CR y ST para la forma que se trabajará en el futuro. La juventud de esta política, expresada en su débil institucionalización en torno a la relación región-comuna, se explicita aún más con la visión de un ST de la Región Metropolitana: “Es que no se nada del nivel regional, yo jamás he conversado con una Coordinación Regional. No hay coordinación con el nivel regional”. Esta opinión del nivel comunal, se complementa con lo señalado por la CR de la misma Región: “Nosotros no nos relacionamos formalmente aunque sí personalmente con los Secretarios Técnicos A,B,C o D. Nuestra relación con ellos es a través del nivel nacional. Recién la semana pasada43 tuvimos un encuentro con los ST para ver un vehículo formal de vinculación”. Ahora bien, la necesidad de implementar una gestión territorial donde lo regional y comunal se articule de forma coherente y coordinada, esta presente en las autoridades del nivel nacional y regional. Para el Jefe de la UGR de la DSP, además de estar plenamente consciente de la necesidad de la relación regional-comunal, el rol de las CR debería ser mirar a las comunas de su territorio y así poder analizar cuáles son las potenciales oportunidades y amenazas que hay en ellas. Para la autoridad citada, hay servicios públicos a nivel regional que el GORE puede incidir en ellos, pudiendo colaborar en el cumplimiento de los objetivos que las comunas se plantean. Es decir, los Coordinadores Regionales podrían resolver necesidades que pueden surgir en las comunas, acción que se transformaría en una ayuda a la carga de trabajo que mantienen los Municipios con recursos en ocasiones escasos. Esta visión de la autoridad nacional es compartida por funcionarios de su misma unidad44. De esta forma, a través de las declaraciones de actores del nivel central, podemos interpretar que existe una idea de redefinir o ampliar el rol que hasta ahora cumplen los Coordinadores Regionales (CR), específicamente, en su trabajo con los Secretarios Técnicos. Debemos recordar, que el rol del CR, es coordinar la ENSP a nivel regional elaborando el Plan Regional, monitoreando sus metas y velar por el funcionamiento del Consejo Regional. Sin embargo existiría una carencia de la mirada regional sobre los problemas comunales, lo cuál estaría trabajándose en forma incipiente. Esta débil mirada sobre lo comunal de parte de los CR esta presente en las reflexiones de la CR de la Región Metropolitana. “Nuestro desafío más que monitoreo de metas regionales, es ofrecer a los territorios la oferta pública en las

43 Septiembre del año 2008. 44 “Una comuna puede presentarse con un gran equipo técnico pero si no hay una agente político que pueda movilizar recursos con distintos sectores, podría fallar su gestión…En esta tarea debería cumplir un rol importante el Coordinador Regional” (Funcionario UGR).

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comunas. …Ellos (ST) son el canal más valioso de información, ello debieran estar sentados en mesas donde se tomen decisiones”. Sin embargo, como ya expusimos de parte de un mismo ST de la Región Metropolitana, al no existir un vínculo formal y definido entre el nivel regional y comunal, las posibilidades que los ST participen en instancias de decisión más allá del ámbito de su comuna, no han existido hasta hoy (año 2008). Por ejemplo, la participación de ST en el Consejo Regional de Seguridad Pública donde se discute y planifica los Planes Regionales de Seguridad, no ha sucedido. Esta falta de vínculo nos conduce a un problema estructural de la Región Metropolitana: la gran cantidad de comunas que existen en esta región (cerca de 35 comunas que reciben financiamiento de los FAGM para Planes Comunales) dificulta alcanzar un trabajo de mayor coordinación territorial con el nivel regional. Esto último considerando que en la Región Metropolitana, la CR es el único organismo de carácter regional responsable de trabajar con estos 35 ST. Así, en la misma CR de la Región Metropolitana señala lo complicado que les resultaría, por ejemplo, tratar de incorporar a estos 35 ST en los Consejos Regionales de Seguridad. En este sentido, faltaría un diseño institucional que proponga una solución a este problema. El diseño institucional que permita una gestión territorial que integre el nivel regional con el comunal, no debería pensarse en forma a priori como un modelo estándar para todas las regiones sino que se debería primero indagar en las particularidades de las regiones de Chile. En este sentido, en el momento de terminar las entrevistas en la Región Metropolitana, surgió la necesidad de contrastar este particular caso con la experiencia de otras regiones de nuestro país. Así fue que se decidió viajar a la Región de O`Higgins para ver si el problema de la falta de coordinación entre distintos niveles territoriales, se daba también en esta región. Los siguientes fueron los resultados. En la VI Región según su CR existe un trabajo integrado con las Secretarías Técnicas de la Región: “Al menos en esta región, existen 4 planes comunales donde los 4 ST que están presente en los Consejos Regionales. Esto genera que los ST estén en red con los directores de servicio, además de estar al tanto de lo que pasa con el Intendente. Nuestro rol ha sido acompañar a los ST, lo cuál se facilita con que tenemos una buena relación con ellos. En la práctica acá en la región, nosotros somos los jefes de los ST, nosotros apoyamos técnica y políticamente a los ST. Los ayudamos con nuestras redes sociales y política para facilitar su trabajo, lo que implica destrabar, “prestar ropa” a los ST”. Esta preocupación y coordinación del trabajo de la CR de la Región de O`Higgins con el nivel comunal, es confirmada por las propias declaraciones de un ST de la zona45. Como se puede desprender, la falta de una gestión 45 “En esta región, la relación con el nivel regional es muy buena, somos un mutuo apoyo porque somos sólo 4 ST. Hemos participado de los Consejos Regionales, ellos han participado de los Consejos Comunales. Sin embargo, esta instancia no se da en otras regiones, lo que corroboramos al asistir a un encuentro nacional de ST. Ellos ven al coordinador como un obstáculo, que quiere mantener una

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territorial que integre lo regional con lo comunal, no sucedería en la VI Región. Esto se debería, en primer lugar, a que en esta región existen sólo 4 ST lo que facilita el trabajo de coordinación de la CR a diferencia del caso de la Región Metropolitana. En segundo lugar, existiría según lo declarado por los entrevistados, una buena relación entre los actores de ambos niveles territoriales. El carácter discrecional de esta relación dificulta interpretar sus causas. En este sentido, esperar que el funcionamiento de una organización esté sustentado en “buenas relaciones” significara un enorme riesgo basado en una discrecionalidad absoluta. Por este motivo, es que el diseño institucional que fije responsables, mandatos, normas, reglas de juegos, redefinición de roles, etc. es necesario cuando se piensa en reorganizar el funcionamiento de las instituciones. Pero antes de pensar potenciales soluciones, los mismos actores del nivel nacional están conscientes de las dificultades en definir este proceso. El Subjefe de la Unidad de Coordinación Intersectorial de la DSP (Ministerio del Interior) señala que no poseen la capacidad de incidir en los planes comunales más allá de lo que señala el convenio entre M. del Interior y los Municipios. No hay línea de mando de los CR sobre los ST ya que los Municipios son autónomos. En esta relación entre el nivel nacional y comunal de los FAGM, el nivel regional no incidiría en ello. De esta forma, no hay claridad sobre la forma en que el nivel regional trabajará con el nivel comunal. La necesidad de fijar líneas de funcionamiento se hace más necesaria aún en la Región Metropolitana donde esta relación se hace más compleja. Así, las autoridades nacionales desplazan esta definición para el año 2009, donde se establecería con mayor claridad la forma de funcionamiento de esta relación. En este sentido, existe en ellos una expectativa que la falta de vinculación entre ambos niveles territoriales se solucionaría a través una nueva institucionalidad destinada a ella. Con la información presentada hasta ahora se hace evidente la necesidad que las coordinaciones regionales vayan más allá del monitoreo de metas. Es decir, que se transformen en agentes movilizadores de recursos (políticos y económicos) respaldando a los actores del nivel comunal que enfrentan a diario a numerosos problemas. El problema surge cuando se piensa la forma de alcanzar este objetivo. Para pensar en soluciones, la dimensión del tipo de financiamiento para proyectos y planes de seguridad es clave, temática que analizaremos enseguida.

relación de jerarquía, siendo que formalmente no es así. La coordinación no estaría funcionando, nosotros somos parece la excepción”.

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4- Modalidad de financiamiento de los Planes de Seguridad:

“Yo creo que la prevención del delito funciona, pero a su debido tiempo”.

Experto Para abordar esta dimensión, en primer lugar, hablaremos sobre el financiamiento de los Planes Comunales, para luego, introducirnos en el financiamiento de los Planes Regionales. Para la gran mayoría de los ST entrevistados los montos de recursos recibidos es una cantidad que ayuda a los municipios, en especial, a aquellos que presentan más problemas económicos46. Sin embargo, existe una crítica compartida entre estos actores sobre la modalidad de financiamiento. El convenio de colaboración que firma los Municipios y el Ministerio del Interior para implementar los Planes Comunales se renueva anualmente. Esto significa que los recursos que reciben los Municipios de parte del Ministerio se reciben anualmente y, una vez finalizado el año, los recursos se suspenden hasta la llegada de los próximos recursos. Lo que se financia anualmente son los proyectos que eligió cada Consejo Comunal en su propia votación y que fue validado técnicamente por el nivel central. Ahora, lo que genera más conflicto en los ST es que los proyectos duran entre 8 y 10 meses. Según estos actores, este tiempo es muy breve para que los programas de prevención47 que financian los FAGM puedan alcanzar los resultados que se desean. Como bien señala un ST: “Yo creo que con programas de mayor tiempo tendríamos un mejor impacto, profesionales más seguros en su estabilidad laboral, y un grupo de beneficiarios que recibirían buen servicio”. Considerando que la literatura especializada señala que el impacto de los programas de prevención en reducir la delincuencia, se reflejan en el mediano y largo plazo (Tocornal, 2004), existiría una importante tensión entre el tiempo necesario que permita obtener resultados en proyectos de prevención y la naturaleza presupuestaria de éstos que es anual. Es decir, bajo esta modalidad presupuestaria los resultados que se podrían obtener son limitados. Todo depende de los resultados que se pretenda alcanzar con el proyecto. No obstante, si se espera, por ejemplo, un cierto impacto en las cifras de victimización, es complejo esperar resultados de esta naturaleza con proyectos que duran menos de un año. Ideas como éstas se reflejan en comentarios de un experto: “Mi crítica es que toda esta apuesta psicosocial debiera haber tenido una 46 Los montos recibidos por cada comuna son entre 60 y 80 millones de pesos cada año. 47 Debemos recordar que los proyectos se dividen en ciertas dimensiones temáticas. El área de Prevención con proyectos de prevención de violencia en colegios; prevención en niños y adolescentes en situación de vulnerabilidad; prevención de violencia en el ámbito vecinal; prevención situacional a través del diseño urbano. En Rehabilitación esta los proyectos reinserción situacional en la fase post penitenciaria e intervención con hombres agresores en violencia contra la mujer. Finalmente en el área de Asistencia a víctimas existen proyectos de asistencia de delitos violentos; mujeres víctimas de violencia; y prevención del maltrato infantil.

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mirada a mediano plazo, no a corto plazo, pero el problema es que el Ministerio funciona con una lógica de proyectos que sólo pueden durar un año. Yo creo que la prevención funciona, pero a su debido tiempo” (Experto). Desde el nivel central, la defensa de proyectos con esta duración se centra en que el esquema de proyectos permite la diversidad de alternativas, pues cada Consejo Comunal elige los proyectos más necesarios para su realidad: Podemos interpretar este punto, como la existencia por parte del Estado de una apuesta descentralizadora basada un esquema de proyectos. Esta apuesta estaría por sobre la elección de un esquema de programas que podrían durar más de un año pero que se definirían a nivel central. Por otro lado, además de la temporalidad de los proyectos, los ST reclaman la demora en la llegada de los recursos. Específicamente el tiempo que existe entre el envío del proyecto y la llegada de los recursos. Existirían ciertos meses en el año que los ST no reciben recursos, problemas administrativos que inciden en las relaciones laborales con los equipos ejecutores48. Existe otro tema que los entrevistados no explicitan pero que es posible deducir desde la lógica de estos proyectos. Si bien los proyectos mencionados son anuales, si el Consejo Comunal decide al año siguiente financiar el mismo proyecto que haya conseguido buenos resultados existe la posibilidad que el proyecto se repita el próximo año. Sin embargo, pese la trascendencia que pueda tener un proyecto y a los buenos resultados que pudiera haber tenido, si el Consejo decide por otros motivos no continuar con el proyecto, también existe esa posibilidad. Son los costos y beneficios de mantener una lógica democrática y participativa en la elección de los proyectos. Volveremos sobre este punto cuando analicemos los Consejos Comunales de Seguridad. Por último, pese a la crítica de los ST de trabajar con proyectos de menos de un año con una posibilidad incierta de continuar con su implementación, existen algunas excepciones del total de entrevistados que poseen una visión diferente en torno al rol que deben cumplir para movilizar recursos. Por lo general, los ST al centrar sus críticas en el financiamiento anual de los proyectos y en las demoras administrativas, dejan de lado la posibilidad de buscar alternativas de financiamiento. En otras palabras, existiría cierta dependencia del nivel comunal hacia el nivel nacional, lo que elimina mayores posibilidades de autonomía e innovación de parte de los ST. Ante ello, es interesante analizar lo que piensa un ST: “Si no le das continuidad pierden sustentabilidad las iniciativas.

48 “Si el problema es que gran parte de las iniciativas dura entre 7 y 10 meses, después de esos meses hay como 4 meses que se debe esperar la llegada de las nuevas remesas. Si no le das continuidad pierde sustentabilidad la iniciativa y eso lo sabemos” (ST “a”). Esta demora genera otro problema tal como lo señala otro ST: “Esos profesionales se quedan sin pega durante el tiempo que se demoran en llegar los recursos. Esto es complicado, por que ellos me preguntan a cada rato que pasó con los proyectos, cuando llega la plata. También esta probabilidad que ellos encuentren trabajo y el equipo se desarme” (ST “b”).

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Va a ser nuestro trabajo como ST tomar iniciativas para hacer alianzas con el municipio y en virtud de la alianza con el Alcalde, ver de donde sacamos recursos”. De esta forma, existiría un innovador cambio de visión de algunos ST sobre su tradicional rol de agente pasivo receptor de recursos a un agente movilizador de recursos. Es decir, buscar instancias de financiamiento alternativas a la dependencia del nivel central, indagando caminos que permitan nuevas alianzas, nuevos socios, nuevas vías para conseguir recursos. En segundo lugar, la modalidad de financiamiento de los Planes Regionales de Seguridad, también presenta importantes desafíos. Como ya lo explicábamos en páginas anteriores, estos Planes poseen metas nacionales con expresión regional (ejemplo SEREMI o CONACE) que son financiadas con recursos del nivel central. Por otro lado, existen las metas regionales propiamente tal, que son financiadas con recursos regionales. En el caso de la RM, su Coordinación desea ir más allá de las metas nacionales con expresión regional. Una de sus iniciativas más importantes es el “Plan Santiago”, plan financiado por el Ministerio del Interior cuyo objetivo es disminuir la delincuencia en un perímetro determinado del Centro de Santiago. Tras la obtención de buenos resultados con este Plan, la pretensión de la CR de la RM es financiar este proyecto con recursos del Fondo Nacional de Desarrollo Regional (FNDR). Con estos recursos regionales, se pretende alcanzar un financiamiento de más largo plazo que pueda ser protegido de cualquier cambio de autoridades políticas. Los proyectos financiados por FNDR, según la CR, permitirían financiar iniciativas de buena calidad independiente de las coyunturas políticas, iniciativas que podrían alcanzar una extensión de 3 o 4 años. Antes estas circunstancias, surge la figura de los FNDR como posibilidad de financiamiento para proyectos o planes de seguridad pública. Con esto se abre nuevas oportunidades para potenciar las metas regionales puesto que en los Planes Regionales predominaban las metas nacionales con expresión regional. Así, en la búsqueda de contrastar el caso de la RM con otras realidades, también se le consultó al CR de la Región de O`Higgins sobre la forma de financiar su Plan Regional donde la utilización de los FNDR jugó un rol clave49. El ejemplo de la Región de O`Higgins evidencia cómo su CR se transformó de un actor pasivo que se rige por el mandato de las metas nacionales con expresión regional, a un agente activo que moviliza recursos, encontrando

49 “En esta región hemos marcado nuestro propio sello. Yo trabajé firmemente para poder aprovechar de la mejor forma posible que los FNDR pudieran financiar proyectos de seguridad pública. Nos hemos inclinado por financiar proyectos de prevención situacional, por ejemplo, una red de cámaras vigilantes en el centro de Rancagua. Ahí puedes ver un ejemplo de articulación y consenso. Primero lo aprobó el Consejo Regional, además del previo apoyo político del Intendente, lo que en su conjunto generó la condición de disponibilidad de recursos” ( CR Región de O`Higgins).

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nuevas oportunidades de financiamiento. Con el caso de la Región de O`Higgins que demuestra la capacidad de innovación en la gestión de estos Planes, surge la necesidad de generar un cambio en el rol de las CR. Si la CR tenía como fin monitorear las metas regionales de la ENSP, con el caso de la Región de O`Higgins se amplía su función a un agente movilizador de recursos, que buscará instancias regionales de financiamiento. Si bien en conversaciones con el nivel central se declara que la utilización de los FNDR para financiar proyectos de seguridad se da en otras regiones, ésta práctica aún es incipiente. Desde nuestra perspectiva, la CR debiera poseer como sus funciones transformarse en agente movilizador de recursos. Además, con un financiamiento de FNDR existe la autonomía de elegir sobre los proyectos más adecuados a la realidad regional, otorgándole un sello descentralizado a los proyectos. Esto último a diferencia de las metas nacionales con expresión regional que son definidas desde el nivel central. Los FNDR son reconocidos por ser una instancia donde la institucionalidad chilena expresa su voluntad por alcanzar mayores grados de descentralización. Aprovechar estas instancias permitiría contar con políticas públicas de seguridad más descentralizadas, las que potencialmente pueden contribuir a obtener una oferta pública con mayor precisión territorial. Esta visión de la CR como un agente movilizador de recursos también debiera extenderse a los ST. Así lo concebía uno de los ST al verse así mismo como actores que debían buscar canales de financiamiento complementarios a los recursos recibidos desde el nivel central. Esto permitiría ampliar las vías de financiamiento por actores que mantienen un mayor contacto con el territorio como es el ST y el CR. Organizar la oferta pública desde la demanda local y regional podría incrementar las posibilidades en que las políticas entreguen sus productos donde más se requieren. Finalmente, si existe un potencial vínculo entre los problemas de financiamiento en el nivel local y la ventana de oportunidad que representa el financiamiento regional, es, a nuestro juicio, en los proyectos comunales de prevención. Son estos proyectos lo que presentan dificultades para conseguir los financiamientos plurianuales necesarios para que los proyectos de prevención puedan alcanzar impactos más sustantivos. Buscar una solución a este problema será parte de las propuestas de política pública que plantearemos al final de este trabajo. Por ahora analizaremos la gestión de la seguridad a nivel comunal.

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5- Gestión Comunal en materia de seguridad:

“Uno de los potenciales problemas que pueden surgir es que la labor del ST sea exclusiva en una

oficina, en un programa fijo y que no se relacione con otros actores del Municipio”. Secretario Técnico

Una parte de los temas a tratar en esta dimensión fueron mencionados en la sección anterior. En materia de seguridad publica así como en otro ámbitos, surge la necesidad que los actores locales y regionales se transformen en agentes movilizadores de recursos. Pero en complemento a este requerimiento, deben existir los mecanismos de gestión necesarios para que la oferta pública actúe donde más se necesita. Como bien señala la Subsecretaria de Carabineros, la oferta pública “debe tener la capacidad de focalizar sus recursos en lo barrios que más lo requieren, no lo necesitan para toda la comuna. Uno de los aprendizajes que hemos tenido es que las políticas y programas no necesitan intervenir en toda la comuna. Los programas deben ir dirigidos a barrios específicos”. Para esta autoridad como en el nivel nacional se fijan las grandes líneas, es responsabilidad local la bajada de esta oferta. A nivel central van a existir varios programas “la gracia de un buen gestor a nivel local es llevar esos programas a donde se necesitan, eso es gestión local” (Subsecretaria de Carabineros). Otro ámbito donde se presentarían dificultades es en el plano de la calidad y revisión de los proyectos. Ya mencionábamos que los ST reclaman la demora en la llegada de los recursos. Específicamente el tiempo que existe entre el envío del proyecto y la llegada de los recursos. Incluso un ST entrevistado propone que la visación de los proyectos sea de forma descentralizada en el nivel regional, con lo cuál se agilizaría el proceso. En ese sentido, desde el nivel comunal, el motivo de la demora de los recursos se centra en problemas de gestión del nivel central. Desde la mirada del Ministerio del Interior esta demora se debería a problemas en la capacidad instalada en los Municipios. El Jefe de la UGR reconoce que el proceso de aprobación de los Municipios necesita de mayor celeridad pero también existirían problemas con el capital humano instalado en los Municipios. Existe un déficit en la calidad técnica de ciertos proyectos, lo que también dificulta el proceso de visación. Incorporando ambas miradas, nacionales y comunales, es complejo precisar con seguridad donde se encuentra el problema. Si el atraso de la aprobación de los proyectos se debe a la poca calidad de los proyectos y a la falta de capacidad técnica instalada en los Municipios o si independiente de la calidad de éstos existen problemas administrativos en el nivel central. Lo cierto es que existen meses en que no se reciben dineros y producto de ello, se generan problemas laborales con los equipos ejecutores de proyectos que muchas veces se desarman o trabajan con altos grados de incertidumbres. Si a ello le añadimos que los convenios de financiamiento de los proyectos comunales se deben renovar anualmente, estamos en presencia de un conjunto de factores que

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inciden en la calidad de las iniciativas de prevención y los posibles impactos que pudieran tener en sus beneficiarios y en la población en general. Otro tema que apareció en las entrevistas y que representa un ámbito que compete a la gestión comunal es la transversalización de la seguridad en los Municipio. A lo largo de de este trabajo, hemos puesto énfasis que la delincuencia, al ser un problema social multicausal, necesita de una gestión pública multisectorial que trabaje en buscar soluciones. Esta es la modalidad de gestión en que se inspira la ENSP, modalidad que debiera ser replicada también en el nivel comunal. La necesidad de transversalizar la seguridad en el Municipio no sólo es sugerida por la literatura especializada sino que también son los propios ST quienes están convencidos de esta necesidad. Para uno de ellos no es suficiente que el ST sea el único agente preocupado de movilizar recursos para el tema de seguridad. Así por ejemplo, en proyectos de prevención situacional, el departamento de obras públicas del Municipio también debería tener un rol activo en este proceso. “La transversalidad de la seguridad permite permear iniciativas municipales que no se desarrollan con fondos del Ministerio de Interior como mejoramiento de espacios públicos que permitan una mayor seguridad” (ST) Para este actor uno de los desafíos más importantes a nivel comunal es incorporar la variable de seguridad en las políticas públicas así como fue anteriormente la variable genero. Con respecto a la doble dependencia de los ST, como agentes pagados por el Ministerio del Interior pero que deben trabajar en las dependencias del Municipio, el ST anteriormente citado señala que ellos pueden aportar al Municipio, por ejemplo, al trabajo de la DIDECO (Dirección de Desarrollo Comunitario). Debería existir una sintonía entre el Alcalde, el ST y la DIDECO, lo que implica que el ST deba adaptarse al funcionamiento del Municipio. Según este actor, en numerosos Municipios el ST muchas veces se queda aislado, trabaja en forma paralela al funcionamiento de los otros departamentos del Municipio: “uno de los potenciales problemas que pueden surgir es que la labor del ST sea exclusiva en una oficina, en un programa fijo y que no se relacione con otros actores del Municipio”. Por lo tanto, para que la transversalidad de la seguridad funcione a nivel comunal, la inserción del ST en el funcionamiento de trabajo de los departamentos del Municipio es clave. Esto podría facilitar lo mencionado en varias ocasiones sobre el potencial rol de los ST como agente movilizador de recursos. En otras palabras, el trabajo del ST con los actores municipales permitiría generar una mejor búsqueda de recursos alternativos que consigan alcanzar una mayor autonomía frente a los recursos recibido desde el nivel central. De hecho, la Subsecretaria de Carabineros, al ser consultada sobre los problemas que generan programas de prevención con financiamiento anual, señala la necesidad de buscar recursos en los Municipios lo cuál podría generar mayor sustentabilidad a los proyectos.

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Considerar los recursos municipales como un medio que permita otorgar mayor sustentabilidad a los proyectos comunales de prevención, nos conduce al problema de disponibilidad de recursos en este nivel territorial. Sin embargo, algunos ST critican la posición de los alcaldes se quejan constantemente que no hay recursos para el tema de delincuencia, pero al mismo tiempo, dicen que es un tema prioritario. Uno de estos profesionales se atreve a plantear una visión de futuro señalando que en diez años más los Municipio no podrán excusarse de no poseer recursos para la seguridad. Así, un departamento de Seguridad Ciudadana en un Municipio será tan importante como un departamento de obras o un consultorio. De esta forma, emerge una perspectiva a largo plazo donde los Municipios deberían priorizar dentro de sus agendas el tema de la delincuencia. Esto genera un nuevo escenario dentro de las políticas públicas a nivel local, pues se ampliarían los departamentos que funcionan al interior de los Municipios, otorgándole un carácter más institucional a este problema. Es cierto que en los Municipios con más recursos se ha avanzado en esta línea otorgando incluso recursos para financiar guardias municipales. Sin embargo, en los Municipios ya sea con menos recursos o menos poblado existen déficit de departamentos especializados en esta materia (ACHM, 2007). Estos son los desafíos para los Municipios. No obstante, falta el análisis de un actor clave dentro de las políticas de seguridad: los ciudadanos. Analizaremos ahora la experiencia y perspectivas de futuro de la participación ciudadana.

6- Fondos Concursables y Participación Ciudadana:

“Con el Comuna Segura se alcanzó un momento de agotamiento del modelo de coproducción de

seguridad junto con la ciudadanía. Si en un primer momento el Estado delegó esa responsabilidad a la ciudadanía, hoy debe compartir esa responsabilidad con ella”.

Experto

Como hemos analizado durante este trabajo, el surgimiento del concepto de seguridad ciudadana responde de la idea de la coproducción de seguridad. Coproducción donde la participación ciudadana sería un elemento clave. En cierto sentido, podemos señalar que el modelo de políticas públicas en Chile a partir de los años 90 trabajaría con una lógica de una intensa incorporación de la ciudadanía. Ejemplo de ello son los fondos concursables en diferentes programas públicos50. Es en este contexto, que el formato original del Comuna Segura trabajaba con un fondo concursable donde las organizaciones sociales postulaban siendo ellas mismas partes de las entidades ejecutoras. Es bajo esta lógica de trabajo que emergieron las críticas al programa lo que incidirá en la legitimidad de este tipo de políticas. Pero veamos la visión de los actores. 50 Desde los fondos concursables existente en CONACE hasta aquellos fondos en cultura desde la creación del FONDART.

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Para la gran mayoría de los actores entrevistados, tanto del nivel nacional, regional así como comunal, la decisión de eliminar los fondos concursables fue una decisión acertada. Así, según la Subsecretaria de Carabineros, el hecho que estos fondos se hayan eliminado no tendrían consecuencias en la baja o alta de la delincuencia, puesto que parte de los proyectos no tenían una relación directa con el tema. Desde el Ministerio del Interior se señaló que la participación ciudadana se limitaba a la aprobación de los proyectos que se decidían en el Consejo Comunal de Seguridad, es decir, no existía una participación en el sentido amplio del término. Por un lado, no participaba toda la población, pues sólo los miembros del Consejo forman parte del proceso de aprobación de los proyectos, mientras por otro lado, esta participación se limitaba a la frecuencia de los consejos que son habitualmente mensuales. Esta opinión es compartida algunos ST que aprueban la eliminación de los fondos concursable, al confundirse la concursabilidad (que derivaba en la posibilidad que tiene un dirigente social de hacer lobby) con la participación. Este diagnóstico de la limitación de la participación ciudadana a la aprobación de los proyectos coincide con estudios que han evaluado el Comuna Segura ( Tocornal, 2004; Lunecke 2005). Fue bajo esta modalidad de trabajo que el programa en ocasiones tendió a politizarse puesto que se generaron organizaciones sociales en función de estos fondos. Esto generó una competencia al interior de estos grupos por conseguir estos recursos, financiándose proyectos que escapaban del horizonte de la seguridad ciudadana. Ante estas consecuencias, tanto las investigaciones citadas así como la opinión de la mayoría de los entrevistados, indican las externalidades negativas que generó trabajar con un fondo concursable. Es tal el nivel de consecuencias que un experto señala “Con el Comuna Segura se alcanzó un momento de agotamiento del modelo de coproducción de seguridad junto con la ciudadanía Si en un primer momento el Estado delegó esa responsabilidad a la ciudadanía, hoy debe compartir esa responsabilidad con ella”. Al analizar las causas del agotamiento de este modelo de trabajo, surgen las dudas sobre donde se encuentran las fallas de esta experiencia. Si en el “exceso” de confianza del Estado en descentralizar estas políticas hasta las mismas bases sociales o simplemente un problema de gestión en la forma en que se diseño e implementó esta política. Ya analizamos la opinión del nivel central, a través de la Subsecretaria de Carabineros, que señalaba que los programas de prevención eran muy sofisticados para endosarle la responsabilidad a la comunidad. No obstante lo anterior, también existen un mínimo de opiniones diferentes. Como señala otro experto: “Las fallas del comuna segura más que un exceso de descentralización fue la falta de fiscalización del gobierno central en el nivel comunal”. Es decir, existen visiones que no culpan al modelo descentralizado de fondos concursables sino a la gestión del programa en términos del control que se

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llevaba en el nivel comunal. Esta visión es reforzada por el único ST que defiende la mantención de estos fondos: “La apuesta de eliminar los fondos concursables es una apuesta arriesgada porque en comunas pobres como éstas la participación comunitaria es la que da sustentabilidad a las políticas en el mediano plazo”. Por lo tanto, no todos los actores consideran que los problemas del Comuna Segura se deben a la poca preparación de la comunidad para asumir la responsabilidad de implementar proyectos de prevención social. Existiría la necesidad que las autoridades se responsabilicen de entregar las herramientas adecuadas (como capacitación técnica) para que la comunidad asuma este rol. El análisis de la experiencia de los fondos concursables y su posterior eliminación nos conduce al proceso de transición del concepto de seguridad ciudadana al actual concepto de seguridad pública. Como ya lo hemos descrito, a partir de los noventa en Chile, emerge el concepto de seguridad ciudadana en el marco de la coproducción de seguridad junto a la comunidad. Durante los mismos años en que se eliminó los fondos concursables se modificó el concepto de seguridad ciudadana a seguridad pública. Consultados los actores de distintos niveles territoriales sobre este cambio, ninguno de ellos declara grados de institucionalización en él o algún documento oficial que lo justifique. Quienes comentaron este cambio fue desde el nivel central que lo atribuyen a una apuesta del Estado por otorgar una mayor responsabilidad a los Municipios (ejemplo Fondos de Apoyo a la Gestión Municipal FAGM) sin que ello implique una pérdida de la participación de la comunidad. De esta forma, podemos interpretar a partir de estos comentarios, que el sentido de lo “público” se refiere a la corresponsabilidad del Estado, la ciudadanía y el Municipio. Por lo tanto, mantener el término seguridad ciudadana sería soslayar la responsabilidad de los organismos públicos en esta materia, especialmente, el emergente rol que deben cumplir las Municipalidades. Visto desde esta óptica de los actores del nivel central, el concepto público otorga una connotación más amplia al involucrar a más actores. Desde un marco teórico de la descentralización, con la supresión de los fondos concursables y el fortalecimiento del rol de los Municipios a través de los FAGM, existe una elección por parte del Estado sobre los espacios donde debe descentralizar y en que actores se delega esta función. Existiría una transición entre una descentralización “ciudadana” expresada en estos fondos a una descentralización “política” expresada en la responsabilidad que poseen los Municipios entendiendo a éstos como expresión de la soberanía popular local. Es decir, una autoridad pública representante de la ciudadanía es la entidad donde el Estado elige delegar una importante responsabilidad en materia de prevención local del delito. Desde la perspectiva de Serrano y Raczynski (2001) que entiende la descentralización como la gestión que permite el fortalecimiento de las capacidades locales generando responsabilidades entre

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los actores locales, este traspaso de responsabilidad al Municipio aún sigue respondiendo a una lógica descentralizada. Más allá de las interpretaciones conceptuales, lo importante es estudiar la forma en que se ha modificado la participación ciudadana en los proyectos de esta naturaleza. Si efectivamente tras el cambio de concepto y la supresión de los fondos concursables se mantiene la participación. Así, tras la exposición de visiones contrarias sobre la utilidad de los fondos concursables, emerge como interrogante la posibilidad de pensar en nuevas formas de participación que vallan más allá de su rol en el Consejo de Seguridad donde se eligen los proyectos. Formas que contemplen una ampliación en la participación de más actores sociales de la comuna y, que además, su frecuencia sea mayor. Pensar en nuevas fórmulas de participación significaría una innovación en materia de gestión de políticas de seguridad ciudadana. Siguiendo con la línea teórica de los sistemas complejos (Waissbluth, 2008), su particularidad es que están abiertos a su entorno. En otras palabras, los sistemas pueden cambiar en el tiempo de acuerdo a su interacción con el entorno. Si en un primer momento la experiencia de los fondos otorgó resultados no deseados, la adaptación del programa al entorno ya sea a las críticas políticas y académicas, a la reacción de la gente frente al producto, así como las propias reflexiones de sus gestores, indicarían un proceso de aprendizaje en términos de políticas públicas. Son estos procesos de aprendizaje donde se incrementan las posibilidades de espacio para la innovación. En más de una comuna donde se realizaron entrevistas existen experiencias en innovar en la forma en que la gente participa. Desde el nivel nacional, la Subsecretaria de Carabinero señala “Hay muchas formas de participación no solo en los Consejos. El mejor canal de participación de la gente es por la vía entrega de información”. La entrega de información es clave cuando se analiza la visión de distintos actores. Desde el Ministerio del Interior señalan que existirían dos focos en que la gente puede participar. Una es la fiscalización a las instituciones por parte de la ciudadanía. En el caso de los Planes Comunales esta fiscalización debiera expresarse en los Consejos Comunales de Seguridad, donde la comunidad puede ver y opinar sobre lo que están haciendo sus autoridades y alzar la voz cuando algo no les parece. La otra forma donde es posible la participación de la comunidad es en los diagnósticos locales de seguridad. La información que puede entregar la gente es un insumo valioso que permitiría la asignación más eficiente los recursos en las áreas donde más se necesitan. Si el Municipio era la entidad política-administrativa más cercana a la gente y que conoce en forma más profunda sus problemas, es la misma gente quien más conoce los focos delictivos de su barrio, sus posibles causas o el perfil de víctimas y victimarios. Para varios actores, locales y nacionales, la gente necesita un espacio donde se pueda

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entregar información, ellas saben donde ocurren los delitos y es esa información la que no estaría utilizándose en gran parte de las comunas. Existen metodologías de trabajo que los ST han utilizado para incorporar a la comunidad. En algunas comunas se ha trabajado con comités barriales y mesas territoriales, donde se reúnen a vecinos los cuales se organizan territorialmente a través del concepto de “diálogos ciudadanos”. Se les consulta sobre los problemas asociados al fenómeno delictivo que a ellos les afecta, bajo una lógica de planificación de la política en forma participativa. La información proporcionada podría incidir en las orientaciones de la inversión posicionando a los vecinos en un rol clave. Esto se explicita en las declaraciones de un ex ST: “logre que el financiamiento de los fondos que venían del Ministerio, en el área de la inversión de prevención situacional se decidiera en el territorio, no en el consejo. Así los dirigentes se sentían parte de las decisiones” Por medio del anterior ejemplo, se evidencia la capacidad de innovación en algunos ST de buscar mecanismos donde puedan existir nuevas formas de trabajo. Esto a través de diálogos con los ciudadanos, utilizando esa información para una mejor orientación de los Planes Comunales. Sin embargo algunos ST señalan que el trabajo de comités vecinales y barriales bajo la idea de “Diálogos Ciudadanos” escapa de las tipologías de los proyectos que financian los FAGM, exigiendo ayuda del nivel central para financiar estas iniciativas. Los grados de flexibilidad que poseen los FAGM se expresan en que en algunos años se han incrementado el número de tipologías de proyectos. No obstante hoy no se encontrarían fondos para su financiamiento. La relevancia que pueden alcanzar diálogos ciudadanos con mayor representatividad territorial, nos conduce a indagar sobre el rol que están cumpliendo hoy los Consejos de Seguridad, temática que analizaremos enseguida.

7- Pertinencia y funcionamiento de los Consejos de Seguridad:

“Tengo referencias muy distintas respecto de los Consejos, para algunos el Consejo es un instancia muy importante para legitimidad de la política y para otros una instancia

burocrática” Jefe UGR

Analizar la pertinencia de los Consejos de Seguridad nos conduce necesariamente a visiones contrapuestas. El grado de aporte que estas instancias entregan a la calidad de los Planes Regionales y Comunales de Seguridad es defendido enérgicamente por algunos actores mientras por otros actores es puesto en duda. Lo interesante de esto punto es que estas visiones son independientes del nivel territorial de los entrevistados. Desde el nivel central, la Subsecretaria de Carabineros, mantiene una perspectiva de flexibilidad institucional más enfocada en la funcionalidad de

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las instituciones que en su estructura. Si lo que interesa es la participación, señala la autoridad, los Consejos Comunales son una herramienta por lo que también pueden existir otras vías de participación. Es decir, la autoridad considera que se debe mantener los Consejos sólo si están cumpliendo su función participativa, si no es así, se deberían buscar otras alternativas51. Desde el nivel local, algunos ST presentan ciertas posturas críticas sobre los Consejos Comunales52. Se señala que el Consejo debiera ser una instancia profesional, con un mayor despliegue territorial como consultas a la gente, pero no una instancia donde la gente pueda decidir proyectos de carácter técnico. Esta postura, si bien es excepcional dentro de los ST entrevistados, coincide plenamente con lo declarado por la Subsecretaria, en el sentido de buscar instancias alternativas de participación al Consejo si es que éste no esta cumpliendo esta función. Además, se evidencia cierta desconfianza en la gente para tareas con cierta responsabilidad técnica como es la elección de los proyectos a implementar. Esta coincidencia de visiones nos evidencia que esta postura de desconfianza- expresada en una visión de políticas públicas centralizadas (al menos en la elección de proyectos)- no sólo se daría a nivel de autoridades nacionales sino incluso a nivel local. Esta posición no es mantenida por gran parte de los ST entrevistados, aunque establecen ciertas condiciones y estrategias de trabajo para que los Consejo funcionen como se debe. En primer lugar, dentro de los ST se declara que ellos deben estar atentos que el Consejo no se transforme en una instancia institucional donde sólo participen autoridades públicas sino que deben ser el lugar donde estén representadas las bases sociales de la comuna. Sólo con la incorporación de la ciudadanía, los diagnósticos de seguridad podrán alcanzar mayor alcance territorial53. En consecuencia, se defiende la relevancia de que la comunidad participe en este espacio puesto que es el momento en que los vecinos y las autoridades debaten sobre los problemas que afectan a sus comunas. En este lugar se pueden reunir un conjunto de miradas de distintos actores, pluralidad que enriquece el análisis al momento de discutir la orientación de la inversión. Es en este espacio con una diversidad de visiones donde la transversalización de la seguridad en sus diferentes políticas se puede fortalecer a nivel local. Otro punto relevante que se rescata de las entrevistas, es el rol que pueden jugar los Consejos no sólo en la elección de los proyectos de prevención sino también en incidir en estrategias de control. Un actor que participa en los 51 “Esto se traduciría en la visión de que en ciertas comunas pueden ser más útiles los Consejos que en otras, por ejemplo, en una comuna ABC1-C2 generalmente la gente es menos participativa por lo que se deberían buscar otras formas de participación como la entrega de información anónima o vía mail” 52 “Los consejos tiene muy escasa importancia. La gente no va motivada. No veo una instancia de debate, análisis, tampoco de mayor propuesta, la instancia esta desgastada porque los consejeros no creen en ella, van por un motivo social pero no por un aporte técnico” Secretario Técnico. 53 “Así, la apuesta de nosotros fue ampliar el nº de representantes comunitarios en el Consejo. Surge un proceso de retroalimentación, donde el Consejo no es sólo para informar sino también hay ciertos debates sobre lo que está pasando en seguridad pública en la comuna” Secretario Técnico.

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Consejos pero que generalmente no adquiere relevancia en los relatos sobre estas instancias son las Policías. Gran parte de los ST advierten que la presencia de los Policías en los Consejos es compleja, pues están siempre cambiando el Policía oficial que debería ir a la reunión lo que genera cierta inestabilidad. La trascendencia de su función se fundamenta en que sirve como elemento articulador para que las Policías puedan conocer la percepción de la gente generándose condiciones para la toma de decisiones importantes. Esto lo advierten algunos ST54. Con esta información podemos alcanzar una perspectiva más amplia en torno la función de los Consejos Comunales. Si durante este trabajo hemos establecido que los Municipios poseen limitaciones en su actuar frente a la delincuencia trabajando sólo en el área de la prevención, la comunicación con las Policías en los Consejos permite ampliar la incidencia del Municipio y los actores comunitarios en el área de control. Sin embargo, este aporte de actores tradicionalmente alejados del trabajo de las Policías no sólo es una facultad de los Consejos sino también de las Mesas Territoriales y Barriales que analizamos anteriormente. La posición heterogénea en torno a la utilidad de los Consejos es internalizada por las autoridades del nivel nacional. Como señala el Jefe de la UGR: “Tengo referencias muy distintas respecto de los Consejos, para algunos el Consejo es un instancia muy importante para legitimidad de la política y para otros una instancia burocrática. Hay Alcaldes que valoran ese espacio como instancia de participación y otros que no tanto. Se debe evaluar la eficacia del Consejo Comunal”. Para la autoridad nacional el Consejo es relevante porque reúne múltiples actores lo que no se daría en otras instancias. Sin embargo, en términos de participación ciudadana existirían comunas que le entregan más valor que otras, incluyendo a organizaciones de padres, estudiantes, etc., organizaciones tradicionalmente excluidas de estos temas. Se deberían buscar mecanismos que hagan participar al ciudadano común en este espacio. Este último punto nos conduce a un problema de fondo de los Consejos que ya existía desde la época del Comuna Segura: la falta de representatividad territorial en los Consejos. La anterior experiencia generó que no todos los representantes comunitarios en los Consejos tuvieran una verdadera “voz territorial” en esta instancia. En ocasiones se conformaban grupos de interés que no dejaban incorporar nuevas voces en los Consejos, lo que terminaba con “lobbys” o clientelismo político. Por este motivo, uno de los desafíos más importantes en este plano para los ST es que los Consejos sean espacios de voz que representen a la mayoría de los vecinos, incluso que representen a nuevos líderes vecinales además de los ya tradicionales. Esta idea está asociada a lo desarrollado 54 “Al estar representadas en los Consejos tanto unidades vecinales como autoridades públicas se ha logrado una mejor comunicación con las policías. Esto se traduce en que se ha alcanzado cierta incidencia en detener hechos delictivos, deteniendo a delincuentes en lugares X, donde los policías trabajan con la información que manejan los vecinos” Secretario Técnico.

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anteriormente en torno a la búsqueda de mecanismos que permitan a la oferta pública alcanzar la mayor precisión territorial posible. Esta búsqueda por mayor precisión territorial en las decisiones de orientaciones de inversión, representa áreas donde algunos ST han innovado en materia de gestión pública. Es el caso de la Comuna de Pedro Aguirre Cerda explicada por un entrevistado. En esta comuna se trabaja con la modalidad de mesas territoriales. La modalidad de trabajo de las mesas territoriales es que por cada cuadrante55 se crea una mesa territorial en la cuál está representada todas las juntas de vecinos del cuadrante. Con el objeto de alcanzar la mayor representatividad posible de la comunidad en los Consejos Comunales de Seguridad, se elige democráticamente un representante por cada mesa territorial para participar en estos Consejos. De esta forma, en la instancia donde se aprueban los proyectos como es el Consejo, la lógica de trabajo permite tener una mayor representatividad territorial dejando el espacio para que cada cuadrante de la comuna pueda expresar su visión de los problemas de la comuna56. Este es un buen ejemplo de cómo se puede innovar para que los Consejos sean verdaderas instancias de representatividad vecinal, innovación que es posible por la flexibilidad de los Planes Comunales. La capacidad de innovación en materia de gestión pública esta asociada fuertemente a los niveles de liderazgo que deben poseer los actores. Si el ST posee liderazgo se transformará de un actor pasivo que recibe recursos del nivel central a un agente activo movilizador de recursos, de un actor que mantiene el diseño de políticas reiterando los errores del pasado a un actor que sabe crear nuevos mecanismos para que las políticas alcancen sus verdaderos objetivos. Este liderazgo que debe tener el ST debe ser complementario al liderazgo político que debe tener el Alcalde. Esto lo sabe bien un ST al declarar: “Depende mucho del liderazgo político el aporte del Consejo, hay algunos donde el alcalde no va ninguno, eso se da mucho. Si no va al Alcalde no hay respaldo político al consejo. Cuando tienes al actor político comprometido es un gran avance”. La interpretación que podemos extraer de este comentario, es que parte de la calidad de los Consejos es el compromiso que tenga el Alcalde con esta instancia. Si el Consejo esta dentro de la agenda del Alcalde se incrementa las posibilidades que este espacio alcance un carácter más formal, tomando decisiones importantes en un contexto de participación de varios actores trascendentes para la Comuna. Si el Alcalde entrega las señales necesarias para otorgar la mayor relevancia posible al Consejo, por ejemplo, a través de su asistencia constante, los demás miembros del Consejo interpretarán esta

55 La planificación de Carabineros de Chile en cada comuna es a través de una división territorial llamada cuadrantes. Por cada cuadrante se le asigna un número determinado de policías surgiendo el llamado Plan Cuadrante de Carabineros Para ver más detalles ver la página de Carabineros de Chile http://www.subsecar.cl/ComunidadPrevencion/cuadrante.php 56 Para mayo detalle ver Prevención Social del Delito: La corresponsabilidad ciudadana. Plan Comunal de Seguridad Pública de la Comuna de Pedro Aguirre Cerda

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instancia como un espacio donde se deciden puntos relevantes que afectan a su comuna. Este último punto nos conduce al importante tema de la frecuencia en la participación de los miembros del Consejos. Según lo declarado por diferentes ST y expertos, en varios Consejos existían y existen problemas con la asistencia de sus miembros. Sin embargo, en opinión de un ST el problema de la inestabilidad de la asistencia puede ser paliado cuando se encuentra un Alcalde comprometido con la instancia. De hecho, un ST señala que en su comuna cuando el Alcalde no puede asistir al Consejo, éste se suspende. También en esta comuna si la gente no asiste al Consejo se les llama, generando un sistema de seguimiento que implica destituir a la persona su posición de representatividad si el problema de inasistencia persiste. Otro problema que surge de esta dimensión, es que no basta con la asistencia de los Consejeros, sino que los representantes de los vecinos deberían estar capacitados técnicamente para comprender las discusiones sobre los proyectos que se implementarán. Un peligro existente en la modalidad de trabajo de los Consejos, es cuando un representante vecinal, que no esté preparado para comprender el fenómeno delictivo y sus políticas, es altamente permeable más a actores con argumentos políticos o intereses particulares que permeable a actores que justifiquen la pertinencia técnica de un proyecto determinado. En otras palabras, aceptar la democratización en la toma de decisiones de los proyectos implicaría cierta formación técnica de los actores involucrados con el fin de evitar la politización constante del debate o justificaciones que escapan de la real necesidad de los proyectos. Así como el rediseño del Comuna Segura significó una estandarización de los proyectos exigiendo un mayor sustento técnico a éstos, la misma lógica podría extenderse a los miembros del Consejos Comunal. La necesidad de capacitación ya se aplicó en una comuna donde su ST señala que gran parte de sus Consejeros fueron capacitados en una Universidad sobre este tema. Esto último significa un gran avance manifestando nuevamente la capacidad de innovación de ciertos actores cuando éstos adquieren un rol con mayor liderazgo. La flexibilidad de los Planes Comunales financiados desde el nivel central, permite entregar espacios para que los actores locales innoven en modalidades de trabajo. Finalmente, un último problema que surge en los Consejos Comunales se refiere específicamente a la particularidad de la Región Metropolitana. Como ya hemos señalado, en esta Región existen cerca de 35 ST por lo que la comunicación entre ellos no es fluida. A ello se añade que no existe una instancia regional que funcione como canal de comunicación entre estos ST salvo el nivel central que los coordina57. La idea de establecer una mejor comunicación entre comunas similares, especialmente aquellas del sur de 57 Un ST declara “lamentablemente no hay asociatividad entre los Consejos de comunas cercanas, tu no sabes que lo que esta haciendo la comunas cercanas, para generar líneas comunes, y su vez no hay levantamiento del consejo regional que recoja la experiencia de los consejos comunales en un consejo regional, eso no se recoge, hay un déficit ahí”.

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Santiago, esta presente en más de un ST. Esta idea se justifica porque no hay una planificación zonal de grandes territorios de la ciudad. Existen comunas aledañas que poseen los mismos problemas (niveles de pobreza, desempleo juvenil, etc.) lo que implicaría también pensar en soluciones comunes o al menos una comunicación sobre que acciones esta tomando la comuna vecina.

8- Relación entre Policías y Alcaldes/ Intendentes:

“Lo que quisiéramos que el Alcalde tenga un mayor compromiso con lo temas policiales,

no para que él salga a patrullar, sino para canalizar esa información comunal para Carabineros”.

Subsecretaria de Carabineros Una dimensión poco explorada, al menos en la investigación empírica nacional, es la relación entre las autoridades políticas locales y las policías. Como ya hemos señalado, la tradicional visión es que los Alcaldes al no poder incidir en una policía centralizada, su área de acción se limitan a la prevención. Al menos así lo señala la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades cuando responsabiliza a estas al “fomento de medidas de prevención en materia de seguridad ciudadana y colaborar en su implementación, sin perjuicio de lo dispuesto en el inciso tercero del artículo 90 de la Constitución Política”. El artículo 90 se refiere, entre otras cosas, al monopolio de Carabineros e Investigaciones en el resguardo del orden público interno. En otros países como Colombia, se han realizado reformas constitucionales que dejan al Alcalde como jefe de las policías de la ciudad58. Con el paso de los años se ha ampliado en algunos actores la visión del rol de los Municipios en el área de control y su coordinación, especialmente, con Carabineros. Así lo concibe la máxima autoridad nacional en ésta área: la Subsecretaria de Carabineros. La autoridad señala que el intercambio de información entre el Alcalde y el Mayor de Carabineros es necesario para administrar mejor los recursos policiales: “Este tipo de relaciones hay que potenciar. Por ejemplo, aunque no pueda incidir el Alcalde en la forma en que organiza el Plan Cuadrante, la información que se levanta a partir de este Plan, es una información que el Alcalde tiene que manejar”. La Subsecretaria considera que el rol de la prevención de los Municipios debe ser entendido en forma amplia59. Pese a que no tener relación con el área de control, hay funciones municipales que se relacionan con el accionar policial.

58 Para más detalles ver “La caída del crimen en Bogotá: Una década de políticas de seguridad ciudadana” , M. Llorente y A. Rivas en http://www.urbalvalparaiso.cl/p4_urbalred14/site/artic/20031119/asocfile/LLORENTEYRIVAS.pdf. 59 Señala el ejemplo que si un grupo de jóvenes de una comuna se juntan los fines de semana en un lugar determinado, se llamará muchas veces a Carabineros para solucionar el problema. Para esta autoridad, los recursos policiales no debieran gastarse en asuntos menores y el DIDECO de la comuna podría colaborar buscando un espacio para que los jóvenes se junten.

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No existe un consenso entre los ST en torno el rol que deben o no deben cumplir los Municipios en el área de Control. Algunos postulan que sí pueden incidir esta dimensión. La fiscalización de patentes de alcohol, la regulación de las reglas del tránsito, el catastro de sitios eriazos donde se cometían delitos, el recorrido de agentes municipales con Carabineros por la ciudad, son parte de estas actividades asociadas al Control. Esta colaboración del Municipio a las Policías es importante considerando que una queja transversal de los ST es la falta de Carabineros. En algunas comunas de 200.000 habitantes existen alrededor de 150 Carabineros por lo que su déficit es altamente perceptible60. Esto nos conduce a la necesidad del difícil trabajo de coordinación entre las autoridades políticas y las Policías. Existen casos en que esta coordinación ha generado resultados positivos. Es el caso del Plan Santiago aplicado en el centro de la ciudad, donde la CR declara que gran parte del éxito de la estrategia se debe al trabajo coordinado con Carabineros y su voluntad por incorporarse a la iniciativa. Este actor señala que si hay una meta bien articulada donde el acento esta en la reducción del crimen y la vocería la tienen todos los actores incluyendo las policías, a éstos les conviene trabajar con una meta así y lo hacen, no por mandato, sino por un compromiso adquirido y de coordinación. También en la comuna de Pedro Aguirre Cerda el funcionamiento del Plan Comunal con Carabineros ha presentado resultados auspiciosos. En esta comuna, con un fuerte liderazgo de su ST y apoyo del Alcalde, se consiguió en el contexto del esquema de Mesas Territoriales, que una vez al mes el Mayor de Carabineros asistiera a las reuniones con cada cuadrante de la Comuna y sus respectivos representantes vecinales. Finalmente, la Policía se alineó al esquema de trabajo impulsado por el ST a través del Plan Comunal, comprendiendo ambos actores, Municipio y Carabineros, que estaban trabajando para el mismo objetivo (Prevención Social del Delito: La corresponsabilidad ciudadana, 2008: Plan Comunal de Seguridad Pública de la Comuna de Pedro Aguirre Cerda). Ambos son ejemplos de coordinación que sin pasar por un mandato de carácter jerárquico puede resultar cuando los diferentes actores podrían ser beneficiados del producto final de la intervención. Sin embargo, la coordinación entre ambos actores se ve obstaculizada por un problema estructural en esta relación: los grados de discrecionalidad. Al no existir un mandato oficial que obligue un trabajo coordinado, en la práctica, todo depende del la voluntad de los actores, de la calidad de sus relaciones interpersonales y de los intereses en juego. Esta percepción es compartida por actores del nivel regional y local. Un CR señala lo complejo de las relaciones de la Intendencia con Carabineros cuando se cambia de jefes zonales. Lo mismo señala un ST cuando relata que existía una buena relación entre el Alcalde y el Mayor de Carabineros durante

60 En palabras de un ST: “Carabineros a diferencia de otras policías de otros países, son una figura que genera respeto de efecto disuasivo. Carabineros es sumamente necesario como actor, si pudiéramos establecer una coordinación más directa, generaríamos un mejor trabajo”.

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un tiempo importante, no obstante, al cambiar de Mayor esa relación cambio en forma negativa. Los altos grados de discrecionalidad en esta relación trascendental para el combate y prevención de delito, generan la necesidad de institucionalización o al menos un acuerdo de colaboración en esta relación, especialmente, en la relación Alcalde-Mayor. Por este motivo la Subsecretaría de Carabineros en conjunto con la Asociación Chilena de Municipales (ACHM) firmaron un protocolo de colaboración en el año 2007 donde se comprometen a constituir una mesa de trabajo orientada a estudiar y proponer mecanismos que permitan mantener y mejorar la necesaria coordinación de ambos actores en el ámbito de la seguridad local. Además se comprometen a evaluar el resultado de las medidas que se adopten así como proponer e impulsar eventuales modificaciones legales que estimen necesarias y pertinentes61. Existirían diferencias en los ST en torno al modo de trabajo de los Municipios con las policías. Por un lado, existe una profunda desconfianza a los Municipios ya que éstos podrían politizar a las policías ante la posibilidad que los Alcaldes tuvieran jerarquía sobre ellas. Esta desconfianza evidenciaría una visión de falta de madurez del Municipio en asumir esta atribución. Por otro lado, desde la perspectiva de otro ST existiría la necesidad que el Alcalde pudiera incidir en las policías no tanto por mandato sino para alcanzar una mejor sintonía con el trabajo preventivo del Municipio. Nuevamente, la necesidad de una mayor coordinación y comunicación con Carabineros se vuelve evidente. Para un experto en esta temática los Comisarios poseen un profundo temor a que los Alcaldes los manden. Para superar este trauma se debería trabajar más allá de la lógica de jerarquía y comenzar a actuar en una lógica de cooperación. Según este actor la lógica de obligatoriedad no sería adecuada para alcanzar el objetivo de un trabajo coordinado. En entrevista con la ST que asesora a la Comisión de Seguridad Ciudadana de la ACHM declara que están tratando de hacer la bajada del convenio firmado con la Subsecretaría de Carabineros a través de reuniones entre Comisarios y encargados municipales de seguridad. Además, la profesional declara que se está pensando en hacer una encuesta donde ambos actores se evalúen mutuamente bajo la idea de buscar un incentivo para fortalecer esa relación. Sin embargo, la búsqueda de incentivos sólo es posible si hay confianza recíproca entre ambos actores en torno al posible desempeño que cumplirán cada uno en el acuerdo. Así, tal como lo advierte un ST: “Los Carabineros están abiertos a trabajar con distintas metodologías de trabajo, ellos son receptivos, todo se puede hacer con buena voluntad pero debes convencer al Mayor que es un proyecto serio”.

61 Para mayor información ver en la página web de la Asociación Chilena de Municipalidades específicamente en : http://www.munitel.cl/file_admin/archivos_munitel/ciuda/ciuda3.pdf.

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Por lo tanto, antes de comprometerse a pactar acuerdos se debería reflexionar sobre la calidad del trabajo que esta ofreciendo el Municipio. Un compromiso serio por los actores locales (Alcalde, ST, Jefes de Seguridad) podría generar un mayor incentivo en los Policías para trabajar en conjunto. El desafío se encuentro en encontrar los incentivos adecuados para que ambos actores puedan ser beneficiados por este trabajo.

9-Indicadores de Evaluación de los Proyectos y Egreso de las Comunas de la Colaboración Externa:

“Se debería apostar que la victimización en una comuna tiene que ver con la Municipalidad, cosa que sabemos que no es así”

Funcionario del Ministerio del Interior

Una de las grandes debilidades de las políticas públicas en general, y más especialmente en la región latinoamericana, es la falta de evaluación de ellas (Lahera, 2002). Las políticas de prevención al delito no son la excepción a este diagnóstico existiendo una débil experiencia de evaluación incluso en los países desarrollados (CIPC, 2008). Es en este contexto donde las expectativas en torno a lo resultados de las políticas de prevención en Chile generan importantes debates. Como analizamos en este trabajo, no existe un consenso sobre qué resultados e impactos esperar de los programas de prevención. La reducción de la delincuencia como consecuencia de estas iniciativas aún no es un indicador compartidos por todos. Esto se explicita aun más en torno a las expectativas del “Comuna Segura”. Para la Subsecretaria de Carabineros los programas de seguridad incluyendo los preventivos deben tener un impacto en la baja de victimización. Así el “Comuna Segura” tenía como objetivo final bajar la delincuencia. Respecto al debate en la literatura especializada en torno a si en el corto, mediano o largo plazo los programas de prevención alcanzarían un efecto en la baja de victimización, la autoridad es clara en señalar que es posible esperar resultados en el corto plazo62. Esta visión de la autoridad nacional no es compartida por otros actores entrevistados. Según un profesional del nivel regional el “Comuna Segura”

62 “Yo puedo trabajar con indicadores de impacto en prevención. Por ejemplo, en prevención temprana a jóvenes con riesgo social puedo medir el número de ellos que entran a la Comisaría en un año, si entran menos es que porque la intervención puede estar generando efectos. Todos los programas pueden tener impacto de un año para otro, esto que la prevención se puede medir en plazos de 5 o 10 años no es así Subsecretaria de Carabineros.

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nunca tuvo como objetivo disminuir la victimización. Para este actor el programa al poseer un carácter de política nacional, debía mantener el objetivo de bajar la delincuencia para conseguir apoyo y legitimidad política. El objetivo verdadero sería el fortalecimiento de las capacidades locales para generar estrategias de seguridad. En consecuencia, no existiría un consenso sobre cuál es el objetivo final de los Planes Comunales de Seguridad. Desde una perspectiva estratégica del programa, la divergencia de objetivos genera importantes consecuencias. Una de ellas, tal como lo analizamos en capítulos anteriores, es la generación de expectativas en torno a objetivos que no son los correctos o que no tengan posibilidades de viabilidad. Otra consecuencia de esta ambigüedad de objetivos, es la falta de un parámetro claro para definir que comuna esta realizando bien su trabajo lo se relaciona con sus posibilidades de egreso del programa. Utilizar la baja de la delincuencia como un indicador que demuestra la efectividad de los programas de prevención nos conduce a un complejo escenario metodológico. Al igual que no sabemos qué programa de la ENSP esta incidiendo con mayor fuerza en la actual baja de la victimización nacional, no podemos aislar el efecto de los programas de prevención en una baja de la victimización comunal. Para ello se necesitaría un mayor trabajo metodológico en esta área lo que se podría complejizar al momento de conseguir el apoyo político para esta tarea. Descubrir el real efecto de un programa podría resultar políticamente riesgoso si es que se demuestran resultados negativos. Sin embargo, todos los actores entrevistados de los distintos niveles territoriales manifiestan la necesidad de evaluar las iniciativas de prevención. Todos ellos están conscientes que una de las grandes críticas al Comuna Segura y los actuales Planes Comunales es la ausencia de una evaluación de resultados e impacto. Previa a una evaluación de impacto, el Jefe de la UGR considera la posibilidad de establecer una línea base que determine las dimensiones importantes que permita evaluar la gestión comunal en materia de Planes Comunales. Para la autoridad nacional estas dimensiones deberían considerar todos los componentes de los Planes: la calidad de los proyectos, su gestión administrativa, su ejecución, el nivel de representatividad y participación de los Consejos, entre otras. Desde el nivel central se ha pensado en crear una línea base para evaluar todos los componentes del Programa. Cuando se analiza qué indicadores y variables utilizar para esta línea base, nuevamente, la baja de la delincuencia surge como tema conflictivo dentro de los entrevistados. Para un funcionario de la UGR no es irracional pensar en considerar la baja la delincuencia como indicador, pero advierte una serie de limitaciones: “se debería apostar que la victimización en una comuna tiene que ver con la Municipalidad, cosa que sabemos que no es así. Es un buen indicador para discriminar en las comunas entre los avances que se producen o no, pero no es un buen indicador para medir gestión municipal”. Según este profesional, la

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aplicación de un programa no puede depender de la baja o alza de la victimización, sería un error político, técnico, que un programa o política depende de este factor. Incluso advierte que ni siquiera la baja de la victimización podría ser asociado completamente a medidas de control. Esto sería un gran peligro, señala este actor, puesto que es muy tentador para cierto mundo político comprobar que los sistemas de represión, sanción y persecución penal son los que están produciendo un éxito en la baja de delincuencia. Para algunos ST también es complejo considerar la baja de la delincuencia como indicador de buena gestión municipal. Para uno de ellos esta línea de base debería apuntar más al modo de gestión del Municipio puesto que depende directamente de sus actores, además de ser posible de monitorear. La exigencia de menos delitos como indicador es complejo puesto que la gestión municipal no controla todas las variables que incidirían en esta baja, escapa de las atribuciones de las administraciones locales. En forma contraria, un experto señala que el éxito de una intervención de carácter preventiva podría reflejarse en una baja de la delincuencia. El profesional cita la información que en la comuna de Pedro Aguirre Cerda el 70% de los delitos cometidos por los jóvenes de esta comuna son cometidos en la misma comuna. Por lo tanto, si un programa preventivo es exitoso en detener a jóvenes de la carrera delictiva ello debería repercutir significativamente en la victimización de la comuna. Continuando con este debate, otro ST no cree que los proyectos FAGM generen un efecto significativo en el descenso de la delincuencia, más bien el actor considera que la organización comunitaria y el trabajo coordinado con Carabineros alcanzarían un mayor efecto para este objetivo. Como se puede observar, la discusión esta abierta a distintas posturas. Sin embargo, para fortalecer estas posiciones se debería trabajar más en los esquemas metodológicos que comprueben los posibles efectos de los programas. Mientras no se refuerce metodológicamente este punto, es posible que los debates continúen, incrementándose los riesgos de politización de los argumentos. Ahora bien, cuando una comuna alcanza los resultados que se plantea, emerge como discusión la temática del egreso de las comunas. Es decir, en gran parte de los actores esta presente la idea que las comunas en algún momento deberán alcanzar una autonomía respecto a la ayuda financiera y técnica del nivel central. El tiempo en que debería ocurrir este egreso es un punto donde los actores entrevistados difieren. Desde la perspectiva de la Subsecretaria de Carabineros, los Municipios no necesitan fondos externos desde el nivel central en forma permanente63. Para la autoridad nacional el tema de la seguridad deberían los Municipios

63 “Ello no dejan de hacer tránsito o gestión en otros ámbitos por falta de recursos, ellos deben priorizar. Si el tema de seguridad es clave para ellos, deben priorizar”. Subsecretaria de Carabineros.

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incorporarlos como parte de su PLADECO: “Si no existiese el FAGM los Municipios deberían gestionar recursos para cubrir su déficit. No tiene nada que ver la existencia de estos fondos con su capacidad de abordar el tema de seguridad. Es un fondo de complemento, como en cualquier otro ámbito”. Por su parte, el Jefe de la UGR considera que la eventual creación de la Subsecretaría de Prevención permitiría establecer un mecanismo formal que permita designar que Comunas ingresan o egresan de los Planes Comunales64. Desde el nivel comunal, al ser consultados por la posibilidad de egreso, para una mayoría de los ST les genera una sensación de incertidumbre puesto que consideran que sus comunas no cuentan con los recursos suficientes para paliar la ausencia de los recursos recibidos del nivel central. Desde una posición diferente otro ST mantiene una visión de sustentabilidad en las iniciativas que llevan a cabo. Esto se traduce en señalar a los habitantes de la comuna que ellos están de paso en este tema, por lo que la sustentabilidad de los proyectos se fundamentaría en la creación de fortalezas en el tejido social de base. En otras palabras, recuperar el protagónico rol de participación ciudadana y por vía de ésta dejar plasmada la experiencia de los Planes Comunales. Su expectativa a futuro se inclina a que los vecinos adquieran un progresivo rol protagónico en los Planes Comunales.

10- Balance de las dimensiones :

Durante la revisión de dimensiones que emergieron de las entrevistas, pudimos observar problemas en los actuales Planes Comunales pero al mismo tiempo avances con respecto a la antigua versión “Comuna Segura”. Estos problemas se relacionarían con la estrategia del programa, su diseño, gestión y administración, sus modalidades de financiamiento y problemas de incentivos. Uno de los problemas más importantes se relaciona con la estrategia de los Planes Comunales, específicamente, con la falta de claridad de sus objetivos: bajar la delincuencia o fortalecer las capacidades locales para generar estrategias. Analizar los límites y obstáculos para asumir este primer objetivo será parte de nuestras conclusiones. Si no existe un acuerdo sobre el objetivo del Programa se podrían generar problemas de comunicación entre el conjunto de actores involucrados. Si no esta definido el objetivo, el resto del ciclo de la política pública del programa (gestión, implementación del programa y evaluación) podría orientarse en forma errada. En el caso de las dificultades de diseño institucional de la ENSP, el principal problema presentado es la falta de un diseño que permita una mejor 64 “Por ejemplo debemos ver que comunas con altos ingresos o con poca población es necesario mantener el plan. Esto lo debemos comparar con los resultados de una posible evaluación de los diversos componentes del Plan Comunal. Con eso tú vas a decidir si algunas comunas van a necesitar o no el plan, puede que algunas comunas no la necesiten” Jefe UGR.

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coordinación territorial, específicamente, en la relación entre el nivel regional y comunal. La comunicación de estos dos niveles , a través de los Coordinadores Regionales y Secretarios Técnicos, se sustentaría hasta hoy en la discrecionalidad de estos actores. En este mismo ámbito, pudimos comprobar la falta de espacios donde los actores locales y regionales incidieran en el diseño de la ENSP, lo que podría generar una oferta pública central desconectada de lo territorial. A ello le sumamos que el financiamiento anual de los proyectos de prevención generaría problemas tanto en el impacto en sus beneficiarios así como en la estabilidad laboral de los equipos ejecutores. Otro de los ámbitos problemáticos es la relación entre los Alcaldes/Intendentes y las Policías basada en mayor grado en relaciones personales que institucionales. Nuevamente, la falta de un diseño institucional que formalice las relaciones entre actores claves en los Planes de Seguridad deja la discrecionalidad como único mecanismo en que se sustenta parte de esta estrategia. En este sentido, existiría la necesidad de explicar los incentivos necesarios para demostrar los beneficios que generaría una mejor relación entre los actores. Por otro lado, la experiencia y visiones de nuestros entrevistados evidenciaron los problemas surgidos durante el Comuna Segura. Los fondos concursables si bien generaron estrategias de asociatividad en la comunidad para competir por estos recursos, en la práctica se presentaron problemas tales como proyectos alejados de la temática de la seguridad, una falta de rendición de cuentas de los recursos recibidos y clientelismo o exceso de lobby por parte de las organizaciones. Ante este panorama, gran parte de los actores coinciden en señalar que el rediseño del programa con la supresión de los fondos concursables y profesionalización de los equipos ejecutores, fue una decisión acertada. Sin embargo, desde una lógica de participación ciudadana, se presenta el desafío de potenciar nuevas formas de participación distinta a la experiencia anterior de responsabilidad en la gestión y ejecución de los proyectos. En síntesis, pese a los avances del programa tras su rediseño en el contexto de una estrategia de carácter nacional se presentan importantes desafíos. Estos desafíos se refieren principalmente a su diseño estratégico e institucional, temática que abordaremos en profundidad en las conclusiones y propuestas de política pública.

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Chile, uno de los países con menores índices de delitos violentos de América Latina, se posiciona como uno de los países con mayores índices de sentimiento de inseguridad (Dammert y Lunecke, 2002). Esto ha generado que la delincuencia se constituya como el problema que más preocupa a los chilenos (CEP, 2008) pese a no presentar características de un país violento65. Más allá de la distancia entre los datos objetivos y la subjetividad de los chilenos, lo importante es que la delincuencia representa un problema social que no sólo ha sido influenciado por la continua politización de su debate sino que también ha sido tratada desde las políticas públicas. Las políticas de prevención y control del delito, rehabilitación, sistema de información delictual y asistencia a víctimas, son materias que han adquirido un peso cada vez mayor dentro de la oferta pública (desde el nivel central al local), además de instituciones privadas especializadas en el tema. En consecuencia, el análisis de la oferta pública central, regional y local en seguridad pública y sus niveles de coordinación territorial, desde la visión de diversos actores, ha sido el foco en que se ha centrado este trabajo. Dentro de esta oferta, hemos priorizado el análisis de las políticas de prevención social del delito. Entenderemos por prevención las acciones que buscan reducir la delincuencia focalizándose en sus factores causales. El marco teórico de esta investigación fue elaborado a partir de los conceptos de descentralización y participación ciudadana. A la luz de la definición de estas nociones, hemos analizados las políticas de prevención del delito en Chile desarrolladas en la presente década donde los Consejos de Seguridad ocupan un lugar destacado. Un primer punto fundamental en establecer es la justificación que las políticas de prevención y control del delito necesitarían de un enfoque local y territorial. La literatura especializada advierte que el abordaje de la delincuencia necesita de un enfoque territorial que responda a los factores delictivos locales (Lunecke, 2005; Blanco 2005; Lahosa 2000). Este es el motivo que justifica el importante rol de los gobiernos locales en esta área. Son ellos los que poseen una mayor proximidad con la comunidad y una mejor compresión de sus problemas. Esta característica les permitiría mantener una cierta ventaja, frente a otras instancias de decisión política-administrativa, en asumir el diseño e implementación de los programas de prevención más pertinentes a las realidades locales. Es así que en diferentes lugares del mundo, los gobiernos locales van adquiriendo, con una fuerza cada vez mayor, un importante protagonismo en esta materia, transformándose muchas veces los Alcaldes en los líderes de estos procesos (ICPC, 2008). El debate se abre cuando analizamos la estrategia e

65 La tasa de homicidios cada 100.000 habitantes es un indicador clave para caracterizar un país violento. Chile es el país con menores cifras de esta tasa en la región latinoamericana con 5 homicidios cada 100.000 habitantes en comparación a cifras que superan los 30 homicidios como El Salvador(ICPC,2008)

Conclusiones y Propuestas de Política Pública:

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instrumentos más adecuados para abordar la complejidad del fenómeno delictivo: programas diseñados e implementados por el nivel central en el territorio o programas con elementos descentralizadores que permiten otorgar grados de autonomía en las decisiones locales. Existen países y programas que han optado por el diseño e implementación centralizado. En el caso específico de programas de prevención del delito, países como Chile han optado por un diseño realizado desde el nivel central pero con un importante componente de decisión local. En este contexto, la relevancia de la descentralización se manifiesta cuando los programas la utilizan tanto como una herramienta de legitimidad del nivel central en el territorio66 así como fundamento de una política que busca relevar el rol de actores locales. Sin embargo, la decisión del Estado de Chile por otorgar contenidos de decisión local a las políticas de prevención del delito, no sólo se explicaría por la creencia en los beneficios de la descentralización como proceso político y ciudadano. Para Lahosa (2000) la experiencia internacional señala mejores resultados en aquellas estrategias con mayores grados de descentralización en las políticas de seguridad y prevención. Por lo tanto, la descentralización como instrumento de gestión habría generado un alto impacto para conseguir los objetivos de esta política67. Por otro lado, varios son los autores que conciben que el proceso de descentralización y la participación ciudadana deben ser complementarios (Serrano y Raczynski 2001; Correa 2001; Rupin, 2006).Desde una perspectiva política-ciudadana, se considera que la descentralización, al acercar las instituciones a la gente, facilita su participación en la toma de decisiones y permite un mayor control de la ciudadanía sobre la acción pública. La descentralización debería estimular la participación en la medida que los individuos consideran que las políticas locales poseen una repercusión más directa sobre sus vidas y que sus opiniones son consideradas a la hora de tomar decisiones. Es bajo estas definiciones que hemos analizado las políticas de prevención del delito en Chile, específicamente, la transición del Programa Comuna Segura a los actuales Planes Comunales de Seguridad a cargo del Ministerio del Interior. No sólo existió una decisión por otorgarles contenidos descentralizadores sino que el elemento de participación ciudadana es fundamental. De similar forma que la descentralización, la participación ciudadana también puede ser concebida en forma instrumental. El concepto de seguridad ciudadana nace bajo la idea de coproducción de seguridad entre el Estado, sus Instituciones y la participación

66 Un ejemplo de ello es cuando en los Consejos Comunales de Seguridad Pública en cada sesión se instala el logotipo del Ministerio y del Gobierno de Chile, adquiriendo visibilidad el nivel central en el territorio. 67 Un caso de estrategias descentralizadas con resultados positivos es el ocurrido en la ciudad de Bogotá con un importante descenso de los índices de homicidios. En este país se realizaron reformas constitucionales para entregar mayores atribuciones al Alcalde tales como mandato directo a la policía nacional.

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de la comunidad. Gran parte de la literatura sobre prevención del delito argumenta la necesidad de la participación ciudadana para su éxito (Vanderschueren, 2004). Así, a través de una mayor participación ciudadana se alcanzarían ciudades y barrios más seguros68. El diseño de políticas públicas que contemplen elementos de descentralización y participación ciudadana no es frecuente en nuestro país. El proceso de descentralización en Chile ha sido uno de los ámbitos de acción del Estado peor evaluados (Waissbluth 2005). Tampoco el proceso de recuperación de una sociedad civil organizada y participativa ha sido positivamente evaluado desde la vuelta a la democracia (De la Maza, 2004). Pese a estos dos negativos balances, el surgimiento del Programa Comuna Segura se impuso a importantes elementos que obstaculizan el desarrollo de procesos descentralizadores. Una de las barreras más importante que traspaso este programa, fue la habitual desconfianza del nivel central en las capacidades locales. En este sentido, existió una confianza y apoyo político del Gobierno Central en entregar fondos y mecanismos institucionales que permitieran a los Municipios y organizaciones sociales asumir ser parte de la responsabilidad de gestionar un programa de prevención del delito. De esta forma, uno de los elementos más evidentes de este esquema de traspaso de responsabilidad al nivel local y la ciudadanía, son los Consejos Comunales de Seguridad, componente clave en este programa analizado. En ellos no sólo existía una representación de la comunidad y autoridades locales en su composición, sino que además fueron concebidos como la instancia donde se decidían los proyectos más pertinentes para la comuna. Más aún, las organizaciones sociales podían ser unidades ejecutoras de proyectos bajo la lógica de fondos concursables a los que ellas podían acceder. Es decir, estamos en presencia de un programa con contenidos de descentralización política, donde la decisión y gestión se da a nivel local y donde el Alcalde, elegido popularmente, preside el Consejo. Por otro lado, existiría una cierta descentralización financiera con transferencia de recursos y capacidad de decisión sobre ellos. Estos elementos lo aproximan al modelo descentralizado de política pública de Correa (2001) basado en la “organización de la oferta pública desde la demanda local/regional” 69. 68 La relación entre seguridad y participación ciudadana se fundamentaría en la idea de la asociatividad y capital social. Una mayor participación incidiría en una mayor cohesión social de las bases sociales, potenciándose los vínculos entre los grupos comunitarios generando un control social informal sobre el delito. Así por ejemplo, el hecho que los vecinos se conozcan entre sí fortalecería estrategias como cuidar la casa del vecino cuando éste no este, generar redes de conexión con las Policías, discutir sobre los puntos del barrio donde se presenten mayores focos delictivos, etc. Estas acciones no sólo podrían incidir en disminuir la victimización sino además en la percepción de inseguridad de los vecinos. 69 Es cierto que desde una perspectiva crítica, este programa puede ser leído más como instancia desconcentrada (mandato de un nivel jerárquico mayor a otro inferior dentro del mismo organismo) que descentralizada. Esto se presentaría principalmente en el diseño de esta política que impone, desde el nivel central al territorio, los componentes y las formas de funcionamiento del programa. Por otro lado, otorgar un mayor énfasis en la primera etapa del programa a las organizaciones sociales (“Comuna Segura”) y después a los Municipios (“Planes Comunales”) podría interpretarse como una actitud que evita la descentralización al no centrarse en el fortalecimiento del gobierno local. Estos factores pueden

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Sin embargo, al transcurrir los años, los problemas de este programa con ciertos contenidos descentralizadores se hicieron evidentes. Esto se refleja tanto en las evaluaciones al programa así como en las entrevistas realizadas en este trabajo a numerosos actores. Los resultados de esta investigación muestran que en la práctica, la participación que supuestamente debía ser transversal a la comunidad se centró -en algunos casos- en pocos grupos, además de reducirse a la votación sobre los proyectos a ejecutar. Es decir, no existió una participación con una convocatoria amplia y que se extendiera más allá de las sesiones extraordinarias del Consejo que es el momento en que se vota los proyectos que se ejecutarán. Por otro lado, se careció de una mayor fiscalización técnica y administrativa, desde el nivel central a las unidades ejecutoras, generándose problemas como el financiamiento de proyectos que escapaban del horizonte de la seguridad ciudadana así como la falta de rendición de cuentas de los recursos recibidos por parte de las organizaciones. Estos problemas, durante el año 2006, derivaron en el rediseño del programa Comuna Segura a los actuales Planes Comunales de Seguridad, donde la línea de traspaso del total de los recursos nivel central a las comunas se realizaría a través de los Fondos de Apoyo a la Gestión Comunal (FAGM). Operativamente este cambio implicó la supresión de los fondos concursables y la estandarización de los proyectos a financiar en base a orientaciones técnicas con tipologías definidas. A esto se sumó, la institucionalización del programa en el marco de una Estrategia de Seguridad Pública de carácter nacional (ENSP) que plantea la coordinación intersectorial y territorial. Es en este contexto donde se formalizan las Coordinaciones Regionales de Seguridad a cargo de los Planes y Consejos Regionales de Seguridad Pública que buscan desplegar la ENSP a este nivel territorial. No obstante, uno de los puntos más relevantes a nivel local fue el cambio de énfasis en el rol que poseían las organizaciones sociales en el esquema de fondos concursables (que incluso podían ejecutar proyectos) al rol que actualmente asumen los Municipios, donde se adjudican gran parte de la responsabilidad en la gestión del programa y ejecución de los proyectos. Es decir, en este proceso de rediseño existiría una elección por parte del Estado sobre los espacios donde debe descentralizar y en qué actores se delega esta función. Durante este mismo período se cambió el concepto de seguridad ciudadana asociada a la coproducción de seguridad (junto a la comunidad) al concepto de seguridad pública asociado a la responsabilidad que se le endosa al Municipio en esta nueva etapa. Al entrevistar a diversos actores sobre este

generar escepticismo sobre una verdadera “apuesta” descentralizadora del Estado. Pese a lo anterior, en esta política existen importantes responsabilidades que son del nivel local: el rol que cumple el Consejo, los ciudadanos y el Alcalde en la elección de los proyectos. Además tras el rediseño del programa, la gestión del programa en funciones como el proceso de elección de los equipos ejecutores, la administración de los recursos recibidos, el pago a los equipos ejecutores, todas estas acciones son de responsabilidad del Municipio.

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cambio de concepto, nadie posee una versión oficial que argumente y explique este cambio70. En este sentido, una de las conclusiones de esta investigación, es que la descentralización, entendida como herramienta de gestión, jugó un rol clave tanto en el comienzo del programa así como en su proceso de rediseño. Al redefinir la estrategia se reordenaron actores y funciones de las instancias públicas, cambiando la forma y los mecanismos de descentralización. Así, a nivel de la instrumentación de las políticas públicas, es posible observar que no existe una sola forma o receta para descentralizar y que esta se puede ir readecuando de acuerdo a los objetivos de los programas, las capacidades de los actores y la definición del agente ejecutor de la política. Por este motivo, el punto clave del rediseño fueron los resultados obtenidos. Si hubiera existido en gran parte de las comunas una participación amplia, pertinencia en la elección de los proyectos y más aún una disminución de la victimización, el modelo de los fondos concursables tal vez se hubiera mantenido. No obstante, la principal debilidad estuvo en el diagnóstico de las capacidades de las organizaciones y de los dirigentes sociales para jugar un rol clave en la definición y en la ejecución de la política. En el mismo sentido, aún cuando no existe un reconocimiento por parte de los actores políticos del cambio en la estrategia que implicó el cambio de nombre del programa, al analizar los hechos podemos ver la concordancia entre el paso de la seguridad ciudadana a la seguridad pública expresado en la modificación del rol que asumen las organizaciones comunitarias. En consecuencia, tanto la tecnificación (financiamiento sólo de los proyectos que responden a tipologías definidas) así como la profesionalización del programa (elección de un perfil profesional de los equipos ejecutores mediante concurso público) desplazaron a las organizaciones comunitarias a un rol más pasivo, al menos, en términos de decisiones de políticas públicas. La visión de algunos entrevistados del nivel central y comunal sobre el rol que debería poseer hoy la ciudadanía, se focalizan en la entrega de información a las policías o mecanismos de participación barrial como las mesas territoriales. Este rol podría significar una nueva mirada de las autoridades sobre el papel más pertinente que la comunidad debe jugar en este tipo de programas. La experiencia que nos dejó el Comuna Segura se asimila a lo ocurrido en el Programa PREVIENE de CONACE (Comisión Nacional de Control de Estupefacientes). En él no existía claridad sobre los efectos de los proyectos implementados por la comunidad en el objetivo final del programa que era disminuir el consumo de drogas. Para Sanzana (2006) el programa respondería 70 Una debilidad de este estudio fue que no se pudo entrevistar al Subsecretario de Interior de la época. Es posible que la justificación de este cambio de concepto se encuentre en su poder. Sin embargo, al entrevistar a personalidades como la Subsecretaria de Carabineros o diferentes Jefes de Unidad de la División de Seguridad Pública del M. del Interior, además de ST y CR, no es menor el hecho que nadie conozca un documento oficial sobre este cambio.

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más a la lógica de promoción de asociación comunitaria en torno a un problema que a la prevención específica del consumo de droga. Esta similitud deja un espacio para la crítica en torno a la forma en que las políticas públicas “apuestan” por la participación ciudadana como un componente para conseguir sus objetivos. No existiría certeza sobre los reales efectos de la participación ciudadana en políticas públicas de esta naturaleza. La falta de conocimiento sobre la efectiva capacidad de las organizaciones sociales para conseguir los objetivos de los programas aumenta las posibilidades de rediseños si es que esos objetivos no se alcanzan. Un ejemplo de ello es este desplazamiento de la ciudadanía a un rol más indirecto, lo cuál podría reproducirse en otras políticas públicas. De esta forma, surge la interrogante si mientras no exista una mayor preparación técnica en las organizaciones sociales, siempre el proceso de profesionalización de los programas las desplazará a un rol cualitativamente distinto como es la entrega de información pero más pasivo e indirecto en lo referente al diseño y ejecución de proyectos. Si asumimos el anterior supuesto, el rol menos directo de la comunidad podría incluso traducirse en la elección de los proyectos ya no en los Consejos con representantes de las bases sociales sino en contextos más técnico pero excluyentes. Sin embargo, como concluiremos más adelante, para la gran mayoría de los entrevistados el rol de la ciudadanía en los Consejos es clave. Por otro lado, en esta investigación se pudo corroborar que para la gran mayoría de los actores el proceso de profesionalización del programa, expresado en la eliminación de los fondos concursables, fue acertado. El programa alcanzó mejoras técnicas en su rediseño lo que se manifiesta en una mejor focalización de los proyectos en incidir en la prevención del delito71. Finalmente, la apuesta del Estado por otorgar una mayor responsabilidad a los Municipios en esta nueva etapa bajo el concepto de seguridad pública, se condice con las experiencias internacionales exitosas en esta materia que destinan un rol protagónico a los gobiernos locales. Sin embargo, la hipótesis de este estudio indicó que pese al éxito que podrían generar iniciativas desde el nivel local, existirían importantes dificultades y limitantes en Chile para conseguir este objetivo. Nuestra investigación nos permitió acceder y comprender estas dificultades. Entre ellas, destaca la exigencia ciudadana por mayor control pero facultades legales sólo en el área de la prevención. Ejemplo de ello, es que la coordinación entre el Alcalde y Mayor de Carabineros en una comuna depende de la discrecionalidad entre ambos actores. Otro ejemplos son la escasez de recursos en los municipios donde precisamente existen mayor cifras de delincuencia; la falta de financiamiento plurianual en los programas de prevención; la dependencia financiera y técnica hacia el nivel central; un mejor perfil de los RRHH; deficiencia en el funcionamiento de los Consejos Comunales; las dificultades en

71 Debe recordarse que los proyectos financiados por el FAGM responden a las tipologías definidas en las “Orientaciones Técnicas y Administrativas de los proyectos FAGM”, documento elaborado por el Ministerio del Interior.

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los grados de coordinación entre los distintos niveles territoriales. Ante este panorama se constata la necesidad de diseñar estrategias locales en plena coordinación con los distintos niveles territoriales y políticos. Ante los limitantes de las políticas locales, una buena gestión de parte de las autoridades comunales para trabajar en forma coordinada y coherente con el nivel regional (Planes Regionales) y con el nivel central (coordinadores de la ENSP), permitiría trabajar los problemas de la delincuencia en forma articulada e integral. El trabajo en terreno de este estudio nos permitió analizar, desde la visión de sus propios actores y expertos, la forma en que se articula la ENSP a nivel territorial y los principales obstáculos para alcanzar mayores éxitos en los Planes de Seguridad. A continuación presentamos un esquema explicativo de estos limitantes. Cada uno de estos obstáculos representa una dimensión del programa frente a la cual plantearemos sus respectivas conclusiones. Luego nos centraremos en las propuestas de solución, delineando sus amenazas pero al mismo tiempo los incentivos para aplicarlas. Parte de estos limitantes es posible extrapolarlas a otras políticas públicas. Comenzaremos por un primer ámbito respecto a la estrategia del programa para después analizar las dimensiones relacionadas con su diseño institucional y gestión. El orden de la presentación de estas dimensiones es de acuerdo a sus grados de relevancia.

Cuadro 11: Esquema Explicativo de los Obstáculos para los Planes

Comunales de Seguridad

Fuente: Elaboración Propia

Experiencia Internacional:

Mayor Éxito de Planes de Seguridad

en el Nivel Local

Necesidad que los RRHH se transformen en “agentes movilizadores de recursos”

Descoordinación entre los niveles territoriales

Falta de financiamiento plurianual en proyectos de prevención social del delito

Discrecionalidad en la relación Alcalde-Policías

Problemas en el funcionamiento del Consejo Comunal

Límites Caso Chileno: “Planes

Comunales de Seguridad

Pública”

Propuestas de solución en estos ámbitos

Ambigüedad en los objetivos del Programa

Falta de financiamiento para nuevas formas de participación ciudadana

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Uno de los aspectos más importantes para mejorar el programa Plan Comunal se relaciona con su estrategia, principalmente, con trabajar sobre un consenso de su objetivo. Como ya lo anticipábamos, si no existe un acuerdo en torno al objetivo, el resto del ciclo de la política pública del programa (gestión, implementación del programa y evaluación) podría orientarse en forma errada. Si no hay consenso sobre el objetivo del Programa se podrían generar problemas de comunicación y coordinación entre el conjunto de actores involucrados. De esta forma, si existe algo particular que nos entregaron las entrevistas sobre el Programa de Seguridad y su anterior versión “Comuna Segura”, es la divergencia entre los diversos actores sobre el objetivo del programa. Mientras para la Subsecretaria de Carabineros el objetivo original era contribuir al descenso de la delincuencia, otros actores difieren de este punto. Según el documento oficial del Plan Comunal su objetivo es “fortalecer las capacidades locales para el desarrollo de estrategias comunales seguridad pública”. Podemos interpretar que éste último es el objetivo “técnico” que los gestores más directos al programa lo conocen. El objetivo de bajar la delincuencia representaría un objetivo “político”, donde ciertos actores, principalmente las autoridades políticas, difundirían este meta para obtener el programa una mayor atracción desde el punto de vista de la legitimidad ciudadana y política. Esta tensión “política-técnica” genera problemas en la estrategia del programa frente a la opinión pública, política y técnica, las cuales podrían crearse expectativas erradas sobre los resultados del programa, lo que ya sucedió en el pasado. Esta tensión podría repetirse en otras políticas72. En primer lugar, es complejo esperar que un programa instalado a nivel municipal posea como meta bajar la delincuencia, principalmente, cuando el área de control policial responde a una administración centralizada, es decir, no puede controlar todas las variables que incidirían en esta baja. Por otro lado, los proyectos financiados por el FAGM representan menos de un 1% del presupuesto total asignado para el orden público73.En nuestra opinión, esperar que un programa que representa tal porcentaje del total de gasto público en

72 Durante este trabajo analizamos cómo tanto la oposición política (Derecha política) como técnica (Instituto Libertad y Desarrollo) evaluaron este programa desde el objetivo de bajar la delincuencia y no sólidamente desde la perspectiva de fortalecer las capacidades en los municipios. En el caso del Programa Previene de CONACE, podría interpretarse que su objetivo “político” podría ser bajar el consumo de drogas pero en lo técnico es difundir campañas para evitar el consumo e implementar capacidades en el nivel local (Municipio y sociedad civil) para esta acción. En la actualidad no existen instrumentos para evaluar este objetivo “político” puesto que no existen encuestas con representatividad comunal que permite confirmar el descenso o aumento del consumo de drogas. 73 Se debe recordar que los proyectos FAGM bordean los $ 6.000.000.000 al año (cerca de 70 millones por cada comunas) siendo que el total del gasto público en seguridad y orden público es cerca de billón de pesos ($973.985.000.000). Es decir, el dinero atribuido a los Planes Comunales representa sólo un 0,6% del presupuesto total asignado al orden público. Sólo para dimensionar estas cifras, el presupuesto total de Carabineros para el año 2008 es de $ 335.056.000.000 (DIPRES, 2008).

1- Ambigüedad en los objetivos del programa y necesidad de evaluación:

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seguridad baje la delincuencia, es atribuirle una excesiva responsabilidad, lo que podría conducirnos a una cierta distorsión. Aún si se aceptará que el Plan Comunal posee como objetivo la baja de la delincuencia utilizando este descenso como un indicador de la efectividad del programa, esta decisión nos conduciría a un complejo escenario metodológico. Al igual que no sabemos qué programa de la ENSP esta incidiendo con mayor fuerza en la actual baja de la victimización nacional, es complejo aislar el efecto de los programas de prevención en una baja de la victimización comunal. Un descenso de esta victimización podría explicarse, por ejemplo, a un aumento del empleo en la comuna, a una mayor efectividad policial, a un aumento de las penas carcelarias, y no necesariamente al efecto del programa de prevención. Para esto se necesitaría una evaluación de impacto que contemplará un grupo de control y una línea base de la cuál comenzar a analizar el impacto. Una de las críticas que se realiza al programa es la falta de evaluación de resultados y menos de impacto, carencia que se presentaría en gran parte de las políticas públicas (Waissbluth, 2008; Lahera, 2002). Las evaluaciones que se ha realizado hasta hoy son de proceso y gestión. Por todo lo anterior, es urgente explicitar bien los objetivos del programa y definir indicadores de acuerdo a estos objetivos. Propuesta de Solución: Distinguir claramente entre los objetivos, beneficiarios y responsables del Programa “Plan Comunal de Seguridad Pública” y los Proyectos FAGM que son parte de los productos de este programa.

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Cuadro 12

Objetivo Beneficiario Responsables Propuesta

Programa “Plan Comunal”

“ fortalecer las capacidades locales para el desarrollo de estrategias comunales seguridad pública”.

Municipio

Diseño : a)Ministerio del Interior Gestión a)Ministerio del Interior b) Municipio Implementación a) Secretario Técnico

Generar indicadores de gestión que certifiquen técnicamente qué comunas han fortalecido su capacidad para desarrollar estrategias en seguridad. Ejemplos: transversalidad del tema en los departamentos del Municipio, gastos del Municipio en Seguridad, RRHH en este tema, recursos externos obtenidos, etc. Con el fin de generar mayores incentivos para que las comunas desarrollen estas capacidades, aquellas que obtengan este certificado obtendrán los siguientes beneficios: mayor libertad para implementar el programa (flexibilidad en el tipo de proyectos a ejecutar) y certificación del Ministerio del Interior que podría facilitar la postulación a recursos de organismos internacionales (por ejemplo BID o Banco Mundial) o recursos regionales como el FNDR. 74

Cuadro 13

Objetivo Beneficiarios Responsables Indicadores Posibles

problemas Solución

Proyectos FAGM Ejemplo de tipología: “Prevención con niños y adolescentes en situación de vulnerabilidad

“ fortalecer y potenciar conductas pro- sociales disminuyendo conductas asociadas a la violencia y delincuencia”

Usuarios del proyecto

Diseño Ministerio del Interior Gestión: b) Municipio c) Secretario Técnico d) Ministerio del Interior. Implementa-ción a) Equipos Ejecutores

La unidad de análisis deberían ser los beneficiarios: disminuir sus conductas violentas.

Si bien uno podría utilizar este indicador como un Proxy a la victimización comunal, los beneficiarios son muy pocos (cerca de 50) en comparación al total de jóvenes que existe en una comuna. Además ya analizamos que son varios los factores que podrían incidir en la victimización.

Realizar una evaluación de resultados de los proyectos, generando indicadores para ello. Además realizar una evaluación de impacto con grupos de control y línea de base.

74 Es cierto que en el diseño original del Programa, aquellas comunas que lograran fortalecer esta capacidad debían egresar de la colaboración externa que representa el programa lo que nunca sucedió. No obstante, después de múltiples diálogos con funcionarios del Estado y expertos, se llegó a la conclusión que hoy en día existe poca viabilidad técnica y política para este egreso. En primer lugar, desde una lógica de incentivos no es racional eliminar el financiamiento a aquellas comunas que logren el objetivo. En segundo lugar, el actual escenario de surgimiento constante de delincuentes adolescentes y preadolescentes, no permite una disminución de los recursos invertidos en prevención social por más que el Municipio haya desarrollado capacidades autónomamente. La subvención del Estado en esta área a través de una gestión descentralizada como es este programa, debiera ser mantenida al menos en el mediano plazo. En tercer lugar, el egreso sería una errada estrategia política. Que el Estado deje de invertir en esta área, primero generaría problemas en la opinión pública puesto que la delincuencia es uno de los problemas sociales más importantes y segundo tensionaría la relación con los Alcaldes, independientes de su coalición política.

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Con esta distinción entre el programa y los proyectos, podremos distinguir las responsabilidades de los actores involucrados y el valor que agrega cada uno. Así por ejemplo, puede existir un equipo ejecutor de proyectos con una capacidad técnica excepcional. No obstante, su trabajo podría dificultarse con la gestión misma del programa como la demora en la visación de los proyectos y el atraso del envío de recursos. Estos problemas administrativos cuyo responsable sería el Ministerio y en parte el Municipio (ver cuadro 8), podrían incidir en la calidad técnica de los proyectos y en sus posibles resultados. En consecuencia, analizar un programa de esta naturaleza implica una asignación bien definida de responsabilidades, con los indicadores correspondientes a cada componente. Una vez desarrollados estos indicadores, se debería realizar una gestión del conocimiento donde se publiquen y compartan las mejores prácticas y analizar aquellas con más dificultades. La asignación clara de los responsables según cada etapa se transformaría en un importante insumo para compartir estas experiencias. Finalmente, es importante expresar claramente qué institución es la responsable de bajar la delincuencia. Es la Estrategia Nacional de Seguridad Pública (ENSP), liderada por el Ministerio del Interior, la estructura que posee como objetivo bajar las cifras de victimización. Por lo tanto, pese al carácter multicausal de la delincuencia, para lo cuál la ENSP plantea una gestión intersectorial que compromete a varios Ministerios y Servicios, es el Ministerio de Interior la principal institución responsable de disminuir los delitos. Si bien los Planes Comunales son responsabilidad de este Ministerio que delega su implementación al Municipio, este programa no posee como meta bajar la delincuencia. Este es un programa centrado principalmente en la prevención del delito. Aunque la experiencia internacional (ICPC, 2008) señala que gobiernos locales se han comprometidos a bajar algunos delitos mediante estrategias integrales de seguridad (que coordinen control y prevención), los Planes Comunales distan de la integralidad de estas iniciativas. A pesar de los límites de este programa, el mejoramiento a su actual diseño y gestión permitía alcanzar resultados más sólidos dentro de los objetivos que lo orientan. A continuación revisaremos las propuestas de solución en estos ámbitos.

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Uno de los problemas más importantes de gestión del despliegue territorial de la ENSP es la descoordinación entre sus niveles. Ya Serrano y Fernández (2003) nos señalaban que en el caso chileno las reformas descentralizadoras han tenido dificultades para coordinar la gestión regional y local. Estos problemas de coordinación también se reiterarían en el plano de los programas de prevención de drogas, específicamente, en el programa PREVIENE de CONACE (Sanzana 2006). Con la información recopilada en este trabajo sobre los Planes de Seguridad, la Región Metropolitana presentaría similar diagnóstico de descoordinación. No existiría un trabajo conjunto entre la Coordinación Regional de Seguridad y los más de 30 Secretarios Técnicos Comunales de la Región. Esta falta de coordinación nos conduce a importantes interrogantes: ¿La actual institucionalidad será la adecuada para generar una mejor coordinación entre ambos niveles territoriales? ¿Están dadas las condiciones para alcanzar una oferta pública que se ajuste a las demandas territoriales? ¿La actual institucionalidad es explícita en la asignación de funciones del conjunto de actores que trabaja en la oferta pública nacional, regional y local? Las entrevistas realizadas nos permitieron profundizar en un punto fundamental para responder estas preguntas: la “juventud” de esta institucionalidad. La implementación de la ENSP fue durante el año 2007 y sólo el 2008 comenzaron a funcionar Coordinaciones Regionales (CR) en todo Chile75. Es cierto que en el caso de la Región Metropolitana por su propia naturaleza con una gran cantidad de Secretarios Técnicos (ST) y sólo con una CR, la comunicación es compleja. En este sentido observamos que en el caso de la Región de O`Higgins al ser 4 los ST la relación es más fluida. Sin embargo, el problema se origina desde la propia institucionalidad. Los ST son autónomos de las CR, al igual que los Municipios son de la Intendencia. Esta independencia se traduce en que deben rendir cuentas al Municipio, al nivel central pero no a la Intendencia, por lo tanto, los niveles de coordinación entre estos niveles territoriales sólo se sustentarían en la discrecionalidad de ambos actores. Así sucedía en la Región de O`Higgins donde la buena relación entre ambos actores era explícita permitiendo esta coordinación sostenerse como una red de apoyo al trabajo en conjunto. Si la ENSP se plantea una institucionalidad en seguridad donde exista una articulación del ámbito nacional, regional y comunal, ¿están correctamente definidos los roles para alcanzar este objetivo? En términos contractuales no

75 Existen antecedentes de profesionales destinados a la seguridad en algunas regiones previo a las actuales Coordinaciones Regionales. Sin embargo, anteriormente no trabajaban bajo una Estrategia Nacional que impone la coordinación territorial como unos de sus objetivos y donde existen estas Coordinaciones en todas las regiones del país.

2- Descoordinación entre el nivel regional y comunal en la Región Metropolitana:

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aparecen en ningún reglamento que las CR deban coordinarse con las ST, más bien su función se centra en coordinar y ejecutar el Consejo y Plan Regional de Seguridad Pública. El problema de fondo de esta falta de coordinación es la debilidad de la oferta pública para satisfacer potenciales demandas territoriales y asignar recursos donde más se necesiten. Este punto lo fundamentamos ante la evidencia (Acuña, 2009) de casos donde existen superávit de recursos a nivel regional (existen recursos sin gastar ante ausencia de cartera de proyectos) y déficit de recursos precisamente en las comunas donde existe más delincuencia. De esta forma, la comunicación entre CR con ST podría incidir en la transferencia de recursos a aquellas comunas que más lo necesiten, lo que se alcanzaría a través de una oferta pública regional con precisión territorial en cuanto a la demanda. Como vemos, esto es un reflejo de las debilidades del actual marco institucional que sólo permite descansar esta relación en lo discrecional, siendo esto una amenaza para el trabajo de una gestión territorial integral como así pretende la ENSP. Propuestas de Solución: Un primer punto para mejorar la situación de descoordinación debería ser la redefinición del rol de la CR76. Su función no sólo debería apuntar a responsabilizarse del Plan Regional y el Consejo, sino también trabajar en conjunto con los ST facilitando la oferta pública regional (principalmente SEREMIS) al nivel comunal. En otras palabras, la CR debería transformarse en un agente movilizador de recursos y esta función debería estar incluida en su contrato para lo cuál se necesitaría una serie de elementos: a) Los Planes Regionales deberían poseer datos específicos de las comunas y,

principalmente, de los barrios con mayores problemas. Construir una base de datos donde aparezca información de las variables asociadas al comportamiento delictual pero con especificidad barrial. Esta base permitiría ordenar las comunas y barrios en función de su vulnerabilidad por cada una de estas variables, lo que facilitaría la priorización de las comunas con mayores problemas. Además, debería establecerse un mecanismo que permita recoger los diversos diagnósticos comunales realizados por los ST en un esquema estandarizado que destaque las dimensiones más relevantes. Esto significa asumir que son los ST quienes más conocen el territorio, lo que facilitaría alcanzar la información necesaria para una oferta pública regional focalizada y con una mirada territorial. De esta forma, los Planes Regiones y los Planes Comunales alcanzarían una sincronía y coherencia que hasta el momento no alcanzan.

76 Esta redefinición se facilitaría ya que las CR responde a las Intendencias y ésta a su vez dependen del Ministerio del Interior de donde se articula la ENSP. Por lo tanto, sólo con una instrucción del Ministro podría redefinirse los roles sin pasar por decisiones de otros Ministerios. Sin embargo, esta solución legal podría obstaculizarse por potenciales luchas entre fuerzas políticas. Es sabido que para algunos Alcaldes les dificulta el trabajo con las Intendencias al ser estas elegidas por el Ejecutivo. Por otro lado, podría existir ciertas desconfianzas de los Intendentes por Alcaldes que alcancen un importante liderazgo que los pudiera opacar.

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b) En complemento al manejo de información, en este estudio se ha constatado

la importancia de formalizar los espacios de coordinación. Por ello, por ejemplo, debería existir en la RM la obligatoriedad de realizar al menos una reunión al año entre la CR y ST, donde los ST podrían estar divididos por zonas del gran Santiago. Es decir, una reunión con todos los ST de la zona norte, lo mismo para la zona sur, oriente y poniente. En estas reuniones los ST podría manifestar sus principales problemas, analizando en la CR las posibilidades de articular la oferta pública regional para contribuir a facilitar soluciones. Estas reuniones podría ser una alternativa a la opción poco viable de juntar a los 35 ST en los Consejos Regionales. Con esta medida es posible responder a los ST que reclamaron la falta de presencia de la CR en el territorio, además esto les permitiría conseguir un espacio para incidir en la discusión sobre las líneas de inversión regional. Finalmente estos encuentros (aplicable a las restantes regiones) podrían servir como una instancia de gestión del conocimiento, en el sentido, de intercambios de experiencias, de información y de buenas prácticas77.

Desde una perspectiva de valor público, la coordinación regional-comunal es fundamental, principalmente, para la gestión del Gobierno Regional. Uno de los grandes problemas de las Intendencias es que no poseen legitimidad ciudadana en el territorio al no ser sus autoridades elegidas democráticamente (Serrano y Fernández, 2003). Una CR que trabaje en conjunto con las ST no sólo optimizaría el trabajo enviando recursos donde más se necesitan, sino además la posicionaría estratégicamente en las comunas alcanzando una mayor visibilidad entre los ciudadanos en unos de los problemas que más los afectan, lo que potencia un mayor valor público en esta iniciativa. Por otro lado, al ST le convendría conseguir recursos adicionales a los enviados desde el Gobierno Central, lo que lo validaría frente al Alcalde, el Consejo Comunal y los ciudadanos. Visto desde ambas perspectivas existirían los incentivos para trabajar en esta línea, siendo necesaria la redefinición institucional y la formalización de las instancias de coordinación.

Un segundo elemento clave en materia de gestión para mejorar los Planes de Seguridad dice relación con las modalidades de financiamiento. A través de las entrevistas pudimos constatar que uno de los problemas más importantes en las políticas de prevención del delito es precisamente esta dimensión. Existiría una importante tensión entre el tiempo necesario que permita obtener resultados en proyectos de prevención y la naturaleza presupuestaria de éstos que es anual.

77 Actualmente, lo más próximo a esta instancia son los encuentros zonales organizados por el nivel central de acuerdo a zonas geográficas del país (norte, norte chico, RM. etc.). Sin embargo, esta lógica esta pensada como inducción del nivel central en la relación Ministerio-ST y no como un espacio de intercambios de experiencias entre diferentes ST.

3- Financiación adecuada para los proyectos de prevención social del delito

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El convenio entre el Ministerio del Interior y los Municipios para recibir los recursos del Fondo de Apoyo a la Gestión Municipal (FAGM) es anual y los proyectos sólo duran entre 8 a 10 meses. Este breve tiempo no sólo incide en la calidad del servicio entregado y, por lo tanto, en el impacto en los beneficiarios, sino además en la estabilidad laboral de los equipos ejecutores78. Por lo tanto, la búsqueda de un financiamiento plurianual a estos proyectos se presentaría como una necesidad, tanto para garantizar el impacto de las inversiones, como para asegurar la estabilidad y compromiso de los equipos de trabajo. Es cierto que la entrega de recursos del nivel central a Municipios responde a un presupuesto anual. Sin embargo, al entrevistar a profesionales del Programa Previene de CONACE, se constató que los convenios que ellos establecen con los Municipios son anuales pero se renuevan automáticamente hasta el año siguiente. Pese a que los recursos de CONACE son menores (cerca de 12 millones anuales a cada Municipio) en comparación a los 70 millones promedio de los FAGM, este antecedente da cuenta que existirían posibilidades administrativas y legales para este tipo de convenio, considerando que tanto CONACE como la División de Seguridad Pública (que administra los FAGM) pertenecen al mismo Ministerio del Interior. No obstante, podrían existir otras vías de financiamiento complementarias a los FAGM. Propuestas de Solución: Ante la situación de superávit de recursos a nivel regional pero déficit a nivel comunal y considerando que gran parte de las metas de los Planes Regionales son nacionales con expresión regional79- es decir se deciden a nivel central-, el desafío se encuentra en que las CR se transformen en “agentes movilizadores de recursos” buscando fuentes de financiamiento que otorguen un mayor sello regional a sus iniciativas. Esto lo que hizo la CR de la Región de O`Higgins al utilizar recursos de los FNDR para proyectos de prevención situacional, marcando una pauta de innovación que en la actualidad imitan otras regiones. De esta forma, si existe un potencial vínculo entre los problemas de financiamiento en el nivel local y la ventana de oportunidad que representa el financiamiento regional, es, a nuestro juicio, en los proyectos comunales de prevención social. Nuestra propuesta es generar los mecanismos necesarios para provisionar en un 2% los recursos de los FNDR para destinarlos exclusivamente en materia de

78 Recordemos que los equipos trabajan entre 8 y 10 meses y en ocasiones se quedan hasta 4 meses sin trabajo esperando que lleguen los recursos del año siguiente. Esto incide en la estabilidad de los equipos porque muchas veces éstos optan por cambiarse a un trabajo más estable. 79 Ejemplos de estas metas son aquellas vinculadas a SEREMIS, por ejemplo, programas en los colegios para prevenir la violencia o la extensión de programas de prevención de drogas a cargo de CONACE.

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seguridad pública, específicamente, en prevención social80. La delincuencia se encuentra dentro de los problemas más importantes que según la ciudadanía el gobierno se debiera dedicar (CEP, 2008), por lo tanto, se generaría valor público en esta decisión. Con este mecanismo de provisión se protege que los recursos sean afectados por coyunturas de distintas naturalezas otorgando una mayor sustentabilidad a esta política. La forma de asignar los recursos de esta provisión sería mediante un concurso a nivel regional donde todos los ST puedan presentar proyectos de prevención social. Cada proyecto sería enviado (sin el nombre de su comuna) a un comité de expertos el cuál evaluará la calidad técnica de éstos. Los criterios para elegir los proyectos serán su calidad técnica 81 pero además la vulnerabilidad de la comuna. El o los proyectos elegidos durarán de 2 a 3 años82. La anterior propuesta posee una serie de ventajas. En primer lugar, con el provisionamiento en esta área se fortalecerían las CR puesto que contarían con recursos propios lo que implica la creación de capacidades instaladas en las en los Gobiernos Regionales e Intendencias en materia de prevención social, capacidad que hoy en día no existe. En segundo lugar, con el aporte de un FNDR los proyectos alcanzarían un financiamiento plurianual facilitando el posible impacto en los beneficiarios y en la estabilidad laboral de los equipos ejecutores. En tercer lugar, el FNDR permitiría a la CR impregnar un carácter más descentralizado y regional a estas iniciativas posicionándose por sobre las predominancia de las metas nacionales con expresión regional. Estas iniciativas permitirían posicionar a las CR en las comunas, además de contribuir a una oferta pública con mayor alcance territorial. Finalmente, un concurso de esta naturaleza podría servir de incentivo para que los ST se transformen en agentes movilizadores de recursos. Esto dado la necesidad de buscar recursos extras a los entregados por el nivel central, adquiriendo el ST un rol más activo a diferencia del rol pasivo y de dependencia al nivel central que muchas veces se presenta con el actual modelo.

80 El mecanismo sería el subtítulo 24 que permite transferencias corrientes y no es necesaria la evaluación del nivel central (MIDEPLAN) para dar curso a estas iniciativas. Esto agilizaría el proceso de envío de recursos. 81 Donde se consideraría el certificado del Ministerio del Interior que propusimos en las páginas anteriores, donde las comunas que demuestren un buen desarrollo de sus capacidades internas para trabajar en estrategias de seguridad, obtendrán esta certificación. 82 En la actualidad existe concursos para financiar proyectos de cultura que son financiados con FNDR. En el caso de la Región de Valparaíso, el 2% del FNDR destinado a cultura representa un poco más de 200 millones de pesos, cifra similar se destinarían a los proyectos de prevención social del delito.

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Para una mejora en la coordinación territorial y en la búsqueda de financiamiento plurianual de los proyectos, un adecuado perfil de recurso humano es primordial. En gestión pública, la selección de los profesionales adecuados siempre genera el dilema entre la experticia técnica y el criterio político. El caso de los programas de seguridad ciudadana representa en forma pura este problema. En ellos existen numerosos problemas que podrían solucionarse con la contratación de profesionales más idóneos en esta temática específica. Sin embargo con este trabajo concluimos que, además de la experticia técnica, el manejo en áreas de gestión y administración, incluida la experiencia política, es fundamental. Propuestas de Solución: 1- Además la necesidad de la experticia técnica de los profesionales,

planteamos que tanto el ST como CR se transformen en agentes movilizadores de recursos.

1-a) En el caso de los ST estos se eligen por concursos públicos, llegando a una terna donde el Alcalde elige finalmente el ST. La propuesta consiste en que la elección final de este profesional sea 50% en base al criterio técnico-profesional que proponga la DSP y 50% a la elección del Alcalde. Así se podría alcanzar cierto equilibrio pues hasta hoy el Alcalde posee excesiva predominancia en esta elección83. Sin embargo, además de la experticia técnica se debería capacitar a este actor en estrategias que le faciliten la misión de conseguir recursos extras a los recibidos de los FAGM. Para ello es importante que mantenga una buena relación con los departamentos del Municipio, por lo que la experiencia laboral anterior en cargos públicos es clave. 2-b) En el caso de los CR son elegidos por el Intendente, lo que debiera mantenerse así. Para la selección de este actor el criterio político es clave principalmente para alcanzar el respaldo del Intendente y los SEREMIS de los distintos sectores. Un CR que no posea peso político no podrá ejercer un buen rol de movilizador de recursos. Por lo tanto, el criterio de selección debería ser un profesional con experiencias en cargo de SEREMI o funciones similares84. Sin embargo, el asesor del CR debería elegirse por concurso público, pues este profesional deberá tener un alto perfil técnico para asumir la complejidad de este tipo de políticas y procesar la información necesaria para una oferta pública regional con alcance territorial.

83 Es tal el nivel de predominancia del Alcalde, que tras la llegada de nuevos Ediles con la elección de Octubre del 2008, en la mitad de las comunas con Planes Comunales se cambió al ST. Esto genera que se pierdan la experiencia acumulada de algunos profesionales lo que incide en la calidad de la gestión del Programa. 84 Por ejemplo, en el caso del CR de la Región de O`Higgins, este actor que innovó en utilizar los recursos regionales para proyectos de seguridad, su cargo anterior era de jefe de gabinete del pasado Intendente. Esta experiencia profesional le facilita conseguir apoyo dentro de los actores que trabajan en la oferta pública regional.

4- Selección del personal adecuado y capacitación:

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Una moderna perspectiva de seguridad pública se fundamenta en la complementariedad entre el control y prevención del delito. Las estrategias locales de seguridad que han obtenido éxito en el mundo se han constituido en base a esta integralidad85. En nuestro país, existiría la tradicional visión que los Alcaldes sólo trabajan en el área de la prevención sin incidir en el trabajo de las policías ante los límites legales de una policía centralizada. Sin embargo, con este trabajo pudimos detectar que para varios actores tanto del nivel central como comunal, los Municipios si pueden contribuir en la gestión del área de control de las policías. Así, la coordinación entre ambos actores se transforma en un elemento fundamental para un trabajo más integral y eficiente, principalmente ante la crítica transversal de déficit de policías en las comunas. En esta investigación se reveló que un importante obstáculo para un trabajo más coordinado y colaborativo es el alto grado de discrecionalidad en la relación entre policías y el Alcalde o Intendente. Al no existir un mandato oficial que obligue un trabajo coordinado, en la práctica, todo depende de la voluntad de los actores, de la calidad de sus relaciones interpersonales y de los intereses en juego. Esta percepción es compartida por actores del nivel regional y local. Si esta relación es negativa o se cambia de Alcalde o Jefe Policial se hace complejo el trabajo en conjunto, traduciéndose, según la información obtenida, en problemas de compromiso de los Carabineros como la asistencia a los Consejos de Seguridad. Propuestas de Solución: 1- Acelerar el convenio firmado entre la Subsecretaría de Carabineros y la

Asociación Chilena de Municipales (ACHM), generando mecanismos que impulsen un trabajo en conjunto.

2- Aplicar en las comunas del Programa “Plan Comunal” la lógica de las mesas territoriales, donde se juntan los vecinos del cuadrante con los policías asignados a ese cuadrante. Esto permitiría un mejor acercamiento entre la comunidad y las policías, donde éstos aconsejarían a la población sobre medidas de auto cuidado y al mismo tiempo los ciudadanos podrían entregar información valiosa para la policía.

3- Generar mecanismos institucionales que permitan un mayor compromiso de los Carabineros con los Consejos Comunales.

4- Capacitación de las policías para un mejor trabajo con la comunidad. 5- Generar de parte de las Policías mecanismos que permitan resguardar la

integridad de los ciudadanos que realicen denuncias. Puede ser un grave peligro la entrega de información sin un resguardo. Si el trabajo policial se

85 Según el International Centre Prevention of Crime (2008), las ciudades y comunas que han obtenido éxito en esta materia, en gran parte de ellas, se realizan importantes acuerdos o contratos entre los municipios y las policías para alcanzar un trabajo en conjunto.

5- Discrecionalidad en la relación Mayor de Carabineros y Alcalde:

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beneficia con un mayor contacto con la población accediendo a sus problemas, debe existir el compromiso de protección para la ciudadanía.

No existe una opinión homogénea sobre el funcionamiento y pertinencia de los Consejos Comunales. Las opiniones varían desde pensar en buscar otras formas de participación y dejar la decisión de los proyectos a grupos de técnicos, hasta la total defensa del Consejo. Así, aunque la mayoría de los ST defienden esta instancia, no existe una evaluación sistemática de ellos, lo que su pertinencia se fundamentaría según cada caso específico. Desde nuestra perspectiva, a partir de las entrevistas realizadas, se llega a la convicción de la necesidad de los Consejos Comunales. Fundamentalmente, porque en este lugar se pueden reunir un conjunto de miradas de distintos actores y en otras instancias no existe tal diversidad. Esta pluralidad de visiones enriquece el análisis al momento de discutir sobre la orientación de la inversión. Por un lado, la representación de la comunidad en este espacio contribuye a otorgar legitimidad a política la que a su vez necesita de un fuerte compromiso ciudadano. Por otro lado, a través del Consejo se contribuiría a facilitar la transversalización de la seguridad a nivel local, aprovechando la presencia de importantes actores municipales y autoridades locales, como son los Jefes de Servicios Municipales, Policías, Fiscales, entre otros. Sin embargo, se debieran corregir una serie de elementos que permitirían un mejor funcionamiento de esta instancia. Propuestas de Solución: 1- Alcanzar una mayor representatividad territorial en los Consejos. Los ST aún no

han desarrollado una metodología de trabajo que permita una mayor representación de los vecinos. Los representantes vecinales que asisten a los Consejos no necesariamente representan tanto la amplitud del territorio de la comuna como la emergencia de nuevos líderes. Por este motivo se recomienda aplicar la lógica de las Mesas Territoriales ejecutada en Pedro Aguirre Cerda. Esta modalidad consiste en que por cada cuadrante de la comuna se crea una mesa territorial en las cuales están representadas todas las juntas de vecinos de ese cuadrante. Con el objeto de alcanzar la mayor representatividad del territorio en los Consejos Comunales de Seguridad, se

6- Consejos Comunales con representación territorial y capacitados técnicamente:

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elige democráticamente un representante por cada mesa territorial para participar en el Consejo86.

2- Capacitación de los Consejeros: Uno de los principales cuestionamiento

planteados por algunos ST a los Consejos fueron los bajos niveles de capacitación de los representantes vecinales. Estos bajos niveles llevan a que los Consejos no estén capacitados para comprender el fenómeno delictivo y que sus visiones de las políticas estén altamente permeadas por supuestos erróneos. Esto genera el riesgo de votar por proyectos que respondan más a estrategias políticas o intereses particulares de ciertos actores que por la pertinencia técnica de un proyecto determinado. De esta forma, aceptar la democratización en la toma de decisiones de los proyectos implicaría cierta preparación técnica de los actores involucrados, para evitar la politización constante del debate o justificaciones que escapan de la real necesidad de los proyectos. Luego de analizar la experiencia, se sugiere que el proceso de capacitación se realice en centros académicos especializados en la temática.

3- Liderazgo del Alcalde: Un aprendizaje que nos han dejado las entrevistas, es

que la calidad de los Consejos dependen en gran parte del compromiso que tenga el Alcalde con esta instancia. Si el Consejo está dentro de la agenda del Alcalde se incrementan las posibilidades que este espacio alcance un carácter más formal, y que las decisiones sean tomadas en un contexto de participación de actores trascendentes para la Comuna. Si el Alcalde entrega las señales necesarias para otorgar la mayor relevancia posible al Consejo, por ejemplo, a través de su asistencia constante, los demás miembros del Consejo interpretarán esta instancia como un espacio donde se deciden puntos relevantes que afectan a su comuna. Lo óptimo sería que en cada sesión del Consejo deba asistir el Alcalde, postergándola si es que él no puede asistir. En caso contrario su principal asesor o persona de confianza debiera estar.

4- Medidas contra la inasistencia a las sesiones: Generar reglamentos que realicen

un seguimiento a la asistencia de los Consejeros. Si falta un consejero sin aviso previo, se le llama para ver la situación.

Desde una perspectiva de valor público, el buen funcionamiento del Consejo y la capacitación de los Consejeros, debieran permitir una mayor valoración de la ciudadanía a esta instancia. Con una mejor representación territorial en el Consejo, la legitimidad que le otorga la ciudadanía podría ampliarse al verse representadas en este espacio. En este punto, la participación de la comunidad funcionaría como un mecanismo de fiscalización sobre las decisiones del Plan Comunal y, al mismo tiempo serviría, como un mecanismo de accountability

86 La principal amenaza de esta modalidad al igual que otras formas de participación, es que los dirigentes elegidos se mantengan por mucho tiempo en el puesto. Para ello se debería crear una normativa que señale la necesidad de modificar a los representantes, contemplando variables como permanencia en el puesto y evaluación de desempeño.

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donde las autoridades justificarían el gasto de los recursos recibidos. Finalmente, la capacitación de los consejeros generaría valor al mejorar las condiciones para elegir los proyectos más pertinentes a la comuna. Los escasos recursos estarían mejor focalizados.

El énfasis de la participación ciudadana en las políticas del Estado no sólo se manifestó en los programas de prevención al delito. Este énfasis bajo modalidades como los fondos concursables y consejos ciudadanos respondió a una tendencia de las políticas de Estado durante los años noventa e inicios de la presente década expresadas en otras áreas como vivienda o educación (De la Maza, 2004). La supresión de los fondos concursables marca el fin de un modelo participativo pero deja espacios para nuevas formas de participación o potenciar otras ya existentes. La necesidad de una amplia participación de la comunidad no sólo se dirigiría a una mayor cohesión social que incide en la disminución del delito y el temor sino que además podría contribuir a una distribución más eficiente de los recursos. Según la literatura y las entrevistadas realizadas, son las personas del mismo territorio quienes más conocen los problemas, focos delictivos, horarios conflictivos, recursos necesarios e incluso perfil del victimario y víctimas87. En este contexto las modalidades de trabajo como comités barriales y mesas territoriales representarían instancias con una mayor representatividad territorial que la simple asistencia a los Consejos Comunales. En estas modalidades se generan diagnósticos locales de la situación delictiva con participación de la comunidad donde la entrega de opiniones, percepciones e información es fundamental. Sin embargo, uno de los reclamos de los ST entrevistados fue que estas iniciativas no se encuentran dentro de las tipologías de los proyectos que financian los FAGM. Por lo tanto, en el contexto de ST que se transformen en agentes movilizadores de recursos, una alternativa es buscar otras vías de financiamiento.

87 Un ejemplo que otorgó la Subsecretaria de Carabineros fue el caso de un barrio vulnerable de una comuna de Santiago. En él existían problemas con pandillas juveniles. Se instaló una mesa de trabajo del poder judicial y las policías, donde los vecinos expusieron los problemas que los aquejaban, señalando las características de los hechos delictivos. Después de un trabajo en conjunto se solucionó el problema bajando la victimización en lugar, generando los resguardos necesarios para la entrega de información.

7- Deterioro y emergencia de modalidades de participación ciudadana en

programas de prevención al delito:

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Propuestas de Solución: Incentivar que los ST postulen a diversos fondos concursables y se transformen en gestores de la política de seguridad del territorio, superando la figura de ejecutores de un programa definido desde el nivel central. Para este cambio, se proponen como posibles fuentes de financiamiento las siguientes instancias. a) Fondo Social de la Presidencia: Fondo de la Subsecretaría de Interior que

prioriza proyectos que promuevan la asociatividad en grupos de bajos ingresos. Dentro de las categorías de proyectos que financian este Fondo se encuentra el área de la Seguridad Ciudadana. A este fondo pueden postular tanto los Municipios (donde el ST sería el principal responsable) como organismos sin fines de lucro como juntas de vecinos (donde el ST los asesoraría).

b) Fondo para el Desarrollo de la Sociedad Civil: Fondo administrado por la

División de Organizaciones Sociales (Ministerio de Secretaria General de Gobierno) que busca fomentar y fortalecer el desarrollo de acciones asociativas de interés público y que contribuyan al enriquecimiento del tejido social. Los principales destinatarios son personas jurídicas de derecho privado sin fines de lucro como juntas de vecinos, organizaciones territoriales o de voluntariados, entre otras.

En consecuencia, existiría la viabilidad legal y administrativa para que el ST y los grupos vecinales en asesoría de éste, puedan postular a ambos fondos para financiar iniciativas como las Mesas Territoriales. Nuevamente, una gestión de esta naturaleza por parte del ST reforzaría su potencial rol como agente movilizador de recursos, además de una mayor legitimidad obtenida en la comuna.

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“La política es la respuesta que la sociedad democrática entrega a la pregunta,

irresoluble analíticamente, de qué bienes se debe producir con recursos público para satisfacer propósitos colectivos”

Mark Moore “Gestión estratégica y creación de valor en el sector público”

El debate entre prevención y control/sanción de la delincuencia evidencia en toda su magnitud la complejidad de decidir qué bienes producir con recursos públicos para satisfacer propósitos colectivos. El problema se genera cuando se piensa cuales serán los instrumentos para satisfacer un propósito común, en nuestro caso, mayor seguridad y paz social en la cotidianeidad de las personas. Pero es justamente la política la que debe decidir que estrategia utilizar para alcanzar este propósito. Tradicionalmente se asocia al control/sanción como una medida que incide en el corto plazo y cuyo efecto electoral es atractiva al presentar resultados tangibles a la ciudadanía. En cambio, la prevención tal como argumenta la literatura especializada (Tocornal 2004; ICPC 2008) tendría un carácter inespecífico y sus efectos se producirían más en largo plazo. Es justamente aquí cuando se genera un problema estructural: la tensión entre la lógica tradicional de la política que busca instrumentos que generen efectos en el corto plazo y la necesidad de políticas sustentables de prevención cuyo tiempo para alcanzar resultados no están claramente definidos. Sin embargo, es la misma literatura la que señala el fracaso de estrategias centradas exclusivamente en el control: el aumento constante de la población carcelaria y la no disminución de la delincuencia reflejaría este argumento. En forma contraria, la prevención serviría, además de incidir en la baja de la delincuencia, a generar efectos más duraderos, que incluso serían menos costosos que las medidas de control y que mantendrían una capacidad de irradiación que va más allá de los beneficiarios directo de los programas. Esto lo que ha evidenciado la experiencia en algunos países principalmente desarrollados (ICPC, 2008). Es decir, existiría una justificación técnica y un beneficio social en aplicar políticas de prevención. No obstante, frente a esta tensión entre la política y la justificación técnica de las políticas públicas ¿Están las condiciones políticas adecuadas para aplicar estrategias sustentables de prevención al delito? ¿Existen la suficiente madurez en el sistema y actores políticos para comprender la necesidad de estas políticas? En nuestro caso específico, ¿es posible convencer a un Alcalde de la necesidad de las políticas de prevención si tal vez sus resultados se presentarán en un período posterior a su mandato? El reciente debate (Julio 2009) de los candidatos presidenciales sobre sus posibles medidas en temas de seguridad pública indicaría al menos una señal

8- Desafíos futuros

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de avance en este tema88. No sólo el candidato de la Concertación y otros candidatos de orientación más progresista señalaron la necesidad de políticas de prevención, sino incluso el candidato de la coalición política de derecha, Sebastián Piñera, explicitó que dentro de sus ejes para esta temática será la prevención social del delito uno de los principales. Todos los candidatos se refirieron, desde sus perspectivas, a cómo debía ser la institucionalidad adecuada pare mejores políticas de prevención. Nuestro trabajo se centró en realizar un diagnóstico sobre el caso específico de los Planes Comunales y Regionales de Seguridad, generando una propuesta desde las políticas públicas principalmente a su diseño institucional y ámbitos de su gestión. Los principales desafíos e interrogantes futuras apuntan a una dimensión técnica y otra política. En el primer caso, la evaluación de los programas de prevención debe ser un imperativo. Mientras en nuestro país no existan evidencias que respalden sus resultados se hace complejo defender su pertinencia al menos con el actual modelo. Sin resultados concretos, los políticas de prevención podrían interpretarse más como una opción de principios políticos (la Concertación sería políticamente sensible a las causas del delito) que una opción con principios básicos de las políticas públicas (costos, análisis de beneficios sociales, eficiencia en la administración, resultados etc.). La segunda dimensión de desafío se refiere al sistema político que define el diseño institucional de esta política. Las propuestas de mejoramiento a los Planes de Seguridad que hemos planteado en este trabajo (como la provisión de un 2% de los FNDR para prevención) sólo se podrían implementar si existen las condiciones políticas apropiadas. En estas condiciones, los principales actores políticos deberían estar convencidos de la necesidad de la prevención, para lo cuál evidenciar los resultados de los programas implementados es clave. Pero ese convencimiento debería ir acompañado de una apertura de estas políticas a una mayor profesionalización en su institucionalidad. Mientras estos programas dependan de un Ministerio con una clara función política, como es el Ministerio del Interior, una reforma que profesionalice sus recursos humanos no parece una tarea sencilla. La reciente aprobación en el Senado para la creación del Ministerio de Interior y Seguridad Pública, con una Subsecretaría especializada en Prevención y de Rehabilitación podría potenciar las condiciones para una reforma de esta naturaleza. Las futuras investigaciones deberían focalizarse si una Subsecretaría de este tipo se transformará o no en una solución apropiada de política pública.

88 Este debate se realizó el 1° de Julio del 2009 y fue convocado por la Fundación Paz Ciudadana. En el asistieron 5 candidatos presidenciales y pese a que Piñera no asistió envió una grabación con sus medidas. Para más detalles ver diario El Mercurio del día 2 de Julio.

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ANEXO 1 Cuestionario de preguntas dirigido a distintos niveles territoriales:

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Dimensión Sub Dimensión

Preguntas Nivel Central

Nivel Regional

Nivel Comunal

Diseño de la ENSP

a) ¿Cuál es su opinión de la forma en que se diseño y posteriormente se implementó la ENSP? ¿Se incorporó la opinión de las regiones o comunas en su elaboración o se realizó sólo desde el nivel central?

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b) ¿Considera adecuada la actual institucionalidad donde una estrategia nacional se implementa con estructuras territoriales (consejos regiones y comunales y planes)? ¿ Puede incidir esta nueva institucionalidad en la baja de la delincuencia?

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c) ¿Cuál es su opinión sobre la estandarización de los proyectos a financiar según las líneas temáticas derivadas de la ENSP? ¿Esta medida permitiría contrarrestar la anterior experiencia de clientelismo político con los Fondos Concursables?

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d) ¿Cree que los Municipios poseen la suficiente capacidad de gestión para implementar Planes Comunales de Seguridad?

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e) ¿Cuáles son los objetivos de los Planes Comunales y Regionales (principales actores)?

f) En su opinión ¿Si fallan estos planes quién es o son los responsables más directos?

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Cambio de Seguridad Ciudadana a Seguridad Pública

a) ¿Cuál es su opinión sobre el cambio de concepto utilizado en las políticas públicas de seguridad? ¿Cuáles cree usted que son las causas de este cambio?

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b) A su perecer ¿Existió un cambio de orientación en las políticas de seguridad desde un mayor énfasis en la prevención a un mayor esfuerzo en el control de la delincuencia?

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1)Articulación de los niveles territoriales

a)¿Como se coordinan los distintos niveles territoriales? Instancias informales o mecanismos institucionales.

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b) ¿Como se retroalimentan los niveles regionales y comunal? ¿Poseen opinión las comunas en la definición de los Planes Regionales? ¿O viceversa?

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c) ¿Cuál es el mecanismo institucional

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Implementación de las políticas públicas

que monitorea el cumplimiento de las distintas metas comprometidas por los distintos niveles territoriales y por la oferta pública sectorialista?

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2) Gestión del Nivel Central

a) ¿Se condiciona el traspaso de los recursos a los Municipios que no hallan rendido cuenta en etapas anteriores?

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b) Porcentajes de proyectos aprobados y reprobados. ¿Cuales son las principales causas de rechazo? ¿Quién decide esto?

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c)En el 2009, existirá una modalidad de inversión con “incentivo” a las comunas con una mejor calidad de su gestión en seguridad y que incorporen de la manera más eficaz a la sociedad civil ¿ En que consiste esta modalidad? ¿Existen indicadores?

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2.1) Gestión Regional

a) ¿Como funciona el proceso de asignación de recursos para la seguridad pública en el Gobierno Regional, según la decisión del Consejo de Seguridad o áreas ya definidas desde el Gobierno Central? ¿Existe traspaso de recursos a las comunas (aparte del FAGM) por ejemplo FNDR?

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b) ¿Se financian proyectos en los Planes Regionales?

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c) ¿Como es el mecanismo de rendición de cuentas de los recursos?

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2.2) Consejos Regionales

a) Proceso de toma de decisiones: ¿Cómo se vota? ¿Si todos los votos valen lo mismo? ¿Existe un símil del Secretario Técnico para contrarrestar mediante instrumentos técnicos posible politización del debate?

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b) ¿Cuáles son los principales temas de consenso y conflicto generados en estos consejos?

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c) ¿Cual son las principales dificultades para el funcionamiento del Consejo? Análisis del entorno político, administrativo, financiero, ciudadano?

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d) ¿Considera que la toma de decisiones en los Consejos es en forma autónoma según la necesidad de la realidad regional?

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e) ¿Cuál es el rol de los Carabineros en los Consejos’ ¿Existe coordinación entre el trabajo de la Intendencia y Carabineros? ¿Se puede ejercer

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mandato a los Carabineros a nivel regional?

3.1) Gestión Comunal

a) El monto que debe colocar el Municipio (actualmente mínimo 15%) para financiar los proyectos es viable de pagar para el Municipio? ¿ ¿Se deja de postular a proyectos por esta exigencia?

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b) ¿El actual proceso de asignación de recursos permite implementar los proyectos de acuerdo a los plazos comprometidos?

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c) ¿Existen instancias de monitoreo durante el proceso de ejecución del proyecto? ¿Existe un proceso de evaluación de los proyecto?

d) ¿Cómo funciona el proceso de rendición de cuenta de los recursos recibidos desde el Ministerio de Interior?

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e) ¿Cómo ha sido la experiencia de los Concurso Públicos que elige al personal ejecutor de los proyectos? ¿Prefiere la ejecución directa (municipio) o indirecta (externalización)?

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f) ¿Como funciona la intersectorialidad a nivel comunal? ¿Existe consistencia entre las políticas del Municipio (diseño urbano, políticas sociales, recreación , empleo) con los Planes Regionales de Seguridad? ¿Ha existido complementariedad entre ambas políticas?

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g) ¿Existe un compromiso de los diversos departamentos del Municipio y del Alcalde con incorporar la seguridad ciudadana en su agenda?

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h) ¿Existe Liderazgo Político en la comuna que permita la búsqueda de alianzas con los principales actores e instituciones relacionados con el tema de la seguridad?

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i) En su opinión ¿Cómo es posible complementar la necesidad de prevención en la comuna con la exigencia ciudadana de mayor control (mayor valor público)? ¿Cuál es la real capacidad de los Municipios para combatir la delincuencia? (su accionar se limita a la prevención).

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j) ¿Cuál es su opinión sobre los guardias municipales y casetas de seguridad (medidas de santiago centro cuando estaba Lavin)? Límites legales del

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accionar de funcionarios municipales.

k) ¿Cuál es la relación con el trabajo de Carabineros? ¿Existe receptividad en ellos sobre las directrices del Plan Comunal? ¿Cree que las autoridades Municipales deberían incidir más en el funcionamiento y operatividad de los Carabineros?

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l) ¿Se mantiene la modalidad original del programa que incluía el egreso de las comunas del programa? ¿Cree usted que los Municipios están en condiciones de implementar en forma autónoma un programa de esta naturaleza?

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3.2) Secretaría Técnica (ST)

a) En la elaboración de los Diagnósticos Comunales ¿Existe una real participación de la comunidad en los “diálogos ciudadanos”?

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b) Los recursos humanos y financieros ¿son suficientes para una buena calidad técnica del Plan Comunal?

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c) Cantidad de proyectos aprobados y rechazados en el último tiempo.

d) ¿Existen instancias de evaluación de los proyectos que se incluyen en el Plan Comunal?

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e) ¿Cuál es su opinión sobre la supresión de los Fondos Concursables? ¿Considera que aún se mantiene la participación de las organizaciones sociales en el proceso de los Planes Comunales?

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f) ¿ Que entiende usted por “proyectos de alto impacto” que financiará el FAGM? ¿Existe claridad en los objetivos de los proyectos del Plan Comunal? ¿Cuáles son esos objetivos?

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g) En relación a los proyectos de prevención: ¿Se ha estimado los años que se necesitan para observar una baja en la delincuencia? ¿Cuál son los indicadores para evaluar los proyectos de prevención?

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h) ¿La participación de los ST en las sesiones del Consejo permiten otorgar mayor contenido técnico a la discusión de los Proyectos?

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i) ¿La doble dependencia del ST (funcionario pagado por el Ministerio de Interior pero trabajando en el Municipio) dificulta su accionar?

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3.3) Consejos Comunales

a)¿Cómo se elige a los representantes de cada organización social que es parte de los Consejos ?

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b) Proceso de toma de decisiones: ¿Cómo se vota? ¿Todos los votos valen lo mismo?

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c) ¿Cuál es el nivel de asistencia de los participantes? ¿Cada cuanto tiempo se reúnen? ¿Cuanto duran las reuniones?

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d) ¿Cuáles son las principales dificultades para el funcionamiento del Consejo? Análisis del entorno político, administrativo, financiero, ciudadano.

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e) ¿Cuáles son los principales temas de consenso y conflicto generados en estos consejos?

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f) ¿Considera que la toma de decisiones en los Consejos es en forma autónoma según la necesidad de la realidad comunal?

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g) ¿Cree que la ciudadanía valora la existencia de los Consejos? ¿Cuál es su principal insumo?

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i) ¿Ha existido alguna capacitación reciente de los integrantes de los Consejos, Mesa Técnica y de los ST?

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j) Cuál es el rol de los Carabineros en los Consejos’ ¿Existe coordinación entre el trabajo del Municipio, la ST y Carabineros?

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