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UNIVERSIDAD DE MÁLAGA FACULTAD DE CIENCIAS ECONÓMICAS Y EMPRESARIALES DEPARTAMENTO DE ECONOMÍA APLICADA (POLÍTICA ECONÓMICA) LA POLÍTICA DE TURISMO SOCIAL EN ESPAÑA DANIEL MUÑIZ AGUILAR 1999
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UNIVERSIDAD DE MÁLAGA
FACULTAD DE CIENCIAS ECONÓMICAS Y EMPRESARIALES
DEPARTAMENTO DE ECONOMÍA APLICADA (POLÍTICA ECONÓMICA)
LA POLÍTICA DE TURISMO SOCIAL
EN ESPAÑA
DANIEL MUÑIZ AGUILAR
1999
UNIVERSIDAD DE MÁLAGA
FACULTAD DE CIENCIAS ECONÓMICAS Y EMPRESARIALES
LA POLÍTICA DE TURISMO SOCIAL
EN ESPAÑA
TESIS DOCTORAL REALIZADA POR:
D. DANIEL MUÑIZ AGUILAR
Licenciado en Ciencias Económicas y Empresariales
DIRECTOR:
DR. D. ENRIQUE TORRES BERNIER
DEPARTAMENTO DE ECONOMÍA APLICADA (POLÍTICA ECONÓMICA)
AGRADECIMIENTOS
La elaboración de la presente Tesis Doctoral es consecuencia del azar, que quiso
que me cruzara en el camino con una persona que aplicaba su gran sentido común a las
relaciones de la economía turística, y del esfuerzo mío –personal- y de muchas personas
que han sabido ser tolerantes con alguien que empezaba a obsesionarse con el turismo
social.
Fruto de múltiples circunstancias, la Dirección General de Turismo del
Ministerio de Economía y Hacienda, tuvo el honor de concederme una beca para que
realizara la Tesis Doctoral que se presenta a continuación. A ellos, y a mi director, D.
Enrique Torres Bernier brindo mis primeros y más sinceros agradecimientos.
Además, quiero también reconocer en esta página los consejos y la ayuda
prestada por Pedro Raya y por José Luis Torres, sus aportaciones han servido para
fortalecerme científica y moralmente en muchas ocasiones. Por otra parte, debo
agradecer a Julio Carrillo (Mundosocial) y a Jesus Norberto Fernández (IMSERSO) su
amabilidad por facilitarme la información necesaria.
De otro lado, no quiero dejar pasar la oportunidad de expresar especialmente mis
agradecimientos a María Rosa López, por compartir pacientemente conmigo su tiempo.
Finalmente, tengo que hacer un reconocimiento global hacia todas aquellas
personas que me han prestado su apoyo y comprensión durante la realización de esta
Tesis.
i
ÍNDICE
INTRODUCCIÓN.......................................................................................................................1
PARTE I. CONCEPTUALIZACIÓN Y SITUACIÓN DEL TURISMO SOCIAL
EN EL CONTEXTO INTERNACIONAL ................................................................................5
CAPÍTULO 1. OBJETO Y CONTENIDO DEL TURISMO SOCIAL ................................................ 6
1.1. INTRODUCCIÓN................................................................................................................................. 6
1.2. ANTECEDENTES DEL TURISMO SOCIAL.............................................................................................. 6
1.2.1. Las primeras experiencias de turismo social ........................................................................... 7
1.2.2. El reconocimiento y la valoración institucional..................................................................... 11
1.3. CONCEPTO DE TURISMO SOCIAL...................................................................................................... 14
1.3.1. Los colectivos beneficiarios ................................................................................................... 17
1.3.2. Los agentes operadores.......................................................................................................... 23
1.4. DISTINTAS ACEPCIONES DE TURISMO SOCIAL.................................................................................. 29
1.4.1. La evolución en la denominación del concepto...................................................................... 30
1.4.2. Las definiciones más relevantes de turismo social................................................................. 31
1.4.3. Aproximación a una definición .............................................................................................. 36
1.5. CONCLUSIONES...............................................................................................................................40
CAPÍTULO 2. ARTICULACIÓN DEL TURISMO SOCIAL EN LAS POLÍTICAS DE
BIENESTAR Y DE TURISMO.............................................................................................................. 42
2.1. INTRODUCCIÓN...............................................................................................................................42
2.2. LA INTEGRACIÓN DEL TURISMO SOCIAL EN LA ECONOMÍA PÚBLICA Y SOCIAL. ............................... 42
2.3. LA INTERVENCIÓN DE LAS AA.PP. EN EL TURISMO SOCIAL. ........................................................... 45
2.4. LAS RELACIONES ENTRE LA POLÍTICA TURÍSTICA Y SOCIAL............................................................ 48
2.5. LA INSTRUMENTACIÓN DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS...................................................................... 50
2.6. CONCLUSIONES...............................................................................................................................64
CAPÍTULO 3. TENDENCIAS Y RELEVANCIA INSTITUCIONAL DEL TURISMO SOCIAL
EN EL CONTEXTO INTERNACIONAL ............................................................................................ 66
3.1. INTRODUCCIÓN...............................................................................................................................66
3.2. TENDENCIAS INTERNACIONALES DEL TURISMO SOCIAL.................................................................. 66
3.3. RELEVANCIA INSTITUCIONAL DEL TURISMO SOCIAL....................................................................... 72
3.3.1. La inquietud de la Organización Mundial del Turismo –OMT.............................................. 73
3.3.2. El esfuerzo de la Oficina Internacional del Turismo Social -BITS ........................................ 75
3.3.3. La posición institucional desde la Unión Europea................................................................. 78
3.4. CONCLUSIONES...............................................................................................................................85
ii
CAPÍTULO 4. SITUACIÓN DEL TURISMO SOCIAL EN LOS PAISES DE LA UNIÓN
EUROPEA................................................................................................................................................ 88
4.1. INTRODUCCIÓN...............................................................................................................................88
4.2. ALEMANIA ...................................................................................................................................... 91
4.3. BÉLGICA ......................................................................................................................................... 95
4.4. DINAMARCA ................................................................................................................................... 99
4.5. FRANCIA ....................................................................................................................................... 101
4.6. GRAN BRETAÑA............................................................................................................................ 109
4.7. GRECIA......................................................................................................................................... 111
4.8. HOLANDA ..................................................................................................................................... 113
4.9. IRLANDA ....................................................................................................................................... 115
4.10. ITALIA ......................................................................................................................................... 116
4.11. LUXEMBURGO............................................................................................................................. 119
4.12. PORTUGAL.................................................................................................................................. 120
4.13. AUSTRIA, FINLANDIA Y SUECIA.................................................................................................. 123
4.14. OTRAS EXPERIENCIAS INTERNACIONALES RELEVANTES............................................................. 124
4.15. CONCLUSIONES........................................................................................................................... 126
PARTE II. ANÁLISIS DESCRIPTIVO Y CUANTITATIVO DE LA POLÍTICA
DE TURISMO SOCIAL EN ESPAÑA..................................................................................128
CAPÍTULO 5. EVOLUCIÓN HISTÓRICA DE LA POLÍTICA DE TURISMO SOCIAL
DE LA ADMINISTRACIÓN CENTRAL Y AUTONÓMICA.......................................................... 129
5.1. INTRODUCCIÓN............................................................................................................................. 129
5.2. ANTECEDENTES DE LA POLÍTICA ESTATAL.................................................................................... 130
5.2.1. De la acción caritativa infantil al turismo social juvenil ..................................................... 130
5.2.2. La creciente demanda de ocio turístico en el colectivo obrero español............................... 136
5.2.3. La transición y la universalización de prestaciones sociales............................................... 141
5.3. LAS PRINCIPALES INICIATIVAS DE TURISMO SOCIAL DE LAS CC.AA. ............................................ 145
5.3.1. Andalucía ............................................................................................................................. 148
5.3.2. Aragón.................................................................................................................................. 149
5.3.3. Asturias ................................................................................................................................ 150
5.3.4. Baleares................................................................................................................................ 151
5.3.5. Canarias............................................................................................................................... 152
5.3.6. Cantabria ............................................................................................................................. 152
5.3.7. Castilla-La Mancha.............................................................................................................. 153
5.3.8. Castilla y León ..................................................................................................................... 155
5.3.9. Cataluña............................................................................................................................... 156
5.3.10. Comunidad de Madrid........................................................................................................ 157
5.3.11. Comunidad Valenciana ...................................................................................................... 158
iii
5.3.12. Extremadura....................................................................................................................... 159
5.3.13. Galicia................................................................................................................................ 159
5.3.14. La Rioja.............................................................................................................................. 161
5.3.15. Navarra .............................................................................................................................. 161
5.3.16. País Vasco.......................................................................................................................... 162
5.3.17. Región Murciana................................................................................................................ 164
5.4. CONCLUSIONES.......................................................................................................................... 164
CAPÍTULO 6. LA POLÍTICA ACTUAL DE TURIS MO SOCIAL DE LA AD MINISTRACIÓN
CENTRAL DEL ESTAD O ................................................................................................................... 167
6.1. INTRODUCCIÓN ............................................................................................................................. 167
6.2. LAS ACTUACIONES MÁS RELEVANTES DE LA DIRECCIÓN GENERAL DE TURISMO ......................... 168
6.3. EL PROGRAMA DE TURISMO SOCIAL DEL INSTITUTO DE LA JUVENTUD -INJUVE.......................... 171
6.4. EL PROGRAMA DE “ESTANCIAS DE TIEMPO LIBRE” DEL INSTITUTO DE LA MUJER........................ 174
6.5. EL PAPEL PREPONDERANTE Y TRANSCENDENTAL DEL INSTITUTO DE MIGRACIONES Y SERVICIOS
SOCIALES -IMSERSO ......................................................................................................................... 177
6.5.1. Programa de vacaciones dirigidas a las personas con minusvalías.................................... 179
6.5.2. Programa de vacaciones para las personas mayores dependientes .................................... 183
6.5.3. Programa de termalismo social ........................................................................................... 184
6.5.4. Programa de vacaciones para la tercera edad y de circuitos culturales............................. 190
6.6. CONCLUSIONES............................................................................................................................. 199
CAPÍTULO 7. APROXI MACIÓN A LA DE MANDA Y AL GASTO GENERADO POR LA
POLÍTICA DE TURIS MO SOCIAL DE LA AD MINISTRACIÓN CENTRAL DEL ESTAD O.. 202
7.1. INTRODUCCIÓN ............................................................................................................................. 202
7.2. LA DEMANDA GENERADA POR LA POLÍTICA DE TURISMO SOCIAL .................................................. 203
7.2.1. Estimación de la demanda generada ................................................................................... 203
7.2.2. El peso específico de la demanda de turismo social ............................................................ 209
7.3. APROXIMACIÓN AL GASTO GENERADO POR LA POLÍTICA ESTATAL DE TURISMO SOCIAL ............... 214
7.3.1. El gasto directo de los productos turísticos ofertados......................................................... 218
7.3.2. Estimación del gasto inducido de la política de turismo social ........................................... 234
7.4. CONCLUSIONES............................................................................................................................. 258
CAPÍTULO 8. ANÁLISIS DE LOS EFECTOS ECONÓ MICOS DE LA POLÍTICA DE TURIS MO
SOCIAL DE LA AD MINISTRACIÓN CENTRAL DEL ESTAD O................................................. 260
8.1. INTRODUCCIÓN ............................................................................................................................. 260
8.2. EFECTOS Y PARTICIPACIÓN SOBRE LA RENTA................................................................................ 261
8.2.1. Impactos sectoriales sobre las rentas................................................................................... 265
8.2.2. Participación de las rentas del turismo social en la economía turística española .............. 274
8.3. EFECTOS Y PARTICIPACIÓN SOBRE EL EMPLEO.............................................................................. 280
iv
8.3.1. Impacto sectorial sobre el empleo........................................................................................ 280
8.3.2. Participación de los empleos requeridos en la economía turística...................................... 284
8.4. EFECTOS SOBRE LA ESTACIONALIDAD TURÍSTICA......................................................................... 285
8.4.1. España.................................................................................................................................. 289
8.4.2. Andalucía ............................................................................................................................. 291
8.4.3. Islas Baleares ....................................................................................................................... 293
8.4.5. Islas Canarias ...................................................................................................................... 295
8.4.6. Cataluña............................................................................................................................... 297
8.4.7. Región de Murcia ................................................................................................................. 298
8.4.8. Comunidad Valenciana ........................................................................................................ 300
8.5. CONCLUSIONES............................................................................................................................. 301
CONCLUSIONES FINALES Y RECOMENDACIONES SOBRE LA POLÍTICA DE
TURISMO SOCIAL EN ESPAÑA ........................................................................................304
BIBLIOGRAFÍA .....................................................................................................................317
1
INTRODUCCIÓN
2
INTRODUCCIÓN
El acceso al ocio turístico está fuertemente condicionado por la existencia de
tiempo libre y de una capacidad económica que permita hacer frente a los gastos de
viaje. Ambos elementos constituyen aspectos extremadamente relevantes desde los
orígenes del turismo social.
El trabajo se ha estructurado en dos grandes partes: en la primera, se estudian los
aspectos conceptuales y la situación del turismo social en el contexto internacional, y
por otro lado, en una segunda parte, se analiza descriptiva y cuantitativamente la actual
política de turismo social en España, basándose en el aparato conceptual previamente
definido.
En la primera parte, que se compone de cuatro capítulos, se describe el objeto y
el contenido del turismo social, así como la articulación de éste en las políticas de
bienestar y de turismo, además se observan las tendencias y la relevancia institucional
que está adquiriendo a escala internacional y, finalmente, se estudia la situación del
turismo social en los países de la Unión Europea, así como otras experiencias de
naciones relevantes.
La segunda parte, también compuesta por cuatro capítulos, se centra en el
análisis del turismo social en España, considerando desde los antecedentes más remotos
hasta la política actual desarrollada por la Administración Central y Autonómica.
También se aborda un análisis cuantitativo sobre los principales efectos económicos que
provoca la actual política de turismo social de la Administración Central del Estado.
Por capítulos, hay que señalar que, el primero analiza el contenido del turismo
social desde sus orígenes y la evolución de su significado a lo largo del tiempo,
comenzando con el estudio de los antecedentes para después centrarse en formalizar su
concepto, que servirá de guía y criterio de demarcación para el trabajo empírico que se
desarrolla posteriormente.
En el segundo capítulo se analiza la articulación del turismo social en las
políticas de bienestar. Para ello, en primer lugar se observan las relaciones entre la
economía social y pública en el turismo social. A partir de estas observaciones se
3
aborda el contenido de la intervención de los Estados en el turismo social, considerando
los aspectos más importantes que afectan a la actuación pública. El tercer epígrafe trata
determinadas características esenciales de la puesta en marcha de la política de turismo
social, tales como la adscripción competencial a la política de bienestar social o a la
política turística y la necesidad de plantear discriminaciones positiva en precios, a favor
de las personas con menores recursos, como fórmula operativa diferenciadora del resto
de tipologías turísticas. Finalmente, se propone una clasificación de los principales
instrumentos utilizados por las políticas públicas para desarrollar el turismo social. El
conocimiento de estos medios constituye un elemento funtamental para promover su
consolidación como tipología turística propia.
La actividad turística, en general, y el turismo social, en particular, se muestran
extremadamente sensibles a los cambios económicos y sociales que acontecen en su
entorno. Las transformaciones que se han producido han incidido, con el paso de los
años, tanto en la forma de evolucionar del turismo social como en su contenido. El
estudio de esas tendencias y la relevancia institucional que ha ido adquiriendo el
turismo social en contexto internacional constituye el objeto de análisis del tercer
capítulo.
El turismo social se ha desarrollado, en función de la evolución de la economía
social y pública, de distinta forma en cada Estado. Cada nación ha asumido los
planteamientos sobre el Estado de bienestar social –incluyendo el ocio turístico- de sus
ciudadanos de manera diferente, dependiendo de su estructura social, de sus recursos
económicos y del tipo de políticas programadas. Las experiencias de países, analizadas
en el capítulo cuarto, algunos ellos con modelos de turismo social ya consolidados,
pueden servir para entender mejor la política española y para sugerir otros enfoques e
instrumentos alternativos y/o complementarios.
La segunda parte de la tesis se centra exclusivamente en analizar la política de
turismo social en España. En este sentido, el capítulo quinto hace un recorrido histórico
general, partiendo desde las primeras incentivas del Estado Central hasta las actuales
políticas de turismo social desarrolladas por las Comunidades Autónomas. Así pues, el
tema se ha estructurado en dos partes diferenciadas: por un lado, se analizan los
antecedentes de la intervención pública en España, y por otro, la implicación de las
comunidades autónomas en el turismo social.
4
El análisis del papel de la Administración Central del Estado en la generación
del turismo social constituye el objeto de estudio del capítulo sexto, que analiza la
política desarrollada por: la Dirección General de Turismo, el Instituto de la Juventud,
el Instituto de la Mujer y el Instituto de Migraciones y Servicios Sociales -IMSERSO.
El capítulo séptimo cuantifica el valor real de la política de turismo social,
analizando para ello la demanda turística y el valor del gasto que se generó en 1998. Así
pues, en una primera parte, se estudia tanto la demanda turística (participantes) que
provoca la actual política de turismo social de la Administración Central como su peso
específico, y posteriormente, en una segunda parte, se realiza una aproximación al gasto
directo e inducido que es generado por la demanda de turismo social. La primera
modalidad de gasto es imputable exclusivamente al consumo de los productos turísticos
ofertados por la actual política, en tanto que el gasto inducido recoge genéricamente los
bienes y servicios consumidos que, ligados al viaje o a la estancia vacacional, no están
incluidos en la programación ofertada.
En el último capítulo se lleva a cabo una mayor aproximación cuantitativa
pasando a analizar los efectos que sobre las rentas, el empleo y la estacionalidad,
provoca la demanda generada por la política turismo social de la Administración
Central.
Finalmente, se concluye la tesis con una visión global de lo que supone
actualmente la política de turismo social en España dentro de un contexto internacional,
aportando posteriormente una serie de recomendaciones que pueden ayudar a consolidar
el modelo de turismo social en España con mayor eficacia desde la perspectiva de la
justicia social.
5
PARTE I. CONCEPTUALIZACIÓN Y
SITUACIÓN DEL TURISMO SOCIAL EN EL
CONTEXTO INTERNACIONAL
6
CAPÍTULO 1. OBJETO Y CONTENIDO DEL TURISMO SOCIAL
1.1. Introducción
El acceso al ocio turístico está fuertemente condicionado a la existencia de
tiempo libre y de una capacidad económica que permita hacer frente a los gastos de
viaje. Tras la conquista de diferentes parcelas de ocio por las clases populares y la
admisión del derecho de vacaciones remuneradas, empieza a consolidarse los pilares
básicos del turismo social.
La identificación del contenido del turismo social desde sus orígenes y la
evolución de su significado a lo largo del tiempo constituye el objetivo esencial a tratar
en este primer capítulo. La estructura desarrollada comienza con los antecedentes del
turismo social para después centrarse en el concepto, y finalmente, en las acepciones
más relevantes que lo han definido.
En los antecedentes del turismo social se han estudiado desde las primeras
experiencias públicas y privadas hasta el reconocimiento y la valoración institucional
que ha tenido a escala internacional. Por otro lado, su concepto se analiza delimitando
los sujetos que participan en esta realidad turística y los agentes operadores que
intervienen en su desarrollo. Por último, el capítulo se centra en la denominación y el
significado del turismo social, de manera que a partir del análisis realizado, y
considerando la opinión de los expertos e instituciones más relevantes, se propone
finalmente una definición sobre turismo social.
1.2. Antecedentes del turismo social
Analizar la evolución del turismo social exige una búsqueda del origen que,
como bien se ha dicho anteriormente, supone conocer, por un lado, las experiencias
públicas y privadas que se han desarrollado y, por otro, observar la valoración
institucional que ha ido adquiriendo con el paso de los años. Ambos elementos
constituyen el punto de atención de este primer apartado.
7
1.2.1. Las primeras experiencias de turismo social
El hombre, desde sus orígenes nómadas, se ha mostrado como un ser que
necesita la movilidad espacial para realizarse y desarrollarse. El viaje se ha repetido en
la mayoría de las ocasiones del pasado como una necesidad vinculada a la labor
socieconómica que se iba a llevar a cabo (caza, comercio, trabajo, educación, salud,
etc.). Será hacia los siglos XVII y XVIII cuando aparezcan los antecedentes más
próximos de los modernos turistas, que se caracterizaban por pertenecer inicialmente a
la nobleza y más tarde a una burguesía privilegiada que se desplazaba, sobre todo, para
ampliar relaciones y los conocimientos de sus hijos en otros países. El término “grand
tour” comenzará a utilizarse para describir los viajes en el extranjero, además, en el
siglo XIX, se registrarán los primeros testimonios de información turística sobre
destinos “turísticos” (Fernández, 1991: 71-74). Estos viajes se caracterizaban, a
diferencia de las experiencias comerciales precedentes, porque el desplazamiento que se
producía a un lugar diferente al del entorno habitual se efectuaba por una motivación
distinta a la de ejercer una actividad que iba a ser remunerada.
La primera gran transformación en la formulación del concepto turístico viene
dada de la mano de Revolución Industrial y de los fuertes cambios que sufren las
comunicaciones en Europa, a partir de la segunda mitad del siglo pasado,
principalmente debida a la amplitud geográfica del ferrocarril1, que provocó una mejora
considerablemente en la accesibilidad y, por tanto, una reducción en los tiempos de los
viajes. Sin embargo, y pese a que a finales del siglo XIX se crean los primeros servicios
organizados, tal es el caso de la Compangnie des Wagons-Lits o los primeros cheques
de viajes2, seguirá existiendo un consumo turístico bastante restringido en cuanto al
segmento social de demanda. En este sentido, la generalización del viaje a las clases
populares no era tanto una razón de gasto, sino que el elemento transcendental en la
1 A medidos del s. XIX Thomas Cook utilizando el ferrocarril, y con motivo del Congreso Antialcohólico de Leicester, fue capaz de movilizar a 570 personas en un viaje. Este acontecimiento marcará una época y significará el comienzo de los viajes en grupos organizados (De la Torre, 1980: 14). 2 Véase a este respecto el estudio de la Comisión (1993: 6) que hace referencia a determinadas experiencias pioneras en la generalización del turismo social en Europa.
8
resolución del problema sobre el acceso al ocio turístico radicaba en la indisponibilidad
de tiempo libre por parte de los trabajadores.
El derecho a las vacaciones empezará a plantearse, a partir del éxodo rural hacia
las ciudades, en los últimos años del pasado siglo. Los obreros empiezan a solicitar,
desde las aglomeraciones industriales, determinados días al año para poder regresar por
algunos días a su hábitat rural. La popularización del turismo masivo será posible
gracias al desarrollo industrial y a la conquista de crecientes parcelas de ocio por las
clases populares (Muñoz de Escalona, 1992: 6). Sin embargo, el derecho reivindicado
en un primer momento no era el de unas vacaciones remuneradas, que serán reguladas
mucho más tarde, sino simplemente el de un permiso que permitiese ausentarse de las
labores que realizaban diariamente. La presión política creada por el movimiento
obrero, tanto sindical como de partido, obligará al Estado a regularizar las vacaciones,
aunque inicialmente será sólo para ciertos colectivos, ya que para mujeres o aprendices
será mucho más tarde. En este sentido, Jean Faucher (1989: 4) considera que las raíces
del turismo social están fuertemente unidas al movimiento sindical, de manera que el
ejercicio al derecho de unas vacaciones pagadas se ha encontrado directamente
relacionado con la capacidad económica, psicológica y cultural de los trabajadores.
Los sindicatos obreros serán los que impulsen fuertemente los movimientos
asociativos, cooperativistas y mutualistas en favor del turismo social, tal es el caso de la
Asociación de Cooperativas de Vacaciones de Inglaterra que a principios de siglo
compraba casas y propiedades rurales que la aristocracia no podía mantener y las
destinaba a uso social, de manera que, después de la conquista del derecho de
vacaciones remuneradas, la segunda gran actuación hacia el turismo social por parte de
las asociaciones sindicales fue la creación y organización de los centros de acogida. El
movimiento sindical permitirá no sólo la consolidación de unos derechos, sino también
el ejercicio de los mismos y, por tanto, la reducción de las diferencias culturales que
caracterizaban a la población.
Aunque la intervención de las instituciones públicas será ciertamente
transcendental en el turismo social, los primeros antecedentes del fenómeno se vinculan
a la iniciativa privada, representada por el movimiento asociativo laico y por el
movimiento cristiano. El primero de ellos surge, inicialmente, de la pequeña burguesía
incipiente a finales del siglo XIX, que organizada en numerosos colectivos trataba de
9
promocionar prácticas deportivas como el esquí (ej.- British Alpine Club, 1857) o,
también, a través de los movimientos juveniles surgidos a principios de siglo que
impregnan otro sentido diferente al concepto hasta entonces tradicional del ocio (ej.-
Deutsches Jugendherbergwerk –Albergues Juveniles de Alemania-, 1900; Scouts en
Inglaterra, 1905). En cuanto al segundo movimiento, el cristiano, éste tiene un fuerte
componente ideológico basado en la caridad, que posibilitó el desarrollo en países como
Francia o Suiza de las primeras colonias de vacaciones para niños procedentes de clases
sociales desfavorecidas.
A partir de 1914, y durante todo el período de duración de la Primera Guerra
Mundial, existe un grave deterioro del fenómeno turístico, y por tanto del turismo
social. Será tras la finalización de la guerra cuando los Estados más avanzados, no
democráticos, empiecen a regularizar las vacaciones remuneradas de los trabajadores.
A la consecución de este objetivo contribuirá notablemente la Organización
Internacional del Trabajo fundada por la Sociedad de las Naciones tras la finalización de
la guerra. Dicha institución organizará, en 1920, un Congreso Internacional sobre el
Tiempo libre de los Trabajadores, donde se expondrá manifiestamente la necesidad de
reducir el tiempo de trabajo y la organización del tiempo libre. Posteriormente, y pese a
que existirán diversas conferencias internacionales de trabajo, como la de 1924 que
asocia el valor moral de un pueblo y el tiempo libre, no será hasta 1936 cuando la
comunidad internacional a través de su máximo órgano representativo adopte una
convención sobre las vacaciones remuneradas, que será ratificada inmediatamente por
catorce naciones y aceptada posteriormente por varias decenas de países, y que fijará un
mínimo de seis días de vacaciones para los trabajadores del comercio y de la industria.
De esta manera se afianzaba el derecho a unas vacaciones remuneradas, después de las
luchas de los trabajadores comenzadas el siglo pasado por la reducción de la jornada
laboral, el aumento de la edad laboral y el derecho al descanso dominical.
La aplicación de políticas de turismo social se empezó a desarrollar, entre la
Primera y la Segunda Guerra Mundial3, tanto en los Estados con mandatos autoritarios
como en los de vertiente liberal, que comenzaron a intervenir en el diseño de políticas
intervencionistas. Entre los Estados pioneros destacó Alemania que apoyaba, desde los
3 Fuster (1991: 53-57) analiza distintas fases del desarrollo turístico y sus causas, correspondiendo el inicio del turismo social al período comprendido entre 1918 y 1939.
10
inicios del s. XX, a los organismos que se comprometían en las actividades de turismo
social, tales como el Servicio Social de Ferrocarriles, creado en 1904 desde las
organizaciones sindicales –Gewerkschaft der Eisenbahner. Posteriormente, hacia 1933,
en la Alemania nazi del III Reich, Hitler readaptó el modelo italiano a la estructura
social germánica, adoptando una forma de adoctrinamiento fascista que llamaría kraft
durch freude –fuerza a través de la alegría- y que ofrecía la posibilidad de viajar de
vacaciones. Este modelo fue impulsado años atrás por Mussolini, en 1919, bajo el
nombre de dopo lavoro y consistía en ofrecer a los trabajadores italianos la posibilidad
de unas vacaciones, aunque en realidad se trataba de estancias en centros instrucción
ideológicos de carácter fascista. Por su parte, Stalin también llegó a implantar un
sistema de colonias de vacaciones reservado especialmente a los miembros activos del
partido y a los trabajadores que sobresalían de manera especial en la producción. Así
pues, se observa el hecho de que las primeras experiencias de la acción del Estado
tuvieron un profundo carácter político de índole fascista que contrasta a todas luces con
la ética actual del turismo social.
En el bloque de las naciones con regímenes liberales será a partir de los años
treinta cuando numerosos países establezcan iniciativas en fomento del turismo para
todos y del derecho al ocio de los trabajadores. Los partidos de izquierda en Francia
representados por el Frente Popular votan en 1936 una ley que reconoce el derecho a
unas vacaciones remuneradas de dos semanas por año, además, con el fin de
instrumentalizar una política que facilite el derecho al ocio, crean un Ministerio
específico -Ministère des Loisirs. Ese mismo año también es institucionalizado en
Bélgica el derecho generalizado a unas vacaciones remuneradas y, siguiendo la misma
filosofía que en Francia, se crea en 1939 un organismo promotor del turismo social -
Conseil Supérior des Vacances Ouvrières et du Turisme Social. La política estatal belga
facilitará la proliferación de un gran abanico de organizaciones y colectivos sociales4
que lucharán por ser reconocidos oficialmente y por obtener fondos financieros
procedentes de la administración pública.
4 Véase a este respecto Gryseels (1987: 34), quien afirmaba que ya en 1951 había reconocidas oficialmente cuatro grandes organizaciones sociales vinculadas a sindicatos, movimientos cristianos, actividades en la naturaleza y albergues para la juventud.
11
En otros países europeos, como Gran Bretaña o Holanda, el Estado normalizó la
duración del trabajo y las vacaciones, aunque se abstuvo generalmente de intervenir en
las organizaciones y programas que se estaban desarrollando.
Por su parte, España se une en 1931 -durante el Gobierno de la II República- a
las naciones europeas que más tempranamente formalizaron la legislación general sobre
vacaciones remuneradas, aunque el intento conato quedó sesgado en 1938 con el Fuero
del Trabajo de la dictadura franquista, que establecía unos principios generales.
Posteriormente, será la Ley sobre el Contrato de Trabajo de 1944 la que reconozca,
prácticamente de la misma forma que su predecesora republicana, el derecho de
vacaciones remuneradas. Junto a estas acciones en el ámbito normativo se desarrollarán
otras, siendo especialmente relevantes las que se emprendieron desde la Obra Sindical
de Educación y Descanso creada en 1939. No obstante, toda esta información se tratará
más detalladamente en el capítulo quinto, que analiza los antecedentes de la política de
turismo social en España.
1.2.2. El reconocimiento y la valoración institucional
Como se ha comentado anteriormente, el panorama internacional comenzó a
mostrar profundos cambios después de la Segunda Guerra Mundial. En 1948, la
Declaración Universal de los Derechos del Hombre reconocía en su artículo veinticuatro
el derecho a unas vacaciones periódicas pagadas. Paralelamente, van surgiendo
múltiples organizaciones e instituciones que muestran su voluntad de participación en el
turismo social, en este sentido, señala Fernández (1987: 57) que “En el período de
postguerra, a medida que surgen las nuevas necesidades sociales en torno al uso del
tiempo libre, se crean asociaciones de diverso orden que tienen que ver con el Turismo
Social: sindicatos, comités de empresas, cajas de asignaciones familiares, cajas de
retiro, asociaciones sin ánimo de lucro,... Las confederaciones no tardaron en aparecer a
fin de dar una mayor consistencia a la acción nacional e internacional”. De esta manera,
aparecen en los años cincuenta la Federación Internacional de Organismos de Turismo
Social –IFPTO- (1950), la Federación Internacional de Oficinas de Viajes para la
Juventud –FIYTO- (1950) y la Federación Internacional de Turismo Social (1956).
12
Junto a la creación de estos organismos también surgirán múltiples
declaraciones, conferencias y congresos que reforzarán los esfuerzos de concienciación
de un turismo más social, tales como el Congreso de Berna (1956), donde se adopta
utilizar el concepto “Turismo Social”, llamado hasta entonces “Turismo Popular”, y
donde se decide celebrar tres años más tarde una segunda reunión internacional, que
será el Congreso de Viena (1959), en el cual participaron activamente las principales
organizaciones sindicales internacionales, diversas organizaciones especializadas
(Touring Club, Federación de Camping y Federación de Albergues de la Juventud) y
varias administraciones nacionales de turismo (Faucher, 1990). Algunos de los
postulados establecidos en este Congreso fueron alabados anteriormente en informes
precedentes de la Unión Internacional de Organizaciones profesionales Hosteleras,
Restaurantes y Cafeterías -International HO.RE.CA.-, si bien esta organización no se
mostraba partidaria de diversificar el alojamiento5.
En 1962 tendrá lugar en Milán y Roma un tercer Congreso, decidiéndose crear
un organismo internacional de reflexión, coordinación y acción común. Un año después,
en 1963 se crea en Bruselas el Bureau International du Tourisme Social –BITS- u
Oficina Internacional del Turismo Social. La filosofía del BITS se sintetiza en los
principios establecidos en la Carta de Viena (1972), con amplio contenido humanista6,
que plantea la necesidad de encontrar un nuevo sentido a la práctica turística y propone
fórmulas para lograr un turismo para todos mediante la acción conjunta de los Estados y
los colectivos. Actuando a través de secciones especializadas, el BITS será un luchador
impetuoso en las aspiraciones humanistas del contenido y las formas de actividad social
de las vacaciones, además se integrará como miembro de la Organización Mundial del
Turismo –OMT-, colaborando también estrechamente con la Oficina Internacional del
Trabajo en Ginebra y con la UNESCO, de esta última es organismo consultivo. Por otra
parte, hay que señalar que el precedente institucional del BITS es la Oficina
Internacional para el Turismo e Intercambios de la Juventud (BITEJ), creada en
Budapest en 1961, cuya transcendencia histórica para el turismo social ha sido sin duda
menor que la que corresponderá al BITS.
5 Véase Nougarede (1959: 17). 6 Véase el contenido en IET (1980: 217-219).
13
Posteriormente, a comienzos de la década de los setenta, la Organización
Internacional del Trabajo realiza una enjundiosa y meritoria labor al definir los derechos
mínimos de los trabajadores asalariados respecto a sus vacaciones, siendo extensibles
dichos derechos a los asalariados de todos los sectores productivos7. También, en esta
década, los países del Este se hacen sensibles a la reducción del tiempo de trabajo y la
cooperación entre organizaciones sociales que promuevan un turismo sin ánimo de
lucro, fruto de esta voluntad es la creación en 1973 del Comité Internacional de Turismo
Social. No obstante, los países del Este ya habían actuado en materias relacionadas con
el turismo social, ya que a partir de los años cincuenta habían creado mecanismos de
financiación para equipamientos, especialmente para los establecimientos de curas
climáticas o termales. En esta misma época otros organismos supranacionales como la
Unión Internacional de Organismos oficiales de turismo recogen opiniones8 que
explícitamente apelan a la generalización del turismo social.
A estos avances progresistas se le unirá en 1980 la Conferencia de Manila,
organizada por iniciativa de la OMT, que fue suscrita por 107 Estados y que ratifica no
sólo la noción del derecho de los trabajadores a unas vacaciones, sino también la
necesidad de extender dicho derecho a todos los estratos sociales. Por su parte, a nivel
europeo, el interés del turismo social se puso de manifestó en 1984 con la creación por
parte del BITS y de la Unión International del Turismo Cooperativo y Asociativo -
UITCA- del Comité Europeo de Coordinación del Turismo Social –CECOTOS-, cuya
acción en un primer momento consistió en obtener resoluciones del Parlamento Europeo
y del Comité Económico y Social que constatasen el interés que representaba el turismo
social para la realización del mercado único y sugerir el tipo de ayudas necesarias para
su puesta en marcha (Michel Thiercelin, 1989: 81). El CECOTOS integraba a las
cooperativas, las asociaciones, las mutualidades y las organizaciones sindicales de los
doce países de la Comunidad Económica Europea –CEE- que operaban en el sector del
turismo y más particularmente en el del turismo social. Algunos años más tarde este
comité cambiará el nombre por el de Conseil Européen de Tourisme Social –CETOS-,
7 En la Convención 132 de la Organización Internacional del Trabajo, celebrada en 1970, se dictamina principalmente que los asalariados tienen derecho a un mínimo de tres semanas de vacaciones remuneradas al año, además también se determinan otras disposiciones referentes a las condiciones de las vacaciones y la protección de sus derechos en caso de existir una ruptura del contrato de trabajo. 8 Véase como ejemplo G.R. (1972: 43-44).
14
que se disolverá finalmente en 1990, pasando a ser absorbida sus funciones por la
representación del BITS en Europa.
Por último, entre los hechos relevantes que se llevan a cabo en la década de los
noventa, destaca la creación de la Asociación Internacional del Turismo Social9 -en
1993- y los esfuerzos institucionales efectuado por la asamblea general del BITS en la
denominada Declaración de Montreal de 1996, que define determinados criterios para
identificar el turismo social (Molina, 1996). Un año después de la reunión en Canadá,
representantes de 77 países reunidos por la OMT proclaman la Declaración de Manila
sobre los efectos sociales del turismo, comprometiéndose10 los gobiernos a mejorar el
nivel de vida de la población gracias al turismo, favoreciendo así unas oportunidades de
participación más extensas. También, aunque no con un carácter conceptual normativo,
han sido meritorios los trabajos presentados en 1998 en el Congreso Mundial de
Turismo Social celebrado en Foz do Arelho (Portugal), que han debatido tanto los retos
del turismo social de cara al futuro como los instrumentos financieros para lograr su
desarrollo.
1.3. Concepto de turismo social
La existencia de fuertes vínculos entre el turismo social y diversas disciplinas de
las ciencias sociales han motivado que su concepto resulte algo abstracto y difícil de
integrar u homogeneizar en una única definición. Las diversas opiniones se han
sustentado principalmente en teorías de tipo filosófico y sociológico en torno a la
noción del turismo como factor del desarrollo integral del hombre.
Abordar la concepción del turismo social requiere adoptar inicialmente un
enfoque de demanda, que delimite el sujeto participe de la realidad turística, pero
también obliga a considerar los agentes operadores11 –públicos y privados- y los medios
utilizados, éstos últimos serán abordados en el capítulo siguiente. Respecto a los agentes
9 Véase http://www.iast.com 10 Véase OMT (1997: 10). 11 La importancia de los agentes, públicos y privados, es reconocida por el BITS (1996) en los artículos 12 y 13 de la Declaración de Montreal.
15
hay que señalar que pueden actuar como sujetos generadores de productos turísticos,
como elementos integradores de la demanda turística y como canalizadores de la oferta
turística propia y/o ajena. Además, estas estructuras no tienen que ser puras, sino que
pueden darse toda una multitud de situaciones mixtas con distintas formas jurídicas y
administrativas.
El turismo social surge con el objetivo principal de poner al alcance de un
amplio sector de la población, caracterizado por tener escasos recursos económicos, la
posibilidad de acceder al ocio turístico, de manera que a partir de esta consideración
general, y excluyendo los efectos económicos que se tratarán en otros capítulos, se
producen otra serie de consecuencias como el aumento en el nivel de vida de las clases
más humildes, la disminución de los prejuicios y la elevación de las culturas entre
pueblos, el reforzamiento de los lazos familiares mediante la participación de todos los
miembros en un mismo lugar de descanso y, por último, dignifica el sentido humano
haciendo superar complejos de inferioridad social (Fernández, 1959: 6). Todos estos
efectos forman parte de la génesis que da sentido al concepto del turismo social, y sus
contenidos deben ser los objetivos sociales a alcanzar por los colectivos y agentes que
intervienen en su desarrollo. La figura 1.1 ilustra precisamente el contenido que aborda
el propio concepto de turismo social desde los colectivos beneficiarios hasta los agentes
operadores que intervienen en su desarrollo.
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1.3.1. Los colectivos beneficiarios
La demanda de turismo social, a diferencia de otras tipologías turísticas, no se
caracteriza ni por el entorno u hábitat espacial donde se ubica ni por estar relacionadas
con las motivaciones (desarrollo de actividades específicas de naturaleza turística), sino
que la cualidad fundamental identificativa del turista social reside en el hecho de
pertenecer a un colectivo de población socialmente desfavorecido. Hasta este
planteamiento, que es admitido por la mayoría de los autores que han tratado el tema,
existe consenso internacional, sin embargo, avanzar en la realidad conceptual desde la
demanda es una tarea ardua que no ha sido tratada con profundidad, ya que los autores e
instituciones que se han pronunciado sobre el turismo social, lo han hecho casi siempre
desde una óptica parcial, trasladando toda la responsabilidad del concepto sobre alguno
de los colectivos.
El concepto de demanda de turismo está basado en el bien turístico, que se
consume en cantidades mayores a medida que se incrementa la renta y se eleva el nivel
de bienestar, de manera que, a nuestro juicio, la demanda de turismo social está formada
por el conjunto de colectivos y/o individuos que por su escasa capacidad presupuestaria
se ven excluidos de la posibilidad de acceder al ocio turístico. Entre los principales
colectivos que participan en esta demanda, siempre con escasos recursos, hay que
destacar:
A) Familias. Sus antecedentes más remotos se encuentran vinculados a las
comunidades cristianas12, aunque con el paso del tiempo van afirmándose también otras
posturas de carácter laico, especialmente después de la intervención creciente de las
administraciones públicas en la financiación de proyectos.
La filosofía básica sobre la que se sustentan el apoyo a este colectivo radica en
que las dificultades para acceder a unas vacaciones se incrementan a medida que
aumenta el número de miembros de las familias, y este hecho contribuye a la
desvalorización de la imagen familiar. Por tanto, el turismo social referido a este
segmento de demanda pretende conceder a este colectivo la posibilidad de acceder a
12 Un ejemplo de la importancia que las comunidades cristianas han tenido en el turismo social de determinados países de Europa se puede encontrar en Christelijk (1980).
18
unas vacaciones, debido a la incapacidad económica para alcanzar los precios de la
economía competitiva de mercado.
Actualmente, son numerosos los agentes que se han implicado en la
diversificación de las actividades turísticas sobre este colectivo, lo que ha motivado en
ciertos países un cambio en las definiciones reglamentarias hasta ahora existentes13. En
este sentido, Nöel (1992: 1) apuesta por el turismo familiar en la medida que considera
que los poderes públicos deben de resistirse a tratar el turismo social como un ghetto
restringido a determinadas categorías socioprofesionales o asociaciones, sino que por el
contrario, el planteamiento correcto debe estar abierto a todas las familias que no
puedan acceder a esta forma de ocio.
B) Jóvenes. Las acciones del colectivo juvenil han sido pioneras dentro del
turismo social y comenzaron a desarrollarse en el medio rural, donde los jóvenes podían
participar activamente en actividades vinculadas a la naturaleza. La estructura
organizativa de este colectivo se ha fundamentado inicialmente en el excursionismo que
realizaban los centros educativos o religiosos, y que pretendía instruir cívicamente a los
jóvenes mediante la convivencia y el conocimiento de otras culturas y pueblos.
Paralelamente comenzarán a surgir organizaciones juveniles laicas que no sólo
se ocuparán de representar a la demanda, sino también de organizar y crear la oferta,
siendo precursoras en el diseño de viajes y en la distribución del alojamiento. De esta
manera, aparecen las organizaciones de albergues juveniles14 que facilitan la
accesibilidad al alojamiento a un segmento de demanda turística bastante más modesto
en rentas.
La inquietud institucional hacia este colectivo ha ido creciendo rápidamente,
aunque en la mayoría de los países no existen normativas específicas, sino que se
admiten concesiones o privilegios para los jóvenes viajeros en materia de transporte,
alojamiento, intercambios, acontecimientos culturales, deportivos, recreativos y otros
servicios (Muñoz, 1990: 3). Además, junto a estas formas de actuación, también están
surgiendo numerosos agentes que se deciden por este segmento de demanda realizando
13 Véase, en este sentido, la postura francesa del Ministère du Travail (1992: 22-60) sobre las familias. 14 Véase Gutiérrez del Castillo et al. (1964: 27-28).
19
múltiples actividades complementarias, tales como campos de trabajo, colonias de
verano, cursos de idiomas o programas au pair.
C) Tercera edad. Generalmente, se entiende por tercera edad al grupo de
población que ha alcanzado la edad de jubilación, fijada en España en sesenta y cinco
años, aunque ese criterio es cuestionable, ya que el colectivo que representa el turismo
social de tercera edad es mucho más amplio e incluye también como sujetos
beneficiarios a determinados pensionistas, normalmente por viudedad o invalidez, así
como sus cónyuges. Lo cierto es que se trata de un concepto abstracto15 que suscita
numerosas críticas que, a veces, aportan muy poco al esclarecimiento de la propia
definición.
La importancia de este segmento de demanda ha sido creciente a lo largo del
tiempo y constituye el eje central de atención de la política de turismo social en
numerosos países, como por ejemplo España. Además, desde el ámbito privado se han
desarrollado múltiples organizaciones y empresas interesadas en la tercera edad que han
suscitado incluso la atención de las instituciones internacionales. En este sentido, la
OMT (1996), junto a otras organizaciones, ha manifestado su postura en la Carta de
Recife sobre las personas mayores, que establece una serie de recomendaciones para
garantizar la calidad de atención y de servicios a este colectivo.
D) Discapacitados. La utilización del término discapacitado, al igual que otros
muchos términos que son empleados como sinónimos, cuando en realidad no lo son,
suele ser motivo de polémica y controversia entre los distintos agentes e instituciones
sociales. La Organización Mundial de la Salud –OMS- trató de unificar criterios en
1980 sobre múltiples términos que se utilizan, tales como deficiencia, discapacidad y
minusvalía, y que vienen a identificar al colectivo que representa el “turismo accesible”
dentro de la política de turismo social. En este sentido, sin querer entrar en matizaciones
o calificaciones sobre las distintas acepciones que se pueden utilizar, y siendo
totalmente respetuoso y sensible con cada una de las minorías que forman este gran
colectivo, hay que señalar que en general se trata de personas que crónica o
temporalmente tienen un handicap físico, mental o psicológico. La accesibilidad para
este colectivo exige en muchas ocasiones unas condiciones mínimas en la adecuación
15 Pérez (1997: 19-23) recoge una aproximación teórica al concepto de vejez bastante recomendable para clarificar el ingente número de dudas sobre su significado.
20
técnica de las instalaciones y en la formación de los trabajadores que prestan los
servicios turísticos, al objeto de garantizar la asistencia necesaria.
La Organización de las Naciones Unidas –ONU- por su parte adoptó en 1982 el
Programa de Acción Mundial para las Personas con Minusvalía, que determina,
paralelamente a una serie de medidas destinadas a favorecer la participación y la
igualdad de las personas con minusvalía, un conjunto de orientaciones entre las que
destacan las relativas al entorno físico y al ocio. Respecto a esta última, señala16 que
“Los Estados miembros deberán procurar que las personas con minusvalía tengan, en
materia de ocio, las mismas posibilidades que otros. Ello supone que tengan acceso a
los restaurantes, cines, teatros, bibliotecas, etc., así como a los lugares de vacaciones,
complejos deportivos, hoteles, playas y otros lugares de distracción. Los Estados
miembros deberán adoptar medidas para eliminar todos los obstáculos en la materia.
Los servicios de turismo, las agencias de viaje, los hoteles, las organizaciones de ocio o
de viajes deberían ofrecer sus servicios a todos sin discriminar negativamente a las
personas con minusvalía. Deberían, por ejemplo, incluir información sobre la
accesibilidad de lugares en aquella información general que proporcionen al público”.
Por su parte, la OMT ya se había pronunciado, en la reunión de Manila en 1980,
sobre la necesidad de crear mejores condiciones prácticas, de acceso efectivo y sin
discriminación en relación con el derecho al turismo. Aunque no será hasta once años
más tarde, en la Asamblea General de la OMT celebrada en Buenos Aires, cuando se
adopte una resolución que apruebe el documento17 que recoge una serie de
recomendaciones a todos los Estados sobre la información y publicidad, la preparación
del personal, las infraestructuras generales y las instalaciones específicas, en relación
con el colectivo de minusválidos.
Posteriormente, serán numerosas las instituciones que reconozcan el derecho al
ocio para las personas con discapacidad (Gorbeña et al., 1997). Sin embargo, el
mercado turístico de las personas que tienen algún handicap, es aún ignorado por la
mayor parte de los promotores turísticos, pese a que constituye un mercado potencial
16 Hace referencia a la cita hecha por Cerda (1994: 60). 17 Véase OMT (1992).
21
que no exige grandes inversiones por parte de los operadores turísticos, sino que los
obstáculos actuales siguen siendo más psicológicos o culturales que financieros18.
Precisamente son este tipo de barreras las que hacen que el objetivo del turismo social
dirigido a discapacitados vaya más allá, en su definición, de la capacidad económica
media de los individuos que integran la demanda de turismo social, es decir, las rentas
aquí no se deben de ponderar de la misma manera que en el resto de segmentos que
forman la demanda de turismo social.
E) Otros colectivos. Aunque son numerosas las comunidades sociales que se
pueden integrar en este apartado, hay que señalar que, históricamente, la más arraigada
al turismo social está referida a los colectivos obreros, que a través de organizaciones
sindicales han promovido múltiples actividades culturales, formativas y de ocio, entre
estas últimas se encuentra el turismo social.
En la actualidad, el colectivo obrero como productor y, también, como
consumidor de turismo social se encuentra sometido a una particular atonía, debido
fundamentalmente a las transformaciones económicas de las últimas décadas. Las crisis
económicas se han manifestado con rotundidad en ajustes productivos hacia la
competitividad empresarial, reorganización de las estructuras de producción –que
admite la movilidad vertical y horizontal de los recursos humanos-, privatización de
empresas públicas, etc. Todo ello ha motivado que se produzca una postración en las
políticas de turismo social llevadas a cabo por los comités de empresa y por los
movimientos sindicales, los cuales han pasado a concentrar su atención esencialmente
en la estabilidad y en la creación de empleo. Además, como apunta Sénéchal (1997: 23),
los contratos indefinidos y de larga duración son cada vez más escasos, deteriorando las
relaciones laborales e implicando indirectamente un debilitamiento presupuestario de
los comités de empresas y un cambio de actitud hacia otras posturas más austeras. En
este sentido, ciertos comités de empresas que en los años setenta realizaban acciones de
turismo social han dejado de realizarlas en la actualidad, adoptando una posición más
pasiva y exigiendo en determinados casos a los prestatarios de los servicios una
participación pecuniaria por figurar en las promociones publicitarias que se efectúen.
18 Véanse el diagnóstico que realiza a tal efecto Touche-Ross (1994: 14) o la puesta en marcha de programas específicos para discapacitados manifestada por Dumez (1994).
22
Además de los colectivos obreros, existen otros que, ciertamente se alejan de
las rentas modestas de la clase media, son los excluidos y marginados socialmente,
caracterizados generalmente por tener un exiguo nivel de formación y/o cultural, que les
imposibilita el acceso al mundo laboral y los condena perpetuamente a ser inadaptados
sociales.
La política de turismo social intenta actuar de bisturí afinado sobre los
círculos viciosos de la pobreza y de la marginación, de manera que en este sentido la
definición y el objetivo del turismo social debe considerar no sólo los colectivos, sino
también la accesibilidad individual, especialmente referida a las personas
desfavorecidas (De Meulemeester, 1993: 3-7). Adoptando una postura sensible, amplia
y abierta hacia estos colectivos, también se pronunció el BITS (1996) en el artículo
tercero de la Declaración de Montreal que expresa: “La ambición del acceso al ocio
turístico para todos lleva necesariamente a la lucha contra las desigualdades y contra la
exclusión de todos aquellos que tienen una cultura diferente, poseen menos medios
económicos, sufren alguna discapacidad física o habitan en regiones poco desarrolladas.
Esa ambición se debe traducir en la búsqueda y puesta en práctica de los medios para
alcanzar éste objetivo: definición de las políticas sociales del turismo, creación de
infraestructuras, desarrollo de sistemas de ayudas a las personas menos favorecidas,
sensibilización y formación del personal, etc. Las iniciativas modestas, integradas en un
plan global, pueden ser a menudo mejores que los proyectos a gran escala y ser
forjadoras de sociedad”.
Por último, otro colectivo que también debe ser incluido dentro de este gran
grupo, y que determinados países, entre ellos España, están considerando en sus
políticas, es el de personas emigrantes, que por razones económicas no puedan acceder
al ocio turístico, de manera que su restricción presupuestaria hace en la mayoría de los
casos que exista una barrera insalvable para el reencuentro con sus orígenes. Un
ejemplo de la dimensión y relevancia de este colectivo fue dado por Del Rio (1998) para
México, país que pretende poner en práctica un ambicioso programa de turismo
migratorio que estimule la demanda, mediante una serie de beneficios y descuentos en
destinos turísticos, de unos 20 millones de emigrantes que tiene el Estado mexicano.
23
1.3.2. Los agentes operadores
Como se ha comentado anteriormente, el turismo social es por otra parte
consecuencia de la actuación de numerosos agentes operadores que pueden actuar como
sujetos generadores de productos turísticos, como elementos integradores de la demanda
turística y como canalizadores de la oferta turística propia y/o ajena. Además, en el caso
de las Administraciones Públicas -AA.PP.- también pueden determinar normativas
sobre las relaciones y el desarrollo del turismo social.
Abordar el concepto de turismo social desde la perspectiva de los agentes
operadores que permiten su existencia, exige diferenciar dos vertientes: por un lado, la
intervención de las AA.PP, y por otro, la que concierne a la actividad privada,
caracterizada esta última por la relevancia que tiene la economía social, que ha sido
considerada por estar entre la función pública y privada como la “tercera vía”. La
actuación de las AA.PP. bajo el principio de subsidiariedad y la complementariedad con
la economía social han posibilitado, en la mayoría de los casos, la extensión del turismo
social, aunque se ha creado también un enmarañado complejo de agentes operadores
que dificulta la compresión del concepto. Así pues, entre los agentes principales que
intervienen hay que distinguir:
A) La intervención de las AA.PP. En los Estados intervencionistas los poderes
públicos han actuado directa e indirectamente desde las diferentes administraciones
territoriales y organismos autónomos sobre el turismo social. Su intervención ha
condicionado fuertemente a los agentes privados19, ya que han determinado las
estructuras legales de los distintos intermediarios sociales y, a veces, han recurrido a
formas propias de la iniciativa privada para desarrollar o prolongar sus acciones.
Además, frecuentemente han actuado directamente sobre los colectivos beneficiarios
y/o sobre la oferta de turismo social.
Observando las intervenciones realizadas desde los poderes públicos de los
principales países promotores de turismo social, se pueden resumir en siete las acciones
19 Un planteamiento notablemente meritorio sobre la repercusión de la actividad pública y privada en el turismo social se encuentra en el artículo “Reflexions autour des problèmes du tourisme social”, publicado en La Gazette Officielle du Tourisme, núm. 765-766, p. 19-20, en 1985.
24
puestas en marcha por las AA.PP. para lograr su desarrollo: 1) regulaciones normativas
o jurídicas; 2) infraestructuras básicas; 3) instrumentos financieros; 4) incentivos
fiscales; 5) marketing turístico; 6) gestión directa de instalaciones y equipamientos; 7)
políticas de calidad, de información y de formación. Todas estas formas de intervención
son tratadas en el capítulo siguiente, si bien hay que señalar que junto a la intervención
pública directa suelen existir otras formas jurídicas mixtas o, a veces, incluso privadas,
que vienen a representar intereses múltiples de la Administración20.
B) La intervención de los agentes privados. El concepto de turismo social
también ha sido abordado desde la naturaleza de los operadores de oferta privados,
aunque, al igual que sucedía con la demanda, ha sido tratado en la mayoría de los casos
sólo parcialmente, es decir, enfocándolo exclusivamente desde un agente operador y
obviando con ello al resto de organismos que intervienen en su desarrollo. Sin embargo,
a diferencia de la demanda de turismo social, si han existido pronunciamientos
admitidos por la comunidad internacional sobre su identificación. En este sentido el
BITS (1996) en el artículo 13 de la Declaración de Montreal trató de contribuir al
esclarecimiento de los sujetos que intervienen en su desarrollo al afirmar que “Toda
empresa de turismo (asociación, cooperativa, mutua, fundación, empresa sin ánimo de
lucro, sociedad comercial, etc.) cuya acta fundacional u objeto principal indique
claramente que persigue un proyecto de interés general y la búsqueda del acceso de la
mayor cantidad de personas al ocio turístico, desmarcándose también de la sola
búsqueda de la maximización del beneficio, puede reivindicar su pertenencia al turismo
social”.
Considerando los distintos agentes operadores privados, que generalmente han
intervenido en el turismo social, se observa que básicamente se pueden clasificar
utilizando como criterio fundamental la vinculación directa o indirecta a la economía
social21:
1) Agentes vinculados directamente a la economía social. Dentro de este primer
grupo están incluidos las organizaciones que forman la “tercera vía”, como
20 Escorihuela (1981: 5-45) destaca el importante papel que pueden jugar en la actividad social y turística determinados organismos como los Centros de Iniciativas Turísticas, las Cooperativas de Hostelería y Turismo, las Mancomunidades Turísticas, las Uniones Turísticas y los Patronatos de Turismo. 21 Sobre el concepto y los agentes pertenecientes a la economía social véase Vidal (1988).
25
ya se ha citado anteriormente, y que básicamente aparecen representados por
las asociaciones, federaciones, cooperativas, mutuas y entidades financieras
sin ánimo de lucro.
a) Asociaciones y federaciones. Son la expresión más numerosa y
representativa de la voluntad de los colectivos de una sociedad. Las
asociaciones libremente constituidas pretenden canalizar las voluntades
en pro de unos objetivos de interés común para todos sus miembros y
donde se actúa de manera altruista, sin fin lucrativo, para la consecución
de los fines de interés general.
No obstante, como señala la Comisión (1993: 33) “El carácter no
lucrativo del estatus asociativo no supone la prohibición de tener
beneficios, sino que de existir éstos, deben repartirse entre todos sus
miembros (los beneficios deberán ser obligatoriamente reinvertidos para
la consecución del fin o, en su defecto, guardados en reserva). De hecho,
en la mayoría de los países se pueden efectuar operaciones de carácter
comercial, como prestaciones remuneradas que, en este caso, deben
declarar fiscalmente sus beneficios. Por el contrario, en otros países, se
prohibe la realización de operaciones comerciales, lo que limita el uso de
esta forma jurídica como explotador de instalaciones o servicios de
Turismo Social”.
b) Cooperativas. Las sociedades cooperativas además de ser centros de
producción o de consumo donde se opera en común han establecido
mecanismos para beneficiar socialmente a sus miembros.
Históricamente, estas organizaciones se adscriben con frecuencia al
ámbito de la acción obrera, aunque esta visión ha cambiado notoriamente
desde los años ochenta, ya que muchas de ellas se plantean como
objetivo los colectivos de jóvenes, familias y parados. Las cooperativas
en determinados países han sido agentes precursores del turismo social,
aunque al igual que los movimientos asociativos se les ha criticado por la
fuerte dependencia de las ayudas públicas y haber restringido
excesivamente los segmentos de demanda turística. Los recortes
26
presupuestarios públicos provocaron en los años setenta graves crisis
financieras que han ocasionaron a menudo fuertes discusiones entre
jóvenes gestores partidarios de los equilibrios financieros y viejos
militantes cargados de filosofía social. La financiación que se ha estado
generalmente realizando era semejante a la de las asociaciones basada en
un “sistema de perecuación”, consistente en que los socios participasen
de acuerdo con la renta y el número de beneficiarios a su cargo. No
obstante, este sistema ha entrado en crisis en determinados países, ya que
los asalariados aceptan cada vez menos el hecho de pagar precios
semejantes a los comerciales por unas prestaciones equivalentes (Tinard,
1992: 40).
c) Mutuas. Son esencialmente agrupaciones de colectivos y asociaciones
para la consecución de servicios de previsión y salud. Constituyen
probablemente la representación más completa de colaboración de la
iniciativa privada en la gestión de la Seguridad Social. El acceso a este
tipo de organismos está frecuentemente limitado al criterio de ejercicio
obligatorio de una profesión o a la pertenencia a un ramo de actividad
específico. Este hecho, junto a otros criterios normativos, ha restringido
considerablemente las posibilidades de expansión del turismo social
promovido desde las mutuas.
d) Entidades financieras de carácter social. Son múltiples las formas
organizativas gestoras de fondos o depósitos financieros, cuyos objetivos
son la potenciación del ahorro de los depositantes y determinados
cumplimientos de carácter social. Entre las más populares de estas
entidades sin ánimo de lucro destacan las Cooperativas de Crédito, los
Fondos de Pensiones y las Cajas de Ahorro. Muchas de estas
organizaciones están interviniendo en el turismo social, a través de sus
obras benéfico sociales.
En España la intervención en el turismo social de estas entidades ha
sido anhelada desde mediados de los años sesenta, en este sentido la
Ponencia VI presentada a la I Asamblea Nacional de Turismo celebrada
en 1964 consideraba que: “Existen en España unas entidades, que
27
perfectamente montadas y con raigambre popular, que pueden contribuir
muy eficazmente a la solución de este problema: se trata de ñas Cajas de
Ahorro, las cuales, para convertirse en eficaz palanca y activo catalizador
en pro del fomento del turismo social, tan solo necesitan disponer de un
plan de medidas legales adecuadas, con inspiración social y turística, en
cuyo cumplimiento –una vez promulgadas será aconsejable hacer
partícipes, no sólo a la Administración pública, sino a una serie de
organismos paraestatales, asociaciones, sindicatos, empresas privadas,
etc., unidos por su común interés hacia este tipo de realizaciones”
(Gutiérrez del Castillo et al., 1964: 19-20).
Por otra parte, en determinados países como Suiza, Francia o
Colombia, se han creado figuras específicas, que se pueden denominar
entidades financieras paraestatales, cuyo objetivo principal es el
desarrollo del turismo social. Aunque éstas serán tratadas en capítulos
posteriores.
2) Agentes vinculados indirectamente a la economía social. Se trata de
organizaciones que, aun no perteneciendo a la economía social, guardan una
estrecha relación con ella y, por tanto, pueden influir en las actividades que
se desarrollen. Básicamente, estos agentes están representados por los
sindicatos que, promovidos por el movimiento obrero, aspiran a mejorar las
condiciones profesionales y sociales de sus asalariados. Su actividad se
desarrolla a partir del ámbito básico productivo que es la empresa y, a partir
de ella, estas organizaciones se reagrupan en federaciones por ramas de
actividad económica que a su vez están reagrupadas en confederaciones.
A finales de los años sesenta los comités de empresas que
administraban importantes fondos en distintos países de Europa son
animados por las secciones sindicales para recuperar la gestión de obras
sociales que incumbían hasta entonces principalmente a los patronos
(Masson, 1981: 10). Rápidamente surgen numerosos organismos, sociedades
civiles y asociaciones gestoras de fondos provenientes de las cotizaciones
obligatorias o aportaciones voluntarias de los obreros. Estas organizaciones
empiezan en muchos casos a actuar como propietarias o copropietarias de
28
instalaciones de ocio22. En determinados casos, la discriminación de tarifas
sobre los beneficiarios de prestaciones turísticas, fundamentalmente en
función de la renta, ha provocado divergencias entre comités de empresas y
secciones sindicales.
Por otra parte, el turismo social se ha desarrollado de forma desigual
en los distintos ramos de la actividad económica, adquieriendo un mayor
protagonismo en las grandes empresas nacionales y paraestatales (banca,
industria moderna, transporte,...), mientras que apenas ha prosperado en los
sectores más tradicionales donde los comités de empresa se han limitado a
realizar, en cualquier caso, actividades de ocio mucho más modestas.
Olivier et al. (1997: 75) señalan, analizando un caso específico, que
la voluntad de los representantes de los comités de empresa ha sido impulsar
las políticas socioculturales de múltiples maneras, entre ellas destacan
confiar la organización de las vacaciones a las asociaciones, lo que ha
contribuido a ampliar el patrimonio turístico y ha permitido que las
actividades se hayan diversificado notablemente (coches-carabana, viajes al
extranjero, casas rurales, cheques de vacaciones, etc..), si bien, estos autores
también admiten que el punto que genera mayor polémica actualmente es
referente al cheque de vacaciones, ya que la caza electoralista empuja a
algunos sindicatos a ir en el sentido de la demanda y cualquier acción
política suscita fuertes críticas23.
Por último, hay que señalar que, no existe una homogeneidad perfecta en las
fórmulas jurídicas adoptadas para la consecución de los fines del turismo social, ya que
los agentes operadores privados pueden actuar bajo formas jurídicas mixtas o ejercer su
actividad a través de organismos con estatutos completamente diferentes a los suyos en
22 Un artículo bastante interesante sobre la experiencia francesa a este respecto es “Tourisme et travail: l´art et la manière d´appuyer un développement du tourisme sur la dynamique généree par le développement des Comités d´entreprise”, publicado en La Gazette Officielle du Tourisme, núm. 588, p. 21-24, en 1982. 23 Véase el comunicado de la CGT, sobre las decisiones referentes al cheque de vacaciones, publicado en La Gazette Officellle du Tourisme, núm. 964-965, p.7.
29
cuanto a sus objetivos. La realidad pues es muy heterogénea pudiéndose dar todo tipo
de situaciones24 entre las que destacan por parte de la iniciativa privada: asociaciones
originadas desde sindicatos, cooperativas controladas por sindicatos, asociaciones o
mutuas creadas desde sociedades comerciales, organismos cooperativos que intervienen
fuertemente en entidades financieras de carácter social, etc. En este sentido, la forma
jurídica adoptada no puede ser el único criterio de clasificación que evalúe la actuación
de los organismos en el turismo social. Además, incluso la taxonomía sobre la propia
actuación resulta confusa debido a determinadas intervenciones mixtas en las cuales los
organismos actúan como canalizadores de la demanda turística (informando,
promocionando, gestionando o representado un interés social) y como unidades
prestatarias de servicios turísticos (explotando instalaciones turísticas, comercializando
productos o gestionando servicios), formando, pues, parte integrante de la oferta de
turismo social.
También, en otros casos, resulta difícil identificar estrictamente los agentes
intermediarios a partir de los colectivos beneficiarios, pues aunque el sujeto principal u
objetivo por parte de los primeros esté bien definido, puede resultar que dicho
organismo beneficie a su vez a otros de su sistema de ayuda o de prestaciones. Tal es el
caso de múltiples asociaciones que se consagran genéricamente al turismo social
favoreciendo privilegiadamente a un colectivo (ej.-familias) y secundariamente
benefician a otros (ej.- jóvenes).
1.4. Distintas acepciones de turismo social
Este último epígrafe se centra en la denominación del propio concepto y
significado del “turismo social”, de manera que en primer lugar se realiza un repaso
histórico a las distintas denominaciones sobre el concepto, para después analizar las
definiciones más relevantes de expertos e instituciones y, finalmente, se propone una
definición sobre turismo social.
24 Comisión (1989), Op. Cit. Pag.34.
30
1.4.1. La evolución en la denominación del concepto
La denominación y definición del turismo social ha sido una controversia desde
las primeras apariciones de iniciativas turísticas en el pasado siglo, orientadas al acceso
y la diversificación de las formas de ocio entre los menos privilegiados. Así, durante
algún tiempo se impuso el término “Turismo de Masas”, que se interpretaba como la
participación de un gran volumen de población en el turismo. Sin embargo, esta
apelación era poco precisa y adolecía de no explicar quienes eran los sujetos que
formaban esa masa. Una masa que podía ser heterogénea y sin identificar, pudiendo
estar formada en distinta proporción por varias clases sociales, y en tal supuesto, los
participantes constituyen un conjunto sin diferenciar (Fernández, 1959b: 16).
Una denominación más precisa que la anterior, utilizada inicialmente, para
denominar al turismo social fue “Turismo Popular”, que era utilizado para referirse a los
obreros que ponían en práctica el nuevo derecho adquirido de vacaciones remuneradas
(Couveia 1995: 1). Este concepto, aunque mucho más preciso que el anterior, en cuanto
abarca a capas más determinadas de la población, también se sigue prestando a la
abstracción y se limita exclusivamente al ejercicio del derecho al ocio turístico obtenido
por luchas político-sociales de la época.
Debido a las restricciones identificativas que imponía el concepto de “Turismo
Popular” sobre un único colectivo y a las ampliaciones que, de manera pragmática, se
estaban realizando en la política social y turística de numerosos países –especialmente
Bélgica y Suiza-, se comienza a utilizar juntos los términos “Turismo Social”, siendo
reconocida y ratificada mundialmente el uso de dicha expresión en el Primer Congreso
Internacional de Turismo Social, celebrado en Berna en 1956.
No obstante, seguiría sin existir un consenso internacional unánime tanto del uso
conceptual del turismo social como de su definición. Además, en muchos casos, se
ponía en duda si era correcta la designación de los términos, no sólo por los agentes
turísticos de mercado, que criticaban esencialmente el monopolio lingüístico del
concepto social, sino que, también, numerosas instituciones empleaban una amplia
gama de formas para designar a los colectivos que formaban los segmentos de la
demanda de turismo social. En este sentido, diversas autoridades francesas, a principios
31
de los años sesenta, propusieron utilizar la expresión “Turismo para Todos -Tourisme
pour Tous”-.
Paralelamente a los anteriores conceptos, de “Turismo Popular” o de “Turismo
para Todos”, también se emplearán otros como “Turismo Asociativo”, “Turismo de
Base Social”, “Turismo de Naturaleza Social”, “Turismo no Lucrativo” y “Turismo de
Vocación Social”. En tanto que en referencia a los colectivos que suponen parte de los
segmentos de demanda más importantes de esta tipología turística, se utilizarán las
denominaciones de “Turismo Familiar”, “Turismo Juvenil”, “Turismo de Tercera Edad”
y “Turismo Accesible”.
En 1963 se crea en Bruselas el BITS que define en sus estatutos y, en los
términos que se verán más tarde, la expresión “Turismo Social”. La filosofía del
concepto se sintetiza nueve años más tarde en la Carta de Viena de 1972 que,
impregnada en un fuerte contenido humanista, intenta concienciar sobre la necesidad de
acción para acercar el turismo a todos los colectivos sociales. Desde entonces se
universaliza con más fuerza que nunca el concepto de turismo social.
El proceso de reflexión sobre la utilización del concepto de turismo social se
volverá a abrir a comienzos de los años noventa y fue replanteado nuevamente en la
Asamblea General del BITS de 1996, conocida como la Declaración de Montreal, que
determinará, finalmente, en los artículos del 13 al 15 unos criterios identificativos para
turismo social.
1.4.2. Las definiciones más relevantes de turismo social
La acepción de turismo social ha suscitado, como se ha visto anteriormente,
múltiples interpretaciones de distintos colectivos, organismos e instituciones
involucradas tanto en las políticas sociales como turísticas, las cuales vienen a
representan un gran abanico de opiniones sobre los múltiples elementos que debe
contener el concepto y la definición de turismo social.
32
La primera definición formal de turismo social surgió en 1949 en el III Congreso
Interamericano de Turismo, en él se define25 como “el que interesa al Estado en su
función de promotor del bien público, en un plano que va más allá de la ventaja
individual de los participantes y de la ventaja económica que puede surgir en los lugares
donde se realiza”. Tal definición fue seriamente criticada por ser demasiado abstracta y
por no precisar las características específicas de esta tipología turística.
Posteriormente, y después de varios congresos internacionales de turismo social
a comienzos de la década de los sesenta, existirán otros posicionamientos formales
como el del BITS que en el artículo tercero de sus estatutos26 considera que: “Por
turismo social el BITS entiende el conjunto de relaciones y fenómenos que resultan de
la participación en el turismo de los estratos sociales de rentas más modestas,
facilitándose o haciéndose posible dicha participación por medidas de carácter social
claramente definidas”. Son dos las observaciones se pueden hacer fácilmente de esta
primera definición:
- En primer lugar, y al margen de cualquier crítica sobre la manera abstracta
en que se determina la noción de turismo social, que es identificada como “el
conjunto de relaciones y fenómenos que resultan de la participación”, sin
llegar a especificar cuáles son, hay que señalar que, esta definición identifica
como sujeto beneficiario de la participación turística a la población con
menor renta o menor poder adquisitivo, aunque probablemente, y
refiriéndose a la renta, el término “modesta” sigue siendo bastante
impreciso.
- Y en segundo lugar, la participación en la actividad turística de los estratos
sociales de rentas más modestas se condiciona a la existencia de unas
acciones sociales concretas y determinadas. Es decir, es necesaria la
intervención, pública o privada, que facilite el acceso al ocio turístico a los
colectivos con menor poder adquisitivo.
25 Citación realizada por Gutiérrez del Castillo et al. (1964: 10) en referencia al Rapport de Tourisme Social du Sécretariat Général au V Congrès Interparlamentaire du Tourisme de Généve en 1954, pág. 17. 26 Definición citada por Couveia (1995: 3) en su ponencia del BITS-Europa sobre la identidad y marco internacional del turismo social. Dicha definición está basada en la definición adoptada
33
Al margen de este primer posicionamiento, el BITS, como se ha dicho
anteriormente, también se expresó en 1996 mediante la Declaración de Montreal27, que
establece unos criterios identificativos del turismo social sin llegar a entrar en
definiciones tan expresas como la que hace referencia en sus estatutos. En este sentido
basta con recordar el artículo trece de dicha Declaración, que afirma que: “Toda
empresa de turismo (asociación, cooperativa, mutua, fundación, empresa sin ánimo de
lucro, sociedad comercial, etc.) cuya acta fundacional u objeto principal indique
claramente que persigue un proyecto de interés general y la búsqueda del acceso de la
mayor cantidad de personas al ocio turístico, desmarcándose también de la sola
búsqueda de la maximización del beneficio, puede reivindicar su pertenencia al turismo
social. El término social expresa un plus de solidaridad, de fraternidad y de esperanza
para todos aquellos, aun tan numerosos, que siguen en la espera de tiempo libre”.
De otra parte, la Comisión Europea28 considera que: “El Turismo Social,
denominado a veces Turismo Popular, es, en algunos países, organizado por
asociaciones, mutualidades, cooperativas y sindicatos, para hacer accesible el viaje al
mayor número de personas y especialmente a los estratos más desfavorecidos de la
población”. Sobre esta segunda definición también pueden realizarse ciertas objeciones:
- La definición de turismo social atiende exclusivamente al posible contenido
pragmático, refiriéndose éste a la acción de unos agentes intermediarios y a
la existencia de una demanda turística genérica que se centra más
específicamente en las personas pertenecientes a colectivos desfavorecidos.
- En segundo lugar, es criticable el postulado pragmático, ya que determina
estrictamente cuatro tipos de agentes operadores privados, obviando así otros
posibles agentes (privados) e incluso la actuación pública, y además también
existe una indefinición sobre los criterios o las características que identifican
los estratos más “desfavorecidos” de la población.
Posteriormente a esta postura existirán otros estudios que proponen a la ejecutiva
comunitaria diversas opciones sobre la definición de turismo social, tal es el caso del
27 Véase BITS (1996). 28 Definición citada en el estudio de la Comisión (1987: 6) sobre el turismo social en la CEE.
34
estudio de la Comisión (1993: 54), que admite a examen cinco proposiciones sobre el
turismo social con diversos matices diferenciadores. En este sentido, sostiene que el
turismo social es:
a) la participación en turismo de los estratos sociales desfavorecidos;
b) el conjunto de procedimientos y mecanismos que facilitan el acceso al
Turismo de los estratos sociales desfavorecidos;
c) el conjunto de actividades turísticas realizadas en beneficio de los estratos
sociales desfavorecidos, principalmente por el sector no comercial;
d) el conjunto de actividades turísticas realizadas por el sector no comercial,
especialmente a favor de los estratos sociales desfavorecidos;
e) el segmento de la industria turística dependiente del sector no capitalista (o
sector de la “economía social”).
Junto a todas estas propuestas existirá también un pronunciamiento oficial de la
Comunidad sobre el turismo social, éste se hizo en el dictamen29 sobre el Plan de
Medidas Comunitarias a favor del Turismo. En él se cita que “Por turismo social no
debe entenderse una nueva fórmula de turismo sino el conjunto de la demanda turística
activada y gestionada por las organizaciones sociales sin fines lucrativos en favor de la
categoría específica de los ciudadanos que participan en dichas organizaciones”.
Al margen de las posturas de las anteriores instituciones, hay que señalar que
han sido numerosos los autores que han expresado su opinión sobre elementos
fraccionados del turismo social, pero muy pocos han osado profundizar en su
concepción y en su definición, ya que las reflexiones del concepto se han centrado
específicamente sobre alguno de los colectivos beneficiarios o sobre la actuación de
algún agente operador, limitándose estrictamente a determinados elementos parciales
que obvian por tanto parte del concepto y de la definición de turismo social.
29 Véase DOCE nº C 49 de 24/2/1992, pág. 49.
35
Entre las reflexiones más profundas y clarificadoras sobre su definición destaca
la formulada por Hunziker en 1957, para este autor el turismo social sería30: “un género
particular de turismo caracterizado por la participación de gentes financieramente
débiles, ayudadas mediante prestaciones particulares, claramente reconocidas como
tales”. La definición del profesor Hunziker es compartida también por Fernández (1959:
3-4) quien considera que de esta forma se refleja de manera expresa que los sujetos del
turismo social son las personas que teniendo escasos recursos económicos, participan en
las prácticas turísticas. Sin embargo, este último autor progresa aún más en la
delimitación del concepto, ya que considera que la identificación y discriminación
efectiva de los económicamente débiles puede hacerse mediante los índices de coste de
la vida e ingresos, de manera que puede restringirse la abstracción en la formulación de
la definición. Así pues, la característica fundamental y común de colectivos o personas,
para que sean incluidas dentro del campo del turismo social, es, según este autor, su
escaso volumen de ingresos, o sea las restricciones en la capacidad presupuestaria para
hacer frente por si mismo a los gastos que supone viajar.
Muchos años tendrían que pasar para que las reflexiones anteriores se volviesen
a retomar. En este sentido Couveia (1995: 5), observando la complejidad de las
relaciones del turismo social, afirmó que: “Se deberá designar de social al turismo que,
en el conjunto de la relación turística Operador/Cliente/Producto, se determina, de una
manera exlusiva o predominante, por unas finalidades económicamente desinteresada,
en beneficio socio-cultural de los clientes.” Además este autor considera que las
relaciones del turismo social deben considerarse desde tres perspectivas diferentes: en
primer lugar, los operadores tienen que actuar sin fin lucrativo o con vocación social
reconocida por el Estado; en segundo lugar, el producto, vinculado al ocio y al
enriquecimiento cultural, deberá de ser de una calidad satisfactoria para la mayor parte
de los clientes y será ofrecido a un precio accesible y adaptado a los usuarios; y por
último, el cliente de turismo social estará en general asociado o vinculado a una entidad
de naturaleza asociativa o beneficiaria de un organismo de turismo social. Sin embargo,
este autor admite que existen ciertas situaciones frontera que dan lugar a múltiples
dudas y paradojas de la realidad turístico social.
30 Citación realizada por Gutiérrez del Castillo et al. (1964: 10) en referecia a un artículo de Hunziker titulado “Ciò che rimarrrebbe ancora da dire sul turismo sociale” publicado en Revue de Tourisme, núm. 2., pág. 52 y ss.
36
Por último, otros autores, como Tinard (1992), profundizan en la controversia
que genera la utilización de distintos términos que vendrían a delimitar la noción del
turismo social, si bien en general, las aportaciones más relevantes de otros autores se
ciñen casi exclusivamente sobre críticas a la utilización de denominaciones alternativas
como “Turismo Popular” o “Turismo Asociativo”.
1.4.3. Aproximación a una definición
Definir el turismo social obliga a considerar las dos características que integran
necesariamente esta actividad: por un lado el aspecto turístico y, por otro, su
vinculación social. En cuanto al primero de ellos, hay que señalar que el concepto de
turismo ha ido evolucionando con los tiempos y con el paso de los años se han ido
introduciendo distintos enfoques y elementos que lo han hecho dinámico y a veces algo
confuso, en este sentido si se desea profundizar sobre el tema es muy recomendable la
obra de Muñoz de Escalona (1992) que recoge de manera ejemplar las distintas
interpretaciones adoptadas para concebir el turismo a lo largo de la historia.
No obstante, en el ámbito institucional, cabe señalar que las primeras acciones
tendentes a establecer un conjunto de definiciones internacionales sobre el turismo
fueron emprendidas en 1937 por el Consejo de la Sociedad de las Naciones que
recomendó una definición de “turista internacional” con fines estadísticos, que será
levemente alterada en Dublin durante la reunión celebrada en 1950 por la Unión
Internacional de Organismos Oficiales de Turismo –UIOOT. Tres años más tarde la
Comisión de Estadísticas de las Naciones Unidas definió el concepto de “visitante
internacional”, aunque posteriormente, en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre
Turismo y Viajes Internacionales, celebrada en Roma en 1963, se recomienda una
propuesta de definición de la UIOOT para los términos visitante, turista y excursionista.
(OMT, 1995: 3).
Actualmente, la definición sobre turismo que está teniendo una mayor
aceptación, y que fue fruto de consenso internacional en la Conferencia Internacional
sobre Estadísticas de Viajes y Turismo, celebrada en Ottawa en 1991, es la de la
Organización Mundial del Turismo –OMT. Los resultados de dicha Conferencia serán
ratificados por la Comisión de Estadísticas de las Naciones Unidas en 1993 y, de otro
37
lado, han servido para que, recientemente, la Comisión Europea elabore para Europa
una metodología básica sobre estadísticas de turismo (Eurostat, 1998).
La OMT al abordar el concepto de turismo considera que: “Incluye
principalmente las actividades que realizan las personas durante sus viajes y estancias
en lugares distintos al de su entorno habitual, con fines de ocio, por negocios y otros
motivos”. De esta descripción se desprende que el turismo es ante todo y sobre todo un
concepto basado en la demanda (OMT, 1995b: 21-29).
El concepto de turista es tratado por la OMT desde la definición de visitante, que
es el concepto básico de todo sistema de estadísticas de turismo, siendo más restrictivo
que el término viajero, referido éste último a una persona que viaja entre dos o más
lugares. Se considera visitante a “toda persona que se desplaza a un lugar distinto al de
su entorno habitual por una duración inferior a 12 meses consecutivos, y cuya finalidad
principal del viaje no es la de ejercer una actividad que se remunere en el lugar
visitado”. Según esta definición, son tres los criterios que distinguen a los visitantes de
otros tipos de viajeros:
a) el viaje debe hacerse a un lugar distinto del entorno habitual, y
b) la estancia en el lugar no debe durar más de 12 meses consecutivos, y
c) el motivo principal del viaje no debe ser el ejercicio de una actividad
remunerada en el lugar visitado.
Actualmente, existe un acuerdo generalizado de que las visitas de un día y las
visitas con pernoctación pueden ser consideradas como turismo, sin embargo, debido
que históricamente el término “turista” se limitaba a las personas que pernoctaban en el
lugar visitado, desde la Conferencia de Ottawa se recomendó que el término turista se
reservara estrictamente a los visitantes que pernoctaban. La figura 1.2 muestra la
relación entre visitantes y otros viajeros.
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39
Por otra parte, si desde el punto de vista del concepto de turismo parece haberse
logrado con la anterior definición cierto consenso internacional entre la comunidad
científica e institucional, esto no ha sucedido respecto a la delimitación conceptual del
término social aplicado al turismo, que sigue pecando por unos de ser excesivamente
generoso y algo abstracto, mientras que otros lo limitan exclusivamente sobre
determinados colectivos o agentes que operan en su desarrollo. El término “social”
parece ser el más adecuado para concebir la naturaleza y la raíz esencial tanto de los
distintos segmentos de demanda que configuran el turismo social, como de las
organizaciones que intervienen en su desarrollo. Su utilización es el nexo de unión del
contenido de otras concepciones parecidas que, siendo aún más limitadas, también
reflejan parcialmente la misma filosofía. Dado que hay que buscar un término que se
adecue a la realidad y, considerando la literatura científica al respecto, la utilización del
término “social” parece ser más acertada que otros ya vistos anteriormente como
“popular”, “sin ánimo de lucro”, “para todos”, “de base”, etc. Ciertos autores, entre
ellos Lanquar (1996: 41), opinan que es necesario reflexionar sobre el concepto de
turismo social y no sobre la idoneidad de los términos, en este sentido afirmaba que “En
todo caso, el término turismo social existe, puede ser traducido simplemente en muchas
lenguas del mundo y reformularlo no hará más que adicionar desorden a la confusión. A
priori, para perpetuarlo y asegurarle una difusión más universal, es necesario analizar su
contenido y saber a qué conceptos se refiere para poder examinar su futuro”.
Por último, partiendo de las apreciaciones realizadas anteriormente sobre los
términos turismo y social, consideramos que la aproximación más acertada a la
definición de turismo social es: “El conjunto de actividades que genera una demanda
turística caracterizada esencialmente por sus escasos recursos económicos, de manera
que el acceso al ocio turístico puede producirse sólo mediante la intervención de unos
agentes operadores que actúan tratando de maximizar el beneficio colectivo”.
La correcta interpretación de la definición anterior exige además considerar los
siguientes tres aspectos:
- En primer lugar, y con objeto de hallar el máximo de consenso y
homogeneidad de la información, la alusión que se hace respecto al conjunto
de actividades se refiere exclusivamente a aquellas que sean acordes con la
definición de turismo pronunciada por la OMT, citada anteriormente.
40
- En segundo lugar, se exige obligatoriamente la participación de una demanda
turística caracterizada por tener escasos recursos económicos, hecho que
motiva la privación del derecho al ocio turístico y, por tanto, contribuye a
perpetuar la exclusión y la marginación. La adopción de tal planteamiento se
ha realizado por razones operativas con el fin de poder identificar a la
demanda.
- Finalmente, el desarrollo de las actividades de turismo social se produce por
iniciativa de unos agentes operadores, públicos y/o privados, que pueden
adoptar múltiples formas y cuya actuación se caracteriza esencialmente por
coadyuvar al interés social y general del colectivo beneficiario.
1.5. Conclusiones
El turismo desde sus orígenes se ha mostrado como un bien restringido al que
tan sólo la nobleza y, después, la burguesía privilegiada podían acceder. Las
limitaciones y luchas iniciales se debían fundamentalmente a la indisponibilidad de
tiempo libre que, tras la conquista de parcelas de ocio por parte de las clases populares,
se centran posteriormente, en 1936, en la necesidad de afianzar el derecho a vacaciones
remuneradas.
Entre la Primera y la Segunda Guerra Mundial, los Estados, no siempre
democráticos, comienzan a intervenir frecuentemente en el diseño de políticas que
favorecen el turismo social y que constituyen los precedentes más relevantes de las
actividades que se desarrollarían años después. Tras la Declaración de los Derechos del
Hombre, en 1948, que reconocía el derecho a unas vacaciones remuneradas, empiezan a
surgir en la década de los años cincuenta y sesenta múltiples organizaciones e
instituciones internacionales (IFPTO, FIYTO, BITS, etc.) que muestran su interés por
promover el turismo social. A estos avances progresistas se le unirá en 1980 la
Conferencia de Manila que, organizada por la OMT, reafirmará la necesidad de
extender el derecho a unas vacaciones a todos los estratos sociales.
A pesar de los esfuerzos realizados, la realidad generalmente analizada ha sido
parcial, de manera que el concepto de turismo social sigue resultando algo abstracto y
41
difícil de integrar en una única definición. Abordar el concepto requiere adoptar
inicialmente un enfoque de demanda que delimite que el sujeto participe de esta
realidad turística, pero también obliga a considerar los agentes operadores y los
instrumentos que intervienen en su desarrollo.
Desde la óptica anteriormente comentada, la demanda de turismo social está
formada por el conjunto de colectivos y/o individuos que por su escasa capacidad
presupuestaria se ven excluidos de la posibilidad de acceder al ocio turístico. Entre los
colectivos más representativos, siempre que reúnan la condición de tener escasos
recursos, se encuentran las familias, los jóvenes, la tercera edad, los discapacitados y
otros colectivos como obreros y marginados.
Por otra parte, el turismo social es consecuencia de la actuación de unos agentes
operadores que pueden intervenir integrando la demanda, generando productos
turísticos y/o canalizando las ofertas. Además, en el caso de las Administraciones
Públicas, también determinan las relaciones donde se desarrolla el turismo social. El
análisis desde el origen de la actuación obliga a diferencias la intervención de las
Administraciones Públicas de la realizada por los agentes privados. Sobre estos últimos
hay señalar que existe un enmarañado complejo de formas de proceder que están
vinculadas directa (asociaciones, federaciones, cooperativas, mutuas y entidades
financieras de carácter social) e indirectamente (sindicatos) a la economía social. La
taxonomía sobre la propia actuación resulta en muchos casos confusa debido a la
heterogeneidad de formas jurídicas adoptadas y de instrumentos utilizados.
La complejidad en la intervención -pública y privada- ha condicionado a lo largo
de muchos años la propia denominación y definición de "turismo social". En cuanto a
los términos utilizados existe actualmente cierto consenso internacional, si bien las
mayores dudas siguen estando en su contenido. Considerando la realidad y la literatura
científica al respecto, la definición propuesta en la presente tesis, sobre turismo social,
es “El conjunto de actividades que genera una demanda turística caracterizada
esencialmente por sus escasos recursos económicos, de manera que el acceso al ocio
turístico puede producirse sólo mediante la intervención de unos agentes operadores que
actúan tratando de maximizar el beneficio colectivo”.
42
CAPÍTULO 2. ARTICULACIÓN DEL TURISMO SOCIAL EN LAS
POLÍTICAS DE BIENESTAR Y DE TURISMO
2.1. Introducción
El desarrollo del turismo social se encuentra, en la mayoría de los países,
estrechamente vinculado a la evolución de la economía social y pública. La intervención
del Estado, realizada con el fin de promover el bienestar de los ciudadanos, ha suscitado
muchas veces dudas sobre competencias asumidas por las diferentes Administraciones
Públicas y sobre la forma más adecuada de efectuar la intervención.
En este capítulo se analizan en primer lugar el origen de las relaciones entre la
economía social y pública en el turismo social. A partir de estas observaciones se
aborda la intervención de los Estados en el turismo social, considerando los aspectos
más importantes que afectan a la actuación pública. El tercer epígrafe trata determinadas
características esenciales de la puesta en marcha de la política de turismo social, tales
como la adscripción competencial a la política social o a la política turística y la
necesidad de plantear discriminaciones positiva en precios, a favor de las personas con
menores recursos, como fórmula diferenciadora del resto de tipologías turísticas.
Finalmente, se propone una clasificación de los principales instrumentos
utilizados por las políticas públicas para desarrollar el turismo social. El conocimiento
de estos medios constituye el mejor elemento para promover su consolidación como
tipología turística propia.
2.2. La integración del turismo social en la economía pública y social.
El desarrollo del turismo social sin duda alguna ha estado vinculado a la propia
evolución de la economía social y al ejercicio de determinadas políticas públicas. Por un
lado, pues, se ha puesto de manifiesto en los capítulos anteriores que el desarrollo del
43
fenómeno de turismo social ha estado relacionado directa31 (asociaciones, cooperativas,
etc.) e indirectamente (sindicatos) con la economía social, si bien en los postulados
teóricos y trabajos empíricos sigue sin existir una delimitación precisa de su
vinculación. Por otro lado, ha existido además una intervención de los poderes públicos,
a través de sus instituciones y de organizaciones afines, de manera que la actuación
pública sobre los bienes y servicios del turismo social se ha regido generalmente por el
principio de aumentar o garantizar el bienestar social de los ciudadanos con menores
recursos.
Los Estados de Derecho han reconocido la igualdad de oportunidades de los
ciudadanos, incluyendo en cierto países el acceso al ocio turístico para todos32, y han
ejercitado instrumentos para garantizar los derechos reconocidos. Los poderes públicos
en virtud de las distintas competencias otorgadas han promovido organizaciones y
programas de turismo social, con productos turísticos accesibles los ciudadanos menos
favorecidos, desvinculándose de este caso de la economía turística puramente
comercial. No obstante, como se verá más adelante, las múltiples formas de
intervención adoptadas en diversos países han hecho que sea difícil delimitar
actualmente las relaciones entre el turismo social y la economía social y pública, es
decir que se ha producido una mezcolanza entre modos de organización del derecho
privado y público para intentar maximizar el interés colectivo33.
El servicio público en el turismo social, que forma parte de la economía pública
y que es ofrecido para garantizar unos principios normativos, se ha ido paralelamente
desarrollando a la evolución de la economía social. Así pues, un tema transcendental tal
y como apuntara Raynouard (1986: 156-158), es la identificación de esa tercera vía,
representada por la economía social, que puede actuar bajo principios lucrativos o bien
regirse por el principio del beneficio colectivo de los miembros que representa. En este
sentido, tal autor considera que la actuación en el turismo social de las empresas que
31 Las relaciones directas existentes entre el turismo social y determinadas organizaciones fueron manifestadas de forma genérica por Lanquar (1984: 27) y Raynouard (1986: 155). 32 Sirva como ejemplo los artículos 44 y 52 de la joven Constitución de Colombia, de 1991, que reconoce el derecho al ocio, y por tanto al turismo social, como necesidad primordial para todos los ciudadanos (Jiménez, 1998: 5). 33 Véase en este sentido la obra de Moreau (1982).
44
caracterizan a la economía social no debe ser la maximización del beneficio, aunque
reconoce que los gestores son responsables de sus actos ante sus asociados, que exigen
lograr el mayor beneficio personal. La intervención lucrativa si constituye, sin embargo,
el principio básico de actuación de numerosas empresas privadas que colaboran en el
desarrollo del turismo social.
Por otra parte, la garantía de unos derechos ha motivado que, determinados
Estados con una economía social aún por consolidar, ejerciten sus servicios sociales a
través de la economía pública, la cual no ha podido escapar de las críticas del sector
comercial de la economía de mercado. Las opiniones más relevantes encontradas sobre
la actuación de la economía pública, y por tanto del Estado, defienden el principio de
subsidiariedad en el turismo social, de manera que la intervención pública es
considerada como necesaria cuando los actores sociales sean incapaces de llevar a cabo
su papel, lo que implica una reactivación de competencias con el fin de mejorar el
interés general. Este principio es, así pues, sumamente importante, pues justifica la
actuación de las AA.PP. en el turismo social y supone reconocer la eficacia de la gestión
en la Administración más próxima al ciudadano.
En los debates sobre la intervención y la justicia social hay que ser, de otro lado,
sumamente cautelosos, ya que incluso desde las visiones más idealistas de igualdad y
equidad surgen fuertes desacuerdos. En este sentido, Lanquar (1996: 43) se expresa de
forma explícita cuando afirma que: “Una sociedad igualitaria no es solamente utópica,
es también contraproductiva. A veces produce un corporativismo que sostiene una ética
cuasi totalitaria, dando prioridad a los valores morales en detrimento de la iniciativa
individual”. Aunque, por otra parte, dicho autor considera que en sociedades
productivistas, la equidad puede justificar el tratamiento social del ocio y de las
vacaciones, dando lugar a unas desigualdades aceptables en nombre de la eficacia. La
radicalización de este último concepto se da de la mano de otra teoría llamada doctrina
utilitarista, que afirma que una situación social es más justa cuando ella conduce a
maximizar la felicidad del mayor número de personas. En este caso, se trata de hacer
máximo el interés general, que es la suma de los intereses particulares, aunque la crítica
a tal teoría reside en que su aplicación permite justificar el sacrificio de una minoría por
el bien de la mayoría.
45
Por último, hay que señalar que, resulta difícil encontrar actuaciones públicas en
turismo social que no hayan estado sometidas a juicios críticos, no sólo desde un punto
de vista teórico, sobre las distintas competencias sociales o públicas a las debe
adscribirse, sino que también su desarrollo genera fuertes discrepancias entre los
distintos grupos de interés afectados, especialmente desde los sectores que representan
los intereses de la economía de mercado. En cualquier caso, y lejos de pretender adoptar
posturas o tesis doctrinales, consideramos que el interés del ejercicio de la política de
turismo social debe centrarse en mejorar la situación de los más desfavorecidos,
aplicando para ello criterios de racionalidad a las circunstancias socioeconómicas de
cada país.
2.3. La intervención de las AA.PP. en el turismo social.
A principio de este siglo es cuando se llevan a cabo las primeras intervenciones
públicas que indirectamente condicionarán a los agentes y a la demanda de turismo
social. Inicialmente, fueron los movimientos obreros organizados en sindicatos y
partidos los que se constituyeron como grupos de interés o de presión, y obligaron al
Estado a regularizar las vacaciones de determinados colectivos de trabajadores.
Posteriormente, tras la finalización de la Primera Guerra Mundial, los países más
avanzados empiezan a normalizar las vacaciones remuneradas de los trabajadores,
aunque no será hasta 1936 cuando desde la Oficina Internacional del Trabajo se adopte
una Convención sobre las vacaciones remuneradas, que será aceptada por las principales
potencias económicas de la época.
La acción directa de los poderes públicos comenzó posteriormente en Estados no
democráticos, como Italia y Alemania. Bajo los regímenes fascista y nazi,
respectivamente, se registran las primeras experiencias de turismo social promovidas
por sector público, que consistían en la puesta en marcha de centros de vacaciones que
servían también para adoctrinar ideológicamente a jóvenes y trabajadores. Por otra
parte, dentro de los regímenes democráticos, Francia y Bélgica, son los dos países que
comienzan, antes de la Segunda Guerra Mundial, las acciones más relevantes de la
política de turismo social. El abanico de instrumentos utilizados para desarrollar el
46
turismo social se irá ampliando y diversificando conforme se incrementaba el número
de naciones que adoptan políticas turísticas y/o sociales.
Desde que se desarrollaron estas primeras acciones, la intervención de los
poderes públicos en este campo no ha dejado de incrementarse, pese a que, en muchas
ocasiones, las actuaciones han recibido fuertes críticas desde grupos políticos
conservadores y desde la iniciativa privada. En este sentido son numerosos los autores34
que consideran que la acción de las AA.PP. debe limitarse a la promoción y a la puesta
en funcionamiento de mecanismos legales y financieros que sirvan para desarrollar en
armonía el turismo social con la iniciativa privada. El Estado, pues, juega un papel
esencial como promotor de iniciativas y coordinador de los esfuerzos que favorezcan el
desarrollo de las acciones que los distintos agentes operadores deseen llevar a cabo. En
este sentido, la Carta de Viena de 1972 ratificada por el BITS afirmaba35 en el punto
octavo de sus principios de acción que “Ninguna política social podría concebirse sin
una política social de turismo, que debe retener la atención de todos los gobiernos en
razón, por una parte de las ventajas que puede traer para la comunidad y, por otra parte,
de las que pueden derivarse para el individuo. Esto implica tanto la ayuda de las
Autoridades a los Organismos libres especializados como el esfuerzo que esas deben
realizar en materia de equipo material y humano, de arreglo del territorio y de
protección de las riquezas turísticas, así como la armonización del tiempo libre”.
A pesar de haber existido un interés público creciente por las distintas políticas
de turismo social, hay que remarcar que el turismo social se desarrolla con el bienestar y
en muchos casos a remolque del resto de tipologías turísticas. Escorihuela (1971: 23)
opina al respecto que: “Las organizaciones para el fomento del turismo no han calado
las cualidades específicas del turismo social, y no se han ocupado con intensidad de él,
por dos motivos fundamentales: porque las posibilidades económicas con que actúan no
pueden arrastrar al turismo social, y porque el turismo social ha de tener unas
características propias, y un método de formación que otros tipos de turismo no lo ven
como necesario”. A pesar de haber transcurrido más de un cuarto de siglo desde que
Escorihuela hiciera esta reflexión, la situación en lo que respecta a las organizaciones
34 Véanse los diversos artículos de Lukacs, Feller, Vitse y Haulot recogidos en el capítulo “Le rôle des gouvernaments dans le développement du tourisme social” del Congreso Internacional de Turismo Social celebrado en Quebec en 1980. 35 Véase IET (1980: 219).
47
turísticas parece no haber cambiado sensiblemente, si bien si han evolucionado
fuertemente los niveles turísticos y de bienestar social.
Por otra parte, en ciertos casos, la desidia de los poderes públicos se ha debido
principalmente al desconocimiento existente sobre los instrumentos más adecuados para
poner en marcha las políticas de turismo social y sobre los efectos económicos y
sociales que el desarrollo de estas políticas provocan. En relación precisamente a las
consecuencias, se han manifestado múltiples autores que aconsejan la intervención
legislativa y económica de las administraciones, basándose esencialmente en los efectos
integradores que provoca sobre los distintos segmentos sociales y en la repercusión
económica del desarrollo de tales políticas. En este sentido favorable se pronunciaba
Palaferri (1993: 3-5) cuando justificaba como necesaria las actuaciones públicas, y
añadía que además de los anteriores efectos se producían otras consecuencias positivas
tales como: la importante contribución a la desestacionalización de la demanda turística,
estabilizando los niveles de ocupación de las infraestructuras turísticas, y la
confrontación cultural, que permitía contrastar distintos puntos de vista, ilustrando al
capital humano y haciéndolo más tolerante.
Por último, hay que decir que, la intervención pública de los Estados suele
depender actualmente de distintos aspectos tales como: el reconocimiento normativo y
social que se tenga del derecho al ocio para todos los ciudadanos, el cumplimiento del
principio de subsidiariedad como forma de actuación y el papel que desarrolle la
economía social. En primer lugar, el reconocimiento de derechos sociales forma un pilar
básico en los Estados de Bienestar, que parten casi unánimemente de una base ya
consolidada (salud, educación, etc.), al menos en las economías occidentales europeas.
En este sentido, hay que señalar que la ampliación de nuevos derechos sociales
constituye un reto para todos los Estados que aspiran a mejorar la igualdad de
oportunidades de sus ciudadanos. En segundo lugar, la actuación bajo el principio de
subsidiariedad supone, como ya se ha comentado anteriormente, que por razones
operativas la actuación pública se realice lo más próxima al ciudadano siempre que los
actores sociales sean incapaces de desarrollar su función, mejorando con ello la gestión
pública y facilitando la participación. Finalmente, la intervención pública en el turismo
social va a depender en gran medida del desarrollo y de la consolidación en los Estados
48
de la economía social, que permitirá hacer suplir en unos casos y en otros hacer
complementaria las actuaciones públicas.
2.4. Las relaciones entre la política turística y social
Dentro de las definiciones sobre el contenido político de las actuaciones públicas
en el turismo social, se suelen plantear frecuentemente las relaciones y jerarquización
entre la política turística y la política social. El interés de tal cuestión no es sólo de tipo
teórico, sino también de orden práctico, ya que la adscripción a un determinado campo
de trabajo implica un planeamiento normativo y competencial diferente, que es
transcendental para el funcionamiento de las políticas.
La concepción de estas relaciones dentro de un ámbito de trabajo concreto, como
es esta tesis, depende fundamentalmente de la definición y del contenido del propio
concepto. Desde la óptica considerada, el turismo social no debe ser concebido
exclusivamente como el conjunto de medios o instrumentos destinados a lograr la
participación de los estratos más desfavorecidos en el turismo, es decir no es oportuno
considerarlo sólo como un planteamiento que compete estrictamente a la política social
del turismo, sino que la visión comúnmente más aceptada36 mantiene que el turismo
social está referido al conjunto de actividades turísticas que desarrolla una demanda
turística representada esencialmente por los colectivos de población más
desfavorecidos. Por tanto, desde esta última perspectiva se trata del desarrollo de
actividades turísticas, hecho que no restringe el objeto empírico a la política social de
turismo, sino que también afecta a la política de turismo social.
Dentro de la concepción de la política de turismo social se plantea otro debate, a
partir de su definición, sobre las relaciones directas o implícitas tanto con los distintos
segmentos que componen la demanda como con los agentes que intervienen. Respecto a
estos últimos, no obstante, parece existir cierto consenso a escala internacional37, si
bien, la verdadera polémica de la política de turismo social se centra sobre la acción que
36 Véase Comisión (1993: 53-56). 37 El artículo trece de la Declaración de Montreal, del BITS (1996), es bastante explícito al respecto y parece haber zanjado el debate en este sentido.
49
se desarrolle sobre la demanda. En tal sentido comienzan a existir pronunciamientos
bastante explícitos como el que hizo, Claeys (1998: 3), siendo Secretario General del
BITS, al referirse que, entre otras razones, la política de turismo social se diferencia de
otras formas de turismo por su política de precios que realiza una discriminación
positiva a favor de ciertos grupos específicos. Adoptando un sentido similar Graça
(1998: 9) afirma que el turismo social debe permitir el acceso a los ciudadanos de
menores rentas a los beneficios del turismo a través de una discriminación positiva38.
Este autor matiza el hecho de que se practique una discriminación positiva en función
de las rentas –personales o familiares-, de manera que esta característica en el ejercicio
de políticas marca el rasgo diferenciador respecto al resto de políticas turísticas de
demanda (tercera edad, jóvenes, discapacitados, etc.).
Por otra parte, la postura de Claeys, profundiza aún más, ya que admite que
existen considerables diferencias regionales que implican dinámicas diferentes, que
hacen que el turismo social no sea un concepto mundialmente homogéneo, y que son
imputables a la sociedad, a la situación económica, a la organización social en general y
al turismo social en particular. Estas situaciones son sin duda alguna trascendentales
para explicar las variaciones conceptuales que se producen en el ejercicio de la política
de turismo social entre países o entre regiones.
En cualquier caso, la postura defendida en la presente tesis y la apuntada por los
anteriores autores, parece retomar en cierto sentido la histórica línea de pensamiento
señalada por Fernández (1959: 3), que a su vez estuvo inspirada en las proposiciones de
Hunziker a las vísperas del Primer Congreso Internacional de Turismo Social celebrado
en Berna en 1956. El autor español consideraba, como ya se ha mencionado
anteriormente, que la discriminación efectiva se puede realizar mediante la utilización
de índices de coste de vida e ingresos, que permiten identificar a los económicamente
más débiles, de manera pues, que el elemento esencial para que un individuo o colectivo
esté incluido dentro del campo del turismo social y, por tanto, dentro de la política del
turismo social, sería su incapacidad para hacer frente por si mismo a los gastos que
supone viajar. La adopción de criterios, como el nivel económico de las personas,
38 Este sistema se recoge también en las conclusiones del documento de INATEL (1998: 10), donde se apuesta para el desarrollo del programa “Turismo Senior” portugués por una discriminación positiva, a través de un escalonamiento de precios a pagar por los participantes, tomando como base los ingresos de las pensiones.
50
permite hacer efectiva la discriminación positiva, ya que identifica a los más
desfavorecidos, y contribuye por tanto a la implantación de la política de turismo social.
2.5. La instrumentación de las políticas públicas
Las AA.PP., sensibles por la imposibilidad existente en gran parte de la
población para acceder al ocio turístico, se han dotado con el paso de los años de un
extenso conjunto de medios para elaborar y desarrollar las distintas políticas de turismo
social. Los primeros antecedentes sobre las clasificaciones de intervención en el turismo
social se remontan a las categorías establecidas por Fischer39, a finales de los años
cuarenta, para el entonces denominado turismo social o popular. Dicho autor
consideraba que directa e indirectamente el empresariado, las organizaciones turísticas y
el Estado, entre otros agentes operadores, podían intervenir en el desarrollo del turismo
social.
Existen múltiples formas de clasificar los instrumentos ejercitados por los
poderes públicos, unas diferencian los medios de gestión de la actuación legislativa,
otras destacan la vinculación con los agentes beneficiarios o con los agentes operadores,
otras distinguen los niveles de afectación de actuación pública –directos e indirectos-,
etc. A continuación se propone una clasificación que, inspirada inicialmente en el
estudio de la Comisión (1993), distingue siete formas básicas de intervención. Las
principales relaciones –unidireccionales y bidireccionales- existentes entre los distintos
instrumentos utilizados para desarrollar la política de turismo social aparecen recogidos
en la figura 2.1.
39 Véase la clasificación en Gutiérrez del Castillo et al. (1964: 11-12).
51
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52
1. Regulaciones normativas o jurídicas.
Pretenden establecer los marcos legislativos en el que deben desarrollarse las
actividades ofertadas por la demanda de turismo social. Como se ha visto anteriormente,
la regulación es una manera de intervenir que se puede efectuar bien directamente sobre
las relaciones y actividades de turismo social o indirectamente a través de normativas
que van a afectar a todas las tipologías turísticas, incluida por tanto el turismo social, tal
es el caso de legislaciones laborales, tributarias, urbanísticas, etc. Junto a este tipo de
normativas existen otras modalidades que indirectamente guardan una relación más
estrecha con el objeto de estudio, se trata de las regulaciones específicas que hacen
referencia a la economía social. De manera que incluso los Estados que se consideran
no intervencionistas, respecto al ejercicio de una política de turismo social, están
condicionando su desarrollo cuando actúan regulando los distintos procesos
económicos.
Entre las normas que afectan fuertemente al turismo social, aunque
indirectamente, destaca la legislación laboral, y entre las materias que más vinculación
han tenido con el progreso del turismo social hay que señalar los derechos alcanzados
sobre las vacaciones, referidos estos especialmente a su reconocimiento, remuneración,
duración y fraccionamiento.
Por otra parte, y en relación con la reglamentación que afecta directamente al
turismo social, hay que volver a afirmar lo que apuntara hace ya casi treinta años
Escorihuela (1971: 17) cuando afirmaba que: “Una legislación específica de turismo
social no se suele encontrar en las ordenaciones jurídicas, sino que más bien se
acostumbra a tratar como complemento en las normas con la que tienen alguna
relación”. Como conclusión, a una serie de mesuradas reflexiones, este autor estima
necesario la reglamentación de la definición y de las organizaciones que se dedican al
turismo social, y de las distintas formas de ayudas que pudieran establecerse. Este tipo
de trabajos aún están pendientes de realizar en la inmensa mayoría de los países
interesados por el turismo social.
53
2. Infraestructuras básicas.
La dotación de infraestructuras básicas es un instrumento común tanto para la
política turística en general como para el turismo social en particular, y se puede
considerar desde una doble vertiente. Por un lado, se ejercita a través de los recursos de
naturaleza turística, que están condicionados por el entorno (monumentos, puertos
deportivos, parques naturales, playas, etc.); y por otro lado, puede desarrollarse a través
de las infraestructuras comunes (carreteras, transportes, urbanización, etc.), que no
tienen que guardar necesariamente una vinculación exclusiva con las actividades
turísticas, sino que suelen atender a objetivos demográficos y económicos
multisectoriales.
Las actuaciones sobre las infraestructuras básicas, tanto para los recursos de
naturaleza turística como para las infraestructuras comunes, condicionan intensamente
el éxito de las políticas de calidad y de marketing de los productos turísticos
desarrollados por el turismo social. Múltiples ejemplos en España del significado que
pueden alcanzar la dotación de infraestructura adecuada, para hacer accesible el turismo
para todos, se encuentra en la extraordinaria labor realizada por el Centro Estatal de
Autonomía Personal y Ayudas Técnicas –CEAPAT-, que asesora sobre toda clase de
ayudas técnicas y servicios, incluyendo información referente al sistema de
comunicación, de adecuación del transporte, de la accesibilidad a edificios y entornos
urbanos, de la adaptación de interior y del mobiliario en el alojamiento, etc. (Rodríguez-
Porrero, 1997). Ejemplos de este tipo hacen que se pueda observar con mayor nitidez el
nexo existente entre las infraestructuras básicas y el turismo social.
3. Intervenciones financieras.
La actuación de las AA.PP. en la articulación de la política de turismo social
utilizando instrumentos financieros ha sido muy heterogénea, pudiendo destacar como
más relevantes las siguientes intervenciones:
3.1. Transferencias de contribuciones sociales. Consiste en transferencias
económicas que realizan las administraciones públicas para cubrir la política
de turismo social. El destino final de las transferencias sociales es muy
54
heterogéneo, siendo el ejemplo más típico de ello la cuota que, en
determinados países, se destina a los comités de empresa, y que proviene de
las retenciones y cotizaciones sociales obligatorias que realizan los obreros
y las empresas. Las cantidades devengadas suelen guardar una relación
directa con la remuneración de los trabajadores y su situación social o
familiar.
Bélgica ha sido quizás la nación que más seriamente ha tratado esta
forma de intervención40, en ella la liquidación se hace a través de las Cajas
de Vacaciones a las que el trabajador esté afiliado, ejercitándose finalmente
en forma de ayuda a la persona. Esta modalidad de intervención se
encuentra, por tanto, en ciertos países, estrechamente unida con las
entidades financieras paraestatales.
3.2. Transferencias de origen diverso. Además de las transferencias que se
vinculan a las contribuciones sociales existen, en diversos países, otras
modalidades asociadas principalmente a los recursos presupuestarios o
fiscales. El origen de las partidas cuando son de tipo tributario es muy
heterogéneo, ejemplo de ello son las transferencias que proceden en
Dinamarca de las quinielas, y que sirven para financiar las actividades del
Consejo de Coordinación de las Asociaciones de Aire Libre –Friluftstrådet.
3.3. Incentivos a la inversión. Estos instrumentos se han vinculado
principalmente a la creación, renovación y desarrollo de la oferta –
esencialmente de alojamiento. Pueden adoptar la forma de subvenciones a
fondo perdido, créditos blandos o prestamos bonificados y garantías de
crédito, y generalmente, han servido para financiar determinados tipos
instalaciones o de equipamientos de los colectivos vinculados con el turismo
social41.
40 Véase la distinción que realiza Feller (1980: 685-687) considerando tanto los trabajadores industriales como los funcionarios. 41 Los ejemplos de intervención utilizando estos instrumentos son múltiples y variados, entre ellos pueden verse los citados por Narradon (1987: 14-18) en Francia.
55
a) Subvenciones a la inversión. Son aportaciones que realizan las AA.PP
para financiar parte del montante total de la inversión. Los niveles
medios de participación han oscilado entre el 10 y el 30 por ciento. Los
beneficiarios de este tipo de incentivos suelen ser organismos sin ánimo
de lucro e instituciones públicas, aunque a veces se le ha restringido el
acceso a las corporaciones locales. Además, en zonas turísticas
consolidadas el tipo de acciones que han sido generalmente más
apoyadas son las referidas a la mejora de la calidad y de la ocupación de
los establecimientos turísticos, en tanto que la diversificación y creación
de nuevos productos ha estado hasta hace relativamente poco tiempo en
un segundo plano. No obstante, determinados Estados en la última
década han aprobado propuestas para recuperar edificios que pertenecen
al patrimonio histórico y orientarlos hacia el turismo social42.
b) Créditos blandos o prestamos bonificados. Las inversiones que se
realicen pueden ser financiadas en su totalidad o en parte por prestamos
o créditos, con bonificaciones en los tipos de interés. Los
procedimientos de actuación suelen exigir el cumplimiento de
determinadas características sobre los préstamos o créditos, tales como
que la cuantía adeudada no sobrepase un determinado porcentaje de la
inversión total, excluyendo los tributos y descontándoles las
subvenciones públicas, y que se sitúa generalmente por términos medios
en torno al 70 por ciento, que la duración mínima del préstamo sea el
medio plazo, es decir alrededor de cinco años, y que las instalaciones o
equipamientos que se financien sean específicos, normalmente son
aquellos contemplados por la política turística y de incentivos.
c) Garantías de crédito. En este caso supone un respaldo avalando
operaciones de crédito y préstamo, con el fin de facilitar el acceso a
fondos financieros. La utilización de este instrumento no ha sido
demasiado común, habiéndose reservado más para operaciones
comerciales que garantizaban en mayor medida la viabilidad económico-
financiera.
42 Véase los múltiples ejemplos citados por Guignand (1984: 29-31) que fueron realizados en Francia.
56
3.4. Ayuda a la persona y/o colectivos. Son contribuciones monetarias que
permiten en unos casos reducir los precios de mercado de los paquetes
turísticos y, en otros, servir de complemento al gasto de la demanda de los
colectivos sociales con menor poder adquisitivo. Los instrumentos más
comunes utilizados como forma de ayuda a la persona y/o colectivos han
sido tres: precios subvencionados, precios regulados y ayudas
complementarias. La puesta en marcha de esta política de ayudas
personalizadas ha sido frecuentemente llevada a cabo dentro de una
estrategia de destacionalización del turismo, ejercitando los instrumentos
exclusivamente en determinados períodos del año (Feller, 1980: 691-694).
Esta forma de intervención, que se realiza bien sea directamente a la
persona y/o colectivos implicados o a través de organizaciones, genera
importantes críticas tanto desde las administraciones públicas como
privadas, ya que por unos se ha considerado como un devorador de
presupuestos que combate el turismo comercial, al que sin embargo no se
subsidia y, por consiguiente, genera fuertes costes económicos. Así pues,
desde la iniciativa privada la polémica de desarrollar este tipo de
intervenciones se centra básicamente en dos elementos: en primer lugar, en
la concurrencia directa que representa para las empresas del sector y, en
segundo lugar, en la distorsión de mercado que provoca tanto en los precios
como en los niveles de calidad.
A pesar de ello, son múltiples los autores defensores de este tipo de
intervención, entre ellos Haulot (1991: 134-135), quien considera que es
necesario destruir el turismo social como mito subvencionado, ya que el
concepto de subsidio es similar al de otras dotaciones públicas que realizan
los poderes públicos en su marcha hacia el estado de bienestar social, tales
como la cultura, la educación, la sanidad o determinadas infraestructuras.
3.5. Ayudas al funcionamiento de las organizaciones. Los agentes operadores de
turismo social en determinados países también se benefician de subsidios
para la gestión y el funcionamiento de sus actividades. Ejemplo de ello son
las subvenciones que otorga la administración belga a las asociaciones sin
57
ánimo de lucro, previamente reconocidas, para el alquiler de edificios o
instalaciones, o también, pero con distinto fin, las que reciben las
asociaciones de Gran Bretaña, que se transforman generalmente en ayudas a
personas y/o colectivos.
3.6. Intervenciones financieras paraestatales. En numerosos países, debido al
papel que estatutariamente se reconoce a las AA.PP, los Estados controlan
una parte importante del sector bancario y asegurador, representado en la
economía social fundamentalmente por las Cooperativas de Crédito, las
Cajas de Ahorro y las Mutuas. Desde los órganos de dirección de estas
entidades financieras se adoptan medidas que afectan sensiblemente a la
gestión del turismo social. Junto a las anteriores entidades, con vocación
muy heterogénea, han existido otras, en diversos países, que promovidas por
los poderes públicos se inspiraban expresamente en la filosofía del turismo
social, tal es el caso de la Fundación de la Caja Suiza de Viaje –REKA-,
creada en 1939 por el Gobierno Federal suizo, o de la Agencia Nacional
para los Cheque-Vacaciones –ANCV-, que fue en Francia una de las 110
proposiciones que aparecían en el programa electoral de 1981 de François
Mitterand y que se hizo realidad un año más tarde43. El abanico de los
organismos paraestatales es bastante amplio y heterogéneo en cuanto a las
múltiples formas de composición y de intervención, no obstante entre todos
los instrumentos utilizados destacan los fondos financieros de viajes y
vacaciones y los cheques-vacaciones. Los primeros pueden considerarse
como una gran matriz generalista de los segundos y sus antecedentes más
relevantes se remontan a determinadas propuestas de gestión y ejecución de
fondos colectivos y de sus intereses con el fin de organizar viajes.
En cuanto a los segundos, los orígenes de los cheque-vacaciones se
remontan a Suiza hace casi sesenta años, cuando la Caja Suiza de Viaje
emite timbres de viaje que reducían el precio de las prestaciones turísticas.
Estos timbres constituían al mismo tiempo un medio de ahorro y un medio
de pago. El cheque REKA reemplazará al timbre de viaje en 1966 y su buen
43 Respecto a los orígenes del cheque-vacaciones en Francia puede consultarse Faucher (1992: 16-20) y sobre la experiencia anterior suiza puede verse el trabajo dirigido por Pelletier (1981: 51-59).
58
funcionamiento inspirará la puesta en marcha de mecanismos similares en
otros países como Francia o Italia.
El sistema de funcionamiento del cheque-vacaciones, expuesto de
diferente manera por Teuscher (1993 y 1998b) y por Matteudi (1993),
máximos responsables de los dos países con mayor experiencia, consiste
básicamente en que un organismo paraestatal reconocido44 emite los
cheques y los remite a unos puntos de venta, que se benefician de un
descuento inicial del 3 por ciento45. Estos puntos constituyen una amplia red
representada generalmente por empresas -públicas y privadas-, organismos
sociales e instituciones públicas, que ponen a disposición de sus miembros,
clientes y colaboradores los cheques-vacaciones, realizando una reducción
en la adquisición entre el 5 y el 25 por ciento –en términos medios es del 13
por ciento-, que depende en la mayoría de los casos de la situación social y
económica en que se encuentre el comprador.
Los cheques pueden ser utilizados, como medio de pago en
determinados puntos que prestan servicios turísticos (hoteles, campings,
centros de vacaciones, actividades de ocio, etc.), por el valor íntegro
expedido por el organismo emisor. Los usuarios de los cheques se
benefician, gracias a la rebaja realizada por la entidad paraestatal y al
descuento de los puntos de venta, de una reducción media del 16 por ciento
del precio de las prestaciones turísticas. Por último, la oferta colaboradora
que presta los servicios turísticos debe abonar al organismo emisor una
comisión del 5 por ciento por la actividad generada por los cheques. Este
modelo de pago y ahorro aparece ilustrado en la figura 2.2.
44 Con este término se hace alusión tanto a la responsabilidad que se le reconoce por parte de los poderes públicos como a la heterogeneidad de los miembros que suelen integrar este tipo de organismos, tal es el caso de la ANCV francesa que se crea a partir de la Unión Cooperativa para los Cheques de Vacaciones, y basándose en un consenso entre las organizaciones sindicales, las asociaciones de turismo social, la mutualidad francesa y el movimiento cooperativo. 45 Los valores relativos que aparecen son una aproximación en términos medios de las cuantías de bonificación y de comisión del REKA. La importancia de este sistema no puede ser cuestionada ni en términos relativos ni absolutos, ya que en Suiza la venta de cheques alcanzó en 1997 la cifra de 209 millones de euros, permitiendo que se beneficiaran de su uso 1,6 millones de personas.
59
El ahorro depositado en la entidad paraestatal, gracias a los cheques,
constituye en sí un instrumento financiero que sirve para desarrollar la
política de turismo social. Los intereses generados por este capital
constituyen verdaderos fondos de inversión que se destinan esencialmente a
la consecución de dos fines: por un lado, a la creación y al mantenimiento de
instalaciones y equipamientos de turismo social, facilitando una parte de la
financiación del capital fijo a amortizar; y por otro lado, se materializan en
ayudas a la persona o a colectivos y precios especiales que se producen en
los puntos de venta. Las actuaciones que se producen gracias a los fondos de
depósito generados pueden ser efectuadas directamente o bien realizarse a
través de sociedades de compra en copropiedad o mediante la participación
de organismos gestores.
AGENCIAPARAESTATAL
(emite los cheques ygestiona el depósito de
ahorro)
DEMANDA DECHEQUES(usuarios)
OFERTACOLABORADORA
(transporte,alojamiento, etc..)
PUNTOS DE VENTA(principales empresas de los
sectores industrial yservicios, organizaciones de
la economía social, etc.)
Los puntos de venta realizandescuentos entre el 5-25%del valor del cheque (media13%). 100 ptas. = 87 ptas. encheques
El cheque esun medio depagoequivalenteal dinero líquido total. 100 ptas. encheques = 100 ptas. en especies
La Agencia realiza una rebaja inicialdel 1,5-3% sobre el valor de emisión
del cheque100 ptas. = 97-98,5ptas. en cheques
Se produce unreembolso por elvalor de los chequesmenos una comisión entreel 3-4 % por la actividadde la Agencia
La oferta colaboradoratransfiere a la Agencia loscheques
Fuente: Teuscher(1998))
FIGURA 2.2. FUNCIONAMIENTO DEL CHEQUE VACACIONES
60
4. Incentivos fiscales.
Existen determinados países que apoyan las acciones de turismo social a través
de su sistema tributario incentivando, generalmente, a las actividades relacionadas con
la economía social y vinculadas a ésta. Un ejemplo de exoneración, aunque no se realiza
a una organización sino a un sistema de viaje-ahorro, es el que se produce en Francia
con el cheque-vacaciones cuyos depósitos no están gravados en la imposición directa. Y
otros ejemplos más comunes son las deducciones y privilegios fiscales que se le
reconocen a determinados agentes que operan en el turismo social, tales como las
asociaciones o las fundaciones. Sin embargo, esta última práctica no suele ser específica
del turismo social, sino que los incentivos en muchos casos pretenden de manera
generalizada fortalecer el sistema de la economía social.
En España probablemente sea Martín (1966: 13) la primera persona que
abiertamente se manifestó a favor de este instrumento como medio para potenciar el
turismo social, ya que consideraba en referencia al alojamiento que: “la superfiscalidad
disminuye la rentabilidad de este tipo de establecimientos que no pueden encontrar una
equitativa contrapartida ni aun aumentando el número de clientes”.
5. Marketing turístico.
Durante los períodos de bonanza económica los recursos financieros públicos y
el propio mercado permitían fácilmente la adaptación de los productos turísticos
vinculados a la demanda de turismo social. Sin embargo, en la actualidad el panorama
es bien distinto y para asegurarse la supervivencia numerosos agentes operadores de
turismo social, incluidos los públicos, han empezado a utilizar como instrumento el
marketing, con el fin de diversificar los segmentos de demanda y de encontrar productos
que ensanchen su mercado. Las acciones de marketing se han centrado principalmente
en cuatro grandes líneas de trabajo: la configuración de productos turísticos, la fijación
y el análisis de precios, la comercialización y distribución y, por último, la promoción y
publicidad.
La diversificación suele disminuir el riesgo y permite el desarrollo de otro tipo
de políticas, aunque también arrastra numerosas críticas debido a la vocación
61
íntegramente social que estatutariamente se reconoce a la mayoría de los organismos de
turismo social. Smedt (1983: 11), por el contrario, afirma que “el despliegue amplio
sobre mercados solventes permite que se pueda actuar con mayor capacidad sobre los
mercados no solventes, y en sentido inverso de reducirse el mercado”. Además este
autor cree que si hasta ahora ciertas asociaciones habían podido pasar de las prácticas
del marketing era porque la demanda era superior a la oferta, pero esta situación corre el
riesgo de no prolongarse indefinidamente. Junto a ello en los últimos años se está
produciendo una separación entre los consumidores y productores, que ha revelado
inicialmente una cierta sumisión de los consumidores hacia los comerciantes y la
existencia de un arcaico consumo dado por productos estandarizados (Smedt, 1985: 20).
La cobertura de las nuevas necesidades del turismo social con productos novedosos y
originales viene por tanto a ser otro argumento que justifica el desarrollo de políticas
que refuercen la capacidad de comercialización.
Por otra parte, un elemento que ha sido planteado por varios autores46 como un
tema actual, que enlaza el producto turístico con la financiación, es el patrocinio
“sponsoring” del turismo social, al igual que sucede con otras formas como el deporte o
la cultura.
6. Gestión directa de instalaciones y equipamientos.
La explotación de instalaciones y equipamientos destinados al fomento del
turismo social constituye uno de los síntomas más avanzados para evaluar el desarrollo
de las políticas vinculadas a esta tipología turística.
Un claro ejemplo de la importancia que estas acciones han tenido viene de la
mano de los albergues juveniles que, aunque se han centrado en una tipología turística
propia, el turismo juvenil, han tenido una fuerte incidencia en las políticas de turismo
social desde que en 1909 el instructor alemán Richard Schirmann organizara en Burg-
Altena (Westphalie) los primeros intercambios entre jóvenes. Los poderes públicos han
participado frecuentemente en la creación y gestión de estas instalaciones, haciendo que
a menudo se consideren como públicos o parapúblicos, y han apelado a la reagrupación
46 Véase a este respecto la propuesta que lanza Teuscher (1998a:2), siendo Presidente del BITS.
62
de las asociaciones en federaciones regionales, nacionales e internacionales (Ulmann
1989: 10).
Por otra parte, en términos políticos probablemente el proyecto más ambicioso
que se está llevando a cabo en Europa desde 1981, respecto a la inversión
presupuestada47 en instalaciones y equipamientos, es el conocido como la iniciativa
“Eurovillage” que ofrece a familias, jóvenes y jubilados de diferentes países de Europa
múltiples servicios en sus instalaciones, garantizando además unas condiciones mínimas
de superficie y de confort. Esta experiencia se empezó desarrollado gracias a los
movimientos asociativos, aunque su extensión ha implicado también la cooperación de
los distintos poderes públicos estatales y regionales. La rápida aceptación de fórmulas
en las que participan al menos dos organismos asociados ha permitido la creación
numerosos “Eurovillages” en distintos países europeos, fundamentalmente localizados
en Francia, Bélgica, Dinamarca y Portugal (Maire, 1993: 3-4).
Así pues, la intervención de la política de turismo social a través la gestión de la
oferta constituye una de las apuestas más ambiciosas, y la propiedad y gestión de las
instalaciones es quizás el patrimonio más evidente del desarrollo de la consolidación de
las políticas de turismo social.
7. Instrumentos para la mejora de la calidad, la información y la formación.
Las políticas de calidad se pueden observar desde una doble vertiente, la privada
y la pública. Desde la vertiente privada se están realizando diversas experiencias,
especialmente en lo que se refiere a alojamiento, a fin de homogeneizar la calidad y
poder establecer certificaciones48. Este tipo de acciones, que por otra parte suele contar
con el apoyo del sector público, se caracterizan por estar fuertemente ligadas al
marketing. Junto a ellas, también existe lo que se conoce por calidad pública y que, en
47 Mancini (1989) relata la estimación de costes que fue necesaria para la puesta en funcionamiento del primer ejemplo de Eurovillage, el de Cap d´Agde, y explica los principios de base, normas de supercifie y confort y condiciones para el establecimiento de marcas en este tipo de instalaciones. No obstante, sobre la puesta en marcha de Cap d´Agde también es bastante interesante consultar el artículo de prensa “Mars 1982 au Cap d´Agde: Le Premier Eurovillage” publicado en 1981 por La Gazette Officielle du Tourisme, núm. 577. 48 Sirva como ejemplo la marca “Loisir de France” expuesta por Bullat (1998).
63
lo que concierne al turismo social, se suelen centrar básicamente en actuaciones que
faciliten la accesibilidad al turista. En España en los años sesenta se dan las primeras
demandas49 de calidad dirigidas al turismo social, procedentes fundamentalmente de
miembros de la Asociación Española de Escritores de Turismo, que sugieren adaptar a
nuestro país las experiencias internacionales –básicamente suiza.
Por otra parte la información es indispensable no sólo para conocer que se están
ofreciendo productos turísticos, sino también para saber el grado de adaptación al
mercado y las correcciones o transformaciones que se deben hacer. En este sentido son
muy interesantes los resultados de las encuestas que analizan las necesidades y las
satisfacciones de la demanda de turismo social.
Por último, las acciones formativas son particularmente importantes en el
turismo social debido a la singularidad de la demanda que representa dicha tipología,
caracterizada por una especial sensibilidad marcada desde la exclusión social. Para
muchas de las personas que representan la demanda el viaje fruto de las políticas de
turismo social constituye la única forma posible de salir de su entorno habitual o de
romper con la rutina. Sin embargo, las experiencias en formación son muy escasas,
siendo lo realmente interesante en el turismo social crear una relación íntima entre las
situaciones laborales y las formativas (Faure, 1992: 97-98). Para conseguir formar, por
otra parte, es necesario transformar hacia el turismo social los comportamientos y las
actitudes de los trabajadores y de los empresarios de los distintos servicios de naturaleza
turística50.
La puesta en marcha de mecanismos como la Bolsa Europea de Empleo y
Formación de Turismo puede contribuir a la inserción laboral, a la continuidad en la
formación profesional y a la movilidad geográfica. Este tipo de experiencias pueden
tener fuertes implicaciones en el mercado de trabajo turístico general y, más
específicamente, en el de turismo social (Juyaux, 1998).
49 Véase AEET (1960) y Bermejo (1967). 50 Sobre las necesidades formativas de naturaleza turística puede consultarse en España el magnífico trabajo que realizó el INEM (1993).
64
2.6. Conclusiones
Los poderes públicos han promovido, en virtud de las distintas competencias
otorgadas y con posterioridad generalmente a las actuaciones privadas, acciones de
turismo social a favor de los colectivos menos favorecidos. Las múltiples formas de
intervención han hecho que sea difícil delimitar, actualmente, en países con una
economía social consolidada, las relaciones entre la economía social y pública que
afecta al turismo social, es decir, que se han producido una mezcolanza entre modos de
organización del derecho privado y público para intentar maximizar el interés colectivo.
Por otra parte, determinados Estados con una economía social en vías de desarrollo,
están ejercitando el turismo social a través de la economía pública bajo el principio de
subsidiariedad, lo que supone asumir que la intervención pública es considerada
necesaria cuando los agentes sociales son incapaces de realizar su función.
Así pues, la intervención pública de los Estados suele depender actualmente de
distintos aspectos, tales como: el reconocimiento normativo y social que se tenga del
derecho al ocio para todos los ciudadanos, el cumplimiento del principio de
subsidiariedad como forma de actuación y el papel que desarrolle la economía social.
En primer lugar, el reconocimiento de derechos sociales forma un pilar básico en los
Estados de Bienestar, que parten casi unánimemente de una base ya consolidada (salud,
educación, etc.), al menos en las economías occidentales europeas. En este sentido, hay
que señalar que la ampliación de nuevos derechos sociales constituye un reto para todos
los Estados que aspiran a mejorar la igualdad de oportunidades de sus ciudadanos. En
segundo lugar, la actuación bajo el principio de subsidiariedad supone, como ya se ha
comentado anteriormente, que por razones operativas la actuación pública se realice lo
más próxima al ciudadano siempre que los actores sociales sean incapaces de desarrollar
su función, mejorando con ello la gestión pública y facilitando la participación.
Finalmente, la intervención pública en el turismo social va a depender en gran medida
del desarrollo y de la consolidación en los Estados de la economía social, que permitirá
hacer suplir en unos casos y en otros hacer complementaria las actuaciones públicas.
Las actuaciones públicas en el turismo social se suelen plantear frecuentemente
las relaciones entre la política turística y la política social. Bajo la acepción y el
concepto que se ha supuesto más relevante en esta tesis, el turismo social no debe ser
considerado exclusivamente como el conjunto de medidas o instrumentos destinados a
65
lograr la participación de los estratos más desfavorecidos (política social del turismo),
sino que está referido al conjunto de actividades turísticas que desarrolla una demanda
integrada por personas con escasos recursos (política de turismo social).
Por otra parte, la política de turismo social se diferencia de otras tipologías
turísticas (turismo para la tercera edad, turismo juvenil, etc.), porque realiza una
discriminación positiva en precios a favor de las personas/colectivos que tienen menos
recursos económicos, de manera que la incapacidad para hacer frente por sí mismo a los
gastos del viaje es el elemento característico que se repite en esta demanda.
Las Administraciones Públicas sensibles a las necesidades sociales se han ido
dotando de un conjunto de instrumentos para desarrollar las políticas de turismo social.
Las formas básicas de intervención han sido: 1) regulaciones y normativas; 2)
infraestructuras básicas; 3) intervenciones financieras; 4) incentivos fiscales; 5)
marketing turístico; 6) gestión directa de instalaciones y equipamientos; y 7) políticas
de calidad, información y formación.
La desidia de los poderes políticos se ha debido principalmente al
desconocimiento existente sobre los instrumentos más adecuados para poner en marcha
las políticas de turismo social y sobre los efectos económicos y sociales que el
desarrollo de estas políticas provocan.
66
CAPÍTULO 3. TENDENCIAS Y RELEVANCIA INSTITUCIONAL
DEL TURISMO SOCIAL EN EL CONTEXTO INTERNACIONAL
3.1. Introducción
La actividad turística en general, y el turismo social en particular, se muestra
sensible a los cambios económicos y sociales que se producen en su entorno. Las
transformaciones que se han producido han incidido, con el paso de los años, en la
forma de evolucionar del turismo social. El análisis de las tendencias y la relevancia
institucional que ha ido adquiriendo el turismo social en contexto internacional
constituye el objeto de análisis de este capítulo.
En una primera parte, se abordan las principales tendencias que recientemente
están caracterizando al turismo social, destacando las que afectan a los aspectos
globales, demográficos, culturales, económicos y políticos. La observación y
consideración de estos elementos interesa sumamente a la intervención de la política de
turismo social.
Por otro lado, en una segunda parte, se estudia el reconocimiento que a escala
internacional ha ido adquiriendo el turismo social. Para ello se observan al respecto, el
posicionamiento y las aportaciones de las principales instituciones internacionales
involucradas en su desarrollo: la Organización Mundial del Turismo -OMT-, la Oficina
Internacional de Turismo Social -BITS- y la Unión Europea.
3.2. Tendencias internacionales del turismo social
El estudio de las tendencias resulta sumamente interesante si se desea observar
cuáles son los cambios estructurales que se están produciendo y cuáles son los
elementos que deben considerarse en el diseño de las futuras políticas de turismo social.
Las repercusiones de estas tendencias varían en intensidad dependiendo de la zona y de
la evolución del proceso dinámico que tenga lugar.
67
A pesar de que son muchos los autores51 que han tratado discretamente las
tendencias y desafíos futuros del turismo social, el enfoque adoptado en el presente
epígrafe ha estado inspirado inicialmente en las reflexiones que plasmara el profesor
Torres (1996), que llevan a analizar la realidad que acontece en el sector turístico
pasando de lo general a lo particular.
Así pues, las tendencias observadas en los países que más representan al turismo
social internacional se pueden clasificar de la siguiente manera:
A) Tendencias globales. Se trata en suma del crecimiento sostenido que están
teniendo las actividades de turismo social, reflejo que se observa tanto por la
ampliación de la demanda turística como por el número de agentes e instrumentos que
están interviniendo en el turismo social. Sin embargo, a escala mundial siguen
existiendo graves deficiencias para pulsar y diagnosticar esta evolución, ya que las
grandes cifras siguen centrándose en los movimientos internacionales de turistas –
llegadas- o en sus ingresos, obviando generalmente las participaciones nacionales de
ciudadanos que no acceden al ocio turístico52. De hecho, a pesar de todos los progresos
habidos no hay que olvidar que, tal y como señala Teuscher (1998a:2), actualmente en
torno al 40 por ciento de la población europea sigue sin participar del ocio turístico53,
existiendo además en la mayoría de los países de nuestro continente un porcentaje
superior de personas excluidas o no participantes.
Por otra parte, las tendencias internacionales analizadas en los países con
estructuras y políticas relevantes en turismo social, han evidenciado que el desarrollo de
esta tipología ha obligado en la mayoría de los casos a que tanto la economía pública
como la social entremezclen sus instrumentos y políticas, con la finalidad última de
facilitar el ocio turístico a los ciudadanos con menores rentas. En un gran número de
51 Entre las primeras personas que estudiaron las tendencias y las mutaciones del turismo social destaca Claeys (1989), aunque posteriormente han sido tratadas por Cazes (1998), Jolin (1998) o el mismo Claeys (1998). 52 Las estimaciones de la OMT y la OCDE son aludidas en un sentido crítico, bastante acertado, por Cazes (1998: 1). 53 Moussis (1989), siendo director de la Unidad de Turismo de la DG XXIII de la Comisión y analizando los esfuerzos que se habían efectuado en este sentido en Europa, afirma que en un estudio realizado en 1986 se puso de manifiesto que únicamente el 56 por ciento de los ciudadanos comunitarios realizaban vacaciones. De estos el 70 por ciento lo hacían en su país de origen, mientras que un 20 por ciento viajaba por países comunitarios y el 10 por ciento restante lo hacían por otras naciones del mundo.
68
intervenciones públicas, el éxito de las políticas de turismo social se ha traducido en una
institucionalización de los programas, que pasan a ser, incluso tras el cambio de partidos
e ideologías en los gobiernos, valuarte irreductible de las políticas sociales y, por tanto,
del Estado de bienestar.
B) Tendencias demográficas. Desde hace algunos años se está produciendo una
convulsión en la estructura de la población, especialmente en los países más
desarrollados. Esta modificación, que afectará al turismo social y a las políticas a seguir,
se caracteriza por las siguientes razones:
1) Disminución del crecimiento vegetativo. Este hecho es producto
esencialmente de dos factores, por un lado de la disminución en las tasas de
natalidad y por otro de un aumento en la esperanza de vida. Ambos vienen a
repercutir de manera diferente sobre la política de turismo social y,
generalmente, se traducen en un envejecimiento de la población.
La atonía de las tasas de natalidad implican que se tenga en menor
consideración las familias y los jóvenes como demandantes de turismo
social, ya que al disminuir el número de miembros aumentan las
posibilidades de acceder al ocio turístico.
El otro colectivo que se verá cada vez más afectado por el descenso
del crecimiento vegetativo es el de tercera edad, que tiende a incrementarse
y, por tanto, a ser un demandante cada vez mayor de la acción social. En este
sentido, se observa que cada vez es mayor la sensibilidad hacia los servicios
y productos geriátricos, de manera que el turismo también debe ser sensible a
estos cambios. Ejemplo de ellos son los cambios de actitud que se están
produciendo, tanto en el sector privado como público, en torno a la supresión
de barreras arquitectónicas, dotaciones sanitarias, etc.
A escala mundial se observan ciertas tendencias en la elección de
mercados de determinadas tipologías turísticas, como es el caso del turismo
familiar y del de tercera edad, que generalmente ejercitan el ocio turístico en
territorio nacional, en tanto que los más jóvenes participan en mayor medida
en la demanda que viaja al extranjero. Estos comportamientos, que se deben
69
a las preferencias sobre mercados, también influyen en la demanda de
turismo social.
2) Incremento del número de familias monoparentales. El aumento del
número de divorcios y de madres solteras, son los dos factores que inciden
directamente y en mayor medida en el incremento de este tipo de familias.
La modificación social, de lo que tradicionalmente se ha conocido como
unidad familiar54, está asociada generalmente a un deterioro de la capacidad
adquisitiva, que ha motivado que este tipo de colectivos sea progresivamente
tenido más en cuenta en el diseño de las políticas de turismo social.
C) Tendencias culturales. Afectan fundamentalmente a la demanda, y de manera
genérica se traducen en una mayor sensibilidad en la valoración de los servicios y
productos turísticos ofrecidos. Generalmente provocan también importantes cambios en
la motivación de la demanda turística.
El turismo social no es ajeno a las variaciones culturales que se producen en la
demanda, que implican por otra parte la configuración de productos turísticos de calidad
cada vez más exigentes con las instalaciones, los servicios y el entorno. Un ejemplo
evidente de ello se encuentra en las modificaciones que constantemente se están
introduciendo para atender al colectivo de discapacitados. Los aumentos de sensibilidad
que se producen son en suma una oportunidad para desarrollar otros elementos
fundamentales como son la comunicación social, la animación y la participación
(Tonini, 1989: 16).
Por otra parte, como se ha apuntado anteriormente, hay que tener también en
cuenta que estos mismos cambios culturales están provocando alteraciones en las
motivaciones de la demanda turística, que cada vez exige un contenido vacacional más
participativo y menos contemplativo. Ello evidentemente debe tenerse en cuenta en el
futuro diseño de las políticas de turismo social, si bien hay que diferenciar las
motivaciones de los distintos segmentos de demanda o colectivos.
54 Claeys (1989: 27) señala en este sentido que en la sociedades occidentales la dualidad individuo/colectividad pone el acento por distintos motivos, principalmente formativos y profesionales, sobre el individuo, existiendo por tanto una tendencia manifiesta a la individualización.
70
D) Tendencias económicas. Los cambios sobre los recursos económicos,
fundamentalmente de la demanda y de los agentes operadores de turismo social, están
motivando alteraciones continuas en el diseño de las políticas a desarrollar. Entre las
tendencias más relevantes hay que considerar las siguientes:
1) Internacionalización y globalización económica. Los niveles de crecimiento
de las transacciones económicas están siendo superiores a los de la
producción, lo que quiere decir que cada vez son más los agentes implicados
en la configuración de productos, entre ellos los de turismo social. Esto
significa que está existiendo una generalización de la actividad turística y,
por tanto, una mayor internacionalización en las decisiones que afectan al
turismo social, hecho que provoca una serie de oportunidades y obstáculos
para su desarrollo (Jolin, 1998: 4-5). Un ejemplo de ello es el planteamiento
que hizo Perli (1998: 6) respecto al futuro del cheque vacaciones y el
turismo social europeo, este autor considera abierta la posibilidad de una
integración económica de los distintos sistemas nacionales de cheques del
turismo social en Europa55.
2) Restricciones presupuestarias públicas. La recesión económica internacional
durante los años ochenta ha conducido en general a una paulatina reducción
de las ayudas públicas que recibía el turismo social. Ello obligó a plantear
distintos postulados entre las organizaciones privadas y públicas encargadas
de su desarrollo, por un lado muchas de ellas entraron en crisis y empezaron
a adoptar estrategias más competitivas, asemejándose al turismo comercial
en la ampliación de mercados – productos y clientes. Por otro lado, el
equilibrio financiero de las actividades que se desarrollaban cuestionaba a su
vez el existente entre la acción social y la económica, de manera que las
diferencias entre el turismo social y el comercial parecen haberse atenuado
de manera considerable.
55 Hut (1990: 38-39) afirma que, a partir de la Declaración de la Segunda Conferencia Europea de Turismo Social y de la Juventud de 1990, se persiguen desde el BITS tres objetivos precisos para el turismo social, de los cuales dos de ellos hacen referencia a la integración, como son la dotación de un cheque vacaciones europeo y la creación de una red europea de establecimientos de vacaciones. El tercer objetivo se refiere a las necesidades de formación.
71
Por otro lado, las limitaciones presupuestarias parece afectar con
mayor intensidad a las organizaciones y a los subsidios de infraestructuras,
en tanto que los compromisos sobre los colectivos o ayudas a las personas
parecen mantenerse. No obstante, en general la acción política parece apostar
por la diversificación y por el desarrollo de instrumentos, como el cheque
vacaciones, que combina perfectamente la acción sobre ambos frentes –
demanda y oferta.
3) Reducción del tiempo de trabajo. La duración de la semana laboral se está
reduciendo considerablemente, no sólo en el número de horas sino también
en los días que se dedican al trabajo, de manera que las actuales perspectivas
tienden a manifestarse a favor de las 35 horas semanales concentradas en 4
días. Todas las modificaciones que se hagan en este sentido afectarán a las
actividades de ocio y de vacaciones y, por tanto, también incidirán sobre el
turismo social (Cazes, 1998: 4-7).
E) Tendencias políticas. Aunque muchas de las intervenciones públicas se
caracterizan por ser específicas y discontinuas en el tiempo, existen una serie de rasgos
comunes que se repiten en casi todos los sistemas. Entre los principales aspectos
políticos que afectan al turismo social hay que señalar:
1) Regionalización de la acción e institucionalización política. La
representación política que en un principio era competencia casi exclusiva
de las AA.PP. estatales, está siendo transferida a instituciones regionales y
locales56, que desarrollan la política de turismo social en función de dos
parámetros esenciales: situación presupuestaria y organización social
existente. No obstante, un hecho bastante frecuente, y fuertemente criticable,
es la falta de coordinación e información entre las acciones que desarrollan
las distintas AA.PP.
2) Adopción de enfoques menos intervencionistas. La acción del Estado ha sido
juzgada severamente en determinados países, fundamentalmente desde el
sector comercial, que ha acusado a la acción política de turismo social
56 Se trata en suma de las implicaciones que tiene el principio de subsidiariedad, en este sentido sirva como ejemplo la postura ya comentada de la Comisión Europea. Véase a este respecto Rosmini (1993).
72
incluso de competencia desleal. Ello ha motivado que numerosos países
justifiquen la escasa intervención basándose en el principio de subsidiariedad
o en el perjuicio que se produce en la actividad comercial. Sin embargo, las
causas más comunes para adoptar estas posturas se deben sobre todo al
propio desconocimiento del turismo social y a las restricciones sociales con
que se suelen enfrentar los presupuestos públicos.
Por otra parte, cada región o país tiene una dinámica diferente, como
bien señala Claeys (1998: 4) al referirse al hecho de que determinadas
naciones de América del Sur, de Oriente Medio y del Sudeste Asiático, al ser
mercados emergentes la principal misión consiste en organizar el acceso de
la “masa” al turismo. En estos lugares, los enfrentamientos por la actuación
en turismo social, tales como los que indica Subraumon (1989: 14), entre
asociaciones y agentes comerciales están lejos de concebirse aún.
3) Inclinación de la acción sindical. La crisis económica de los años ochenta ha
motivado que la actividad sindical se desoriente del ocio y del turismo social
hacia otras acciones que apostaban inicialmente por las subidas salariales y,
posteriormente, por la estabilidad laboral y la creación de empleo. Este
hecho y la reducción laboral son, junto a otros57, los principales desafíos
actuales expresados desde las confederaciones sindicales internacionales y
que incidirán en las tendencias futuras del turismo social (Nieuwenhuize,
1989: 13).
3.3. Relevancia institucional del turismo social
En este epígrafe se analiza el reconocimiento que a escala internacional ha ido
adquiriendo el turismo social en las principales instituciones relevantes en su desarrollo.
Para ello, se observa al respecto, los posicionamientos y las aportaciones manifestadas
desde la Organización Mundial del Turismo –OMT-, la Oficina Internacional de
Turismo Social -BITS- y la Unión Europea.
57 En este sentido puede consultarse la posición de la OMT a través de la intervención de Shackleford (1998).
73
3.3.1. La inquietud de la Organización Mundial del Turismo –OMT
La Organización Mundial del Turismo -OMT- ha mostrado desde hace tiempo
una sensibilidad especial hacia el turismo social, que probablemente está inspirada en la
filosofía y los valores que quiso inculcar a escala internacional, después de la Segunda
Guerra Mundial, la Declaración Universal de los Derechos del Hombre de 1948, al
afirmar en su art. 24 que “Toda persona tiene derecho al descanso, al disfrute del tiempo
libre, a una limitación razonable de la duración del trabajo y a vacaciones periódicas
pagadas”.
La inquietud por el turismo social quedó recogida, por primera vez, en la
Conferencia Mundial del Turismo que organizó la OMT a finales de 1980 en Manila. A
tal evento asistieron 107 países58 que ratificaron una Declaración que, en su art. 10,
señala que “el turismo social es un objetivo que la sociedad debe alcanzar para los
ciudadanos menos favorecidos en el ejercicio de su derecho al descanso”.
La Declaración Manila posibilitó que un lustro después se acordara la Carta de
los Derechos del Turismo y el Código del Turista, en Sofía (Bulgaria), que ratifica el
art. 24 de la Declaración de los Derechos del Hombre y, además, añade la OMT al
respecto que “el ejercicio de los derechos constituye un factor de equilibrio social y de
perfeccionamiento del conocimiento nacional y universal” (Giusti, 1993).
La OMT a partir de las conclusiones de la Conferencia de Manila también
organizó numerosas conferencias y debates que hacían una amplia referencia a la
política del turismo para todos, tal es el caso de la IX Asamblea General de la OMT,
que aprueba los documentos “Medidas Recomendadas para la Seguridad en el Turismo”
y “Creación de oportunidades de turismo para las personas discapacitadas en los años
noventa”, o de la Conferencia Internacional del Turismo Juvenil organizada en Nueva
Delhi en noviembre de 1991, o por último del I Forum Internacional de Turismo para la
Tercera Edad celebrado en Gran Canaria en 1993. Este último año será, por otra parte,
una fecha clave en la mejora de la información, ya que en marzo de 1993 la Comisión
58 Véase Lanquar (1984: 28). Además, por otra parte, un extracto de la Declaración de Manila referente al turismo social puede consultarse en Comisión (1987: 205).
74
de Estadísticas de las Naciones Unidas reconocen la propuesta de la Conferencia
Internacional sobre Estadísticas de Viajes y Turismo que, dos años antes, habían
celebrado la OMT en Otawa (Canadá).
Continuando con una línea de trabajo más concreta hacia el turismo social, la
OMT en colaboración con el gobierno filipino, organizó también en Manila el 22 de
mayo de 1997, una importante Conferencia sobre el impacto social del turismo59 a la
que asistieron 250 participantes de 84 países. La Declaración adoptada en esta
Conferencia constituye la primera etapa del proceso de elaboración de un nuevo
documento que está proyectado realizar en dos años y que será sometido a la Junta
General de 1999. Este proyecto permitirá remplazar el Código promulgado en 1985 por
la OMT. El objetivo básico del documento es el diseño de las grandes líneas de un
desarrollo turístico social y culturalmente equilibrado para el siglo XXI. En la
elaboración de tal proyecto se espera también el compromiso del BITS.
Junto a este bloque de trabajo, la OMT también sugiere para el futuro la
cooperación internacional de otras instituciones supranacionales que pueden mejorar la
información existente y, en definitiva, poder ayudar a apreciar mejor la realidad del
turismo social. En este sentido, por ejemplo, estima recomendable incluir en el “Informe
sobre el desarrollo humano” del Programa de las Naciones Unidas para el desarrollo,
otro tipo de variables que recojan las prácticas de ocio y de vacaciones. La última
manifestación relevante fue el Seminario Regional sobre el Turismo Social, que tuvo
lugar en 1997 en San Petesburgo, durante el cual los miembros participantes mostraron
mucho interés por instrumentos para desarrollar el turismo social, especialmente por el
sistema de cheque vacaciones.
Por último, adoptando una postura crítica, hay que señalar que pese a la buena
voluntad habida por la OMT hacia el turismo social, no ha existido una continuidad de
trabajo firme que fuese capaz de delimitar conceptual y formalmente el turismo social
desde unas directrices internacionales comunes para todos los Estados.
59 Véase el artículo publicado en BITS Information (1997: 4) titulado “La OMT y la dimensión social del turismo”.
75
3.3.2. El esfuerzo de la Oficina Internacional del Turismo Social -BITS
El Bureau International du Tourisme Social –BITS- u Oficina Internacional del
Turismo Social nace en 1963 en Bruselas como decisión de las reflexiones tomadas en
el Tercer Congreso Internacional de Turismo Social habido un año antes en Milán y
Roma. Su impulsor y primer presidente fue el profesor Walter Hunziker, quien había
convocado en Suiza y en Viena, en 1956 y en 1959, los dos Congresos Internacionales
precedentes. La Secretaría General del BITS permanecerá a cargo de Arthur Haulot
desde su creación hasta 1985, año en que le reemplaza Raymond Stélandre, y desde
1998 se encuentra en las manos de Urbain Claeys. Por otra parte, tras la muerte de
Hunziker en 1973, la presidencia del BITS pasará a ser rotativa entre las principales
organizaciones y sectores de actividad turística que componían en BITS, habiendo
tenido un largo período de sucesiones hasta mediados de los años ochenta. Actualmente,
y desde 1996, la presidencia del BITS recae sobre Hans Teuscher, quien es el máximo
responsable también de la Caja Suiza de Vacaciones -REKA.
La composición del BITS60 es muy heterogénea, ya que es un organismo que
reúne organismos internacionales, instituciones estatales, agrupaciones y federaciones
nacionales y por último, en mayor número, operadores, gestores o promotores de
turismo social. El BITS diferencia sus miembros en tres categorías: miembros de honor
de derecho público, donde están representadas las instituciones públicas nacionales
competentes o interesadas por el turismo social; miembros afiliados, sin derecho a voto,
cuyos objetivos no son únicamente los del turismo social, aunque los comparten
ampliamente; y, finalmente, los miembros asociados con derecho a voto en las
Asambleas Generales, que reconocen en el BITS un lugar de encuentro y coordinación
de los esfuerzos para el desarrollo de los objetivos del turismo social. De manera que,
en total formaban parte del BITS en septiembre de 1998 unos 105 organismos de 25
países del mundo61.
En referencia a las actividades, el BITS tiene cada dos años una Asamblea
General, que es el órgano superior de decisión, y un Congreso sobre un tema específico
60 Para obtener más información o mantener contactos puede consultarse en internet la dirección http:\\www.bits-int.org 61 Véase BITS (1998).
76
que es compartido ampliamente con los responsables del país anfitrión. Además, el
BITS organiza seminarios, conferencias y debates sobre los aspectos socioeconómicos
más relevantes que afectan al turismo social. En este sentido, con el objeto de mejorar la
gestión y hacer participe al mayor número de colectivos, en 1990 y 1993, se acordó la
creación del BITS-Europa y del BITS-América, respectivamente62. Por otra parte, hay
que señalar que la actividad desarrollada por el BITS también transciende a un plano
supranacional, ya que este organismo es miembro afiliado y activo de la OMT, en
donde representa al turismo social, y además posee el estatuto de órgano consultivo ante
la UNESCO y colabora ampliamente con la Oficina Internacional del Trabajo de
Ginebra63.
Los objetivos del BITS vienen marcados por los propios estatutos y por la
política que lleva a cabo. Son tres las principales líneas de acción que desarrolla:
- La conceptualización, el estudio y la investigación. Pretende asumir diversos
aspectos de la evolución del turismo con respecto a la evolución económica,
social y cultural global, a fin de integrar las necesidades y los objetivos del
turismo social. Para lograr esta tarea el BITS realiza diversos encuentros y
organiza grupos de trabajo, aunque el paso más importante dado ha sido la
constitución en 1990 de un Comité científico.
- La coordinación, la colaboración y la ayuda mutua operacional en las
acciones. Son objetivos del BITS las acciones que promuevan la
colaboración y los acuerdos multilaterales entre las organizaciones y/o las
instituciones, aunque estos convenios siempre estarán basados en la
neutralidad y en los objetivos únicos del turismo social.
- La representación. El BITS garantiza la presencia del turismo social ante las
autoridades públicas nacionales que lo soliciten, en sus diferentes niveles, y a
escala internacional es miembro de importantes instituciones (OMT,
UNESCO y BIT), además de haber constituido dos secciones regionales en
62 El precedente institucional de BITS-Europa fue el Comité Européen de Coordination du Tourisme Social (CECOTOS) creado en 1984, que se transformará años más tarde en el Conseil Européen de Tourisme Social (CETOS), y que finalmente desaparecerá en 1990. 63 Para complementar la información sobre los antecedentes, la identidad y los objetivos del BITS véanse los artículos de Faucher (1990) y Couveia (1995).
77
América y Europa para fortalecer el turismo social en los países de estos
continentes.
Respecto a las anteriores acciones de trabajo hay que hacer una importante
reflexión, ya que efectivamente el BITS ha contribuido a delimitar el concepto y la
definición del turismo social, de manera que desde la noción inicial de turismo social de
sus estatutos, recogida en el artículo tercero, ha intentado también considerar otros
aspectos que afectaban a la vida social y humana del desarrollo turístico. Entre las
múltiples proposiciones formales realizadas por el BITS hay que destacar, por su
transcendencia y por ser la más vanguardista, la Declaración de Montreal64, adoptada el
12 de septiembre de 1996, que constituye una guía de acción para los organismos de
turismo social en los próximos años. No obstante, a pesar de haber desarrollado el BITS
múltiples actividades, la importancia de sus reflexiones no siempre ha calado en las
instituciones nacionales e internacionales. Su labor ha sido apreciada, en muchos casos,
más que por su contenido por el efecto difusor y el espíritu reivindicativo del mensaje
social que portaba.
Por otra parte, hay que señalar que el BITS ha sustentado siempre la conciencia
y la voz del turismo social en el desarrollo de las políticas que llevan a cabo las
instituciones públicas y las organizaciones privadas. La crítica positiva y normativa
positiva ha sido una constante en la labor diaria del BITS, ejemplo reciente de ello son
las reflexiones que hace Stélandre (1995) al Libro Verde de la Comisión sobre el papel
de la Unión Europea en materia de turismo. Dicho autor reconoce en primer lugar el
valor del método y del contenido del estudio, pero reprocha la carencia de una
dimensión social, cultural y humana en el Libro Verde, al igual que sucedió con el Plan
de Acción 1992. Para corregir las posibles deficiencias que se pudiesen cometer el BITS
propuso, a partir de 1993, un Plan de Acción europeo que contemplase los siguientes
puntos:
a) Creación de un grupo de trabajo permanente compuesto por distintas
instancias de la Comunidad Europea y vinculando a los principales agentes
del turismo social.
64 Véase BITS (1996).
78
b) Puesta a punto de una política europea de la información, de la investigación
aplicada y de la formación que facilite el acceso al turismo a todos.
c) Creación de una red europea de instalaciones de turismo social.
d) Desarrollo de ayudas a la persona. Admitiendo nuevas fórmulas y
considerando las ya existentes en países con amplia experiencia en turismo
social.
e) Configuración de una política europea coherente de desarrollo del turismo
social que fije horizontes temporales y metas a alcanzar.
Sin embargo, parece ser, a raíz de la configuración actual de la política turística
en la Unión Europea, que tales consideraciones no han servido de mucho. Aunque
paradójicamente la información, la movilidad, la educación, la formación y otros
valores sociales siguen siendo los propósitos permanentes más promulgados desde todas
las instituciones de la Unión.
3.3.3. La posición institucional desde la Unión Europea
A pesar de la falta de una base jurídica específica sobre el turismo en el Tratado
de la Unión, en Europa se han podido emprender una amplia gama de medidas
relacionadas con el turismo, a partir de las disposiciones generales del Tratado y/o de
las disposiciones relativas a las políticas sectoriales.
Desde el punto de vista institucional, el interés por el turismo quedó
formalmente recogido de manera pionera en el “Plan de acciones comunitarias en favor
del turismo65 (1993-1995)”, aunque existían los precedentes del mandato del Comité
Consultivo en el sector de turismo66, compuesto por representantes de los Estados
miembros, y en los objetivos establecidos en otros programas y políticas comunitarias
65 Decisión 92/421/CEE del Consejo, DOCE L núm. 231 del 13/8/1992. Las convocatorias de las acciones de dicho Plan están recogidas en DOCE C 253/06 del 17/9/1993, DOCE C 122/07 del 4/5/1994 y DOCE C 106/09 del 27/4/1995. 66 Decisión 86/664/CEE del Consejo, por la que se crea un procedimiento de consulta y de coordinación en el ámbito del turismo, DOCE L núm. 384 del 31/12/1986.
79
(políticas regionales, transporte, formación, medio ambiente, consumidores, etc.).
Además, años antes también había sido relevante la atención prestada por la Comisión
durante el Año Europeo del Turismo67, celebrado en 1990, que se tradujo en la
obtención de resultados sobre determinados proyectos piloto, modélicos e innovadores,
sobre todo en materias de turismo cultural, rural, social, de formación y de medio
ambiente, así como el intercambio de experiencias. Esta inquietud de la Comisión por el
turismo se traduciría en 1992 en una comunicación68 titulada “Políticas y medidas
comunitarias en el sector del turismo”, que contempla medidas generales relacionadas
con la realización del mercado interior y las medidas indirectas derivadas de la
aplicación de las políticas comunitarias. Todos estos trabajos institucionales tenían
como precedentes del turismo social las consideraciones que, desde principios de los
años ochenta, había realizado el Comité Económico y Social sobre la integración social
y el importante papel del turismo social (Vassilaras, 1989:11-12).
Pese a los avances planificadores en la política turística europea, el turismo
social como tipología propia ha sido casi inexistente, ya que alegando que se trataba de
un problema social las medidas de política social han sido impuestas desde la libre
apreciación de cada Estado miembro (Andries, 1997: 79). Por otra parte, junto al hecho
de que en la mayoría de los casos se trata simplemente de declaraciones de intenciones,
se observa también que la dimensión social del turismo europeo se ha limitado casi
exclusivamente en la tercera edad, en el acceso de las personas minusválidas y en el
colectivo de los jóvenes.
Entre las consideraciones más importantes que se tuvieron en cuenta a la hora de
aprobar el “Plan de acciones comunitarias en favor del turismo”, hay que destacar, por
recoger ampliamente la filosofía del turismo social, la que hace referencia a que el
turismo puede contribuir eficazmente a la realización del objetivo de cohesión
económica y social en la Comunidad y puede fomentar un desarrollo armónico de las
actividades económicas, una expansión permanente y equilibrada, una mejora del nivel
de vida y unas relaciones más estrechas entre los Estados miembros de la Comunidad.
Por otra parte, de las once acciones a favor del turismo, este Plan contemplaba una
específica de turismo social, que pretendía facilitar el acceso turístico a grupos de
67 Decisión 89/46/CEE del Consejo, relativa a un programa de acciones para el Año Europeo del Turismo, DOCE L núm. 17 del 21/1/1989.
80
personas a las que, por diversas razones, relacionadas en particular con su condición
social o su salud, les resultaba difícil ir de vacaciones. Para desarrollar esta acción se
contemplaban dos medidas:
a) Información recíproca, a escala comunitaria, de los sectores público y
privado sobre las distintas fórmulas utilizadas en los Estados miembros para
fomentar que determinadas categorías de turistas salgan de vacaciones.
b) Apoyo a la coordinación de acciones entre Estados miembros para eliminar
obstáculos al desarrollo del turismo para minusválidos y al intercambio en
este terreno.
Además, el Plan también consideraba específicamente el turismo juvenil y otras
acciones de carácter más genérico que afectan a todas las tipologías turísticas. Desde las
instancias europeas se ha reconocido que cuando se elaboró el Plan, seguía sin ser
asumido el turismo como una competencia de la Comunidad y la decisión del Consejo
relativa al Plan de acciones fue tomada por unanimidad entre los ministros. Para obtener
esta unanimidad las acciones fueron reducidas sensiblemente, limitándose el calendario
de prioridades del turismo social nada más que a las actuaciones a favor de los
discapacitados (Von Moltke, 1993).
Por otra parte, la Comisión ha remitido al Consejo de Ministros y al Parlamento
Europeo dos informes sobre la evaluación del “Plan de acciones comunitarias a favor
del turismo”: el primero69 de ellos sobre las acciones realizadas durante los dos
primeros años, 1993 y 1994, y el segundo70 ofrece una visión general de las medidas
emprendidas desde 1995 a 1996. Analizando la evaluación del Plan, en referencia al
turismo social, se observa que las principales actuaciones incluyen dos guías, una sobre
la asistencia especial y los servicios específicos disponibles para turistas con
discapacidades en los países de la UE y la AELC, y la segunda sobre las buenas
prácticas a tener en cuenta por los operadores turísticos para poder responder a los
requisitos básicos de las personas discapacitadas al organizar y emprender las
68 Para ampliar información consúltese SEC (92) 701 del 27/05/1992. 69 Véase la COM (96) 166 final del 30/4/1996. 70 Véase la COM (97) 332 final del 2/7/1997.
81
vacaciones71. En cuanto a las personas de la tercera edad, hay que apuntar que se ha
realizado un análisis de las tendencias, necesidades y comportamientos de esta categoría
de turistas en un informe auspiciado por la Comisión.
Tras la puesta en marcha del Plan de acciones, el siguiente gran paso en materia
turística fue la publicación del Libro Verde de la Comisión sobre el turismo72, que se
desarrollaba en tres grandes ejes: por un lado, una descripción de las acciones y los
instrumentos turísticos de la Comisión; en segundo lugar, un examen del valor añadido
que aportaba la política comunitaria turística; y por último, las perspectivas de
evolución para definir el futuro papel del turismo en la Unión. Pese a que el Libro
Verde no contribuye directamente al desarrollo del turismo social, su aportación más
relevante fue que originó un debate sobre cuatro opciones, que oscilan desde el
mantenimiento del statu quo hasta la inclusión en el Tratado de la Unión Europea de un
capítulo relativo al turismo. La mayoría de los miembros del Comité Económico y
Social se manifestaron a favor de esta última opción, basándose en que Europa podría
realmente aportar un valor añadido al turismo tal como era promocionado y practicado
en los diferentes Estado miembros.
Junto a la insuficiencia del Tratado actual, la restricción de la acción turística
comunitaria viene determinada esencialmente por dos hechos:
a) En primer lugar, se debe al respeto íntegro del principio de subsidiariedad,
que consiste básicamente en que las decisiones institucionales deben ser
concertadas por los órganos más próximos a los ciudadanos –del local al
comunitario-, en este sentido Rosmini (1993:3) considera las distintas
responsabilidades institucionales en materia turística, de manera que a la
Unión Europea le asigna la promoción del turismo frente a terceros países, la
armonización de normas y de oficios y el apoyo de los intercambios
intracomunitarios.
b) En segundo lugar, las limitaciones también están provocadas por el escaso
presupuesto que se le asigna al desarrollo de las acciones turísticas, ejemplo
71 Se trata de “Guías de viaje para viajeros discapacitados” –1997- y de “Making Europe accesible for tourists with disabilities” –1996- de la Comisión Europea. 72 Véase la COM (95) 97 final del 4/4/1995.
82
de ello es que el coste estimado del Plan de acciones comunitarias en favor
del turismo, que tenía una duración de tres años, fue de 18 millones de ecus.
Por otra parte, al margen de la planificación turística europea, también hay que
destacar el Programa Helios II, aprobado73 en 1993, con una duración de cuatro años,
que pretendía fomentar la integración de las personas minusválidas y facilitar la
cooperación de las instituciones y organizaciones sociales. Este programa permitió la
realización de múltiples actividades de intercambio y la elaboración de guías74, aunque
las actividades turísticas no se contemplaban explícitamente entre las acciones concretas
con apoyo comunitario. Además, junto a este programa, la comunidad adoptó en 1995
un programa por cinco años denominado “La juventud con Europa III”, que integra
todas las acciones comunitarias propuestas para la juventud75, entre ellas se hace alusión
expresa a los intercambios y a la cooperación.
Las Direcciones Generales de la Comisión competentes en materia de
integración de las personas discapacitadas (DG V, E3) y de Turismo (DG XXIII, A3)
acordaron, bajo el amparo tanto del “Plan de acciones comunitarias en favor del
turismo” como del “Programa Helios II”, la creación de un Grupo de Expertos76 para
facilitar precisamente el intercambio de información y la cooperación entre los Estados
miembros. Su actuación se desarrolla desde 1994, y su función básica es la de asesorar y
realizar recomendaciones a la Comisión sobre experiencias y asuntos relacionados con
la accesibilidad del turismo. Para llevar a cabo sus objetivos se ha estructurado el grupo
de la siguiente manera: por un lado, se ha creado el denominado Grupo de Expertos
“Vida autónoma-Turismo para todos”, integrado por representantes de asociaciones de
personas discapacitadas físicas, psíquicas y profesionales del turismo de los Estados
miembros de la Unión y del Espacio Económico Europeo; y por otro lado, se han creado
también Grupos de Estudio, compuesto por miembros del Grupo de Expertos pero de un
tamaño más reducido, que tratan de profundizar en los temas considerados más
importantes. La investigación en la actualidad se está centrando en la accesibilidad, la
73 Decisión 93/136/CEE, publicada el 9/3/1993. 74 Para más información sobre el trabajo desarrollado al amparo del Programa Helios, en relación con el turismo social, véase la ponencia presentada por Weherens (1995). 75 Véase Comisión (1996:103-106). 76 Véase Falkenberg (1997) y Sanchiz (1997).
83
formación y la información. Fruto de estas sinergias son los trabajos que, como el de la
Comisión (1996b), se han llevado a cabo de manera ejemplar para sensibilizar de
manera práctica a la oferta de alojamiento, de transporte o de intermediación sobre la
necesidad de adaptación de las instalaciones y del equipamiento, utilizando para ello
algunas experiencias europeas que se están desarrollando para favorecer el turismo a los
discapacitados.
En lo que concierne a los aspectos normativos más relevantes tratados en los
últimos años, hay que señalar que, la legislación europea tiene regulados los viajes
organizados mediante la directiva del 13 de junio de 1990, que trata de proteger a los
consumidores y beneficiar a determinados colectivos. Esta directiva delimita las
responsabilidades para los vendedores de paquetes turísticos, y apuesta por la creación
de una Comisión de reclamaciones y seguros contra la quiebra de agencias de viajes y
turoperadores.
Actualmente, tanto el Plan de acciones comunitarias en favor del turismo como
el Programa Helios II han dejado de tener validez. Este último se ha sido sustituido por
la Comunicación sobre la igualdad de oportunidades para personas con discapacidades,
que pretende seguir sensibilizando sobre todos los temas que atañen a las personas con
minusvalía. Por su parte, después de la finalización operativa del Plan de acciones
comunitarias en favor del turismo y de su evaluación, y a pesar de que algunas
actuaciones se prolongaron incluso hasta 1998, se empezó a trabajar sobre nuevas
iniciativas como la propuesta de la Comisión sobre el primer programa plurianual a
favor del turismo europeo, “Philoxenia77 (1997-2000)”.
Dentro de su propuesta sobre el primer programa plurianual a favor del turismo
europeo, “Philoxenia” (1997-2000), la Comisión sugiere un marco para dar una base
sólida a las actuaciones destinadas a fomentar una industria más competitiva y a mejorar
la calidad del turismo en Europa. La propuesta78 se presentó al Consejo de Ministros el
77 Véase propuesta de decisión del Consejo, COM (96) 168 final del 30/4/1996, y la propuesta modificada de decisión del Consejo, COM (96) 635 final del 4/12/1996. 78 Algunos meses antes de la presentación de la propuesta la Comisión había señalado en su informe al Consejo sobre protección civil, turismo y energía, que la continuidad y coherencia de la actuación comunitaria en este ámbito podría verse facilitada si se insertara en el Tratado disposiciones que la hicieran más eficaz y visible. Véase a este respecto SEC (96) 496 final del 3/4/1996, pág. 6.
84
13 de mayo de 1996 y fue objeto de una resolución del Parlamento Europeo79 y un
dictamen del Comité Económico y Social80 y del Comité de las Regiones81.
La propuesta del Programa “Philoxenia” está hasta la presente sin aprobar y, por
tanto, sin ejecutar, y se enmarca dentro del objetivo general de estimular, mediante la
coordinación y la cooperación, la calidad y la competitividad del turismo europeo, con
el fin de contribuir al crecimiento y al empleo. Para lograr este objetivo final se plantean
alcanzar cuatro objetivos intermedios, de los cuales tan sólo uno, el que hace referencia
al aumento de la calidad del turismo europeo, contempla la posibilidad de avanzar en
políticas de turismo social, ya que insta a la supresión de los obstáculos que impidan el
desarrollo del turismo. De manera que considera que deben de identificarse los
principales obstáculos europeos a los que han de enfrentarse diferentes formas de
turismo y ciertos grupos de turistas (tales como jóvenes, personas de edad y
discapacitados) y opta por elaborar soluciones adecuadas.
Finalmente, existen determinados aspectos criticables en la propuesta
comunitaria, en este sentido hay que señalar en primer lugar el exiguo presupuesto con
el que cuenta el Programa, tan sólo 25 millones de euros, de los cuales el 15,82 por
ciento irían destinados a la supresión de obstáculos al desarrollo del turismo. En
segundo lugar, y pese a la escasa relevancia financiera del Programa, hasta la presente
no se ha aprobado y probablemente no se pondrá en marcha hasta que la presidencia del
Consejo recaiga en países que consideren relevantes las actividades y las demandas
turísticas. Por último, la medida propuesta que incide sobre el turismo social no supone
un avance satisfactorio respecto al Plan de acciones de 1993, ya que al margen de la
eliminación de obstáculos, que también se planteaba en el Plan, no se contemplan otro
tipo de acciones que fomenten el ocio turístico en otros colectivos sociales
desfavorecidos. En este último sentido ya se pronunció el Comité Económico y Social
en el dictamen82 sobre el Programa “Philoxenia”, pues, dentro de las observaciones
particulares al objetivo de supresión de obstáculos al desarrollo del turismo, consideraba
79 Véase DOCE C núm. 347 del 18/11/1996. 80 Véase DOCE C núm. 30 del 30/1/1997. 81 Véase DOCE C núm. 42 del 10/2/1997. 82 Véase CES 1094/96 del 25/9/1996.
85
que “El turismo de la tercera edad, ligado o no al turismo terapéutico, puede contribuir a
solucionar el problema de la estacionalidad, así como los problemas específicos de los
ancianos, tales como la exclusión, el aislamiento y la necesidad de distracción. De la
misma manera, deberían tenerse en cuenta en cada país las necesidades específicas de
los minusválidos”. Por tanto, se recomienda implícitamente apostar por otras medidas
de turismo social.
La falta de reconocimiento hacia el turismo social se ha vuelto a manifestar
recientemente en el estudio metodológico de Eurostat (1998), que intenta servir de
instrumento para tratar las estadísticas de turismo. En dicho documento se contemplan
tan sólo dos “segmentos de mercados turísticos”: el turismo rural y el turismo cultural.
El resto de tipologías turísticas, entre ellas por supuesto el turismo social, parece no
tener cabida al estar consideradas poco relevantes o ser demasiado ambiguas.
3.4. Conclusiones
El turismo social al igual que el conjunto de la actividad turística está
evolucionando de acuerdo con los cambios estructurales y coyunturales que acontecen
en la realidad económico y social de los Estados. La relevancia de las políticas de
turismo social ha posibilitado que desde las instituciones internacionales se reconozca
cada vez más a esta tipología turística, adquiriendo un importante y creciente peso en
los planteamientos de numerosas instituciones.
Las principales tendencias observadas, que están afectando al turismo social a
escala internacional y que condicionarán la política que desarrollen los Estados, son las
siguientes:
��Tendencias globales. Se observa que en la actualidad se está incrementando el
volumen de demanda del turismo social y el número de instrumentos que
intervienen en las políticas que fomentan su desarrollo. Paralelamente se está
produciendo una mezcolanza entre las actuaciones de la economía pública y las de
la economía social, con la finalidad de facilitar el ocio turístico a los ciudadanos con
menos recursos.
86
��Tendencias demográficas. La disminución en las tasas de natalidad y el aumento de
la esperanza de vida están provocando un descenso del crecimiento vegetativo que
está llevando a trasladar el interés, que inicialmente tenían las políticas de turismo
social en las familias y los jóvenes, hacia la tercera edad y los discapacitados.
Además, el aumento del número de madres solteras y de divorcios hace que cada
vez se consideren en mayor medida las familias monoparentales.
��Tendencias culturales. El aumento de los niveles educativos y culturales provoca un
incremento en la sensibilidad en la demanda turística, incluida obviamente la de
turismo social, que afecta a la configuración de productos turísticos de calidad,
trasladándose las exigencias de la demanda a las instalaciones, el servicio y el
entorno turístico.
��Tendencias económicas. El turismo social no es ajeno al proceso de globalización de
la actividad turística. Las restricciones presupuestarias públicas han obligado por
otro lado a buscar nuevas vías de financiación y a la adopción de fórmulas mixtas.
Además, también se observa una reducción del tiempo de trabajo, que afectará de
manera general a todas las actividades de ocio y, consecuentemente, de turismo
social.
��Tendencias políticas. En la escala política se están adoptando enfoques
intervencionistas que asumen cada vez más las competencias territoriales,
aplicándose el principio de subsidiariedad para el turismo social. De otro lado, la
acción sindical, que fuera transcendental para el turismo social en el pasado, ha
centrado sus luchas en los salarios, la estabilidad laboral y la reducción de la
jornada laboral, dejando en un segundo plano las prestaciones sociales.
Por otra parte, el peso creciente que ha ido adquiriendo el turismo social, se ha
manifestado, con el paso de los años, a través de las principales instituciones
internacionales involucradas en su desarrollo.
La Organización Mundial de Turismo -OMT- está expresando
fundamentalmente su inquietud a partir de la Conferencia de Manila de 1980. Desde
entonces, han existido múltiples encuentros que han tratado desde distintas perspectivas
las realidades que afectaban al turismo social. No obstante, a pesar de la loable voluntad
87
tenida, aún sigue sin plantearse formalmente el concepto y el contenido del turismo
social.
La Oficina Internacional de turismo Social –BITS- ha sido la institución que,
desde su fundación en 1963, ha marcado más el desarrollo del turismo social en el
mundo. Su trabajo puede resumirse en la conceptualización, la coordinación y la
representación de todos los aspectos relacionados con el turismo social. Entre sus
múltiples proposiciones formales destaca la Declaración de Montreal de 1996, que
constituye una guía de acción para los agentes que intervienen en el turismo social.
Por último, hay que señalar que, el reconocimiento del turismo social desde las
instituciones europeas (primero comunitarias y más tarde de la Unión) ha sido bastante
discreto, limitándose esencialmente a determinadas proposiciones sociales de turismo,
referidas esencialmente a la tercera edad, al acceso de las personas minusválidas y al
colectivo juvenil.
88
CAPÍTULO 4. SITUACIÓN DEL TURISMO SOCIAL EN LOS
PAISES DE LA UNIÓN EUROPEA
4.1. Introducción
El turismo social se ha desarrollado de distinta forma, en función de la evolución
de la economía social y pública, en cada Estado de la Unión Europea. Cada nación ha
asumido los planteamientos sobre el Estado de bienestar social –incluyendo el ocio
turístico- de sus ciudadanos de manera diferente, dependiendo de sus recursos
económicos y del tipo de políticas programadas.
El interés de conocer cuál es la realidad en otros países reside, esencialmente, en
que la política de turismo social española, que será tratada exclusivamente en la segunda
parte de la tesis, se desarrolla dentro de un contexto internacional donde las experiencias
de otros países pueden servir para corregir deficiencias y apostar por modelos de
turismo social ya consolidados.
En este capítulo se analiza esencialmente la situación del turismo social en los
países de la Unión Europea, aunque se han incluido en el último epígrafe ciertas
experiencias relevantes en el mundo, observando para ello sus antecedentes, los
colectivos beneficiarios, los agentes operadores y los instrumentos utilizados por las
Administraciones públicas para favorecer su desarrollo. La estructura del análisis se ha
centrado en ofrecer para cada Estado, en primer lugar, una breve visión sobre los
antecedentes y la situación del turismo social, seguida de una consideración específica
sobre los principales agentes operadores –públicos y privados- que han intervenido en
su desarrollo y sobre los distintos colectivos beneficiarios. Por último, el análisis se
cierra con el estudio de los principales instrumentos utilizados por las Administraciones
públicas nacionales para articular las políticas de turismo social. Después de estudiar
detalladamente todos los casos, y ver otro tipo de posibilidades, se ha considerado que
la estructura del análisis que se presenta es la más adecuada y coherente para conocer el
entramado, vasto y complejo, de políticas de turismo social que se desarrollan en cada
uno de los Estados.
89
Por otra parte, debido a la imposibilidad técnica y material de realizar un trabajo
de campo que permitiese obtener información directa sobre la política contemporánea
del turismo social europeo, el contenido del presente capítulo se ha basado en diversos
trabajos monográficos que fueron actualizados y contrastados con múltiples artículos y
con las relaciones y los contactos mantenidos, con instituciones y organizaciones, a
partir del Congresos Mundial de Turismo Social de 1998, organizado por el BITS en
Foz de Arelho (Portugal). Las fuentes bibliográficas que deber ser consideradas
fundamentales en el desarrollo de un diagnóstico de este tipo son, por un lado, los
cuatro trabajos de investigación en los que colaboró la Comisión Europea83 y, de otro
lado, el documento elaborado por la Secretaria General de Turismo84 de España en
1992. No obstante, como se ha indicado, toda la información que se presenta fue
depurada, contrastada y completada con numerosas referencias de otros artículos
internacionales que, sin duda alguna, aportan un considerable valor y significado al
análisis realizado.
El cuadro 4.1 recoge los resultados obtenidos del análisis efectuado para cada
uno de los países. Se ilustra a continuación con el fin facilitar la lectura y comprensión
del enmarañado mundo de las relaciones del turismo social Europeo.
83 Los trabajos referidos son: “Le tourisme social dans la CEE” publicado por la Comisión en 1987; “Les différentes notions du tourisme social: l´évolution de l´offre et de la demande” editada por la Comisión en 1993; “Le tourisme social et associatif entre dans l´ère européenne” publicado en la Gazzette Officielle du Tourisme, nº 944-945 de 1989; y una edición similar a la anterior titulada “Le tourisme social dans la CEE” publicado por CECOTOS en 1989. 84 Véase el estudio “El turismo social en Europa y su futuro en España”, realizado por Consultur S.A. en 1993 para la Secretaría General de Turismo.
90
CUADRO 4.1. SITUACIÓN DEL TURISMO SOCIAL EN LA UNIÓN EUROPEA
PAISES AGENTES OPERADORES COLECTIVOS BENEFICIARIOS INTERVENCIONES PÚBLICAS
Alemania
Públicos: Länders Privados:
- Asociaciones y federaciones
- Sindicatos y comités
� Familias � Jóvenes � Obreros
� Incentivos a la inversión � Ayuda a la persona y/o colectivo � Promoción y publicidad � Sistemas de formación
Bélgica
Públicos: ONVA, ONSS y CNVA Privados:
- Asociaciones - Sindicatos
� Familias � Jóvenes � Obreros
� Regulaciones y normativas � Transferencias de contribuciones sociales � Incentivos a la inversión � Ayuda a la persona y/o colectivo � Ayuda al funcionamiento de organizaciones � Intervenciones financieras paraestatales � Sistemas de formación
Dinamarca
Públicos: Ferie Fond Privados:
- Asociaciones - Cooperativas - Sindicatos
� Jóvenes � Obreros
� Transferencias de contribuciones sociales � Transferencias de origen diverso � Ayuda a la persona y/o colectivo
Francia
Públicos: ANCN Y CAF Privados:
- Asociaciones y federaciones
- Cooperativas - Entidades financieras - Sindicatos y comités
� Familias � Jóvenes � Tercera edad � Obreros
� Regulaciones y normativas � Transferencias de contribuciones sociales � Incentivos a la inversión � Ayuda a la persona y/o colectivo � Ayuda al funcionamiento de organizaciones � Intervenciones financieras paraestatales � Incentivos fiscales � Sistemas de calidad � Sistemas de formación
Gran Bretaña
Públicos: Boroughs y County Councils
Privados: - Asociaciones y
federaciones
� Jóvenes � Discapacitados
� Ayuda al funcionamiento de organizaciones � Incentivos fiscales
Grecia
Públicos: ONHT Privados:
- Asociaciones - Cooperativas
� Familias � Jóvenes � Tercera edad � Discapacitados � Obreros
� Ayuda a la persona y/o colectivo � Intervenciones financieras paraestatales � Gestión directa de instalaciones y equipamientos
Holanda
Públicos: Mº Economía y Lotería Nacional
Privados: - Asociaciones - Sindicatos
� Familias � Jóvenes � Tercera edad � Discapacitados � Obreros
� Transferencia de origen diverso � Ayuda al funcionamiento de organizaciones
Irlanda
Públicos: FDN y Irish Tourist Board
Privados: - Asociaciones - Cooperativas
� Jóvenes � Discapacitados
� Ayuda al funcionamiento de organizaciones
Italia
Públicos: Regionales y FITUS Privados:
- Asociaciones - Cooperativa - Sindicatos
� Jóvenes � Tercera edad � Obreros
� Incentivos a la inversión � Ayuda al funcionamiento de organizaciones � Intervenciones financieras paraestatales
Luxemburgo Públicos: no existen Privados: Asociaciones
� Jóvenes � Obreros
� Incentivos a la inversión
Portugal
Públicos: INATEL Privados:
- Asociaciones - Cooperativa - Sindicatos
� Jóvenes � Tercera edad � Obreros
� Ayuda a la persona y/o colectivo � Gestión directa de instalaciones y equipamientos
Austria Públicos: no existen Privados: Sindicatos
� Familias � Obreros
� Ayuda al funcionamiento de organizaciones
Suecia Públicos: Standens Fritidsnänds Privados: Asociaciones
� Transferencia de origen diverso
Finlandia ------ ------ ------
91
4.2. Alemania
A. Antecedentes y situación
Los primeros antecedentes de acciones de turismo social se hallan hacia 1904
cuando se constituye el Servicio Social de Ferrocarriles que, desde su creación, se
compromete en la promoción de actividades sociales. Sin embargo, el gran impulso
acontece hacia 1910 cuando Richard Schirmann, maestro de escuela, funda en
Westphalia el primero de una serie de albergues juveniles que serán agrupados en 1913
en la Liga Hauptausschuss für Jungenherbergen, absorbida posteriormente por el
Partido Nacional Socialista bajo el nombre de Reichverband, y que llegará ha disponer
hacia 1933 de unos 2.300 albergues (Férnandez, 1991: 194). Ese mismo año el Partido
de Hitler fundó la Kraft durch Freude –KdF- (Fuerza de la Alegría), que desarrollará,
entre otras, actividades de turismo social para millones de trabajadores, adheridos
obligatoriamente a esta organización, y cuyas actuaciones se caracterizaban por
camuflar sutilmente la doctrina nazi.
Por otra parte, hacia 1914 ciertos Estados del Imperio habían aprobado una
legislación social, que posibilitó la aparición de numerosos organismos sindicales y
corporativistas. No obstante, en Alemania, y salvo el período del III Reich, no existirá
una política estatal de intervención sobre el turismo social y, por tanto, tampoco se
conocerá una estructura administrativa específica que a escala estatal trate esta materia.
Su modelo básico actual se encuentra descentralizado, promulgándose el principio de
subsidiariedad, de manera que el desarrollo de la política de turismo social lo efectúan
las regiones –Länders- y los ayuntamientos, en tanto que la administración federal sólo
interviene complementando las ayudas promovidas por las anteriores instituciones,
especialmente las dirigidas a las familias. Pese a no existir una legislación específica
sobre turismo social, si ha habido varios pronunciamientos y documentos del
Parlamento sobre las políticas efectuadas por el Gobierno Federal, de manera que en
repetidas ocasiones se ha puesto de manifiesto el interés por el turismo y por los
segmentos de población más desfavorecidos.
Aunque no han existido específicamente partidas financieras estatales para el
turismo social alemán, indirectamente la voluntad del Estado se ha manifestado con el
92
turismo social a través de cuatro tipos de políticas85: la política de turismo, que
considera los incrementos de participación del turismo para todos los colectivos de
población; la política regional, que fortalece la estructura económica y equilibra las
diferencias territoriales; la política social, a favor de los estratos con menos recursos; y
por último, la política juvenil.
Después de la unificación alemana, en 1990, los cinco Länder de la República
Democrática adoptan la misma política de turismo social que se estaba desarrollando en
la República Federal, de manera que desaparecieron los métodos de intervención
utilizados por el Partido Democrático de los Trabajadores y se optó por el modelo
occidental descrito anteriormente.
B. Agentes operadores y colectivos beneficiarios
Los principales agentes operadores en Alemania han sido las asociaciones sin
ánimo de lucro, que han agrupado a los numerosos colectivos beneficiarios afectados
por el turismo social. Estas asociaciones están representando esencialmente a las
familias y a los jóvenes. En lo que concierne a las familias, están recogidas
básicamente en tres grandes agrupaciones de asociaciones –dos religiosas (católica y
evangelista) y una laica-, que forman los denominados “círculos de trabajo” -
Arbeitskreis für Familienerholung- que gestionan a través de 72 asociaciones unas
21.000 camas. Sus centros de alojamiento son de utilidad pública, lo que suponen que al
menos dos terceras partes de sus beneficiarios pertenecen a colectivos denominados
prioritarios (discapacitados, familias numerosas, familias monoparentales, etc.). No
obstante, la actividad principal de los organismos reconocidos de utilidad pública es la
organización de viajes y no la gestión de alojamientos.
Las organizaciones religiosas católica y evangelista están también especializadas
en el colectivo juvenil, aunque además de éstas son numerosos los grupos y servicios de
trabajo para los jóvenes que se encargan de coordinar y promocionar actividades para
este colectivo. Entre todas las organizaciones a escala federal hay que destacar, en este
sentido, la que agrupa a los albergues juveniles –Deutsches Jugendherbergwerk-, creada
en 1909, que posee unas 150.000 camas en 1.700 establecimientos. Por otra parte, casi
todas las regiones han creado organismos de promoción de actividades, entre ellas de
85 Véase Comisión (1993: 20).
93
turismo social, para la infancia y la adolescencia, y la mayoría de ellos están adheridos
al Grupo de Trabajo Federal de Organizaciones Independientes de Beneficencia, que
reúne 60.500 establecimientos y 2.400.000 camas.
Por otra parte, los sindicatos han tenido un relevante papel en el turismo social
alemán desde que, en 1926, el Comité para las Actividades Socialistas de Cultura
comenzó a organizar viajes, aunque las actividades sindicales en turismo se intensifican
especialmente después de la Segunda Guerra Mundial. Estas actividades dependían
directamente de las administraciones sindicales, no obstante la mayoría de ellas
pusieron en marcha empresas autónomas para desarrollar todo tipo de actividades. Un
ejemplo de ello fueron la DFG –que era una especie de Caja de Ahorros creada en 1951-
, las Oficinas de viajes y de ocio -Freizeitwerks –, y otros organismos locales
vinculados a los sindicatos como la Popularis y la GUT-Reisen. Desde la perspectiva
sindical el protagonismo en el turismo social alemán ha venido la mano de tres
sindicatos: la GdED –que ha ofrecido ayudas para el transporte y el alojamiento,
especialmente para los jóvenes-, la IG Bau Steine-Erden –que adquirió terrenos y creó
centros vacacionales- y el DGB –que entre otras empresas ha constituido el
DBG/Freizeitwerks e.V, que actúa desde 1960 como turoperador. Junto a todos ellos
están también los sindicatos de los servicios públicos, destacando especialmente, por
gestionar centros vacacionales, el de correos –Deutsche Postgewerkschaft- y el de
ferrocarriles –Gewerkschaft der Eisenbahner.
Por último, señalar que existen determinados servicios sociales que poseen
alojamientos turísticos, tal es el caso del servicio social de ferrocarriles –Bundesbahn-,
del ejercito –Bundeswehr Sozialwerk-, de los trabajadores federales o de otras
Administraciones alemanas (Cancillería, Ministerio Economía, Transporte, etc.).
C. Principales instrumentos
Pese a que no es un Estado claramente intervencionista, la actuación de la
administración pública en turismo social se ha realizado básicamente mediante los
siguientes instrumentos:
��Incentivos a la inversión. La forma generalmente utilizada ha beneficiado a
las asociaciones de utilidad pública, generalmente asociaciones familiares,
94
con subvenciones a fondo perdido para la construcción de alojamientos y
equipamientos turísticos, que por otra parte eran cofinanciados con fondos
públicos a partes iguales entre las administraciones federal y las regiones.
Para conseguir estas ayudas se ha dado prioridad a las inversiones que se
encontrasen en una zona preferente, como la antigua R.D.A., con ello se ha
pretendido que los incentivos contribuyesen al desarrollo económico y social
de los territorios con menores recursos. Para acceder a los incentivos de
turismo social las asociaciones deben acreditar que son de utilidad pública.
�� Ayudas a la persona y/o colectivos. Algunas regiones y ayuntamientos
ofrecen ayudas directas complementarias para las familias numerosas, las
familias monoparentales y las familias que tengan niños discapacitados.
Además de esta forma de intervención también son frecuente los precios
subvencionados para las vacaciones de la tercera edad y de los niños con
problemas sociales. Estas ayudas suelen ser de uso libre86 y son adjudicadas
a través de los servicios familiares de las anteriores instituciones o bien a
través de organizaciones benéficas, los cuales valoran las peticiones en
función de diversos criterios como la renta per cápita o las circunstancias
sociales (número de miembros en la familia, existencia de minusválidos,
ayudas sociales percibidas, situaciones de desempleo, etc.).
Por su parte, el Estado Federal facilita ayudas a los jóvenes que cursen
sus peticiones a través de asociaciones juveniles. Estas frecuentemente
limitan el uso de las ayudas a sus instalaciones o dan preferencia a ellas, o a
otras que mantengan convenios de colaboración con ellas, de manera que
este sistema de ayuda favorece el turismo de interior en determinadas partes
de Alemania. Por último, señalar que el Estado interviene con precios
especiales en el transporte por ferrocarril – a través de la Deutsche
Bundesbahn- para favorecer la accesibilidad de medios a las categorías
sociales más necesitadas, especialmente las personas de tercera edad.
�� Marketing turístico. Las actuaciones del Gobierno Federal se han
centrado fundamentalmente en el apoyo financiero para la promoción y la
86 No obstante, en muchos casos se excluye la posibilidad de utilizar determinadas instalaciones y, a veces, también se obliga a efectuar la estancia en los alojamientos homologados de la región.
95
publicidad de las organizaciones de turismo social. En este sentido, la
administración alemana ha contribuido a la publicación de guías -
Familienferienverzeichnis y Gemeinnützig Familienferienstätten- y catálogos
–Familienferienkatalog- de vacaciones para las familias y para las personas
discapacitadas -Hilfe für Behinderte.
��Sistema de formación. Han existido subvenciones dentro del Plan federal de
la juventud -Bundesjugendplan- para la formación y cualificación del
personal ejecutivo de las empresas y organizaciones turísticas que estén
incluidas en la economía de interés colectivo -Gemeinnützig. No obstante,
hay que señalar que este Plan no contempla ayudas específicas para el ocio y
el turismo, si bien la mayor parte de las acciones proyectadas hacen
referencia al intercambio de experiencias y reencuentros juveniles.
4.3. Bélgica
A. Antecedentes y situación
Bélgica comienza a ejercitar las políticas de turismo social en 1936 con la
generalización de las vacaciones pagadas y con la creación de la Oficina Nacional de
las Vacaciones Obreras. Algunos años más tarde, en 1939, se puso en marcha el
Comisariato General en Turismo y el Consejo Superior de las Vacaciones Obreras y del
Turismo Popular. Esta última institución pasará a denominarse, en 1963, el Consejo
Superior del Turismo Social. Además, en 1948, se constituye el que será el mayor
mecanismo de transferencias hacia el turismo social, la Oficina Nacional de las
Vacaciones Anuales –ONVA-, cuya misión será la administración de las retenciones de
las cotizaciones para las vacaciones. Posteriormente le seguirá la intervención directa de
la Administración Central que, tras la aprobación en 1956 de una normativa específica
sobre concesión de subvenciones de turismo social, actuará regularmente con
presupuestos destinados a su desarrollo.
Actualmente, la mayoría de los poderes estatales han sido transferidos a las tres
regiones que representan a las distintas comunidades lingüísticas -flamenca, francesa y
96
alemana-, las cuales al asumir las competencias económicas tienen la responsabilidad en
educación y cultura.
La intervención directa del Estado Central se ha reducido, tras las transferencias
de competencias, fuertemente y, después de un largo período de creación de
infraestructuras de turismo social, las políticas públicas son más austeras en términos
presupuestarios. Las nuevas perspectivas inciden ahora más por la modernización y la
adaptación de las organizaciones de turismo social que por el desarrollo de la oferta de
alojamiento o de infraestructura turística (Gryseels, 1987: 35). No obstante, continúa
siendo muy interesante las ayudas a los trabajadores que se transfieren, a través de las
Caja Nacional de Vacaciones Anuales –vía la Oficina Nacional de la Seguridad Social-,
a las Cajas de Vacaciones a las que el empresariado esté afiliado.
B. Agentes operadores y colectivos beneficiarios
El Comisariato General en Turismo ha estado subvencionando a las asociaciones
sin ánimo de lucro que hayan sido reconocidas por tener como objetivos el turismo
social. Para que este reconocimiento se produzca los requisitos necesarios eran que,
además de que su finalidad sea la de promover las vacaciones obreras y el turismo
popular, tengan al menos dos años de antigüedad y más de 1000 asociados. Estas reglas
favorecen el federalismo, de manera que las pequeñas asociaciones deben presentar sus
demandas utilizando como intermediarios a las grandes asociaciones ya reconocidas.
Entre las principales asociaciones belgas se encuentran las que están vinculadas a
colectivos religiosos representando intereses obreros -Loisir et Vacances o Vakantie
Genoegens-, las defensoras de las familias -Gezins Vakantie- y las que representan a los
colectivos juveniles -Centre voor Jeugtoerisme o Wlaamse Jeugdherbergcentrale. Un
hecho que suele suceder es que la mayoría de las asociaciones belgas se identifican
religiosamente con la comunidad a la que pertenecen, aunque eso no impide, en muchos
casos, que se puedan beneficiar de sus actividades otros colectivos religiosos o laicos.
Los sindicatos han jugado un papel fundamental en el desarrollo del turismo
social belga. Los dos principales sindicatos, el Movimiento Obrero Cristiano y la
Federación General de Trabajadores Belgas, han promovido la construcción de
numerosos alojamientos con ayudas de los poderes públicos. Junto a ellos han existido
también asociaciones progresistas -Les Amis de la Nature y Het Natuurvriendenhuis-,
97
estrechamente unidas a ideologías, como la socialista que han contribuido seriamente a
la configuración de productos de turismo social.
En 1989 se estimó en 19 las organizaciones cuya finalidad era el desarrollo del
turismo social, las cuales gestionaban un patrimonio de unas 50.000 camas, siendo los
beneficiarios fundamentalmente, y casi en la misma proporción, las familias y los
jóvenes.
C. Principales instrumentos
La intervención belga en turismo social la efectúan generalmente las distintas
regiones o comunidades a través de los servicios de los Comisariatos Generales en
Turismo, aunque además de estos organismos públicos intervienen otros agentes. Así
pues, los principales instrumentos a destacar son:
��Transferencias de contribuciones sociales. Las cargas sociales de los
trabajadores de las organizaciones reconocidas pueden ser soportadas,
íntegramente o parcialmente, por el Fondo Nacional de la Seguridad Social,
que determina esta posibilidad en función de unos criterios específicos del
personal (empleos nuevos, contratos temporales especiales, etc.).
��Incentivos a la inversión. Las asociaciones sin ánimo de lucro reconocidas
pueden beneficiarse de ayudas directas a la inversión para la creación y la
ampliación de instalaciones y equipamientos destinados al turismo social.
Estas subvenciones pueden alcanzar como máximo el 75 por ciento del coste
de la inversión. Además, también existe la posibilidad de obtener créditos
blandos a largo plazo. No obstante, en los últimos años la prioridad ha sido,
mas que la nueva construcción, la renovación y la modernización del
equipamiento existente con la finalidad de que las instalaciones pudiesen
contar con servicios complementarios como la animación deportiva y
cultural. Por otra parte, Bélgica ha sido el único país europeo que ha
autorizado la exportación de subvenciones y prestamos bonificados para el
desarrollo de la oferta –instalaciones- de turismo social fuera de su territorio,
un ejemplo de ello es el caso del Eurovillage franco-belga Cap d´Agde,
situado en la región del Languedoc-Rousillon francés.
98
��Ayuda a la persona y/o colectivos. El sistema de ayuda a la persona es
probablemente el instrumento de la política de turismo social más relevante
de Bélgica. Los trabajadores tienen la posibilidad de beneficiarse del peculio
–o bolsa de vacaciones- que es calculado sobre la base de su salario, y
equivale, en caso de vacaciones completas, al salario doble de tres semanas
de trabajo más el salario simple de una semana. El empresario belga paga a
los trabajadores la remuneración establecida por convenio y las cargas
sociales que le correspondan, de manera que una parte de la cotización de la
seguridad social va destinada a la constitución del peculio. La aportación del
peculio es realizada casi íntegramente por el empresario -aproximadamente
el 14,75 por ciento de la remuneración bruta-, vía la Oficina Nacional de la
Seguridad Social -ONSS-, y los trabajadores contribuyen con una pequeña
participación –en torno al 1 por ciento- a través de las retenciones que le
efectúan las Cajas de Vacaciones. Por su parte, la ONSS transfiere las sumas
aportadas a la Caja Nacional de las Vacaciones Anuales, que a su vez
transfiere a cada una de las Cajas de Vacaciones las cantidades devengadas
por los empresarios afiliados, de manera que finalmente el peculio es
liquidado por la Caja de Vacaciones a la que esté afiliado el empresario. El
uso de estas cantidades es libre y está sujeto a una retención fiscal que oscila
entre el 17 y el 23 por ciento.
La importancia cuantitativa de este instrumento fue manifestada
explícitamente por Thiercerlin (1989: 15) al indicar que, en 1985, la suma
del peculio para vacaciones concernía aproximadamente a un millón de
asalariados y representaba casi mil millones de ecus.
��Ayudas al funcionamiento de las organizaciones. Las administraciones
belgas pueden conceder subvenciones, para el alquiler de edificios o de
instalaciones, a las asociaciones sin ánimo de lucro reconocidas. Además,
junto a estas ayudas financieras existen otras para la información, la
promoción y el desarrollo de las asociaciones.
��Intervenciones financieras paraestatales. Paralelamente al resto de ayudas
estatales ya mencionadas, existe una entidad paraestatal, la Caja Nacional de
las Vacaciones Anuales –Caisse National de Vacances Annuelles- que
99
concede prestamos bonificados para la creación y modernización de
estructuras vinculadas al turismo social.
��Sistemas de formación. La Comunidad flamenca, a través del Servicio de
Formación Permanente de los Adultos, concede subsidios personales para la
formación, que pueden llegar al 90% del salario de los trabajadores de
organizaciones reconocidas que realicen labores culturales en centros de
recreo y ocio.
4.4. Dinamarca
A. Antecedentes y situación
La estructura administrativa danesa no ha contemplado para el turismo social
unos servicios especializados y, al margen de determinadas iniciativas locales, los
mecanismos de intervención son relativamente recientes, pues el instrumento más
consolidado data de mediados de los años setenta. La fuerte presencia sindical y la
voluntad de las instituciones públicas y de las organizaciones empresariales ha supuesto
que el colectivo más beneficiado de las acciones del Estado danés sea el obrero.
B. Agentes operadores y colectivos beneficiarios
La organización social más relevante en el turismo social danés –Dansk Folke
Ferie- está vinculada al movimiento sindical y cooperativo, llega a gestionar unos
12.000 alojamientos y actúa además como touroperador, teniendo incluso su propia
compañía de aviación. De ella se benefician principalmente sus afiliados con
reducciones de precios de hasta el 25 por ciento del precio de mercado. Para su
financiación contribuyen tanto los sindicatos como una institución pública de depósito
de contribuciones sociales –Arbejdsmarkedets Ferie Fond.
Además de estos agentes operadores, hay que señalar que existen múltiples
organizaciones juveniles –Danmarks Vandrerhjem, Landsforeningen Ung Domsrigen, o
la Hebergs Ringen- que ofrecen productos turísticos, llegando a contar con unas 25.000
camas. También tiene una importante representación el colectivo de tercera edad a
través de una reagrupación de asociaciones –Pensionnisternes Sanvirke- que obtiene
100
ayudas de los municipios y de la lotería nacional. Junto a todas ellas, se encuentran las
organizaciones que representan a los colectivos de discapacitados –Landsforeningen Af
Vanfore o la Dansk Blindesamfund-, aunque su labor transciende más allá del turismo
social.
Por otra parte, la importancia que tienen las actividades al aire libre en
Dinamarca ha motivado que se agrupen los intereses privados –asociaciones deportivas,
naturalistas, políticas, religiosas, etc.- y públicos creando el Consejo de Coordinación de
las Asociaciones de Aire Libre –Friluftstrådet-, que se beneficia de fondos provenientes
de las quinielas.
C. Principales instrumentos
Los instrumentos empleados para favorecer el desarrollo del turismo social en
Dinamarca no son numerosos, pero algunos de ellos son bastantes ingeniosos y
singulares. Entre los principales medios utilizados hay que destacar:
��Transferencias de contribuciones sociales. Es el instrumento más importante
y se articula a través del Fondo de Vacaciones del Mercado de Trabajo, que
fue creado como entidad autónoma en 1974, aunque su gestión técnica y
administrativa depende de la Caja de Pensiones Complementaria del
Mercado de Trabajo, que percibe una remuneración por realizar esta
prestación. Los depósitos del Fondo proceden de los pagos que
trimestralmente realizan las empresas en concepto de provisión relativa a las
vacaciones remuneradas, ascendiendo la cantidad media transferida en torno
al 12,5 por ciento del salario pagado al trabajador. Los fondos son invertidos
en productos financieros del Estado que son retribuidos un punto por encima
de la tasa de descuento. La remuneración al capital constituye una parte
esencial de los recursos del Fondo de Vacaciones, que dispone íntegramente
de estos intereses para facilitar prestamos a la inversión en activos fijos para
las organizaciones de turismo social que ofrezcan vacaciones a los
asalariados. Por otra parte, hay que señalar que el Fondo constituye un
depósito de provisión únicamente para las empresas que no disponen de un
organismo paritario concertado entre trabajadores y empleados, dándose esta
circunstancia en el 20 por ciento de las empresas.
101
��Transferencias de origen diverso. Su origen es diverso, como ya se ha citado
anteriormente, pues unas proceden de las quinielas y sirven para financiar las
actividades del Consejo de Coordinación de las Asociaciones de Aire Libre –
Friluftstrådet- y otras de la lotería nacional, que participa en la financiación
de estancias para los jubilados que pertenecen a las Cajas de Jubilación –
Pensionnisternet Samusrke.
��Ayudas a la persona y/o colectivos. Tanto las personas mayores como los
discapacitados se benefician en Dinamarca de reducciones en los precios de
los transportes, que contribuyen por tanto a facilitar la movilidad espacial de
estos colectivos.
4.5. Francia
A. Antecedentes y situación
Francia es el país del mundo que más intensamente ha desarrollado el turismo
social a lo largo de la historia. Las primeras manifestaciones organizadas se remontan al
último cuarto del siglo pasado, cuando determinadas asociaciones que realizaban
prácticas deportivas, tales como el Club Alpin Français creado en 1874, facilitaban la
participación de todas las personas en las actividades de ocio. El número de colectivos
organizados se multiplicará desde entonces rápidamente, posibilitando la creación en
1920 de la Union Nationale des Associations de Tourime –UNAT-, que representará los
intereses del sector asociativo del turismo francés ante las instancias nacionales e
internacionales87. Además, hacia 1929, se pone en marcha la Ligue Française pour les
Auberges de la Jeunesse, que inicialmente agrupará las dos grandes tendencias, una
católica y otra socialista, de actuación de los albergues juveniles.
En los años treinta los colectivos obreros comienzan también a reivindicar más
intensamente reformas laborales, que contribuirán a que el Frente Popular gane las
87 El papel jugado por las asociaciones en el turismo social francés ha sido analizado por la UNAT en un estudio titulado “Le tourisme associatif au service de l´economie et de la solidarité nationales”, publicado en 1993. Una breve síntesis de la importancia de estas acciones aparece recogida en el artículo “Tourisme associatif: l´utilité sociale en dénominateur commun”, publicado en La Gazette Officielle du Tourisme, núm. 1182, p. 6-9, en 1993.
102
elecciones en 1936 y los partidos de izquierda aprueben una ley reconociendo el
derecho de vacaciones remuneradas. Además, con el objetivo de facilitar el acceso al
turismo se crea el Ministerio del Ocio –Ministère de Loisir-, del que será Léo Lagrange
el máximo responsable.
En la época de la Resistencia francesa comienzan a fraguarse multitud de
iniciativas que se transformarán en verdaderos proyectos después con la liberación. Tal
es el caso de ciertos movimientos de tipo confesional o religioso (ej.- Fédération
Française de Tourisme Populaire), laico (ej.- Ligue de l´Enseignement et de
l´Education Populaire), obrero (ej.- Tourisme et Travail) o familiar (ej.- Fédération des
Familles de France). Desde entonces se han expandido una amplia y compleja red de
organizaciones que motivaron la puesta en marcha en 1971 de una Unidad de
Coordinación –Centre de Coopération pour la Réalisation d´Equipement de Loisir
(CECOREL)- en la que están representados sindicatos, asociaciones, mutualidades,
técnicos y especialistas de las actividades turísticas.
Por último, en un periodo más reciente, el turismo asociativo y la propia política
de turismo social se han readaptado al fenómeno de regionalización, creándose
múltiples agrupaciones de asociaciones regionales (ej.- Association pour la Promotion
du Tourisme Associatif en Bretagne), llegando incluso a poner en entredicho la
diligencia de la política estatal (Schneegans, 1990: 63).
B. Agentes operadores y colectivos beneficiarios
En Francia existe una gran diversidad de agentes privados y públicos que operan
en turismo social. Entre los primeros, destacan fundamentalmente las asociaciones y
los sindicatos, aunque también son importantes las acciones que efectúan las
cooperativas y las mutualidades. Mientras que en el sector público se actúa no sólo
desde la Administración Central, sino también desde otras Administraciones
territoriales y desde importantes empresas públicas. En términos generales, puede
decirse que los intereses que han marcado la política de turismo social en Francia han
estado representados por la UNAT, el CECOREL y la propia Administración88.
88 En este sentido puede consultarse el compromiso adoptado por los dos primeros interlocutores sociales –UNAT y CECOREL- con el Ministerio de Turismo, publicado bajo el título “Trois partenaires pour un accord” en La Gazette Officielle du Tourisme, núm. 1086, p. 2-4, en 1992. Dicho acuerdo recoge gran
103
Entre las principales asociaciones francesas despuntan especialmente por su
oferta las que tienen vocación familiar89, tales como Villages Vacances Familles –VVF-
(65.000 camas), Ligue de l´Enseignement et de l´Education Permanente –LEEP-
(20.000 camas), Loisir Vacances Tourisme –LVT- (20.500 camas), Fédération des
Maisons Familiales de Vacances (17.000 camas) o Vacances Loisir Familles –VLF-
(10.000 camas). Ciertas asociaciones son propietarias únicas del patrimonio que
administran, aunque en la mayoría de los casos la propiedad pertenece a los municipios,
que arriendan las instalaciones, sin embargo en otras ocasiones se adoptan fórmulas
mixtas. Además, frecuentemente las asociaciones también se unen para comercializar y
promocionar sus productos turísticos, tal como hace Tourisme Action Concentration,
que comercializa unas 100.000 camas de 10 asociaciones. Por otra parte, algunas de
estas asociaciones han constituido también agencias de viajes, como es el caso de la
Agence de Voyages Cooperative.
Respecto a los jóvenes, la mayoría de las asociaciones juveniles que operan
están integradas en el Centre National des Association de Jeunesse et d´Education
Populaire, que es un organismo de coordinación. Entre las principales agrupaciones
sobresalen la Fédération Unie des Auberges de Jeunesse –FUAJ- (20.000 camas) y la
Union des Centres de Rencontres Internationales de France –UCRIF- (8.000 camas).
Los pensionistas y jubilados se benefician de las instalaciones y equipamientos
que poseen las Caisses de Retraite (5.000 camas), siendo las más importantes la que
corresponden a los gremios de construcción y la de industria eléctrica y mecánica.
Además, las Cajas mantienen una relación privilegiada con múltiples asociaciones de
turismo, que les aseguran el alojamiento gracias a las ayudas acordadas.
Por otra parte, los sindicatos no gestionan directamente la oferta de alojamiento
turístico, sino que su acción se ejerce principalmente a través de los fondos que
pertenecen a los comités de las empresas. Este hecho ha implicado que sea muy difícil
conocer la dimensión del turismo obrero, ya que el patrimonio de los comités está
repartido en gran parte en reservas de plazas en las asociaciones de turismo social, en
parte de las intenciones manifestadas en el artículo “Un nouvel élan pour le tourisme social”, publicado en La Gazette Officielle du Tourisme, núm. 1051, p. 2-4, en 1991. 89 Véase a este respecto el magnífico trabajo “Le tourisme social et familial”, realizado por el Ministère du Travail, de l´Emploi et de la Formation Professionnelle y el Ministère du Tourisme (1992).
104
tanto que son sólo las grandes empresas francesas las que han invertido en operaciones
inmobiliarias y, posteriormente, de gestión de centros vacacionales. Para coordinar las
acciones sindicales que afectaban al tiempo libre, cuatro grandes confederaciones
sindicales francesas se unieron a otros agentes sociales para crear el Centre de
Cooperation pour la Réalisation d´Equipements de Loisir –CECOREL-, que apuesta
desde sus estatutos por la elaboración de una política destinada a asegurar el ocio y las
vacaciones a todos90.
Por parte del sector público, hay que destacar la existencia de organismos
paritarios como las Caisses d´Allocations Familiales de los Departamentos, que crean y
gestionan alojamientos y equipamientos, facilitando además el acceso a los colectivos
con menores rentas. Por su parte, la Administración también participa en productos de
turismo social a través de numerosas empresa públicas y mixtas (Renault, SNCF,
Societé Général, Air France, etc.), Comités de Obras Sociales (Energía Atómica,
Electricidad y Gas, etc.) y de asociaciones especializadas independientes (Correos –
Vacances PTT-, Finanzas –ATSCAF-, Agricultura –AGRA-, Armada –IGESA-, etc.).
Además de todas estas, son múltiples las Administraciones territoriales, en sus distintos
niveles, que ofrecen prestaciones y apoyan de distinta forma al turismo social.
C. Principales instrumentos
La política de turismo social francesa es de las más importantes del mundo en
cuanto al volumen de demanda turística y de actividad económica que genera. Los
instrumentos más relevantes utilizados han sido los siguientes:
��Transferencias de contribuciones sociales. Las empresas que superan los
cincuenta asalariados deben realizar una contribución obligatoria, de al
menos el 0,65 por ciento de la masa salarial, a los comités de empresa. Estos
últimos intervienen en el turismo social a través de asociaciones o empresas
comerciales que organizan y distribuyen productos turísticos entre los
trabajadores y sus familias. Algunos comités, en particular los de las
empresas grandes, gestionan sus propias instalaciones turísticas. Los
90 Dos artículos que tratan de distinta manera el significado y las perspectivas de CECOREL son: “Dans le cadre du CECOREL: les acteurs du tourisme associatif s´interrogent sur son avenir” publicado en La Gazette Officielle du Tourisme, núm. 1158, p. 2-7, en 1993, y “Tourisme social: un cri d´alarme du CECOREL” publicado en La Gazette Officielle du Tourisme, núm. 538, p. 17-18, en 1980.
105
sindicatos han creado servicios especializados para intervenir en los comités
de empresa, tales como el ANCAV – de la CGT-, o el INVAC – de la CFDT.
��Incentivos a la inversión. Las dos modalidades de incentivos más utilizadas
son las subvenciones a fondo perdido y los prestamos bonificados. Respecto
a la primera hay que señalar que, pese a que los recursos de intervención
estatal se han limitado desde las transferencias de competencias territoriales
a las regiones, aún siguen existiendo ayudas ministeriales para organismos
sin fines lucrativos y administraciones públicas que realicen inversiones en
centros de vacaciones, manteniéndose entre el 10 y 30 por ciento los
porcentajes medios de subvención. No obstante, en el caso de tratarse de
acciones de desarrollo e inversiones que manifiesten explícitamente
solidaridad supramunicipal los niveles de ayuda son superiores, llegando a
financiar entre el 20 y el 50 por ciento de la inversión. A pesar de ello, hay
que señalar que, en el caso de tratarse de administraciones locales, éstas no
pueden ser beneficiarias directas de las subvenciones. Además,
paralelamente a las ayudas estatales y regionales han existido también otras
ayudas a la inversión procedentes de las Cajas Departamentales -Caisse
d´Allocations Familiales-, aunque su actuación en este sentido se ha ido
reduciendo paulatinamente, incrementándose por contra las ayudas a la
persona.
Respecto a los prestamos bonificados, además de las instituciones
públicas existen entidades financieras implicadas en este tipo de incentivos,
entre las más relevantes se encuentran las Caisses de Retraite, la Caisse
Centrale de Crédit Coopératif, la Caisse des Dépôts et Consignations y la
Caisse Nationale de Crédit Agricole. Todas ellas han concedido créditos
blandos a medio y largo plazo a los distintos agentes de la economía social
que realizasen inversiones en alojamientos turísticos con vocación social.
Además de los anteriores agentes, los organismos públicos y las sociedades
de economía mixta pueden optar también a prestamos bonificados siempre y
cuando se cumplan ciertas condiciones, generalmente se exige: a) que exista
un contrato de larga duración por el que el organismo tiene un derecho
prioritario sobre la reserva de plazas (mínima del 30 por ciento) de un
establecimiento, generalmente esta fórmula se denomina “souscription de
106
lits” e implica también un desembolso a fondo perdido; b) que la gestión de
las instalaciones sea confiada por arrendamiento a una organización turística
con vocación social.
Por otra parte, pese a que el papel que juegan los incentivos públicos
ha sido muy importante, desde mediados de los años ochenta existe una
tendencia notoria a la reducción de las ayudas. Este hecho ha motivado
fuertes cambios en la actuación de los agentes operadores del turismo social
francés, ya que el rigor presupuestario obliga a actuar de manera competitiva
poniendo en peligro la función social. Un ejemplo de estos cambios se
observa en las asociaciones familiares que se han profesionalizado
fuertemente llegando a actuar como las puramente comerciales (Froidure
1996: 27).
��Ayuda a la persona y/o colectivos. Las Cajas Departamentales -Caisse
d´Allocations Familiales- y entidad paraestatal que controla el cheque-
vacaciones en Francia –Agence National pour les Chèques Vacances-
conceden ayudas individuales y a las familias con menores rentas, no
obstante su forma de operar se verá posteriormente. Además de los
anteriores agentes, existen también otros que actúan regularmente, tales
como los servicios territoriales con competencias en materias sociales que
ofrecen ayudas individuales, los comités de empresas que conceden bolsas
de vacaciones y las Cajas de Pensiones que otorgan ayudas financieras a las
personas mayores.
Por otra parte, existen intervenciones tendentes a facilitar el
desplazamiento, como las tarifas que aplica la sociedad francesa de
ferrocarriles –SNCF-, que favorecen la utilización del tren como medio de
transporte entre los colectivos con menores rentas.
��Ayudas al funcionamiento de las organizaciones. El Estado contribuye a la
financiación parcial de ciertos empleos en organizaciones de turismo social.
Paralelamente, las Cajas Departamentales frecuentemente han facilitado
ayudas al funcionamiento de las organizaciones, aunque esta forma de
intervención está cada vez más en desuso.
107
��Intervenciones financieras paraestatales. Los dos grandes organismos
paraestatales, citados anteriormente, que afectan a la política de turismo
social francesa son la Agence National pour les Chèques Vacances y las
Cajas Departamentales -Caisse d´Allocations Familiales.
La Agence National pour les Chèques Vacances (ANCV) fue creada
por el gobierno socialista francés en 1982 y modificada91 sensiblemente diez
años más tarde. Este organismo tiene por misión esencial la administración y
el desarrollo del cheque-vacaciones. Su funcionamiento ha sido descrito ya
en el capítulo segundo, cuando se hacía referencia a la intervención
financiera paraestatal dentro de las políticas públicas, por ello no se tratará
otra vez este aspecto. Sin embargo, lo que no se ha dicho hasta ahora es el
éxito que tiene la ANCV en Francia, pues esta entidad emitió en 1997
cheques-vacaciones por un valor de 3.017 millones de francos (453,31
millones de euros), llegando a beneficiar de sus ventajas (descuentos, forma
de pago, depósito no fiscalizado, etc.) en torno al millón de familias. Su
actividad permitió que se obtuviese un resultado neto de 27,9 millones de
francos (4,19 millones de euros), presupuesto que permitió desarrollar otras
acciones de turismo social (renovación de equipamientos turísticos con
vocación social, dotación de bolsas de vacaciones para colectivos
desfavorecidos y ayudas a organismos sociales y caritativos). Además,
existen dos características económicas relevantes del funcionamiento del
cheque-vacaciones francés: en primer lugar, la Agencia impone como
condición necesaria de adquisión un requisito de renta sobre el beneficiario,
de manera que éste sólo podía obtener cheques en 1996 si sus impuestos
sobre la renta no superan los 11.350 francos (1.705 euros); y en segundo
lugar, el depósito de ahorro que constituye el cheque-vacaciones está exento
en la tributación directa (Matteudi, 1998).
Por otro lado, las Cajas Departamentales -Caisse d´Allocations
Familiales- son organismos paritarios que realizan una triple acción en el
turismo social: por un lado, gestionan directamente alojamientos, entre ellos
91 Creada por la Ordenanza núm. 82.286 de marzo de 1982 y modificada por el Decreto núm. 92/1272 de diciembre de 1992.
108
turísticos, de los cuales se benefician principalmente las personas que
perciben subsidios sociales -allocations familiales-; en segundo lugar,
facilitan ayudas para viajes a los beneficiarios de subsidios que tengan
rentas muy bajas; y por último, concede subvenciones para el
funcionamiento y para la inversión de las actividades de turismo social. La
actividad de estas Cajas y los retos a cubrir por la política estatal en el
turismo social fueron analizados hace algunos años por De Smedt y Potron
(1986).
��Incentivos fiscales. Como se ha comentado anteriormente, el depósito de
ahorro que genera el cheque-vacaciones no está sometido a la imposición
directa, es decir no está gravado en la declaración de la renta y, por tanto, se
incentiva fiscalmente el ahorro y el aumento de este tipo de depósitos.
��Sistemas de calidad. La Administración en coordinación con diversas
asociaciones de turismo social está apoyando, recientemente, la política de
certificaciones y de homogeneización de normas de calidad. En este sentido
es muy interesante la experiencia que está desarrollando desde 1997 la
UNAT, que es propietaria de la marca “Loisir de France”, y certifica la
calidad de los establecimientos turísticos, otorgando dicha marca a los que
superan unos criterios relativos al entorno, el alojamiento y los servicios.
Además, aprovechando precisamente la imagen de la marca se han realizado
numerosas acciones en las que participa la “Maison de la France” para
promocionar Francia en el extranjero92.
��Sistemas de formación. Desde mediados de los años ochenta se llevan
realizando módulos de formación que cualifican específicamente a los
trabajadores en puestos sensibles a los distintos segmentos de demanda del
turismo social, tal es el caso de los servicios de animación o de atención
especializada. En este sentido es meritorio el trabajo realizado por el
Ministère du Travail, de l´Emploi et de la Formation Professionnelle y el
92 Sobre la promoción y la calidad certificada véase la ponencia de Bullat (1998). Además también es interante el artículo “Un nouveau look pour l´associatif”, -publicado en Les Cahiers d´ESPACES en 1991, núm. 22-, que plantea distintas medidas de readaptación de las estructuras de turismo social en las organizaciones implicadas, como es el caso de CAP FRANCE.
109
Ministère du Tourisme (1992), citado ya anteriormente, que establece un
conjunto de orientaciones y recomendaciones en los modelos de gestión de
los recursos humanos.
4.6. Gran Bretaña.
A. Antecedentes y situación
A partir de las prácticas deportivas inglesas desarrolladas en el siglo pasado
surgen las primeras agrupaciones de turistas que, organizados en colectivos como el
British Alpin Club creado en 1857, empiezan a generalizar el viaje y el ocio turístico
entre la población. Sin embargo, no será hasta el siglo XX cuando las asociaciones y
cooperativas de vacaciones, creadas años atrás por sindicatos o colectivos religiosos,
adopten medidas de turismo social, especialmente dirigidas hacia los más jóvenes93.
En general, puede decirse que el Estado ha jugado en Gran Bretaña un papel
secundario en la organización del turismo, incluyendo obviamente el turismo social,
dejando con ello paso a la iniciativa privada o en ciertos casos puntuales a las
instituciones locales. Además, desde sus comienzos, el turismo social se ha integrado en
las iniciativas turísticas o sociales generales, sin diferenciarse del resto de tipologías
turísticas o siendo una más de las experiencias que contribuyen al bienestar social.
La actuación del Estado se ha resumido básicamente en las transferencias
financieras que realizaban a las autoridades locales, a los servicios sociales y a las
asociaciones caritativas que desarrollaban actividades de turismo social. Una vez que
llegaban a estos organismos, ellos eran los responsables de su administración y su
distribución. En lo que concierne a las instituciones locales, hay que señalar que a la
Administración de Londres le corresponden 33 distritos –Boroughs- y el resto de Gran
Bretaña está dividida en 50 Consejos de Condado -County Councils-, ambas
instituciones han sido las que han asumido el mayor número de competencias en
materia de turismo social.
93 En este sentido, Fernández (1991:195-197) destaca el papel desarrollado por la Young Men Christian Association (1844), la Young Women Christian Association (1855), los Boy Scouts Association (1908), las Girl Guides Associations (1910) y la Youth Hostel Association (1930).
110
B. Agentes operadores y colectivos beneficiarios
Junto a las anteriores instituciones públicas han intervenido en el turismo social
numerosos servicios sociales y agentes privados que actúan sin finalidad lucrativa.
Entre los servicios públicos destaca especialmente el Youth Exchange Centre –YEC-,
que es un organismo intermediario entre el Estado y los grupos juveniles, a través del
cual se financian muchas asociaciones que realizan actividades de ocio para los
colectivos más desfavorecidos.
En el sector privado son las asociaciones sin ánimo de lucro las verdaderas
protagonistas, y dentro de éstas destacan aquellas que tratan de favorecer al colectivo de
discapacitados, como RADAR o Holiday Care Service. Su acción se centra básicamente
en la información y en la promoción de equipamientos turísticos.
Entre las principales asociaciones juveniles sobresale la labor de la Youth
Hostels Association que actuando como clubes cuenta con una importante red de
alojamiento (15.000 camas), aunque también son importantes las actividades que
organizan los colectivos religiosos, tales como las asociaciones Scripture Union in
Schools o la YWCA. No obstante, tal y como apuntase Bénichou (1992: 91), la actividad
del turismo social para los jóvenes en Gran Bretaña ha estado bastante limitada por el
escaso intervencionismo del Estado, lo que ha supuesto que su evolución sea muy
diferente a la del resto de Europa.
Los sindicatos no han venido practicando regularmente políticas de turismo
social, si bien lo que han existido son ciertas actuaciones específicas, como la
adquisición de billetes a través de agencias de viajes que les practicaban descuentos en
las tarifas de precios. De otro lado, el colectivo de las familias ha encontrado una
importante respuesta en la iniciativa de las sociedades comerciales94, aunque también
han existido asociaciones que le prestaban sus servicios, como la Family Welfare
Association.
C. Principales instrumentos
94 Para más información sobre las sociedades comerciales implicadas en el turismo puede consultarse la lista que aparece en “Family Holiday Guide”.
111
La intervención pública en Gran Bretaña es muy reducida y se ha desarrollado
esencialmente a través de dos tipos de instrumentos:
��Ayudas al funcionamiento de las organizaciones. Las asociaciones sin ánimo
de lucro que realizasen actividades de turismo social podían beneficiarse de
ayudas procedentes tanto de los distintos servicios públicos como del propio
Estado. Estas ayudas han sido reconducidas selectivamente a los colectivos
más desfavorecidos, para que pudiesen acceder al ocio turístico.
��Incentivos fiscales. Las asociaciones sin ánimo de lucro que se financian de
las subvenciones públicas y de las donaciones, se benefician además de
ventajas tributarias.
4.7. Grecia
A. Antecedentes y situación
Las ayudas turística griegas se concentran esencialmente en el turismo social y
el turismo de interior, y son gestionadas a través de unas secciones específicas que se
crearon en 1974 dentro de la Oficina Nacional Helénica de Turismo -ONHT.
La ONHT actuando en coordinación con otros dos organismos –el Hogar del
Trabajador y la Secretaría de Estado para las Nuevas Generaciones- puso en marcha en
1982 el “Programa Anual de Turismo Social”, del que se beneficiaban anualmente a
finales de la década de los ochenta unas 100.000 personas.
B. Agentes operadores y colectivos beneficiarios
Los agentes que operan son fundamentalmente públicos, aunque existen algunas
pequeñas cooperativas de agroturismo y de turismo de interior que colaboran con la
ONHT. Sin embargo, hay que señalar que el movimiento asociativo es prácticamente
inexistente, salvo en lo que corresponde a los Albergues Juveniles.
En cuanto a los agentes públicos, la intervención primordial, como ya se ha
dicho anteriormente, corresponde a la ONHT. De su programa se benefician los
funcionarios, los trabajadores asalariados, los jubilados, las familias numerosas, los
112
parados, los campesinos, los discapacitados, los refugiados políticos de edad y los
combatientes de la Resistencia Nacional. A los tres primeros se les exigen que no
superen unos niveles de renta máxima y, además, no deben percibir prestaciones del
Hogar de los Trabajadores.
Junto a la anterior institución está la actuación de la Secretaría de Estado para las
Nuevas Generaciones, que ha puesto en marcha programas para jóvenes con edades
comprendidas entre los 18 y 35 años. Sus acciones se han centrado básicamente en
negociaciones de reducciones de precios con los hoteles privados, en beneficio de los
jóvenes, en unas fechas determinadas. Por otra parte, y como se verá a continuación,
también existen intervenciones a favor de los obreros que pertenezca al Hogar del
Trabajador.
C. Principales instrumentos
La articulación de la política griega de turismo social se efectúa básicamente a
través de los siguientes instrumentos:
��Ayuda a la persona y/o colectivos. La actuación pública ha consistido en este
sentido en la concesión de ayudas a las personas que perteneciendo a
determinados colectivos no superen unos niveles máximos de renta, de
manera que bajo esta condición se conceden tanto al interesado como a su
familia carnets de turismo social personales e intransferibles. Las ayudas son
en torno al 40 por ciento de los gastos generados y varían según el
alojamiento se produzca en hotel o en camping, debiendo pertenecer los
alojamientos a la ONTH y no superando la estancia la semana de duración.
Junto a estas bonificaciones los beneficiarios también pueden obtener precios
especiales para acceder, entre otros conceptos, a cuevas, museos, parajes
arqueológicos, manifestaciones artísticas o incluso en el transporte.
��Intervenciones financieras paraestatales. El “Hogar del trabajador” es un
organismo privado que se financia paritariamente por los trabajadores y los
empresarios, los cuales dedican aproximadamente un 2 por ciento de la masa
salarial. Este organismo realiza, entre otras actividades, acciones de turismo
social que consisten básicamente en ayudas a la persona, para lo cual aplican
113
los mismos criterios que la ONHT, y en reducciones de precios en hoteles
que han sido previamente concertados.
��Gestión directa de instalaciones y equipamientos. La ONTH posee cerca de
treinta hoteles (2620 camas), aunque para desarrollar su gestión ha creado
una empresa denominada XENIA. Además posee trece campings, que junto
a la oferta hotelera, y determinadas cooperativas agroturísticas privadas,
constituyen el soporte básico del alojamiento del turismo social griego.
4.8. Holanda
A. Antecedentes y situación
Los primeros antecedentes de la actividad del turismo social en Holanda se
inician con el movimiento juvenil y con el movimiento obrero. Aunque la información
existente al respecto es bastante escasa, se tiene constancia de que junto al nacimiento
de los primeros albergues juveniles –Nederlands Jeugdherberg- tienen lugar la
formación de ciertas asociaciones progresistas bajo la iniciativa de los partidos obreros
y de los sindicatos, tales como la asociación holandesa de Amigos de la Naturaleza –
Nederlands Instituut Voord Volksantwikkeling en Naturiendenwerk.
En general, el Estado se ha abstenido de intervenir en el turismo social
propiamente dicho, a pesar de que han existido ciertas experiencias relacionadas con un
marcado carácter social. Así pues, Holanda puede calificarse como un país no
intervencionista, aunque ciertos organismos y establecimientos se hayan beneficiado de
ayudas que han podido servir para desarrollar el turismo social.
B. Agentes operadores y colectivos beneficiarios
Los sindicatos están representados en dos agrupaciones con distinta tendencia
política, una de izquierda, la Federatie Neaderlandse Vakbonden –FNV-, y otra de
derecha, la Chistelijke Neederlandse Vakbonden –CNV. La primera agrupación ejecuta
su actividad turística a través de una sociedad anónima, de la que es único accionista,
denominada Euroase. Esta empresa posee numerosos hoteles y apartamentos (3200
camas) que realizan una reducción de precios a sus afiliados del 10 por ciento sobre las
114
tarifas comerciales. De otro lado, la CNV posee una Comisión que se ocupa de las
vacaciones de sus miembros y además gestiona ciertos equipamientos.
El colectivo juvenil se beneficia de una red de albergues adscritos a la
Nederlands Jeugdherberg Centrale (50 albergues y 6.300 camas). Además de ésta,
también existen otras asociaciones que poseen centros de vacaciones para jóvenes,
como la Stichting Jeugdbuitenverbijnen, dependiente de los sindicatos, y la Ladelijn
Centrum Voor Gereromeerd Jeugdweide, que posee alojamientos y organiza actividades
para la infancia.
En lo que concierne al colectivo de tercera edad son tres las principales
organizaciones implicadas: la National Stichting Vakantie Voor Ouderen Het Veldkamp,
la Stichting Uit Boven 60 y la Recreatiecentra Nederland. Las dos primeras adoptan la
forma de fundación y su función consiste esencialmente en ofrecer información sobre
las posibilidades de viaje, en tanto que la última es una sociedad anónima que, habiendo
sido una fundación perteneciente a la Iglesia Reformada, actualmente posee
alojamientos que realizan descuentos a mayores y discapacitados en temporada baja.
Por último, señalar que los discapacitados son el colectivo que tiene mayor
representación, existen organizaciones de diversa índole, algunas de las cuales se
benefician de ayudas del Estado, entre todas ellas destacan por la oferta de alojamiento,
la Het Veldkamp y la Generale Diakonale Raad Van Nederlandse Hervormdeak.
C. Principales instrumentos
Los instrumentos que han favorecido el turismo social en Holanda son
básicamente los siguientes:
��Transferencias de origen diverso. El Ministerio de Economía concede primas
de vacaciones a todos los trabajadores asalariados, según la rama de
actividad a la que pertenezcan. La media de estas transferencias suele estar
entre el 7,5 y 8 por ciento del salario anual del trabajador. Además de estos
fondos existen también transferencias procedentes de la lotería nacional
hacia distintas organizaciones, entre ellas aquellas que intentan favorecer el
turismo social entre las personas desfavorecidas.
115
��Ayudas al funcionamiento de las organizaciones. Como se ha dicho
anteriormente, no existen ayudas específicas para turismo social, aunque
ciertas organizaciones filantrópicas, especialmente aquellas que intentan
coadyuvar al colectivo de tercera edad y al de discapacitados, se benefician
de ayudas estatales que generalmente son utilizadas para acondicionar
lugares y alojamientos que en muchos casos van a formar parte de una oferta
turística con unas características ciertamente especiales.
4.9. Irlanda
A. Antecedentes y situación
El turismo social en Irlanda es una tipología ciertamente desconocida y las
acciones políticas más relevantes se han limitado casi exclusivamente a determinadas
subvenciones estatales dirigidas a organismos filantrópicos que ayudan a los
discapacitados y al colectivo juvenil, esencialmente apoyando los albergues juveniles.
Sin embargo, y esta realidad fue expuesta por Lozes (1992), pese a que la
intervención pública ha sido muy reducida, lo que ha habido son ciertas experiencias de
organizaciones sociales privadas que están desarrollando actividades de ocio, turismo y
vacaciones para sus colectivos.
B. Agentes operadores y colectivos beneficiarios
Como se ha dicho anteriormente la iniciativa privada es la que sustenta
básicamente la acción de turismo social en Irlanda. Entre estos agentes, y en lo que
concierne a los colectivos obreros, destaca especialmente una cooperativa agrícola -la
Irish Cooperative Organisation Society Ltd-, que posee una agencia de viajes –la
Cooperative Travel Ltd- que beneficia a sus socios.
Entre las asociaciones estatales que organizan actividades para los
discapacitados sobresalen por su representatividad de demanda, la Irish Wheelchair
Association, que propone un programa de vacaciones para minusválidos, y la Polio
Fellowship of Ireland, que alquila casas para sus miembros.
116
De otro lado, el colectivo juvenil es el que más participa en la vida social,
estando representado tanto por asociaciones laicas y religiosas, entre las primeras se
encuentra la red de albergues juveniles –Irish Youth Hostels Trust- y entre las segundas
destaca la católica – Catholic Boys Scouts of Ireland. Por el contrario, el colectivo de
tercera edad es el que permanece más desamparado dentro del turismo social irlandés.
C. Principales instrumentos
La información sobre las actuaciones en el turismo social irlandés es muy
escasa, y al margen de algunas subvenciones locales existentes, los instrumentos
estatales más relevantes son las ayudas al funcionamiento de las organizaciones
otorgadas por las instituciones sociales, por el Fondo de Desarrollo Nacional y por
organismos promotores del turismo –Irish Tourist Board. Estas ayudas, como se ha
dicho anteriormente, van dirigidas fundamentalmente a organizaciones juveniles y de
discapacitados.
4.10. Italia
A. Antecedentes y situación
El turismo social en Italia nace de la mano de los movimientos asociativos que
surgen a finales del siglo XIX. Entre las principales manifestaciones destacan las
organizaciones vinculadas a las prácticas deportivas, tales como el Club Alpino Italiano
(1863) o el Touring Club Ciclista Italiano, (1894). Sin embargo, estos primeros pasos
surgen de una burguesía que, situada en ciudades como Milán, era aún incapaz de
popularizar el turismo. No será hasta 1919 cuando un dirigente industrial italiano, el
ingeniero Mario Giani, proponga la creación de un organismo, denominado Dopo
Lavoro, cuya finalidad era promover el empleo del tiempo libre (turismo y deporte) de
los trabajadores para acrecentar sus capacidades culturales, intelectuales y físicas.
Las iniciativas que hasta entonces habían sido consolidadas solían adoptar la
forma de asociaciones independientes, que a partir de 1920, año en que el Partido
Nacional Fascista redacta el Código del Trabajador, empezarán a ser transformadas por
el régimen fascista italiano, pasando muchas de ellas a ser organismos de derecho
público con un marcado carácter nacionalista que contribuía a reforzar los lazos con el
117
poder autoritario instaurado. En este sentido se crea en 1925 la Opera Nazionale Dopo
Lavoro –ODN-, dependiente del Ministerio de Corporaciones, que aprovechaba el
tiempo libre de los trabajadores italianos para actividades como el excursionismo
(Fernández, 1991:273). La organización creada –Dopo Lavoro- llegó a disponer de un
gran número de alojamientos, que en 1937 pasaron a formar parte de la Obra Nacional,
estando estrechamente controlada por el gobierno fascista, y donde se instruían valores
patrióticos que apadrinaban la doctrina fascista.
Con la vuelta al sistema democrático, existe una nueva modificación de las
denominaciones y la antigua Dopo Lavoro se transforma en 1945 en la Oficina Nacional
de Asistencia a los Trabajadores –ENAL-, aunque a causa de la guerra y las crisis
económicas el numeroso patrimonio con que contaban inicialmente las organizaciones
nacionalizadas se había disipado. A partir de 1978 existe una cesión de competencias
del Estado hacia las regiones, entre ellas estará el turismo. Este hecho unido a la
validación años antes del estatuto de los trabajadores de 1970 pusieron fin a lo que
quedaba de la ENAL, y pasando a ser los Centri Ricreative e d’Assistanzia ai
Lavoratori –CRAL- las organizaciones más importantes.
El interés suscitado por el turismo social en la década de los ochenta motivó que
en 1983 el Estado definiese su postura a favor de las actividades turísticas de las
asociaciones sin ánimo de lucro, culturales, sociales y religiosas. Sin embargo, los
verdaderos articuladores de la política de turismo social serán los gobiernos regionales,
que pasan a ser los responsables de las distintas modalidades de actuación.
B. Agentes operadores y colectivos beneficiarios
Desde la década de los setenta han aparecido múltiples agentes sociales que
intentan facilitar el acceso turístico a quienes poseen menos recursos. El amplio abanico
de agentes italianos fue analizado por Mucci (1992), quien clasifica las múltiples
organizaciones de turismo social en confesionales, no confesionales y recientes. Aunque
para nuestra visión general no se adoptará este enfoque, hay que señalar que ciertamente
es bastante acertado para diagnosticar la realidad acontecida y actual de Italia.
Entre las organizaciones que intervienen en el turismo social italiano dirigidas
especialmente hacia el colectivo obrero, destaca la joven Federazione Italiana Tempo
Libero –FITEL-, que fue creada por las organizaciones sindicales CGIL, CISL y UIL,
118
que reagrupa a todos los CRAL. También hay que resaltar el papel de la Federazione
Italiana de Turismo Sociale –FITUS-, que fue promovida por las principales
asociaciones italianas de carácter social que operan en actividades turísticas95.
Por otra parte, hay que decir que la mayor actividad del turismo social italiano
ha estado vinculado con el colectivo juvenil, a través de ciertas asociaciones laicas y
religiosas, aunque el gran peso se concentra en la oferta que se depende de la Iglesia
Católica. Entre las principales organizaciones hay que distinguir la Associazione
Italiana Albeghi della Gioventù (8.000 camas), el Centro Turismo Studentesco
Giovanile (agencia de viajes con más 12 oficinas), el Centro Italiano de Turismo
Sociale (dependiente de la Iglesia Católica y que administra 19.000 establecimientos y
190.000 plazas) y el Ente Turismo Educativo Culturale (dependiente de Iglesia
Católica, al cual están adscritos unas 70 organizaciones regionales).
Por último, en lo que concierne a la tercera edad, sobresalen ciertas
organizaciones como Turismo Terza Etta, Consorzio Cooperativo Vacanze y Quarto
Spazio, que realizan actividades turísticas dirigidas al colectivo de mayor edad.
C. Principales instrumentos
Como se ha dicho anteriormente, la política de transferencias del Estado a las
regiones ha supuesto en Italia que sean estas últimas los actuales agentes promotores del
desarrollo del turismo en general, y del turismo social en particular. Entre los medios
utilizados destacan:
��Incentivos a la inversión. Han consistido generalmente en subvenciones a la
inversión, entre el 8 y el 50 por ciento del capital, que concedían ciertas
regiones (Emilia Roma, Umbria, etc.) a la creación de infraestructura y
oferta turística. Además, también se han utilizado, aunque con menor
frecuencia, garantías de crédito como incentivos a la inversión.
��Ayudas al funcionamiento de las organizaciones. Aunque desde la década de
los años sesenta existían ayudas estatales que afectaban a las organizaciones
de turismo social, no será hasta los años ochenta cuando se formulen,
95 Véase Gerace (1993).
119
específicamente, una dotación de fondos para organismos de carácter
nacional y plurinacional que desarrollasen actividades de turismo social y de
turismo juvenil. No obstante, hay que señalar que estas ayudas han sido muy
exiguas y, desde los años sesenta, existían precedentes de regiones que
desarrollaban su propia política turística utilizando este tipo de instrumento
(Sicilia, Cerdeña, Piamonte, etc.).
��Intervenciones financieras paraestatales. El turismo social italiano puede en
los próximos años verse envuelto en fuertes transformaciones, ya que gracias
al esfuerzo de la organización FITUS se ha elaborado un proyecto de ley que
prevé la constitución de un organismo que gestione un sistema de vacaciones
denominado el Buoni Vacanze, y que está inspirado en el cheque-vacaciones
suizo y francés. Dicho proyecto ha sido ya aprobado por el Senado de la
República y, hasta la presente, se espera su ratificación por la Cámara de los
Diputados, de manera que de cumplirse los plazos entraría en
funcionamiento a partir del nuevo siglo. En el Buoni Vacanze se espera que
participen las entidades financieras, las empresas de transporte y los
servicios turísticos, así como de las Confederaciones Sindicales y las
Regiones. Por otra parte, inicialmente no está previsto que existan
desgravaciones fiscales, aunque se está estudiando la posibilidad de
introducir este elemento al sistema (Perli, 1998).
4.11. Luxemburgo
A. Antecedentes y situación
Este país tiene unas características turísticas muy particulares por las
limitaciones geográficas, siendo el efecto más directo del escaso territorio que la
mayoría de sus habitantes salgan de viaje al extranjero. Esta característica
probablemente ha sido determinante en la evolución histórica de las políticas adoptadas
por Luxemburgo. De manera que aunque desde 1934, año en que se crea el primer
albergue juvenil, han existido períodos de compromiso con el turismo, en general puede
decirse que la desidia estatal ha sido la nota dominante no sólo hacia el turismo social,
sino también hacia el conjunto del sector y de tipologías turísticas.
120
B. Agentes operadores y colectivos beneficiarios
Principalmente son dos los agentes que operan en el turismo social
luxemburgués. Por un lado, está la asociación Réseau des Auberges de Jeunesse (1.200
camas), que facilita alojamiento y actúa también como agencia de viajes para los
jóvenes; y por otro lado, existe otra asociación denominada Association Touristique
Ouvrière, que vinculada al movimiento sindical gestiona alojamiento para sus afiliados.
C. Principales instrumentos
Los únicos instrumentos utilizados han sido los incentivos a la inversión,
consistentes en subvenciones y bonificaciones de interés que concedía el Estado a las
asociaciones sin ánimo de lucro para el equipamiento hotelero y de campings.
4.12. Portugal
A. Antecedentes y situación
La historia del turismo social en Portugal se inicia en las antiguas corporaciones,
montes de piedad y asociaciones de socorros mutuos referidos en la Constitución de
1911, que reconocía las actividades complementarias del Estado destinadas a atacar las
situaciones de carencias.
Sin embargo, será a partir de la Constitución de 1933 cuando el Estado comience
a promover instituciones de cooperación y de solidaridad. Es precisamente en este
contexto cuando la política social y turística portuguesa toma un nuevo impulso con la
creación en 1935 de la Fundação Nacional para a Alegria no Trabalho –FNAT-, que
comienza ese mismo año a realizar excursiones e inaugura en 1938 la primera colonia
de vacaciones “Um lugar ao sol” en la Costa de Caparica.
En 1949 empiezan a efectuarse las primeras excursiones internacionales a
Francia y se pone en marcha un programa de intercambio turístico con España,
realizadas entre la FNAT y la Obra Sindical Educación y Descanso, cuyo destino
fundamentalmente era Andalucía. A partir de 1980 estos intercambios desaparecen,
121
aunque las actividades de promoción de España como destino turístico se seguirán
manteniendo96.
Después de la Revolución de los Claveles, de 1974, existen profundas reformas
sobre los sistemas de sociales, de manera que es en esta época cuando el Instituto
Nacional para Aproveitamento dos Tempos Livres dos Trabalhadores –INATEL- asume
la herencia de la FNAT para desarrollar el turismo social, aunque estas actividades no
serán sus únicos objetivos puesto que también realiza acciones culturales, sociales y
deportivas97.
Durante la década de los noventa INATEL crece y se consolida como un
instituto público, dotado con autonomía administrativa, financiera y patrimonial, con
características de asociación de ámbito nacional (Graça, 1998: 2). Esta organización
adopta una estructura paritaria, donde existe un Consejo de Administración que
representa los intereses de los sindicatos y del Estado, además también participa la
Miserecordi, que se asemeja a la lotería nacional, y que contribuye a su financiación.
Por otra parte, una idea de la dimensión popular que ha adquirido esta organización se
pone de manifiesto por el volumen de su demanda real con unos 275.000 socios en
1998.
B. Agentes operadores y colectivos beneficiarios
Al margen de la actividad pública que para los trabajadores desarrolla INATEL,
éstos también se pueden beneficiar de agencias viajes con precios más reducidos que los
del mercado turístico, tales como Agiturismo o UGTour, dependientes respectivamente
de los sindicatos CGTP y UGT. Otros sindicatos, como el de trabajadores de aviación y
aeropuertos –SITAVA- o el de empleados de banca, poseen sus propios centros de
vacaciones para sus empleados.
Además de los trabajadores, el otro gran colectivo beneficiario de las acciones
públicas y privadas es el juvenil, que cuenta con numerosos albergues (1.000 plazas),
agencias de viajes y de animación –Turicoop y Sol d´arte- y ciertas asociaciones laicas
96 Véase la ponencia presentada en el Seminario Internacional de Turismo Social celebrado en Calvià (Mallorca), en 1995, bajo el título “Le tourisme social portugais”. 97 Palha (1993: 3-4) describe un gran número de campos de acción en los que INATEL trabaja benévolamente, además de los de las actividades turísticas.
122
y religiosas. Entre estos últimos destacan las agrupadas en la Federación Nacional de la
Associação Crista da Mocidade, vinculadas a la Iglesia, tales como la asociación
Gerferias (700 plazas).
C. Principales instrumentos
La articulación de la política de turismo social en Portugal se ha realizado
esencialmente a través de los siguientes instrumentos:
��Ayuda a la persona y/o colectivos. Desde 1995, y siguiendo el modelo
español y brasileño implantados a mediados de la década anterior, se pone en
marcha un programa para personas mayores denominado “Turismo para a 3ª
Idade” que pretende integrar ciudadanos y culturas en las actividades
turísticas, al tiempo que rentabilizaba las instalaciones turísticas durante las
temporadas bajas, para ello el Estado subvencionaba las vacaciones
aproximadamente con el 50 por ciento de los precios medios, que incluían
por otra parte los servicios de transporte, estancia, actividades culturales,
asistencia médica y seguros de viaje.
En la actualidad este programa continúa realizándose aunque ha
pasado a llamarse “Turismo Sénior”, además en 1997 se le adicionará otro
denominado “Saúde e Termalismo Sénior”, el número de participantes en
ambos programas rondaba en 1998 los 40.000 y 6.000, respectivamente. Su
gestión le ha sido asignada a INATEL98, siendo el Ministerio de Trabajo y de
la Solidaridad quien cofinancia junto con el Ministerio de Economía y de
Salud- la aportación pública de los programas.
��Gestión directa de instalaciones y de equipamiento. A través de INATEL se
gestionan 14 centros de vacaciones (4.100 plazas) y 3 zonas de acampada99
(8.000 personas), que están abiertos tanto a los programas de turismo social
estatales como a los propios asociados de INATEL.
98 Véase INATEL (1998). 99 Puede consultarse información actualizada de este organismo en la dirección de internet: www.inatel.pt
123
4.13. Austria, Finlandia y Suecia
De los tres últimos Estados que se incorporaron a la Unión Europea apenas si
existe información, a excepción de Austria. Lo cierto es que este último país es el único
que tiene representación en el BITS y además, como se puso de manifiesto con su
participación en el último Congreso Mundial de Turismo Social, celebrado en Foz do
Arelho (Portugal) en 1998, su actividad esta creciendo de manera significante.
Los antecedentes más remotos del turismo social austríaco se remontan al siglo
pasado cuando se crea en Viena la Unión Internacional de Amigos de la Naturaleza
(1895), aunque la incorporación de este Estado a tal organismo internacional se
producirá mucho más tarde100.
La intervención pública en el turismo social austríaco ha sido escasa, si bien el
Estado ha facilitado determinadas ayudas genéricas a las asociaciones sin ánimo de
lucro. Las organizaciones privadas han sido, por tanto, las que planifiquen y realicen
entre otras actividades las de turismo social, que se han financiado paralelamente por
diversas vías: aportaciones de particulares, donaciones, subvenciones, etc. Entre todos
los colectivos, puede decirse que, el gran beneficiario de la actividad del turismo social
en Austria ha sido la clase trabajadora, la cual goza de un alto grado de sindicalización
que ha permitido que se desarrollen ciertos proyectos como Sotur-Austria, que es una
organización sin ánimo de lucro de la Confederación de Sindicatos –Österreichischer
Gewerkschaftsbund-, desde su fundación en 1953 ha beneficiado a las familias de sus
miembros, gestionando además en la actualidad tres centros de vacaciones (1700
camas).
Por otra parte, hay que señalar que pese a la parva información existente, se
tiene constancia101 de que en Suecia el turismo social ha seguido un modelo
descentralizado, donde el Estado ha actuado a través de un órgano coordinador –Stadens
Fritidsnänds- que cooperaba con las grandes organizaciones privadas interesadas por el
100 Fernández (1991: 275) señala que en 1935 se produce, a través de los 14 albergues juveniles existentes, la incorporación de Austria a la Unión Internacional. Además, por esta misma época, también considera relevante la creación de la asociación Neues Leben (Nueva Vida) que organizará el ocio de los trabajadores. 101 Entre los primeros autores que han apuntado la descentralización del modelo sueco, figura Escorihuela (1971: 10).
124
turismo social como la RESO –Folkrrölsernas Reso/Och Semestororganisation-, éstas
recibían ayudas de fondos que procedían de la quinielas. Por último, respecto al turismo
social en Finlandia hay que señalar que la información relevante encontrada ha sido
insuficiente como para poder emitir cualquier diagnóstico sobre su situación.
4.14. Otras experiencias internacionales relevantes
El profundo interés por el turismo social en el mundo ha motivado que sean
miles las organizaciones que intervienen en su desarrollo y que sean decenas los países
que fomenten políticas para potenciarlo. A nivel institucional la máxima
responsabilidad del turismo social recae en el BITS, en el cual, además de los Estados
de la Unión Europea, tienen representación las siguientes naciones: Argelia, Argentina,
Brasil, Bulgaria, Canadá, China, Malasia, Estados Unidos, Malta, México, República
Dominicana, República Checa, Rusia, Suiza, Túnez y Yugoslavia.
Entre todos los Estados anteriores hay que destacar especialmente a tres de ellos,
por la extensión de la actividad del turismo social y por el esfuerzo realizado durante
años. En primer lugar, en el continente europeo ha sido enjundiosa la labor desarrollada
en Suiza por la Caisse suisse de voyage –REKA-, que desde hace sesenta años gestiona
el popular cheque-vacaciones, y que, al margen del éxito económico, con una cifra de
209 millones de euros de ventas, y de otros datos cuantitativos señalados recientemente
por Teuscher (1998b), ha servido de genuino ejemplo de turismo social a seguir por
otros países como Francia, Italia y Canadá.
Por otro lado, en el continente americano destacan fundamentalmente dos países:
Canadá y México. El primero de ellos ha ido desarrollando, especialmente en la región
de Quebec, una vasta red de organizaciones102 de turismo social, que aunque tengan
objetivos diversos manifiestan un interés común por la integración social103. Sin
embargo, el debate actual sobre el turismo social canadiense se ciñe en la creación de un
sistema de cheques-vacaciones, aunque son múltiples las debilidades (normativas,
102 Véase Raynouard (1980: 15-16). 103 Un ejemplo empírico de ello puede consultarse en Jolin (1996).
125
fiscales, financieras y de demanda) que se manifestarían de llevarse a cabo respecto a
las fórmulas ya adoptadas en Francia o en Suiza (Lignon, 1998). México es el segundo
de los Estados americanos donde el esfuerzo realizado ha sido ciertamente loable, desde
mediados de los años setenta este país está involucrando a los agentes públicos y
privados104 en el turismo social, y actualmente pretende desarrollar a través de la
Secretaría de Turismo un ambicioso programa de turismo migratorio, que amplía las
posibilidades de trabajo de la política de turismo social. Para ello plantea entre otras
estrategias que la demanda residente fuera de México se beneficie de un sistema de
descuentos a partir de la concesión de una “matricula consular”, que sirva para
incentivar a esta demanda a pasar sus vacaciones en México. La importancia de estas
acciones se constata si tiene en cuenta que la demanda potencial –emigrantes- está
formada aproximadamente por unos 20 millones de personas (Del Río, 1998).
Por último, señalar que al margen de los países que pertenecen al BITS, existen
otros muchos que también están desarrollando notorias experiencias, algunas de ellas
ciertamente veteranas como es el caso de Corea o de Colombia105. Especialmente
significativa ha sido el respaldo institucional que se ha dado en este último país, ya que
como señala Jiménez (1998: 5), la nueva Constitución colombiana de 1991 reconoce el
derecho al recreo, y comprende el turismo social como necesidad primordial de todos
los ciudadanos, y en particular de los niños. Este reconocimiento se ha producido tras
muchos años de trabajo de las Cajas de Compensación de Colombia que, desde
mediados de los años sesenta, están desarrollando por imperativo legal el turismo social.
La inversión realizada en 1998 por la Cajas de Compensación en los centros de
vacaciones fue de 160 millones de dólares, además de ofrecer tarifas subvencionadas en
función de las categorías salariales de los trabajadores. Estas personas jurídicas del
derecho privado colombiano, que actúan sin ánimo de lucro, se financian a través de las
contribuciones obligatorias de los trabajadores de todas las empresas y establecimientos
públicos –el 4 por ciento de la remuneración de los empleados- y también a través de los
servicios que ellas mismas ofrecen.
104 Véase dicha expansión y las implicaciones sobre los principales colectivos beneficiarios en Raynouard (1981).
126
4.15. Conclusiones
El análisis realizado sobre la política de turismo social en los Estados de la
Unión Europea pone de manifiesto, en primer lugar, la diversidad de situaciones y la
heterogeneidad de colectivos beneficiarios y agentes operadores que intervienen en el
desarrollo de esta tipología turística en Europa. En segundo lugar, se observa que las
administraciones públicas de la mayoría de los países están actuando directa o
indirectamente en el turismo social, apoyándose fundamentalmente en la economía
social y en la cobertura pública que otorgan las instituciones. Otro rasgo característico
destacable es que los sistemas de intervención creados tienden a generalizarse en la
medida en que se desarrolla la economía pública y social de los Estados.
Si diferenciamos por bloques los países, hay que señalar que:
1) Existen cinco países en la Unión Europea (Gran Bretaña, Irlanda,
Luxemburgo, Austria y Finlandia) que no cuentan con políticas específicas
de turismo social, sino que convocan ayudas al funcionamiento de
organizaciones sociales -incluidas las que tienen como finalidad facilitar el
ocio turístico a las personas/colectivos con menores recursos. La actuación
en Gran Bretaña e Irlanda ha estado dirigida esencialmente hacia los jóvenes
y los discapacitados, en tanto que en los demás países ha tenido mayor
relevancia el colectivo obrero y las familias.
2) Bélgica, Dinamarca y Francia son los países que más intensamente están
actuando sobre el turismo social. Sus sistemas de intervención inciden
especialmente sobre la clase trabajadora a través del sistema de protección
social (seguridad social). La extensión del turismo social en estos países se
está ejerciendo, a partir de instituciones creadas para generalizar el ocio
turístico, como un derecho social. Además, del colectivo obrero tienen un
importante peso, dada la fuerte estructura organizativa existente -
asociaciones y federaciones-, las familias y los jóvenes. Por otra parte, hay
que destacar que, paralelamente al desarrollo de las prestaciones sociales, el
105 Respecto al caso coreano puede consultarse Pyo y Howell (1988), en tanto que para la realidad colombiana véase Jiménez (1998).
127
Estado francés ha incorporado el sistema de cheque-vacaciones apoyándose
en la economía social y pública.
3) En Holanda y Suecia destaca el modelo de transferencias de origen fiscal,
que ha permitido la financiación de organizaciones sociales que intentan
favorecer el acceso al ocio turístico.
4) Grecia y Portugal basan sus sistemas en las ayudas a las personas y/o
colectivos, que son ejecutados desde instituciones específicas, dirigidos
fundamentalmente a tercera edad, jóvenes y familias. Este modelo se
aproxima bastante al caso español, si bien en España el desarrollo del
turismo social se apoya prácticamente en su totalidad en la estructura del
mercado turístico comercial, ya que el Estado apenas posee alojamientos
para poder efectuar la política que actualmente desarrolla.
5) El modelo alemán es especial por estar fuertemente descentralizado,
existiendo fondos que contribuyen paralelamente al desarrollo regional
(incentivos a la inversión) y a la potenciación del turismo social. Entre los
colectivos beneficiarios más importantes destaca especialmente el juvenil.
6) Por último, hay que señalar que, entre todas las experiencias de turismo
social desarrolladas fuera de la Unión Europea, resulta muy relevante la
política del Estado suizo, basada en el cheque-vacaciones, porque es un
modelo consolidado que ha servido de ejemplo en Francia e Italia.
128
PARTE II. ANÁLISIS DESCRIPTIVO Y
CUANTITATIVO DE LA POLÍTICA DE
TURISMO SOCIAL EN ESPAÑA
129
CAPÍTULO 5. EVOLUCIÓN HISTÓRICA DE LA POLÍTICA DE
TURISMO SOCIAL DE LA ADMINISTRACIÓN CENTRAL Y
AUTONÓMICA
5.1. Introducción
La política de turismo social en España ha ido evolucionando de forma paralela
a como lo ha hecho la sociedad y las instituciones españolas. Su consolidación es
prueba de los avances que se han realizado en el Estado de Bienestar Social, al tiempo
que manifiesta una mayor sensibilidad y solidaridad hacia las personas que poseen
menos recursos.
En el presente capítulo se estudia la evolución de la política de turismo social,
partiendo desde las primeras iniciativas del Estado Central hasta las actuales políticas de
turismo social desarrolladas por las Comunidades Autónomas. El tema, así pues, se ha
estructurado en dos partes diferenciadas; por un lado, se analizan los antecedentes de la
intervención pública en España, y por otro, la implicación de las comunidades
autónomas en el turismo social.
Dado que la evolución histórica denota dos enfoque distintos de actuación, se ha
diferenciado la intervención sobre los dos grandes colectivos beneficiarios de la política
de turismo social: el juvenil y el obrero. Finalmente, en el último epígrafe de los
antecedentes se analiza la extensión del turismo social hacia otros colectivos, hecho que
tuvo lugar tras la transición política española y la universalización de las prestaciones
sociales.
Por otra parte, el Estado de las Autonomías abrió una puerta para desarrollar el
turismo social desde otras Administraciones territoriales. El análisis de las principales
formas de intervención regionales y de los colectivos beneficiarios centra el objeto a
tratar en la última parte del capítulo.
130
5.2. Antecedentes de la política estatal
Cuando se analiza la escasa, y muy dispersa información, que existe sobre los
antecedentes del turismo social en España, se observa que de acuerdo con los colectivos
beneficiarios del turismo social, las intervenciones públicas se han centrado
primordialmente sobre el segmento juvenil y sobre el colectivo obrero. Es por ello, que
el análisis inicial que se presenta a continuación ha tratado de recoger los más
homogéneamente posible toda la información sobre ambos segmentos de demanda. En
el último epígrafe de este apartado, se analiza como la evolución del turismo social en la
transición política española y los retos que se plantearon con la universalización de las
prestaciones sociales.
Antes de examinar los segmentos de demanda que ocuparán las siguientes
páginas, hay que hacer un reconocimiento expreso a la labor investigadora de Fernández
(1959), Gutiérrez del Castillo et al. (1964) y Torres (1975), ya que supieron, entre otros
autores106, tratar de manera ejemplar en sus obras, tanto la política turística española en
general como el turismo social en particular. Sus trabajos constituyen, hoy en día,
verdaderos anales absolutamente esenciales en cualquier investigación histórica del
turismo nacional, pese a haber pasado en su tiempo casi inadvertidos. Ellos son la base
científica e intelectual de las siguientes páginas.
5.2.1. De la acción caritativa infantil al turismo social juvenil
Los apuntes iniciales del turismo social en España aparecen, al igual que
sucediera en otros países europeos, a finales del siglo pasado con numerosas
experiencias que se asociaban a actividades juveniles, así en 1887 se creo con carácter
106 A mediados de los años cincuenta existe un interés creciente por el turismo social, aunque una década más tarde la investigación cae en el olvido, a excepción de determinados trabajos puntuales. El interés creciente se manifestó en publicaciones como las revistas “Piel de España” y “España Hotelera y Turística”, que recogieron múltiples artículos de autores como Ortuño (1958), Fernández Pombo (1959), Fernández (1959b), Nougarede (1959), Fernández Cuesta (1962), Urzaiz (1962), Martín (1966) y Bermejo (1967).
131
experimental la primera Colonia escolar española en San Vicente de la Barquera107
(Cantabria).
Durante el siglo XX las Colonias infantiles crecieron rápidamente, cifrándose en
más de 60 los centros existentes a comienzos de la década de los sesenta. Generalmente
habían sido financiados parcialmente por el Ministerio de Educación y, en turnos de 20
días, servían para hospedar a unos 10.000 niños durante el verano. Para apoyar esta
labor estatal se creó la Obra Nacional de Auxilio Social, dependiente de la Dirección
General de Beneficiencia, que alojaba en sus Colonias y Albergues veraniegos a niños
que estaban bajo régimen de tutela o que procedían de zonas urbanas insalubres,
estimándose que a mediados de los cincuenta hospedaban a más de 1.000 niños. No
obstante, estas cifras deben de mirarse con cierto recelo, ya que por la misma época
existían en Francia unas 3.000 Colonias que posibilitaban el alojamiento de casi un
millón de personas108.
Casi a la misma par que las Colonias se desarrollan en España a comienzo de
siglo otras acciones de turismo social, como las emprendidas por el Real Patronato de la
Lucha Antituberculosa, que aplicando criterios de selección caritativos y no sanitarios
acogía niños en sus centros sanitarios marítimos de La Coruña y Cádiz. Este tipo de
actividades se mantendrán hasta la República, época en la que la Lucha Antituberculosa
se incorpora a la Dirección General de Sanidad, aunque existen ciertos ejemplos de
Colonias que se destinaban a otros fines.
De otro lado, en 1931 se aprueban en España las primeras normativas del
turismo universitario que, teniendo como precedentes las regulaciones de 1910 y 1925,
consideraba una serie de atribuciones para el que sería el Patronato de Estudiantes para
Viajes de Estudio109. Durante la guerra civil, como es lógico, la actividad turística y por
tanto el turismo social sufrió un fuerte revés. Será hacia 1945 cuando se reanude la
acción, a través de numerosos Preventivos Infantiles que alojaban durante un trimestre o
107 A pesar de que se puso en marcha en 1887, se desarrollará cinco años más tarde con la entrada en vigor de la Real Orden de 26 de julio de 1892. 108 Véase Fernández (1959: 97). 109 Véase Gutiérrez del Castillo et al. (1964: 30).
132
un cuatrimestre a niños de edades entre 7 y 12 años, la selección de los menores se hacía
en función de sus características sociales.
Por otra parte, dos años antes, desde 1943, la Delegación Nacional del Frente de
Juventudes se había presentado como una organización juvenil que simbolizaba el
sentido patriótico y las inquietudes político-sociales de las nuevas generaciones que se
adoctrinaban en el régimen. Entre otras, realizará actividades de turismo social como
marchas, campamentos y albergues, siendo su programación generalmente inferior a
tres semanas y desarrollándose en la época estival. A las puertas de los años sesenta la
participación en este tipo de actividades en términos absolutos era elevada, estimándose
el número de beneficiarios en aproximadamente 50.000 personas por año. No obstante,
dado que existían unos 900.000 afiliados, en términos relativos no fueron tan relevantes
sus actuaciones.
A principios de los cincuenta se adoptan las primeras medidas reguladoras de los
albergues juveniles110 y en 1957 se funda la Red Española de Albergues Juveniles que,
habiendo sido promovida en gran parte por el Frente de Juventudes, comienza a
gestionar unos 30 albergues. El nuevo espíritu “aperturista” que estaba surgiendo indujo
la adhesión a la International Youth Hostel Federation –IYHF-, lo que implicaba entre
otras cosas que la demanda extranjera podía utilizar los establecimientos turísticos
españoles, aunque se limitó el tiempo máximo de estancia en 3 días. Junto a estos
alojamientos pueden computarse además los que gestionaba la Sección Femenina de la
F.E.T y de las J.O.N.S111, unos 22 albergues, que servían para hospedar y hacer vida
“religiosa, patriótica y artística”112 a las menores de 15 años afiliadas. Las normativas
puestas en funcionamiento promoverán la creación de campamentos, existiendo en
España a comienzos de la década de los sesenta en torno a 60 campamentos, muchos de
ellos agrupados en el Camping Club International de España, que había sido fundado
110 El Decreto de 4 de abril de 1952 (B.O.E del 11/04/1952) regulaba la denominación e instalación de albergues y paradores, en tanto que el Decreto de 14 de diciembre de 1956 (B.O.E 5/02/1957) reglamentaba los campamentos de turismo. 111 Aunque los objetivos de la Sección Femenina y de la Junta de Ofensiva Nacional Sindicalista –J.O.N.S.- fueron distintos, desde la creación de esta última en octubre de 1931, se observa en ambos analogías comunes en cuanto a los valores patrióticos y religiosos que caracterizarán posteriormente al régimen franquista (Terrero, 1965). 112 Esta expresión que resulta ciertamente ilustrante de la época está recogida en el excelente trabajo de Fernández (1959: 103).
133
en 1958. En suma lo que se estaba produciendo era una diversificación de la oferta de
alojamiento, demandada para el turismo social por especialistas turísticos de la época
como Ortuño (1958: 39-40).
En 1957 se había constituido la Oficina de Viajes del Sindicato Español
Universitario –S.E.U-, que pasaba a sustituir a los distintos departamentos sindicales
que orientaban a los universitarios, y cuyo trabajo se realizará a través de las Secciones
de Orientación, Viaje y Convivencia. Entre las actividades que se organizaban desde
esta oficina hay que destacar el alojamiento, ya que el S.E.U. controlaba una Red de
Albergues Universitarios que realizaban exenciones de cuotas a los becarios de
cualquier institución u organización.
Por otra parte, junto a la organización de las ayudas a las instalaciones o
equipamiento, también comenzaron a utilizarse las ayudas a la persona. En este sentido,
desde mediados de los años cincuenta se empiezan a otorgar bolsas de viajes para
financiar los gastos de desplazamiento de los becarios y profesionales graduados en
España que participasen en proyectos de investigación fuera de su residencia habitual,
ejemplo de ello fueron las que concedía el Ministerio de Educación a través de la
Comisaría de Distrito de Protección Escolar.
Además de la política estatal otras administraciones territoriales y
organizaciones privadas113 comenzaron a interesarse desde los años cincuenta por los
programas de turismo social. Así la Diputación de Madrid comenzó por estos años a
organizar actividades turísticas con niños huérfanos pobres o hijos de incapacitados
laborales. Otro ejemplo de ello, aunque a escala municipal, fueron los cursos de verano
que el Ayuntamiento de Madrid impartía en las costas españolas o los intercambios que
se realizaban con el Ayuntamiento de Barcelona para pasar las Navidades y la Semana
Santa.
En noviembre de 1960 se constituye la oficina de Turismo, Intercambio y Viajes
Educativos –T.I.V.E-, dependiente de la Delegación Nacional de Juventudes, con el
objetivo de contribuir a la formación cultural de los jóvenes mediante el ejercicio del
113 Véase como ejemplo la organización Turismo e Intercambio Juvenil –T.I.J.- que, perteneciente en régimen autónomo a la Juventud de Acción Católica de España, empieza a finales de los años cincuenta a introducirse en el turismo social (Fernández Pombo, 1959: 35).
134
turismo. Las actividades de T.I.V.E. se irán diversificando y ampliando intensamente en
contenidos y en volumen de demanda, hasta que empiezan a ser transferidas sus
competencias a mediados de la década de los ochenta, y sus actividades serán
ampliamente populares y reconocidas en toda España.
El interés hacia el colectivo juvenil se vería también reflejado en la política del
propio Ministerio de Información y Turismo durante los años sesenta y setenta, en este
sentido la Dirección General de Promoción Turística organizó un Negociado de
Turismo Social114, cuyo cometido era esencialmente el estímulo del turismo escolar,
universitario y juvenil, al tiempo que facilitaban asistencia a las organizaciones
españolas que practicasen actividades turísticas relacionadas con estos colectivos. Este
tipo de acciones probablemente seguía las directrices marcadas desde el Primer Plan de
Desarrollo Económico y Social (1964-1967) que preveía cuatro grandes objetivos
turísticos. Dentro de uno de ellos, del objetivo de expansión y ordenación del turismo de
interior, se contemplaban actuaciones para escalonar las vacaciones y para promover el
turismo social. El escalonamiento de las vacaciones había sido recogido previamente
entre las propuestas de resolución a favor del turismo social presentadas en la Primera
Asamblea Nacional de Turismo celebrada en 1964, en la que se afirmaba lo siguiente:
“Habrá que distinguir entre el escalonamiento de las vacaciones escolares, tomando
como base la distribución geográfica y los diferentes niveles de los centros docentes, y
el escalonamiento de las vacaciones laborales, tomando como base los ciclos de
producción tanto en el sector industrial como en el agrícola. Existen ya realizaciones
notables y esfuerzos meritorios, pero llevados a cabo hasta la fecha actual en forma un
tanto aislada y falta la coordinación precisa para lograr resultados eficaces a escala
apreciable. El escalonamiento de las vacaciones podrá ir acompañado de una mejor
distribución de las mismas a lo largo del ciclo anual. En efecto, la duración de las
vacaciones veraniegas resulta hoy día excesiva, especialmente por...” (Gutiérrez del
Castillo et al., 1964: 17-18).
La intervención pública se articula fundamentalmente en esta época a través de
dos vías: por un lado, mediante medidas directas de la Administración en general y de la
Organización Sindical en particular, y por otro lado, a través de ayudas e incentivos a
las asociaciones de carácter no mercantil vinculadas a los fines del turismo social. Sin
114 Véase Escorihuela (1971: 11).
135
embargo, aunque pueda parecer enjundiosa la actuación pública, hay que señalar que los
objetivos de la política turística indicados en el Primer Plan atendieron de un modo
preferente a la oferta, y de todos los objetivos turísticos que en principio se planteó el
Plan, tan sólo existió un grado de efectividad razonable en el primero, referido a la
regulación del mercado, ya que la realización de política expuesta para alcanzar el resto,
incluida la del turismo social, fue casi nula (Torres, 1975: 674).
En 1968 se pone en marcha el Segundo Plan de Desarrollo que pretendía cubrir
nueve grandes objetivos turísticos, entre ellos el de promoción de turismos específicos,
y dentro de este último se contempla el fomento del turismo social y juvenil. Sucedió
algo similar a lo acontecido con el Primer Plan, la falta de medios o las tímidas
iniciativas115 producirían unos resultados bastantes mediocres. Además se trataba en
general de una política continuista de oferta, pese al cese de Manuel Fraga Iribarne el 29
de diciembre de 1969 y el posterior relevo ministerial de Alfredo Sánchez Bella,
caracterizada por la inejecución de sus objetivos y, además, los que se cumplieron
fueron realizados en los dos primeros años.
Finalmente, durante la primera mitad de la década de los setenta, y hasta la
transición española, existe un período caracterizado por la inestabilidad política y
turística. En cuatro años se suceden tres ministros de Información y Turismo, Fernándo
Liñan, Pío Cabanillas y León Herrera, siendo el más relevante de los tres en cuanto al
trabajo realizado el segundo. El objetivo principal del trabajo de esta época era
conseguir el mayor número de divisas y el resto de objetivos secundarios quedaban
subordinados a la consecución de tal fin. La ponencia sobre turismo del Tercer Plan que
ciertamente era mucho más planificadora -versus sus antecesoras que pueden calificarse
sobre todo de ser reguladoras- formula una atención especial hacia la demanda, aunque
por otra parte es criticable el hecho de obviar entre sus objetivos e instrumentos el
turismo social.
115 Entre las escasas iniciativas que se efectuaron cabe mencionar a título de ejemplo la ordenación de las ciudades vacaciones regulada por la por Orden de 28 de octubre de 1968 (B.O.E 1/11/1968), que probablemente estaba inspirada en el modelo francés.
136
5.2.2. La creciente demanda de ocio turístico en el colectivo obrero español
En España los primeros episodios de regularización de las vacaciones de la clase
obrera se suceden con el Código de Trabajo de 23 de agosto de 1926, que establecía un
tiempo prudencial para que los aprendices cumpliesen con sus deberes religiosos y
además determinaba en dos horas el tiempo para que los que no supiesen leer pudiesen
asistir a la escuela. Desde esta época comienzan a desarrollarse algunas experiencias de
las vacaciones colectivas, que son los primeros antecedentes de las vacaciones
remuneradas, aunque no llegaron a consolidarse durante la dictadura de Primo de
Ribera.
A finales de los años veinte el Patronato Nacional de Turismo intenta impulsar
un sistema denominado “Cartillas de Ahorro pro Turismo”, con el fin de generalizar el
turismo entre la clase media. Dicho sistema se iniciaba a partir de la invitación del
Patronato a los comercios para que regalasen sellos especiales de turismo al público que
efectuase sus compras en dichos establecimientos, al tiempo que el Patronato emitía las
cartillas y expedía los sellos especiales. Una vez rellenas podían ser canjeadas por
carnets de turismo con cupones, que contribuían a liquidar los gastos en alojamiento y
transporte (Gutiérrez del Castillo et al. , 1964: 20-21).
A pesar de estos propósitos por generalizar el turismo, el gran salto cualitativo
de la política turística y social desarrollada en España no vendría hasta la Segunda
República, con la Ley del Contrato de Trabajo de 21 de noviembre de 1931, que regula
formalmente las vacaciones remuneradas y reconocía el derecho a siete días
ininterrumpidos por año de trabajo. El artículo 56 de esta ley definía que: “El patrono,
de acuerdo con el obrero, determinará la fecha en que han de dar comienzo las
vacaciones. El disfrute de éstas no supone descuento alguno del salario que gana el
trabajador”. Además, a lo largo de la República irán surgiendo numerosas iniciativas
como la Orden Ministerial de 21 de noviembre de 1935 por la que se declaraba
“Asociación de utilidad publica” a la Federación Española de Sindicatos de Iniciativa y
Turismo.
Posteriormente, como es obvio, durante la guerra civil, la actividad turística y
por tanto el turismo social sufrió un fuerte revés, ya que al margen del derrumbe
económico se produce la abolición del estado de derecho construido hasta entones. Será
137
tras su conclusión cuando cumpliendo la consigna del Fuero del Trabajo, en virtud de la
cual se reconoce la facultad de acceder todos trabajadores al disfrute de todos los bienes
de la cultura, la alegría y el deporte116, se cree el 14 de diciembre de 1939 la Obra
Sindical de Educación y Descanso que será, a través de su Servicio de Viajes y
Excursiones, la expresión más contundente de la política de turismo social en España.
Sin embargo, el siguiente paso relevante en el estado de los derechos de los trabajadores
se produce con la Ley del Contrato del Trabajo de 26 de enero de 1944, que volvía a
expresar prácticamente lo recogido por su predecesora republicana, “cada trabajador
tendrá derecho a un período de vacaciones de al menos siete días laborales
ininterrumpidos, o de una duración mayor si así lo establece su reglamento de trabajo,
disfrutado en la fecha que fije, de común acuerdo con el empresario, o en la que fije el
magistrado en caso de desacuerdo”. Además establecía que el salario sería abonado en
metálico, antes de comenzar el disfrute de las vacaciones, y que el tiempo no podría ser
objeto de descuento por los permisos disfrutados (Escorihuela, 1971: 15-16).
Posteriormente se desarrollarán reglamentos para cada tipo de trabajo según el ramo de
producción, algunos de ellos profundizan más en esta temática.
Aunque las actividades de la Obra Sindical fueron diversas, hay que destacar
fundamentalmente las acciones turísticas en viajes, excursiones, albergues y residencias
de reposo. Esta institución estaba probablemente inspirada en el organismo italiano
Dopo Lavoro, creado en 1919 por el ingeniero Mario Giani117 y transformado en 1937
en la Obra Nacional que controlaba el régimen fascista italiano.
Las actividades que organizaban la Obra Sindical tenían una gran repercusión
sobre la población española, téngase en cuenta que a comienzos de los años sesenta
estaban ya adscritos más del 15 por ciento del Censo Laboral existente, y distinguían
como beneficiarios del turismo social a las siguientes categorías: afiliados, familiares y
adheridos.
116 El Fuero del Trabajo en la Declaración II, punto 5, establecía la obligación de conceder vacaciones pagadas, como un derecho emanado de la naturaleza humana. 117 Como ya se mencionó cuando se analizó el turismo social en Italia, Mario Giani propuso la creación de un organismo cuya finalidad era promover el empleo del tiempo libre de los trabajadores en el turismo y en el deporte, con el fin de acrecentar sus capacidades culturales, intelectuales y físicas. Aspectos que van a ser también ampliamente tratados por la Obra Sindical española.
138
Básicamente fueron tres los instrumentos utilizados por la Obra Sindical para
desarrollar el turismo social: los precios especiales, la organización de viajes y
excursiones y, por último, la gestión directa de instalaciones y equipamiento. El primero
de ellos consistía en descuentos que se realizaban en el ferrocarril mediante la
presentación de una tarjeta especial que proporcionaba “Educación y Descanso”. En
tanto que el segundo, se trataba de viajes y excursiones organizados a precios reducidos,
cuyo coste total era en torno al 50 por ciento más barato que los precios del sector
comercial. El volumen de personas que participaban en este tipo de actividades creció
paulatinamente, pasando de los 60.000 beneficiarios a comienzos de los años cuarenta a
unas 100.000 personas al inicio de la década de los años sesenta.
El último de los instrumentos utilizados para desarrollar el turismo social fue la
gestión directa de instalaciones y equipamientos que comienza también en los años
cuarenta. Estos medios serán los de mayor relevancia en el ejercicio de las políticas,
alcanzándose a principios de la década de los sesenta casi los 50 establecimientos, que
representaban unas 5.000 plazas. Además, el fuerte crecimiento del turismo social en
esta época se manifiesta cuando se considera que a comienzos de los años cuarenta
existían tan sólo alrededor de 3.500 beneficiarios, en tanto que a principios de los
sesenta eran unas 30.000 personas las que participaban activamente de las políticas de
turismo social.
Las instalaciones se clasificaban en masculinas, femeninas y familiares. Siendo
la mayoría de los beneficiarios las familias que, a comienzos de los años sesenta,
representaban casi tres cuartas partes de la clientela de la Obra Sindical. En este sentido
puede afirmarse que la política de turismo social de esta época va enfocada básicamente
hacia el segmento o colectivo de las familias.
Para acceder a las plazas se le exigía a los posibles beneficiarios el cumplimiento
de los siguientes requisitos: acreditación laboral, certificación médica, pertenencia a la
Obra, libro de familia, bono de estancia y que las edades comprendidas fuesen entre 21
y 65 años para hombre y 18 y 65 años para mujeres. No obstante existían
discriminaciones positivas, y este es un rasgo extraordinariamente importante para el
turismo social, ya que se daba preferencia en la ocupación de las plazas a quienes
tuviesen menores ingresos y en igualdad de condiciones a quienes: a) Realizasen
139
funciones manuales sobre funciones administrativas o técnicas; b) No hubiesen asistido
en temporadas anteriores; c) Estuviesen en posesión del carnet de familia numerosa.
Además, como medidas complementarias para apoyar a las familias, se pusieron
en marcha, desde comienzos de los años cincuenta, turnos especiales para trabajadores
de actividades agrícolas y ganaderas, cuyos viajes y estancias eran abonados por las
Entidades Sindicales, Cámaras y Hermandades Agrarias. Las familias del sector
primario llegaron a representar a comienzos de la década de los sesenta más de la mitad
del total de familias beneficiarias.
Por otra parte, a comienzos de los años cincuenta se inicia un período de
apertura al exterior, el 16 de julio de 1951 se crea el Ministerio de Información y
Turismo, que intenta salvar las barreras que la autarquía y la autosuficiencia habían
impuesto fundamentalmente a través del cuerpo legislativo del Servicio Nacional de
Turismo.
Por otra parte, desde el Ministerio de Trabajo se inició en 1954 un programa
popular denominado “Romería a España”, cuyo objetivo era facilitar el regreso, durante
una estancia máxima de un año, a los emigrantes españoles residentes en países
americanos que llevasen fuera de España más de 10 años. Las demandas se cursaban a
través de los Consulados, que facilitaban un pasaje marítimo hacia España, aunque la
vuelta corría a cargo del beneficiario que podía obtener un descuento del 10 por ciento
siempre y cuando viajase en empresas españolas. Sin embargo, esta iniciativa no se
prolongó en el tiempo y el programa fue interrumpido, aunque en tan sólo un año
permitió que unas 2.000 personas viajasen a la península. Esta actuación fue todo un
éxito para la época, y constituye un precedente histórico muy interesante a considerar en
la actual política de turismo social en España.
Junto a las iniciativas públicas surgen en los años cincuenta numerosas
organizaciones privadas que programaban actividades turísticas. Por ello, y con el deseo
de fomentar el asociacionismo, se crea en 1956, en el seno de la Secretaría General del
Movimiento, la Delegación Nacional de Asociaciones. Entre los miembros más
importantes que se dedican al ocio turístico hay que destacar dos: en primer lugar, el
Vespa Club fundado en 1953, que organizaba excursiones nacionales e internacionales
apoyadas por los cerca de 50 clubs y 10.000 socios que existían a comienzos de los años
140
sesenta118; y en segundo lugar, el Camping Club International de España, que como ya
se ha mencionado, fue creado en 1958. Sin duda alguna, en lo que concierne al turismo
social esta última organización tuvo un mayor protagonismo.
En esta época de profundos cambios se produce en 1962 el revelo ministerial de
Arias Salgado por Fraga Iribarne, que impondrá fuertes cambios en la política turística
española, prueba de ello fue la creación del Instituto de Estudios Turísticos –IET- y de
la Escuela Oficial de Turismo –EOT-119, además de la creación de premios o de la
regulación de actividades turísticas (Torres, 1975: 605-640).
Por otra parte, las actividades castrenses también se vieron impregnadas de estas
iniciativas que surgían de la sociedad civil, de manera que a finales de los cincuenta
invaden los cuarteles un primitivo turismo social. Desde la Capitanía General de la
Primera Región Militar se inicia en 1957 la “Primera Semana Turística del Soldado”,
que pretendía aumentar el conocimiento cultural de los soldados sobre Madrid y sus
alrededores (Escorial, Toledo y Aranjuez). Otras regiones militares también se
interesarán por la experiencia.
En 1964 tiene lugar la I Asamblea Nacional de Turismo que recoge la ponencia
“Turismo interior y turismo social”, que es el primer diagnóstico y balance institucional
que se realiza en España sobre turismo social. En el preámbulo de dicha ponencia se
manifiesta lo siguiente120: “se estima indispensable fomentar por todos los medios
posibles el conocimiento turístico de España por parte de los propios españoles, con
todas las beneficiosas consecuencias que pueden preverse, tanto en el aspecto humano y
cultural como en los que atañen a una mejor distribución de la renta nacional,
corrección de los resultados negativos que produce una excesiva concentración turística
en determinadas regiones o zonas, atenuación de los problemas creados por la
estacionalidad, y mejora de la rentabilidad de las industrias turísticas a lo largo de los
118 La importancia de la actividad privada en el turismo social se manifiesta desde antaño, en este sentido Fernández (1959: 123) estimó que a finales de los años cincuenta existían ya en España unas 152 asociaciones turísticas privadas, que realizaban excursiones de menos de 24 horas y agrupaban a unas 75.000 personas. 119 El I.E.T se constituyó en el Ministerio de Información y Turismo por el Decreto de 5 de septiembre de 1962 (B.O.E de 8/09/1962), mientras que la E.O.T se creó un año más tarde, por el Decreto de 7 de septiembre de 1963 (B.O.E de 1/10/1963). 120 Véase Gutiérrez del Castillo (1964: 9).
141
doce meses del año”. Una reflexión semejante será la que se hagan décadas después
múltiples instituciones y organismos en España a la hora de desarrollar la política de
turismo social.
Durante los años sesenta el Ministerio de Información y Turismo y la Obra
Sindical Educación y Descanso llevaron a cabo algunos programas similares a los
realizados años antes, que pretendían popularizar el turismo y el conocimiento
geográfico y cultural de España, así se pusieron en marcha campañas promocionales
como “Conozca usted, España”, “Conozca usted, su provincia”, “Conozca usted, el
Mar” o la “Promoción Cultural Turística del Soldado”.
La importancia creciente del turismo social como se ha mencionado
anteriormente se deduce no sólo por la intervención pública, sino también por el
volumen de agentes privados que estaban actuando. En este sentido, Escorihula (1971:
11) afirma que a comienzos de los años setenta eran más de 200 las organizaciones no
mercantiles inscritas en el Registro de Empresas y Actividades Turísticas –R.E.A.T.-121,
del Ministerio de Información y Turismo, que realizaban viajes con fines sociales,
culturales y deportivos.
5.2.3. La transición y la universalización de prestaciones sociales
A lo largo de los años setenta y ochenta existen una serie de actuaciones
fundamentalmente de tipo normativo que, como se verá más adelante, afectarán
sensiblemente al turismo social. Entre las primeras intervenciones que se llevaron a
cabo destacan los beneficios otorgados a las familias numerosas122, cuyos preceptos
121 El R.E.A.T. se crea como una base de datos para pulsar y controlar la actividad turística, su regulación se produce por la Orden de 20 de noviembre de 1964 (B.O.E 1/12/1964), no obstante la mayor parte de estas entidades ya estaban recogidas en el Registro de entidades no mercantiles que realizaban viajes con fines sociales (Orden de 9 de agosto de 1962). Además, el año de la creación del Registro se aprueba la Ley de Asociaciones (Ley 191/1964, 24 de diciembre, publicada en el B.O.E. 28/12/1964). Por otra parte, como complemento al R.E.A.T. se aprueba el Estatuto Ordenador de las Empresas y de las Actividades Turísticas Privadas, mediante el Decreto de 14 de enero de 1965 (B.O.E 20/02/1965). 122 La Ley 25/1971, de Familias Numerosas (B.O.E. 24/06/1971), se desarrolló con el Reglamento de Protección a las Familias Numerosas aprobado por el Decreto 3140/1971 (B.O.E. 28/12/1971). Por otra parte, hay que señalar que es bastante probable que la filosofía de la norma considerase el conjunto de declaraciones sociales que se estaban produciendo en los países europeos, baste señalar como ejemplo el artículo 16 de la Carta Social Europea de 1961, que apela al derecho de la familia a una protección social, jurídica y económica.
142
establecían ciertos privilegios en alojamiento y transporte. En este sentido, el artículo 46
del Reglamento que desarrollaba la Ley afirmaba que: “los miembros de familias, en la
proporción que se establezca por los respectivos Departamentos ministeriales y
Organismos, tendrán preferencia para concurrir a las residencias, albergues,
campamentos y demás servicios análogos que mantengan la Organización Sindical, la
Organización Juvenil, la Sección Femenina del Movimiento, las Corporaciones locales
y demás Entidades públicas, siempre que reúnan las condiciones exigidas para gozar de
tales beneficios”. Además de estos alojamientos, en el artículo 49, se considera una
bonificación del 20 por ciento en los balnearios, sanatorios o cualquier otro
establecimiento análogo de carácter oficial o privado. De un modo similar, el artículo
anterior estimaba que las familias de primera categoría, segunda categoría y de honor se
podían beneficiar de reducciones, del 20, 40 y 50 por ciento respectivamente, sobre
todas las tarifas y complementos especiales de ferrocarriles, transporte interurbano,
marítimo o aéreo.
Por otra parte, a mediados de los años setenta se abordan temas que afectan a los
movimientos y colectivos juveniles, tales como la aprobación de normas sobre la
organización e inspección de los campamentos, albergues, colonias y marchas
juveniles123. También se tratan cuestiones formativas y laborales sobre estos
alojamientos, llegando incluso a autorizar la constitución de Escuelas para la formación
de especialistas124.
Dentro de esta apuesta por el colectivo de menor edad se configura en 1977 el
Instituto de la Juventud y Promoción Comunitaria como un Organismo Autónomo de
carácter comercial125, adscrito al Ministerio de Cultura. Siete años más tarde dicho
Organismo derivará en el Instituto de la Juventud. Además, a finales de esta década se
vuelve a regular el reconocimiento de las asociaciones juveniles y las normativas para la
elaboración de Censos de asociaciones juveniles y entidades prestadoras de servicios a
123 Véase Decreto 2253/1974 de 20 de julio de la Presidencia del Gobierno (B.O.E. 15/08/1974). 124 Orden de 25 de noviembre de 1976 de la Secretaría General del Movimiento (B.O.E. 30/11/1976). 125 Organismos de los comprendidos en el artículo 4º, punto primero, apartado b), de la Ley 11/1977 General Presupuestaria, de 4 enero de 1997.
143
la juventud126. Finalmente, en lo que respecta a este colectivo, hay que señalar la
creación en 1983 del Consejo de la Juventud de España, siendo uno de sus objetivos el
fomento del intercambio entre las organizaciones juveniles.
Por otra parte, en 1979, se crea el Instituto Social de Tiempo Libre127, como un
organismo autónomo con personalidad jurídica propia. Dependiente del Ministerio de
Trabajo, su función será la gestión de los Centros y actividades destinados a los
trabajadores procedentes de la Obra Sindical Educación y Descanso. Esta última
institución quedará suprimida, pasando a ser transferidos todos los bienes y empleados
al Instituto. Los bienes transferidos serán destinados a las finalidades turísticas,
recreativas y deportivas, para lo cual se crearon los Servicios de Promoción de
Actividades Recreativas y Deportivas y de Turismo Social.
El estatuto de los trabajadores supuso por otra parte, en 1980, un nuevo
reconocimiento hacia el colectivo obrero, y pese a que no manifiesta un apoyo expreso
hacia acciones de turismo social, se declara128 a favor del derecho a las vacaciones
anuales retribuidas que serán las pactadas por el convenio colectivo o individual, no
pudiendo ser sustituibles por compensación económica y en ningún caso con una
duración inferior a treinta días naturales.
A comienzos de los años ochenta comienza a surgir también un interés creciente
hacia el colectivo de discapacitados. Se promulga un régimen unificado para las ayudas
a minusválidos129 que contempla entre otras las actividades socioculturales que
favorezcan la convivencia recreativa, referidas éstas a “aquellas que tienen como
finalidad impulsar actividades organizadas de ocio y al aire libre, tanto de personas
disminuidas como, sobre todo, de éstas con no disminuidas”. Profundizando mucho más
en esta temática, en 1982 se aprueba una Ley sobre integración social de los
126 Respecto al reconocimiento de las asociaciones puede consultarse el Real Decreto 3481/1977 de 16 de diciembre (B.O.E. 27/01/1978), en tanto que la normativa sobre Censos aparece en la Resolución de 29 de abril de 1980 (B.O.E. 12/05/1980) de la Dirección General de la Juventud y Promoción Sociocultural. 127 Véase Real Decreto 691/79 de 20 de febrero del Ministerio de Trabajo (B.O.E. 3/4/1979). 128 Véase el artículo 38 de la Ley 8/1980, de 10 de marzo, del Estatuto de los Trabajadores (B.O.E. 10/03/1980) y sus múltiples modificaciones posteriores. 129 Aunque el Régimen unificado se aprueba con el Real Decreto 620/1981 de 5 de febrero (B.O.E. 6/04/1981), su desarrollo se produce con la Orden 5 de marzo de 1982 (B.O.E. 8/03/1982).
144
minusválidos130, que en su artículo 51 afirma que: “Sin perjuicio de lo dispuesto en
otros artículos de esta Ley, los minusválidos tendrán derecho a los servicios sociales de
orientación familiar, de información y de orientación, de atención domiciliaria, de
residencias y hogares comunitarios, de actividades culturales, deportivas, ocupación del
ocio y del tiempo libre. Además, y como complemento de las medidas específicamente
previstas en esta Ley, podrán dispensarse con cargo a las consignaciones que figuren al
efecto en el capítulo correspondiente de los Presupuestos Generales del Estado,
servicios y prestaciones económicas a los minusválidos que se encuentren en situación
de necesidad y que carezcan de los recursos indispensables para hacer frente a la
misma”. Como puede observarse, el espíritu solidario que inspira tal filosofía es muy
similar al que gobierna en el turismo social.
Prácticamente a la misma par, comenzaban a sensibilizarse la sociedad cada vez
mas sobre la igualdad de oportunidades entre sexos, lo que motivó la creación en 1983
del Instituto de la Mujer131. Dicho Instituto participará, como se verá en el capítulo
siguiente, en el desarrollo de la política de turismo social, aunque su intervención será
bastante modesta. El Instituto de Servicios Sociales por su parte también empezará a
actuar sobre el colectivo de tercera edad.
Por último, desde comienzos de la década de los ochenta, el Estado de las
Autonomías llevará aparejado las transferencias de competencias y la creación de
organismos regionales capaces de asumir las responsabilidades generales del bienestar
social y del turismo social en particular. Dichas transferencias eran fruto de las
competencias que en materias turísticas y de asistencia social132 habían sido reconocidas
por la Constitución española de 1978. En este sentido, entre 1980 y 1986 se transfieren
las principales competencias en juventud y en fomento de la igualdad entre sexos, en
tanto que las competencias del INSERSO/IMSERSO, que comenzaron a asumirse desde
1984, se transfieren intensamente a partir de mediados de la década de los noventa133.
130 Véase la Ley 13/1982, de 7 de abril (B.O.E. 30/04/1982). 131 Se crea con la aprobación de la Ley 16/1983, de 24 de octubre (B.O.E. 26/10/1983). 132 En el artículo 148, punto primero de la Constitución española (B.O.E. 29/12/1978), se afirma que “Las CC.AA. podrán asumir competencias en las siguiente materias: 18ª) “Promoción y ordenación del turismo en su ámbito territorial”; y 20ª) “Asistencia social”. 133 Sobre la paulatina transferencia de competencias a las CC.AA. véase SGIA (1998).
145
Además, paralelamente, desde principios de los años de los ochenta se asumen dentro
de las responsabilidades regionales las competencias del Instituto Social de Tiempo
Libre134, heredero de las Obra Sindical de Educación y Descanso, pasando a estar
controladas las Residencias de Tiempo Libre, en la mayoría de los casos, por las
Consejerías o Departamentos de Trabajo.
Así pues, teniendo en cuenta la importancia creciente que han adquirido las
actuaciones regionales, obviar su conocimiento sería un grave desacierto, por lo que en
el epígrafe siguiente se realiza un diagnóstico de la situación pasada y actual de la
política de turismo social desarrollada por las distintas CC.AA. Este diagnóstico sirve
para complementar los antecedentes del turismo social en España e introduce la presente
investigación en la política contemporánea desarrollada por la Administración Central
del Estado.
5.3. Las principales iniciativas de turismo social de las CC.AA.
Analizar la importancia que el turismo social está adquiriendo en las distintas
CC.AA. resulta bastante complejo debido a la dispersión de la información, ya que en
las 17 regiones españolas intervienen múltiples instituciones, ejercitando de diferente
forma la política de turismo social.
Así pues, en esta parte se recoge la información más relevante de la política
regional del turismo social español y, debido a la dificultad que tal análisis conlleva, el
diagnóstico se ha realizado con información procedente de distintas fuentes y bastante
heterogénea. En primer lugar, hay que resaltar que apenas existe bibliografía que recoja
apuntes sobre el turismo social desarrollado por las CC.AA., el documento publicado de
mayor interés fue el elaborado por Consultur S.A., en 1993, para la Secretaría General
de Turismo135. Después de este trabajo tan sólo existieron a mediados de la década de
los noventa ciertos informes no publicados elaborados por la Administración Central
que trataban el fenómeno a escala regional. De otro lado, otra fuente de información
134 Véase como ejemplo el traspaso de funciones y servicios del Estado en materia de tiempo libre que se realiza a la Comunidad Valenciana con el Real Decreto de 29 de diciembre de 1982 (B.O.E. 11/3/1983). 135 Véase Consultur (1993). También resulta interesante, aunque específicamente dirigido hacia el segmento de la tercera edad, la guía de viajes elaborada por Ara (1993).
146
considerada transcendental para la elaboración de este capítulo, ha sido la base de datos
documental “Sabini-Legistur” del Centro de Documentación Turística de España –
CDTE- del Instituto de Estudios Turísticos, que ha permitido conocer las iniciativas
regionales de turismo social que estaban reguladas. Por último, con el objeto de
contrastar la información y poder conocer la actual política de turismo social, se ha
solicitado información a todas las CC.AA. sobre los antecedentes y las actuales formas
de intervención de la política regional de turismo social.
La demanda de información se realizó a las instituciones que asumían la
responsabilidad del bienestar social de los ciudadanos -generalmente son las
Consejerías, Institutos o Departamentos-, que son las que en España normalmente
desarrollan las actividades de turismo social. Por este motivo, y también dado que gran
parte de los organismos con competencias en juventud e igualdad de sexos colaboraban
con los Institutos Nacionales de Juventud y Mujer en la política de turismo social, se
estimó oportuno restringir la solicitud de información exclusivamente a las instituciones
regionales que asumían las competencias de asuntos sociales o bienestar social.
Al margen de la información regional que se presenta a continuación, hay que
señalar que también son numerosos los Ayuntamientos y Diputaciones Provinciales que
intervienen activa y regularmente en el turismo social. Sin embargo, en la presente tesis
tan sólo se han citado los casos más relevantes, ya que el elevado nivel de
desagregación territorial de la información supondría, en caso de que se quisiera
analizar exhaustivamente, asumir un importante coste, cuyos resultados finales no
compensarían el esfuerzo realizado si se considera la demanda turística total del Estado.
El cuadro 5.1 resume las intervenciones públicas de las CC.AA. en el turismo
social. Se ilustra a continuación con el fin facilitar la comprensión y el seguimiento
tanto sobre los agentes operadores como sobre las actuaciones que desarrollan –
esencialmente programas de ayudas a la persona y/o colectivos.
147
CUADRO 5.1. PRINCIPALES INTERVENCIONES PÚBLICAS DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS EN TURISMO SOCIAL
COMUNIDADES AUTÓNOMAS
AGENTES OPERADORES
ACTUACIO NES DE TURISMO SOCIAL
COLECTIVOS BENEFICIARIOS
Andalucía
� Instituto Andaluz de Servicios Sociales
� Instituto de la Juventud
� Pr. “Vacaciones a Estepona”
� Pr. “Albergues Juveniles”
� Pr. “Vacaciones en Residencias de Tiempo Libre”
� Tercera edad � Jóvenes
Asturias � Consejo de
Comunidades Asturianas
� Pr. “Reencuentros” � Pr. “Añoranza”
� Emigrantes de origen asturiano
Baleares � Instituto Balear de
Promoción del Turismo
� Pr. “Pla Oci 60” � Tercera edad
Canarias ---------- ---------- ----------
Cantabria � Consejería de
Sanidad, Consumo y Bienestar Social
� Residencia de Tiempo Libre
� Familias � Tercera edad
Castilla-La Mancha
� Consejería de Bienestar social
� Pr. “Turístico social” � Tercera edad
Castilla-León � Consejería de
Sanidad y Asuntos Sociales
� Acciones del “Club de los 60” - Pr. “Primavera” - Pr. “Otoño” - Pr. “Intercambio”
� Pr. “Vacaciones para disminuidos sensoriales”
� Tercera edad � Discapacitados
Cataluña � Departamento de
Trabajo
� Pr. “Promoción del turismo social”
� Residencias de Tiempo Libre
� Trabajadores � Familias � Tercera edad
C. Madrid ---------- ---------- ----------
C. Valenciana
� Consejería de Trabajo y Asuntos Sociales
� Instituto Valenciano de Asuntos Sociales
� Residencias de Tiempo Libre
� Ayudas a minusválidos
� Familias � Jóvenes � Discapacitados
Extremadura ---------- ---------- ----------
Galicia � Dirección Xeral de
Servicios Sociais
� Pr. de “Turismo social” - “Turismo Termal” - “Turismo de
intercambio” - “Turismo de playa”
� Ayudas a organizaciones Sociales de minusválidos”
� Tercera edad � Discapacitados
La Rioja ---------- ---------- ----------
Navarra � Instituto Navarro de
Bienestar Social � Pr. “Balnearios para la
tercera edad” � Tercera edad
País Vasco
� Diputación Foral de Guipúzcoa
� Diputación Foral de Vizcaya
� Pr. “Tarketo” � Pr. “Termalismo social” � Pr. “Viajes Culturales” � Pr. “Adineko”
� Tercera edad
Región de Murcia � Instituto de Asuntos
Sociales de la R. de Murcia
� Residencia de Tiempo Libre
� Familias � Trabajadores
148
5.3.1. Andalucía
La Junta de Andalucía viene desarrollando desde 1991, a través del Instituto
Andaluz de Servicios Sociales –IASS-, acciones de turismo social que empiezan a
tomar cierta entidad a partir 1993 con la puesta en marcha de los programas de
“Vacaciones para Personas Mayores”. En 1998, entre los programas de turismo social
más relevantes, que beneficiaban a las personas mayores residentes en Andalucía con
menores recursos económicos, destacaban:
��“Vacaciones a Estepona”, con 5.086 beneficiarios, que consistía en estancias de una
semana en la Residencia Nuestra Señora de la Esperanza del IASS.
��“Albergues Juveniles”, se trata de vacaciones de cinco días que se producen en
gracias a un convenio de colaboración entre el IASS y la Empresa Andaluza de
Gestión de Instalaciones y Turismo Juvenil, S.A. –INTURJOVEN- por el que
participaron 2.340 personas.
��“Vacaciones en Residencias de Tiempo Libre”, es el programa con mayor
experiencia y, habiendo beneficiado en 1998 a 550 personas, se realiza en
colaboración con la Consejería de Trabajo e Industria.
Todos estos programas incluyen distintos elementos que configuran el producto
turístico (alojamiento, manutención, servicios médicos, actividades culturales, seguro,
etc.) y se ofrecen de manera gratuita para los beneficiarios, si bien el único coste no
incluido es el transporte.
Junto a los anteriores, hay que remarcar por su singularidad otro programa
puesto en marcha por la Delegación de la Consejería de Asuntos Sociales de Huelva,
que desde 1996 es beneficiaria de fondos comunitarios INTERREC-FEDER para
desarrollar acciones de turismo social para las personas mayores. El objetivo del
programa es fortalecer el intercambio sociocultural y la convivencia entre Andalucía y
el Algarve (Portugal).
Actualmente, otro colectivo beneficiario de las políticas de turismo social en
Andalucía es el juvenil que, pese a haber carecido de programación regular a lo largo
del tiempo, se podrá beneficiar a partir de 1999 del programa “Europa a tu alcance”, que
149
pretende facilitar el acceso al ocio turístico en Europa a unos 1.200 jóvenes residentes
en Andalucía con edades comprendidas entre los 18 y 25 años y unos ingresos
familiares inferiores a 2,5 veces el salario mínimo interprofesional. Las ayudas previstas
subvencionarán hasta 40.000 pesetas del viaje más unas 2.700 para gastos personales
ocasionados por la estancia136.
Por último, hay que señalar que la Consejería de Trabajo gestiona seis
Residencia de Tiempo Libre (Aguadulce -Almería-, Cádiz, La Linea -Cádiz-, Marbella -
Málaga-, Pradollano -Granada- y Punta Umbría) manteniendo convenios sobre reservas
de plazas con las principales centrales sindicales, aunque no existen discriminaciones
positivas en precios a favor de las personas con menores recursos. No obstante, según
han señalado fuentes de la Consejería, se espera que en breve estén reguladas por un
Decreto que puede incorporar modificaciones sobre el funcionamiento actual.
5.3.2. Aragón
Actualmente esta Comunidad Autónoma no desarrolla acciones relevantes en
turismo social, limitándose a colaborar, según ha confirmado el Instituto Aragonés de
Servicios Sociales, con los programas programados por el IMSERSO. Sin embargo, se
tiene constancia de la existencia hasta mediados de la década de los noventa de un
programa de termalismo para el colectivo de la tercera edad, desarrollado por la
Dirección General de Bienestar Social. La Diputación General de Aragón ofrecía
facilidades para aquellas personas cuyos ingresos fuesen inferiores al salario mínimo
interprofesional.
Por otro lado, también existían subvenciones para campamentos, colonias de
verano, campos de trabajo e intercambios juveniles. No obstante, dado que en la
mayoría de los casos no se realizaban discriminaciones positivas a favor de los jóvenes
con menores rentas, estas acciones pueden estar incluidas más bien en la tipología de
turismo juvenil. El colectivo obrero por su parte se puede hospedar en la Residencia de
Tiempo Libre de Orihuela del Tremedal (Teruel).
136 Noticia de prensa aparecida el 21 de mayo de 1999 en el periódico malagueño “Sur”, véase www:\diariosur.es
150
Además del Gobierno Autónomo existen determinadas Administraciones que
han adquirido relevancia cierta relevancia en programas de turismo social, tales como la
Diputación Provincial de Zaragoza y los Ayuntamientos de Huesca, Ejea de los
Caballeros (Zaragoza) y Tarazona (Zaragoza).
5.3.3. Asturias
La política de turismo social en Asturias ha sido bastante inestable y la
información que se ha obtenido sobre sus antecedentes es bastante precaria como para
poder emitir un diagnóstico acertado. Según las consultas realizadas, a comienzos de los
años noventa, existía una convocatoria anual de ayudas en forma de subvención para el
turismo social dirigido hacia el colectivo de la tercera edad, si bien no se tiene
constancia de las normas reguladoras. De otro lado, también se conoce desde mediados
de los años ochenta la existencia de subvenciones otorgadas por el Departamento de
Juventud para desarrollar actividades turísticas en colonias y programas de intercambio.
No obstante, al igual que sucediese con la Comunidad Autónoma precedente, esta
intervención debe incluirse principalmente en el denominado turismo juvenil.
Actualmente, el único órgano regional que desarrolla actividades que podrían
vincularse al turismo social, aunque por su tipología se trata más bien de turismo
migratorio, es el Consejo de Comunidades Asturianas, que realiza desde 1984 el
“Programa Reencuentros” que posibilita aproximadamente a unos 50 hijos de asturianos
emigrantes el hacer turismo en la región de sus antepasados. La Administración financia
el alojamiento, a través de la Red de Albergues y los Colegios Mayores, y los
beneficiarios corren con los gastos del transporte. Otro programa bastante similar al
anterior, en número de beneficiarios y características, es el denominado “Programa
Añoranza”, consiste en estancias de un mes de los asturianos emigrantes con sus
familias asturianas. La organización depende en este caso de ciertos Ayuntamientos del
Principado de Asturias que colaboran con el Consejo de Comunidades Asturianas. La
financiación pública en este caso contribuye a sufragar los gastos del viaje.
Por otra parte, esta Comunidad Autónoma también controla la Residencia de
Tiempo Libre de Perlora (Oviedo), que facilita alojamiento a precios inferiores a los de
151
mercado. Finalmente, hay que señalar que, entre los Ayuntamientos con mayor
iniciativa destacan Oviedo, Gijón y Avilés.
5.3.4. Baleares
Los primeros antecedentes de la política de turismo social en esta Comunidad
Autónoma se remontan a finales de la década de los ochenta cuando se comenzaron a
subvencionar excursiones de corto recorrido organizadas por clubes de la tercera edad.
Igualmente, también existían ayudas para promocionar los intercambios juveniles, las
colonias de verano y los campamentos. Sin embargo, a juzgar por las características
esenciales de estas acciones, se trataba más bien de políticas turísticas de demanda
orientadas hacia los colectivos de tercera edad y juvenil.
Actualmente, según información facilitada por el Institut Balear d´Afers Socials,
no existe ningún programa específico de turismo social, si bien existe desde la
temporada 1997/98 un programa denominado “PLA OCI 60” que, parcialmente
financiado por el Institut Balear de Promoció del Turisme, pretende potenciar la
demanda turística de interior, teniendo como colectivo beneficiario la tercera edad
residente en las Islas Baleares y apoyando directamente las acciones expresadas en el
Plan de Desestacionalización de las Islas. El programa, que se desarrolla entre los meses
de octubre a abril con una duración media de siete días, ha posibilitado que durante la
temporada 1998/99 viajen unas 10.000 personas, siendo cofinanciado entre la
Administración (152,970 millones de pesetas) y los beneficiarios (12.900 pesetas por
persona). El producto turístico ofertado incluye el transporte, alojamiento en régimen de
pensión completa, póliza de seguro colectivo, asistencia sanitaria y servicios de
animación.
Por otra parte, hay que señalar que esta Comunidad Autónoma controla las
Residencias de Tiempo Libre de Cala Ratjada y de Can Picafort, ambas en Mallorca,
que ofrecen sus plazas a la clase trabajadora.
152
5.3.5. Canarias
La Comunidad Autónoma Canaria reguló a comienzos de la presente década
instrumentos para fomentar el ocio turístico, en concreto se trataba de subvenciones
para la promoción del turismo social137 que pretendían contribuir a la financiación de
dos modalidades de viajes interinsulares, en grupo y programados. Reservados
exclusivamente para los residentes del archipiélago canario, el importe subvencionado
de los paquetes turísticos oscilaba entre el 25 y 35 por ciento, y actuaba como
organizador técnico de la campaña el Operador Turístico Canario –O.T.C, S.A.
Para la modalidad de viajes programados, las solicitudes se presentaban en una
agencia de viajes emisora, que las cursaba al O.T.C. una vez cerrada la relación de
plazas demandadas. En esta modalidad los beneficiarios eran personas individuales, en
tanto que para la modalidad en grupo los colectivos subvencionados podían ser: a) los
centros escolares, residencias o colectivos universitarios; b) las residencias de ancianos
o clubes de la tercera edad; c) las asociaciones o grupos juveniles; d) las asociaciones de
vecinos; e) cualquier otra asociación sociocultural. A pesar del esfuerzo que supuso la
puesta a marcha de este programa, no se tiene constancia de la existencia de otras
convocatorias.
Los contactos mantenidos recientemente con la Consejería de Empleo y Asuntos
Sociales, a través de su Dirección General de Servicios Sociales, han ratificado la
inexistencia actual de acciones turísticas hacia las personas con menores recursos
económicos. No obstante, existe la posibilidad de obtener alojamiento a precios
inferiores a los de mercado en la Residencia de Tiempo Libre de Santa Brigida (Las
Palmas).
5.3.6. Cantabria
La política de turismo social en Cantabria ha sido prácticamente inexistente, si
bien hay que destacar dos hechos que relativizan la anterior afirmación: por un lado,
puntualmente hasta 1992 existían ayudas que concedía el Departamento de Juventud a
137 Véase la Orden 8 de mayo de 1991 de la Consejería de Turismo y Transportes, por la que se convocan subvenciones para la promoción del turismo social (B.O. de Canarias, núm.71, del 27/5/1991).
153
las asociaciones juveniles que organizaban actividades de ocio en campamentos de
verano y colonias de vacaciones; y de otro lado, la Diputación Regional de Cantabria ha
estado financiando a los perceptores de pensiones asistenciales -hasta el 90 por ciento
del coste de la plaza- que quisieran acceder al “Programa vacaciones para mayores” del
INSERSO/IMSERSO.
A estos antecedentes, hay que añadir que, en 1993, la Consejería de Sanidad,
Consumo y Bienestar Social reguló la utilización de los servicios en la Residencia de
Tiempo Libre138 de Santander, estableciendo unos precios públicos que contemplaban
reducciones para los niños menores de 12 años que compartan la habitación con sus
padres y para las personas mayores de sesenta. Sin embargo, en dicha normativa no se
realizan discriminaciones positivas que consideren la capacidad presupuestaria de los
potenciales beneficiarios, es decir la regulación que se hace intenta potenciar el turismo
familiar y de tercera edad, mientras que el turismo social estaría afectado tan sólo
indirectamente.
Por otra parte, los contactos mantenidos con la Dirección General de Bienestar
Social, de esta Comunidad Autónoma, no han sido determinantes para confirmar la
existencia o inexistencia de actuaciones regionales que faciliten el ocio turístico a las
personas con menor poder adquisitivo.
5.3.7. Castilla-La Mancha
Esta Comunidad Autónoma se encuentra entre las primeras que normalizaron un
programa de turismo social que, por el volumen y el valor de la demanda turística que
genera, se encuentra situado entre los más importantes de España. En este sentido, desde
1989 se vienen aprobando Resoluciones y Ordenes de convocatorias del “Programa de
Turismo Social”, que beneficia a los ciudadanos de Castilla-La Mancha mayores de 64
años o pensionistas139. Los viajes con una duración de seis y siete días se ofertan a
138 Véase la Orden 19 de febrero de 1993 de la Consejería de Sanidad, Consumo y Bienestar Social, por la que se establecen los precios públicos para la utilización de los servicios de la Residencia de Tiempo Libre “Francisco Marcano”, de Santander (B.O. de Cantabria, núm. 40, del 25/2/1993). 139 Véase como ejemplo la Orden de 5 de diciembre de 1997, de la Consejería de Bienestar Social, por la que se regula el “Programa Turístico Social” para el año 1998 (D.O. de Castilla-La Mancha, núm. 55, del 12/12/1997).
154
asociaciones y centros de mayores e instituciones, que son los que van a gestionar la
admisión de plazas, existiendo para la convocatoria de 1998 dos modalidades de
destinos turísticos con un presupuesto aproximado de 915 millones de pesetas: playas
peninsulares (815 millones) y Mallorca (100 millones)140.
La primera modalidad de destino se desarrolla entre los meses de marzo a
octubre y, con una duración de siete días, ha posibilitado que en 1998 accediesen al ocio
turístico unas 61.742 personas. Los beneficiarios debían contratar transporte y abonar
una inscripción de 3.000 pesetas por persona y contratar el transporte, en tanto que la
Administración se hacía responsable del coste de la estancia en régimen de pensión
completa y de las actividades concertadas por el programa.
La oferta del programa para Mallorca ha tenido una duración de seis días y ha
permitido la participación de 3.466 personas. Los productos turísticos incluidos en el
programa eran: el transporte, la estancia en régimen de pensión completa y las
actividades concertadas. El programa era cofinanciado principalmente por la
Administración, siendo la aportación de los participantes de 15.000 pesetas.
Aunque este programa puede ser calificado mas bien de turismo para la tercera
edad, por no considerar inicialmente las rentas de los solicitantes como criterio
discriminador. No obstante, la selección de los participantes depende de las
organizaciones subvencionadas, que son las que establecen generalmente las
discriminaciones positivas a favor de los más desfavorecidos. Además, el programa
señala en su convocatoria que en la selección de los grupos se tendrán en cuenta
preferentemente a las personas pertenecientes a municipios o núcleos de población de
zonas deprimidas.
Junto al anterior programa, también se tiene constancia de la existencia, al
menos hasta mediados de los noventa, de otro programa destinado a las mujeres con
cargas familiares no compartidas, similar al desarrollado por el Instituto Nacional de la
Mujer, y del que se habrían beneficiado gratuita y anualmente en torno a unas 400
mujeres.
140 Información extraída de la Memoria 1998 del Programa de Turismo Social, pág. 361.
155
Por último, junto a la política de turismo social desarrollada por el Gobierno
regional, hay que destacar la realizada por los Ayuntamientos de Toledo y Talavera de
la Reina (Toledo), que ofrecen vacaciones de 15 días a los mayores de 60 años
empadronados en el municipio. Los precios a abonar por los participantes dependen de
sus ingresos.
5.3.8. Castilla y León
Las acciones más relevantes de apoyo a la demanda turística con menores rentas
desarrolladas por estas Comunidad han correspondido al “Club de los 60”, en el que
participa activamente la Administración regional financiando los gastos de personal y
mantenimiento. Los programas, denominados por su coincidencia estacional
“Primavera” y “Otoño”, se desarrollaron en 1998 en turnos de viajes con una estancia
media de 6 días (5 noches). Sin embargo, la oferta de la programación podría definirse
más bien como turismo de tercera edad, ya que genéricamente puede decirse que el
requisito más restrictivo para ser beneficiario es la edad (ser mayor de sesenta años) y
no se consideran los recursos económicos entre los criterios de selección. El número de
beneficiarios de los programas del “Club de los 60” se sitúa aproximadamente en torno
a las 10.000 personas. Por otra parte, la Consejería de Sanidad y Asuntos Sociales
realizó en 1998 un programa de turismo social consistente en el intercambio de plazas
vacacionales entre Castilla y León y la Comunidad gallega, de este intercambio socio-
turístico se beneficiaron unos 150 castelllano-leoneses. Entre los criterios de
adjudicación de plazas se consideraba el nivel de rentas.
Además, en ciertos años, se tiene constancia de la puesta en marcha de otros
programas menos relevantes, como el “Programa vacaciones para disminuidos
sensoriales”, o las ayudas financieras para la realización de actividades de turísticas, que
beneficiaban tanto a los minusválidos como a los escolares en general141. Aunque
muchas de estas actuaciones se extralimitan de la tipología propia del turismo social, al
corresponderse más bien con otras tipologías turísticas.
141 Véase como ejemplo la Orden de 18 de diciembre de 1996, de la Consejería de Industria, Comercio y Turismo, por la que se establecen las Normas Reguladoras para la concesión de ayudas financieras para la promoción del Turismo Escolar (B.O. de Castilla y León, núm. 246, del 20/12/1996).
156
Por otra parte, esta Comunidad Autónoma controla la Residencia de Tiempo
Libre de San Rafael (Segovia), que facilita el alojamiento a precios inferiores a los de
mercado. Finalmente, hay que señalar que determinados Ayuntamientos como Palencia,
Segovia, Burgos y Soria, han subvencionado las plazas del “Programa vacaciones para
la tercera edad” del INSERSO/IMSERSO a aquellas personas mayores que tuviesen
ingresos inferiores al salario mínimo interprofesional.
5.3.9.Cataluña
Esta Comunidad Autónoma ha sido la única que explícitamente ha apoyado, al
menos desde 1991 a 1996 inclusive, la creación de infraestructura y oferta específica
para el turismo social142. El “Programa para la promoción del turismo social”,
convocado por el Departamento de Trabajo de la Generalitat de Cataluña, ha sido de las
normativas más vanguardistas que se han aprobado en España, considerando como
beneficiarios de las ayudas “las centrales sindicales, la confederación y las federaciones
de cooperativas y de sociedades anónimas laborales, las federaciones de mutualidades y
las asociaciones de trabajadores sin finalidad de lucro, en cuyos estatutos se prevea
como uno de los objetivos la promoción social de los trabajadores”. Las actuaciones de
dicho programa consistían en subvenciones, de hasta el 60 por ciento del presupuesto,
que contribuyesen a la financiación de:
��Inversiones inmobiliarias destinadas a la promoción del turismo social en
Cataluña: obra nueva; rehabilitación, adecuación, reparación o mejora de
instalaciones; estudios y proyectos para la ejecución de obras y licencias
municipales de obras y otras autorizaciones municipales de obras u otras
autorizaciones necesarias.
��Inversiones destinadas a la adquisición y renovación de todo tipo de material
y el equipamiento necesario para el funcionamiento de las instalaciones o
para la realización por parte de los solicitantes de actividades relacionadas
con el turismo social.
142 Véase la Resolución de 22 de marzo de 1996, del Departamento de Trabajo, por la que se regula el Programa para la promoción del turismo social en Cataluña (D.O. de Cataluña, núm. 2196, del 19/4/1996).
157
Siendo de las Comunidades más vanguardistas, desde 1980, se tiene constancia
de acciones desarrolladas por el Departamento de Trabajo para apoyar a la demanda de
turismo social, especialmente dirigidas al colectivo de familias y tercera edad, llegando
a ofertar a mediados de la década de los noventa unas 15.000 plazas en Residencias de
Tiempo Libre. El coste para los participantes en el programa de Residencias variaba
entre la gratuidad y las 3.500 personas/día, al igual que la estancia que oscilaba entre 9
y 15 días durante los meses de marzo a noviembre. Actualmente, bajo competencias de
la Cataluña existen tres Residencias en Les (Lérida), Llança (Gerona) y Tarragona.
Por otra parte, los contactos mantenidos con el Institut Català d´Assitència i
Serveis Socials -ICASS- no han sido determinantes para confirmar la existencia o
inexistencia de actuaciones regionales contemporáneas que faciliten el ocio turístico a
las personas con menor poder adquisitivo.
Por último, hay que señalar que ciertos Ayuntamientos como los de Barcelona,
Mataró (Barcelona), Santa Coloma de Gramanet (Barcelona) y Lerida, han organizado
viajes de turismo social. Además, en el caso del Ayuntamiento de Barcelona ha venido
suscribiendo, desde hace años, convenios con la Federación Española de Municipios y
Provincias para subvencionar los viajes del “Programa de vacaciones para la tercera
edad”, del INSERSO/IMSERSO, a los mayores de 65 años residentes en Barcelona que
tuviesen ingresos inferiores al salario mínimo interprofesional.
5.3.10. Comunidad de Madrid
Las acciones más relevantes de esta Comunidad se han centrado en la tercera
edad y han consistido esencialmente en el “Programa de acogida” que desarrolló, al
menos hasta mediados de los años noventa, la Consejería de Integración Social. Además
se han subvencionado plazas para aquellas personas que se encontrasen en situación
económica precaria y quisieran acceder al “Programa vacaciones para la tercera edad”
del INSERSO/IMSERSO. Actualmente, según información facilitada por la Dirección
General de Servicios Sociales, la Consejería de Sanidad y Servicios Sociales, la política
de turismo social se limita simplemente a la colaboración con la programación del
IMSERSO. Paralelamente, a esta cooperación, la Comunidad de Madrid también
gestiona una Residencia de Tiempo Libre en Puerto de Navacerrada.
158
Por último, hay que señalar que Madrid se encuentra entre las regiones españolas
más han intervenido en el turismo social a través de sus municipios, en este sentido han
destacado los Ayuntamientos de Alarcón, Alcobendas, Aranjuez, Argandas del Rey,
Colmenar Viejo, Fuenlabrada, Getafe, Leganés y Pozuelo de Parla.
5.3.11. Comunidad Valenciana
La política de turismo social en esta Comunidad ha estado estrechamente
vinculada al aprovechamiento de las Residencias de Tiempo Libre de la Generalitat
Valenciana. A pesar de la escasa información disponible, se tiene constancia de que
hacia mediados de la década de los noventa se destinaban en las dos Residencias
regionales (San Juan -Alicante- y El Grao –Castellón-), aproximadamente, unas 3.200
plazas a los colectivos de población más desfavorecidos.
En 1997 se produce una regularización de los precios públicos de las
Residencias, dicha normativa143 abre una vía de trabajo sumamente interesante para el
turismo social, ya que afirma explícitamente que “la Consellería de Trabajo y Asuntos
Sociales podrá establecer, en el ámbito de sus competencias, programas de carácter
social dirigidos a la reserva, total o parcial, durante determinados períodos, de las plazas
disponibles en las Residencias a favor colectivos específicos tales como la tercera edad,
los discapacitados y las minorías”.
Por otra parte, también se tiene constancia de que en 1988 y durante buena parte
de la década de los noventa, el Instituto Valenciano de Servicios Sociales otorgó
subvenciones para que los minusválidos pudiesen acceder a campamentos turísticos,
siendo aproximadamente 1.000 las personas beneficiarias anualmente, si bien se
desconoce si se realizaban discriminaciones positivas que consideraran entre los
criterios de selección la capacidad económica de los participantes.
Por último, los contactos mantenidos con la Dirección General de Servicios
Sociales de esta Comunidad no han sido determinantes para confirmar actualmente la
143 Véase el Decreto 22/1997 de 11 de febrero, del Gobierno Valenciano, por el que se regulan los precios públicos de los servicios ofrecidos por las Residencias de Tiempo Libre de la Generalitat Valenciana (D.O. de la Generalitat Valenciana, núm. 2.934, del 20/2/1997).
159
existencia o inexistencia de actuaciones regionales que faciliten el ocio turístico a las
personas con escaso poder adquisitivo.
5.3.12. Extremadura
Hasta mediados de la década de los noventa la Consejería de Bienestar Social de
esta Comunidad Autónoma había sido la encargada de poner en marcha las actuaciones
más relevantes de la política de turismo social extremeña. Bajo esta Dirección General
se desarrollaron programas como el de “Vacaciones para ancianos”, “Vacaciones para
minusválidos” y “Vacaciones para menores”. Sin embargo, el peso específico de estas
actuaciones ha sido bastante discreto, ya que cada uno de los programas ha ofertado en
torno a las 100 plazas anuales. Actualmente, según información recibida desde la
Dirección General de Servicios Sociales Especializados, de la Consejería de Bienestar
Social, no se desarrolla ninguna acción relevante de turismo social. No obstante, el
Gobierno regional controla la Residencia de Tiempo Libre de Baños de Monte Mayor
(Cáceres) que ofrece precios inferiores a los del mercado turístico.
En lo que concierne a la política municipal de turismo social extremeña han
destacado los municipios de Don Benito (Badajoz) y Almendralejo (Badajoz) que han
organizado múltiples vacaciones a distintos destinos turísticos.
5.3.13. Galicia
Esta Comunidad Autónoma se encuentra entre las más vanguardistas de España
en el ejercicio de políticas regionales de turismo social. Desde 1987 se tiene constancia
de la aprobación de normativas144 que apoyaban a las familias y a las instituciones
gallegas que organizasen viajes turísticos para las personas o colectivos
socioeconómicos más desfavorecidos. En concreto se trataba de subvenciones que
144 Véase la Orden 20 de mayo de 1987, de la Consellería de Trabajo, Industria y Comercio, por la que se subvenciona para el acceso turístico a las capas sociales más desfavorecidas (D.O. de Galicia, núm. 114, de 17/6/1987).
160
podían cubrir como máximo el 70 por ciento del coste, en caso de efectuarse en
territorio gallego, o el 50 por ciento, si se trataba de viajes fuera de la región.
Actualmente, y desde 1988, la Dirección Xeral de Servicios Sociais de la
Consejellería de Sanidade e Servicios Sociais está desarrollando el “Programa de
turismo social” dirigido fundamentalmente a la tercera edad, que contempla
determinadas plazas gratuitas –30 plazas en 1998- para las personas que se encuentre en
precariedad económica, y donde tienen prioridad las personas que no hayan asistido al
Programa, los que tengan menores ingresos económicos y los que tengan mayor
necesidad de tratamiento termal. La oferta total del programa en 1998 ha sido de 3.230
plazas que quedaban repartidas en los cuatro subprogramas siguientes:
��“Turismo termal”, se realiza en siete balnearios gallegos que ofertaban un total de
1680 plazas.
��“Turismo de intercambio”, ha sido efectuado en cooperación con Portugal y las
CC.AA. asturiana y castellano-leonesa, existiendo un total de 400 plazas.
��“Turismo cultural”, consiste en circuitos vacacionales aprovechando los eventos
culturales de los distintos destinos turísticos. En 1998 se ofertaron 800 plazas para
visitar Lisboa -coincidiendo con la Expo 98- y Madrid. En 1999 se va realizar este
subprograma en el Camino Francés y en la Ruta da Prata del Xacobeo 99.
��“Turismo de playa”, existía la posibilidad de visitar las Rías Baixas, siendo 350 las
plazas concertadas con la Residencia de Tiempo Libre de Panxón (Pontevedra).
De otro lado, hasta 1997 se tiene constancia145 de la existencia un programa de
“Turismo de emigrantes” y de otro denominado “Vacaciones de salud”, destinado este
último a las personas con limitaciones físicas o psíquicas que no podían acceder a los
anteriores programas. El número de plazas ofertadas había sido respectivamente de 300
y 175 plazas.
Finalmente, hay que señalar que durante 1997 han existido convenios de
colaboración con diversas organizaciones sociales para potenciar los programas de ocio
turístico dirigidos a las personas con minusvalía, siendo 374 los beneficiarios totales de
145 Véase la Memoria de la DXSS (1998: 134).
161
las acciones realizadas. Además, de este colectivo, los trabajadores y sus familias se
pueden beneficiar de los precios de las dos Residencias de Tiempo Libre que dependen
de la Xunta (Carballino –Orense- y Panxon –Pontevedra-).
5.3.14. La Rioja
Según ha confirmado la Dirección General de Bienestar Social de la Consejería
de Salud, Consumo y Bienestar Social de esta Comunidad Autónoma, no se tiene
constancia de la existencia de políticas regionales de turismo social, si bien colaboran
con el IMSERSO en el programa vacaciones para la tercera edad.
5.3.15. Navarra
A pesar de que se tiene constancia de la existencia, al menos hasta mediados de
los años noventa, de un programa específico de turismo social desarrollado por el
Instituto Navarro de Bienestar Social para la tercera edad, actualmente el único
programa vigente es el “Programa de Balnearios para la Tercera Edad”, que está
financiado por el anterior Instituto y es promovido por el Departamento de Bienestar
Social de la Consejería de Bienestar Social, Deporte y Juventud146.
La convocatoria de plazas del programa para 1998 ha sido de 1.660 plazas, de
las que 80 se reservaban para aquellos casos excepcionales en los que los ingresos del
solicitante no le permitan acceder a este tipo de servicios. Los criterios de adjudicación
de plazas son el grado de necesidad de recibir tratamientos termales (máximo 60
puntos) y la situación económica de los solicitantes (máximo 40 puntos). Los turnos con
una duración entre 10 y 12 días incluyen los servicios de alojamiento en régimen de
pensión completa, tratamientos termales, transporte y póliza colectiva de seguros. El
146 Regulaciones sobre un programa similar denominado “Termalismo para Personas Mayores” existen al menos desde 1994, año en que fue convocado el programa por la entonces Consejería de Bienestar Social, Deporte y Vivienda (véase la Orden Foral 202/1994, de 9 de marzo, publicada en el B.O. de Navarra, núm. 31, del 14/3/1994), si bien para conocer el actual programa consúltese la Orden Foral 393/1997, de 11 de diciembre, del Consejero de Bienestar Social, Deporte y Juventud (B.O. de Navarra, núm. 3, del 7/1/1998).
162
programa es cofinanciado entre los beneficiarios y el Instituto Navarro de Bienestar
Social, aportando este último aproximadamente el 40 por ciento del importe de cada
plaza más los gastos de transporte y la póliza de seguro.
5.3.16. País Vasco
Según información facilitada por la Dirección General de Asuntos Sociales del
País Vasco no ha existido una política regional de turismo social marcada desde la
Administración regional de esta Comunidad Autónoma, sino que han sido
fundamentalmente las Diputaciones Forales de Vizcaya y Guipúzcoa las que han
elaborado sus propias acciones, en tanto que la de Álava se ha limitado a seguir
colaborando con la programación del INSERSO/IMSERSO.
Actualmente, según el Departamento de Servicios Sociales de la Diputación
Foral de Guipúzcoa, se desarrolla en esta provincia los “Programas Preventivos”, que
contemplan intervenciones sociales a favor de la tercera edad, y en lo que concierne al
turismo social se distinguen en 1998 tres tipos de programas:
��El “Programa Tarteko”, consistente en estancias vacacionales de media y
larga duración en la costa mediterránea. Se incluye en el producto turístico
los servicios de transporte, alojamiento –pensión completa-, póliza de
seguros, servicios médicos y actividades de animación y culturales. El
número de beneficiarios fue de 1.251, siendo los viajes cofinanciados entre
la Diputación (43,060 millones de pesetas) y los participantes (54,139
millones de pesetas).
��El “Programa de Termalismo Social”, que ofrece estancias de 11 días en
establecimientos termales y cuya orientación fundamentalmente es mejorar
la salud de las personas mayores. El número de beneficiarios fue de 829,
habiéndose también cofinanciado entre la Administración (13,174 millones
de pesetas) y los usuarios (39,345 millones de pesetas).
��Los “Viajes Culturales”, se trata de circuitos socio-culturales que
generalmente aprovechan eventos para potenciar las relaciones sociales. En
1998 fueron 1.050 personas las que viajaron a la Exposición Universal de
163
Lisboa, siendo cofinanciado entre la Diputación (1,800 millones de pesetas)
y los participantes (58,260 millones de pesetas).
Los criterios de selección que utiliza la Diputación Foral de Guipúzcoa están
basados para todos los programas, a excepción de los “Viajes culturales” que considera
exclusivamente los ingresos económicos, en un baremo social que tiene en cuenta como
variables: edad, ingresos económicos, condiciones de la vivienda, de salud y socio-
familiares.
Por su parte, la Diputación Foral de Vizcaya, a través del Departamento de
Acción Social, está desarrollando el “Programa Adineko”, cuyos antecedentes se
remontan147 a 1996 con los viajes en ferry a Inglaterra que propuso dicho Departamento.
El programa está restringido exclusivamente a las personas de la tercera edad que
residan en el territorio histórico de Vizcaya. En 1998 la oferta consistía en 4.800 plazas
distribuidas entre distintos destinos turísticos vacacionales (Londres, Benidorm,
Baleares, Andalucía, La Manga, Canarias y Roma) y 200 plazas reservadas para el
termalismo social. Dentro del producto turístico ofertado se incluía el transporte,
alojamiento –pensión completa-, servicios de guía y seguro de viaje. Además, dentro de
esta provincia, en Plencia, también se encuentra la única Residencia de Tiempo libre
regional, que facilita alojamiento a precios inferiores a los del mercado turístico.
El programa contempla en la convocatoria anual148 ayudas económicas
consistente en subvenciones máximas para financiar el programa de los beneficiarios
con menos recursos económicos, que se establecen porcentualmente en función de la
Base Liquidable del I.R.P.F. o, en caso de no presentar declaración de la renta, en
función del importe total de las pensiones recibidas. Este sistema flexible se encuentra
entre los más vanguardistas de España.
Por otra parte, junto a las anteriores Diputaciones Forales del País Vasco,
destacan por haber emprendido programas de turismo social los Ayuntamientos de
Durango (Vizcaya), Erandio (Vizcaya), Portugalete (Vizcaya), San Sebastián y Vitoria.
147 Véase la Orden Foral 4.511/1996, de 24 de junio, por la que se establecen las condiciones de acceso a la actividad de “Viajes en ferry a Inglaterra – Adineko 96”. 148 Véase el Decreto Foral del Departamento de Acción Social, núm. 35/98, de 17 de marzo de la Diputación Foral de Bizcaia (B.O de Bizcaia, núm. 63, del 2/4/1998), por el que se establecen las
164
5.3.17. Región Murciana
El Instituto de Servicios Sociales de la Región Murcia –ISSORM- ha sido el
principal protagonista en el ejercicio de la política de turismo social de esta Comunidad
Autónoma. Dentro de sus acciones se contemplaba a mediados de los años noventa un
programa de vacaciones en la Residencia de Tiempo Libre de San Pedro del Pinatar,
dirigido a los trabajadores y sus familias.
Además, se tiene constancia de ayudas para la promoción turística de
determinados colectivos concedidas por la Consejería de Asuntos Sociales, que han sido
no periódicas para las asociaciones de la tercera edad y muy regulares desde 1985 para
las Federaciones de Disminuidos.
De otro lado, los contactos mantenidos con el Instituto de Servicios Sociales de
la Región de Murcia han sido infructuosos, al menos hasta la presente, no pudiéndose
confirmar la existencia o inexistencia de actuaciones regionales contemporáneas que
faciliten el ocio turístico a las personas con escaso poder adquisitivo.
Finalmente, señalar que, en lo que concierne a la política municipal de turismo
social, han sido relevantes las actuaciones de los Ayuntamientos de Murcia y Cartagena.
5.4. Conclusiones
Los antecedentes del turismo social en España se centran básicamente, primero,
en los jóvenes, y más tarde, en el colectivo obrero. Las primeras experiencias,
registradas a comienzos del siglo XX, ponen de manifiesto una intervención pública
caritativa, asociada a la beneficencia infantil y a la Lucha Antituberculosa, que
pretendía alejar a los niños de los entornos marginados e insalubres donde habitaban.
En tiempos de la República se incorporan las acciones de turismo social hacia
los adolescentes que, tras la finalización de la Guerra Civil, aparecen integradas dentro
de la Delegación Nacional del Frente de Juventudes (1943). A finales de los años
condiciones para la realización de las actividades del “Programa Adineko 98” y se regula la concesión de ayudas económicas a las actividades del citado programa.
165
cincuenta y comienzos de los sesenta se constituyen múltiples instituciones que
promovían el ocio turístico, tales como la Red Española de Albergues Juveniles (1957),
la Oficina de Viajes del Sindicato Español Universitario -SEU- (1957) y la Oficina de
Turismo, Intercambio y Viajes Educativos -TIVE- (1960). El interés creciente por el
turismo social se plasmará también en los Planes de Desarrollo Económico y Social.
Por otra parte, en lo que concierne al turismo social dirigido hacia el colectivo
obrero, hay que señalar que, aunque en los años veinte existieron diversos precedentes
que pretendían facilitar el ocio turístico a la clase media, no será hasta la Segunda
República, con la Ley de Contrato de Trabajo de 1931, cuando se produzca el gran salto
con el reconocimiento normativo de las vacaciones remuneradas y del derecho a siete
días ininterrumpidos por año de trabajo. El siguiente paso relevante de la política social
en España se marcará con la creación, en 1939, de la Obra Sindical de Educación y
Descanso que será, a través de su servicio de Viajes y Excursiones, la expresión más
contundente de la política de turismo social española. La Obra Sindical intervenía a
través de precios especiales, organizando viajes y excursiones y gestionando
instalaciones y equipamientos.
Además de las actividades de la Obra, diversos Ministerios comienzan a
interesarse en los años cincuenta y sesenta por el turismo social. Fruto de esta
valoración positiva serán los programas "Romería a España", "Primera Semana
Turística del Soldado", "Conozca usted España", etc. La ebullición de este interés por el
turismo social permitirá que en 1964 se recoja en la I Asamblea Nacional de Turismo
una ponencia sobre "Turismo interior y turismo social", que será el primer balance
institucional que se realice sobre esta tipología turística.
Durante los años setenta tiene lugar en España la transición política, y la
extensión del turismo social se dirige también a las familias y a los jóvenes. A comienzo
de la década de los ochenta se produce un aumento de la sensibilidad hacia la
integración de los minusválidos, la igualdad de oportunidades entre sexos y hacia la
tercera edad. El reconocimiento del Estado de las Autonomías llevará aparejado, en esta
última década, las transferencias de competencias y la creación de organismos
regionales capaces de asumir las responsabilidades del bienestar social en general y del
turismo social en particular.
166
El análisis de la política de turismo social desarrolladas por las Comunidades
Autónomas pone de manifiesto que distintos hechos:
1) En primer lugar, hay que señalar que, las ayudas a las personas y/o
colectivos han sido el principal instrumento utilizado para potenciar el
acceso al ocio turístico de las personas con menores recursos, a excepción de
Cataluña que ha empleado también los incentivos a la inversión par
favorecer el alojamiento del turismo social.
2) En segundo lugar, por colectivos beneficiarios existe una preponderancia de
las acciones dirigidas hacia la tercera edad, le siguen las que conciernen a los
jóvenes y los discapacitados. Este último colectivo ha adquirido un
considerable peso en los últimos años. Por el contrario, el colectivo obrero y
familiar parece mantenerse en estado inerte desde que fueron transferidas las
competencias de las Residencias de Tiempo Libre a las CC.AA.
3) En cuanto a las intensidades de la intervención regional en el turismo social
se observa lo siguiente:
��.Aragón, Canarias. Cantabria, Extremadura, Madrid y La Rioja son las
Comunidades Autónomas que menos han intervenido en el desarrollo del
turismo social.
��Castilla-La Mancha y Cataluña son las Comunidades Autónomas que más
intensamente han actuado, en el primer caso sobre la demanda y en el
segundo, además, sobre la oferta.
��Existen otras Comunidades Autónomas como Andalucía, Galicia,
Comunidad Valenciana, País Vasco y Baleares que han incentivado
considerablemente el acceso al ocio turístico.
��Por último, las actuaciones de Asturias, Castilla-León, Navarra y Murcia han
sido bastante modestas.
167
CAPÍTULO 6. LA POLÍTICA ACTUAL DE TURISMO SOCIAL DE
LA ADMINISTRACIÓN CENTRAL DEL ESTADO
6.1. Introducción
La Administración Central del Estado es la que desarrolla esencialmente en
España la política de turismo social a través de sus instituciones. Básicamente son
cuatro149 las instituciones y organismos nacionales que intervienen en la política de
turismo social: la Dirección General de Turismo, el Instituto de la Juventud, el Instituto
de la Mujer y el Instituto de Migraciones y Servicios Sociales -IMSERSO.
El análisis de las aportaciones que realizan estas instituciones al turismo social
constituye el objeto a tratar en el presente capítulo. En la estructura seguida se analiza
individualmente cada institución, de manera que en primer lugar se estudia el
posicionamiento marcado desde la Administración Turística Central. En un segundo
epígrafe, se diagnostica el papel que está jugando el Instituto de la Juventud a través del
“programa de turismo social” que realiza. Posteriormente, se estudia el programa de
“Estancias de tiempo libre” del Instituto de la Mujer. Y finalmente, se analizan los
cuatro programas que elabora el IMSERSO, es decir, “Vacaciones dirigidas a las
personas con minusvalía”, “Vacaciones para mayores dependientes”, “Termalismo
social” y “Vacaciones para mayores y circuitos culturales”.
El diagnóstico que se hace sobre cada uno de los programas es determinante para
conocer la estructura de los bienes y servicios que son ofrecidos por la política actual de
turismo social. Ello permite que se pueda evaluar cuantitativamente las rentas que se
generan.
149 Dada la concepción y definición que se ha considerado a lo largo de la tesis se han descartado otros organismos de menor relevancia por tener un carácter más restringido o porque se alejaban de los objetivos esenciales del turismo social, tal es el caso por ejemplo del Instituto Social de la Marina.
168
6.2. Las actuaciones más relevantes de la Dirección General de Turismo
Dependiendo actualmente de la Secretaría de Estado de Comercio, Turismo y
Pequeña y Mediana Empresa, del Ministerio de Economía y Hacienda, la Dirección
General de Turismo elabora políticas para incentivar la competitividad de la oferta
frente a otros mercados, al tiempo que pretende lograr una mejor adaptación de la oferta
frente a los cambios en la demanda que contribuyan a mejorar el bienestar general. Esta
labor está siendo llevada dentro del marco de responsabilidades reconocidas en la
Constitución española, que atribuye al Estado competencias sobre materias que sirvan
para las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica150.
El interés de la Administración Central Turística por el turismo social fue
manifestado expresamente por primera vez, a mediados de la década de los sesenta, por
García Rodríguez-Acosta (1966), siendo Subsecretario de Turismo, quien creía
conveniente adoptar políticas de escalonamiento de vacaciones para impulsar el turismo
social, además como acciones que se estaban desarrollando desde la Subsecretaría
afirmaba que “se está trabajando en la publicación de una reducida Guía de Hoteles, a la
que se incorporan con carácter voluntario todos los establecimientos hoteleros que lo
han deseado, con la única condición de ofrecer un precio especial fuera de temporada
para el turismo social. También estamos gestionando rebaja de precios en los medios de
transporte, así como un Reglamento para las Ciudades y Casas de Vacaciones
exclusivamente destinadas al Turismo Nacional, y la posibilidad de implantación de un
sistema de ahorro turístico”.
Posteriormente existe un largo período de atonía respecto al turismo social, si
bien ya en los años noventa hay que destacar la opinión de Fayos (1993: 10-12), quien
considera que para el turismo social se debería de apostar por un modelo más flexible,
abierto y rentable para los distintos agentes económicos y sociales implicados, y sugirió
que al planteamiento actual se le podían añadir otras propuestas de actuación: el Cheque
viajes, la diversificación de productos, la mejora en la calidad del servicio y el empleo,
la concentración espacial y la diversificación de productos. Por su parte, Góngora
(1995: 3-4), siendo Secretario General de Turismo, valoraba el turismo social por
distintas razones:
150 Véase el artículo 149, punto 1º, apartado 13º, de la Constitución española (B.O.E. 29/12/1978).
169
1) Por tratarse de un segmento de la demanda turística en franca expansión.
2) Por la importancia económica del gasto que realizan, si bien afirmaba que pese a
que el poder adquisitivo se sitúa por debajo de la media de la demanda turística,
el hecho de que sus estancias sean más prolongadas viene a compensar la
anterior circunstancia.
3) Por sus importantes efectos de desestacionalización de la actividad turística.
También en sentido favorable se pronunciaba el entonces Ministro socialista Gómez
Navarro (1995), al afirmar que “se ha puesto de manifiesto que el turismo social y en
particular, el turismo para la tercera edad, con independencia del apoyo que reciba del
sector público, es un producto turístico competitivo y rentable que el sector turístico
privado debe explotar”. Además con su intervención se cerraba un Seminario
Internacional de Turismo Social que, celebrado en Calvià (Mallorca), había recogido
entre sus conclusiones los efectos positivos que acarreaba el turismo social sobre los
colectivos sociales desfavorecidos, los destinos turísticos, las empresas turísticas y el
empleo.
No obstante, pese a reconocer la Administración Turística la importancia del
turismo social, no ha habido una política explícita que comprometa instrumentos a la
consecución de unos fines u objetivos, de manera que la política turística a lo largo de
estos años se ha seguido caracterizando por ser, al igual que en el pasado, casi
íntegramente de oferta y de promoción. En este sentido, desde el antiguo Ministerio de
Comercio y Turismo se insistía que la política turística española se orientaba sobre dos
ejes fundamentales: la mejora de la competitividad de las empresas turísticas y la
coordinación de las actuaciones de las diferentes Administraciones con incidencia en el
sector. Para lograr la competitividad se apostaba por una estrategia basada en tres
elementos: en primer lugar, la mejora en la cualificación y la formación del capital
humano; en segundo lugar, el fomento de la investigación y del desarrollo, incentivando
la incorporación al turismo de las nuevas tecnologías; y por último, el fortalecimiento
del tejido empresarial en todos los niveles y subsectores. Por tanto, se trataba de
impulsar un modelo turístico español basado en políticas de oferta u horizontales cuya
finalidad última era mejorar la calidad y la competitividad de las empresas.
170
Dentro de esta gran estrategia española, la Administración Turística española aprobó
en 1992 el Plan Marco de Competitividad del Turismo Español (Plan FUTURES151), de
aplicación durante los ejercicios de 1992 a 1995 inclusive, que subvencionaba las
actuaciones que se englobaran dentro de algunas de las siguientes líneas: diagnóstico y
análisis de empresas, productos y destinos turísticos; cualificación y formación de
recursos humanos; mejora y promoción de la calidad; innovación y fortalecimiento del
tejido empresarial; nuevos productos turísticos; y por último, sensibilización y difusión
del Plan Marco. Aunque dentro del Plan FUTURES no existió una línea de actuación
específica para el turismo social, sí se habían apoyado diversos proyectos con una
incidencia importante sobre ciertos segmentos de demanda relevantes en esta tipología
turística. Sirvan como ejemplos los seis proyectos de turismo termal que fueron
financiados, las también ayudas financieras que obtuvo el turismo para discapacitados a
través de la Asociación Española de Poliomelíticos –ALPE- o las iniciativas surgidas a
raíz de los Planes de Excelencia Turística que promovían el turismo social en destinos,
con el fin de diversificar nuevos productos capaces de contribuir a la
desestacionalización turística. Gracias a estas últimas iniciativas surgieron los
programas “El invierno europeo” incluido en el Plan de Excelencia de Calviá, o los de
Gandía, Peñíscola o el Puerto de la Cruz. De igual forma, muchos de estos Planes de
Excelencia incluían proyectos dirigidos a eliminar las barreras arquitectónicas y a
mejorar la accesibilidad a la demanda turística más sensible.
Nájera (1993) describe la propuesta de integración de las políticas estatales de la
Administración Turística en las Entidades Locales utilizando el ejemplo del
Ayuntamiento de Calviá, donde impera prepoderantemente el turismo sobre el resto de
actividades productivas y donde existían una serie de características sociales y
económicas que condicionaban seriamente su progreso. A raíz de un diagnóstico
ciertamente inquietante y aprovechando las iniciativas estatales se elabora en 1992 un
documento propuesta de aplicación al Plan FUTURES que pretende desarrollar el
concepto de “Calviá Municipio Turístico Emprendedor” y promover un nuevo producto
turístico denominado “Calviá: El invierno europeo”, para ello se demanda la
participación y el compromiso de todos los agentes sociales del sector turístico. Dentro
de este tipo de iniciativas locales tendrá su espacio el turismo social.
151 Véase Orden Ministerial del 19 de agosto de 1992 (B.O.E. 26/8/1995).
171
Por otra parte, la Administración Central Turística recogiendo los principios básicos
de actuación que presidían en sus anteriores intervenciones aprobó en 1996 la
ampliación del Plan FUTURES (1996-1999), que se articulará a través de los Planes
siguientes152: de calidad; de formación; de tecnificación e innovación; de nuevos
productos; y finalmente, de actuaciones en destinos turísticos. El Plan FUTURES sin
tratar directamente el turismo social ha contribuido modestamente al desarrollo del
mismo, de manera que mediante sus Planes se han podido ejercitar determinadas
acciones que manifiestan implícitamente cierto interés por el tema.
Por último, la relevancia institucional de la Dirección General de Turismo por el
turismo social se manifiesta copiosamente desde el punto de vista internacional con su
participación en el BITS, del que es miembro de honor de derecho público desde 1979,
siendo numerosas las participaciones realizadas en sus Asambleas y Congresos. En el
último de ellos, el Congreso Mundial de Turismo Social celebrado en Foz de Arehlo
(Portugal), autoridades turísticas y sociales internacionales expresaron que el cheque-
vacaciones suscitaba un profundo interés para las organizaciones turísticas de los países
mediterráneos, entre ellos España. La puesta en marcha, siempre y cuando fuese
posible, de instrumentos de este tipo, supondría sin duda alguna un cambio
revolucionario en las tantas veces añoradas políticas turísticas de demanda y
especialmente en la política de turismo social en España.
6.3. El programa de turismo social del Instituto de la Juventud -INJUVE
El Instituto de la Juventud se crea con tal denominación en 1985, debido a la nueva
estructura que adoptó el Ministerio de Cultura153, a partir del hasta entonces Instituto de
la Juventud y Promoción Comunitaria. Se constituye como un Organismo autónomo de
carácter comercial, con personalidad jurídica propia y capacidad de obrar para el
cumplimiento de sus fines, rigiéndose por lo establecido en la Ley sobre Régimen
Jurídico de las Entidades Estatales Autónomas, en la Ley General Presupuestaria y en
152 Puede consultarse la resolución del 19 de abril de 1996 (B.O.E. 1/5/1996) de convocatoria de la oferta pública de servicios en aplicación del Plan FUTURES. 153 Véanse los artículos del 25 al 31 y las disposiciones finales del Real Decreto 565/1985, sobre la Estructura Orgánica del Ministerio de Cultura, del 24 de abril (B.O.E. 30/4/1985).
172
las demás disposiciones de aplicación a los Organos autónomos de la Administración
del Estado.
A INJUVE le corresponde la ejecución de la política de juventud del Departamento
Ministerial, en colaboración con los demás Departamentos Ministeriales y con las
Administraciones Públicas cuyas actividades inciden sobre este sector de la población.
Entre las funciones que tiene facultad hay que destacar, especialmente, el fomento del
turismo juvenil y del intercambio de jóvenes a escala nacional e internacional.
Para lograr sus objetivos el Instituto de la Juventud cuenta con: el patrimonio y las
rentas del mismo; las transferencias que anualmente se consignan en los Presupuestos
Generales del Estado; los ingresos que perciben, las subvenciones y las aportaciones
que se concedan a su favor; y otros recursos que legalmente le puedan ser atribuidos.
En 1993 INJUVE puso en marcha el “programa de turismo social” – en adelante
denominado PJUV- que pretende “favorecer el conocimiento de realidades diferentes y
compensar desigualdades en aquellos sectores de jóvenes procedentes de zonas rurales
y/o de sectores socialmente desfavorecidos”154. La oferta del programa se dirige a
jóvenes, con edades comprendidas entre los 15 y 18 años, que pertenezcan a Centros de
Formación Profesional, Escuelas Taller, Centros situados en zonas rurales o en
localidades de menos de 20.000 habitantes y, finalmente, también se dirige a colectivos
que por sus características sociales, económicas o culturales cumplan con el objetivo
social del programa.
Desde INJUVE se coordina el programa con los organismos competentes de las
CC.AA., que son los encargados de seleccionar a los Centros y a los grupos
participantes, y cuyas actividades se desarrollarán en el Centro Eurolatinoamericano de
Juventud -CEULAJ-, en Mollina (Málaga) 155. De otro lado, el CEULAJ se constituyó
como una entidad auspiciada por la Organización Iberoamericana de Juventud para el
acercamiento, el conocimiento, y la cooperación juvenil entre América Latina y Europa.
El programa está financiado íntegramente con la aportación estatal, siendo por
tanto gratuito para los beneficiarios, e incluye los gastos generados por el transporte, el
154 Véase INJUVE (1998: 2). 155 Sobre la puesta en marcha y organización del programa véase INJUVE (1993).
173
alojamiento, la manutención y las actividades complementarias. Los turnos se organizan
por grupos, normalmente tres, en los que participan en torno a 30 jóvenes en cada grupo
procedentes distintas CC.AA.
El cuadro 6.1 recoge la evolución del número de beneficiarios del programa
atendiendo al origen de procedencia. Desde comienzos del programa hasta 1998 han
sido 4.740 los participantes en el programa. Como rasgo a destacar en la evolución, hay
que señalar que, pese a no haberse incrementado notablemente el número de plazas, si
han aumentado el número de CC.AA. que colaboran y participan actualmente en el
programa.
CUADRO 6.1. EVOLUCIÓN DE LOS PARTICIPANTES DEL PROGRAMA DE TURISMO SOCIAL
SEGÚN EL ORIGEN CC.AA. 1993 1994 1995 1996 1997 1998
Andalucía 270 150 30 60 60 90 Aragón 30 0 30 60 90 90 Asturias 30 0 0 60 60 60 Baleares 0 0 0 60 60 60 Canarias 0 0 30 60 60 60 Cantabria 0 30 30 60 60 60 Castilla-La Mancha 30 30 30 60 60 60 Castilla-León 30 0 30 60 0 30 Cataluña 30 0 30 0 30 60 Extremadura 30 0 30 60 60 60 Galicia 30 0 30 60 60 60 Madrid 0 30 30 0 60 60 Murcia 30 0 30 0 60 60 Navarra 30 0 30 60 60 60 P. Vasco 0 0 30 60 30 60 Rioja 0 30 30 30 30 30 Valencia 30 0 30 60 30 90 Ceuta 0 0 0 60 60 60 Melilla 0 0 0 0 0 60 Portugal 0 0 0 0 30 0 Marruecos 300 150 0 0 0 0
TOTAL 870 420 450 870 960 1.170
Fuente: elaboración propia a partir de información facilitada por INJUVE.
174
6.4. El programa de “Estancias de Tiempo Libre” del Instituto de la Mujer
El Instituto de la Mujer se crea156, en 1983, como un Organismo autónomo, de los
clasificados en el apartado 1, a) del artículo 4º de la Ley General Presupuestaria.
Adscrito inicialmente al Ministerio de Cultura pasará a depender del Ministerio de
Asuntos Sociales, cinco años más tarde, y actualmente compete al Ministerio de Trabajo
y Asuntos Sociales.
Este Instituto tiene como finalidad primordial la promoción y el fomento de las
condiciones que posibiliten la igualdad social de ambos sexos y la participación de la
mujer en la vida política, cultural, económica y social. Entre sus funciones hay que
destacar tres157 por su transcendencia en el turismo social:
- Fomentar la prestación de servicios en favor de la mujer y, en particular, los
dirigidos a aquellas que tengan una especial necesidad de ayuda.
- Establecer relaciones con las instituciones de análoga naturaleza de las CC.AA.
y de la Administración local.
- Realizar cuantas actividades sean requeridas para el logro de las finalidades
anteriormente expuestas dentro de las habilitaciones concedidas en la
Legislación Reguladora de las Entidades Estatales Autónomas y por la Ley
General Presupuestaria.
De otro lado, en virtud de los objetivos marcados, el Instituto de la Mujer está
suscribiendo desde 1990 Convenios Marco de cooperación y addendas con otros
Organismos similares de CC.AA. Entre ellos se encuentra los que afectan al programa
“Estancias de Tiempo Libre” que, desde 1993, se dirige a las mujeres con hijas e hijos
exclusivamente a su cargo, que sean residentes en CC.AA. que mantengan convenios de
colaboración.
156 Véase la Ley 16/1983 de Creación del Instituto de la Mujer, del 24 de octubre (B.O.E. 26/10/1983), y su Reglamento aprobado en el Real Decreto 1456/84 , del 1 de agosto (B.O.E. 4/8/1984). 157 Aparecen recogidas en el artículo 2, apartados 10, 11 y 13 de la Ley 16/1983, del 24 de octubre (B.O.E. 26/10/1983). De otro lado, si se quiere observar de manera global las diferencias entre la evolución de los objetivos estatutarios marcados y las políticas diseñadas a lo largo del tiempo véase Instituto de la Mujer (1994).
175
El objetivo que se persigue es que, además del disfrute de unas vacaciones gratuitas,
las familias participen y se integren en una convivencia común, al tiempo que amplían
sus conocimientos en los recursos sociales que existen en sus respectivas CC.AA. y
reciben ayuda para afrontar los problemas que se derivan de sus situación social y
económica. Para lograr estos objetivos se ponen en marcha dentro del propio programa
actividades en las que de forma voluntaria participan el máximo número de
beneficiarios. Las monitoras son las encargadas de realizar las actividades con una
metodología adecuada, fundamentalmente a través de talleres. Estas actuaciones
pretenden fomentar la autoestima, el conocimiento de la sexualidad, la planificación
familiar, la educación de los hijos, el teatro, la fotografía y las técnicas de busqueda de
empleo. Además, también se realizan juegos didácticos para los menores. Todo ello
contribuye a que exista, en las encuestas que se realizan a los beneficiarios, una
valoración muy positiva del programa (Instituto de la Mujer, 1998: 17-22).
El programa es cofinanciado de una parte por el Instituto de la Mujer, que se
hace cargo de los gastos derivados de la estancia en régimen de pensión completa y del
seguro de viaje de las benefiaciarias y de las monitoras, y por otro lado las CC.AA., que
cubren tanto los gastos del transporte como el pago de los servicios que presten las
monitoras acompañantes y los materiales necesarios para la realización de las
actividades. Los gastos sufragados íntegramente por la Administración posibilitan que
el programa sea gratuito para los participantes.
Las estancias que son de 10 días en hoteles de la Costa Mediterránea –en 1998
se hicieron en la provincia de Almería- se producen generalmente durante la primera
semana de septiembre. A las mujeres beneficiarias se les permite ir solas o acompañadas
de sus hijas/os menores, siempre y cuando tengan edades entre los 2 y 12 años. Dentro
de los criterios a cumplir se establece como requisito indispensable que las demandantes
deban tener, además de la residencia en alguna de las regiones que colaboran con el
Instituto, unos ingresos mensuales iguales o inferiores al salario mínimo
interprofesional, más 15.000 pesetas por hija o hijo a su cargo. La inclusión de este
requisito permite hacer discriminaciones positivas a favor de las mujeres que tienen
menores recursos económicos.
De otro lado, la selección de los beneficiarios corre a cargo de las CC.AA., que
estudian las solicitudes a través de unas Comisiones de Selección, dando prioridad a las
176
siguientes circunstancias158: a) mujeres que tengan a su cargo exclusivo hijas/os
menores; b) ingresos mínimo o nulos; c) carencia de estabilidad social; d) mujeres que
estén residiendo o hayan residido en una casa de acogida para mujeres o un centro
similar; e) que no hayan disfrutado de este programa u otros similares. Las propuestas
de concesión son posteriormente elevadas a la Directora General del Instituto de la
Mujer.
La oferta de plazas se ha mantenido prácticamente constante con el paso de los
años y, tal y como muestra el cuadro 6.2, asciende aproximadamente a unas mil plazas
anuales, siendo 6.266 el número total de beneficiarios desde la puesta en marcha del
programa hasta 1998 inclusive. Analizando más exhaustivamente los datos de 1998 se
observa que aproximadamente el 4 por ciento de las plazas fueron reservadas a las
monitoras, en tanto que el resto de participantes estaba formado por las mujeres y sus
hijos, cuya participación como beneficiarios del programa se sitúa respectivamente en
torno al 42 y 58 por ciento. Estas proporciones relativas se han mantenido prácticamente
constantes en los últimos años.
CUADRO 6.2. PARTICIPANTES DEL PROGRAMA DE ESTANCIAS DE TIEMPO LIBRE SEGÚN EL ORIGEN
CC.AA. 1993 1994 1995 1996 1997 1998
Andalucía 316 340 375 310 327 320
Aragón 49 52
Asturias 43 41
Cantabria 30
Castilla-La Mancha 75 104
Castilla-León 212 143 109 116
Extremadura 178 134 169 176 86 82
Galicia 48 48
Madrid 233
Murcia 110 128 149 97 74 67
P. Vasco 72 22 87
Valencia 226 251 290 192 198 187
TOTAL 1.275 996 983 847 1.031 1.134
Fuente: elaboración propia a partir de información del Instituto de la Mujer
158 Véase la Resolución de 8 del junio de 1998 (B.O.E. 24/6/1998) del Instituto de la Mujer.
177
6.5. El papel preponderante y transcendental del Instituto de Migraciones y
Servicios Sociales -IMSERSO
El Instituto de Migraciones y Servicios Sociales -IMSERSO- es una entidad gestora
de la Seguridad Social que, adscrita al Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, actúa
través de la Secretaría General de Asuntos Sociales. Dotado de personalidad jurídica
propia asume las competencias relacionadas con la gestión de los Servicios Sociales
atribuidos por la Administración Central del Estado, incluidos los que competen a la
migración.
Sus antecedentes se remontan a la creación en 1978 del Instituto Nacional de
Servicios Sociales159 -INSERSO- que, recogiendo las competencias del SEREM y del
SAP, nace para gestionar los servicios complementarios de las prestaciones de la
Seguridad Social. Prácticamente desde sus orígenes se plantea como objetivo la puesta
en marcha de servicios sociales para las personas con discapacidades y las personas
mayores. El interés por estos colectivos parece centrarse inicialmente en el primero de
ellos, hacia la primera mitad de los años ochenta, en tanto que a partir de la segunda
mitad la atención recae intensamente sobre las personas mayores.
Aunque la estructura y competencias del INSERSO y del Ministerio del que
depende ha sido modificada en varias ocasiones160, las alteraciones más significativas
comienzan con las transferencias de competencias a las CC.AA. que accedieron a la
autonomía por la vía del artículo 143 de la Constitución161, de manera que en 1998 están
implicadas en el traspaso de funciones todas las regiones españolas. La última
modificación que afecta a la estructura orgánica del Instituto se produce en 1996, año en
el que cambia la denominación de INSERSO por la de IMSERSO162. Tras esta
159 Véase el Real Decreto 36/1978, del 16 de noviembre (B.O.E. 18/11/1978). 160 Seguiendo una secuencia temporal entre las principales regulaciones que se producen están el Real Decreto 1859/1979, del 30 de julio (B.O.E. 31/7/1979); el Real Decreto 530/1985, del 8 de abril (B.O.E. 24/5/1985); y por último el Real Decreto 1433/1985, del 1 de agosto (B.O.E. 14/8/1985). 161 Véase la Ley Orgánica 9/1992, del 23 de diciembre. Aunque para las CC.AA. históricas el traspaso de competencias territoriales comenzó en 1981, con las transferencias de servicios de la Seguridad Social a Cataluña (Real Decreto 1517/1981, del 8 de julio –B.O.E. 24/8/1981). 162 Véase el Real Decreto 140/1997, del 31 de enero (B.O.E. 6/2/1997), que modifica la estructura orgánica, y la Orden de 12 del marzo de 1997 (B.O.E. 14/3/1997) sobre el ejercicio de competencias en los órganos administrativos del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales.
178
modificación, el IMSERSO asume explícitamente, además de las competencias en
materia de personas mayores y de personas con discapacidad, las responsabilidades
sociales relacionadas con la migración. Para lograr sus objetivos, el Instituto ejercita su
política colaborando y participando con el Consejo Rector de Minusválidos, el Consejo
Estatal de Mayores y el Foro de la Integración Social de la Inmigración163.
Las funciones del IMSERSO se han incrementado cuantitativa y
cualitativamente desde su creación, hecho que ha motivado obligatoriamente una
expansión de su presupuesto, que ha pasado de 16.395 millones en 1978 a 429.834
millones de pesetas en 1997. Por otra parte, además del apoyo directo a la demanda de
turismo social en España, que se tratará posteriormente, el IMSERSO desarrolla un
programa de prestaciones técnicas que incide muy positivamente en la mejora de la
accesibilidad para todos los colectivos.
El programa prestaciones técnicas se viene realizando fundamentalmente a partir
de 1993 y, pese a que no puede considerarse como un programa turístico, determinadas
acciones que en él se desarrollan guardan una relación estrecha y directa con el turismo
accesible e indirectamente también afectan al turismo social. En este sentido, de las
cuatro líneas de trabajo existentes dentro del programa, hay que considerar
esencialmente dos:
1) Accesibilidad arquitectónica y urbanística. El IMSERSO y la Fundación
ONCE están formalizando convenios para la elaboración de planes
especiales de accesibilidad urbana y para la ejecución de proyectos de
accesibilidad. Estas acciones son cofinanciadas también por las entidades
interesadas, esencialmente entidades locales y universidades, que tienen que
comprometerse a aportar los proyectos de estudio y una tercera parte del
coste total presupuestado. Por otra parte, para garantizar el cumplimiento de
los convenios firmados existe una Comisión de Seguimiento formada por
expertos del Centro Estatal de Autonomía Personal y Ayudas Técnicas –
CEAPAT- y de la organización técnica de la Fundación ONCE.
163 Para estudiar la creación y funciones de estos órganos puede consultarse la normativa del Consejo Rector de Minusválidos (Resolución del Director General del IMSERSO del 30/1/1987), del Consejo Estatal de las Personas Mayores (Real Decreto 2171/1994, de 4 de noviembre –B.O.E. 18/11/1994) y del Foro para la Integración Social de los Inmigrantes (Real Decreto 490/1995, de 7 de abril –B.O.E. 12/4/1995).
179
2) Accesibilidad en el transporte. Estas acciones pretenden básicamente la
integración de las personas discapacitadas en la vida social, mejorando
ciertos medios de transporte público: ferrocarril, autobús y taxi. Para ello el
IMSERSO ha suscrito convenios de colaboración con RENFE (adaptación
de trenes y estaciones de cercanías), con la FEMP (incorporación de
autobuses de plataforma de piso o suelo bajo a las líneas municipales de
transporte regular) y con la Fundación ONCE (incentivos para la
incorporación de taxis accesibles a las flotas municipales).
De otro lado, con este mismo sentido, hay que señalar el importante papel que
para la accesibilidad está jugando el Centro Estatal de Autonomía Personal y Ayudas
Técnicas164 -CEAPAT- que, desde su creación en 1989, está diseñando y analizando las
ayudas técnicas que mejoren la accesibilidad integral (edificación, urbanismo,
transporte, comunicación, información y servicios), de manera que sus acciones
pretenden aumentar la calidad y la accesibilidad de los servicios a todos los ciudadanos.
En lo que concierne al apoyo directo del IMSERSO a la demanda turística, hay
que destacar cuatro programas de turismo social: “Vacaciones dirigidas a las personas
con minusvalías”, “Vacaciones para las personas mayores dependientes”, “Termalismo
social” y “Vacaciones para la tercera edad y de circuitos culturales”.
6.5.1. Programa de vacaciones dirigidas a las personas con minusvalías
Apoyando los preceptos constitucionales165, los antecedentes del “programa de
vacaciones dirigido a las personas con minusvalía” –denominado en adelante PVAM- se
remontan a 1986 con las primeras “Jornadas de Convivencia para Minusválidos
Físicos”, que se desarrollaron también los dos años siguientes. Sin embargo, no será
hasta 1989 cuando el INSERSO empiece a asumir de manera formal y regular su
compromiso de participación en programas de vacaciones para minusválidos físicos y
164 El CEAPAT fue creado por la Orden Ministerial de 7 de abril de 1989, aunque para conocer las líneas actuales de trabajo vinculadas al turismo véase Rodriguez-Porrero (1997). 165 El artículo 49 de la Constitución española establece que “Los poderes públicos realizarán una política de previsión, tratamiento, rehabilitación e integración de los disminuidos físicos, sensoriales y psíquicos, a los que se le prestarán atención especializada que requieran y ...”.
180
psíquicos. Hasta 1994 las actuaciones consistían en un régimen de colaboración a través
de conciertos con organizaciones sociales, fundamentalmente asociaciones y
federaciones, que a partir de 1995 pasan a ser incluidas dentro del régimen general de
subvenciones del área de Asuntos Sociales.
Probablemente en la decisión de ejecutar este programa fueron transcendentes los
resultados de la investigación que en 1988 realizó el Instituto de Estudios Sociológicos
para el INSERSO, sobre las necesidades y demandas de las personas con minusvalía,
que puso de manifiesto que tan sólo algo más del 6 por ciento de los discapacitados
ocupaban su tiempo libre en actividades al aire libre o fuera del hogar y que más del 60
por ciento de los encuestados no disfrutaban de vacaciones. Esta realidad la recogió el
INSERSO (1994) en su Plan de acción para las personas con discapacidad, que desde su
anteproyecto ya planteaba medios y programas para facilitar la participación en las
actividades vacacionales, apostando para ello por el desarrollo de unos instrumentos
específicos.
El programa que actualmente desarrolla el IMSERSO se efectúa a través de
organizaciones no gubernamentales (ONG´s) de ámbito estatal, que se benefician de las
subvenciones que concede este organismo a entidades y organizaciones sin fin de lucro
que se dediquen, de acuerdo con sus estatutos, al desarrollo de programas y actividades
para las personas con minusvalía. Dentro de los programas financiables con cargo a las
convocatorias anuales se encuentran los programas de vacaciones que tengan por objeto
lograr la máxima integración personal y social de las personas con minusvalía mediante
su participación en turnos de vacaciones. Generalmente, se concede prioridad166 a los
programas que: sean presentados por las federaciones y confederaciones con
experiencia en la gestión de programas similares; supongan un menor coste por plaza y
un mayor número de beneficiarios; y finalmente, hagan participar a personas con un
grado alto de minusvalía.
Entre las organizaciones más veteranas y de mayor importancia, tanto por el número
de participantes como por el volumen de las ayudas comprometidas en la ejecución de
166 Véase como ejemplo la convocatoria que el IMSERSO realiza en la Resolución de 24 de febrero de 1998 (B.O.E. 24/3/1998), así como las Ordenes de 28 de febrero de 1997 (B.O.E. 11/3/1997) y 4 de febrero de 1998 (B.O.E. 23/2/1998) que establecen las bases reguladoras para la concesión de subvenciones sometidas al régimen general de subvenciones del área de Asuntos Sociales.
181
este tipo programas, destacan fundamentalmente tres: la Asociación Española
prestadora de Servicios para Minusválidos Psíquicos –ANDE-, la Confederación
Coordinadora Estatal de Minusválidos Físicos de España –COCEMFE- y la
Confederación Española de Federaciones y Asociaciones por Deficientes Mentales -
FEAPS. No obstante desde sus comienzos, y hasta 1998, han sido nueve las
organizaciones que han colaborado en su desarrollo, habiendo participado en los viajes
55.368 personas y siendo la financiación pública total aportada de 1.271 millones de
pesetas. El cuadro 6.3 recoge la evolución de los participantes, las aportaciones públicas
y el número de organizaciones involucradas en el desarrollo del programa desde sus
comienzos.
CUADRO 6.3. ORGANIZACIONES COLABORADORAS, PARTICIPANTES Y FINANCIACIÓN PÚBLICA
Año (1) Nº organizaciones Participantes Subvención 1989 2 2.564 46,95 1990 2 3.069 62,52 1991 3 3.678 81,21 1992 3 3.884 82,82 1993 3 6.635 136,41 1994 5 7.081 152,10 1995 6 6.868 155,00 1996 5 6.915 163,00 1997 6 7.500 190,00
1998 (2) 6 7.174 200,99 TOTAL 55.368 1.271
(1) Los años se corresponden a ejercicios económicos subvencionados
(2) Datos estimados según información facilitada por el IMSERSO para el año natural 1998
Fuente: elaboración propia utilizando información del INSERSO/IMSERSO
Las subvenciones se destinan a cubrir los gastos de alojamiento, manutención,
transporte y póliza de seguros en la cuantía máxima que se determine en la Resolución
de concesión. Asimismo, también pueden financiar los gastos de gestión y
administración del programa y de los delegados de los turnos, en el porcentaje máximo
que sobre el total subvencionado se determine en la Resolución de concesión y que no
podrá ser superior al 6 por ciento del total.
Entre los requisitos para optar a las ayudas se exige que en el programa participen
personas con minusvalía procedentes de, al menos, diez CC.AA. Además, otro requisito
es que el programa esté abierto a todo tipo de personas con minusvalía, sin necesidad de
182
que estén integradas en alguna organización. El PVAM puede considerarse de turismo
social por cuanto contempla que en la selección de los beneficiarios se debe primar: a)
las situaciones de mayor necesidad económica y descanso familiar; b) el grado de
minusvalía; c) la no participación en anteriores convocatorias. Los recursos de los
participantes han sido un elemento considerado de manera importante a la hora poder
acceder al programa, de hecho el 83 por ciento de los minusválidos beneficiarios en
1996 tenían unos ingresos personales inferiores a 50.000 pesetas (IMSERSO, 1997: 18).
Los participantes del programa son los beneficiarios, mayores de 16 años que tengan
minusvalía física y psíquica, los monitores que organicen los turnos y los acompañantes
de las personas que tengan dificultades para desarrollar las actividades de la vida
cotidiana. El conjunto de personas con minusvalía debe contar por tanto en cada turno
con un número de monitores y, en su caso, de acompañantes que oscile entre el 20 y el
40 por ciento del total del grupo, según el tipo de minusvalía. Además, tiene que existir
un delegado responsable del turno, que actúa en representación de la entidad
subvencionada. Según las estimaciones realizadas, a partir de la información facilitada
por el IMSERSO para 1998, casi tres cuartas partes (73,43 por ciento) del total de
participantes fueron personas minusválidas, en tanto que el resto de las plazas fueron
ocupadas por monitores (23,07 por ciento) y acompañantes (3,50 por ciento). En cuanto
a la minusvalía de los beneficiarios, generalmente167, los discapacitados psíquicos han
sido los que más han participado (93,50 por ciento), en tanto que los minusválidos
físicos han sido una pequeña minoría (6,50 por ciento).
Los turnos se establecen en función del colectivo destinatario, teniendo una duración
entre 7 y 14 días, aunque pueden preverse turnos de menor duración cuando el objetivo
sea la participación en eventos extraordinarios o en actividades culturales. Con el fin de
hacer extender el programa al mayor número de personas, cada beneficiario sólo puede
participar de modo subvencionado en un turno de vacaciones, no financiándose su
participación en segundos turnos aunque sea a través de diferentes asociaciones.
La cuota a abonar por los beneficiarios y sus acompañantes, no así por los monitores
que están exentos, está entre el 20 y 50 por ciento del coste real de la plaza resultante de
los gastos considerados subvencionables. En 1998 la aportación privada media se situó
167 Véase IMSERSO (1997: 11-12).
183
en el 27,71 por ciento del coste total, en tanto que el resto fue cubierto por fondos
públicos. Por último, hay que señalar que entre los destinos más frecuentados por el
PVAM destacan las CC.AA. de Cataluña, Valencia y Andalucía, que reciben cada una
de ellas casi una cuarta parte del total de plazas ofertadas168.
6.5.2. Programa de vacaciones para las personas mayores dependientes
El “programa de vacaciones para las personas mayores dependientes” –denominado
en adelante PVMD- comenzó a desarrollarse con carácter experimental en 1998 y
volverá a repetirse a lo largo de 1999. Su objetivo principal es lograr la máxima
integración personal y social de las personas mayores dependiente, mediante la
participación en turnos de vacaciones que faciliten el acceso al ocio turístico y la cultura
y, en su caso, el descanso de las familias. Por tanto, es un programa complementario al
anterior, ya que el PVAM se limitaba estrictamente a personas minusválidas, sin
considerar otro tipo de circunstancias personales que si son tenidas en cuenta en el
PVMD.
El programa dependiente de la Subdirección Gral. del Plan Gerontológico y
Programas para Mayores se ejecuta a través de entidades privadas que se benefician de
subvenciones para sufragar los gastos vacacionales de alojamiento, manutención,
transporte y pólizas de seguros. De forma pionera fue la Asociación Española
prestadora de Servicios para Minusválidos Psíquicos -ANDE- la primera organización
que puso en marcha el programa, beneficiando con ello a 54 personas. Durante 1999
han sido ANDE y la Unión Democrática de Pensionistas y Jubilados de España -UDP-
las encargadas de su desarrollo. La relevancia presupuestaria de este programa es aún
bastante escasa, ya que ambas organizaciones se responsabilizarán para 1999 de tan sólo
5 millones de pesetas de subvención.
Debido a que este programa se rige, al menos hasta la presente, por la misma
Resolución que el anterior programa169, las características como es obvio son bastantes
168 Por provincias más demandadas destaca Alicante, Málaga, Barcelona y Tarragona (IMSERSO, 1997: 5). 169 Se trata de la Resolución del 24 de febrero de 1998 (B.O.E. 24/3/1998).
184
similares, y por tanto no se volverá a insistir sobre lo ya visto. No obstante, hay que
volver a reseñar que el programa puede considerarse de turismo social por cuanto
admite que en la selección de beneficiarios se deberán priorizar las situaciones de mayor
necesidad económica.
Además de los beneficiarios, que son aquellas personas mayores de 64 años que
necesiten ayuda para desplazarse o para la realización de las actividades cotidianas,
también existen en el programa otros participantes como son los acompañantes, los
monitores o los voluntarios. Estos dos últimos no están obligados a realizar aportación
económica alguna para participar en el programa, en tanto que los acompañantes deben
contribuir a sufragar los gastos en la misma cuantía que el beneficiario. La aportación
que en ambos casos deben realizar es fijada, como en el PVAM, por la entidad
responsable del programa y tiene que situarse también entre el 20 y el 50 por ciento del
coste real por plaza.
Por último, hay que señalar que, la puesta en marcha de otras convocatorias viene a
confirmar el éxito de los resultados170 de la experiencia piloto desarrollada en
Guardamar del Segura (Alicante), en 1998, lo que contribuye a consolidar este
programa de turismo social.
6.5.3. Programa de termalismo social
El “programa de termalismo social” –en adelante denominado PTER- ha sabido
recoger la filosofía y los principios de las Naciones Unidas171 y de la Constitución
española172. La iniciativa del PTER tiene un primer antecedente a comienzo de los años
setenta cuando el Servicio de Asistencia al Pensionista organiza y financia parcialmente,
170 Véase IMSERSO (1998b). 171 La Declaración de Principios en favor de las Personas Mayores de la ONU considera, en el principio de cuidados, que se debe facilitar el “acceso a servicios de atención de la salud que les ayuden a mantener o recuperar un nivel óptimo de bienestar físico, mental y emocional, así como a prevenir o retrasar la aparición de enfermedades”. 172 El artículo 43 de la Constitución española reconoce el derecho a la protección de la salud y afirma en apartado segundo que “ Compete a los poderes públicos organizar y tutelar la salud pública a través de medidas preventivas y de las prestaciones y servicios necesarios. La Ley establecerá los derechos y deberes de todos al respecto”.
185
por medio del Mutualismo Laboral, turnos de vacaciones en balnearios para las
personas mayores.
Años después, en 1989 se crea y regula173 un servicio complementario de las
prestaciones del sistema de la Seguridad Social, que tiene por objeto facilitar la
asistencia que se presta en los establecimientos termales a las personas de la tercera
edad que, por prescripción facultativa, la precisen. Asimismo, se contemplaba que el
servicio se prestará en régimen de concierto con establecimientos termales,
estableciéndose en su normativa reguladora tanto los requisitos que deben cumplir las
empresas que soliciten participar en su celebración como las características de
beneficiarios y de las convocatorias.
La puesta en marcha del programa se hizo considerando un doble objetivo
(IMSERSO, 1998b: 154):
1) De una parte, facilitar el acceso de los pensionistas del Sistema de la Seguridad
Social a los tratamientos que en los balnearios se presta a las personas de este
colectivo que, por prescripción facultativa, lo precisen, a precios reducidos, con
objeto de que el tratamiento termal pueda actuar de forma preventiva, curativa o
rehabilitadora de cronicismos y enfermedades invalidantes, contribuyendo a
mejorar su calidad de vida.
2) Por otro lado, pretendía potenciar el desarrollo económico de las zonas que
rodean los balnearios, contribuyendo a la creación y mantenimiento del empleo,
así como la mejora y modernización de la infraestructura de instalaciones
termales, que estaban atravesando una situación económica difícil, revitalizando
turísticamente las zonas que rodean a los balnearios
El programa se desarrolla en turnos de 15 días de duración, que van desde febrero
hasta diciembre, y los productos turísticos incluidos son: alojamiento en régimen de
pensión completa, tratamientos termales, póliza colectiva de seguro174 y transporte local
173 Véase la Orden del 15 de marzo de 1989, por la que se regula el servicio de termalismo, del Ministerio de Asuntos Sociales (B.O.E. 5/4/1989), así como la modificación que se produce con la Orden del 26 de diciembre de 1990 (B.O.E. 11/1/1991). 174 La póliza de seguro colectivo es contratada por concurso por procedimiento abierto. Véase como ejemplo la Resolución núm. 4/98 del IMSERSO (B.O.E. 6/1/1998) que establece un presupuesto base de licitación de 21 millones de pesetas.
186
de acercamiento, aunque este último lo ofrecen sólo determinados balnearios175. El
transporte de acercamiento se refiere al desplazamiento de los beneficiarios, tanto al
comienzo como en la finalización de los turnos, desde la localidad más cercana al
balneario hasta la estación termal, y viceversa.
El precio a pagar por cada beneficiario que quiera participar en el programa depende
del tipo balneario y del periodo en que se desarrolle el turno, siendo evidentemente el
precio más alto en la temporada alta (meses de mayo a octubre). El IMSERSO
contribuye a la financiación aportando para 1998 entre el 33 y el 50 por ciento del coste
de las plazas, en función de los distintos turnos que vienen a oscilar en términos reales
entre las 32.500 y 27.500 pesetas. Esta aportación se hace efectiva directamente por el
IMSERSO al establecimiento termal.
Los requisitos para ser beneficiario del programa son cinco176: 1) ser pensionista del
Sistema de la Seguridad Social; 2) precisar los tratamientos termales solicitados; 3) no
padecer trastornos mentales graves ni enfermedad infecto-contagiosa; 4) poder ser
independiente en la actividades diarias; y, por último, 5) alcanzar una puntuación
suficiente en el sistema de baremación establecido. Además también podrán ser
beneficiarios de las plazas los cónyuges de quienes reúnan los requisitos anteriores,
siempre que cumplan al menos con los requisitos 2, 3 y 4, que deberán estar acreditados
con un informe o certificación médica.
Una vez recibidos todas las solicitudes, éstas son valoradas por los servicios del
IMSERSO o, en su caso, por las CC.AA. que hayan asumido las funciones y servicios
del Instituto. La adjudicación de plazas se efectúa considerando una distribución
provincial de las plazas y de acuerdo con el siguiente baremo establecido en las
convocatorias del programa: 1) grado de necesidad de recibir los tratamientos termales
(máx. 50 puntos); 2) situación económica del solicitante (máx. 40 puntos); 3) edad de
los solicitantes (máx. 10 puntos); y 4) participación en el programa en años anteriores -
la frecuencia penaliza- (máx. 10 puntos). Este sistema de baremación permite que el
175 Aproximadamente el 60 por ciento de las plazas del Programa cuentan con este servicio de transporte (Tejerizo, 1997: 244). 176 Véase la Resolución de 10 de noviembre de 1997 (B.O.E. 12/12/1997) de convocatoria de plazas, que realiza de la Dirección General del IMSERSO.
187
programa de termalismo social realice una discriminación positiva a favor de las
personas con menores ingresos y constituye, por tanto, un buen modelo a seguir para el
resto de acciones que se desarrollan en turismo social en España. En este sentido, si se
observan las cifras del IMSERSO (1999: 7) hay que destacar que más de la mitad (55,28
por ciento) de los beneficiarios del programa en 1998 tenían unos ingresos mensuales
inferiores a las 80.000 pesetas y que el 83,90 por ciento de beneficiarios poseían unos
ingresos inferiores a las 125.000 pesetas.
No obstante, cabe hacer dos reflexiones sobre el sistema propuesto:
a) En primer lugar, cuando se analizan las distribuciones relativas referidas tanto al
número de solicitudes como de beneficiarios según los ingresos, se observa que las
diferencias entre ambas son pequeñas. Ello induce a pensar que la discriminación por
rentas no es una variable fundamental en el sistema de ponderación adoptado177. Sin
embargo el papel de esta variable en el baremo se observa más que como incentivador
sobre las economías peores, como discriminador de las rentas mayores. En este sentido
téngase en cuenta por ejemplo que las personas que poseían rentas superiores a 150.000
pesetas representaron el 14,61 por ciento de las solicitudes y el 8,9 por ciento de los
beneficiarios.
b) En segundo lugar, hay que señalar que el sistema está basado en una asignación
provincial de plazas, cuyos criterios de asignación no se especifican en la normativa, y
dicha distribución puede obviar por defecto de plazas en una provincia a personas que
ciertamente reúnen todos los requisitos, en tanto que, en otros casos, por exceso en otras
provincias se pueden beneficiar personas que nunca habrían obtenido plaza
considerando por ejemplo la media regional o nacional.
Por otra parte, como puede verse en el cuadro 6.4, el número de beneficiarios del
programa no ha dejado de crecer desde su implantación en 1989, habiéndose ofertado
para 1998 un total de 69.000 plazas y siendo el número de peticiones recibidas en 1997
más del doble de dicha cifra (156.653 solicitudes). La gran demanda ha permitido que
sean 479.963 los beneficiarios acumulados del programa, desde sus comienzos hasta
1998, y que el presupuesto destinado no haya parado de incrementarse, estimándose la
177 En anteriores convocatorias, tales como la establecida por la Resolución de 16 de diciembre de 1991 del INSERSO, la situación económica llegaba a suponer el 50 por ciento de la puntuación del baremo.
188
aportación pública para 1998 en aproximadamente unos 2.042,607 millones de pesetas,
cifra que está muy lejos de los 320,5 millones con que empezó en 1989. Sin embargo, a
pesar de que el presupuesto que sirve para financiar el programa ha aumentado todos los
años, se observa que, a partir de 1994 y a excepción de 1996, está existiendo una
reducción en la financiación pública per cápita, ello viene dado porque el incremento
que se está produciendo en el número anual de plazas está siendo superior a la
aportación financiera del Estado. Este hecho, junto al crecimiento sostenido en las
aportaciones anuales de los beneficiarios, explica las diferencias que desde 1993 están
surgiendo en el modelo de financiación a favor de la contribución privada.
CUADRO 6.4. EVOLUCIÓN DEL NÚMERO DE PLAZAS, DE LAS APORTACIONES Y DE LA FINANCIACIÓN
Aportación media por persona (pesetas)
Financiación (millones de pesetas)
Años Plazas
concertadas INSERSO/ IMSERSO
Beneficiarios INSERSO/ IMSERSO
Beneficiarios
1989 12.818 25.004 24.464 321 314 1990 30.295 26.499 25.404 803 770 1991 35.544 28.399 27.626 1.009 982 1992 45.646 29.902 28.713 1.365 1.311 1993 49.820 31.499 30.423 1.569 1.516 1994 52.770 30.515 32.597 1.610 1.720 1995 57.770 29.912 35.330 1.728 2.041 1996 61.300 31.395 37.508 1.924 2.299 1997 65.000 29.809 38.982 1.938 2.534 1998 69.000 29.603 39.158 2.043 2.756
Fuente: Elaboración propia a partir de Price Waterhouse (1997), BOE (12/12/1997) e IMSERSO (1998).
Por su parte, el número de establecimientos concertados también ha aumentado,
contabilizándose en 1998 un total 57 balnearios participantes, lo que supone casi dos
tercios (64,04 por ciento) del total de estaciones termales existentes en España178,
primando en ellos las especialidades relacionadas con los tratamientos reumáticos y
respiratorios. La oferta en cuanto al número de balnearios se localiza en 1998
fundamentalmente, como puede verse en el cuadro 6.5, en Cataluña (15,79 por ciento),
Galicia (15,79 por ciento), Aragón (14,04 por ciento) y Andalucía (10,53 por ciento), si
178 Tejerizo (1997: 244) estima que en 1995 el Programa de termalismo representa con 49 balnearios participantes el 35,05 por ciento de la ocupación de los balnearios españoles.
189
bien este orden se altera cuando se considera el número de plazas, ya que aparece en
primer lugar Andalucía (14,87 por ciento), seguido de Aragón (13,32 por ciento),
Cataluña (11,20 por ciento) y Galicia (10,84 por ciento). Por parte del Instituto, según
Tejerizo (1997: 241), se intenta ofertar plazas atendiendo a criterios de distribución
geográfica homogéneos con la distribución de posibles beneficiarios de los tratamientos.
En cuanto a la procedencia de los beneficiarios son cuatro las CC.AA que
reúnen a más de la mitad del total de beneficiarios del programa: Cataluña (16,04 por
ciento), Andalucía (15,13 por ciento), Madrid (10,87 por ciento) y Valencia (9,76 por
ciento). Por otra parte, hay que destacar que del programa también se benefician
españoles residentes en el extranjero.
CUADRO 6.5. OFERTA TERMAL Y PLAZAS ASIGNADAS, 1998 Balnearios Plazas asignadas Número Plazas
ofertadas
Andalucía 6 10.260 10.444 Aragón 8 9.190 2.718 Asturias 2.352 Baleares 1 370 1.290 Canarias 1.821 Cantabria 3 4.690 1.042
Castilla-La Mancha 4 4.010 3.533 Castilla-León 4 6.520 5.785
Cataluña 9 7.730 11.071 Extremadura 4 2.310 2.083
Galicia 9 7.480 5.773 Madrid 7.503 Murcia 2 5.220 1.593 Navarra 1 3.300 1.021 P. Vasco 1 1.050 3.421
Rioja 1 380 599 Valencia 4 6.490 6.739
Ceuta 83 Melilla 69
Extranjero 100 TOTAL 57 69.000 69.040 (1)
(1) Este dato es la suma de la asignación territorial de plazas, aunque en la convocatoria de concesión para el
año 1998 aparece la cifra total de 69.000 plazas.
Fuente: Elaboración propia a partir de B.O.E (12/12/1997).
190
Finalmente hay que señalar que el interés socioeconómico por el programa ha sido
manifestado en varias ocasiones por la Asociación Nacional de Estaciones Termales179
–ANET- e incluso, la calidad del propio programa, ha sido ratificada por la Unión de
Consumidores de España180-UCE.
6.5.4. Programa de vacaciones para la tercera edad y de circuitos culturales
El “programa de vacaciones para la tercera edad y de circuitos culturales” –en
adelante denominado PVTC- surge a partir de una serie de experiencias llevadas a cabo
por las Direcciones Provinciales del INSERSO, entre los años 1983 y 1985, que
consistían en organizar turnos de convivencia navideña dirigidos fundamentalmente a
aquellas personas mayores que viviesen solas. Estas experiencias recogían la filosofía
marcada desde la Constitución española181 que, únicamente para el colectivo de tercera
edad, insta a los poderes públicos a promover su bienestar con un sistema de servicios
sociales que atienda sus problemas específicos de salud, vivienda, cultura y ocio.
Además existían ciertos estudios182, que se realizaron en la década de los ochenta, que
evidenciaban la necesidad de actuación. En varias ocasiones, se había observado que tan
sólo el 39 por ciento de la población de tercera edad realizaban vacaciones, siendo los
motivos económicos la causa mayoritariamente manifestada (el 45 y el 35,8 por ciento
de la población consultada así lo manifestaba, respectivamente, en 1981 y 1988). En
términos absolutos, según otros estudios183 de la misma época, la demanda potencial de
ocio turístico para los mayores de 64 años estaba estimada, en España, en
aproximadamente 1.937.000 personas.
179 Véase el estudio que realizó Price Waterhouse (1997) sobre la incidencia del programa. 180 Véase el estudio que elaboró la UCE y que publicó el INSERSO (1992). 181 Véase art. 50 de la Constitución española. 182 Véanse las encuestas sobre “Vacaciones y turismo de la tercera edad” que efectuó durante 1981 el Instituto de Estudios Turísticos y otra que realizó la Secretaría General de Turismo en 1988. La primera de ella aparece publicada en 1983 en Estudios Turísticos, nº77-78, en tanto que la segunda y un resumen de la primera se recogen en Ortega (1989). 183 Véase el estudio sociológico del Instituto IDES (1987: 31-38), que indica además la distribución territorial por CC.AA. de esa potencial demanda turística.
191
En 1985 el INSERSO, dependiente entonces del Ministerio de Asuntos Sociales,
integra el conjunto de acciones en un programa global que, inicialmente con carácter
experimental, se convertirá en una de las intervenciones sociales públicas más populares
de España. Su intervención estará en la misma línea que los principios que se marcaran
desde Naciones Unidas a favor de las personas mayores184. El programa estatal
propuesto y desarrollado trataba de cubrir dos objetivos prioritarios (IMSERSO, 1998b:
145):
1) Mejorar la calidad de vida de las personas mayores, mediante la participación en
viajes y la realización de actividades turísticas, conectando con otros ambientes
y accediendo a bienes culturales.
2) Favorecer la creación o mantenimiento del empleo en el sector turístico, con
especial incidencia en el hotelero, durante la denominada temporada baja,
contribuyendo con ello a paliar la estacionalidad.
El éxito del programa llevará a diversificar productos y destinos turísticos en 1993.
En dicho año, y desde la temporada 1993/94, aparece el “Programa de circuitos
culturales” como un subprograma del “Programa de vacaciones para la tercera edad”,
que llegará incluso a tener autonomía del programa matriz durante las convocatorias
públicas185 de las temporadas 1997/98 y 1998/99, aunque después de esta última
convocatoria volverá a estar integrado en el programa de vacaciones. No obstante, hay
que señalar que, a partir de la temporada 1999/00 el PVTC ha cambiado de
denominación, pasándose a llamar “Programa de vacaciones para mayores y para
mantenimiento del empleo en zonas turísticas”.
La puesta en marcha del PVTC comienza con un concurso por procedimiento
abierto186, que convoca el IMSERSO para financiar parcialmente el programa187, y que
184 Los principios de la ONU recobran especial importancia en 1999, por ser éste “Año Internacional de las Personas Mayores”, siendo de especial interés el principio de autorrealización que apuesta por “el acceso a los recursos educativos, culturales, espirituales y recreativos de la sociedad”. 185 Véase como ejemplo la Resolución del IMSERSO publicada en el B.O.E. núm. 235, del 1/10/1997, que anuncia el concurso por procedimiento abierto para contratar la ejecución de un programa de circuitos culturales para la tercera edad. 186 Véase como ejemplo las convocatorias establecidas en las resoluciones de la Dirección General del IMSERSO de fechas 24 de abril y 5 de mayo de 1997 (B.O.E. 26/4/1997 y 9/5/1997). Así como la adjudicación del concurso publicada en la Resolución de la Dirección General del IMSERSO del 28 de julio de 1997 (B.O.E. 8/8/1997).
192
sirve para contratar a una o varias empresas del sector turístico que se encargarán de su
desarrollo. Por su parte, el Instituto se encarga de la planificación, que será establecida
en el pliego de prescripciones técnicas que rige el concurso, y del seguimiento de todas
las actuaciones que se derivan de la ejecución del programa. De forma complementaria,
y con el fin de observar si el segundo de los grandes objetivos del programa se está
cumpliendo, desde 1992, se han creado unas Comisiones Especiales de Seguimiento del
empleo188, donde están representados tanto las Administraciones Central y Autonómica
como las Organizaciones Empresariales y Sindicales, y asistiendo a las reuniones
aunque sin voto las empresas adjudicatarias del Programa.
Entre los requisitos que se exigen para poder ser beneficiario hay que resaltar
fundamentalmente, además de la exigencia de poseer la nacionalidad española, el hecho
de ser pensionista de invalidez o jubilación del sistema de la Seguridad Social, sea cual
sea su edad, pensionista de viudedad con 60 años cumplidos o tener más de 64 años.
Asimismo pueden participar los cónyuges aunque no reúnan los requisitos de edad,
nacionalidad o ser pensionista. Por otra parte, a partir de la temporada 1990/91 se aceptó
la participación de españoles residentes en países europeos y desde 1993/94 se incluyó
también los residentes en Iberoamérica, países de la antigua Unión Soviética, Australia
y Norte de África. Todos ellos están incluidos como potenciales beneficiarios, siempre y
cuando reúnan los requisitos establecidos con carácter general o sean asimilables a los
mismos, considerando para ello las singularidades de cada persona - tiempo transcurrido
sin visitar España y edad- y del país de residencia189.
Dentro del programa se incluyen los servicios de transporte - ida y vuelta desde la
capital de provincia -, alojamiento en régimen de pensión completa, menú de régimen -
para quien así lo necesite -, asistencia sanitaria complementaria a la de la Seguridad
Social, actividades de ocio y tiempo libre y póliza colectiva de seguros. Para el
187 En las campañas iniciales de 1985/86 y 1986/87 el programa recibió ayudas del Fondo de Solidaridad para el Empleo. 188 Según el acuerdo adoptado el 24 de septiembre de 1992 por el Consejo General del INSERSO. 189 Para facilitar la incorporación de los países iberoamericanos y la antigua URSS, se firmó un convenio de colaboración entre el INSERSO, la Dirección General de Migraciones e Iberia Líneas Aéreas de España, S.A. No obstante, si se quiere ampliar más sobre la singularidad del programa en relación con el colectivo de tercera edad inmigrante véase Carnicero (1996).
193
alojamiento se utilizan hoteles que son previamente seleccionados por el IMSERSO190,
de entre aquellos que presentaron las empresas adjudicatarias del Concurso, y que como
mínimo deben contar con tres estrellas, aunque de forma excepcional se pueden
autorizar la participación de hoteles de dos estrellas cuando sus instalaciones sean
asimilables a los primeros. Para los circuitos culturales se incluye además en el producto
turístico las excursiones radiales que se hagan desde el punto de destino elegido a los
diferentes lugares de interés.
Los turnos del vacacionales se desarrollan, entre los meses de octubre de un año y
junio del año siguiente, en determinadas regiones costeras del mediterráneo (Andalucía,
Baleares, Cataluña, Murcia y Valencia), teniendo una duración de 8 y 15 días. Para los
turnos de 8 días en Península y Baleares cada provincia tiene asignado por el IMSERSO
un único destino. Además, también existen los destinos turísticos de Canarias y
Portugal, con una duración de 8 días191. La evolución de la demanda del PVTC,
observada a través de la distribución de plazas y de la estancia, pudiéndose deducir por
tanto el número de pernoctaciones, está recogida en el cuadro 6.6. De otro lado, los
circuitos culturales tienen una duración de seis días y, desarrollándose entre los meses
de abril a junio por el territorio de ciertas CC.AA, toman como base una localidad
concreta donde se ubica el hotel. Los itinerarios turístico-culturales suelen variar cada
año, habiendo sido visitadas en 1998 las CC.AA. de Asturias, Cantabria, Castilla-La
Mancha, Castilla-León, Extremadura y Galicia.
190 El INSERSO comenzó seleccionando los establecimientos hoteleros, desde la temporada 1992/93, exigiendo una serie de servicios mínimos, referidos fundamentalmente a la adecuación de las instalaciones, la dotación de asistencia sanitaria e incorporación de programas de animación socioculturales (Carreño, 1997: 236-237). 191 Para obtener más información sobre los destinos turísticos véase la dirección de internet http://www. seg-social.es/imserso/mayores/docs/io_mayvac.html
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La comercialización ha experimentado grandes transformaciones cualitativas y
cuantitativas, pasando de una única agencia de viajes en 1985 a más de 3.000 puntos de
venta en la actualidad –debe existir al menos un punto de venta en las localidades
mayores de 40.000 habitantes. La comercialización se apoya en un sistema informático
a través de la red SAVIA que permite emitir billetes y controlar el número de billetes al
que puede acceder cada usuario durante la misma temporada. Hasta la temporada
1999/00 la adjudicación de plazas se hacía mediante el abono del precio, siempre y
cuando se cumpliesen los requisitos para ser beneficiarios, salvo las plazas
correspondientes a Canarias, Portugal y circuitos culturales que se adjudicaban por
sorteo público ante notario entre todas las solicitudes. Sin embargo, a partir de la
temporada 1999/00 se ha puesto en marcha un sistema de acreditación que, previa
presentación de una solicitud por parte de los usuarios al IMSERSO, es requisito
indispensable para la obtención de un billete. La acreditación debe presentarse en las
agencias de viaje comercializadoras y posibilita optar a sólo una plaza turística.
Además, en el caso de que el número de solicitantes sea superior al número de plazas
del programa, el IMSERSO aplicará un baremo con el fin de priorizar socialmente el
acceso al programa. Según información facilitada por el IMSERSO, el baremo está
basado en tres criterios:
- Niveles de renta, se valoran en sentido decreciente los ingresos hasta 160 mil
pesetas (máximo 40 puntos).
- Edad, se concede un punto por cada año del solicitante (máximo 20 puntos).
- Frecuencia, se establecen penalizaciones para los usuarios del programa de años
anteriores (máximo 40 puntos).
Por otra parte, las solicitudes de acreditación pueden obtenerse en el IMSERSO,
Departamentos específicos de Servicios Sociales de las CC.AA., Ayuntamientos y
antiguas Direcciones Provinciales de Trabajo, Seguridad Social y Asuntos Sociales. Los
españoles de tercera edad emigrantes pueden realizar sus peticiones a través de las
Consejerías Laborales o de las Secciones Laborales de los Consulados192.
192 Sobre el papel de estos organismos en el turismo social véase el núm. 509 de Carta de España: Revista de Emigración e Inmigración, publicado en septiembre de 1996.
196
El programa que es cofinanciado por los beneficiarios diferencia los precios a
abonar por los participantes según el destino vacacional elegido, distinguiendo para ello:
Península, Baleares, Canarias, Portugal y circuitos culturales. La evolución de las
aportaciones públicas que realiza la Administración y privadas efectuadas por los
participantes aparecen recogidas en el cuadro 6.7. Sin embargo, cabe añadir una
excepción a las aportaciones, ya que los beneficiarios del programa residentes en las
Islas Menores del Archipiélago Canario pueden además obtener una financiación
pública complementaria193, con el fin de contribuir en cierta medida a los gastos
adicionales ocasionados por el desplazamiento a las islas principales que son el punto de
partida de los viajes programados.
De otro lado, la financiación global del programa puede observarse en el cuadro
6.8, que recoge la evolución por destinos turísticos del valor directamente generado por
el PVTC desde sus comienzos, habiendo sido 160.752 millones de pesetas el valor total
acumulado. De esta evolución hay que destacar fundamentalmente la paulatina y
creciente subida de las contribuciones públicas y privadas desde comienzos del
programa, si bien en las últimas temporadas se observa cierta atonía en las tasas de
crecimiento interanuales de la financiación pública. En términos relativos, la
contribución pública representó en la temporada 1998/99, aproximadamente, el 41,42
por ciento del valor del programa.
193 Para la temporada 1996/97 estaba establecida en 7.000 pesetas por participante (IMSERSO, 1998b: 152).
197
CUADRO 6.7. EVOLUCIÓN DE LAS APORTACIONES PUBLICAS DEL INSERSO/IMSERSO Y PRIVADAS DE LOS PARTICIPANTES POR TEMPORADAS (PESETAS)
Aportación INSERSO/IMSERSO
Aportación participantes Temporada
Vacaciones Circuitos Península Baleares Canarias Portugal Circuitos 1985/86 7.625 10.000 20.000 1986/87 9.481 18.000 25.000 1987/88 12.000 16.000 23.000 1988/89 13.511 16.480 23.690 1989/90 13.083 17.500 20.300 1990/91 13.508 18.550 21.550 1991/92 14.345 19.650 22.800 1992/93 14.816 20.730 24.050 26.040 1993/94 16.958 21.760 25.250 27.340 13.130 1994/95 16.822 22.630 26.260 24.400 13.680 1995/96 17.575 23.535 27.310 25.100 14.000 1996/97 18.115 24.500 28.525 26.200 14.600 1997/98 18.500 20.266 25.275 29.450 26.960 25.275 16.000
1998/99 (1) 26.100 30.400 1998/99 (2) 21.756 16.800 20.500 27.800 20.000 16.560
1998/99 (1+2) 17.909 25.107 29.633 27.800 20.000 16.560
(1) Turnos vacacionales de 15 días
(2) Turnos vacacionales de 8 días, exceptuando los circuitos culturales que tienen una duración de 6 días.
Fuente: IMSERSO
CUADRO 6.8. EVOLUCIÓN DE LA FINANCIACIÓN PUBLICA Y PRIVADA POR DESTINOS TURÍSTICOS (MILLONES DE PESETAS)
Financiación INSERSO/IMSERSO Financiación privada
Temporadas Vacaciones Circuitos Andalucía Baleares Canarias Cataluña C.Valenciana Murcia Portugal Circuitos Total
1985/86 122 220 50 392
1986/87 1.446 945 938 945 180 4.453
1987/88 2.700 1.168 2.254 544 320 6.986
1988/89 3.243 1.285 2.440 808 165 7.940
1989/90 4.056 1.400 2.842 350 1.050 175 9.873
1990/91 4.821 1.670 3.382 464 1.391 186 11.913
1991/92 5.163 1.769 3.646 491 1.474 197 12.740
1992/93 5.289 1.866 3.223 417 622 1.596 207 13.220
1993/94 5.884 1.741 3.283 547 653 1.676 218 131 14.132
1994/95 5.938 1.810 3.361 488 860 1.743 226 96 14.522
1995/96 6.204 1.883 3.605 251 941 1.812 329 98 15.124
1996/97 6.395 1.960 3.765 262 980 1.887 343 102 15.694
1997/98 6.660 162 2.042 3.976 270 1.036 1.971 354 30 128 16.630
1998/99 (1) 2.088 3.800 992 1.905 365
1998/99 (2) 326 160 215 278 92 160 60 248
1998/99 (1+2) 6.770 326 2.248 4.015 278 1.084 2.065 365 60 248 17.133
(1) Turnos vacacionales de 15 días
(2) Turnos vacacionales de 8 días, exceptuando los circuitos culturales que tienen una duración de 6 días.
Fuente: Elaboración propia utilizando datos del IMSERSO
198
Por último, hay que señalar que, pese a no haber introducido este programa
discriminaciones positivas de los solicitantes hasta 1999, tres son las razones
fundamentales que obligan a considerar necesariamente este programa dentro de la
política de turismo social española:
a) En primer lugar, el programa ha beneficiado mayoritariamente a un estrato de
población con escasos recursos económicos, de hecho casi la mitad de las
solicitudes (45,19 por ciento) perciben ingresos mensuales por debajo de las
60.000 pesetas y más de tres cuartas partes (76,25 por ciento) tienen ingresos
que no superan las 100.000 pesetas. El nivel económico de los asistentes es un
factor clave para analizar el esfuerzo económico que los beneficiarios tienen que
realizar194, sobre todo los que disponen de menores rentas.
b) En segundo lugar, la puesta en funcionamiento del programa ha permitido que el
INSERSO abriese desde 1992 una línea de colaboración a través de convenios
municipales, mediante los cuales se daba prioridad para acceder al programa a
aquellas personas que contasen con unos ingresos iguales o inferiores al salario
mínimo interprofesional en vigor. Para la temporada 1997/98 el número de
convenios de colaboración suscritos dentro del marco de general establecido con
la Federación Española de Municipios y Provincias -FEMP- alcanzaba la cifra
de 229, permitiendo con ello el acceso al programa a 15.117 personas, todas
ellas caracterizadas por tener escaso poder adquisitivo y habitar generalmente en
el medio rural (IMSERSO, 1998b: 151).
c) Por último, desde los comienzos del Programa se han ido introduciendo
continuas modificaciones con el fin de mejorar su calidad195 y hacerlo más
accesible para todos. La última gran reforma ha dado como resultado la
incorporación del baremo socioeconómico introducido en 1999, que facilita la
discriminación positiva. No obstante, determinadas personas relevantes en el
turismo social en España, como Fernández (1997: 4) ya habían apuntado esta
194 Sobre la distribución de los ingresos véase Carreño (1997: 237), aunque son también muy interesantes las distribuciones del Instituto IDES (1987 y 1989). En la última de ellas se estimó que el 79,21 por ciento de los usuarios del programa poseían ingresos familiares inferiores a 100.000 pesetas. 195 Véase como ejemplo el análisis de la calidad realizado por Carreras y Saiz (1992), en un informe que elaboraron a través de la Unión de Consumidores de España, o el estudio que realizó AC&G (1993) para mejorar la rentabilidad del programa.
199
posibilidad “...habría que introducir en los próximos años nuevos sistemas de
selección de los beneficiarios del programa, en función de un baremo socio-
ecónomico”. La puesta en marcha de este tipo de iniciativas hace más justo el
programa, ya que discrimina a las personas de tercera edad que más recursos
tienen y que, por tanto, pueden costearse el mismo paquete turístico en el sector
comercial. De otro lado, la adopción de una vertiente más social contribuye a
paliar, al menos en parte, las críticas que el programa ha recibido desde el
mundo empresarial196.
6.6. Conclusiones
En el presente capítulo se ha analizado la política de turismo social desarrollada
por la Administración Central del Estado a partir de sus instituciones. Partiendo de este
enfoque institucional, se ha puesto de manifiesto que la política de turismo social está
siendo desarrollada, de manera distinta, desde la Dirección General de Turismo, el
Instituto de la Juventud, el Instituto de la Mujer y el Instituto de Migraciones y
Servicios Sociales -IMSERSO.
La Administración Central Turística ha mostrado en múltiples ocasiones su
interés por el turismo social, basándose fundamentalmente en los beneficios que
provoca para la economía, si bien los planteamientos e intenciones nunca han llegado a
formalizarse en políticas explícitas que comprometiesen instrumentos para la
consecución de los objetivos del turismo social. Además, durante muchos años, parece
haber existido una falta de coordinación entre la planificación turística global, realizada
por la Dirección General de Turismo, y la política de turismo social, efectuada
esencialmente por el IMSERSO.
El Instituto de la Juventud, por su parte, está desarrollando desde 1993 el
“programa de turismo social” del que se benefician, aproximadamente, unos 1000
jóvenes cada año. Aunque la demanda turística (beneficiarios) del programa sea
196 Véase en este sentido como ejemplo las críticas que transmitió la FEAAV a la CEOE sobre el programa de turismo social, y que fueron publicadas en 1990 en EDITUR, núm. 1578, pág.25.
200
bastante modesta, sus efectos difusores hacia otros ámbitos territoriales inferiores son
bastante amplios.
De otro lado, el Instituto de la Mujer realiza, también desde 1993, un programa
de turismo social denominado “Estancias de Tiempo Libre”, en el que cooperan además
múltiples CC.AA. Dicho programa está dirigido a mujeres con hijos exclusivamente a
su cargo (familias monoparentales), ofertándose unas 1000 plazas anuales, y pretende
contribuir a la integración social a través del ocio turístico.
Finalmente, hay que señalar que, el IMSERSO es la institución que está
desarrollando de manera más transcendental el turismo social en España. Su política se
basa esencialmente en las ayudas a personas y/o colectivos, a través de cuatro
programas: “Vacaciones dirigidas a personas con minusvalía” -PVAM-, “Vacaciones
para mayores dependientes” –PVMD-, “Termalismo social” –PTER- y “Vacaciones
para mayores y circuitos culturales” -PVTC.
El PVAM se lleva realizando regularmente desde 1989 y ha permitido, desde
entonces, que unas 55.000 personas minusválidas accedan al ocio turístico. La
convocatoria anual, que beneficia aproximadamente a unas 7.000 personas, se desarrolla
en colaboración con organizaciones sociales –fundamentalmente asociaciones y
federaciones- que establecen los turnos vacacionales que son subvencionados. El
PVMD es bastante semejante en el funcionamiento al PVAM, si bien su entidad resulta
aún insignificante ya que se está desarrollando con carácter experimental desde 1998.
El PTER facilita el acceso a establecimientos termales, a personas de la tercera
edad, al tiempo que contribuye a potenciar el desarrollo socioeconómico de las zonas
que rodean los balnearios. La rápida aceptación de esta forma de intervención pública
ha permitido que, en 1998, hayan sido 69.000 los participantes y 57 los balnearios
concertados que han ofertado plazas para este programa de turismo social. El
presupuesto público destinado, unos 2.043 millones de pesetas en 1998, sirve para
cofinanciar las plazas, junto a la aportación que realizan los beneficiarios (la aportación
privada media fue del 57 por ciento). El PTER se caracteriza además por estar
promovido y gestionado desde la Administración.
Por último, el PVTC es la iniciativa de turismo social de mayor envergadura
realizada jamás en España. Sus objetivos prioritarios son mejorar la calidad de vida de
201
la tercera edad y favorecer la creación de empleo. El programa, que convoca el
IMSERSO para financiar parcialmente los turnos vacacionales, es desarrollado por una
o varias empresas turísticas, lo que supone que se apoya en la iniciativa pública se
apoya en la infraestructura privada para su consecución de los fines del turismo social.
Desde su puesta en marcha, en 1985, el PVTC no ha dejado de crecer, llegando a
alcanzar a finales de siglo las 400 mil plazas anuales.
202
CAPÍTULO 7. APROXIMACIÓN A LA DEMANDA Y AL GASTO
GENERADO POR LA POLÍTICA DE TURISMO SOCIAL DE LA
ADMINISTRACIÓN CENTRAL DEL ESTADO
7.1. Introducción
Los análisis cuantitativos197 que se han realizado sobre la política de turismo
social en España se han centrado casi exclusivamente en el PVTC del IMSERSO, que
es el que ha concentrado la mayor atención por ser el más importante en volumen de
demanda y de gasto. Del resto de programas, apenas si se tiene información analítica
sobre sus características esenciales en relación con la actividad turística. El presente
capítulo pretende contribuir precisamente a clarificar el panorama global cuantitativo de
la política de turismo social, analizando para ello la demanda turística y el valor del
gasto que generó en 1998. Se ha seleccionado dicho año natural con el fin de poder
evaluar las magnitudes económicas en un año reciente que, tal y como ha podido
observarse en el capítulo anterior, no ha tenido variaciones significativas en el
crecimiento de la programación, lo que permite garantizar la representatividad de los
resultados de la política de turismo social.
Así pues, en una primera parte, se estudia tanto la demanda turística
(participantes) que provoca la actual política de turismo social de la Administración
Central como su peso específico. Este último se analiza desde dos vertientes: por un
lado, se ha comparado la demanda generada por la política de la Administración Central
del Estado con la que desarrollan las CC.AA; y por otro, se ha analizado la participación
del turismo social de la Administración Central dentro del conjunto de la demanda
turística global española.
Posteriormente, en una segunda parte, se realiza una aproximación al gasto
directo e inducido que es generado por la demanda de turismo social. La primera
modalidad de gasto es imputable exclusivamente al consumo de los productos turísticos
ofertados por la actual política, en tanto que el gasto inducido recoge genéricamente los
197 Algunos ejemplos relevantes son los estudios elaborados por el Instituto IDES y AED (1990) o por Price Waterhouse (1997).
203
bienes y servicios consumidos que, ligados al viaje o a la estancia vacacional, no están
incluidos en la programación ofertada.
7.2. La demanda generada por la política de turismo social
Analizar la demanda de turismo social es un requisito previo, e indispensable, si
se quiere valorar el gasto turístico y los efectos que provoca el incremento de demanda
sobre los niveles de producción, empleo y estacionalidad.
En este epígrafe se estudia, como se ha comentado anteriormente, la demanda
generada por la política de turismo social de la Administración Central y su
representatividad como tipología propia y frente a la demanda de turismo social que
desarrollan las CC.AA.
7.2.1. Estimación de la demanda generada
El planteamiento inicialmente adoptado se ha restringido estrictamente a la
demanda generada en 1998 por la política de turismo social elaborada desde la
Administración Central. Se ha asumido esta hipótesis de trabajo debido esencialmente a
que el coste que supondría obtener información cuantitativa de otras Administraciones
Territoriales, CC.AA. y Ayuntamientos, no sería gratamente compensado en resultados,
debido a que el volumen de demanda es poco representativo si se compara con el que
provoca la política de la Administración Central. Además, como se verá a continuación,
la adopción de este enfoque parcial de la política de turismo social en España sesga tan
sólo moderadamente la realidad, ya que la Administración Central es la que sigue
teniendo el papel preponderante en el desarrollo de esta tipología turística.
La política estatal se puede sintetizar básicamente en los cinco programas vistos
en el capítulo anterior: el “Programa de turismo social” –PJUVE- del Instituto de la
Juventud; el “Programa de estancias de tiempo libre” –PMUJ- del Instituto de la Mujer;
y por último, los programas del IMSERSO “Vacaciones dirigidas a personas con
minusvalía” –PVAM-, “Termalismo social” –PTER- y “Vacaciones para la tercera edad
204
y circuitos culturales” –PVTC-. En esta clasificación, y en el análisis que se hará
posteriormente, no ha sido incluido el “Programa de vacaciones para personas mayores
dependientes” -PVMD- del IMSERSO debido a que este programa, que se inició en
1998 con un carácter experimental, tiene un valor prácticamente insignificante en el
conjunto de la política de turismo social (tan sólo participaron 54 personas).
La estimación de la demanda turística que provoca la actual política en 1998,
expresada tanto por el número de turistas -visitantes que pernoctan- como por el número
de pernoctaciones, se ha efectuado considerando las características específicas de cada
programa y las fechas de su desarrollo.
Por un lado, en lo que concierne al PJUVE y al PMUJ, hay que señalar que
ambos se presupuestan y desarrollan por años naturales. En 1998, según información
facilitada por el Instituto de la Juventud, habían participado en el PJUV 39 turnos
vacacionales de 30 personas cada uno, que se habían hospedado en el CEULAJ durante
siete días. Por tanto, la demanda turística del PJUV esta representada por 1.170
personas y 8.190 pernoctaciones.
De otro lado, el número de plazas del PMUJ aparece recogido en la convocatoria
oficial que se publica anualmente en el B.O.E., y que reconoce como participantes a los
beneficiarios (mujeres y niños/as) y a las monitoras. Considerando los datos
registrados198 y dado que la duración de los viajes es de 10 días (9 pernoctaciones), la
demanda turística que habrá generado el programa del Instituto de la Mujer en 1998 se
cifra en 1.134 personas y 10.206 pernoctaciones.
El IMSERSO, por su parte, controla la demanda turística de los siguientes
programas:
1) El PVAM se desarrolla, gracias a las subvenciones que concede el IMSERSO
por ejercicios económicos, de marzo de un año a marzo del año siguiente. Para estimar
la demanda turística correspondiente a 1998 se contabilizaron inicialmente todos los
participantes habidos en los últimos tres meses de la temporada 1997/98, es decir, los
198 Aunque en la convocatoria del programa para 1998, recogida en la Resolución de 8 de junio de 1998 del Instituto de la Mujer (B.O.E., núm. 150, del 24/6/1998), aparecen 1.174 plazas, la memoria final del programa que realizó el Instituto registra un total de 1.133 plazas ocupadas (Instituto de la Mujer, 1999: 7). Así pues, esta última cifra es el valor real a considerar de la demanda turística del PMUJ.
205
que habían viajado en el primer trimestre del año 1998 – hasta aquí tan sólo están
representadas las organizaciones ASPACE, COCEMFE y FEAPS-, en tanto que en una
segunda parte se evaluaron exclusivamente los participantes de la temporada 1998/99
que habían viajado en los restantes nueve meses del año –hasta diciembre de 1998 había
participado de este programa las organizaciones ANDE, ASPACE, COCEMFE,
FEAFES, FEAPS y PREDIF. En la valoración de la demanda turística se han
considerado todos los participantes del programa, es decir, se han incluido monitores
(representaron el 23,1 por ciento), beneficiarios (73,4 por ciento) y acompañantes (3,5
por ciento). La estimación, realizada según la ecuación 7.1, cifra el número de
participantes del programa en 7.174 personas.
Las organizaciones subvencionadas elaboraron sus programas turísticos en
turnos vacacionales de distinta duración, habiendo existido en 1998 un total de 177
turnos. El número total de pernoctaciones del PVAM en 1998 fue de 50.497, que han
sido evaluadas según la expresión 7.2 que considera para cada turno la duración de la
estancia (la estancia media de los turnos fue de 7,039 pernoctaciones) y el número de
participantes de las distintas organizaciones.
FEAPSón organizaci la de tesparticipan :TFEAPS
FEAFESón organizaci la de tesparticipan :TFEAFES
PREDIFón organizaci la de tesparticipan :TPREDIF
ASPACEón organizaci la de tesparticipan :TASPACE
COCEMFEón organizaci la de tesparticipan :TCOCEMFE
ANDEón organizaci la de tesparticipan :TANDE
1998en dosdesarrolla 1998/99 temporadala de turnosde número :j
1998en dosdesarrolla 1997/98 temporadala de turnosde número :i
PVAM del (turistas) tesparticipan :TPVAM
:donde
TPVAM
(7.1)
5
1
5
1
34
1
76
1
1
1
7
1
2
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17
1
30
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ii
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TFEAPSTFEAPSTASPACETASPACE
TCOCEMFETCOCEMFETANDE
206
2) El PTER se establece en una convocatoria pública que suele aparecer a finales
de año199 y que fija por año natural las plazas y la duración de la estancia. Según
información facilitada por el Servicio de Termalismo del IMSERSO, la oferta de plazas
del PTER en 1998 ha sido cubierta en su totalidad en 1998, por tanto se han alcanzado
los niveles máximos de ocupación, evaluándose la demanda turística en 69.000 personas
y 966.000 pernoctaciones (14 pernoctaciones por persona).
3) El PVTC supone como se ha comentado anteriormente la integración de dos
programas que siempre han estado unidos, salvo las temporadas 1997/98 y 1998/99 en
las que se ofertaron dos concursos independientes200. La oferta pública, que a partir de
la convocatoria 1999/00 vuelve a ser única, fija para ambos subprogramas el número de
plazas. El desarrollo compete a la empresa adjudicataria del concurso que, rigiéndose
por un pliego de prescripciones técnicas, es realmente quien pulsa y controla los niveles
de ocupación del programa.
199 La convocatoria de programa para 1998 está recogida en la Resolución 10 de noviembre de 1997 (B.O.E., núm. 297, del 12/12/1997), de la Dirección General del Instituto de Migraciones y Servicios Sociales. La oferta total fue de 69.000 plazas, aunque dicha cuantía no coincide con la suma asignada de plazas por provincias –que es 69.040 plazas. 200 Véase como ejemplo la Resolución del IMSERSO, con núm. de expediente 97/2627 (B.O.E. núm.100, de 26 de abril de 1997), por la que se anuncia el concurso para optar a la financiación parcial de un programa de vacaciones para 360.000 personas de la tercera edad durante la temporada 1997/98, y la Resolución del IMSERSO, concurso núm. 73/97 (B.O.E. núm. 235, de 1 de octubre de 1997), por la que se anuncia el concurso para contratar la ejecución de un programa de circuitos culturales para la tercera edad para la temporada 1998.
r ónorganizaci la de turnos los de estancia:EST
r ónorganizaci la de tesparticipan :TPVAM
r ónorganizaci la de turnos de total número :n
1998 en nadas subvencioonesorganizaci :r
1998 en programa del onespernoctaci:PPVAM
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1998en dosdesarrolla 1998/99 temporadala de turnosde número :j
1998en dosdesarrolla 1997/98 temporadala de turnosde número :i
(7.2)
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207
El subprograma de “Vacaciones para la tercera edad” –PVT- se desarrolla, entre
los meses de octubre de un año y junio del año siguiente, en seis CC.AA. españolas y en
Portugal. El número de plazas se distribuye por destinos turísticos, cuya estancia media
varía entre los 15 y 8 días (14 y 7 pernoctaciones). A partir de la temporada 1998/99 se
han incrementado las posibilidades de elección de los beneficiarios sobre el tiempo de
estancia en los destinos turísticos ofertados, hecho que ha sido considerado en las
estimaciones realizadas.
El subprograma de “Circuitos culturales” –PVC- comprende la realización de
itinerarios de 6 días de duración (5 pernoctaciones), que se desarrollan entre los meses
de abril a junio, siendo seis las CC.AA. visitadas durante 1998 (Asturias, Cantabria,
Castilla-La Mancha, Castilla-León, Extremadura y Galicia).
La información utilizada para calcular la demanda turística del PVTC ha sido la
facilitada por Mundosocial A.I.E., la empresa adjudicataria ganadora de los concursos
de las dos convocatorias que afectan a 1998. La estimación se hizo considerando, para
el subprograma “Vacaciones para la tercera edad”, el número de pasajeros transportados
por turnos y destinos turísticos en cada temporada. Esta regla general tiene la única
excepción en los dos turnos interanuales (que en ambas temporadas coincide con el
sexto), cuya demanda se evaluó proporcionalmente al número de días transcurridos
durante 1998. Por otra parte, a los pasajeros transportados en el último semestre de la
temporada 1997/98 se le adicionaron los participantes en el subprograma “Circuitos
culturales”, que según datos facilitados por Mundosocial tuvo una demanda turística de
8.064 personas. Así pues, la demanda turística total del PVTC, estimada según la
expresión 7.3, fue de 376.945 personas.
208
Por otra parte, el número de pernoctaciones ha sido calculado valorando de un
lado los resultados para la temporada 1997/98 de la demanda turística, estimados según
los turnos, destinos y la duración de la estancia. A las pernoctaciones totales del
subprograma de vacaciones se le han adicionado las correspondientes al subprograma
de “Circuitos culturales”. De otro lado, las pernoctaciones registradas en 1998 durante
la temporada 1998/99 han sido estimadas de forma similar, si bien dado que en la
distribución por turnos facilitada es imposible diferenciar los beneficiarios según la
estancia, se ha procedido a evaluar las pernoctaciones a partir de la estancia media. Los
resultados estimados, según la ecuación 7.4, cifran las pernoctaciones totales del PVTC
en 5.053.846, de las cuales tan sólo 40.320 pertenecían al subprograma de “Circuitos
culturales”.
Por último, el cuadro 7.1 sintetiza todas las estimaciones realizadas, de manera
que, como puede observarse, la política de turismo social en España desarrollada por la
Administración Central del Estado generó en 1998 una demanda turística de 492.056
viajeros y 6.415.614 pernoctaciones turísticas. Existe, tanto en términos relativos como
absolutos, una supremacía del PVTC sobre el resto de programas, ya que representa más
de las cuatro quintas cuartas partes de la demanda de turismo social (84,04 por ciento de
los turistas y 83,82 por ciento de las pernoctaciones).
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8.064culturales circuitos de asubprogram elpor 1998en ados transportpasajeros:
k durante i destino elen j turnodel estancia la de totalesdías de número
k durante i destino elen j turnodel 1998en estanciacon días de número
i destino al j turnoelen ados transportpasajeros
1998/99 temporadala de tratase 2r
1997/98 temporadala de tratase 1r si que tal,temporadas:k
1998en dosdesarrolla s vacionale turnos:j
s turísticodestinos :i
1998en PVTC programa del turistas:TPVTC
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PASPAS
209
CUADRO 7.1. DEMANDA DE TURISMO SOCIAL DE LA ADMINISTRACIÓN CENTRAL DEL ESTADO POR PROGRAMAS
Programas Turistas Pernoctaciones Turistas (%) Pernoctaciones (%) PJUVE 1.170 8.190 0,26 0,13 PMUJ 1.134 10.206 0,25 0,16 PVAM 7.174 50.497 1,58 0,83 PTER 69.000 966.000 15,15 15,06 PVTC 376.945 5.053.846 82,77 (100) 83,86 (100) PVT 368.881 5.013.526 (97,86) (99,25) PVC 8.064 40.320 (2,14) (0,75) Total 455.423 6.088.739 100 100
Fuente: elaboración propia.
7.2.2. El peso específico de la demanda de turismo social
Una vez estimada la demanda turística que genera la actual política de turismo
social de la Administración Central, cabe preguntarse dos cuestiones referentes al peso
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210
específico de esta tipología turística: la primera de ellas, hace alusión a la
representatividad de dicha demanda cuando se consideran las políticas regionales
desarrolladas por las CC.AA., y la segunda, concierne al peso específico que la
tipología de turismo social tiene en el conjunto de la demanda turística española. Ambas
cuestiones son abordadas a continuación.
En primer lugar, en lo que concierne a la representatividad de la política estatal
hay que señalar que, según las estimaciones realizadas a partir de la información
regional analizada en el capítulo quinto, la demanda de turismo social en España en
1998 ha sido de 561.354 viajeros, de los cuales el 18,87 por ciento habrían viajado
gracias a las políticas regionales que elaboran las CC.AA. En términos de
pernoctaciones la participación de esta demanda varía sensiblemente, ya que el 89,66
por ciento de las 6.790.608 pernoctaciones habidas en 1998 se han debido a la política
de la Administración Central del Estado. Por tanto, en términos de demanda, todas las
valoraciones ponen de manifiesto la mayor relevancia de la política central de turismo
social versus la regional.
De otro lado, otra cuestión de interés es conocer la participación de la demanda
de turismo social como tipología turística propia en el conjunto de la demanda turística
española. En este sentido, dado que el alojamiento de la demanda de turismo social se
ha producido prácticamente en su totalidad en establecimientos hoteleros, se ha
comparado la demanda generada por la actual política de turismo social con las cifras
para 1998 de viajeros y pernoctaciones procedentes de la Encuesta de Movimiento de
Viajeros en Establecimientos Hoteleros –MVEH- que elabora el Instituto Nacional de
Estadística -INE. Con el fin de depurar al máximo la información sobre la demanda de
turismo social generada por los distintos programas, no se han contabilizado –por
hospedarse fuera de España- los viajeros y las pernoctaciones que tenían como destino
turístico el extranjero (en este sentido, no se han considerado 412 y 1.167 personas del
PVAM y PVTC, respectivamente, que se habían alojado en Portugal) y además, no se
han considerado la demanda turística que no había utilizado como oferta de alojamiento
la hotelería (se han descartado los 1.170 participantes del PJUV). Los resultados del
análisis sobre la participación se resumen en los siguientes puntos:
1) En los hoteles y hostales de España se registraron en 1998 aproximadamente
45,782 millones de viajeros -que originaron 178,356 millones de
211
pernoctaciones-, de los cuales 25,583 millones eran residentes en España y el
resto lo eran en el extranjero. Los residentes españoles aportaron a su vez a
la demanda turística 66,552 millones de pernoctaciones.
2) La demanda turística generada por la política estatal de turismo social
representó el 0,99 por ciento del total de viajeros alojados en los hoteles
españoles y 3,40 por ciento de las pernoctaciones. En términos relativos la
relevancia del turismo social aumenta cuando se detrae de las anteriores
cifras el turismo extranjero, ya que la demanda de turismo social aportó el
1,77 por ciento de los viajeros españoles alojados en hoteles y el 9,11 por
ciento de las pernoctaciones nacionales registradas. Además, hay que tener
en cuenta que el peso de esta tipología turística se incrementa en el conjunto
de la demanda si se considera que no todos los viajeros que se hospedaron en
hoteles son turistas.
De otro lado, se observa que, pese a que en términos de viajeros las
cifras del turismo social como tipología propia son aún bastante modestas, en
términos de pernoctaciones la demanda resulta muy significativa, ya que los
altos niveles de estancia del turismo social (situados en una media de 12,87
pernoctaciones), que superan más tres veces a la media global registrada en
España en 1998 (que se situó en 3,90 pernoctaciones), hacen que se
mantengan los niveles de ocupación de la planta hotelera española en
destinos con problemas estructurales de estacionalidad.
3) La política de turismo social afecta de otro lado fuertemente a determinados
establecimientos hoteleros, básicamente los de tres estrellas. En este sentido
suponiendo que esta hubiese sido la única forma de alojamiento en 1998, en
términos relativos, la demanda generada de turismo social habría
representado sobre la demanda nacional el 5,21 por ciento de los viajeros y
el 22,68 por ciento de las pernoctaciones de estos establecimientos.
4) Por último, como puede observarse en el cuadro 7.2, la política de turismo
social de la Administración Central como tipología turística propia está
teniendo un importante peso en determinadas CC.AA. En este sentido, su
desarrollo resulta especialmente interesante en destinos con fuertes
212
variaciones estacionales, destacando por su participación en la demanda
turística residente en España las siguientes regiones:
�� Andalucía, cuya participación del turismo social en la demanda turística
residente en España se sitúa en el 1,98 por ciento de los viajeros y en el
10,10 por ciento de las pernoctaciones.
�� Baleares, tiene los mayores índices de representatividad en la demanda
residente española, ya que el turismo social aporta el 14,42 por ciento de los
viajeros nacionales y más de un tercio (34,91 por ciento) de las
pernoctaciones registradas por los españoles.
�� Comunidad Valenciana, con unos niveles de participación del 4,01 por
ciento de los viajeros y del 13,12 por ciento de las pernoctaciones de los
residentes españoles.
�� Murcia, es la región donde el turismo social tiene el mayor peso sobre la
demanda turística -tanto nacional como extranjera. El turismo social
representa el 12,14 por ciento del total de pernoctaciones registradas y el
14,54 de las que realizan los residentes españoles.
Todos los niveles de participación del turismo social en el conjunto de la
demanda turística española deben de contemplarse desde la perspectiva global que
caracteriza la economía española. En este sentido, la propia entidad del turismo social
como tipología turística gana en importancia si se tiene en cuenta que España se
encuentra entre los primeros países del mundo por volumen de afluencia turística, por
tanto comparar las cifras de turismo social con la demanda turística total recibida
(interna y externa) supone obtener a priori unos resultados modestos.
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214
7.3. Aproximación al gasto generado por la política estatal de turismo social
Al abordar este punto se pone de manifiesto, inicialmente, posibles
incertidumbres conceptuales sobre el gasto y su tratamiento. Es por ello, que se ha
seguido desde un primer momento las definiciones expresadas por la OMT en distintos
documentos, de manera que con ello se ha pretendido eliminar el mayor número de
conjeturas en torno al gasto turístico que se generaba por la puesta en marcha de los
programas que configuran la política de turismo social.
Según la OMT, el gasto turístico se define como “todo gasto de consumo
efectuado por un visitante o por cuenta de un visitante para y durante su desplazamiento
y su estancia turística en el lugar de destino”. Así pues, como puede observarse el gasto
turístico está íntimamente relacionado con la definición de consumo turístico, que es “el
valor de los bienes y servicios utilizados para o por las unidades turísticas (visitantes)”
(OMT,1995c: 3).
Aunque existen diversas formas de concebir el gasto turístico según el momento
en que se produzca (gastos realizados en la preparación del viaje, durante el viaje o
como consecuencia del viaje), el origen de los visitantes (turismo interno o
internacional) o la dirección en que se mueva el visitante (turismo receptor, emisor o
interno), lo más relevante desde el punto de vista del análisis que se va a efectuar es la
estructura interna del mismo. En este sentido, lo que interesa conocer es el valor de las
distintas partidas de gasto asociadas a cada uno de los programas de turismo social y a
que ramas de actividad van a ser imputables los consumos de bienes y servicios que
provoca la demanda de turismo social. La imputación de consumos a ramas de actividad
resulta absolutamente transcendental en la estimación de los impactos económicos, ya
que el análisis input-output (técnica que se utiliza en el capítulo siguiente para analizar
los efectos sobre la renta y el empleo) es sensible a la estructura que tenga el incremento
de la demanda final que se produce. En todos los casos planteados, hay que señalar que
se ha hecho un esfuerzo por desagregar e identificar al máximo la imputación del gasto,
pese a ello somos conscientes de que ciertas partidas pueden ser cuestionables en cuanto
a la asignación a unas u otras ramas de actividad económica –de producción y de
consumo.
215
Con el objetivo de desagregar al máximo las distintas partidas del gasto, en el
presente capítulo se han distinguido las siguientes modalidades de gasto vinculadas a la
política de turismo social:
1) Gasto directo. Es imputable directa y exclusivamente al consumo de los
bienes y servicios, generalmente productos turísticos201, ofertados por la
política de turismo social. Los pagos por este coste se realizan generalmente
antes del consumo del producto turístico que se define en la programación de
turismo social.
2) Gasto inducido. Son los gastos no incluidos en la oferta programada de
turismo social. Están ocasionados tanto por el desarrollo de la política de
turismo social –productos y servicios no incluidos en la programación- como
por la demanda turística que se genera. Hay que distinguir dos tipologías
dentro del gasto inducido:
- Gasto inducido endógeno. Es el valor de los bienes y servicios que
siendo absolutamente necesarios, para que se puedan realizar el
programa, no han sido incluidos en la programación turística
ofertada. Un ejemplo evidente de ello es el gasto originado por el
desplazamiento o transporte de los beneficiarios del PTER.
- Gasto inducido exógeno. Se trata del gasto personal o individual que
en destino provoca la demanda turística durante la estancia
vacacional, en este sentido suelen ser rentas individuales
complementarias al producto turístico.
Por otra parte, con el fin de poder utilizar posteriormente las tablas input-output
de la economía turística española (TIOT-92), se ha procedido a agrupar las distintas
partidas del gasto de los productos turísticos según las ramas y sectores económicos
definidos en la TIOT-92. El cuadro 7.3 recoge las distintas ramas productivas definidas
en la TIOT-92 y su vinculación con las tablas input-output de la economía española de
201 La OMT (1995d: 85-88) recomienda una serie de pasos en la medición y descripción de los productos turísticos de los países, realizando para ello una aproximación a partir de los establecimientos que ofertan bienes y servicios a los visitantes. Entre los principales establecimientos considera: alojamientos; restaurantes, bares y cantinas; transportes; actividades recreativas, culturales y deportivas; y otros servicios.
216
1990 y con la tabla turística precedente de 1982 (IET, 1996: 16-17). Dado que la
imputación del gasto a unas u otras ramas de actividad condiciona los resultados que se
analizaran posteriormente en el capítulo siguiente –renta y empleo-, hay que señalar que
se ha realizado un esfuerzo considerable en la asignación de partidas, ya que la falta de
información sobre determinadas actividades ha obligado en ciertos casos a imputar las
partidas donde más representativan eran por su mayor peso específico.
217
CUADRO 7.3. RAMAS DE ACTIVIDAD ECONÓMICA DE LA TIOT-92 Y SU VINCULACIÓN CON OTRAS TABLAS I-O
TIOT-92 RAMAS TIOE-90 TIOT-82
1 Productos de la agricultura, silvicultura y pesca. 1 1
2 Hulla y aglomerados de hulla. Del 2 al 5 4
3 Productos petrolíferos refinados. 6 14
4 Agua (captación, depuración, distribución), vapor, agua caliente, etc.
8 29
5 Energía eléctrica. 9 27
6 Gas manufacturado, natural. 7+10 28
7 Combustibles nucleares, minerales, hierro. 11+12+13+17 26
8 Cemento, cal y yeso. 14 20
9 Vidrio. 15 18
10 Tierra cocida, productos cerámicos. 16 17
11 Productos químicos. 18 11+12
12 Productos metálicos. 19 9+19+21
13 Máquinas agrícolas e industriales. 20 22
14 Otras industrias manufactureras. 21+22 y del 33 al 36 10+13+15+16 y del 22 al 26
15 Vehículos automóviles y motores. 23+24 22
16 Carnes y conservas, leche, otros. Del 25 al 27 1
17 Bebidas. 28 2
18 Tabacos. 29 3
19 Productos textiles: 30 5+6
20 Cuero, calzado, artículos en piel y cuero. 31 7+8
21 Madera y muebles de madera. 32 9
22 Construcción. 37 30+31
23 Recuperación y reparación. 38 64+69
24 Comercio. 39 32
25 Hotelería. 40 33+34
26 Hostales. 40 35
27 Campamentos turísticos. 40 43
28 Restaurantes. 40 36
29 Otros establecimientos hostelería. 40 Del 37 al 43
30 Ferrocarriles pasajes. 41 44
31 Ferrocarriles mercancías. 41 45
32 Transporte por carretera de pasajeros. 42 47
33 Transporte por carretera de mercancías. 42 48
34 Transporte urbano de pasajeros. 42 46
35 Transporte marítimo de pasajeros. 43 49
36 Transporte marítimo de mercancías. 43 50
37 Transporte aéreo de pasajeros. 44 51
38 Transporte aéreo de mercancías. 44 52
39 Servicios anexos a los transportes. 45 53+54+56
40 Agencias de viajes. 45 55
41 Comunicaciones. 46 57
42 Créditos y seguros. 47 59
43 Producción imputada de servicios bancarios 48 58
44 Servicios prestados por las empresas. 49 72
45 Alquiler inmobiliario. 50 60
46 Investigación y enseñanza destinada a la venta. 51 71
47 Sanidad destinada a la venta. 52 61
48 Servicios destinados a la venta 53 Del 62 al 68
49 Servicios generales de las Administraciones Públicas. Del 54 al 56 73
50 Servicios no destinados a la venta 57 70
Fuente: IET (1996: 16-17)
218
7.3.1. El gasto directo de los productos turísticos ofertados
El gasto directo, como se ha comentado anteriormente, es imputable a los
productos turísticos que son creados por la programación de la política de turismo
social, es decir, son los gastos previos originados por la oferta de ocio turístico que
aceptan los beneficiarios. Dicho gasto ha sido evaluado en 19.384 millones de pesetas,
pudiéndose observar su distribución en el cuadro 7.4, que recoge las distintas partidas
de gasto de los programas por ramas de actividad, de manera que resume la estimación
que se realiza en el presente apartado.
La valoración de cada una de las partidas del gasto directo de los productos
turísticos ofertados por los programas de turismo social ha sido realizada de la siguiente
forma:
1) El PJUVE se financia íntegramente con fondos públicos que sirven para
sufragar los gastos que se originan por el transporte, la estancia - en régimen de pensión
completa- y las actividades complementarias ofertadas por el programa (talleres
culturales y de ocio, excursiones, etc.). La asignación presupuestaria para 1998 del
PJUVE ascendía, según el Instituto de la Juventud, a 43 millones de pesetas. Dado que
se desconocen las distintas partidas de gasto, éstas han sido evaluadas de la siguiente
manera:
�� En primer lugar, en lo que concierne al gasto del alojamiento y la
manutención del programa, hay que señalar que este tiene lugar en el Centro
Eurolatinoamericano de Juventud -CEULAJ- en Mollina (Málaga) y, según
fuentes del Instituto de la Juventud, el coste por persona/día del programa se
sitúa aproximadamente en 2.350 pesetas. Así pues, el gasto que origina la
estancia sería de unos 19,247 millones de pesetas. Ahora bien, dada las
características singulares de la oferta de alojamiento del CEULAJ y
considerando además que para este programa la estructura de consumos
intermedios se asemeja bastante a la de los campamentos, este gasto va a ser
imputable a la rama de actividad “Campamentos turísticos”.
219
CUADRO 7.4. DISTRIBUCIÓN DEL GASTO DIRECTO DEL TURISMO SOCIAL EN ESPAÑA POR PROGRAMAS Y RAMAS DE ACTIVIDAD, 1998 (MILLONES DE PESETAS CORRIENTES)
RAMA DESCRIPCIÓN PJUVE PMUJ PVAM PTER PVTC TOTAL 1 Productos de la agricultura, silvicultura y pesca. 0 0 0 0 0 0
2 Hulla y aglomerados de hulla. 0 0 0 0 0 0
3 Productos petrolíferos refinados. 0 0 0 0 0 0
4 Agua (captación, depuración, distribución), vapor, etc. 0 0 0 0 0 0
5 Energía eléctrica. 0 0 0 0 0 0
6 Gas manufacturado, natural. 0 0 0 0 0 0
7 Combustibles nucleares, minerales, hierro. 0 0 0 0 0 0
8 Cemento, cal y yeso. 0 0 0 0 0 0
9 Vidrio. 0 0 0 0 0 0
10 Tierra cocida, productos cerámicos. 0 0 0 0 0 0
11 Productos químicos. 0 0 0 0 0 0
12 Productos metálicos. 0 0 0 0 0 0
13 Máquinas agrícolas e industriales. 0 0 0 0 0 0
14 Otras industrias manufactureras. 0 0 0 0 0 0
15 Vehículos automóviles y motores. 0 0 0 0 0 0
16 Carnes y conservas, leche, otros. 0 0 0 0 0 0
17 Bebidas. 0 0 0 0 0 0
18 Tabacos. 0 0 0 0 0 0
19 Productos textiles: 0 0 0 0 0 0
20 Cuero, calzado, artículos en piel y cuero. 0 0 0 0 0 0
21 Madera y muebles de madera. 0 0 0 0 0 0
22 Construcción. 0 0 0 0 0 0
23 Recuperación y reparación. 0 0 0 0 0 0
24 Comercio. 0 0 0 0 0 0
25 Hotelería. 0 0 150 3.668 10.092 13.911
26 Hostales. 0 0 0 0 0 0
27 Campamentos turísticos. 19 0 7 0 0 26
28 Restaurantes. 0 0 0 0 0 0
29 Otros establecimientos hostelería. 0 0 0 1.130 0 1.130
30 Ferrocarriles pasajes. 0 0 0 0 127 127
31 Ferrocarriles mercancías. 0 0 0 0 0 0
32 Transporte por carretera de pasajeros. 5 5 43 21 510 584
33 Transporte por carretera de mercancías. 0 0 0 0 0 0
34 Transporte urbano de pasajeros. 0 0 0 0 0 0
35 Transporte marítimo de pasajeros. 0 0 0 0 66 66
36 Transporte marítimo de mercancías. 0 0 0 0 0 0
37 Transporte aéreo de pasajeros. 4 0 5 0 3.050 3.059
38 Transporte aéreo de mercancías. 0 0 0 0 0 0
39 Servicios anexos a los transportes. 0 0 0 0 0 0
40 Agencias de viajes. 0 23 49 0 0 72
41 Comunicaciones. 0 0 0 0 0 0
42 Créditos y seguros. 0 0 2 15 186 203
43 Producción imputada por los servicios bancarios 0 0 0 0 0 0
44 Servicios prestados por las empresas. 0 17 0 0 0 17
45 Alquiler inmobiliario. 0 0 0 0 0 0
46 Investigación y enseñanza destinada a la venta. 0 0 0 0 0 0
47 Sanidad destinada a la venta. 0 0 0 0 174 174
48 Servicios destinados a la venta 15 0 0 0 0 15
49 Servicios generales de las Administraciones Públicas. 0 0 0 0 0 0
50 Servicios no destinados a la venta 0 0 0 0 0 0
TOTAL 43 45 255 4.834 14.205 19.384
Fuente: elaboración propia.
220
�� Por otro lado, en lo que concierne al desplazamiento, según se ha podido
constatar, el autobús ha sido el medio de transporte utilizado por los viajeros
peninsulares, en tanto que el resto de los participantes han viajado en avión.
La estimación del gasto del transporte se ha realizado a partir de la
distribución de los beneficiarios por CC.AA. de origen202, de manera que en
una primera parte se han estimado el valor del gasto del autobús y
posteriormente del avión.
- Para estimar el coste del transporte en autobús se han considerado las
distancias media por carretera entre las 15 CC.AA. que utilizan este
medio de transporte y el destino final que era el CEULAJ, situado en
Mollina (Málaga), para ello se ha asumido como hipótesis de trabajo que
el origen del trayecto comenzaba en la capital de cada una de las
regiones. Una vez conocida las distancias se les han aplicado la tarifa
media del transporte de líneas de autobuses regulares, estimadas por el
MOPU a principios de la presente década203, que han sido actualizadas a
1998 suponiendo que los precios de este medio de transporte se han
incrementado de forma similar a los del transporte público interurbano.
El coste del autobús en el PJUV ha sido de 4,984 millones de pesetas
corrientes, que se registrarán en la partida de “Transporte por carretera de
pasajeros”. Además, hay que señalar que en este gasto también se ha
incluido el coste del transporte de los pasajeros que viajan en avión hasta
Málaga y luego tienen que trasladarse en autobús hasta Mollina.
- La estimación del coste del transporte en avión se ha realizado de forma
similar, si bien las distancias consideradas han sido las ortodrómicas, que
suelen ser inferiores a las terrestres. La tarifa media para este medio de
transporte, extraída también del estudio del MOPU (1991: 286), se ha
actualizado igualmente a partir de la tasa de inflación registrada en el
202 La distribución anual de los turnos organizados por CC.AA. puede consultarse en INJUVE (1998b). 203 Estimadas en el estudio del MOPU (1991: 286), que considera las modificaciones realizadas por la Junta Superior de Precios y las aprobaciones de la Comisión Delegada del entonces Ministerio de Transportes. Estas estimaciones se hicieron sobre valores medios nacionales, extraídos de una labor de campo, y fue una consecuencia directa de la inexistencia de inventario alguno, al menos publicado, sobre concesiones y tarifas en el transporte regular de viajeros por carretera.
221
transporte público interurbano –que incluye el transporte aéreo. De esta
manera, el gasto estimado del avión ha sido de 3,527 millones de pesetas,
imputables a la partida “Transporte aéreo de pasajeros”.
La estimación de los costes del transporte en ambos casos se ha afectuado de
acuerdo con la ecuación 7.5.
�� Por último, hay que considerar que las actividades complementarias que el
PJUV desarrolla vienen a cubrir la diferencia entre el presupuesto del
programa y los gastos hasta ahora estimados. En este sentido, y observando
las características de esta partida de gasto en 1998, se ha optado por incluir
los 15,242 millones de pesetas que representan las actividades
complementarias en la rama de “Servicios destinados a la venta”.
2) Los gastos del PMUJ se cubren íntegramente con aportación pública, siendo
cofinanciados por una parte entre el Instituto de la Mujer, que se responsabiliza de la
estancia -en régimen de pensión completa- y del seguro de viaje, y por otro lado existe
la aportación que realizan las CC.AA. para cubrir los costes del transporte y de los
servicios y materiales que prestan las monitoras del programa. Respecto a la estructura
del gasto generado por el PMUJ hay que señalar lo siguiente:
1991 base, año :t
ointerurban público e transportdelinflación de tasa:
en t recorrido km.y opor viajer i de :
final destino el hasta j desde distancia :
ipor ados transportjen origen con turistas:
origen de CC.AA. :j
e transportde medio :i
i e transportdel coste :
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D
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CTR
donde
DTPCTR
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222
�� La partida de gasto del Instituto de la Mujer para 1998, ascendió a 23,464
millones de pesetas204, que se van a imputar exclusivamente a la rama de
“Agencias de viaje”, debido a que los servicios y productos turísticos
ofertados en la programación fueron íntegramente contratados a través de
este tipo de oferta de intermediación.
�� En cuanto al gasto cubierto por las CC.AA., hay que señalar que hasta la
presente no existen datos exactos sobre el valor regional aportado en 1998,
pues las asignaciones presupuestaria de las CC.AA. no son aportaciones
reales hasta que no se materializan, y por lo general, suelen ser modificadas
en función del número real de participantes aportados finalmente por cada
CC.AA. Además, por parte del Instituto de la Mujer no se tiene constancia
del desglose de las dos partidas del gasto regional, es decir, se desconoce el
valor individual del transporte y de los servicios y materiales que prestan a
las monitoras. Así pues, el planteamiento adoptado para salvar estos
problemas ha sido el siguiente:
- En primer lugar, se ha estimado la partida de gastos de desplazamiento,
para lo cual, dado que el medio de transporte fue el autobús, se ha
calculado la distancia media por carretera entre cada Comunidad
Autónoma participante y el destino final (Almería y El Ejido). Se ha
asumido como hipótesis de trabajo que el origen del trayecto comenzaba
en la capital de cada región. A estas distancias se le han aplicado las
tarifas calculadas por el MOPU para el transporte discrecional de
viajeros205, que han sido actualizadas a 1998 considerando los
incrementos de precios habidos en el transporte público interurbano. De
esta manera se ha evaluado (7.5) el gasto del transporte en autobús del
PMUJ en 4,695 millones de pesetas, siendo asignado dicho valor a la
partida de “Transporte por carretera de pasajeros”.
204 Información facilitada por el propio Instituto de la Mujer. 205 Véase MOPU (1991: 286).
223
- Partiendo de las estimaciones anteriores y considerando la financiación
regional206 del programa en 1997, se observa que el coste del transporte
en pesetas constantes representaba en dicho año una quinta parte (19,99
por ciento) del total aportado por las CC.AA. Por tanto, la diferencia
existente, es decir el 80,01 por ciento, servía para financiar los servicios
y materiales prestados por las monitoras. Suponiendo que dicha partida
se ha incrementado a una tasa interanual de crecimiento similar al
aumento en el número de participantes del programa en 1998, entonces el
coste de los servicios prestados habrá sido de 17,196 millones de pesetas.
De otro lado, teniendo en cuenta las características de este tipo de
servicios, que suelen ser contratados por las CC.AA. que participan en el
programa, el gasto estimado de esta partida va a aparecer recogido en la
rama “Servicios prestados por las empresas”.
3) El PVAM es cofinanciado entre las organizaciones privadas que desarrollan el
programa y el IMSERSO. Este último subvenciona parcialmente los gastos de
alojamiento, manutención, transporte y póliza de seguros, así como los gastos de gestión
y administración del programa y de los delegados de los turnos vacacionales -en la
cuantía máxima que se determine en la Resolución de concesión, no pudiendo ser
superior al 6 por ciento del total. Respecto a los gastos de gestión y administración, hay
que señalar que, esta última partida no va a ser tratada como gasto directo, ya que al no
estar asociada explícitamente a los productos turísticos y al no incluirse en la
subvención inicialmente concedida para el gasto de los turnos vacacionales, será
imputable dentro de los gastos inducidos endógenos necesarios para que se pueda
realizar el programa y, por tanto, será estudiado posteriormente.
La estimación de cada una de las partidas del gasto del PVAM se ha realizado
evaluando exhaustivamente los 177 turnos de las seis organizaciones sociales
subvencionadas que desarrollaron sus programas durante 1998. El coste total del
programa amparaba a tres tipos distintos de participantes (beneficiarios, acompañantes y
monitores), que determinaban un coste total medio por persona en función de la estancia
media de los turnos. Sobre este coste medio la Administración establecía sus niveles de
financiación, que venía a cubrir el coste íntegro de los monitores y parcial para el resto
206 Véase Instituto de la Mujer (1998: 29-33).
224
de participantes. La aportación privada cofinanciaba el viaje, por tanto, para los
beneficiarios y acompañantes, siendo la aportación privada media en 1998 en torno al
27,71 por ciento del coste total del programa. El valor total estimado (expresión 7.6) del
PVAM ha sido de 278,014 millones de pesetas, de los cuales 200,996 proceden de la
contribución pública a la política de turismo social, en tanto que los 77,047 restantes
son producto de la aportación privada.
El valor del gasto de cada uno de los productos turísticos incluidos por el PVAM
se estimó considerando las características del mismo. En este sentido, con el fin de no
contabilizar en el análisis input-output los consumos realizados en el exterior de España,
se restringió el gasto exclusivamente a los turnos del PVAM que hubiesen tenido el
destino turístico en territorio nacional. Ello obligó a sustraer del coste total el gasto de
nueve turnos que habían sido desarrollados en Portugal, siendo el valor total detraido
22,741 millones de pesetas. No obstante, hay que señalar que somos conscientes de que
parte de este valor genera efectos sobre la renta y el empleo nacional. Por otra parte,
cuando se estudiaron cada uno de los turnos para definir las distintas partidas se observó
que en muchos de ellos resultaba imposible identificar el medio de transporte, ya que en
numerosas ocasiones se había realizado a través de agencias de viajes que no
especificaban en la facturación el medio que se había utilizado. Sin embargo, según se
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i de personapor privadaón financiaci :FPP
i de esacompañant:A
i de iosbeneficiar :B
i de monitores :M
i de tesparticipan de total:P
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i l vacaciona turno:i
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(7.6)
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iiii
iiiii
iiiii
iiiii
DABFPPDPCTDMDPCT
DFPPABVPVAM
225
ha podido constatar en diversas organizaciones que colaboran en el programa, el
autobús aparece como el medio de transporte utilizado por la inmensa mayoría de
participantes, debido fundamentalmente a que los turnos tenían un tamaño medio de 40
personas que motivaba la contratación de este medio y a que el transporte adaptado de
este medio resulta más accesible para las personas con minusvalía. Es por ello que se ha
optado finalmente por adjudicar el coste del desplazamiento peninsular a la partida del
gasto correspondiente a “Transporte por carretera de pasajeros”. De otro lado, dado que
ciertos turnos partían desde la Península con destino insular (Ibiza, Palma de Mallorca,
La Gomera y Santa Cruz de Tenerife), se ha establecido como hipótesis de trabajo que
este desplazamiento se ha realizado en avión, siendo por tanto imputable el coste a la
partida “Transporte aéreo de pasajeros”.
Así pues, agrupando por partidas el gasto directo estimado que generó el PVAM
en los 168 turnos que se desarrollaron en España fue de 255 millones de pesetas,
quedando distribuido por partidas de acuerdo con la siguiente estructura:
�� A las “Agencias de viajes” le son imputables 48,885 millones de pesetas, ya
que se contrataron íntegramente sus servicios para obtener los distintos
productos turísticos ofrecidos a los participantes del programa.
�� El “Transporte aéreo de pasajeros” representó 5,156 millones de pesetas del
gasto.
�� La partida de “Transporte por carretera de pasajeros” fue de 42,596 millones
de pesetas.
�� El alojamiento en “Campamentos turísticos” supuso 6,769 millones de
pesetas.
�� El alojamiento en “Hotelería” representó un coste de 150,365 millones de
pesetas.
�� Por último, las pólizas de seguros contratadas directamente por los distintos
turnos tuvieron un valor de 1,502 millones de pesetas, siendo imputables a la
partida “Créditos y seguros”. El valor reducido de esta partida se debe
226
esencialmente a que los paquetes turísticos contratados en las agencias de
viaje suelen ya incluir los seguros del producto turístico ofertado.
4) El PTER es cofinanciado entre el IMSERSO y los participantes del programa,
siendo la contribución respectiva de unos y otros, según las aportaciones medias207 por
persona, de 2.043 millones de pesetas (sin incluir el transporte de acercamiento ni la
póliza colectiva de seguros) y de 2.756 millones de pesetas, lo que supone que en
principio el valor del estimado del PTER para 1998 habrá sido de 4.798 millones de
pesetas.
Los servicios siguientes son los que forman parte del producto turístico ofertado
por el PTER: estancia en régimen de pensión completa, tratamientos termales, servicios
médicos, póliza colectiva de seguro y, en determinados casos, transporte de
acercamiento o de proximidad al balneario. Además de los anteriores servicios y
productos, el PTER genera un fuerte gasto inducido sobre otras partidas que no están
incluidas dentro del producto turístico ofertado a los beneficiarios y que, sin embargo,
son necesarias contabilizarlas al ejecutarse al mismo tiempo que se desarrolla el
programa. En este sentido en el siguiente punto se tratarán los gastos de transporte, el
coste del equipo personal del IMSERSO destinado específicamente al programa y el
coste de gestión administrativa necesario para su puesta en marcha y para el control.
La estimación de cada una de las partidas del gasto se ha efectuado de la
siguiente manera:
En primer lugar, se ha tenido en cuenta parte del análisis del estudio de Price
Waterhouse (1997: 153) elaborado para la Asociación Nacional de Estaciones Termales
–ANET-, cuyos resultados se extrajeron sobre un cuestionario remitido a los 52
balnearios participantes del PTER en 1996. La falta de homogeneidad en la respuesta de
los balnearios motivó que los datos sobre las variables económicas más relevantes
fuesen dados de forma agregada, correspondiéndose la estructura del gasto de los
balnearios tanto al coste generado por la demanda del IMSERSO como por el resto de
usuarios de los balnearios.
207 Las aportaciones medias aparecen recogidas en la resolución de convocatoria del programa (B.O.E. 12/12/1997) y en la memoria del programa de termalismo social de 1998.
227
Esta misma dificultad, a la hora de diferenciar sus partidas de costes, ha sido
manifestada por diversos balnearios consultados. Además, según se ha comprobado, en
numerosos casos, la dificultad en la estimación se debe a la desvinculación de elementos
del producto turístico ofertado por el PTER, ya que no toda la oferta era hoteles-
balnearios, de hecho un gran número de plazas de los balnearios se ofertan gracias a la
subcontratación de los servicios de alojamiento o de manutención. En cualquier caso, y
dada la dificultad comentada, se ha tratado de solventar el problema considerando los
resultados medios del estudio elaborado para ANET y de ciertas experiencias altamente
representativa en el PTER. En este sentido, las estimaciones realizadas determinan que
los ingresos medios percibidos por plaza y temporada se han distribuido en el gasto del
PTER de la siguiente manera: la estancia a pensión completa en el balneario representó
el 76,45 por ciento del gasto, los tratamientos termales el 19,59 por ciento y la
asistencia sanitaria el 3,96 por ciento.
Además, hay que incluir dos tipos de costes sobre los que existen datos certeros
facilitados por el IMSERSO. Por un lado, hay que incorporar los costes del transporte
de acercamiento al balneario, que son cofinanciados a partes iguales entre los balnearios
que deseen ofrecer este servicio y la Administración Central. Y de otro lado, se debe
también considerar el valor de la póliza colectiva de seguro que es contratada por el
IMSERSO.
Así pues, la estructura del gasto directo por partidas de los productos vinculados
al PTER para 1998 fue la siguiente:
�� La partida de mayor valor fue la de alojamiento y manutención, que supuso
un valor de 3.668,330 millones de pesetas. Dado que generalmente el
alojamiento del programa se produce en establecimientos hoteleros208, esta
partida de gasto ha sido imputada a la rama “Hotelería”.
�� Los servicios sanitarios y los tratamientos termales realizados en los
balnearios han alcanzado un coste de 1.129,86 millones de pesetas. Todos
208 Tejerizo (1997: 243) afirma que: “Los establecimiento hoteleros donde transcurre la estancia se encuentran, en la mayoría de las estaciones termales, en el mismo inmueble en donde se efectúa el tratamiento termal, y disponen, como mínimo, de los siguientes servicios: 1) Habitaciones dobles con instalación de baño completo o ducha, agua caliente y calefacción, para los balnearios con turnos de primavera, otoño e invierno; 2) Comedor; 3) Sala de televisión; 4) Salones sociales para la realización de actividades culturales y recreativas”.
228
estos servicios han sido imputados a la rama de “Otros establecimientos de
hostelería”, ya que dentro de ella se incluye la producción desarrollada por
los balnearios.
�� El transporte de acercamiento ha supuesto, según información facilitada por
el IMSERSO, un coste de 21,270 millones de pesetas, que corresponden al
“Transporte por carretera de pasajeros”.
�� Finalmente, la póliza de seguro colectivo contratada por el IMSERSO fue de
15,010 millones de pesetas, imputables a la rama de “Crédito y seguros”.
5) El PVTC no se desarrolla, como se ha comentado anteriormente, por años
naturales, sino que el programa correspondiente a 1998 comprende las
temporadas de 1997/98 y 1998/99. Con el fin de conocer el coste total del
programa se han utilizado los datos de la demanda de pasajeros por turnos y
destinos en ambas temporadas, estimados a partir de la información
facilitada por Mundosocial A.I.E. La estimación realizada se ha efectuado de
la siguiente manera:
- Para la primera temporada se han evaluado el valor total del
subrprograma de vacaciones considerando las aportaciones públicas y
privadas por beneficiario, a dicho resultado se le ha adicionado el coste
total del subprograma de circuitos.
- En segundo lugar, hay que tener en cuenta que en la temporada 1998/99
se han introducido distintas modalidades de estancia, y dado que hasta la
presente se desconoce209 el número de participantes según la modalidad
de estancia vacacional seleccionada –larga o corta-, se ha efectuado la
estimación a partir de las aportaciones públicas y de las medias de las
privadas de los beneficiarios.
El resultado de la valoración, según la ecuación 7.7, indica que las
aportaciones totales del PVTC ascendieron en 1998 a 16.959,314 millones de
209 Al tiempo de escribir el presente capítulo no se disponía aún de información de cierre sobre la temporada 1998/99, debido a que aún se estaba desarrollando.
229
pesetas, correspondiendo el 59,19 por ciento de esta cantidad a la financiación
privada realizada por los beneficiarios, y representando el subprograma
“Vacaciones para la tercera edad” el 98,47 por ciento del total. Es importante
que siempre se tenga en cuenta que el coste -público y privado- representa la
estructura de ingresos de la empresa adjudicataria que desarrolla el programa,
por tanto estos ingresos servirán para financiar los gastos directos e inducidos
endógenos del programa.
Al valor anteriormente estimado hay que adicionarle otros dos conceptos que
forman parte del gasto directo realizado en beneficio de la demanda de turismo social
del PVTC:
�� En primer lugar, la póliza colectiva de seguro, que es contratada por el
IMSERSO cada temporada mediante concurso público. El coste de este
servicio para 1998 se ha evaluado, según la expresión 7.8, considerando la
información facilitada por el IMSERSO sobre las adjudicaciones realizadas
en las temporadas que afectan a dicho año natural, y considerando, de otro
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personas 8.064culturales circuitos de programa elpor ados transportpasajeros:
ken j turnodely i destino del totalesdías de número
ken j turnodely i destino del 1998en estanciascon días de número
i destino al j turnoelen ados transportpasajeros
1998/99 temporadala de tratase 2r
1997/98 temporadala de tratase 1r si que tal,temporadas:k
1998en dosdesarrolla les vacaciona turnos:j
s turísticodestinos :i
d modalidady i destino el para j turnodel ofertadas plazas :
k durante estancia de modalidady turnodestino,por media privada aportación :APRM
personapor pública aportación :APB
personapor privada aportación :APR
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kji
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kji
kji
PAS
PLAZ
VPTC
PLAZAPRPLAZtal
APBAPRM
APBAPR
230
lado, la oferta de plazas –en pernoctaciones- y el número de pernoctaciones
estimadas para 1998. Se ha escogido variable de demanda “pernoctaciones”
porque al evaluar la duración de la estancia es parte explicativa del coste del
seguro. Así pues, el valor del coste del seguro ascendió a 168,261 millones
de pesetas, que ha sido imputado a la rama “Créditos y seguros”.
�� En segundo lugar, existe una partida del gasto no contabilizada hasta ahora
que es fruto de un convenio de colaboración suscrito entre la Dirección
General de Migraciones, Iberia Líneas Aéreas de España y el INSERSO.
Gracias a este convenio se realiza la financiación del transporte aéreo de los
beneficiarios españoles residentes en los países iberoamericanos, en la
antigua URSS y en Australia. El coste del transporte para los residentes en el
extranjero en 1998 ha sido valorado a partir de una estimación de los costes
y de la demanda transportada en cada una de las temporadas que afectan al
año natural, utilizando para ello la información facilitada y publicada por el
IMSERSO. El resultado (ecuación 7.9) cifra el coste del transporte de los
beneficiarios del programa residentes en el extranjero en 232,674 millones
de pesetas, imputables a la rama “Transporte aéreo de pasajeros”.
:
*)/(
(7.8)
1998 durante realizada i temporada:k
1998/99 a referencia hace 2i
1997/98 a referencia hace 1i si donde s, temporada:k
1998 durante k temporadalaen realizadas onespernoctaci :
ken póliza lapor cubiertas ofertadas totalesonespernoctaci :
k temporadala para póliza la deón adjudicaci la de coste:
1998en seguro del coste :
'i
i
i
i
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2
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'
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i
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k
k
k
i
kkk
PPVTC
PTO
CSA
CS
donde
PPVTCPTOCSACS
231
Por otra parte, en lo que concierne a la distribución del gasto directo de los
productos turísticos ofertados por el PVTC, hay que señalar que, aunque su desarrollo
va a depender fuertemente de la empresa ganadora del concurso público, los productos y
servicios son fijados en el pliego de prescripciones técnicas del concurso, siendo para
1998 los siguientes: transporte – ida y vuelta -, alojamiento -en régimen de pensión
completa -, actividades complementarias recreativas ofrecidas por el establecimiento
hotelero, póliza de seguros y asistencia sanitaria. Además, al margen de estos servicios,
el desarrollo del programa lleva aparejado otro tipo de gastos inducidos que serán
tratados en el epígrafe siguiente.
Inicialmente, para conocer la distribución del gasto directo por partidas de los
productos turísticos ofertados, se ha contrastado la estructura de gasto facilitada por
Mundosocial A.I.E. en la temporada 1997/98 con los resultados que se presentan en
diversos estudios210 realizados sobre el PVTE, teniendo en cuenta, además, la
información suministrada por el IMSERSO correspondiente a las temporadas 1997/98 y
1998/99. En términos relativos, la estructura del gasto en la temporada 1997/98 es muy
210 Son diversos los estudios socioeconómicos que han tratado el programa de vacaciones para la tercera edad del INSERSO/IMSERSO, entre ellos hay que destacar: Instituto IDES (1990), AG&C (1993), Price Waterhouse (1994) –aunque este trabajo será publicado, años más tarde por el IMSERSO (1997b)-, Vázquez (1994) y, por último, Price Waterhouse & Coopers (1998).
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232
semejante a la de las temporadas anteriores y, según está previsto por la empresa
adjudicataria, la temporada 1998/99 será bastante similar a la precedente. Esta similitud
que garantiza la representatividad de los resultados se debe fundamentalmente a que se
han seguido manteniendo altos niveles de ocupación en el programa, sin existir grandes
variaciones en la estancia -que incluye la manutención y las actividades
complementarias que se realizan en el hotel- y en los distintos medios de transportes
utilizados. Así pues, el análisis por partidas del gasto directo del PVTC se ha realizado
de la siguiente manera:
�� El coste de la estancia hotelera –que recoge el alojamiento, la manutención y
las actividades complementarias de animación- se ha estimado como la suma
parcial de dicho gasto en ambas temporadas, utilizando para ello la
información facilitada por Mundosocial referente al coste y a la demanda
turística de la temporada 1997/98. La estimación realizada sobre el
alojamiento hotelero, según la expresión 7.10, ha dado como resultado un
coste 10.092,452 millones de pesetas, imputables a la rama de “Hotelería”.
�� El coste del desplazamiento para cada uno de los medios de transporte
utilizados ha sido estimado también a partir de la información facilitada por
Mundosocial para la temporada 1997/98. Dado que apenas se prevén
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1998/99 a referencia hace 2i
1997/98 a referencia hace 1i si que tals, temporada:i
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233
alteraciones, por parte del IMSERSO y de la empresa adjudicataria, en la
distribución de la demanda por medios de transporte de la temporada
1998/99, se ha considerado como hipótesis de trabajo que se mantiene la
misma estructura del gasto por medio de transporte que en la temporada
precedente. La estimación realizada (ecuación 7.11) evalúa los costes totales
del transporte adicionando los de cada temporada. Los resultados obtenidos
cifran el coste total del transporte para 1998 en 3.520,330 millones de
pesetas, siendo su distribución por medio de transporte la siguiente:
- El coste del transporte aéreo de los beneficiarios fue 2.817,706 millones
de pesetas, que son imputables a la rama “Transporte aéreo de
pasajeros”.
- El coste del transporte en autobús supuso un valor de 509,669 millones
de pesetas, que han sido asignados dentro de la partida “Transporte por
carretera de pasajeros”.
- El coste del transporte en tren fue de 126,720 millones de pesetas, que
son imputables a la rama “Ferrocarriles, pasajes”.
- Por último, el coste del transporte en barco ascendió a 65,935 millones
de pesetas, que son asignados a la rama “Transporte marítimo de
pasajeros”.
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1998en ointerurban público e transportdel precios los de ocrecimient de interanual tasa:
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234
�� La asistencia sanitaria es el último de los servicios incluidos en los productos
turísticos ofertados a los beneficiarios del PVTC. El gasto de esta partida,
que generalmente la controla la empresa adjudicataria del concurso, se ha
estimado de forma similar al hotelero, utilizando para ello la información
facilitada por Mundosocial y considerando el volumen de demanda en
pernoctaciones, ya que este gasto es sensible a la duración de la estancia de
los turistas. El resultado de la estimación realizada, según la expresión 7.12,
evalúa el coste de la asistencia sanitaria en 173,708 millones de pesetas,
imputables a la rama “Sanidad destinada a la venta”.
7.3.2. Estimación del gasto inducido de la política de turismo social
Además de los bienes y servicios que se incorporan en la programación de
turismo social en España, existen otros gastos inducidos ajenos a los productos
ofertados que tienen su origen tanto en el desarrollo de la política de turismo social
como en la demanda turística que se genera. Como ya se ha apuntado anteriormente,
considerando su relación temporal con el consumo y su relación con el producto
ofertado, se pueden diferenciar dos tipologías distintas de gasto inducido:
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1998/99 a referencia hace 2i
1997/98 a referencia hace 1i si que tals, temporada:i
1998en realizadas i temporadala de onespernoctaci :
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al)(Mundosoci 1997/98en edad" 3ª la para Vacaciones" asubprogram del viajerosde número :
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235
A) Por un lado está el gasto inducido endógeno, que es el valor de los bienes y
servicios que, siendo absolutamente necesarios para la realización del
programa turístico, no han sido incluidos en la programación ofertada. Se
origina con antelación al consumo que se va a realizar en el destino turístico.
B) De otro lado existe el gasto inducido exógeno, que es originado por la
demanda turística durante la estancia vacacional, al mismo tiempo que se
consumen los productos turísticos, estando representado básicamente por el
gasto personal de cada uno de los participantes de los programas.
A) Gasto inducido endógeno
El gasto inducido endógeno aparece en la política de turismo social en España en
los programas que originan los mayores niveles de demanda turística, ya que tanto el
PJUV como el PMUJ incluyen en su presupuesto todos los bienes y servicios necesarios
para que se pueda realizar, sin necesidad de otras aportaciones, el producto turístico
ofertado. El valor estimado del gasto inducido endógeno, que aparece recogido en el
cuadro 7.5, ha sido de 2.344 millones de pesetas, limitándose a los siguientes
programas:
1) En el PVAM además de las partidas de gasto de los productos turísticos a
consumir también son subvencionables los gastos de gestión y
administración de las organizaciones que desarrollan los turnos. Estas ayudas
legalmente establecidas, en una cuantía máxima del 4 por ciento del gasto
total para la temporada 1997/98 -convocatoria de1997- y del 6 por ciento en
la temporada 1998/99 –convocatoria de 1998-, forman parte del incremento
de valor que provoca la actual política de turismo social. La estimación de
esta partida de gasto se ha realizado evaluando el coste de los turnos en cada
temporada y se le han aplicado los porcentajes máximos establecidos en las
convocatorias oficiales. Si bien el valor obtenido puede parecer que está
sesgado moderadamente al alza, hay que tener en cuenta que por un lado no
se han computado la aportación privada para gestionar el programa, por estar
incluida parcialmente en la pública, y que por otro lado, según diversas
consultas realizadas, la opción de mayor financiación pública es gratamente
236
acogida entre las organizaciones privadas que suelen solicitar las mayores
cuotas de financiación. Así pues, el gasto inducido endógeno de esta partida
del PVAM para 1998 ha sido de 15,908 millones de pesetas, que ha sido
imputable a la rama “Servicios prestados por las empresas”.
2) El PTER es un programa que genera importantes efectos inducidos que
pueden resumirse básicamente en tres partidas:
a) En primer lugar, hay que señalar que dentro de los bienes y servicios
cubiertos por el PTER no se incluye el transporte. Obviamente, el
desplazamiento es absolutamente necesario para que se pueda desarrollar
el programa, por tanto, es un gasto inducido que debe evaluarse. La
estimación de este gasto se realizó a partir de la explotación de una
encuesta sobre la satisfacción de los participantes del PTER, que se
realizó para el IMSERSO en 1998. El número total de entrevistas
efectuadas fue de 2.014, aunque el número de respuestas fue mayor
(3.262 respuestas), ya que en torno 61,74 por ciento de los beneficiarios
viajaron acompañados de su pareja. Los resultados de la encuesta que
representa por tanto el 4,73 por ciento de los participantes en el PTER
demuestran que el medio de transporte más utilizado para acceder a la
oferta termal ha sido el vehículo particular o coche (59,12 por ciento),
seguido por el autobús (18,92 por ciento), tren (18,42 por ciento), taxi
(2,1 por ciento) y otros medios (1,44 por ciento). Considerando que, el
origen-destino de los usuarios que utilizan otros medios es,
generalmente, insular y teniendo en cuenta además los resultados de
otros estudios211, se ha supuesto que el valor generado por esta partida es
imputable íntegramente al avión.
211 Según el estudio “Evaluación de la calidad de los servicios del Programa de Termalismo social” los usuarios del avión representan aproximadamente el 89,87 por ciento de la demanda de otros medios. (Price Waterhouse, 1997: 123).
237
CUADRO 7.5. DISTRIBUCIÓN DEL GASTO INDUCIDO ENDÓGENO DEL TURISMO SOCIAL EN ESPAÑA POR PROGRAMAS Y RAMAS DE ACTIVIDAD, 1998
(MILLONES DE PESETAS CORRIENTES) RAMA DESCRIPCIÓN PJUVE PMUJ PVAM PTER PVTC TOTAL
1 Productos de la agricultura, silvicultura y pesca. 0 0 0 0 0 0
2 Hulla y aglomerados de hulla. 0 0 0 0 0 0
3 Productos petrolíferos refinados. 0 0 0 72 0 72
4 Agua (captación, depuración, distribución), vapor, etc. 0 0 0 0 0 0
5 Energía eléctrica. 0 0 0 0 0 0
6 Gas manufacturado, natural. 0 0 0 0 0 0
7 Combustibles nucleares, minerales, hierro. 0 0 0 0 0 0
8 Cemento, cal y yeso. 0 0 0 0 0 0
9 Vidrio. 0 0 0 0 0 0
10 Tierra cocida, productos cerámicos. 0 0 0 0 0 0
11 Productos químicos. 0 0 0 0 0 0
12 Productos metálicos. 0 0 0 0 0 0
13 Máquinas agrícolas e industriales. 0 0 0 0 0 0
14 Otras industrias manufactureras. 0 0 0 0 0 0
15 Vehículos automóviles y motores. 0 0 0 0 0 0
16 Carnes y conservas, leche, otros. 0 0 0 0 0 0
17 Bebidas. 0 0 0 0 0 0
18 Tabacos. 0 0 0 0 0 0
19 Productos textiles: 0 0 0 0 0 0
20 Cuero, calzado,artículos en piel y cuero. 0 0 0 0 0 0
21 Madera y muebles de madera. 0 0 0 0 0 0
22 Construcción. 0 0 0 0 0 0
23 Recuperación y reparación. 0 0 0 0 0 0
24 Comercio. 0 0 0 0 0 0
25 Hotelería. 0 0 0 0 0 0
26 Hostales. 0 0 0 0 0 0
27 Campamentos turísticos. 0 0 0 0 0 0
28 Restaurantes. 0 0 0 0 146 146
29 Otros establecimientos hostelería. 0 0 0 0 0 0
30 Ferrocarriles pasajes. 0 0 0 60 0 60
31 Ferrocarriles mercancías. 0 0 0 0 0 0
32 Transporte por carretera de pasajeros. 0 0 0 23 0 23
33 Transporte por carretera de mercancías. 0 0 0 0 0 0
34 Transporte urbano de pasajeros. 0 0 0 22 0 22
35 Transporte marítimo de pasajeros. 0 0 0 0 0 0
36 Transporte marítimo de mercancías. 0 0 0 0 0 0
37 Transporte aéreo de pasajeros. 0 0 0 26 0 26
38 Transporte aéreo de mercancías. 0 0 0 0 0 0
39 Servicios anexos a los transportes. 0 0 0 0 0 0
40 Agencias de viajes. 0 0 0 0 1.715 1.715
41 Comunicaciones. 0 0 0 0 0 0
42 Créditos y seguros. 0 0 0 0 0 0
43 Producción imputada por los servicios bancarios 0 0 0 0 61 61
44 Servicios prestados por las empresas. 0 0 16 14 114 144
45 Alquiler inmobiliario. 0 0 0 0 0 0
46 Investigación y enseñanza destinada a la venta. 0 0 0 0 0 0
47 Sanidad destinada a la venta. 0 0 0 0 0 0
48 Servicios destinados a la venta n.c.o.p. 0 0 0 0 0 0
49 Servicios generales de las Administraciones Públicas. 0 0 0 76 0 76
50 Servicios no destinados a la venta n.c.o.p. 0 0 0 0 0 0
TOTAL 0 0 16 293 2.036 2.344
Fuente: elaboración propia
238
El análisis de la encuesta se ha realizado considerando los resultados
provinciales según el origen y el destino de los beneficiarios del PTER y el
medio de transporte seleccionado para realizar el viaje. No obstante, aunque
a partir de dichos resultados se haya estimado el coste inducido del
transporte, resulta muy importante tener en cuenta que los valores obtenidos
deben de interpretarse sólo globalmente sobre toda la población analizada, ya
que la muestra se diseñó a escala nacional y la representatividad de los
resultados disminuye para ámbitos territoriales inferiores. De otro lado, hay
que señalar que dado que la encuesta definía una provincia de origen y un
balneario de destino, se ha supuesto como hipótesis de trabajo que el origen
en todos los casos se situaba en la capital de la provincia. La estimación del
valor generado por medio de transporte se ha realizado para el tren, autobús,
taxi y avión, según la ecuación 7.13, en tanto que aquellas personas que se
trasladaron en vehículo particular se han valorado de acuerdo con la
ecuación 7.14. El análisis efectuado se resume de la siguiente manera:
�� El coste del tren se ha evaluado considerando el origen y el destino de los
usuarios de dicho medio en un trayecto de ida y vuelta definido a través de
las distancias mínimas interprovinciales de los trenes regionales y de largo
recorrido. Una vez conocida las distancias, y dada la escasez de información
sobre precios, se le ha aplicado la tarifa media del transporte por
ferrocarril212, que ha sido actualizada en pesetas corrientes de 1998
aplicándole los incrementos de precios habidos en el transporte público
interurbano. De otro lado, se ha supuesto que todos los usuarios del
ferrocarril utilizaron la tarjeta dorada, por lo que a dicha tarifa se le ha
aplicado una reducción media del 40 por ciento. El coste estimado del tren
ha sido de 59,624 millones de pesetas, que se ha registrado en la partida de
“Ferrocarriles, pasajes”.
�� El coste del transporte en autobús se ha estimado considerando el origen y el
destino de los usuarios de dicho medio en un trayecto de ida y vuelta
definido en este caso a través de las distancias medias interprovinciales por
212 Esta tarifa ha sido estimada como media de los valores del estudio del MOPU (1991: 286) referido tanto a la primera como a la segunda clase de los trenes regionales, estrellas, intercity y talgo.
239
carretera. A los kilómetros recorridos por los usuarios se les ha aplicado la
tarifa media del transporte en autobús213, que ha sido también actualizadas a
1998 considerando los incrementos de precios habidos en los últimos años en
el transporte público interurbano. Finalmente, dado que en España no existe
una bonificación homogénea en las tarifas aplicadas por las compañías
regulares de autobuses a las personas mayores y que el porcentaje medio de
subvención de ciertas CC.AA.- para las personas mayores que utilicen el
autobús- es del 50 por ciento, se ha supuesto que todos los usuarios de este
medio de transporte se han beneficiado de esta reducción porcentual en las
tarifas. Así pues, el coste estimado de dicho medio ha sido de 23,184
millones de pesetas, que son imputables a la rama de “Transporte por
carretera de pasajeros”.
�� El coste del transporte en taxi se ha evaluado también a partir del origen y el
destino de los usuarios de dicho medio y de las distancias medias
interprovinciales por carretera. Se ha establecido como hipótesis de trabajo
que los desplazamientos intraprovinciales han tenido el origen en la capital
de provincia y que el destino final estaba situado en un lugar cuya distancia
era equivalente a la distancia media de los balnearios provinciales a la
capital. Además, se ha supuesto que la misma proporción de usuarios
regresan a sus destinos utilizando el taxi como medio de transporte. A la
distancia recorrida de ida y vuelta se le ha aplicado la tarifa media del sector
del taxi214, que ha sido actualizada en pesetas corrientes, aplicándole los
incrementos de precios habidos en el transporte público interurbano.
Finalmente, se ha supuesto una ocupación media de 2 personas por
vehículo215, por tanto, en este caso, la tarifa se ve reducida a la mitad. El
resultado de la estimación cifra el coste generado en 21,522 millones de
pesetas, que son computados en la rama “Transporte urbano de pasajeros”.
213 Véase el coste estimado por el MOPU (1991: 286) para los autobuses de línea regular. 214 En el estudio del Price Waterhouse (1995: 126) se estima para 1995 una tarifa media en el sector de taxi de 120 pesetas por kilómetro. 215 Según la encuesta el 53,93 por ciento de los usuarios de dicho medio viajó acompañado por su pareja, aunque considerando además que muchos de ellos comparten el vehículo con amigos, es obvio pensar que el nivel de ocupación de este medio de transporte es mayor.
240
�� El coste del transporte aéreo se ha estimado considerando el origen y el
destino de los usuarios de dicho medio en un trayecto, de ida y vuelta,
definido a través de las distancias ortodrómicas entre los aeropuertos. A
dicha distancia se le ha aplicado la tarifa media del transporte en avión216,
que ha sido también actualizada a 1998 teniendo en cuenta los incrementos
de precios habidos en el transporte público interurbano. De otro lado, se ha
supuesto que los usuarios del avión se han beneficiado de un descuento
medio del 25 por ciento en la adquisición de sus billetes217. El valor
calculado del transporte aéreo ha sido de 26,493 millones de pesetas, que es
imputable a la rama de “Transporte aéreo de pasajeros”.
216 Véase coste medio estimado por el MOPU (1991: 286) para los aviones a partir de las distancias ortodrómicas. 217 Aunque no existe una generalización en la reducción de tarifas aéreas para las personas mayores, determinadas compañías han promovido descuentos, tal ha sido por ejemplo el caso de Iberia o Aviaco con el “broche oro”.
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5,0personas 2 taxiel para supuesta mediaocupación :
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ointerurban público e transportdelinflación de interanual tasa:
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PTER del totalesiosbeneficiar :
j hasta i desde edesplazars parar utilizan que iosbeneficiar :
iosbeneficiar los de destino de provincia :j
iosbeneficiar los deorigen de provincia :i
5,0 95, s 13, q 19,p taxi),del trata(se 4r
0,25 91, s 8, q 13,p avión), del trata(se 3r
0,5 91, s 27, q 44,p autobús, del tratase 2r
0,4 91, s 28, q 42,p l,ferrocarri del tratase 1r si donde e, transportde medio :r
r de e transportdel coste :CTR
4
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donde
241
�� Por último, es necesario contabilizar el coste del transporte generado por los
usuarios que se trasladan hasta el balneario utilizando su vehículo particular.
En este caso, el gasto estimado hace referencia exclusivamente al coste del
combustible necesario para cubrir el trayecto, ya que las variaciones de valor
sobre otras partidas amortizables de los vehículos apenas sufren alteración en
los 15 días que duran las vacaciones. El coste del transporte en coche se ha
estimado según la expresión 7.14 que considera también el origen y el
destino de los usuarios de dicho medio y las distancias medias
interprovinciales por carretera. Además, como hipótesis de trabajo se ha
supuesto que todos los desplazamientos intraprovinciales han tenido el
origen en la capital de la provincia y que el destino se encontraba situado en
un lugar equivalente a la distancia media de los balnearios provinciales a la
capital. A la distancia recorrida por los beneficiarios se le ha aplicado una
tarifa media estimada, por kilómetro y viajero, tanto para los vehículos de
gasoil como para los de gasolina. Además se ha supuesto que el 50 por
ciento de los usuarios han efectuado el transporte en vehículos de gasoil y la
otra mitad en vehículos de gasolina, asumiéndose en ambos casos una
ocupación media de 2 personas por vehículo218. El resultado de la estimación
valora el coste generado en 72,008 millones de pesetas, que son imputables a
la rama “Productos petrolíferos refinados”.
218 Según la encuesta sobre la satisfacción de los participantes del PTER, el 81,10 por ciento de los usuarios que utilizó el vehículo particular viajó acompañado por su pareja. Sin embargo, considerando además que muchos de ellos comparten el vehículo con amigos, es obvio pensar que, al igual que sucedía con el taxi, el nivel de ocupación del vehículo es mayor.
242
b) En segundo lugar, el PTER origina importantes gastos en personal a la
Administración ya que, a diferencia de otros programas que son
desarrollados por organizaciones subvencionadas o que dependen de
empresas ganadoras de concursos públicos, este programa es propuesto y
controlado íntegramente por el IMSERSO, lo que le exige mantener un
personal dedicado exclusivamente al PTER. En este sentido hay que
tener en cuenta que el IMSERSO es el máximo responsable de la
participación de todos los agentes -beneficiarios y balnearios- que
intervienen en el programa y que, por tanto, a él le corresponde la
selección de los candidatos y el cumplimiento de los servicios turísticos
pactados.
Dado que, según información facilitada por el Servicio de
Termalismo del IMSERSO, desde que Price Waterhouse (1997: 121)
estimara el coste laboral no se han producido variaciones significativas
en el número de personas que trabajan en la puesta en marcha y en el
seguimiento del PTER (en 1998 eran 23 personas la plantilla laboral
destinada al programa) y, considerando además que se han mantenido
prácticamente semejantes las categorías laborales, entonces puede
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personas 2lopor vehícu adas transportpersonas de número :PT
l. 8km. 100 los a ecombustibl de consumo :
ptas/l. 115Py ptas/l. 80P que tale,combustibl precio :
4,6y 3,2 donde km,-ajeroprecio/ vi :
gasolina es 2c siy gasoil es 1c si donde e,combustibl de tipo:
j hasta i desde carreterapor mínima distancia :
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(7.14)
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PTQPtal
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243
admitirse que la cifra estimada de 71 millones es representativa (en
pesetas de 1995). La actualización de este valor se ha efectuado
suponiendo que los salarios del personal destinado al PTER se han
incrementado en la misma proporción que la subida experimentada por el
IPC. Así pues, por tanto, el gasto estimado del equipo humano se cifra
en 75,783 millones de pesetas, que son imputables a la rama de actividad
“Servicios generales de las AA.PP”.
c) Por último, hay que considerar los costes que se producen por la gestión
del programa. Básicamente este gasto viene a estar integrado por los
costes de las solicitudes, que pueden incrementarse de manera distinta a
cómo lo hace el número de beneficiarios. El gasto de gestión de las
solicitudes está representado en 1998, según información facilitada por el
IMSERSO, por las siguientes partidas: 4,275 millones de pesetas de
impresos, 2,943 millones de pesetas del procesamiento informático de las
solicitudes y 7 millones de pesetas de notificaciones y envíos.
Considerando que este gasto de gestión es imputable en su mayoría a las
empresas ganadoras de los concursos específicos que desarrolla la
Administración, el valor total cifrado en 14,218 millones de pesetas ha
sido computado dentro de la rama “Servicios prestados por las
empresas”.
3) El PVTC lleva asociado unos fuertes gastos inducidos endógenos que han
sido evaluados según la expresión 7.15, distinguiendo las siguientes partidas:
a) Los beneficiarios del programa que viajan por carretera van asistidos de
guías que suelen ser contratados a través de las agencias de viajes que
colaboran con la empresa adjudicataria. La estimación del coste de los
servicios de guías se ha realizado a partir de una aproximación a la demanda
turística que utiliza el autobús y considerando el coste real de los servicios en
la temporada 1997/98 (datos de Mundosocial). En este sentido, cabe señalar
que dado que se desconoce la distribución real de la demanda turística por
medio de transporte para la temporada 1998/99 y, que a raíz de las consultas
realizadas, se tiene constancia de que las participaciones en el transporte no
han variado significativamente en los últimos años, se ha supuesto que en
244
dicha temporada se ha mantenido la misma estructura del transporte que en
la precedente. Así pues, el valor estimado para 1998 de los servicios de guías
es de 113,639 millones de pesetas, que son imputables a la rama “Servicios
prestados por las empresas”.
b) Además de los servicios de guías, existe otro coste asociado al transporte de
pasajeros por carretera, que tiene su origen cuando al encontrarse el autobús
en ruta es necesario realizar paradas para efectuar comidas o pernoctar fuera
del hotel destino. Debido a que este gasto se ha producido esencialmente en
la manutención, y excepcionalmente en el alojamiento, y a que no se poseen
datos desagregados sobre la distribución por partidas, estos servicios en ruta
van a ser imputables en su totalidad a la restauración. La estimación del
coste de la manutención en ruta se ha realizado de forma similar a la del
coste de los servicios de guías, cifrándose para 1998 el valor estimado en
145,851 millones de pesetas, que han sido adscritos a la rama
“Restaurantes”.
c) Por otro lado, existe un coste de gestión originado por los cobros y pagos que
realizan las entidades financieras que colaboran en el programa. En este
sentido, hay que tener en cuenta que, los beneficiarios formalizan sus pagos
fundamentalmente a través de Bancos y Cajas de Ahorros, en tanto que las
empresas adjudicatarias utilizan esencialmente como medio de pago los
productos financieros de la Cajas de Ahorro y el Bono-hotel. La estimación
del coste de los servicios bancarios se ha realizado a partir de los datos
facilitados por Mundosocial para la temporada 1997/98, evaluándose un
coste de 60,940 millones de pesetas que ha sido asignado a la rama de
“Producción imputada a los servicios bancarios”.
d) El último de los costes estimados está referido a los gastos generados por las
distintas agencias de viajes que colaboran en el desarrollo del programa. A
este respecto hay que indicar que se pueden distinguir tres tipos de agencias
con funciones diferentes:
245
- La empresa adjudicataria, que actúa como agencia de viajes mayorista,
responsabilizándose de la gestión, el control y el seguimiento exhaustivo
del desarrollo del programa.
- Las agencias de viajes comercializadoras, que a través de más de 3.000
puntos de venta conectados a la red SAVIA ofertan las plazas del
programa.
- Y en tercer lugar, las agencias de receptivo, que son las encargadas por
un lado de organizar y realizar los traslados y, de otro lado, de
proporcionar la asistencia en los turnos y de atender las necesidades de
los viajeros.
La estimación del coste de los servicios prestados por las agencias que
colaboran en el programa se ha efectuado también a partir de los datos
facilitados por Mundosocial para la temporada 1997/98, cifrándose dicho
coste en 1.715,300 millones de pesetas, que es imputable a la rama
“Agencias de viaje”.
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" turíticosservicios" los de precios de variación4r
servicios"y bienes otros" de precios de variación3r
es"restaurant" los de precios de variación2r
" turíticosservicios" los de precios de variación1r si donde 1998,en precios de interanual variación:
ken PVTC del -tesparticipan- turistas
ken PVTC del -tesparticipan- estimados turistas:
lMundosocia- ken r servicio del costes :
1998en dasdesarrolla i s temporada:k
1998/99 a referencia hace 2i
1997/98 a referencia hace 1i si donde s, temporada:k
viajede agencias las de servicios los de tratase 4r
bancarios servicios los de tratase 3r
rutaen servicios los de tratase 2r
guías de servicios los de tratase 1r si donde asociado, coste del modalidad :r
k duranter servicios los de asociados costes :CAS
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IPCTPVTCTPVTC
TPVTCTPVTC
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246
Finalmente, hay que señalar que la diferencia existente entre el valor de la
producción efectiva del PVTC y los consumos realizados define los inputs primarios,
recogidos por la expresión 7.16, de la empresa adjudicataria que ha desarrollado el
programa de turismo social. Esta diferencia que asciende a 1.137,096 millones de
pesetas no se incorpora al gasto generado analizado en el presente capítulo, si bien dicha
cuantía será considerada en el capítulo siguiente dentro de los efectos multiplicadores
directos sobre la producción del PVTC, ya que esta cifra forma parte del incremento en
el valor añadido que provoca este programa de turismo social.
B) Gasto inducido exógeno
La estancia vacacional de la demanda turística que provoca la actual política de
turismo social genera, además de los gastos anteriores, unos consumos personales en
destino que también deben de tenerse en cuenta en la actividad económica general y
turística en particular. Estos consumos, que complementan al resto de rentas generadas,
representan el gasto inducido exógeno asociado a la política de turismo social en
España. La estimación realizada cifra el valor generado por este concepto en 15.962
millones de pesetas, que se distribuye, según puede verse en el cuadro 7.6 en distintas
ramas de actividad entre las que destacan especialmente los servicios destinados a la
venta y el comercio.
r servicio del asociado coste :CAS
sanitarios servicios los del coste :CSS
j e transportde medio del coste :CTR
hotelero oalojamient del coste :CAH
PVTC del estimado valor :
mercado de precios a bruto añadido valora:
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247
CUADRO 7.6. DISTRIBUCIÓN DEL GASTO INDUCIDO EXÓGENO DEL TURISMO SOCIAL EN ESPAÑA POR PROGRAMAS Y RAMAS DE ACTIVIDAD, 1998 (MILLONES DE PESETAS CORRIENTES)
RAMA DESCRIPCIÓN PJUVE PMUJ PVAM PTER PVTC TOTAL 1 Productos de la agricultura, silvicultura y pesca. 0 0 0 0 0 0
2 Hulla y aglomerados de hulla. 0 0 0 0 0 0
3 Productos petrolíferos refinados. 0 0 0 0 0 0
4 Agua (captación, depuración, distribución), vapor, etc. 0 0 0 0 0 0
5 Energía eléctrica. 0 0 0 0 0 0
6 Gas manufacturado, natural. 0 0 0 0 0 0
7 Combustibles nucleares, minerales, hierro. 0 0 0 0 0 0
8 Cemento, cal y yeso. 0 0 0 0 0 0
9 Vidrio. 0 0 0 0 0 0
10 Tierra cocida, productos cerámicos. 0 0 0 0 0 0
11 Productos químicos. 0 0 0 0 0 0
12 Productos metálicos. 0 0 0 0 0 0
13 Máquinas agrícolas e industriales. 0 0 0 0 0 0
14 Otras industrias manufactureras. 0 0 0 0 0 0
15 Vehículos automóviles y motores. 0 0 0 0 0 0
16 Carnes y conservas, leche, otros. 0 0 0 0 0 0
17 Bebidas. 0 0 0 0 0 0
18 Tabacos. 0 0 0 0 0 0
19 Productos textiles: 0 0 0 0 0 0
20 Cuero, calzado,artículos en piel y cuero. 0 0 0 0 0 0
21 Madera y muebles de madera. 0 0 0 0 0 0
22 Construcción. 0 0 0 0 0 0
23 Recuperación y reparación. 0 0 0 0 0 0
24 Comercio. 10 9 64 726 4.587 5.396
25 Hotelería. 0 0 0 0 0 0
26 Hostales. 0 0 0 0 0 0
27 Campamentos turísticos. 0 0 0 0 0 0
28 Restaurantes. 0 0 0 164 0 164
29 Otros establecimientos hostelería. 0 4 32 164 2.603 2.803
30 Ferrocarriles pasajes. 0 0 0 0 0 0
31 Ferrocarriles mercancías. 0 0 0 0 0 0
32 Transporte por carretera de pasajeros. 0 0 0 0 0 0
33 Transporte por carretera de mercancías. 0 0 0 0 0 0
34 Transporte urbano de pasajeros. 0 2 0 0 1.116 1.117
35 Transporte marítimo de pasajeros. 0 0 0 0 0 0
36 Transporte marítimo de mercancías. 0 0 0 0 0 0
37 Transporte aéreo de pasajeros. 0 0 0 0 0 0
38 Transporte aéreo de mercancías. 0 0 0 0 0 0
39 Servicios anexos a los transportes. 0 0 0 0 0 0
40 Agencias de viajes. 0 0 0 0 0 0
41 Comunicaciones. 0 0 0 0 0 0
42 Créditos y seguros. 0 0 0 0 0 0
43 Producción imputada por los servicios bancarios 0 0 0 0 0 0
44 Servicios prestados por las empresas. 0 0 0 0 0 0
45 Alquiler inmobiliario. 0 0 0 0 0 0
46 Investigación y enseñanza destinada a la venta. 0 0 0 0 0 0
47 Sanidad destinada a la venta. 0 0 0 0 0 0
48 Servicios destinados a la venta 0 3 32 496 5.950 6.481
49 Servicios generales de las Administraciones Públicas. 0 0 0 0 0 0
50 Servicios no destinados a la venta 0 0 0 0 0 0
TOTAL 10 18 128 1.551 14.255 15.962
Fuente: elaboración propia
248
La estimación de este gasto para cada uno de los programas, a excepción del
PTER - que ha sido evaluado por una encuesta que se hizo en los balnearios que
participaron en el programa en 1996-, se ha realizado considerando los resultados del
estudio de “Las vacaciones para los españoles en 1995”, elaborado por una consultora
privada para el Instituto de Estudios Turísticos219 –IET. La información obtenida de este
trabajo es la más pertinente para el análisis que se realiza a continuación, ya que pese a
que posteriormente se han realizado otros trabajos que consideran el ocio turístico de los
españoles a escala nacional220, ninguno de ellos ha sido tan exhaustivo como los
estudios sobre las vacaciones que trataron, hasta mediados de la década de los noventa,
múltiples variables cuantitativas del gasto turístico por segmentos de demanda
(“paquete de vacaciones”, “alojamiento”, “transporte”, “comidas y bebidas”, “ocio,
cultura y actividades deportivas”, “compras” y “restos de gastos”). Resulta importante
tener en cuenta que, en todos los casos que se han analizado, se han considerado las
hipótesis de trabajo más restrictivas (rentas bajas), con el fin de no sesgar al alza los
datos obtenidos.
Así pues, la estimación del gasto inducido exógeno se ha realizado de la
siguiente manera para cada uno de los programas:
1) Para el PJUV se ha supuesto que este gasto es similar a la media del gasto
medio diario por persona de los segmentos de demanda “estudiantes de
BUP/FP” y de las personas con “status bajo”. Esta hipótesis es la más
adecuada dado que la mayoría de los beneficiarios proceden de Centros de
enseñanza media y de familias de rentas modestas221.
Además, teniendo en cuenta que el PJUV incluye dentro del producto
turístico que ofrece un amplio conjunto de actividades complementarias de
ocio durante todo el día -mañana, tarde y noche-, se ha supuesto que el gasto
personal de los participantes del programa tiene su origen exclusivamente en
219 Véase IET (1996). 220 Véase por ejemplo la encuesta coyuntural que elabora el IET denominada FAMILITUR. 221 Véase INJUVE (1998: 5).
249
las “compras” que realizan durante la estancia222. El gasto obtenido ha sido
actualizado, en pesetas corrientes de 1998, aplicándole las tasas crecimiento
interanual del gasto medio en consumo de los hogares españoles referido a la
partida “resto de gastos” (que incluye el ocio turístico), desde 1996 a 1998,
estos datos que han sido obtenidos de la Encuesta Continua de Presupuestos
Familiares –ECPF- que elabora el Instituto Nacional de Estadística -INE.
La estimación realizada, según la ecuación 7.17, cifra el gasto inducido
exógeno por persona del PJUV en 1.066 pesetas por personas/día, lo que
supone para toda la estancia del conjunto de los participantes un valor 9,997
millones de pesetas, que ha sido imputado a la rama de actividad de
“Comercio”.
2) El gasto inducido exógeno del PMUJ se ha estimado de una forma bastante
parecida al anterior. En primer lugar, se ha supuesto que este gasto es similar
a la media del gasto medio diario por persona de los segmentos “mujeres” y
de las personas con “status bajo”. Esta hipótesis de trabajo se ha establecido
considerando que la mayoría de las mujeres se encuentran en una situación
222 El gasto juvenil ha sido estudiado por Martín (1998: 79-83) para el Instituto Nacional de Consumo, aunque las variables relevantes cuantitativas relacionadas con el ocio turístico apenas han sido consideradas y tratadas, lo que ha motivado que finalmente se opte por explotar para este segmento de demanda la información de la encuesta sobre las vacaciones de los españoles en 1995.
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1995 base, año :t
gastos" de resto" consumo de partida hogar,por medio gasto del interanualVariación :
bajo statuscon personas las de medio gasto 2d si
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dondeconsumo,en díay personapor medio gasto :
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(7.17)
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250
económica bastante débil223. La actualización de valores en términos
corrientes se ha realizado, como en el PJUV, a partir de las tasas crecimiento
interanual del gasto medio en consumo de los hogares españoles referido a la
partida de “resto de gastos”.
Por otro lado, observando las características generales de los productos
turísticos que son ofertados por el PMUJ, y particularmente la amplitud de
las actividades programadas en los talleres socioculturales, que restringen
bastante el tiempo ocioso, se ha considerado que el gasto inducido exógeno
de los participantes del programa está representado por las variables
“compras” y “resto de gastos”. El valor actualizado de la suma de ambas
variables supone en 1998 un gasto diario por persona y día de 2.164 pesetas.
No obstante, dado que se tratan de unidades familiares monoparentales, y
con el fin de no sobrevalorar la estimación, se ha supuesto también que el
consumo infantil es la mitad del realizado por una persona adulta, de esta
manera se tendría en consideración la existencia de rendimientos
decrecientes en el gasto ante incrementos en el número de miembros de la
familia.
La estimación realizada según la expresión 7.18 ha dado como resultado
que, por un lado, el valor de las “compras” asciende a 9,113 millones de
pesetas, imputables a la rama productiva “Comercio”. De otro lado, en lo que
respecta al “resto de gastos” se ha establecido como hipótesis de trabajo que
está distribuido entre las ramas “Transporte urbano de pasajeros” (20 por
ciento), “Otros establecimientos de hostelería” (50 por ciento) – incluye el
gasto en bares, cafeterías, salas de fiesta, etc.- y “Servicios destinados a la
venta” (30 por ciento) – incluye el gasto en cines, espectáculos, etc. Bajo
estas hipótesis, el incremento respectivo de valor en estas ramas ha sido de
1,175, 4,287 y 2,572 millones de pesetas.
223 Sobre la situación socio-laboral de las mujeres véase Instituto de la Mujer (1999: 9).
251
3) En el caso del PVAM se ha supuesto que el gasto es similar a la media del
gasto medio diario por persona de los segmentos socioeconómicos “status
medio-bajo” y “status bajo”. Se ha considerado esta hipótesis por dos
razones: por un lado, la mayoría de los minusválidos se encuentran en una
situación económica débil224 y, de otro lado, en el programa también
participan monitores y acompañantes, que representan más de una cuarta
parte de las plazas (26,57 por ciento), con un nivel ingresos y de gastos
superior al de los minusválidos.
Por otra parte, teniendo en cuenta que la mayoría de los turnos
vacacionales excluyen las actividades complementarias en los productos
turísticos ofertados y considerando, además, las especiales características225
de los beneficiarios y el hecho que frecuentemente las organizaciones
sociales dotan a los beneficiarios con bolsas de viajes para los gastos
cotidianos de las vacaciones, se ha supuesto que el poder adquisitivo se
mantiene homogéneo en todos los participantes y que el gasto turístico, que
224 Véase IMSERSO (1997: 18). 225 Téngase en cuenta que la inmensa mayoría de los beneficiarios (93,50 por ciento) son discapacitados psíquicos (IMSERSO, 1997:11-12).
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1995 base, año :t
gastos" de resto" consumo de partida hogar,por medio gasto del interanualVariación :
%). (30 ventala a destinados serviciosy (50%) hostelería de ienosestablecim otros
%), (20 pasajeros de urbano e transportal destinado gastos, de resto del medio gasto :
bajo statuscon personas las de medio gasto 2d si
mujeres las de medio gasto 1d si
donde consumo,en díay personapor medio gasto :
acacionalduración v :DV
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programa del monitoras :MN
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PJUV del ntes)(participa turistas:TPMUV
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252
es administrado generalmente por los monitores y los acompañantes, se
distribuye esencialmente en las partidas de “compras” y “resto de gastos”.
La actualización del valor del gasto obtenido se ha realizado asumiendo
como hipótesis que el gasto medio ha variado de forma similar a como lo ha
hecho desde 1996 el crecimiento en las pensiones no contributivas. Aunque
no se tienen datos sobre la procedencia de los ingresos, teniendo en cuenta la
relativa juventud de los beneficiarios y los importantes niveles de
minusvalía226, es bastante probable que gran parte de sus ingresos procedan
de este tipo de pensiones227.
El gasto medio actualizado por persona y día es de 2.152 pesetas que,
considerando la demanda turística y la duración media del viaje, generará un
valor total estimado según la ecuación 7.19 en 127,637 millones de pesetas.
Por ramas productivas dicho valor queda distribuido repartido entre el
“Comercio”, que representa 64,313 millones de pesetas, “Otros
establecimientos de hostelería” y “Servicios destinados a la venta”, cada una
de estas ramas tendría un valor de 31,662 millones de pesetas ya que se ha
supuesto que el “resto de gastos”, se ha repartido en la misma proporción
entre ambas. Dadas las especiales circunstancias que concurren en este
programa y teniendo en cuenta por el menor peso relativo que tienen otros
consumos en el gasto inducido, se han descartado la incidencia sobre otras
ramas productivas.
226 El 72,4 por ciento de los beneficiarios tienen menos de 36 años. Y en cuanto a la minusvalía, hay que señalar que, el 71,82 por ciento de los minusválidos físicos y el 85,54 por ciento de los beneficiarios psíquicos poseen un grado de minusvalía superior al 64 por ciento (IMSERSO, 1997: 14-15). 227 Tienen derecho a la pensión no contributiva de invalidez, las personas mayores de 18 años, con un grado de minusvalía o enfermedad crónica igual o superior al 65 por ciento, de nacionalidad española o de países equiparados y ciudadanos de la Unión Europea que residan legalmente en España y que carezcan de recursos económicos suficientes de acuerdo con los límites establecidos en el Real Decreto Legislativo 1/1994 y en el Real Decreto 357/1991 (IMSERSO, 1998b: 86).
253
4) El gasto inducido exógeno del PTER es el único que no ha sido estimado
utilizando el estudio de “Las vacaciones para los españoles en 1995” del
Instituto de Estudios Turísticos –IET. En este caso se han utilizado
básicamente los resultados de la encuesta228 sobre balnearios elaborada para
la Asociación Nacional de Estaciones Termales –ANET- en 1996. Estos
datos han sido considerados más pertinentes por ser más recientes y, sobre
todo, porque se restringen específicamente a la realidad del programa de
termalismo social.
Dicha encuesta fue remitida a los 52 balnearios que participaron en el
PTER en 1996, que se distribuyeron en el análisis en tres segmentos. En lo
que concierne al gasto inducido exógeno, los resultados estaban
representados por la información referente a cuatro variables: “comidas fuera
del balneario”, “excursiones”, “compras en artesanía local” y “otras
compras”.
La respuesta de los tres segmentos de balnearios considerados en la
encuesta ha sido ponderada por la demanda turística recibida (los tres
228 Véase Price Waterhouse (1997: 93-185).
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1995 base, año :t
vascontributi no pensiones las de interanualVariación :
%). (50 ventala a destinados servicios
y (50%) hostelería de ienosestablecim otros a destinado gastos, de resto del medio gasto :
bajo statuscon personas las de medio gasto 2d si
bajo-medio statuscon personas las de medio gasto 1d si
donde consumo,en díay personapor medio gasto :
turnoslos de media acacionalduración v :DV
PVAM del ntes)(participa turistas:TPVAM
PVAM del exógeno inducido gasto :
1
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dt
2t
1t
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2t
1t
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98
951
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100/1**DV *TPVAM GPVAM
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254
segmentos representaban a 6.121 clientes) medida a través del número de
pernoctaciones realizadas. A partir de ahí se ha obtenido un gasto
representativo del PTER, que se ha actualizado a 1998 suponiendo que el
consumo de los beneficiarios del programa se ha incrementado en la misma
proporción que el aumento medio experimentado en las pensiones por
jubilación. De esta forma se ha estimado según la expresión 7.20 un gasto
medio por persona y día de 1.499 pesetas229.
De otro lado, se ha asumido como hipótesis que el gasto ocasionado por
las comidas fueras del balneario se ha efectuado en la misma proporción
tanto en la rama “Restaurante” como en “Otros establecimientos de
hostelería” –esta última recoge el gasto en bares, cafeterías, etc. En lo que
concierne a las excursiones y actividades de ocio semejantes han sido
imputadas dentro de los “Servicios destinados a la venta”.
Así pues, el resultado final cifra el gasto inducido exógeno del PTER en
1.551,124 millones de pesetas, que queda distribuido entre las ramas
productivas “Restaurantes” (164,268 millones de pesetas), “Otros
establecimientos de hostelería” (164,268 millones de pesetas), “Comercio”
(726,24 millones de pesetas) y “Servicios destinados a la venta” (496,348
millones de pesetas).
229 En la estimación se han utilizado los criterios más conservadores descartando con ello otros resultados que pudieran sesgar al alza la estimación. De otro lado, hay que señalar que, el hecho de que el gasto inducido exógeno del PTER sea sensiblemente inferior al del PVCT, que es evaluado posteriormente, se debe principalmente a dos razones: de un lado, a la inaccesibilidad de los participantes a servicios fuera del balneario (en unos casos de debe por la lejanía y en otros por la inexistencia) y de otro a las limitaciones que impone la salud y la economía de los beneficiarios – ambos son criterios valorados en el baremo socioeconómico para poder acceder al programa.
255
5) La estimación del gasto inducido exógeno del PVTC se ha basado en el
estudio de “Las vacaciones para los españoles en 1995” del IET. De entre
todas las posibles hipótesis de trabajo se ha escogido la más conservadora,
con el fin de no sesgar al alza los resultados. Por ello, se ha supuesto que el
gasto de cada participante del programa ha sido similar al gasto turístico
medio por persona y día del colectivo “jubilados y otros”. Este grupo es
bastante representativo del participante medio del PCTC, ya que más de la
mitad (56,1 por ciento) de estas personas afirman haber viajado en 1995 con
el INSERSO.
Así pues, excluyendo los productos turísticos ofrecidos en la
programación del PVTC, el gasto inducido exógeno está representado por las
variables: “ocio, cultura y deportes”; “compras” y “resto de gastos”. La suma
del gasto personal ha sido actualizada a 1998 suponiendo que el gasto medio
ha aumentado de forma similar al crecimiento experimentado por las
pensiones contributivas totales (que engloba jubilación, viudedad e
incapacidad permanente).
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1996 base, año :t
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256
El gasto medio por persona y día actualizado ha sido de 2.625 pesetas,
nivel moderadamente superior al que evaluase en el año 1989 los profesores
Eugeni Aguiló y Antoni Sastre en las Islas Baleares230. Así pues,
considerando la demanda turística, se ha estimado según la ecuación 7.21 un
volumen de gasto inducido de 14.255,393 millones de pesetas. Teniendo en
cuenta las participaciones relativas por ramas de actividad, dicho valor queda
distribuido entre el “Comercio”, que representando 4.586,518 millones de
pesetas recoge las compras realizadas, los “Servicios destinados a la venta”
con 5.950,077 millones de pesetas (agrupa el gasto en ocio, cultura,
excursiones, etc.), el “Transporte urbano de pasajeros” con 1.115,639
millones de pesetas y “Otros establecimientos de hostelería” con 2.603,159
millones de pesetas. Estas dos últimas ramas recogen el valor de la variable
definida en la encuesta como “resto de gastos”, y que ha sido distribuida
suponiendo que ambas ramas han representado respectivamente el 30 y 70
por ciento de su valor.
Por último, hay que señalar que el cuadro 7.7 recoge el valor total generado por
la actual política de turismo social. El incremento de valor total estimado, cifrado en
37.690 millones de pesetas, provoca como se verá en el capítulo siguiente importantes
efectos sobre la renta y el empleo.
230 Aguiló y Sastre (1989) llegan a evaluar en 2.196 pesetas el gasto diario en destino de los participantes del programa de vacaciones en Baleares.
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1995 base, año :t
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257
CUADRO 7.7. DISTRIBUCIÓN DEL GASTO TOTAL GENERADO POR EL TURISMO SOCIAL EN ESPAÑA POR PROGRAMAS Y RAMAS DE ACTIVIDAD, 1998 (MILLONES DE PESETAS CORRIENTES)
RAMA DESCRIPCIÓN PJUVE PMUJ PVAM PTER PVTC TOTAL 1 Productos de la agricultura, silvicultura y pesca. 0 0 0 0 0 0
2 Hulla y aglomerados de hulla. 0 0 0 0 0 0
3 Productos petrolíferos refinados. 0 0 0 72 0 72
4 Agua (captación, depuración, distribución), vapor, etc. 0 0 0 0 0 0
5 Energía eléctrica. 0 0 0 0 0 0
6 Gas manufacturado, natural. 0 0 0 0 0 0
7 Combustibles nucleares, minerales, hierro. 0 0 0 0 0 0
8 Cemento, cal y yeso. 0 0 0 0 0 0
9 Vidrio. 0 0 0 0 0 0
10 Tierra cocida, productos cerámicos. 0 0 0 0 0 0
11 Productos químicos. 0 0 0 0 0 0
12 Productos metálicos. 0 0 0 0 0 0
13 Máquinas agrícolas e industriales. 0 0 0 0 0 0
14 Otras industrias manufactureras. 0 0 0 0 0 0
15 Vehículos automóviles y motores. 0 0 0 0 0 0
16 Carnes y conservas, leche, otros. 0 0 0 0 0 0
17 Bebidas. 0 0 0 0 0 0
18 Tabacos. 0 0 0 0 0 0
19 Productos textiles: 0 0 0 0 0 0
20 Cuero, calzado, artículos en piel y cuero. 0 0 0 0 0 0
21 Madera y muebles de madera. 0 0 0 0 0 0
22 Construcción. 0 0 0 0 0 0
23 Recuperación y reparación. 0 0 0 0 0 0
24 Comercio. 10 9 64 726 4.587 5.396
25 Hotelería. 0 0 150 3.668 10.092 13.911
26 Hostales. 0 0 0 0 0 0
27 Campamentos turísticos. 19 0 7 0 0 26
28 Restaurantes. 0 0 0 164 146 310
29 Otros establecimientos hostelería. 0 4 32 1.294 2.603 3.933
30 Ferrocarriles pasajes. 0 0 0 60 127 186
31 Ferrocarriles mercancías. 0 0 0 0 0 0
32 Transporte por carretera de pasajeros. 5 5 43 44 510 607
33 Transporte por carretera de mercancías. 0 0 0 0 0 0
34 Transporte urbano de pasajeros. 0 2 0 22 1.116 1.139
35 Transporte marítimo de pasajeros. 0 0 0 0 66 66
36 Transporte marítimo de mercancías. 0 0 0 0 0 0
37 Transporte aéreo de pasajeros. 4 0 5 26 3.050 3.086
38 Transporte aéreo de mercancías. 0 0 0 0 0 0
39 Servicios anexos a los transportes. 0 0 0 0 0 0
40 Agencias de viajes. 0 23 49 0 1.715 1.788
41 Comunicaciones. 0 0 0 0 0 0
42 Créditos y seguros. 0 0 2 15 247 264
43 Producción imputada por los servicios bancarios 0 17 16 14 114 161
44 Servicios prestados por las empresas. 0 0 0 0 0 0
45 Alquiler inmobiliario. 0 0 0 0 0 0
46 Investigación y enseñanza destinada a la venta. 0 0 0 0 174 174
47 Sanidad destinada a la venta. 15 3 32 496 5.950 6.496
48 Servicios destinados a la venta 0 0 0 76 0 76
49 Servicios generales de las Administraciones Públicas. 0 0 0 0 0 0
50 Servicios no destinados a la venta 53 63 399 6.678 30.497 37.690
TOTAL 53 63 399 6.678 30.497 37.690
Fuente: elaboración propia
258
7.4. Conclusiones
La política de turismo social desarrollada por la Administración Central del
Estado generó en 1998 una demanda turística de 492.056 viajeros y 6.415.614
pernoctaciones. Considerando los distintos programas, se observa que existe una
primacía absoluta del PVTC elaborado por el IMSERSO sobre el resto de la
programación, ya que en términos de demanda representó el 84,04 por ciento de los
beneficiarios y el 83,82 por ciento de las pernoctaciones.
Por otro lado, cuando se amplía el marco de la política estatal teniendo en cuenta
también las políticas regionales, se estima que la demanda de turismo social ha sido en
1998 de 561.354 viajeros y 6.790.608 pernoctaciones. Estos datos evidencian que las
CC.AA. han participado en menor medida en el número de pernoctaciones ocasionadas
por la política estatal de turismo social, representando tan sólo el 10,34 por ciento, en
tanto que habría aportado el 18,87 por ciento de los beneficiarios del turismo social en
España. Por tanto, las valoraciones que se hagan en términos de demanda subrayan la
relevancia de la política de la Administración Central versus la Regional.
Observando los datos estimados de la demanda de turismo social que genera la
política de la Administración Central y las cifras sobre demanda del INE (Movimiento
de Viajeros en Establecimientos Hoteleros), pueden afirmarse que el turismo social
aportó en España el 0,99 por ciento de los viajeros y el 3,40 por ciento de las
pernoctaciones totales registradas. Aunque estos niveles de participación puedan parecer
bajos, el peso del turismo social se incrementa sensiblemente cuando se consideran
exclusivamente los residentes en España. Bajo este supuesto, que excluye la demanda
residente en el extranjero, el turismo social habría representado el 1,77 por ciento de los
viajeros y el 9,22 por ciento de las pernoctaciones registradas en España. Los resultados
y el peso específico de esta tipología turística ganan además especial significación en
determinados establecimientos hoteleros (3 estrellas) y en ciertas CC.AA. (como
Andalucía , Islas Baleares, Comunidad Valenciana y Murcia). Los niveles relativos de
participación adquieren mayor importancia si se tiene en cuenta que no todos los
viajeros que se hospedaron en hoteles son turistas y que España se encuentra entre los
países del mundo con mayor demanda turística.
259
Por último, el análisis del gasto efectuado para 1998 cifra el valor total generado
por la actual política de turismo social en 37.690 millones de pesetas que, representado
mayoritariamente por los consumos que realiza el PVTC (80,92%), queda distribuido en
las siguientes modalidades de gasto:
1) Gasto directo. Se trata del gasto imputable directa y exclusivamente al
consumo de los bienes y servicios, generalmente productos turísticos,
ofertados por la programación de turismo social. Este gasto directo ha sido
estimado en 19.384 millones de pesetas.
2) Gasto inducido. Representa los gastos no incluidos en la oferta programada y
está ocasionada tanto por el desarrollo de la política de turismo social como
por la demanda turística que se genera. El valor inducido se cifra en 18.306
millones de pesetas. Dentro de esta modalidad de gasto hay que diferenciar
dos tipologías:
- Gasto inducido endógeno. Es el valor de los bienes y servicios que
siendo absolutamente necesarios para que se pueda desarrollar el
programa no han sido incluidos en la programación turística ofertada.
Este gasto se ha evaluado en 2.344 millones de pesetas.
- Gasto inducido exógeno. Se trata del gasto personal en destino que
genera la demanda turística durante la estancia vacacional. En este
sentido, estas rentas complementarias al producto turístico han supuesto
un valor de 15.962 millones de pesetas.
260
CAPÍTULO 8. ANÁLISIS DE LOS EFECTOS ECONÓMICOS DE
LA POLÍTICA DE TURISMO SOCIAL DE LA ADMINISTRACIÓN
CENTRAL DEL ESTADO
8.1. Introducción
El gasto y la demanda turística que genera la actual política de turismo social de
la Administración Central del Estado provocan importantes efectos sobre las rentas, el
empleo y la estacionalidad del turismo. El análisis de estos impactos constituye el
objeto de estudio del presente capítulo, que ha sido estructurado en tres partes
diferenciadas.
En primer lugar, utilizando las tablas Input-Output del turismo español (TIOT-
92), se estudian los efectos sectoriales que ha provocado la política de turismo social
desarrollada en 1998 sobre las principales macromagnitudes de la economía española:
consumo intermedio, impuestos ligados a la producción, remuneración de asalariados,
excedente bruto de explotación, valor añadido bruto, importaciones, impuestos ligados a
la importación y producto interior bruto. Posteriormente, se pasa a analizar el peso de
estas rentas en la economía turística española.
En segundo lugar, también utilizando las TIOT-92, se obtienen las repercusiones
sectoriales que tiene el turismo social sobre el empleo, considerándose además la
participación del empleo requerido por esta tipología turística en el conjunto de la
economía turística.
Finalmente se analiza, utilizando el método de descomposición de series X-11
ARIMA, el impacto que engendra la política de turismo social sobre la estacionalidad
del turismo español y sobre la estacionalidad de las principales comunidades autónomas
turísticas afectadas por el turismo social (Andalucía, Baleares, Canarias, Cataluña,
Región murciana y Comunidad Valenciana).
261
8.2. Efectos y participación sobre la renta
La importancia del turismo social como actividad vinculada al consumo se ha
manifestado en el capítulo anterior, que analiza el gasto generado por la demanda
turística, sin embargo esa actividad transciende a la estructura productiva generando
importantes efectos económicos. Una técnica que se revela esencial para descubrir los
impactos globales sobre el conjunto de la economía, o particularmente sobre un sector
concreto, es el análisis Input-Output (I-O). La utilización de este instrumento resulta
especialmente interesante porque recoge las interconexiones entre un sector o rama de
actividad y el resto de la economía, de manera que se puede obtener una visión global
de los efectos que provoca la demanda vía consumo.
Hasta la presente, la mayoría de los trabajos de investigación que han analizado
los efectos de determinados programas de turismo social se han centrado en el análisis
de ratios (como por ejemplo pernoctaciones/producción-empleos) como técnica
fundamental para medir los efectos sobre la economía. La utilización de esta técnica
limita bastante la aproximación que puede hacerse sobre los impactos globales en la
economía, además de sesgar al alza, generalmente, los resultados sobre las rentas y el
empleo. Por ello, pese a todas las objeciones231 que se le han hecho al análisis I-O,
creemos que es el instrumento más pertinente para conocer como interviene el turismo
social en la estructura productiva de la economía turística española.
Así pues, la utilidad del modelo I-O reside fundamentalmente en su capacidad
para poder interpretar las relaciones económicas entre sectores y en su adecuación para
cuantificar los efectos globales que produce una inyección adicional de la demanda (en
nuestro caso turística) sobre el conjunto de la economía. En este sentido, resulta
bastante ilustrativa la exposición que se hizo desde el IET (1996: 26) sobre los efectos
generados en la economía turística: “Esquemáticamente se puede decir que el juego de
interacciones que desencadena la demanda final funciona de la siguiente manera:
231 Las más transcendentes alegan que el análisis I-O es sensible a distintos elementos como: los términos monetarios en que se haga la valoración de las transacciones, el grado de desagregación sectorial considerado, la aplicación de tecnologías y la identificación de entre los bienes y servicios producidos por una empresa y la rama de actividad a la que se imputan (Pulido, A. y Fontela, E., 1993: 46-50).
262
�� El impacto de la demanda turística sobre el sistema económico no se agota
en el primer ciclo de transacciones (“los efectos directos”), ya que los
primeros proveedores de la demanda turística (hoteleros, agencias de viaje,
restaurantes, transportes, etc.) deberán aumentar necesariamente los pedidos
a sus proveedores (material de limpieza, alimentos frescos, industrias
alimentarias, publicidad, etc.); éstos, para satisfacer esta demanda adicional
pondrán en marcha un segundo ciclo de transacciones, ya que deberán
incrementar a su vez los pedidos a sus proveedores. Estos “efectos
indirectos” procedentes de la segunda y sucesivas rondas de transacciones se
repetirán sucesivamente, disminuyendo los impulsos en cada fase de
transacciones, hasta alcanzar un punto en el que se agotan.
�� En realidad los efectos de la demanda final en el sistema económico tampoco
se agotan en esta fase, ya que los efectos directos e indirectos terminarán
generando, lógicamente, un aumento en las rentas de las empresas y hogares
que se podrá traducir en un mayor consumo y en un incremento de la
inversión, que, a su vez, iniciará un nuevo ciclo de efectos inducidos”.
Una tabla I-O es un cuadro de doble entrada que ofrece una visión integrada de
relaciones de una economía. Su parte central está constituida por las relaciones de
compra-venta entre sectores. Las filas recogen las ventas de cada sector y las columnas
las compras, la suma total define los consumos intermedios (CI). De otro lado, existe
una columna de demanda final que se define generalmente como la venta de todos los
sectores al consumo privado o público, a la formación bruta de capital (FBC) y a las
exportaciones, menos los consumos medios importados. En esta estructura hay que
señalar que la suma de lo producido para consumo intermedio, más lo que va
directamente a la demanda final, debe proporcionar el valor de la producción total. Por
último, existe una fila de inputs primarios que recoge el valor de la producción y las
importaciones, siendo el valor añadido a precios de mercado la suma de la remuneración
de los asalariados, del excedente bruto de explotación y de los impuestos netos sobre la
producción. En este caso también se debe de cumplir que la suma de inputs primarios y
del consumo intermedio sea igual a la producción total. El equilibrio contable se cierra
al igualarse los recursos a los empleos, interpretándose los empleos como la suma de los
diferentes destinos de la producción y el total de recursos como la suma de los
263
diferentes inputs necesarios para la producción. De forma simplificada podría
resumirse:
RECURSOS = producción + importaciones = demanda intermedia +demanda final = EMPLEOS
Las relaciones de la tabla I-O se pueden expresar de forma simbólica de acuerdo
con el sistema de ecuaciones recogido en la expresión 8.1:
Los consumos intermedios (xij) indican las compras de la rama j a la rama i, es
decir las ventas de i a j. Dividiendo los consumos intermedios (xij) de cada rama por su
producción efectiva (Xj) se obtienen los coeficientes técnicos de producción (aij), que
representan la proporción de la producción efectiva de la rama j que procede de la rama
i, es decir cuántas unidades de la producción de i son necesarias para producir una
unidad de j.
El sistema (8.1) puede expresarse también en términos matriciales como:
X = AX + Y (8.2)
Donde X es el vector de producciones, A la matriz de coeficientes técnicos e Y
el vector que representa la demanda final. Operando sobre este sistema matricial se
obtiene la expresión 8.3.
X= (I-A)-1Y (8.3)
producción de técnicosescoeficient :a
i rama la de final demanda :Y
sintermedio consumos o intermedia :x
j rama la la de efectiva :
ij
i
ij
jijij
2211
222221212
112111111
donde , /a que
...
.............................................
......
)1.8(
demanda
producciónX j
nnnnnnn
nn
nn
Xxtal
YXaXaXaX
YXaXaXaXYXaXaXaX
264
Donde (I-A)-1 es denominada matriz inversa de Leontief, siendo I la matriz
identidad. La producción del sector i puede calcularse, según el expresión 8.4, si los
elementos de la matriz inversa quedan anotados por �ij .
Xi = �i1 Y1 + �i2 Yi2 + ... + �in Yn (8.4)
Los coeficientes de la matriz inversa de Leontief tiene una interpretación
económica, ya que �ij indica la cantidad adicional producida por el sector i si la
demanda final del sector j se incrementa en una unidad232. El modelo I-O típico recoge
únicamente los efectos directos e indirectos, pero no contempla los inducidos. A
diferencia del modelo keynesiano, el modelo I-O considera la demanda final como
variable exógena, lo que supone que la demanda final no se ve afectada, a su vez, por
las variaciones de producción, es decir no existe realimentación vía renta en el modelo.
Los multiplicadores �ij suelen calcularse desde una perspectiva global
(considerando los suministros totales, tanto los aportados por las empresas residentes
como los importados) o interior (considerando exclusivamente los inputs aportados por
las empresas residentes). En la evaluación de efectos que se presenta en el presente
capítulo se ha realizado el análisis teniendo en cuenta los multiplicadores interiores, ya
que son éstos los que permiten aproximar con mayor certeza a las repercusiones reales
que acontecen en la economía española en general, y turística en particular, ante el
incremento en la demanda final que origina la política de turismo social. En este sentido
se analiza los impactos que provoca la demanda de turismo social a través del gasto
generado.
El análisis I-O efectuado en el presente capítulo se ha basado en los resultados
de las tablas I-O del turismo español en 1992, TIOT-92, que en su tratamiento para
obtener los multiplicadores realizan una salvedad sobre la metodología descrita
anteriormente. En este sentido, cabe señalar la objeción citada por Cuadrado y Arranz
(1996: 289-290) sobre el análisis específico de la TIOT-92: “El singular tratamiento que
recibe la Producción Imputada de Servicios Bancarios -PISB- en el Sistema Europeo de
Cuentas Económicas -SEC- provoca que la (I-A)-1 no sea capaz de generar el vector
original de producciones si se calcula dicha matriz de forma clásica (es decir, con
coeficientes técnicos de crédito y seguros calculados a partir de la producción global,
232 Véase (IET, 1996: 31).
265
incluida la PISB, y eliminando, en la matriz de coeficientes, la fila y la columna de la
PISB para hacer posible la inversión). Existen varias soluciones a este problema de
pérdida de información, pero ninguna es enteramente satisfactoria. El Instituto Nacional
de Estadística, en el cálculo de los coeficiente técnicos verticales de la Tabla input-
output de la economía española 1989, computa la PISB como consumo intermedio
exclusivo de la rama de crédito y seguros”. La solución adoptada en la TIOT-92 fue
seguir el método utilizado por el INE en la TIOE-89, por proporcionar múltiplicadores
que permiten generar con exactitud los vectores originales. Por tanto, siguiendo este
planteamiento, los consumos referentes a la PISB (60,940 millones originados por el
gasto de estos servicios en el PVTC), estimados en el capítulo anterior, han sido
imputados a la rama de actividad “Crédito y Seguros”.
8.2.1. Impactos sectoriales sobre las rentas
El incremento en la demanda final que origina el gasto turístico de la política de
turismo social se refleja en la matriz de inputs primarios, que recoge los principales
efectos sobre los recursos totales utilizados por la economía española para atender a la
demanda de turismo social. Utilizando los multiplicadores se han analizado
exhaustivamente los efectos sobre las rentas, en pesetas corrientes de 1998, de cada
rama de actividad. Sin embargo, con el fin de sintetizar los efectos (directos, indirectos)
del gasto generado por la demanda de turismo social (directo e inducido) sobre las
distintas ramas, el análisis presentado a continuación recoge los resultados totales
agregados por sectores económicos de las principales rúbricas contables definidas por el
Sistema Europeo de Cuentas Económicas Integradas233 -SEC. Así pues, las
macromagnitudes tenidas en cuenta en el análisis de impactos sobre la renta han sido las
siguientes:
1) Consumo intermedio (CI). Representa el valor de todos los bienes y servicios
destinados a la venta que son consumidos durante el período de referencia
con la finalidad de producir otros bienes y servicios. De estos bienes se
excluyen los de capital fijo como construcciones, transmisión de terrenos y
233 Las dos categorías básicas de operaciones económicas contempladas por el SEC son: por un lado, de bienes y servicios y de otro lado, de distribución. Véase su aplicación a la TIOT-92 en IET(1996: 7-11).
266
otros bienes de capital fijo y activos inmateriales, en tanto que en los
servicios se excluyen expresamente aquellos servicios de transporte que
incorporados a los bienes forman parte de las existencias de los productos. El
valor total de los consumos intermedios que genera la política de turismo
social desarrollada por la Administración Central del Estado en 1998
asciende a 23.995,944 millones de pesetas.
El cuadro 8.1 resume los impactos sectoriales totales que ocasiona la
demanda turística, directa e inducida, sobre los consumos intermedios de la
economía española.
CUADRO 8.1. EFECTOS SECTORIALES TOTALES SOBRE LOS CONSUMOS INTERMEDIOS (MILLONES DE PESETAS CORRIENTES)
Sectores Demanda de turismo social Directa Ind. Endógena Ind. exógena Total Primario 589 21 182 791 Energía 669 72 313 1.053 Industria 2.108 154 1.039 3.301 Construcción 293 30 173 496 Servicios destinados a la venta 11.746 1.106 5.480 18.332 Servicios no destinados a la venta 0 21 0 21
Total 15.405 1.403 7.187 23.995
Fuente: elaboración propia
2) Impuestos ligados a la producción (ILP). Son los pagos obligatorios que
realizan las unidades de producción a las Administraciones Públicas que
gravan la producción o el uso de los factores de producción (se excluye el
IVA.). Estos impuestos y tasas que gravan la actividad productiva suelen
desglosarse en:
- Impuestos sobre los productos. Se recaudan proporcionalmente a la cifra o
valor de los bienes y servicios producidos o comercializados por las unidades
productivas residentes.
- Otros impuestos ligados a la producción. Se trata de los impuestos que
gravan la utilización de factores de producción, así como ciertos documentos
o licencias necesarios para el desarrollo de la actividad productiva.
267
A los valores estimados para el turismo social, provocados por el
incremento en la demanda final (vía consumo), se le han adicionado además
los que forman parte del valor añadido de la empresa que desarrolla el
PVTC. En este sentido, dado que se trata de una agencia de viajes y
considerando el resultado de expresión 7.16, se ha supuesto que los
impuestos ligados a la producción se distribuyen en el valor añadido de la
empresa adjudicataria en la misma proporción que la media nacional de la
rama correspondiente a las agencias de viaje de la TIOT-92. Así pues, el
resultado total estima que el desarrollo global de la política de turismo social
ha originado, en concepto de impuestos ligados a la producción, unos
ingresos a las Administraciones Públicas de 1.202,787 millones de pesetas,
que quedan repartidos por sectores económicos según se recoge en el cuadro
8.2.
CUADRO 8.2. EFECTOS SECTORIALES TOTALES SOBRE LOS IMPUESTOS LIGADOS A LA PRODUCCIÓN (MILLONES DE PESETAS CORRIENTES)
Sectores Demanda de turismo social Directa Ind. Endógena Ind. exógena Total Primario -54 -2 -17 -73 Energía 285 43 100 428 Industria -4 0 16 13 Construcción 13 1 8 23 Servicios destinados a la venta 221 19 572 812 Servicios no destinados a la venta 0 0 0 0
Total 462 61 680 1.203
Fuente: elaboración propia
3) Remuneración de asalariados (RA). Recoge el conjunto de pagos, en dinero
o en especie, que son realizados por los empleadores como remuneración a
las prestaciones de trabajo efectuadas por sus asalariados durante el período
considerado. Incluye los sueldos y salarios brutos y las cotizaciones a cargo
de los empleadores.
El tratamiento efectuado para el turismo social se ha realizado de forma
similar al caso anterior, ya que a la remuneración asalarial estimada para la
demanda final de turismo social se ha adicionado la parte correspondiente
268
por dicho concepto que formaba parte del valor añadido de la empresa
adjudicataria del PVTC. Igualmente, se asume como hipótesis de trabajo que
se mantiene una remuneración dentro del valor añadido similar a la media
nacional de la rama que representa a las agencias de viaje. Tal y como puede
verse en el cuadro 8.3, el resultado global cifra la remuneración de
asalariados que provoca el turismo social en 18.070,207 millones de pesetas.
CUADRO 8.3. EFECTOS SECTORIALES TOTALES SOBRE LA REMUNERACIÓN DE ASALARIADOS (MILLONES DE PESETAS CORRIENTES)
Sectores Demanda de turismo social Directa Ind. Endógena Ind. exógena Total Primario 114 4 35 153 Energía 197 16 100 312 Industria 581 52 333 965 Construcción 187 19 110 316 Servicios destinados a la venta 10.122 1.382 4.770 16.273 Servicios no destinados a la venta 0 50 0 50 Total 11.199 1.523 5.348 18.070
Fuente: elaboración propia
4) Excedente bruto de explotación (EBE). Se produce como adición del
excedente neto de explotación y del consumo de capital fijo. El excedente
neto incluye esencialmente las rentas de propiedad y de la empresa que han
sido obtenidas en el proceso de producción. El resultado del excedente bruto
de explotación puede obtenerse también deduciendo del valor añadido bruto
a precios del mercado la remuneración de asalariados y los impuestos ligados
a la producción.
Este último elemento que integra el valor añadido ha sido estimado para
el turismo social sumando a los resultados de los multiplicadores interiores
aplicados al excedente bruto de explotación la partida que por este concepto
le corresponde a la empresa adjudicataria que desarrolla el PVTC. Al igual
que las macromagnitudes analizadas anteriormente (ILP,RA), se ha supuesto
que el excedente bruto de explotación se distribuye en el valor añadido de la
empresa en la misma proporción que la media nacional de la rama que
representa a las agencias de viaje. Así pues, la cifra global estimada para
269
1998 por el excedente bruto asociado a la política de turismo social ha sido
de 20.593,866 millones de pesetas, quedando distribuidos por sectores según
se recoge en el cuadro 8.4.
CUADRO 8.4. EFECTOS SECTORIALES TOTALES SOBRE EL EXCEDENTE BRUTO DE EXPLOTACIÓN (MILLONES DE PESETAS CORRIENTES)
Sectores Demanda de turismo social Directa Ind. endógena Ind. exógena Total Primario 377 13 116 507 Energía 581 47 299 926 Industria 649 45 361 1.055 Construcción 147 15 87 249 Servicios destinados a la venta 7.908 979 8.965 17.852 Servicios no destinados a la venta 0 5 0 5 Total 9.661 1.105 9.828 20.594
Fuente: elaboración propia
5) Valor añadido bruto a precios del mercado (VABpm). Es la diferencia entre el
valor de la producción efectiva y el valor total de los inputs intermedios o
consumo intermedio total. Puede estimarse de otro lado como la suma de los
impuestos ligados a la producción, la remuneración de asalariados y el
excedente bruto de explotación, de manera que su cálculo permite conocer
como se distribuye el valor entre las rentas y el patrimonio.
Al valor obtenido para el turismo social a través de los múltiplicadores se
han adicionado, en este caso, el VABpm correspondiente a la empresa
adjudicataria del PVTC (véase la expresión 7.16), siendo 39.866,859
millones de pesetas el valor total estimado por el impulso global que implica
la demanda final de turismo social. El cuadro 8.5 recoge la distribución
sectorial de los efectos sobre el VABpm.
270
CUADRO 8.5. EFECTOS SECTORIALES TOTALES SOBRE EL VALOR AÑADIDO BRUTO A PRECIOS DE MERCADO (MILLONES DE PESETAS CORRIENTES)
Sectores Demanda de turismo social Directa Ind. endógena Ind. exógena Total Primario 437 15 135 587 Energía 1.063 106 499 1.667 Industria 1.226 97 710 2.033 Construcción 347 36 205 588 Servicios destinados a la venta 18.250 2.380 14.307 34.937 Servicios no destinados a la venta 0 55 0 55 Total 21.322 2.689 15.856 39.867
Fuente: elaboración propia
6) Impuesto sobre el valor añadido (IVA). Este impuesto está referido al tributo
que recae sobre el valor añadido que grava los productos nacionales e
importados. Para cada rama de actividad, el IVA es igual a la diferencia
existente entre el IVA total facturado por cada rama sobre un producto y el
IVA deducible por las compras del resto de las ramas de ese mismo
producto. No obstante, para el conjunto de la economía nacional, el IVA
equivale al saldo entre el IVA total facturado y el deducible.
Según la estimación realizada para el turismo social, que queda recogida
por sectores económicos en el cuadro 8.6, el IVA generado asociado a la
política de turismo social española ha sido de 2.596,857 millones de pesetas.
CUADRO 8.6. EFECTOS SECTORIALES TOTALES SOBRE EL IMPUESTO SOBRE EL VALOR AÑADIDO (MILLONES DE PESETAS CORRIENTES)
Sectores Demanda de turismo social Directa Ind. Endógena Ind. exógena Total Primario 7 0 2 10 Energía 87 10 38 135 Industria 133 11 69 213 Construcción 26 3 16 45 Servicios destinados a la venta 1.246 46 903 2.194 Servicios no destinados a la venta 0 0 0 0 Total 1.500 69 1.028 2.597
Fuente: elaboración propia
271
Además de las anteriores magnitudes económicas, existen otras, como las
importaciones (IMP) y los impuestos que están ligados a las mismas (ILIMP), que
también se verán afectadas por el incremento que vía consumo produce la demanda de
turismo social. El volumen de estas variables aparece recogido en el cuadro 8.7 que
resume los impactos económicos, anteriormente señalados, para cada uno de los
programas. Además, en dicho cuadro, también puede observarse que el producto interior
bruto (PIB) que genera la economía de turismo social está cifrado en 42.519,248
millones de pesetas, siendo dicha magnitud igual a la suma de los valores añadidos
brutos, más el IVA que grava los productos y los impuestos netos ligados a la
importación. En términos relativos puede deducirse, analizando los distintos programas,
que el 80,89 por ciento del PIB es aportado por el PVTC.
El análisis sectorial, hasta ahora realizado, sobre las principales variables
macroeconómicas afectadas por la política de turismo social, se puede plantear también
de forma más desagregada, analizando particularmente cada una de las ramas de
actividad. Con el fin de sintetizar la exposición sobre los efectos se ha optado por
ofrecer una visión global, recogida en el cuadro 8.8, que resume el impacto total
(directos + indirectos) que provoca sobre la renta española el gasto (directo + inducido)
generado por la política de turismo social.
272
CUADRO 8.7.EFECTOS DE LA DEMANDA DE TURISMO SOCIAL SOBRE LOS PRINCIPALES AGREGADOS ECONOMICOS POR PROGRAMAS
(MILLONES DE PESETAS CORRIENTES) GASTO AGREGADOS PJUVE PMUJ PVAM PTER PVTC TOTAL
CI 30 22 185 3.691 11.477 15.405 ILP 2 3 8 131 317 462 RA 19 23 142 2.547 8.469 11.199 EBE 23 22 126 2.528 6.961 9.661 VAB pm 43 48 277 5.206 15.748 21.322 IMP 5 8 29 390 2.407 2.840 ILIMP 0 0 0 9 23 32 IVA 3 2 17 405 1.073 1.500
Directa
PIB 46 50 294 5.620 16.843 22.854
CI 0 0 7 231 1.166 1.403 ILP 0 0 2 -26 86 61 RA 0 0 5 159 1.360 1.523 EBE 0 0 9 117 978 1.105 VAB pm 0 0 16 250 2.424 2.689 IMP 0 0 3 51 401 455 ILIMP 0 0 0 1 2 3 IVA 0 0 1 17 52 69
Ind. Endógena
PIB 0 0 17 267 2.477 2.761
CI 4 9 57 724 6.393 7.187 ILP 0 1 4 55 619 680 RA 3 6 42 526 4.771 5.348 EBE 7 11 82 968 8.761 9.828 VAB pm 10 18 128 1.550 14.151 15.856 IMP 1 1 8 102 918 1.030 ILIMP 0 0 0 2 19 21 IVA 1 1 9 112 904 1.028
Ind. Exógena
PIB 11 19 137 1.663 15.074 16.904
CI 34 31 249 4.645 19.036 23.995 ILP 2 3 14 160 1.023 1.203 RA 22 29 189 3.232 14.599 18.070 EBE 29 34 217 3.613 16.700 20.594 VAB pm 54 66 420 7.005 32.322 39.867 IMP 5 10 40 543 3.726 4.324 ILIMP 0 0 1 12 43 56 IVA 4 3 27 534 2.029 2.597
Total
PIB 57 69 448 7.551 34.394 42.519
Fuente: elaboración propia
273
CUADRO 8.8. IMPACTOS TOTALES SOBRE LA RENTA DE LA POLÍTICA DE TURISMO SOCIAL POR RAMAS DE ACTIVIDAD ECONÓMICA (MILLONES DE PESETAS CORRIENTES)
RAMA DESCRIPCIÓN CI ILP RA EBE VAB IMP ILIMP IVA PIB
1 Productos de la agricultura, silvicultura y pesca. 791 -73 153 507 587 142 0 10 597
2 Hulla y aglomerados de hulla. 63 -21 64 48 91 309 0 1 92
3 Productos petrolíferos refinados. 460 448 29 130 606 97 2 74 683
4 Agua (captación, depuración, distribución), etc. 59 -4 47 86 129 0 0 7 137
5 Energía eléctrica. 456 5 162 589 757 3 0 47 804
6 Gas manufacturado, natural. 16 0 10 73 83 38 0 5 89
7 Combustibles nucleares, minerales, hierro. 203 0 51 26 77 71 1 0 78
8 Cemento, cal y yeso. 17 0 4 13 17 2 0 0 17
9 Vidrio. 34 0 20 32 53 20 1 1 54
10 Tierra cocida, productos cerámicos. 23 0 16 11 27 5 0 0 28
11 Productos químicos. 256 1 77 74 152 178 4 15 171
12 Productos metálicos. 170 0 87 48 135 55 2 6 143
13 Máquinas agrícolas e industriales. 80 1 42 11 53 103 4 2 59
14 Otras industrias manufactureras. 494 1 200 184 385 392 12 35 432
15 Vehículos automóviles y motores. 273 0 85 23 108 179 8 41 157
16 Carnes y conservas, leche, otros. 1.162 -42 190 330 478 208 3 49 530
17 Bebidas. 445 51 128 257 437 93 17 43 496
18 Tabacos. 0 0 0 0 0 0 0 0 0
19 Productos textiles: 92 0 44 31 75 61 2 16 94
20 Cuero, calzado, artículos en piel y cuero. 13 0 4 3 8 4 0 2 9
21 Madera y muebles de madera. 41 0 17 10 27 12 0 3 31
22 Construcción. 496 23 316 249 588 0 0 45 632
23 Recuperación y reparación. 194 0 64 151 215 0 0 26 241
24 Comercio. 1.649 78 1.524 3.833 5.435 97 0 553 5.988
25 Hotelería. 6.131 182 5.185 2.515 7.882 0 0 911 8.793
26 Hostales. 11 0 8 5 13 0 0 1 15
27 Campamentos turísticos. 14 1 8 4 12 0 0 1 14
28 Restaurantes. 313 5 174 93 271 0 0 30 301
29 Otros establecimientos hostelería. 1.692 44 975 1.450 2.469 0 0 166 2.635
30 Ferrocarriles pasajes. 185 -202 141 67 5 2 0 6 12
31 Ferrocarriles mercancías. 21 -23 16 8 1 0 0 1 1
32 Transporte por carretera de pasajeros. 318 -13 148 235 369 1 0 13 383
33 Transporte por carretera de mercancías. 146 -6 68 107 169 0 0 6 175
34 Transporte urbano de pasajeros. 529 -22 246 390 614 0 0 23 637
35 Transporte marítimo de pasajeros. 45 -1 19 5 23 1 0 0 24
36 Transporte marítimo de mercancías. 10 0 4 1 5 0 0 0 5
37 Transporte aéreo de pasajeros. 2.039 -45 794 350 1.099 948 0 38 1.137
38 Transporte aéreo de mercancías. 36 -1 14 6 19 17 0 1 20
39 Servicios anexos a los transportes. 100 0 75 244 319 103 0 11 330
40 Agencias de viajes. 773 131 2.077 633 2.841 656 0 0 2.841
41 Comunicaciones. 196 -15 382 406 773 7 0 56 829
42 Créditos y seguros. 1.462 1 1.828 2.358 4.186 57 0 4 4.191
44 Servicios prestados por las empresas. 725 263 567 1.184 2.013 343 0 107 2.120
45 Alquiler inmobiliario. 210 -12 8 795 792 0 0 4 796
46 Investigación y enseñanza destinada a la venta. 10 -13 24 14 25 0 0 0 25
47 Sanidad destinada a la venta. 48 0 60 84 144 0 0 1 145
48 Servicios destinados a la venta 1.475 461 1.866 2.914 5.241 119 0 233 5.475
49 Servicios generales de las Ad. Públicas. 21 0 50 5 55 0 0 0 55
50 Servicios no destinados a la venta 0 0 0 0 0 0 0 0 0
TOTAL 23.995 1.203 18.070 20.594 39.867 4.324 56 2.597 42.519
Fuente: elaboración propia
274
8.2.2. Participación de las rentas del turismo social en la economía turística
española
Una vez conocido los efectos sectoriales del turismo social sobre la renta se hace
necesario ponderar su valor dentro de la economía turística, con el fin de poder conocer
su peso específico. El valor de la economía turística española se ha estimado utilizando
también las TIOT-92, que analizaban los efectos (directos + indirectos = totales) sobre
las rentas (interiores + importadas = totales) a partir de los consumos de la demanda
turística (residente + no residente =consumo turístico total).
En el proceso de cálculo de las macromagnitudes de la economía turística se
estimaron inicialmente los multiplicadores basados en la matriz de coeficientes
interiores de la demanda turística y en la matriz inversa de Leontief, siguiendo la
metodología propuesta por Cuadrado y Arranz (1996: 288-292). Para ello se parte de los
tres tipos de demanda turística y se divide cada consumo final turístico interior por el
montante global –incluyendo las importaciones finales- de la categoría de demanda
turística que corresponda. De esta manera se obtiene una matriz de coeficientes que
permite distribuir por ramas la demanda turística global y, al mismo tiempo, discernir la
proporción de consumo turístico que efectivamente ha sido satisfecho con recursos
interiores -y no con importaciones. En términos de coeficientes234 queda expresado
según la expresión 8.5:
234 Dado que el ejercicio se puede realizar en valores absolutos o en coeficientes, en la notación se utiliza el asterisco para especificar que se trata de matrices expresadas en coeficientes, a fin de diferenciarlas de sus homólogas en valores absolutos. En este sentido, se ha seguido la misma notación que la propuesta en las TIOT-92 (IET, 1996: 289).
� �
total turísticademanda:
finales nesimportaciocon satisfecho i rama la de productos de total turísticoconsumo :
i rama lapor satisfecho -nesimportacio incluye- total turísticoconsumo:
i rama lapor satisfecha total turísticademanda la deinterior ecoeficient :*
* /
)5.8(
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ii
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iiiii
CTT
CTTM
CTT
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CTTCTTMCTTT
275
Procediendo de igual manera para cada una de las ramas de actividad se obtiene
la matriz T* de coeficiente interiores de la demanda turística total, que permite
delimitar, a partir de una cifra dada de la demanda turística global, qué proporción va
aincidir directamente en la producción interior de cada rama de actividad. Por lo tanto
cuantifica, en forma de coeficientes, los efectos directos de la demanda turística total
sobre la producción. De una forma similar se han obtenido las matrices TR* y TNR*,
que recogen, respectivamente, los efectos directos sobre la producción que se derivan de
la demanda turística de los residentes y de los no residentes.
Para pasar de coeficientes técnicos directos a múltiplicadores totales –que
recogen además los efectos indirectos- hay que realizar el producto de la matriz T* (o
TR* o TNR*, según el caso) por la inversa de coeficientes técnicos verticales interiores,
es decir por (I-A)-1. La matriz columna resultante del producto de (I-A)-1 por T*
proporciona los multiplicadores sectoriales totales de producción derivados de la
demanda turística. Cada uno de ellos mide el incremento de producción que debe
suministrar la rama i por cada peseta adicional de la demanda turística global. La suma
de todos ellos facilita el multiplicador total de la producción que se genera en el
conjunto del sistema a partir de la demanda turística, es decir, en qué cantidad deberá
aumentar la producción de la economía para satisfacer una unidad adicional de demanda
turística.
Así pues, aplicando esta metodología se han calculado de forma análoga los
multiplicadores o coeficientes de demanda sobre las restantes macromagnitudes: CI,
ILP, RA, EBE, VAB, IMP, ILIMP e IVA. Tomando como ejemplo el valor añadido, el
producto de cada elemento de la matriz T* por el correspondiente vector de valor
añadido proporciona los efectos directos de la demanda turística sobre cada rama de
actividad, es decir, la renta turística directa. La suma de los coeficientes sectoriales
proporciona la renta turística directa generada sobre el conjunto del sistema. Por otro
lado, multiplicando por la inversa de Leontief se obtiene los multiplicadores totales
sobre la renta (efectos directos más indirectos). De la misma forma se han obtenido los
múltiplicadores para el resto de las macromagnitudes asociadas a la producción y al
empleo. La diferencia entre los coeficientes correspondientes a los efectos totales y
directos determina los efectos indirectos de la demanda turística.
276
A partir de los coeficientes multiplicadores se han obtenido los valores absolutos
de la economía turística. Dado que los resultados de la TIOT-92 estaban referidos al año
1992, y con el fin de conocer la representatividad del turismo social en la economía
turística española, los valores obtenidos han sido actualizados a 1998 de acuerdo con las
siguientes hipótesis de trabajo:
1) A los resultados sectoriales del excedente bruto de explotación, la
remuneración de asalariados y el valor añadido bruto se le aplicaron las
respectivas tasas de crecimiento de los sectores que agrupaban las ramas de
actividad de la Serie Contable de la Contabilidad Nacional235 del Instituto
Nacional de Estadística –INE- durante el período de 1992 a 1997. Además,
dado que hasta la fecha aún no se disponen de los datos INE para 1998, a las
cifras obtenidas se les ha aplicado la tasa interanual de crecimiento del
VABpm registrada por ramas de actividad por la Contabilidad Nacional no
Financiera del Banco de España236. En este sentido, considerando que
también se desconoce la distribución del valor sobre el EBE y el RA, se ha
asumido como hipótesis que tanto la remuneración como el excedente han
evolucionado en la misma cuantía que el valor añadido.
2) En lo que concierne a los ILP fueron evaluados como la diferencia entre los
valores estimados del VABpm y el EBE más la RA.
3) Por último, con el fin determinar la participación del turismo social sobre el
PIB turístico, se ha supuesto que los ILIMP y el IVA de la demanda turística
han seguido una distribución uniforme por ramas de actividad económica. A
los valores absolutos de estas dos magnitudes, estimados a partir de la TIOT-
92, se le han aplicado las respectivas tasas de crecimiento determinada por la
Contabilidad Nacional no Financiera del Banco de España durante el período
de 1992 a 1998. Se ha optado por aplicar estas tasas dado que el INE aún no
tiene datos actualizados sobre estas variables.
235 Véase INE (1998). 236 Véase Banco de España (1999).
277
Aunque las objeciones que se le pueden hacer a este tipo de análisis son de
diversa índole (aceptación de homogeneidad en las tasas de crecimiento para todas las
ramas de un sector, invariabilidad en la demanda final de consumo turístico, etc..), hay
que señalar que los datos agregados de las magnitudes estimadas son bastantes
representativos de la evolución de la economía sectorial española y, por tanto, recogen
los resultados del turismo en particular. Las conclusiones sectoriales de esta
aproximación a la economía turística española y al turismo social aparecen recogidas,
en pesetas corrientes, en el cuadro 8.9, quedando resumidas en los siguientes puntos:
�� Asumiendo las hipótesis sobre crecimiento anteriormente comentadas, el
VABpm total de la demanda turística (VAB turístico) representó en 1998
unos 7,441 billones de pesetas, es decir el 9,61 del valor total generado por la
economía española. Esto supone que desde 1992 habría aumentado 0,32
puntos.
�� Los 39.867 millones asociados al valor del turismo social aportaron el 0,54
por ciento del VABpm del total de la economía turística española. El peso
específico de esta tipología turística aumenta casi el doble, representado el
0,94 por ciento, cuando se compara las cifras de turismo social respecto al
VAB turístico generado por los residentes en España237. Esta comparación
resulta la más obvia si se tiene en cuenta que el turismo social se limita
generalmente a los residentes en España, por tanto resulta más coherente
comparar los datos respecto a la demanda residente. De otro lado, hay que
señalar que aunque pueda parecer poco relevante, en términos relativos, la
participación del turismo social en el VAB turístico, debe siempre
considerarse el hecho de que España se encuentra entre los países del mundo
con mayor producción turística.
�� Los resultados en términos relativos sobre la participación del PIB son
bastantes similares a los del valor añadido. En cuanto a otras
macromagnitudes económicas destaca fundamentalmente la participación del
237 La mayor parte del VAB turístico (56,95 por ciento) se debe al consumo turístico ocasionado por la demanda turística nacional.
278
turismo social en la remuneración de asalariados, ya que representa el 1,20
por ciento de total originado por la demanda turística residente en España.
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85
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32
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03
.01
4
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13
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2.2
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.77
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.17
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280
8.3. Efectos y participación sobre el empleo
Además de los efectos multiplicadores sobre las rentas de la economía turística
española, el turismo social tiene importantes repercusiones sobre el empleo. Su análisis
se ha realizado utilizando, al igual que en el epígrafe anterior, los resultados de la TIOT-
92. Antes de exponer las consecuencias sobre el empleo conviene tener en cuenta dos
consideraciones apuntadas por Cuadrado y Arranz (1996: 296) sobre la aplicación del
análisis I-O:
1) En primer lugar, hay que considerar que este tipo de efectos no hace
referencia al número de puestos de trabajo creados, sino a los requerimientos
de empleo proporcionales a los coeficientes resultantes de la estructura
productiva estimada en la TIOT-92. El número de puestos efectivamente
creados en un determinado momento dependerá ciertamente de múltiples
factores institucionales (modalidades de contratación, etc.) e incluso
tecnológicos que se escapan fuera del ámbito estricto del modelo I-O
descrito.
2) Y en segundo lugar, hay que señalar que con frecuencia se suele utilizar en la
evaluación de efectos el término “creados” o “generados”, sin embargo lo
más correcto sería denominarlo “requeridos”, ya que aunque los impactos se
pueden contemplar desde una óptica de oportunidad para crear trabajo
también contribuyen al mantenimiento del empleo. Las presiones de la
demanda turística inicialmente se recogen sobre el empleo real que cubre la
oferta y más tarde se trasladan sobre el mercado de trabajo.
8.3.1. Impacto sectorial sobre el empleo
Los empleos requeridos, ante el impulso en la economía turística que genera la
política de turismo social de la Administración Central del Estado, se han estimado a
partir de las TIOT-92 en 8.175 empleos, quedando distribuidos por sectores económicos
de la siguiente manera: primario (4,19 por ciento), energético (0,85 por ciento),
industrial (5,48 por ciento), construcción (1,71 por ciento), servicios destinados a la
venta (87,62 por ciento) y servicios no destinados a la venta (1,5 por ciento). Estos
281
requerimientos de empleo aparecen recogidos, en valores absolutos, en el cuadro 8.10,
que atiende a las distintas modalidades de gasto provocadas por el incremento en la
demanda final.
CUADRO 8.10. EFECTOS SECTORIALES TOTALES SOBRE EL EMPLEO Demanda de turismo social
Sectores Directa Ind. endógena Ind. exógena Total
Primario 255 9 78 342 Energía 45 3 21 69 Industria 275 25 148 448 Construcción 83 9 49 140 Servicios destinados a la venta 3.490 381 3.292 7.163 Servicios no destinados a la venta 0 13 0 13 Total 4.147 440 3.588 8.175
Fuente: elaboración propia
La distribución desagregada por ramas de actividad económica y programas de
los empleos requeridos por el turismo social en España se puede observar en el cuadro
8.11. En él destacan especialmente los “Hoteles” (27,26 por ciento del empleo), el
“Comercio” (16,84 por ciento) y los “Servicios destinados a la venta” (15,05 por
ciento).
En este tipo de análisis es muy importante tener siempre en cuenta que los
resultados obtenidos se han estimado a partir de las productividades medias nacionales
evaluadas en la TIOT-92 y que se trata de empleos requeridos para cubrir el incremento
de la demanda final. Los resultados que se presentan no osan, por tanto, evaluar la
creación o el mantenimiento de un determinado nivel empleo en cada una de las ramas
de actividad económica, sino que estiman sobre las productividades medias españolas
cuál es el empleo requerido para satisfacer el aumento de demanda final que provoca la
política de turismo social.
Por último, si se compara los niveles de demanda turística con los de empleo se
evidencia una alta concentración de trabajo en ciertas ramas, respecto a los resultados
medios del resto de la economía turística. Este hecho puede llevar a pensar que las cifras
de empleo estimadas -fundamentalmente por el PVTC- estén sesgada moderadamente a
la baja, debido a que los precios de compra en el mercado son bajos y, por tanto, el
incremento que se produce en la demanda final también lo es, aunque los
requerimientos de empleo por estancia deban ser similares a la media. Lo que acontece
282
se comprende mejor si se considera que, a modo de ejemplo, la rama “Hotelería”
necesita cubrir con los mismos requerimientos de empleo a todos los segmentos de
demanda del mercado, independientemente del precio que hayan pagado, sin embargo la
productividad de cada segmento de demanda es distinta. En general puede decirse que
las claves del éxito de la política de turismo social, analizadas a través del mercado
laboral, residen en el poder de negociación para contratar productos turísticos
competitivos -por parte de la oferta de intermediación- y en la necesidad de encontrar
rentas complementarias a las de mercado que retribuyan los factores productivos en
épocas estacionales bajas -por parte de la oferta. Por otro lado, hay que señalar que otros
niveles mucho más optimistas sobre el empleo, obtenidos en ciertos estudios parciales
sobre turismo social238, abordan el análisis como si la oferta turística reconociese como
única demanda la de turismo social. Este planteamiento en general no es acertado
porque, en primer lugar, el turismo social es una tipología más de demanda que
complementa las rentas del mercado turístico y porque, suponiendo que fuese verdadero
el análisis, es decir que se tratase de una microeconomía donde la demanda se reflejase
de esa forma sobre el empleo, la productividad239 (producción/empleo) sería tan baja
que a corto/medio plazo se pondría en peligro la propia existencia de la política de
turismo social. Por tanto, dado que el análisis efectuado recoge los criterios más
prudentes y a falta de mayor información desagregada sobre el empleo, hay que
considerar válido los resultados del análisis I-O sobre el empleo.
238 Véase INSERSO (1990: 127-129), Price Waterhouse (1997b: 38-42) o Price Waterhouse (1997: 98). 239 Dado que la rama más afectada es la hotelería, véase a modo de ejemplo, los indicadores económicos nacionales en el estudio de Ernst & Young (1999).
283
CUADRO 8.11. EMPLEOS REQUERIDOS POR LA POLÍTICA DE TURISMO SOCIAL POR RAMAS DE ACTIVIDAD ECONÓMICA
RAMA DESCRIPCIÓN PJUVE PMUJ PVAM PTER PVTC TOTAL
1 Productos de la agricultura, silvicultura y pesca. 0 0 3 94 244 342
2 Hulla y aglomerados de hulla. 0 0 0 4 13 17
3 Productos petrolíferos refinados. 0 0 0 1 4 6
4 Agua (captación, depuración, distribución), etc. 0 0 0 5 13 18
5 Energía eléctrica. 0 0 0 6 20 25
6 Gas manufacturado, natural. 0 0 0 1 3 3
7 Combustibles nucleares, minerales, hierro. 0 0 0 3 14 18
8 Cemento, cal y yeso. 0 0 0 1 3 3
9 Vidrio. 0 0 0 2 6 8
10 Tierra cocida, productos cerámicos. 0 0 0 1 5 6
11 Productos químicos. 0 0 0 4 17 21
12 Productos metálicos. 0 0 1 11 39 51
13 Máquinas agrícolas e industriales. 0 0 0 3 9 12
14 Otras industrias manufactureras. 0 0 1 15 80 96
15 Vehículos automóviles y motores. 0 0 0 3 27 30
16 Carnes y conservas, leche, otros. 0 0 1 30 78 110
17 Bebidas. 0 0 0 13 29 42
18 Tabacos. 0 0 0 0 0 0
19 Productos textiles: 0 0 0 6 22 28
20 Cuero, calzado,artículos en piel y cuero. 0 0 0 0 3 4
21 Madera y muebles de madera. 0 0 0 3 16 19
22 Construcción. 0 0 1 28 110 140
23 Recuperación y reparación. 0 0 1 7 38 46
24 Comercio. 2 2 16 216 1.140 1.376
25 Hotelería. 0 0 24 586 1.619 2.229
26 Hostales. 0 0 0 1 3 4
27 Campamentos turísticos. 32 0 11 0 0 43
28 Restaurantes. 0 0 0 33 60 93
29 Otros establecimientos hostelería. 0 0 3 115 238 357
30 Ferrocarriles pasajes. 0 0 0 13 28 41
31 Ferrocarriles mercancías. 0 0 0 1 4 5
32 Transporte por carretera de pasajeros. 0 0 3 4 38 46
33 Transporte por carretera de mercancías. 0 0 0 10 42 52
34 Transporte urbano de pasajeros. 0 1 0 9 449 458
35 Transporte marítimo de pasajeros. 0 0 0 0 2 2
36 Transporte marítimo de mercancías. 0 0 0 0 1 2
37 Transporte aéreo de pasajeros. 0 0 0 1 134 136
38 Transporte aéreo de mercancías. 0 0 0 0 1 2
39 Servicios anexos a los transportes. 0 0 0 3 32 36
40 Agencias de viajes. 0 3 7 19 282 311
41 Comunicaciones. 0 0 2 18 92 112
42 Créditos y seguros. 0 0 4 56 256 317
44 Servicios prestados por las empresas. 0 2 4 40 177 223
45 Alquiler inmobiliario. 0 0 0 1 3 3
46 Investigación y enseñanza destinada a la venta. 0 0 0 2 13 15
47 Sanidad destinada a la venta. 0 0 0 1 22 23
48 Servicios destinados a la venta 3 1 6 96 1.125 1.231
49 Servicios generales de las Administraciones Públicas.
0 0 0 13 0 13
50 Servicios no destinados a la venta 0 0 0 0 0 0
TOTAL 40 11 92 1.479 6.553 8.175
Fuente: elaboración propia
284
8.3.2. Participación de los empleos requeridos en la economía turística
Una vez determinado el empleo turístico que está vinculado al turismo social
cabe plantearse conocer el peso que tiene dicho empleo en el conjunto de la economía
turística española. Este tipo de análisis se ha abordado de forma similar al análisis de
rentas, utilizando para ello las TIOT-92, que analizaba como se ha comentado
anteriormente los efectos multiplicadores (directos e indirectos = totales) sobre la
producción y el empleo a partir de los consumos de la demanda turística (residente y no
residente =consumo turístico total).
Dado que la metodología sobre los multiplicadores ya ha sido comentada, no se
volverá a insistir en el proceso de cálculo seguido, si bien cabe señalar que a partir de
los coeficientes multiplicadores se han obtenido los valores absolutos que recogen los
efectos de la demanda turística sobre el empleo. De esta forma se han calculado unos
resultados que, referidos obviamente a 1992, fueron actualizados a 1998 asumiendo
como hipótesis que las variaciones en el empleo de cada sector productivo han sido
similares a las tasas de crecimiento del empleo de los mismos sectores que estaban
agrupados en las ramas de actividad de la Serie Contable de la Contabilidad Nacional240
del Instituto Nacional de Estadística –INE- durante el período 1997/92. A estos valores,
que son los últimos datos disponibles sobre la contabilidad nacional, se le aplicó la tasa
interanual media de crecimiento registrada en 1998/97 por los ocupados agrupados por
ramas de actividad de la Encuesta de Población Activa241 del INE.
Los resultados agregados, de la participación sectorial del empleo requerido por
el turismo social dentro del total demandado (directo + indirecto) por la economía
turística española, están recogidos en el cuadro 8.12. En él se evidencia que el turismo
social supone aproximadamente el 0,74 por ciento del empleo requerido para atender a
la demanda turística total y el 1,31 por ciento del empleo demandado por los turistas
residentes en España. Por sectores resulta especialmente significativa la participación en
los servicios destinados a la venta.
240 Véase INE (1998). 241 Véase INE (1999).
285
CUADRO 8.12. EMPLEOS REQUERIDOS POR LA ECONOMÍA TURISÍTICA Y POR EL TURISMO SOCIAL EN ESPAÑA
Turismo Economía turística
(vía demanda) % del turismo social
en la economía turística SECTORES social Demanda
turística residente
Demanda turística total
Demanda turística residente
Demanda turística total
Primario 342 58.063 98.376 0,59 0,35 Energía 69 7.294 12.251 0,95 0,57 Industria 448 95.537 167.646 0,47 0,27 Construcción 140 19.858 30.684 0,70 0,46 Serv. dest. a la venta 7.163 430.877 775.672 1,66 0,92 Serv. no dest. a la venta 13 10.266 17.389 0,12 0,07 Total 8.175 621.896 1.102.017 1,31 0,74
Fuente: elaboración propia
8.4. Efectos sobre la estacionalidad turística
La actividad turística en general se caracteriza por tener un comportamiento
estacional fuerte debido a que la demanda se concentra mayoritariamente en
determinadas épocas del año que suelen coincidir con los períodos vacacionales. Los
intensos flujos coyunturales de la demanda turística provocan graves distorsiones en la
vida social en general y en la oferta turística en particular, cuyo resultado es perjudicial
para el desarrollo económico de las zonas turísticas. En este sentido, la concentración
turística tiene unos efectos negativos sobre el mercado laboral y sobre la calidad del
producto turístico, condicionantes que deterioran la capacidad para ser competitivo en el
mercado turístico. El desarrollo de la estacionalidad engendra fuertes cargas sociales y
debilita el nivel de formación y de especialización de los recursos humanos. La
concentración de la demanda en el tiempo y en el espacio lleva aparejada además graves
consecuencias sobre las infraestructuras, el equipamiento y los servicios públicos.
Las políticas de desestacionalización del turismo han tratado de intervenir tanto
sobre la demanda como sobre la oferta. Las actuaciones sobre la oferta suelen tener un
carácter estructural, cuyos resultados se comienzan a visualizar a largo plazo. En el
corto plazo, las acciones más relevantes se han centrado sobre la demanda turística,
incentivando para ello los períodos de temporada baja, de manera que se contribuya a
acortar las diferencias estacionales. La demanda turística que puede cubrir esta función
desestacionalizadora debe cumplir dos características básicas: por un lado que disponga
286
del tiempo libre en épocas del año que generalmente no suelen ser vacacionales242 y, de
otro lado, que disponga de una renta mínima para hacer frente a los gastos que implica
el viaje.
La política de turismo social en España se impregna desde un primer momento
en esta filosofía, especialmente a través del PVTC del IMSERSO, que fija como
objetivos esenciales de su política el incremento del bienestar social de las personas
mayores y la creación o el mantenimiento del empleo en el sector turístico durante la
temporada baja. Con el fin de conocer precisamente los resultados de la política
desarrollada, en el presente epígrafe se analizan los efectos de la demanda de turismo
social sobre la estacionalidad del turismo español. Los estudios cuantitativos sobre la
estacionalidad turística tienen en España diversos precedentes243, que han tratado de
llamar la atención sobre la necesidad de adoptar instrumentos desestacionalizadores
como el turismo social, si bien desde antaño se manifiesta en España una falta de
coordinación entre las Administraciones competentes afectadas por el turismo social, o
al menos no se tiene apenas constancia documental, al respecto Góngora (1995: 78)
señalaba que “La coordinación entre la Administración social y la Administración
turística es esencial. Al margen de los beneficios directos que los productos turísticos
proporcionan a los ciudadanos excluidos del ocio turístico (tercera edad, jóvenes,
discapacitados o determinadas categorías de familias), conviene analizar y mejorar el
impacto del turismo social sobre las empresas y los destinos turísticos afectados”.
El análisis que se realiza a continuación va encaminado en esta línea de trabajo y
pretende contribuir a esclarecer las dudas que surgen sobre la estacionalidad del turismo
español y el impacto que provoca el turismo social. En lo que concierne a la demanda
turística nacional, hay que señalar que, con el fin de construir una serie temporal lo
suficientemente amplia para que recoja todas las oscilaciones posibles, se ha optado por
considerar la serie mensual del Movimiento de Viajeros en Establecimientos Hoteleros
del INE. Por otro lado, y en lo que concierne al turismo social, hay que tener en cuenta
242 El turismo social frecuentemente se ha mostrado, en el contexto internacional, favorable al fraccionamiento de las vacaciones y de su duración como forma de desestacionalización. Véase, en este sentido, la opinión de numerosas autoridades relevantes recogida por el BITS (1982: 15-16). 243 Entre las investigaciones sobre la estacionalidad del turismo en España destacan, entre otros, los trabajos de Aguiló (1984) y Abellán y Ramón (1997), en tanto que particularmente sobre el turismo social el trabajo más relevante fue el efectuado por el Instituto IDES y AED (1990).
287
que, dado que no existen series temporales para todos los programas que recojan la
evolución de los participantes a lo largo del año, el análisis se ha centrado sobre el
programa vacaciones para la tercera edad del PVTC del IMSERSO, ya que sobre éste
existe información disponible y por su peso específico -aporta el 82,34 por ciento de las
pernoctaciones totales de la política de turismo social desarrollada por la
Administración Central- queda sobradamente acreditada la representatividad de los
resultados sobre el conjunto de la política de turismo social. En ambos casos, tanto para
la demanda turística en España -observada a través de la encuesta del INE- como para
los participantes en el programa de turismo social, se ha considerado como variable
explicativa del comportamiento de la demanda turística el número de pernoctaciones
realizadas en los establecimientos hoteleros, ya que la actividad económica y turística es
sensible a la duración del viaje.
La información utilizada sobre la distribución de viajeros por turnos
vacacionales y destinos turísticos del programa vacaciones para la tercera edad ha sido
facilitada por Mundosocial. La serie desestacionalizada comienza en la primera
temporada que está empresa ganó el concurso del por entonces INSERSO, es decir
desde octubre de 1992 a 1998, si bien con el fin de ofrecer una visión global por años
naturales se analizan exhaustivamente las series a partir de 1993. En cuanto a las
características de la propia serie hay que señalar lo siguiente:
�� Por un lado, la serie original hacía referencia al número de viajeros por
destinos turísticos ofertados, por lo que el número de pernoctaciones se
obtuvo multiplicando la estancia fijada en cada convocatoria por el número
de participantes habidos en la temporada. Esta forma de proceder tiene la
única excepción en la temporada 1998/99 que, al introducir mayores
posibilidades de elección sobre la duración de los turnos y destinos, ha sido
evaluada considerando la duración media de la estancia.
�� Por otro lado, cabe señalar que la distribución original no estaba definida por
meses sino por turnos vacacionales que frecuentemente se desarrollaban
entre dos meses. En este caso se optó por agregar las pernoctaciones de los
turnos vacacionales en función del número de días transcurridos en cada
mes. De esta forma se obtuvo la distribución mensual de las pernoctaciones
por destinos turísticos ofertados.
288
La técnica de análisis utilizada para estudiar el efecto que provoca el turismo
social sobre la estacionalidad en el conjunto de la demanda turística española se ha
basado en el método X11-ARIMA, que permite la descomposición estadística de las
series temporales. Este instrumento se fundamenta en un proceso iterativo de aplicación
de diferentes tipos de medias móviles según las características de la serie original244, de
manera que cada una de las peculiaridades de la serie real son atendidas en diversas
fases (Espasa, 1996: 269-288): 1) modificación a priori de la serie original; 2)
estimación preliminar de observaciones atípicas y efectos calendario; 3) estimación final
de observaciones atípicas y efectos de calendario (se vuelve a estimar la serie para
conseguir una serie puramente estocástica, corregida de anomalías y de estacionalidad
determinista); 4) estimación final de los componentes. La aplicación de esta técnica
permite obtener la serie desestacionalizada y el componente estacional de las series, de
tal manera que a través de este último componente se pueden observar las oscilaciones
estacionales en las series mensuales de las pernoctaciones con turismo social y sin
turismo social.
Para la obtención del componente estacional se ha utilizado el método de
descomposición multiplicativo que genera unos valores para la estacionalidad de media
geométrica la unidad y respecto a la cual se observan las desviaciones mensuales. Así
pues, un valor superior a uno indica que se trata de un mes con estacionalidad positiva,
en tanto que si es inferior se identifica como un mes con estacionalidad baja. A partir
del análisis de este componente se puede obtener el factor estacional cada mes como la
diferencia entre el componente estacional y el valor unitario. La diferencia entre los
factores estacionales sin turismo social y con turismo social indica en términos relativos
el impacto que tiene la política de turismo social como instrumento para corregir la
estacionalidad de la demanda turística.
Los resultados obtenidos tanto del componente estacional como del impacto
mensual del turismo social han sido representados gráficamente, durante el período
1993-1998, lo que permite obtener una visión global del efecto que provoca la política
de turismo social en los principales destinos involucrados. El análisis planteado
244 El método X11 fue iniciado por Shiskin en 1954 y concluyó en 1965 (Shiskin et al., 1967), aunque han sido numerosos los autores que posteriormente han contribuido a su perfeccionamiento y mejora. En este sentido, cabe destacar las aportaciones realizadas por Wallis (1974) y Dagum (1980 y 1988), este último desarrolló el método X11-ARIMA.
289
contempla los impactos en el conjunto del Estado español y en las CC.AA. (Andalucía,
Baleares, Canarias, Cataluña, Región murciana y Comunidad valenciana) donde se
desarrolla el principal programa de turismo social -el PVTC.
8.4.1. España
El componente estacional en España, como puede observarse en el gráfico 8.1,
se está manteniendo en los últimos años estabilizado, no llegando a existir considerables
diferencias interanuales en la estacionalidad. Aunque en principio parece que las series
que representan el componente estacional son bastantes similares, la diferencia entre los
factores de estacionalidad pone de manifiesto que el turismo social está jugando un
importante papel en la desestacionalización de la demanda turística en España. En este
sentido, tal y como se observa en el gráfico 8.2, sus efectos sobre la estacionalidad están
aumentado en los últimos años, siendo especialmente intensos en las épocas estivales,
que son obviamente las de mayor afluencia turística.
En términos medios el mes que absorbe el mayor impacto es agosto, mes en el
que el turismo social contribuye a suavizar la demanda turística en el 8,23 por ciento, en
tanto que la media anual en el período considerado se sitúa en el 4,04 por ciento, es
decir si no existiese el turismo social la estacionalidad de la demanda turística española
habría aumentado en más de cuatro puntos. El cuadro 8.13 recoge los valores medios
del impacto que provoca la política de turismo social en la demanda turística española y
regional en el período analizado.
290
CUADRO 8.13. IMPACTO MEDIO MENSUAL DEL TURISMO SOCIAL EN LA DESESTACIONALIZACIÓN DEL TURISMO EN ESPAÑA DESDE 1993 A 1998
Mes Andalucía Baleares Canarias Cataluña C. Murcia C.Valenciana España Enero 4,02 4,05 0,44 1,57 13,77 7,02 2,23
Febrero 5,28 6,02 0,16 3,69 17,73 9,24 3,40 Marzo 5,34 6,15 0,34 3,81 13,55 8,80 3,83 Abril -0,29 1,70 0,97 0,02 6,20 -0,59 1,37 Mayo 6,10 17,30 1,83 5,62 17,48 8,85 3,27 Junio 7,22 25,59 0,53 8,41 21,57 11,32 5,59 Julio 8,63 31,08 -0,26 12,31 25,29 14,90 6,94
Agosto 10,87 34,53 0,46 14,53 29,28 17,40 8,23 Septiembre 9,00 30,13 -0,07 10,54 25,20 14,30 6,48
Octubre 4,29 17,02 0,26 4,66 11,67 6,46 3,58 Noviembre 3,77 3,78 0,50 1,45 3,45 5,69 1,72 Diciembre 3,80 3,82 -0,24 1,18 5,58 6,73 1,79
Media 5,67 15,10 0,41 5,65 15,90 9,18 4,04
Fuente: elaboración propia
GRAFICO 8.1. COMPONENTE ESTACIONAL DEL TURISMO EN ESPAÑA
(*) TS= Turismo Social Fuente: elaboración propia
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
Año
0,4
0,7
1
1,3
1,6
1,9
Valor
Con TS
Sin TS
291
8.4.2. Andalucía
El componente estacional del turismo en Andalucía es sensiblemente inferior a
la media española y muestra, según puede observarse del gráfico 8.3, una tendencia
decreciente en el último sexenio. A este descenso en la estacionalidad está
contribuyendo en mayor medida, que la media nacional, la política de turismo social
desarrollada por la Administración Central.
Según se puede visualizar en el gráfico 8.4, el turismo social provoca una
importante reducción en la estacionalidad de la demanda turística andaluza, que se
manifiesta en un descenso considerable de los puntos máximos estacionales, ya que el
impacto mensual de la programación del IMSERSO se constata especialmente durante
los meses veraniegos, siendo el mes de mayor impacto agosto (10,87 por ciento de
media), en tanto que los efectos se hacen más pequeños en los meses de temporada baja.
De otro lado, excepcionalmente, destaca el mes de abril por ser un mes en que el
impacto sobre la estacionalidad es muy reducido y negativo en determinados meses. En
este sentido, hay que tener en cuenta que se trata de un mes que generalmente recoge el
mayor peso de la demanda turística generada por la Semana Santa y que el método
GRAFICO 8.2. IMPACTO DEL TURISMO SOCIAL EN LA DESESTACIONALIZACION DEL TURISMO EN ESPAÑA
Fuente: elaboración propia
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
Año
0
2
4
6
8
10%
292
utilizado extrae el componente estacional mensual, no siendo posible conocer los
efectos internos de la distribución (semanal o diaria dentro de ese mes) de la
estacionalidad en la demanda turística. No obstante, y al margen de que la coyuntura
haya favorecido el crecimiento de la demanda turística en estos últimos años, todo
parece indicar que sería recomendable no desarrollar la programación de turismo social
durante la Semana Santa con el fin de no contribuir al aumento de la estacionalidad de
este mes.
El valor medio de las medias mensuales que recogen el impacto del turismo
social sobre la desestacionalización de la demanda turística –extranjera y nacional- en
Andalucía es de 5,67 puntos. Dicho valor indica el descenso provocado en la
estacionalidad por la política de turismo social a lo largo del sexenio analizado.
GRAFICO 8.3. COMPONENTE ESTACIONAL DEL TURISMO EN ANDALUCIA
(*) TS= Turismo Social Fuente: elaboración propia
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
Año
0,4
0,7
1
1,3
1,6
1,9
Valor
Con TSSin TS
293
8.4.3. Islas Baleares
Las oscilaciones del componente estacional en las Islas Baleares son las mayores
de toda España, superando con creces la media nacional, lo que origina importantes
modificaciones en los patrones de consumo y de empleo. De la evolución de este
componente estacional hay que destacar especialmente dos hechos: en primer lugar, que
se ha estabilizado en el último sexenio, y en segundo lugar, el importante papel que ha
desempeñado el turismo social en esta estabilización del componente, ya que como
puede verse en el gráfico 8.5 de no existir la actual política de turismo social se habría
incrementado año tras año la estacionalidad.
Así pues, como se observa en el gráfico 8.6, el turismo social está contribuyendo
cada vez más a la desestacionalización del turismo balear, absorbiendo cada vez más los
efectos sobre la estacionalidad los meses de verano (34,53 por ciento de media en
agosto). Además, al igual que sucede en otras CC.AA., se observa que el impacto
desestacionalizador sobre el mes de abril se está reduciendo progresivamente. Las cifras
medias mensuales indican que el turismo social a lo largo del último sexenio ha
contribuido disminuir la estacionalidad en las Islas Baleares en un 15,10 por ciento.
GRAFICO 8.4. IMPACTO DEL TURISMO SOCIAL EN LA DESESTACIONALIZACION DEL TURISMO EN ANDALUCIA
Fuente: elaboración propia
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
Año
0
3
6
9
12%
294
GRAFICO 8.6. IMPACTO DEL TURISMO SOCIAL EN LA DESESTACIONALIZACION DEL TURISMO EN
LAS ISLAS BALEARES
Fuente: elaboración propia
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
Año
0
10
20
30
40
%
GRAFICO 8.5. COMPONENTE ESTACIONAL DEL TURISMO EN LAS ISLAS BALEARES
(*) TS= Turismo Social Fuente: elaboración propia
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
Año
0
0,5
1
1,5
2
2,5
3
3,5Valor
Con TS
Sin TS
295
8.4.5. Islas Canarias
La estacionalidad del turismo canario se encuentra entre los niveles más bajos de
España y, tal como se observa en el gráfico 8.7, los picos estacionales del verano están
evolucionando a la baja, por el contrario se pone de manifiesto un progresivo aumento
del componente estacional en los meses primavera (abril, mayo y junio). En dicho
gráfico se observa que las series con turismo social y sin turismo social se solapan, lo
que significa que el turismo social tiene una incidencia muy pequeña sobre la
estacionalidad canaria.
Los meses primaverales son precisamente, como puede verse en el gráfico 8.8,
los que recogen el mayor impacto desestacionalizador del turismo social, aunque su
efecto medio en todo el año es bastante moderado ya que ha permitido reducir la
estacionalidad en el período analizado en un 0,41 por ciento. Este nivel es consecuencia
tanto de la relativa estabilidad en los niveles estacionales canarios, como del tamaño y
de la distribución mensual de la demanda de turismo social en este destino turístico.
Estas características deben tenerse siempre en consideración para interpretar
correctamente los efectos reales de la política de turismo social.
Finalmente, hay que señalar que, en determinados meses del sexenio, existe un
impacto del turismo social sobre la estacionalidad muy próximo a cero pero levemente
negativo, esto se debe tanto al ajuste que realiza el método utilizado como a las
características específicas de la demanda turística canaria.
296
GRAFICO 8.7. COMPONENTE ESTACIONAL DEL TURISMO EN LAS ISLAS CANARIAS
(*) TS= Turismo Social Fuente: elaboración propia
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
Año
0,8
0,9
1
1,1
1,2Valor
Con TS
Sin TS
GRAFICO 8.8. IMPACTO DEL TURISMO SOCIAL EN LA DESESTACIONALIZACION DEL TURISMO EN
LAS ISLAS CANARIAS
Fuente: elaboración propia
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
Año
0
0,3
0,6
0,9
1,2
1,5
1,8
2,1
-0,3
-0,6
%
297
8.4.6. Cataluña
Esta Comunidad Autónoma tiene uno de los componentes estacionales más
fuertes de todo el territorio español, ya que como se observa en el gráfico 8.9 en
determinados meses representa el 300 por ciento sobre la media regional. La evolución
de los niveles de estacionalidad indica que el fenómeno parece haberse estabilizado en
el sexenio analizado, si bien la magnitud del nivel alcanzado hace que la política de
desestacionalización continúe siendo altamente aconsejable.
A pesar de que, como puede verse en el gráfico 8.10, la política de turismo
social de la Administración Central del Estado está contribuyendo en los últimos años a
reducir progresivamente la estacionalidad, los altos niveles de estacionalidad en
Cataluña y el “relativo” peso de la demanda de turismo social en esta región hacen que
sean casi imperceptibles los resultados de la política de turismo social. No obstante,
debe tenerse en cuenta que, el impacto medio del desarrollo de tal política sobre la
desestacionalización de la demanda turística en esta Comunidad ha sido del 5,65 por
ciento, cobrando especial intensidad en los meses estivales.
GRAFICO 8.9. COMPONENTE ESTACIONAL DEL TURISMO EN CATALUÑA
(*) TS= Turismo Social Fuente: elaboración propia
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
Año
0
0,5
1
1,5
2
2,5
3
3,5Valor
Con TS
Sin TS
298
8.4.7. Región de Murcia
El componente estacional de esta Comunidad Autónoma, como puede
observarse en el gráfico 8.11, se está reduciendo sensiblemente en los últimos años,
aunque en los meses veraniegos sigue manteniendo niveles elevados que llegan a
alcanzar el 200 por ciento de los valores medios. Al comparar las series del componente
estacional, con y sin turismo social, se puede comprobar que la intervención introduce
en la Región de Murcia importantes modificaciones en la evolución, de manera que el
perfil de la serie es creciente si no se considera el efecto, en tanto que al introducir el
turismo social los puntos máximos muestran una tendencia descendente. Las diferencias
entre los distintos componentes están bastante marcadas debido al importante peso que
tiene el turismo social en la demanda turística de esta Comunidad.
La ilustración de los valores mensuales muestra, según el gráfico 8.12, que el
turismo social ha sido y es un importante instrumento de desestacionalización de la
demanda turística regional, destacando entre todos los años los efectos provocados en
1994 y 1995. Al considerar el impacto mensual, hay que señalar que en los últimos años
GRAFICO 8.10. IMPACTO DEL TURISMO SOCIAL EN LA DESESTACIONALIZACION DEL TURISMO EN CATALUÑA
Fuente: elaboración propia
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
Año
0
4
8
12
16
%
299
se está reduciendo los efectos tanto en los meses estivales como en el mes de abril (este
mes señala el mínimo). El impacto desestacionalizador medio del turismo social es el
más alto de España, alcanzado un valor en medio en el sexenio del 15,90 por ciento.
GRAFICO 8.11. COMPONENTE ESTACIONAL DEL TURISMO EN LA REGION DE MURCIA
(*) TS= Turismo Social Fuente: elaboración propia
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
Año
0,2
0,6
1
1,4
1,8
2,2
Valor
Con TS
Sin TS
GRAFICO 8.12. IMPACTO DEL TURISMO SOCIAL EN LA DESESTACIONALIZACION DEL TURISMO EN
LA REGION DE MURCIA
Fuente: elaboración propia
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
Año
0
8
16
24
32%
300
8.4.8. Comunidad Valenciana
La intensidad del componente estacional en esta Comunidad Autónoma se está
reduciendo levemente en los últimos años. Además, como puede verse en el cuadro
8.13, cuando se considera la política de turismo social existe un estrechamiento
adicional de la estacionalidad. Los valores máximos estacionales, al igual que sucede en
España, se alcanzan en la época estival, siendo especialmente aguda en agosto.
La política de turismo social suaviza fuertemente las diferencias estacionales y
reduce, a excepción del mes de abril en que resulta poco significativa, los valores del
componente estacional. Según puede observarse del gráfico 8.14, el impacto
desestacionalizador del turismo social se ha mantenido en los últimos años en la época
veraniega, destacando entre todos los años 1996, en tanto que el mes de abril se revela
por el método utilizado y por el efecto que provoca la Semana Santa como un mes con
impacto débil. La política de turismo social contribuyó, en el sexenio analizado, a
desestacionalizar la demanda turística de la Comunidad Valenciana en un 9,18 por
ciento.
GRAFICO 8.13. COMPONENTE ESTACIONAL DEL TURISMO EN LA COMUNIDAD VALENCIANA
(*) TS= Turismo Social Fuente: elaboración propia
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
Año
0,4
0,7
1
1,3
1,6
1,9
Valor
Con TS
Sin TS
301
8.5. Conclusiones
La política de turismo social, vía consumo, incide sobre la estructura productiva
de la economía española, en general, y turística en particular. Sus impulsos repercuten
sobre la renta, el empleo y sobre la estacionalidad de las actividades productivas y
destinos turísticos.
A partir del análisis Imput-Output (I-O) de la economía turística española
(TIOT-92), que recoge las interconexiones entre las ramas de actividad según el
consumo turístico, se ha probado que el incremento en la demanda turística final, que
origina el gasto turístico de la política de turismo social desarrollada por la
Administración Central del Estado en 1998, se refleja en la matriz de imputs primarios
de todos los sectores de la economía, afectando directa e indirectamente a las siguientes
macromagnitudes: consumo intermedio (23.996 millones de pesetas), impuestos ligados
a la producción (1.203 millones de pesetas), remuneración de asalariados (18.070
millones de pesetas), excedente bruto de explotación (20.594 millones de pesetas), valor
añadido bruto a precios de mercado (39.867 millones de pesetas), impuesto sobre el
valor añadido (2.597 millones de pesetas), importaciones (4.324 millones de pesetas),
GRAFICO 8.14. IMPACTO DEL TURISMO SOCIAL EN LA DESESTACIONALIZACION DEL TURISMO
EN LA COMUNIDAD VALENCIANA
Fuente: elaboración propia
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
Año
0
5
10
15
20%
302
impuestos ligados a las importaciones (56 millones de pesetas) y producto interior bruto
(42.519 millones de pesetas).
El valor de los efectos sectoriales del turismo social dentro de la economía
turística española ha sido estimado, asumiendo determinadas hipótesis de trabajo sobre
el crecimiento de las diferentes ramas de actividad definidas en las TIOT-92, de manera
que con los resultados se pone de manifiesto que la política de turismo social representó
en 1998 el 0,54 por ciento del VAB turístico total (de turistas residentes y no residentes
en España) y el 0,94 por ciento del VAB turístico generado por los turistas residentes en
España. Aunque estas cifras puedan parecer a primera vista modestas, debe siempre
tenerse en cuenta que se está determinando el peso de una tipología turística dentro de
una de las economías turísticas más poderosas del mundo, cuyo VAB estimado para
1998 alcanza los 7,441 billones de pesetas.
Además de los efectos multiplicadores sobre las rentas de la economía, el
turismo social tiene importantes repercusiones sobre el empleo. Su análisis, utilizando
también las TIOT-92, ha puesto en relieve que 8.175 empleos son requeridos por la
estructura productiva para atender el impulso en la demanda final. Dentro de la
economía turística española, el turismo social representa aproximadamente el 0,74 por
ciento del empleo requerido por la demanda turística total y el 1,31 por ciento del
empleo requerido por los turistas residentes en España.
El último de los efectos analizados ha sido la estacionalidad en la demanda
turística, que engendra fuertes consecuencias negativas sobre el mercado laboral
(despidos, disminuye la especialización, baja la calidad, etc.), la hacienda pública
(aumento de las cargas sociales, ampliación de servicios sobre una demanda potencial,
etc.) y los destinos turísticos (colapso de infraestructuras, equipamientos y servicios
públicos). El análisis de la estacionalidad se ha realizado descomponiendo, a través del
método X-11 ARIMA, las series temporales de pernoctaciones, con y sin turismo social,
obtenidas a partir de la información facilitada por Mundosocial para el programa
vacaciones para la tercera edad y de la serie de movimiento de viajeros en
establecimientos hoteleros del INE. Se ha seleccionado el sexenio de 1993 a 1998
porque existía información disponible de turismo social lo suficientemente amplia como
para constituir una serie temporal representativa, a tal respecto hay que señalar que el
303
programa de vacaciones al aportar en torno al 82 por ciento de las pernoctaciones
garantiza la representatividad de los resultados obtenidos.
Bajo el enfoque adoptado que analiza el componente estacional y el impacto
mensual de la política de turismo social en la desestacionalización de la demanda
turística, en el conjunto nacional y en las seis comunidades autónomas donde se
desarrolla el programa del IMSERSO, se pone de manifiesto que el turismo social ha
sido durante el periodo analizado un instrumento eficaz para disminuir la estacionalidad,
siendo la intensidad media de los impactos desestacionalizadores la siguiente: España
(4,04), Andalucía (5,67), Baleares (15,10), Canarias (0,41), Cataluña (5,65), Región de
Murcia (15,90) y Comunidad Valenciana (9,18).
304
CONCLUSIONES FINALES Y
RECOMENDACIONES SOBRE LA POLÍTICA
DE TURISMO SOCIAL EN ESPAÑA
305
CONCLUSIONES FINALES Y RECOMENDACIONES SOBRE LA POLÍTICA DE TURISMO SOCIAL EN ESPAÑA
En esta última parte se ofrece una visión global de las principales conclusiones
aportadas en cada uno de los capítulos que constituyen la presente tesis, de manera que
a partir de ellas se extraen una serie de recomendaciones que han de entenderse como
propias sobre la política de turismo social en España. A pesar de que la mayoría de las
reflexiones ya han sido citadas anteriormente, y a riesgo de ser repetitivos, se han
incluido esta visión global con el fin de obtener un balance final de lo que representa la
tipología turística analizada en el contexto internacional y en España.
Atendiendo al orden de exposición seguido en la tesis, estas conclusiones finales
se concretan en:
1º) El turismo se ha mostrado desde sus orígenes como un bien restringido,
donde las limitaciones de acceso han venido impuestas principalmente por la
indisponibilidad de tiempo libre y por la incapacidad de hacer frente a los gastos
vacacionales. Las intervenciones públicas se centraron inicialmente en el primero de
estos aspectos, si bien tras la Declaración de los Derechos del Hombre, de 1948, se
apuesta explícitamente por el reconocimiento del derecho a unas vacaciones
remuneradas. Posteriormente, son múltiples las instituciones internacionales que
muestran su interés por promover el turismo entre los colectivos con menores recursos.
2º) A pesar de todos los logros conseguidos, el concepto de turismo social sigue
resultando abstracto y difícil de integrar en una única definición. Considerando la
realidad y la literatura científica al respecto, la definición propuesta sobre turismo
social, que será utilizada en el análisis empírico, es “El conjunto de actividades que
genera una demanda turística caracterizada esencialmente por sus escasos recursos
económicos, de manera que el acceso al ocio turístico puede producirse sólo mediante la
intervención de unos agentes operadores que actúan tratando de maximizar el beneficio
colectivo”.
3º) Sobre lo que si parece existir cierto consenso internacional es sobre la
idoneidad del término "turismo social", si bien las mayores dudas siguen estando en
delimitar su contenido. Abordar el concepto requiere adoptar inicialmente un enfoque
306
de demanda que contribuya a determinar el sujeto partícipe de esta realidad turística,
pero también obliga a considerar los agentes operadores y los instrumentos que
intervienen en su desarrollo. Entre los colectivos más representativos, siempre que
reúnan la condición de tener escasos recursos, se encuentran las familias, los jóvenes, la
tercera edad, los discapacitados y otros colectivos como obreros y marginados. Por otra
parte, el turismo social es consecuencia de la actuación de unos agentes operadores que
pueden intervenir integrando la demanda, generando productos turísticos y/o
canalizando las ofertas. Además, las Administraciones Públicas, también determinan los
aspectos normativos que delimitan las relaciones del turismo social. El análisis desde el
origen de la actuación obliga a diferenciar la intervención de las Administraciones
Públicas de la realizada por los agentes privados. Sobre estos últimos hay señalar que
existe un enmarañado complejo de formas de proceder que están vinculadas directa
(asociaciones, federaciones, cooperativas, mutuas y entidades financieras de carácter
social) e indirectamente (sindicatos) a la economía social. La taxonomía sobre la propia
actuación resulta en muchos casos confusa debido a la heterogeneidad de formas
jurídicas adoptadas y de instrumentos utilizados, consecuencia fundamentalmente de las
particularidades de las organizaciones sociales de los diferentes países.
4º) Los poderes públicos han promovido instrumentos para favorecer el ocio
turístico entre los colectivos menos favorecidos. Las múltiples formas de intervención
en el turismo social han hecho que sea generalmente difícil delimitar las relaciones entre
la economía social y pública, si bien lo que se pone en relieve es una gran diversidad de
instrumentos y una mezcolanza entre modos de organización del derecho privado y
público en el intento de maximizar el interés colectivo. De otro lado, la intervención
pública de los Estados suele depender actualmente de distintos aspectos,
principalmente: el reconocimiento normativo y social que se tenga del derecho al ocio
para todos los ciudadanos, el cumplimiento del principio de subsidiariedad como forma
de actuación y el papel y grado de implantación que tenga la economía social.
5º) Las actuaciones públicas en el turismo social se suelen plantear
frecuentemente las relaciones entre la política turística y la política social. Bajo la
acepción y el concepto que se ha supuesto más relevante en esta tesis, el turismo social
no debe ser considerado exclusivamente como el conjunto de medidas o instrumentos
destinados a lograr la participación de los estratos más desfavorecidos (política social
del turismo), sino que está referido al conjunto de actividades turísticas que desarrolla
307
una demanda integrada por personas con escasos recursos (política de turismo social), y
como tal ha de entrar dentro de los esquemas generales de la política turística.
Por otra parte, la política de turismo social se diferencia de otras tipologías
turísticas (turismo para la tercera edad, turismo juvenil, etc.), porque realiza una
discriminación positiva en precios a favor de las personas/colectivos que tienen menos
recursos económicos, de manera que la dificultad para hacer frente por sí mismo a los
gastos del viaje es el elemento característico que se repite en esta demanda.
6º) Las Administraciones públicas sensibles a las necesidades sociales se han ido
dotando de un conjunto de instrumentos para elaborar las políticas de turismo social.
Las formas básicas de intervención han sido: 1) regulaciones y normativas; 2)
infraestructuras básicas; 3) intervenciones financieras; 4) incentivos fiscales; 5)
marketing turístico; 6) gestión directa de instalaciones y equipamientos; y 7) políticas
de calidad, información y formación. Entre todas ellas resulta especialmente relevantes,
por el volumen de demanda participa en su desarrollo y por estar más enraizadas en la
economía social y del bienestar, las intervenciones financieras paraestatales y las
transferencias efectuadas a través de los sistemas sociales.
7º) El turismo social al igual que el conjunto de la actividad turística está
evolucionando de acuerdo con los cambios estructurales y coyunturales que acontecen
en la realidad económico y social de los Estados. Las principales tendencias observadas,
que están afectando al turismo social a escala internacional y que condicionarán la
política que desarrollen los Estados, se pueden agrupar de la siguiente forma: globales
(aumento de la demanda y mezcolanza en las formas de actuación), demográficas (los
cambios demográficos provocan que las políticas públicas desplacen sus objetivos hacia
otros colectivos), culturales (cada vez existe una mayor sensibilidad de la demanda
turística, incluida obviamente la de turismo social), económicas (la globalización, las
restricciones presupuestarias públicas y la reducción del tiempo de trabajo son algunas
de las realidades económicas que están afectando al turismo social) y políticas (la
aplicación del principio de subsidiariedad en la intervención y las variaciones en la
acción sindical constituyen los elementos más significativos de corte político).
8º) La relevancia de las políticas de turismo social ha posibilitado que desde las
instituciones internacionales se reconozca cada vez más a esta tipología turística,
308
adquiriendo un importante y creciente peso en los planteamientos de numerosas
instituciones. Entre las principales instituciones internacionales involucradas en su
desarrollo cabe destacar tres: la Organización Mundial de Turismo -OMT- que está
expresando fundamentalmente su inquietud a partir de la Conferencia de Manila de
1980, que reafirma la necesidad de extender el derecho a unas vacaciones a todos los
estratos sociales; la Oficina Internacional de turismo Social –BITS-, que desde su
fundación en 1963 ha marcado la conceptualización, la coordinación y la representación
de todos los aspectos relacionados con el turismo social en el mundo; y, por último, la
Unión Europea ha puesto en marcha ciertas proposiciones sociales de turismo, referidas
esencialmente a la tercera edad, al acceso de las personas minusválidas y al colectivo
juvenil.
9º) El análisis realizado sobre la política de turismo social en los Estados de la
Unión Europea pone de manifiesto, en primer lugar, la diversidad de situaciones y la
heterogeneidad de colectivos beneficiarios y agentes operadores que intervienen en el
desarrollo de esta tipología turística en Europa. En segundo lugar, se observa que las
administraciones públicas de la mayoría de los países están actuando directa o
indirectamente en el turismo social, apoyándose fundamentalmente en la economía
social y en la cobertura pública que otorgan las instituciones. Otro rasgo característico
destacable es que los sistemas de intervención creados tienden a generalizarse en la
medida en que se desarrolla la economía pública y social de los Estados. Entre los
principales países que más intensamente están actuando sobre el turismo social destacan
especialmente Bélgica, Dinamarca y Francia. Por otra parte, hay que señalar que el
modelo griego y portugués, basado en las ayudas a las personas y/o colectivos, se
aproxima bastante al caso español, si bien las diferencias se encuentran en que en
España el desarrollo del turismo social se apoya prácticamente en su totalidad en la
estructura del mercado turístico comercial, ya que el Estado apenas posee alojamientos
para poder efectuar la política que actualmente desarrolla.
10º) En lo que concierne al turismo social en España hay que señalar que sus
primeros antecedentes se centraron, primero, en los jóvenes, y más tarde, en el colectivo
obrero.
Las experiencias registradas a comienzos del siglo XX ponen de manifiesto una
intervención pública caritativa, asociada a la beneficencia infantil y a la Lucha
309
Antituberculosa, que pretendía alejar a los niños de los entornos marginados e
insalubres donde habitaban. En tiempos de la República se incorporan las acciones de
turismo social hacia los adolescentes que, tras la finalización de la Guerra Civil,
aparecen integradas dentro de la Delegación Nacional del Frente de Juventudes (1943).
A finales de los años cincuenta y comienzos de los sesenta se constituyen múltiples
instituciones que promovían el ocio turístico, tales como la Red Española de Albergues
Juveniles (1957), la Oficina de Viajes del Sindicato Español Universitario -SEU- (1957)
y la Oficina de Turismo, Intercambio y Viajes Educativos -TIVE- (1960). El interés
creciente por el turismo social se plasmará también en los Planes de Desarrollo
Económico y Social.
Por otra parte, en lo que concierne al turismo social dirigido hacia el colectivo
obrero, hay que señalar que, aunque en los años veinte existieron diversos precedentes
que pretendían facilitar el ocio turístico a la clase media, no será hasta la Segunda
República, con la Ley de Contrato de Trabajo de 1931, cuando se produzca el gran salto
con el reconocimiento normativo de las vacaciones remuneradas y del derecho a siete
días ininterrumpidos por año de trabajo. El siguiente paso relevante de la política social
en España se marcará con la creación, en 1939, de la Obra Sindical de Educación y
Descanso que será, a través de su servicio de Viajes y Excursiones, la expresión más
contundente de la política de turismo social española. La Obra Sindical intervenía a
través de precios especiales, organizando viajes y excursiones y gestionando
instalaciones y equipamientos. Además de las actividades de la Obra, diversos
Ministerios comienzan a interesarse en los años cincuenta y sesenta por el turismo
social. Fruto de esta valoración positiva serán los programas "Romería a España",
"Primera Semana Turística del Soldado", "Conozca usted España", etc. La ebullición de
este interés por el turismo social permitirá que en 1964 se recoja en la I Asamblea
Nacional de Turismo una ponencia sobre "Turismo interior y turismo social", que será
el primer balance institucional que se realice sobre esta tipología turística. No obstante,
hay que señalar que, estas primeras actuaciones eran escasas en términos cuantitativos
de demanda y de valor.
11º) Durante los años setenta, y al mismo tiempo que tiene lugar en España la
transición política, se amplía la extensión del turismo social también a las familias y a
los jóvenes. A comienzo de la década de los ochenta se produce un aumento de la
sensibilidad hacia la integración de los minusválidos, la igualdad de oportunidades entre
310
sexos y hacia la tercera edad. El reconocimiento del Estado de las Autonomías llevará
aparejado, en esta última década, las transferencias de competencias y la creación de
organismos regionales capaces de asumir las responsabilidades del bienestar social en
general y del turismo social en particular.
12º) El análisis de la política de turismo social desarrolladas por las
Comunidades Autónomas pone de manifiesto que las ayudas a las personas y/o
colectivos han sido el principal instrumento utilizado para potenciar el acceso al ocio
turístico de las personas con menores recursos, a excepción de Cataluña que ha
empleado también los incentivos a la inversión par favorecer el alojamiento del turismo
social. Además, se observa que por colectivos beneficiarios existe un mayor interés
hacia la tercera edad, seguido de los jóvenes y los discapacitados. Este último colectivo
ha adquirido un considerable peso en los últimos años. Por el contrario, el colectivo
obrero y familiar parece mantenerse en estado inerte desde que fueron transferidas las
competencias de las Residencias de Tiempo Libre a las CC.AA. Entre las Comunidades
que más intensamente han actuado en el turismo social destaca Castilla-La Mancha y
Cataluña.
13º) De otro lado, en lo que concierne a la política de la Administración Central
del Estado, hay que señalar que actualmente se está desarrollando el turismo social a
través cuatro instituciones: la Dirección General de Turismo, el Instituto de la Juventud
-INJUVE-, el Instituto de la Mujer y el Instituto de migraciones y Servicios sociales -
IMSERSO.
La Administración Central Turística ha mostrado en múltiples ocasiones su
interés por el turismo social, si bien los planteamientos e intenciones nunca han llegado
a formalizarse en políticas explícitas que comprometiesen instrumentos para la
consecución de los objetivos de esta tipología turística. Además, ha existido una falta de
coordinación entre la planificación turística global, realizada por la Dirección General
de Turismo, y la política de turismo social, efectuada esencialmente por el IMSERSO.
Este problema tiene su origen en la idefinición y/o adscripción de competencias por
parte de ambas instituciones, un ejemplo evidente de ello es que el antigüo programa de
vacaciones para la tercera edad ha pasado ha denominarse desde 1999 “Programa de
vacaciones para mayores y para el mantenimiento en zonas turísticas”, afectando por
tanto a los objetivos que se marca la Dirección General de Turismo.
311
El Instituto de la Juventud y el Instituto de la Mujer están desarrollando desde
1993 programas de turismo social, si bien el número de participantes anuales es bastante
modesto (en torno a las 1.000 personas). Es el IMSERSO la institución que está
desarrollando de manera más transcendental el turismo social en España. Su política se
basa esencialmente en las ayudas a personas y/o colectivos, a través de cuatro
programas: “Vacaciones dirigidas a personas con minusvalía” -PVAM- (7.000
participantes anuales), “Vacaciones para mayores dependientes” –PVMD- ( y se está
desarrollando con carácter experimental), “Termalismo social” –PTER- (69.000
participantes anuales) y “Vacaciones para mayores y circuitos culturales” –PVTC- (casi
400.000 participantes al año).
14º) El análisis de la política de turismo social desarrollada por la
Administración Central del Estado demuestra que generó en 1998 una demanda turística
de 492.056 viajeros y 6.415.614 pernoctaciones. Considerando los distintos programas
se observa que existe un mayor primacía del PVTC elaborado por el IMSERSO sobre el
resto de la programación, ya que en términos de demanda representó el 84,04 por ciento
de los beneficiarios y el 83,82 por ciento de las pernoctaciones.
Por otro lado, cuando se amplía el marco de la política estatal teniendo en cuenta
también las políticas regionales, se estima que la demanda de turismo social ha sido en
1998 de 561.354 viajeros y 6.790.608 pernoctaciones. Estos datos evidencian que las
CC.AA. han participado en mucha menor medida en el número de pernoctaciones
ocasionadas por la política estatal de turismo social, representando tan sólo el 10,34 por
ciento, en tanto que habría aportado el 18,87 por ciento de los beneficiarios del turismo
social en España. Por tanto, las valoraciones que se hagan en términos de demanda
subrayan la relevancia de la política de la Administración Central versus la Regional.
15º) De otro lado, observando los datos estimados de la demanda de turismo
social que genera la política de la Administración Central y las cifras sobre demanda del
INE (Movimiento de Viajeros en Establecimientos Hoteleros), pueden afirmarse que el
turismo social aportó en España el 0,99 por ciento de los viajeros y el 3,40 por ciento de
las pernoctaciones hoteleras totales registradas. Aunque estos niveles de participación
puedan parecer bajos, el peso del turismo social se incrementa sensiblemente cuando se
consideran exclusivamente los residentes en España. Bajo este supuesto, que excluye la
demanda residente en el extranjero, el turismo social habría representado el 1,77 por
312
ciento de los viajeros y el 9,22 por ciento de las pernoctaciones hoteleras registradas en
España. Los resultados y el peso específico de esta tipología turística ganan además
especial significación en determinados establecimientos hoteleros (3 estrellas) y en
ciertas CC.AA. (como Andalucía , Islas Baleares, Comunidad Valenciana y Murcia).
Los niveles relativos de participación adquieren mayor importancia si se tiene en cuenta
que no todos los viajeros que se hospedaron en hoteles son turistas y que España se
encuentra entre los países del mundo con mayor demanda turística.
16º) El análisis del gasto efectuado para 1998 cifra el valor total generado por la
actual política de turismo social en 37.690 millones de pesetas que, representado
mayoritariamente por los consumos que realiza el PVTC (80,92%), queda distribuido en
las siguientes modalidades de gasto: 19.384 millones de pesetas representa el gasto
directo (imputable directa y exclusivamente al consumo de los bienes y servicios
ofertados por la programación de turismo social), 2.344 millones de pesetas es el gasto
inducido endógeno (valor de los bienes y servicios que siendo absolutamente necesarios
para que se pueda desarrollar el programa no han sido incluidos en la programación
turística ofertada) y 15.962 millones de pesetas representa el gasto inducido exógeno
(gasto personal en destino que genera la demanda turística durante la estancia
vacacional).
17º) A partir del análisis Imput-Output (I-O) de la economía turística española
(TIOT-92), que recoge las interconexiones entre las ramas de actividad según el
consumo turístico, se ha probado que el incremento en la demanda turística final, que
origina el gasto turístico de la política de turismo social desarrollada por la
Administración Central del Estado en 1998, se refleja en la matriz de imputs primarios
de todos los sectores de la economía, afectando directa e indirectamente a las siguientes
macromagnitudes: consumo intermedio (23.996 millones de pesetas), impuestos ligados
a la producción (1.203 millones de pesetas), remuneración de asalariados (18.070
millones de pesetas), excedente bruto de explotación (20.594 millones de pesetas), valor
añadido bruto a precios de mercado (39.867 millones de pesetas), impuesto sobre el
valor añadido (2.597 millones de pesetas), importaciones (4.324 millones de pesetas),
impuestos ligados a las importaciones (56 millones de pesetas) y producto interior bruto
(42.519 millones de pesetas).
313
18º) Asumiendo determinadas hipótesis de trabajo sobre el crecimiento de las
diferentes ramas de actividad definidas en las TIOT-92 se ha estimado que la política de
turismo social representó en 1998 el 0,54 por ciento del VAB turístico total (de turistas
residentes y no residentes en España) y el 0,94 por ciento del VAB turístico generado
por los turistas residentes en España. Aunque estas cifras puedan parecer a primera vista
modestas, debe siempre tenerse en cuenta que se está determinando el peso de una
tipología turística dentro de una de las economías turísticas más poderosas del mundo,
cuyo VAB estimado para 1998 ronda los 7,441 billones de pesetas.
19º) Además de los efectos multiplicadores sobre las rentas de la economía, el
turismo social tiene importantes repercusiones sobre el empleo. Su análisis, utilizando
también las TIOT-92, ha puesto en relieve que 8.175 empleos son requeridos por la
estructura productiva para atender el impulso de la demanda final vía consumo. Dentro
de la economía turística española, el turismo social representa aproximadamente el 0,74
por ciento del empleo requerido por la demanda turística total y el 1,31 por ciento del
empleo requerido por los turistas residentes en España.
20º) El análisis de la estacionalidad, utilizando el método X-11 ARIMA sobre
las series temporales de pernoctaciones, con y sin turismo social (obtenidas a partir de la
información facilitada por Mundosocial para el programa vacaciones para la tercera
edad y de la serie de movimiento de viajeros en establecimientos hoteleros del INE),
pone de manifiesto el turismo social ha sido durante el periodo analizado un
instrumento eficaz para disminuir la estacionalidad, siendo la intensidad media de los
impactos desestacionalizadores la siguiente: España (4,04), Andalucía (5,67), Baleares
(15,10), Canarias (0,41), Cataluña (5,65), Región de Murcia (15,90) y Comunidad
Valenciana (9,18).
A pesar del desarrollo y la incidencia económica que está teniendo la política de
turismo social en España, cabe señalar ciertas críticas y recomendaciones que se pueden
deducir del análisis global establecido en la presente tesis. En primer lugar, en lo que
concierne a las objeciones a la política de turismo social española, hay que destacar lo
siguiente:
314
a) Se observa que las políticas se han centrado casi exclusivamente en la tercera
edad, obviando o dejando escaso margen de desarrollo a otros colectivos.
Esta demanda turística ha estado sometida a cuotas en plazas y en destinos,
siendo poco flexible respecto a la voluntad final de los beneficiarios,
incidiendo por tanto en el grado de satisfacción. De otro lado, hay que
señalar que, según diversos estudios socioeconómicos sobre los programas
de turismo social, ha existido un reducido número de participantes que no
necesitaban de la subvención pública en precios para poder acceder al ocio
turístico. No obstante, estas anomalías en el modelo español se están
corrigiendo actualmente con el sistema de baremación que considera los
recursos económicos.de los beneficiarios.
b) En general, las intervenciones han presionado a la baja los precios de los
bienes y servicios turísticos ofrecidos por la hotelería, hecho que ha
repercutido sobre la calidad y sobre el espíritu de competitividad tan
reclamado desde la Administración Central Turística. Además, en
determinadas épocas del año, como Navidad y Semana Santa, los hoteles que
han colaboran con la política de turismo social han dejado de ganar el
diferencial respecto a los precios de mercado. También existe el temor por
parte de los empresarios hoteleros de aumentar la incompatibilidad de
segmentos de demanda dentro del establecimiento y de que los precios
aceptados del turismo social se conviertan en referencias para otras
negociaciones con turoperadores. De otro lado, los operadores turísticos para
la tercera edad apenas pueden mantener su cuota de mercado, siendo
especialmente crítica su situación en temporada baja.
c) Por último, hay que señalar que, en la política de turismo social española,
desarrollada básicamente por el IMSERSO, apenas han intervenido otras
Administraciones Territoriales (locales y regionales) e instituciones de la
Administración Central (como por ejemplo la Dirección General de
Turismo). En general, ha existido una descoordinación que, como ya se ha
citado anteriormente, se debe a las competencias asumidas y a las
transferencias de funciones efectuadas.
315
Las recomendaciones que se pueden hacer a la política de turismo social
española se basan fundamentalmente en la observación de la realidad que acontece en el
contexto internacional y en la situación actual del turismo social español.
La debilidad de las organizaciones españolas vinculadas directa (asociaciones,
federaciones, etc.) e indirectamente (sindicatos) a la economía social, hace que sea
extremadamente difícil consolidar un modelo de turismo social sobre estas estructuras
socioeconómicas. Por otro lado, las ayudas a la persona y/o colectivos dependen en gran
medida de la bonanza económica reflejada en los presupuestos públicos anuales. Estas
ayudas suelen ser dicontinuas en el tiempo, a la vez que son centro de atención de
numerosas críticas.
Las recomendaciones para consolidar un modelo de turismo social en España
pasan, en primer lugar, por asumir un pacto de voluntad institucional, donde colaboren
todas las Administraciones Territoriales bajo el principio de subsidiariedad, que
implicaría un reconocimiento político de aceptación del derecho al ocio turístico para
todos los ciudadanos.
A partir del anterior reconocimiento caben distintas posibilidades de actuación,
que podrían permitir la consolidación del turismo social en España, entre las que hay
que destacar:
1) Creación de un Fondo Obligatorio de Depósito generado a partir de las
contribuciones sociales obligatorias. La puesta en marcha de este
instrumento estaría previamente negociada con los interlocutores sociales
(sindicatos y empresarios). Los elementos esenciales a plantear con la
patronal empresarial se basarían en los importantes efectos económicos que
tendría la creación de dicho fondo sobre la actividad turística y en la escasa
repercusión sobre las cargas sociales que recaen en el empresariado. De otro
lado, las dotaciones de dichos activos pueden establecerse como parte de la
provisión relativa de las vacaciones remuneradas de los trabajadores. En este
sentido, los sindicatos estarían probablemente dispuestos a colaborar,
siempre y cuando se les garanticen participar en la gestión de fondos en
beneficio de sus afiliados.
316
La constitución del Fondo Obligatorio tendría una doble vertiente;
por un lado, la dotación de un Fondo General, similar al caso danés, belga o
francés, y por otro, la constitución paralela de un Fondo Turístico de
Solidaridad para quienes no pueden participar, por sus escasos recursos, en el
primero.
2) En segundo lugar, otra opción compatible con la primera es la liberación del
modelo actual mediante la implantación del cheque-vacaciones que sería
desarrollado por una entidad paraestatal. La financiación de esta entidad
podría hacerse tanto con recursos propios, similar al sistema suizo, francés e
italiano, como con recursos transferidos desde el Fondo Obligatorio.
3) Por último, el actual modelo de turismo social, basado en las ayudas a
personas y/o colectivos, debe ser válido hasta que se desarrolle y consolide al
menos alguno de los modelos alternativos anteriores, lo que supone que la
actual política de turismo social se debe de mantener hasta que se desarrollen
sistemas de autofinanciación con recursos disponibles suficientes.
Las ventajas de desarrollar sistemas de este tipo son fundamentalmente tres: en
primer lugar, permiten generalizar acceso al ocio turístico a multiples colectivos
sociales (no sólo la tercera edad); en segundo lugar, ofrecen mucha mayor flexibilidad
de elección sobre los bienes y servicios turísticos a consumir; y, por último, adoptan la
forma de sistemas de autofinanciación -independientes- que no dependen del
voluntarismo presupuestario o político.
317
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