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LAS ÁREAS METROPOLITANAS COMO HERRAMIENTA DE DESARROLLO TERRITORIAL SUSTENTABLE

HÉCTOR ANAYA PÉREZ LUZELENA CASTRO ACEVEDO GERMÁN FONSECA CASTILLO

FLAVIO ROMERO FRIERI

[Escribir el número de teléfono] [Escribir el número de fax]

TRABAJO DE GRADO

PROGRAMA DE ARQUITECTURA


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UNIVERSIDAD DE SANBUENAVENTURA - CARTAGENA FACULTAD DE INGENIERÍAS, ARQUITECTURA, ARTE Y DISEÑO

PROGRAMA DE ARQUITECTURA

LAS ÁREAS METROPOLITANAS COMO HERRAMIENTA DE DESARROLLOTERRITORIAL SUSTENTABLE

TRABAJO DE GRADO

HÉCTOR ANAYA PÉREZ LUZ ELENA CASTRO ACEVEDO GERMÁN FONSECA CASTILLO

FLAVIO ROMERO FRIERI

CARTAGENA DE INDIAS, FEBRERO DE 2015


2

Trabajo de Grado presentado para optar el título de

ESPECIALISTA EN MEDIO AMBIENTE URBANO Y DESARROLLO TERRITORIAL Universidad de San Buenaventura - Cartagena

Facultad de Ingenierías, Arquitectura, Arte y Diseño Programa de Arquitectura

Orientador Metodológico y Proyectual:

Arq. HOWARD VILLARREAL MOLINA

Aprobada en: ____________________________________________________________ Jurado 1:________________________________________________________________ Jurado 2:________________________________________________________________ Jurado 3:________________________________________________________________ Observaciones:_________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ ______________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________


3

RESUMEN

Muchas regiones de nuestro país que pertenecen a entes territoriales distintos se ven afectadas por

fenómenos como la urbanización marginal y la conurbación espontánea que les genera profundos

conflictos, los cuales deberían ser resueltos de manera coordinada entre ellas para alcanzar un

desarrollo territorial sustentable y armónico; las barreras administrativas o políticas que las separan

se han convertido en obstáculo para alcanzarlo. El Estado ha trazado políticas públicas que incentivan

la asociatividad como estrategia de desarrollo sustentable, pero dichas medidas, en la práctica, no

han sido aplicadas para evitar, o mitigar, los perjuicios que el crecimiento desordenado les trae.

Recientemente fue expedida la ley de Régimen para las Áreas Metropolitanas, que contiene

fundamentos para que esa forma asociativa pueda convertirse en estrategia de superación de

algunos de los conflictos que aquejan a dichas entidades territoriales. Empero el desconocimiento de

su contenido, por parte de la población, y la desidia, por parte de los gobernantes, amenazan

convertirla en letra muerta, tal ha sucedido en otras ocasiones.

En este documento se analizan aspectos históricos y legales de las Áreas Metropolitanas, y se diseña una cartilla metodológica que las regiones interesadas puedan usar para comprender mejor fenómenos que le aquejan, construir visiones compartidas y obtener el conocimiento de los procesos que deben cumplir para formular sus proyectos y articular su desarrollo sustentable.

Palabras Clave:

Áreas Metropolitanas, Figuras Asociativas, Desarrollo Territorial Sustentable Armónico, Cartilla

Metodológica.


4

ABSTRACT

Many regions of our country from different local authorities are affected by urbanization and spontaneous marginal conurbation, phenomena that generates deep conflicts, which should be coordinated between them resolved to achieve sustainable and harmonious territorial development. Political administrative barriers or separating them have become obstacles to it. The State has drawn public policies that encourage partnerships as a strategy for sustainable development, but such measures, in practice, have not been implemented to prevent or mitigate the damage sprawl brings. He was recently issued law regime for Metropolitan Areas, which provides management tools for that associative form can become strategy to overcome some of the conflicts that afflict such territorial entities. But ignorance of its contents, by the people, and negligence on the part of rulers, threatening to turn it into a dead letter, as has happened on other occasions. This document historical and legal aspect of metropolitan areas are analyzed and a methodological primer is designed with the purpose of contributing to the affected regions to better understand the phenomena that affect them, build shared visions and gain knowledge of the processes to be meet to develop their projects and articulate their sustainable development. Keywords: Metropolitan Areas, associativity, Harmonic Sustainable Territorial Development, Methodological Primer.


5

DEDICACATORIAS

Agradecemos a la Universidad de San Buenaventura el habernos brindado la posibilidad de

profundizar y ampliar nuestros conocimientos sobre el medio ambiente y ordenamiento territorial, a

los investigadores y docentes quienes nos generaron muchísimas inquietudes sobre la necesidad

imperante de las ciudades y centros poblacionales de flexibilizar los mecanismos de integración ante

los procesos de globalización y las nuevas realidades geográficas y socio-territoriales, de modo que se

pueda responder con agilidad a los retos que actualmente experimentan.

A los Gobernantes

A los Asesores

A los Actores Locales

A nuestras Familias


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INDICE

INTRODUCCIÓN ................................................................................................................................ 10

PARTE 1- EL PROBLEMA…………………………………………………………………………………………………………………….12

1. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA………………………………………………….………………………………………....13

1.1 DESCRIPCIÓN DE LA SITUACIÓN ................................................................................................. 13

1.2 JUSTIFICACIÓN .......................................................................................................................... 13

2. MARCO CONCEPTUAL ............................................................................................................... 14

3. METODOLOGÍA ......................................................................................................................... 14

3.1 ENFOQUE Y ALCANCE ................................................................................................................ 14

3.2 FUENTES Y TÉCNICAS ................................................................................................................. 14

3.3 PROCEDIMIENTO ......................................................................................................................... 14

3.3.1. ETAPA 1, COMPILACIÓN .......................................................................................................... 15

3.3.2. ETAPA 2, ANÁLISIS ................................................................................................................... 15

3.3.3. ETAPA 3. ELABORACIÓN DE LA GUÍA........................................................................................ 15

4. OBJETIVOS ................................................................................................................................ 15

4.1. OBJETIVO GENERAL .................................................................................................................... 15

4.2. OBJETIVOS ESPECÍFICOS ............................................................................................................. 15

5. MARCO CONCEPTUAL PRIMERA SECCIÓN.................................................................................. 15

6. MARCO CONCEPTUAL SEGUNDA SECCIÓN ................................................................................ 22

PARTE 2 - LOS ESQUEMAS ASOCIATIVOS……………….…………………………………………………………………………24

2.1 COMO CONFORMAR UNA ASOCIACIÓN………………………………………………………………….…………………26

2.2 FACULTADES DE LAS ASOCIACIONES DE MUNICIPIOS…………………………………………………………….28

2.3 GESTIÓN DEL DESARROLLO TERRITORIAL…………………………………………………………………………………28

2.4 FACTORES QUE INCIDEN EN EL FUNCIONAMIENTO DE LAS ASOCIACIONES

TERRITORIALES……………………………………………………………………………………………………..…………………………..32

2.5 EL SISTEMA GENERAL DE REGALÍAS -SGR- COMO INCENTIVO PARA LA ASOCIATIVIDAD………...33

PARTE 3 - ÁREAS METROPOLITANAS ................................................................................................ 36

3.1 REGULACIÓN NORMATIVA………….....………………………………………………………………………………………..37

3.2 DEFINICIÓN…………………………..………………………………………………………………………………………………….37

3.3 PASOS PARA LA CONFORMACIÓN DE UN AREA METROPOLITANA…………………………………………….40


7

3.4 SISTEMA DE EQUIPAMIENTOS METROPOLITANOS………………………………………………………………………48

3.4.1 EQUIPAMIENTOS BÁSICOS SOCIALES………………………………………………………………………………………..49

3.4.2 EQUIPAMIENTOS BÁSICOS COMUNITARIOS.............................................................................. 49

3.4.3 EQUIPAMIENTOS DE SEGURIDAD Y CONVIVENCIA .................................................................... 49

3.4.4 EQUIPAMIENTOS DE INFRAESTRUCTURAS COMERCIALES ......................................................... 49

3.4.5 EQUIPAMIENTOS DE INFRAESTRUCTURAS ................................................................................ 49

3.5 ESTRATEGIA PARA LA VIVIENDA SOCIAL Y PRIORITARIA EN EL ÁMBITO METROPOLITANO Y LOS

INSTRUMENTOS PARA LA GESTIÓN DE SUELO ................................................................................... 49

3.6 EJES DE LA ESTRATEGIA ............................................................................................................... 50

PARTE 4 – LA GUÍA…………………………………………………………………………………………………………………………..55

CONCLUSIONES…………………………………………………………………………………………………………………………….…..56

BIBLIOGRAFIA……………………………………………………………………………………………………………………………………58

PRESENTACION LEY 1625 DE 2013…………………………………………………………………………………………………….59


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INDICE DE FIGURAS E IMAGENES Pagina

Página.

Figura 1: Esquemas Asociativos ………………………………………………………………………………………..26 Figura 2: Estructura Organizacional…………………………………………………………………………………..30 Figura 3: Flujograma LEY 1625 de 2013..……………………………………………………………………………53


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INTRODUCCIÓN

Durante los estudios de la especialización sobre MEDIO AMBIENTE URBANO Y DESARROLLO TERRITORIAL, dictados por la Facultad de Arquitectura de la Universidad de San Buenaventura, los docentes a cargo de las diferentes cátedras trasmitieron a los estudiantes la inquietud de buscar la forma de hacer aplicable los conceptos académicos obtenidos a la realidad de nuestro medio.

Supieron ellos plantear que los meros conocimientos teóricos no bastaban si realmente se aspiraba a cambiar la realidad de determinadas situaciones propias de la vida de las comunidades colombianas, en las que la informalidad es el común denominador del crecimiento de las ciudades. En razón a lo anterior, se debían escoger estrategias que facilitaran materializar los propósitos trasformadores.

Motivados por el dilema planteado surge el presente documento, mediante el cual se pretende

definir un camino entre los muchos posibles a seguir, para que los actores del crecimiento de las

ciudades, adquieran conocimientos para superar las barreras que truncan sus iniciativas de cambio y

los puedan poner en práctica con un mayor margen de acierto.

El objetivo de trabajo era claro: “Qué hacer para que determinada región, grupo de poblaciones o

ciudades obtuviese las claves administrativas para alcanzar su desarrollo territorial sustentable”.

Definir concretamente cuál era el mecanismo idóneo resultó una tarea difícil. Fueron analizadas

varias ideas enfocadas a ese mismo objetivo. La estrategia no siempre fue clara, muchos se divagó

sobre cuál era el enfoque metodológico que debía emplearse para que el trabajo superase el nivel de

un ejercicio académico y se convirtiera en aporte utilizable por los entes territoriales, especialmente

por aquellos municipios que conforman regiones geográficas con alto grado de homogeneidad,

problemas y características físicas, económicas y sociales similares; y, sobre todo por los municipios

afectados por la conurbación con ciudades de mayor tamaño poblacional y de desarrollo, que se ven

envueltos en una dinámica arrasadora que supera los modelos de gestión tradicionales. Muchos de

ellos desuetos.

En principio el grupo de estudio pensó que la eco región del Canal del Dique era la zona adecuada

para aplicar los conocimientos adquiridos, sin que se tuviera certeza de cuál era el tema específico a

desarrollar: ya fuera un plan de desarrollo territorial, un plan de ordenamiento del territorio, una

asociación de municipios; en fin, no hubo mayores avances conceptuales, si bien el panorama teórico

se ampliaba, y con ello las dudas.

Pasado el tiempo, y luego de explorar otras vías, se convino que ante lo complejo de los temas a

resolver, la magnitud y diversidad de características de las regiones, era inconveniente dirigir el

esfuerzo a un sector puntual de la geografía y era preferible elaborar una cartilla metodológica que

condujera a los interesados señalándoles los pasos que debían seguir para aplicar la figura escogida.

Tratándose de una guía, ésta debía ser suficientemente clara y fácil de seguir, accesible a un grueso

número de ciudadanos interesados en cambiar, ya fueran funcionarios de gobierno o no. Se decidió

adoptarla como el medio para llegar a la población objetivo. Más adelante el grupo conoció soportes

jurídicos en los que el gobierno nacional traza la ruta para que los municipios puedan hacer parte de

esquemas asociativos territoriales para diligenciar mejor su desarrollo. Al profundizar en el estudio de

las leyes, decretos y resoluciones que sustentaban esa línea de gestión fue creciendo el


11

convencimiento de cuál era la herramienta que el grupo buscaba y con ello se completó el binomio

QUÉ HACER Y CÓMO HACERLO. Se decidió entonces trabajar sobre las bases que la ley de áreas

metropolitanas brindaba.

Plantear la situación problema, analizar sus antecedentes y estado actual de la figura asociativa de las

áreas metropolitanas, analizar la ley referida y elaborar la guía metodológica constituyen este

documento para optar al título de especialista en Medio Ambiente Urbano y Desarrollo Territorial.

Para desarrollar los temas planteados el trabajo se ha dividido en cuatro secciones. En la primera, se

hacen reflexiones sobre las áreas metropolitanas y los resultados obtenidos. En la segunda, se trata la

nueva visión territorial sustentable yel marco conceptual de las Áreas Metropolitanas. En la tercera,

se analiza como marco legal la ley 1625 de abril de 2013 mediante la cual se establecen normas para

que las entidades territoriales puedan conformarse como Áreas Metropolitanas. La cuarta sección,

comprende la elaboración de la guía metodológica como herramienta para uso de las autoridades y

comunidades.

Los autores esperan que el documento elaborado alcance los objetivos trazados y, efectivamente, se

convierta en un aporte práctico para ser aplicada por las entidades territoriales en pro de su

bienestar.

Luz Estela Castro Acevedo Héctor Anaya Pérez Germán Fonseca Castillo Flavio Romero Frieri


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PARTE 1 – EL PROBLEMA


13

PARTE 1 – EL PROBLEMA

1. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA

1.1 DESCRIPCIÓN DE LA SITUACIÓN

Desde mediados del siglo pasado el Gobierno Nacional ha desarrollado iniciativas tendientes a generar una cultura de cooperación entre los municipios, ha formulado políticas públicas para fortalecerla y tomado medidas que incentivan la asociación de los entes territoriales. La búsqueda de esos objetivos es una clara respuesta a cómo se pretende combatir la tradicional situación de territorios que tienen muchas características y problemas similares, pero están separados por barreras administrativas o políticas, más sin embargo, se ven afectados por fenómenos comunes como la urbanización marginal, con sus consecuentes cordones de miseria en los que habita una población en condiciones indignas, y por la conurbación espontánea y descontrolada que genera profundos conflictos administrativos. El histórico propósito gubernamental de fomentar la asociatividad como estrategia de desarrollo

sustentable en la práctica ha chocado con una realidad esquiva en la que los dirigentes y pobladores

no alcanzan a poner en práctica los beneficios derivados de los esquemas asociativos como una de las

soluciones a su alcance para evitar los perjuicios que el crecimiento desordenado encarna.

Recientemente fue expedida la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (ley 1454 de 2011) que

plantea mecanismos para conformar regiones integradas y, en abril de 2013, se aprobó la ley 1625:

Régimen para las Áreas Metropolitanas, que contiene las bases concretas de cómo desarrollar esa

forma asociativa y se convierten en un aporte para la superación de situaciones que aquejan a las

entidades territoriales.

1.2 JUSTIFICACIÓN

Abordar la temática de las Áreas Metropolitanas con el enfoque de que es un mecanismo de esquema asociativo del que disponen las entidades territoriales para gestionar su desarrollo, especialmente, para encausar sus perspectivas de integración ante la presencia del fenómeno de la conurbación, que ha venido desdibujando la figura tradicional de los municipios como organización territorial por excelencia, es un ejercicio de gran utilidad para los ocupantes de una región que buscan salidas a situaciones que afectan negativamente en su desarrollo y calidad de vida. Los antecedentes de hechos similares sucedidos en diferentes sectores del país exigen que el tema sea tratado con esmero y de ahí surge la conveniencia de hacer un análisis del cuál ha sido el tratamiento que se le ha dado al esquema asociativo territorial de las áreas metropolitanas en el tiempo, cuál la legislación del país que atiende dicha figura, y, sobre todo, qué resultado prácticos ha tenido su adopción. Para efectos de entenderla es imprescindible ahondar en los apartes que componen la ley 1625 de Abril 2013, los procesos que deben cumplirse, los organismos de administración que se diseñan, resolver las inquietudes que surgirán y las estrategias que los actores interesados en ella deben aplicar para su implantación exitosa.


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El manejo asertivo de los procedimientos solamente se alcanzará si los involucrados cuentan con herramientas adecuadas, y es aquí en donde cobra fuerza el presente documento. Es una herramienta pedagógica práctica y manejable, cuyo aporte sirva para comprender el fenómeno, construir visiones compartidas, conocer las instancias, el horizonte temporal y obtener el conocimiento de los procesos que deben cumplir para formular sus proyectos y articular su desarrollo sustentable.

2. MARCO CONCEPTUAL

Para comprender el problema objeto del presente trabajo se han tomado como bases dos elementos extraídos de la realidad de nuestras poblaciones. La primera son las propias áreas metropolitanas existentes en el país con sus lecciones de éxitos y fracasos. Es el mismo contexto en que actuarán las regiones que busquen asociarse y los antecedentes analizados constituyen la plataforma teórica de la gestión que emprendan. La segunda base lo constituyen las leyes que el gobierno ha expedido recientemente, que define la visión asociativa hacia la cual deben orientarse los que buscan aplicar los esquemas asociativos territoriales.

3. METODOLOGÍA

El presente documento se ha estructurado utilizando un enfoque específico basado en hipótesis tomadas de fuentes secundarias que muestran las situaciones reales de cómo ha sido el tratamiento en nuestro país de las figuras asociativas y otras temáticas de población y desarrollo territorial; complementadas con el análisis de documentos legales y dinámicas operantes (culturales, económicas, de servicios, ocupación del territorio), para generar lineamientos procedimentales extraídos de las conclusiones obtenidas.

3.1 ENFOQUE Y ALCANCE

El enfoque es analítico y propositivo. Los documentos compilados son sujeto de estudio que aportarán luces aplicables a las propuestas que se hagan. Tiene un alcance explicativo, por una parte, que permitirá la comprensión de los temas abordados; y, por otra, un alcance pragmático, pues facilitará la utilización de herramientas prácticas surgidas de su desarrollo.

3.2 FUENTES Y TÉCNICAS

Como se ha anotado las fuentes utilizadas en éste trabajo académico son de tipo secundario. Las técnicas se fundamentan en el análisis integral de la documentación para resumirla, conciliar los conceptos de su contenido, abreviar su extensión, y traducirlos a un lenguaje llano que sea posible condensar en un documento de fácil accesibilidad y manejo de los actores interesados.

3.3 PROCEDIMIENTO

Para alcanzar los objetivos trazados, el trabajo se orienta metodológicamente en tres etapas, a saber:


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3.3.1. ETAPA 1, COMPILACIÓN

Incluye la identificación de los canales informativos adecuados, la consecución de los documentos pertinentes, consulta en páginas de la web, estudios asociados, leyes decretos, artículos periodísticos y trabajos de temática similar. Selección de casos de interés.

3.3.2. ETAPA 2, ANÁLISIS

Corresponde a la lectura de la documentación recopilada con el fin de extraer las apreciaciones más relevantes. Estudio de la situación actual de los casos seleccionados. Conceptualización y estructuración lógica de los productos a elaborar. Conclusiones, plan de trabajo.

3.3.3. ETAPA 3. ELABORACIÓN DE LA GUÍA

Definición del alcance, presentación y demás aspectos de una guía metodológica. Estructuración de contenidos. Redacción de textos, apoyos gráficos, diagramación. Elaboración de la guía metodológica.

4. OBJETIVOS

4.1. OBJETIVO GENERAL

Escoger un esquema de asociación de los entes territoriales cuya implantación facilite el desarrollo

territorial sustentable de regiones geográficas con alto grado de homogeneidad en sus características

físicas, económicas, culturales y sociales, afectadas por dinámicas de poblamiento que superan los

modelos de gestión tradicionales.

4.2. OBJETIVOS ESPECÍFICOS

o Analizar aspectos característicos de la población afectada por los fenómenos irregulares de ocupación del territorio.

o Resaltar la importancia de la asociación y de modo específico de la figura de las áreas metropolitanas.

o Analizar experiencias de algunas áreas metropolitanas existentes, con el propósito de identificar aciertos y fracasos.

o Conocer a fondo la ley 1625 de 2013,que establece el régimen para las áreas metropolitanas. o Identificar las herramientas que posee la ley mediante las cuales se puede fortalecer la

integración regional. o Dotar a los entes territoriales y a los ciudadanos de una guía de fácil manejo para desarrollar

la aplicación de la ley.

5. MARCO CONCEPTUAL PRIMERA SECCIÓN

El pasado noviembre fue sometida a consulta popular la conformación del Área Metropolitana del Sol, compuesta por el territorio de los municipios de Girardot, Tocaima, Nariño y Guataquí en Cundinamarca, y Carmen de Apicalá, Coello y Flandes, en el Tolima. El resultado fue negativo.


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Después de haber cumplido los trámites exigidos por la ley 1625 de 2011 el proyecto no alcanzó los niveles mínimos de votantes que se requería en las urnas, es decir, la abstención hundió el proyecto que definiría el futuro de una de las regiones más turísticas del centro del país. Fuentes periodísticas informaron que de los ocho municipios que participaron en la consulta sólo uno de ellos pasó el umbral. Para que el Área Metropolitana quedará conformada, debía haber existido una participación mínima de la cuarta parte (25%) de los electores que componen el censo electoral de cada una de las poblaciones en mención y si votaban por el “sí”, la mitad más uno de los sufragantes, cosa que no ocurrió ayer, puesto que los votos no alcanzaron el tope.

Una vez fracasada la iniciativa los promotores del proyecto se dieron a indagar las causas y encontraron que entre las principales figuraba la falta de información sobre cuál era el objetivo de constituir el AM y el desconocimiento de qué beneficios derivaban los municipios de esa modalidad de organización administrativa. Los sufragantes esgrimieron argumentos encontrados, los de opinión positiva consideran que asociarse es fundamental para el desarrollo económico y socio cultural de la zona y sus contradictores que existen riesgos de perder beneficios propios de los municipios, se generarían impuestos más altos que los ciudadanos no estarían en capacidad de pagar, o, sencillamente la adopción de la figura asociativa generaría mayor costo de vida. Junto a estas voces había otras, que promovían la abstención, las cuales fueron las ganadoras de la jornada democrática. Este hecho reciente retrata como iniciativas valiosas se pierden en la marisma de las vaguedades, desinformación o simples rencillas provincianas, mezquindades de políticos, la indiferencia y falta de un entendimiento certero respecto a la organización sustentable del territorio.

Otros analistas explican los resultados acudiendo a que este tipo de consultas requiere de una

particular pedagogía que ilustre a los votantes sobre las bondades del proyecto para que no se dejen

manipular por los opositores. Partidarios de la conformación y sus opositores coinciden en que las

campañas informativas son herramienta fundamental para una participación democrática valedera,

lejos de vicios o engaños. La difusión, estructuración y organización son armas de capital importancia.

En la fracasada iniciativa que nos referimos hay partidarios de la asociación que se marginaron por

estar en desacuerdo con la planificación, estiman que la creación de estas nuevas entidades debe

madurarse con suficiencia para no dar pasos en falso, ya que la repercusión en el desarrollo de cada

municipio participante debe indagarse sin ligerezas.

En épocas más alejadas, en 1988, Cartagena fracasó también al tratar de constituirse como núcleo

metropolitano del área que intentó conformar con otros municipios aledaños del norte del

departamento de Bolívar. En esa ocasión la votación fue mínima, los municipios de Turbaco y Arjona,

principales poblados dormitorios de la capital departamental, se negaron a participar restando

coherencia geográfica al territorio que se pretendía asociar. Siendo que entonces, ahora aún más, el

proceso de conurbación entre las tres poblaciones era evidente e irreversible. Consultando fuente de

entonces resalta la baja socialización del proyecto, el poco convencimiento ciudadano de que unirse

era benéfico, el rechazo de los gremios económicos y el marcado cariz político que tuvo el proceso.

Los gremios económicos y sectores ciudadanos opositores lo calificaron de embeleco carente de

sustento popular que ocasionaría recargos adicionales de impuestos que causaría traumatismos de

peligrosas connotaciones. Entre los principales soportes argumentativos de los contradictores

resaltaba la tendencia de las Áreas Metropolitanas a convertirse en entes burocratizados con alta

injerencia negativa de la politiquería y resultados frágiles tal como se ha presentado en otras zonas


17

del país. Los raciocinios económicos primaron por encima de las realidades urbanísticas. Hoy

encontramos proyectos descoordinados, iniciativas atomizadas sujetos a voluntades aisladas muy

lejos de la planeación integral que es uno de los cimientos de las propuestas del integracionismo que

inspira esa figura de asociación territorial-administrativa del desarrollo.

Los casos de análisis no son únicamente las iniciativas fracasadas. En aquellas que resultaron exitosas

y se constituyeron como Área Metropolitana sufren su calvario aquejados por limitaciones y prácticas

que ameritan ser revisadas juiciosamente. En el caso de Barranquilla, que agrupa los municipios

vecinos de Soledad, Malambo, Galapa y Puerto Colombia muchos estudiosos se preguntan ¿De qué

sirve hacer parte de un área metropolitana? Las respuestas adquieren las mismas tonalidades de

otros análisis: Son muy útiles como herramientas de planeación y desarrollo integrado, que se

requieren para una administración coordinada de los recursos comunes y la racional prestación de

servicios públicos. Son deficitarias administrativamente, no cumplen con sus competencias, asumen

funciones políticas más que de planeamiento. Es decir, son vistas como instrumentos para intereses

particulares sin complementariedad. Sumatoria de visiones dispersas sin una verdadera visión

regional sin atender los fenómenos urbanísticos que las inspiran.

En ciudades como Medellín y Bucaramanga, que son tomadas como ejemplos positivos, los

gobernantes le han dado la importancia que la figura requiere asignando a ellas recursos para su

funcionamiento y puesto a liderar procesos que si son de su resorte, obteniendo resultados

beneficiosos para la población que reconoce la utilidad que representan para estructurar procesos

integrados de desarrollo sustentable.

A todos asiste un tanto de razón, los temores son naturales. Partidarios, opositores, precavidos,

constituyen un conglomerado humano a los que la organización de su territorio no puede serle ajena.

Lo verdaderamente importante es encontrar los mecanismos para un desarrollo equilibrado,

equitativo, entre poblaciones grandes y pequeñas que incuestionablemente comparten un territorio y

están integradas social, económico y culturalmente; tienen problemas comunes y están obligados a

buscar soluciones comunes.

Si bien la organización política del estado colombiano busca la autonomía de los entes territoriales,

también ha facilitado su agrupación para incrementar los beneficios propios de factores comunes

derivados de sus características geográficas. Históricamente el interés por conformar modelos

asociativos de los entes territoriales viene desde hace mucho tiempo y la figura de las áreas

metropolitanas ha sido una de ellas. Desde el punto de vista de ordenamiento territorial, se han

adelantado un conjunto de acciones dirigidas a fortalecer administrativa y fiscalmente los entes

locales para impulsar su autonomía de gestión.

A finales de los 60, siendo presidente de la República Carlos Lleras Restrepo, un alto porcentaje de la

población urbana se concentraba en cuatro núcleos de capitales departamentales: Bogotá, Medellín,

Cali y Barranquilla y los indicadores mostraban que la tendencia se iría incrementando. El país de

manera inexorable se transformaba, la violencia en el campo acompañada de otras manifestaciones


18

de orden social y económico daban paso a la “revolución urbana”. Es entonces cuando el gobierno

incluye en la reforma de la Constitución Nacional de 1968 la creación de las áreas metropolitanas en

Colombia, entendiendo que era necesario pensar en una fórmula para racionalizar la aplicación de las

normas de planificación, la regulación de los servicios públicos y la prestación de algunos apoyos o

servicios para los municipios más pequeños afectados por los fenómenos de población de las urbes

mayores a los que ellos servían como ciudades dormitorio. La reforma incluyó bases sólidas para

darle vida a las áreas metropolitanas y otras formas de integración superando las barreras de los

límites políticos. El desarrollo de las normas ha tenido diversos comportamientos y resultados: en

ocasiones se enfatiza en las ventajas de actuar asociadamente y en otras sencillamente se dejan

morir las iniciativas sin darle mayor importancia.

Una década después de la reforma constitucional del 68, con base en las facultades extraordinarias

otorgadas al Presidente de la República, Julio César Turbay Ayala, por la Ley 61 de 1978 ("Ley

Orgánica de Desarrollo Urbano"), se expidió el Decreto-ley número 3104 del 14 de diciembre de 1979,

por el cual se dictaron normas para la organización y funcionamiento de las áreas metropolitanas.

Estas disposiciones permitieron crear las áreas metropolitanas de Medellín, Barranquilla, Pereira,

Bucaramanga y Cúcuta. El Gobierno Nacional dictó normas para la organización y funcionamiento de

las áreas metropolitanas, como respuesta el proceso de conurbación que se daba alrededor de las

más importantes ciudades capitales. Situación que se caracterizaba por la existencia de autoridades y

funciones superpuestas, reclamos por límites y jurisdicciones, que, a su vez, generaban conflictos de

todo orden por la clara desigualdad entre la metrópolis y los municipios circunvecinos. En el

desarrollo del decreto se plantea también la opción de que los municipios puedan asociarse bajo la

figura de “Asociación de municipios”, figura muy similar a la de la asociación en “áreas

metropolitanas”, pero con marcadas diferencias en lo atinente a las condiciones para su

conformación. Siendo ésta última la que, a juicio nuestro, atendía mejor la ya nombrada conurbación.

El decreto establece la naturaleza de las áreas metropolitanas que: “… son entidades autorizadas por

la Constitución y organizadas por la ley, para la más adecuada promoción, planificación y

coordinación del desarrollo conjunto y la prestación de servicios de dos o más municipios de un mismo

departamento, dotadas de personería jurídica, autoridades y régimen especiales, autonomía

administrativa y patrimonio independiente”; y formula que para que dos o más municipios de un

mismo Departamento se organicen como área metropolitana, deberán reunir los siguientes

requisitos:

“1). Que según concepto del departamento Nacional de Planeación, los varios municipios constituyan

una unidad territorial y que existan entre ellos estrechas relaciones de orden físico, demográfico,

económico, social y cultural que exijan su desarrollo integrado y la mejor prestación de servicios

públicos.

2). Que el conjunto de municipios tenga una población no inferior a 300.000 habitantes y que la población del municipio principal no sea inferior a 250.000 habitantes, de acuerdo con la certificación que al respecto emita el Departamento Administrativo Nacional de Estadística - DANE, con base en las proyecciones de población a la fecha de expedición de la misma certificación.”


19

La formulación del decreto ley además de determinar las fuentes de financiación para su funcionamiento, los órganos de gobierno, la relación entre los municipios asociados y de ellos con el Departamento; refleja la preocupación del Gobierno por enfrentar la creciente transformación del país en una población urbana, cambiando el viejo modelo de país rural que le antecedía. Al momento de la promulgación del decreto 3104 de 1979, la concentración en las ciudades de la población productiva era un fenómeno contundente con todas las trazas a seguir creciendo. Tal como efectivamente se dio al pasar el tiempo y al acentuarse los conflictos sociales y de orden público nacional en los que ha estado sumido el país durante las últimas décadas. Se da relevancia a las áreas metropolitanas entendiendo la consolidación del fenómeno de la concentración urbana como modelo de poblamiento, el aumento de las desigualdades entre los habitantes de los grandes centros, los de la zona rural y de los pequeños poblados, que encuentran en los primeros la satisfacción de sus necesidades, oportunidades de trabajo, salud y educación tan esquivos en sus puntos de origen. La conversión de las ciudades en áreas metropolitanas de hecho o de derecho es irreversible, de ahí la importancia de atender su desempeño. Es evidente, entonces, que para su funcionamiento se requiere de una administración coordinada para programar su desarrollo sustentable. Otro aspecto protuberante es cómo el municipio, célula primigenia de la administración es

desbordado por el veloz crecimiento de las ciudades y la formación de sistemas conurbados,

acarreando incontables problemas que toca enfrentar con herramientas obsoletas, pertenecientes a

otros modelos de poblamiento. Resolver la situación conllevó a reformar el régimen de las entidades

territoriales y reestructurar territorialmente el Estado, tal como lo modificó la Constitución Política de

1991 y sus profundos cambios en la descentralización administrativa política y fiscal.

Reconocer que el crecimiento acelerado del fenómeno de la población urbana como consecuencia de

la migración del campo a la ciudad, la intensificación del conflicto armado y la transformación de las

relaciones de producción y la industrialización, es uno de los de más honda repercusión social,

económica, política, administrativa y cultural de nuestro país fue uno de los principales pilares que

tuvo en cuenta el Legislativo en la exposición de motivos para promulgar la Ley 128 de 1994 que

vuelve a presentar la organización de las áreas metropolitanas como una de las salidas más expeditas

para atenderlo y plantea renovados conceptos construidos sobre la experiencia de cerca de un cuarto

de siglo desde que se instauró la medida. Los diversos ejemplos desarrollados y la intensificación de

los procesos de conurbación dieron base a nuevos estatutos que acondicionan y actualizan la figura

asociativa territorial.

Lo anteriormente tratado en el Decreto 3104 de 1979 y la ley 128 de 1994fue derogado por la Ley

1625 de abril 29 de 2013, la cual a la vez que introduce modificaciones sustanciales a las normas

precedentes, articula la normatividad relativa a las Áreas Metropolitanas con las disposiciones

contenidas en las Leyes 388 de 1997, 1454 de 2011, 1469 de 2011 y sus Decretos Reglamentarios,

entre otras; lo cual será motivo de análisis más detallado y profundo en otros aparte de este

documento.


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De hecho, hoy existen figuras metropolitanas que actúan con el soporte legal acumulado y han

logrado sostenerse con calificaciones muy heterogéneas. Son conglomerados urbanos empujados por

la inercia de los hechos más que por la visión de un modelo de desarrollo territorial. Bajo ese

esquema funcionan las áreas metropolitanas de Bogotá, Medellín y Barranquilla, entre otras.

El éxito o fracaso no está relacionado con la existencia de normas legales que le den soporte, las hay

suficiente. Depende más de lo deficiente percepción de los gobernantes locales y regionales, y de

haber sido absorbidas por la maraña intrincada de la politiquería. Es frecuente escuchar los

argumentos de que las asociaciones son simples artilugios para que grupos políticos se sirvan de ello y

aumenten su poder en detrimento del de los alcaldes. La reiterada pregunta es “de qué me sirve”. La

ignorancia es trasmitida de los gobernantes a los ciudadanos que llegan a considerarse ajenos a los

procesos y finalmente absteniéndose de participar, tal como acaba de suceder en los municipios que

se pretendían reunir alrededor de Girardot como núcleo del área Metropolitana del Sol.

Resultante de los análisis anteriores es oportuno plantearse algunas preguntas cuya respuesta aclare el valor de esa figura de ordenamiento administrativo territorial que ha resistido ser desechada por cerca de 50 años, pero que también durante ese mismo lapso no ha alcanzado su correcta aplicación, sin pretender agostar las inquietudes que puedan surgir, es dable preguntar:

Cuál es la verdadera utilidad que derivan los municipios al asociarse como área metropolitana?

Qué factores han incidido en que las existentes tengan un funcionamiento irregular y algunas tachadas de inconvenientes?

Por qué la población y la mayoría de los gobernantes desconocen la herramienta de gestión que constituye, sean apáticos a su aplicación y en ocasiones contradictores enfáticos?

Qué futuro le espera a la figura asociativa?

Para dar respuesta a los interrogantes anteriores es vital que la comunidad en general y los gobernantes en particular, así como los planificadores urbanos, entiendan que los modelos de poblamiento tradicionales están agotados, que el país cambió rotundamente y es necesario organizar el desarrollo bajo esquemas diferentes que atiendan certeramente la realidad de cómo se asientan las masas de población, cómo interactúan en el territorio y, sobretodo, cómo se relacionan los entes administrativos territoriales afectados por esos nuevos modelos. Definitivamente, las áreas metropolitanas son el nuevo tipo de comunidad urbana; distintas a las grandes urbes auto servidas.

Que las asociaciones de municipios y otras figuras de cooperación carecen de la fuerza que el área metropolitana posee como herramienta de gestión para alcanzar el desarrollo sustentable de amplios sectores del territorio. Es indispensable comprender que más allá de simples medidas administrativas existe la urgente necesidad de tomar las medidas para resolver hechos palpables de un fenómeno consolidado y en crecimiento. Cada vez el país es más urbano. Cada vez el desplazamiento de pobladores de las áreas rurales y poblaciones menores a los grandes centros poblados será mayor, cualesquiera que sean las causas que lo generan.


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El fenómeno de las grandes aglomeraciones poblacionales implica el surgimiento de estrechos vínculos entre entes territoriales administrativamente autónomos pero fuertemente coligados en su funcionamiento, por encima de los límites geográficas de los municipios, que igualmente ignoran los límites políticos que los separan. Los habitantes de un territorio conurbado desarrollan actividades que superan las barreras de la organización administrativa en donde actúan cotidianamente. Es común residir en un municipio, trabajar en otro y usar los servicios de un tercero; la población se desplaza a diario hacia el núcleo central para regresar a su sitio de origen sólo a dormir o pasar los fines de semana, generando lo que se conoce como el fenómeno de las poblaciones dormitorio. Cuando ese funcionamiento no es equilibrado termina rompiéndose; genera desplazamiento poblacional a la búsqueda de mayores comodidades o, caso contrario, relegando al poblador a permanecer en la exclusión. A lo anterior ha de sumarse las exigencias derivadas de la necesidad de movilidad de la población, la extensión de la infraestructura de servicios públicos, el manejo de factores e indicadores distorsionados y la complejidad de la disposición de recursos para atender esos requerimientos. Es entonces indispensable dar solución a los problemas de gobernabilidad de las áreas conurbadas, como también estructurar fórmulas coherentes coordinadas. Por otro lado, es importante resaltar la oportunidad de planificar un crecimiento ordenado acorde con los atributos más favorables de cada población integrada.

Los estudiantes de la Maestría en Derecho Administrativo de la Universidad Libre de Barranquilla, Janeth Abello Jiménez, William Hernández Carrillo y Francisco Machado Ortiz, en 2013, elaboraron un interesante ensayo titulado LAS ÁREAS METROPOLITANAS EN COLOMBIA. UNA VISIÓN ACTUALIZADA, en el cual analizan diferentes aspectos de la ley 1.625 de 2013. En el inventarían las Áreas Metropolitanas que se encuentran vigentes en Colombia que nos da idea de cuán aplicada está la modalidad organizativa en Colombia.

Seguidamente se relacionan tal como ellos la presentan:

“Las siguientes son las seis (6) áreas metropolitanas que existen actualmente en el país, tomando

como base la información del Censo Dane 2005.

Área Metropolitana del Valle de Aburrá: Creada por la Ordenanza No. 34 del Noviembre 20 de 1980.

Conformada por los municipios de Medellín, Bello, Barbosa, Copacabana, La Estrella, Girardota,

Itagüí, Envigado, Caldas y Sabaneta. Se denomina Área Metropolitana del Valle de Aburrá. Es la única

área metropolitana de Colombia que ejerce como Autoridad Ambiental (competencia que asume

acorde con la Ley 99 de 1993), además ejerce como algunas otras áreas metropolitanas la Autoridad

de Transporte Metropolitano; al igual que las demás ejercen funciones de planeación y desarrollo de

obras de carácter metropolitano (conforme la Ley 128 de 1994).

Área Metropolitana de Bucaramanga: Creada por la Ordenanza No. 20 de 1981. Conformada por los

municipios de Bucaramanga, Floridablanca y Girón. En 1986 se incorpora Piedecuesta.

Área Metropolitana de Barranquilla: Creada por la Ordenanza 28 de 1981. Conformada por los

municipios de Barranquilla, Puerto Colombia, Soledad, Malambo y Galapa.

Área Metropolitana de Cúcuta: Creada por el Decreto No. 000508 de 1991. Conformada por Cúcuta,

Villa del Rosario, Los Patios y El Zulia.


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Área Metropolitana de Centro Occidente: Creada por la Ordenanza 014 de 1981. Conformada por los

municipios de Pereira y Dosquebradas. En 1986 se incorpora La Virginia, pendiente por definir Santa

Rosa de Cabal.

Área Metropolitana de Valledupar: Creada en 2005. Conformada por los municipios de Valledupar,

Agustín Codazzi, La Paz, Manaure Balcón del Cesar y San Diego.

Existen en la actualidad una serie de Áreas reconocidas pero no configuradas, tales como: Área

Metropolitana de Bogotá, Área Metropolitana de Santiago de Cali; Área Metropolitana de Popayán;

Área Metropolitana de Tunja; Área Metropolitana de Villavicencio; Área Metropolitana de Cartagena;

Área Metropolitana de Manizales; Área Metropolitana de Santa Marta; Área Metropolitana de

Armenia; Área Metropolitana de Sincelejo; Área Metropolitana de Neiva; Área Metropolitana de

Nariño; Área Metropolitana de Montería; Área Metropolitana de Ibagué y el Área Metropolitana de

Barrancabermeja.”

Destacan también los autores ciertas novedades que flexibilizan la conformación de la Áreas,

señalando entre las más importantes que según la nueva ley es dable crear áreas metropolitanas

entre municipios de distintos departamentos, y los criterios claros para la determinación de los

hechos metropolitanos; así como también normatiza la posibilidad de conversión de las Áreas

Metropolitanas en Distritos.

6. MARCO CONCEPTUAL SEGUNDA SECCIÓN

El análisis realizado a esta altura del documento ha tratado cómo se ha dado en el tiempo la

asociatividad de los municipios, especialmente los que se han conformado como Áreas

Metropolitanas, cuál ha sido su comportamiento ante el notorio hecho de los grandes centros

conurbados y la necesidad que tienen los entes territoriales de atender el fenómeno de fusión de su

tejido urbano. Más, en atención a las conclusiones que se extraen de lo estudiado, propender por una

o varias figuras asociativas, cualesquiera que sean, debe ser un ejercicio responsable que realmente

acierte en la solución de los conflictos y estimulen mejores condiciones de vida para las poblaciones

vinculadas. Es por eso que cobra gran importancia, antes de tomar decisiones, aclarar los conceptos

de la asociación como instrumento de la gestión territorial sustentable, a la vez que sirvan como

soportes de ilustración popular en aras de superar las barreras de la indiferencia, la desinformación,

la información tendenciosa y otros factores que han llevado al fracaso bien intencionadas iniciativas.

De tal manera que es dable hacer un recorrido por los campos de las figuras asociativas de los entes

territoriales que contempla nuestra legislación.

Para tal propósito es de gran utilidad el documento que el Departamento Nacional de Planeación, por

intermedio del Comité Técnico Intersectorial de Asociatividad Territorial, elaboró en febrero de 2013,

titulado DEFINICIÓN LEGAL Y FUNCIONAL DE LOSESQUEMAS ASOCIATIVOS DE ENTIDADES

TERRITORIALESEN COLOMBIA. En él se estudian los fundamentos conceptuales, los soportes legales

que se han dado en el tiempo, se definen los diversos esquemas de integración y se exponen


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ejemplos nacionales e internacionales. Tienen especial importancia los apartes dedicados a las

motivaciones de por qué asociarse y los beneficios que se derivan de tales esquemas. Para el caso

específico de las áreas metropolitanas que son objeto de estudio, el documento del DNP aporta

criterios valiosos para ser aplicados por los gestores de ese tipo, o cualquier otro, de asociación

territorial. Seguidamente se harán algunas reflexiones sobre cómo enfrentar el proceso de

organización que conduzca a conformar un área metropolitana y se tomarán conceptos y otras ideas

apoyados en los textos de la obra citada.

Inicia el documento con criterios atinentes a la necesidad imperante de las ciudades y centros

poblacionales de flexibilizar los mecanismos de integración ante los procesos de globalización y las

nuevas realidades geográficas y socio-territoriales, de modo que se pueda responder con agilidad a

los retos que actualmente se experimentan. La flexibilidad y prontitud requiere estrategias apareadas

a ordenar el territorio con herramientas perdurables que aplicadas por los gobiernos locales

involucren a los actores de la población de forma activa y práctica. De manera enfática recalca que:

“los esquemas asociativos surgen como instrumentos de articulación y desarrollo territorial, que

parten de las propias entidades territoriales de manera coordinada para abordar problemas y

temáticas que, por su naturaleza y dimensión, no pueden ser atendidas en forma efectiva de manera

individual sino de estrategias conjuntas en un espacio geográfico concreto”; espacio que, además de

las áreas conurbadas, puede tratarse de ejes o corredores de desarrollo, de los que normalmente se

forman a orillas de las carreteras, en todo caso, cumpliendo la condición de superar los límites

municipales y requerir de estrategias de planificación y gestión integradas para el desarrollo

sostenible de proyectos de interés común.

En los párrafos iníciales de este texto fueron tratados los fracasos de la conformación de las Áreas

Metropolitanas de El Sol y de Cartagena identificando la ignorancia sobre la figura a constituir como

la principal causa del descalabro, es por tanto básico que, en primerísima instancia, sean las

autoridades gubernamentales de las poblaciones que pretenden asociarse las que conozcan los

criterios técnicos, jurídicos y de operación inherentes a la alternativa de asociación que estimen más

conveniente.

Si basados en los análisis precedentes se ha establecido que las Áreas Metropolitanas es un modelo

de gestión asociativa que reúne los ingredientes para impulsar el desarrollo común, integrado y

sostenible de un territorio; que su persistencia en el tiempo lo califica como mecanismo idóneo y, se

agrega a ello, que la legislación colombiana la ha mantenido como tal, fortaleciendo las maneras de

agilizar su implantación; es valedero destacar que para que sea aplicable exitosamente el interés

debe partir de actores y autoridades municipales suficientemente ilustradas, con conocimiento de sus

características convencidos de su bondad.


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PARTE 2 – LOS ESQUEMAS ASOCIATIVOS


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PARTE 2 - LOS ESQUEMAS ASOCIATIVOS

Para entender los criterios de los esquemas asociativos es indispensable tener claros otros conceptos

precedentes que le sirven de soporte. Entre los de mayor valor se destaca lo que significa una

asociación territorial la cual se define como una relación legal entre dos o más entidades, integradas

sobre una base formal y contractual. Siendo más precisos, una asociación involucra una estrecha

colaboración entre dos o más instituciones o entidades, manteniendo cada una de ellas su autonomía

y atendiendo, además, sus responsabilidades y derechos específicos dentro de dicha asociación. Al

trabajar asociadamente con otras entidades, las instituciones suman sus recursos (técnicos,

organizacionales, humanos, financieros entre otros), para atender propósitos comunes de desarrollo

estratégicos y específicos. Por tanto, una asociación territorial no conlleva a la anulación de las

partes, más bien, propugna por su autonomía e identidad propia integradas mediante vínculos

formales para abordar problemas y temáticas de mutuo interés.

En la medida que los municipios y departamentos han avanzado en ser más rigurosos en la elaboración y ejecución de sus planes de desarrollo y de ordenamiento territorial, han incrementado los niveles de consciencia sobre la importancia de establecer asociaciones, hacer alianzas y acuerdos con otras entidades territoriales con el fin de realizar proyectos y programas de interés común, que impulsen estrategias de desarrollo eficaces e impacten positivamente sus territorios. Sumado a lo anterior existen otras razones de conveniencia que son igualmente importantes para la conformación de esquemas asociativos de gestión territorial. Los expertos en planeación del DNP coinciden en señalar que asociarse debe dejar de considerarse como algo coyuntural y debe tratarse como una estrategia sostenible en el tiempo cuya permanencia debe aprovecharse para formular políticas regionales de amplio plazo. Estiman también esos mismos estudiosos que las políticas trazadas con tiempos que superan los períodos de los gobernantes de turno, fortalecen la institucionalidad, generan confianza y mejoran la capacidad de negociación con otros actores claves del desarrollo. Califican que la figura al tanto que preserva la autonomía del ente territorial provee las potencialidades para superar los escollos de los límites geográficos y es un mecanismo idóneo para lograr articulación e integralidad de objetivos, políticas, programas, proyectos y acciones, en torno a una visión compartida de desarrollo, unificando recursos humanos, técnicos y financieros, con economías de escala y orientación más eficiente del gasto público. En definitiva, las figuras asociativas son instrumentos de articulación para el desarrollo sostenible de los territorios de las entidades territoriales que se conforman por iniciativa propia, para abordar problemas y temáticas conjuntas que impulsen estrategias de desarrollo eficaces y construyan o reconstruyan procesos regionales sólidos a partir de los municipios y departamentos. Aquellos gobiernos que tengan estos propósitos deberán seleccionar entre los distintos esquemas asociativos que les brinda la legislación colombiana.

La Ley 1454 de 2011, Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial -LOOT- en su artículo 9 establece las opciones que es posible conformar:

Asociaciones de Entidades Territoriales: asociaciones de Municipios, asociaciones de Departamentos, asociaciones de Distritos, y asociaciones de Áreas Metropolitanas. Estas


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últimas, si bien no constituyen una entidad territorial, si conforman una categoría de persona jurídica derecho público, integrada por entidades territoriales, facultada para conformar asociaciones para los propósitos previstos en la LOOT.

Áreas Metropolitanas

Provincias administrativas y de planificación -PAP-

Regiones de Planeación y de Gestión -RPG-

Regiones Administrativas y de Planificación -RAP-

Asociación de las Corporaciones Autónomas Regionales

Alianzas Estratégicas de Desarrollo Económico con países fronterizos

Alianzas Estratégicas de Orden Económico En la figura a continuación se observan los esquemas asociaciativos, quienes los conforman, los números de los artículos de la Ley que los describe entre otros.

Figura 1 – Esquemas Asociativos - DNP-DDTS. Elaboración con base en la Ley 1454 de 2011. 2012.

A juicio nuestro las que mejores condiciones brindan y se aproximan a nuestra realidad local son

Asociaciones y Áreas Metropolitanas.

2.1 COMO CONFORMAR UNA ASOCIACIÓN Antes de conformar una asociación de municipios, se sugiere elaborar un estudio previo que establezca la viabilidad de la creación de la Asociación, estudio que debe estar referido a las


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competencias que se pretendan ejercer por delegación o de los servicios que se pretendan prestar de forma mancomunada. La Asociatividad entre entidades territoriales no debe conducir a una proliferación de procesos sin perspectivas reales de viabilidad y sostenibilidad. Debe establecerse, de manera precisa, las condiciones, circunstancias y propósitos que ameritan el inicio de los respectivos procesos asociativos. Una vez dos o más entes territoriales tomen la decisión voluntaria de conformar una asociación ya sea de Municipios, Departamentos, Distritos, o Área Metropolitana, para organizar conjuntamente la prestación de servicios públicos, la ejecución de obras o el cumplimiento de funciones administrativas, procurando eficiencia y eficacia en los mismos, así como el desarrollo integral de sus territorios y colaborar mutuamente en la ejecución de obras públicas, el siguiente paso es formalizarla constituyendo una entidad administrativa de derecho público, con personería jurídica y patrimonio propio e independiente de los entes que la conforman. El procedimiento a seguir es muy sencillo, los interesados en asociarse deben; a) Identificar su problemática común la cual se constituye en el objeto de la asociación, buscando siempre soluciones y colaborándose mutuamente para impulsar su desarrollo; b) hacer expresa la voluntad de las entidades territoriales de asociarse; c) conformar la asociación mediante convenio suscrito por los alcaldes y/o gobernadores previa autorización de los respectivos concejos y/o asambleas; d) publicar en un medio de alta circulación el convenio con los estatutos y empezar a trabajar mancomunadamente en busca de dinámicas de desarrollo mucho más eficientes. Los estatutos se aprobarán en el convenio de conformación y deben contener como mínimo:

El nombre, domicilio y dirección de la asociación.

Nombre de los municipios que la conforman.

El objeto de la Asociación de Municipios, especificando los servicios, obras, funciones que asume, tiempo por el cual se pacta la asociación.

Los órganos de administración y representante legal.

El procedimiento para reformar los estatutos.

Las formas de resolver las diferencias que ocurran entre lo asociados.

Los mecanismos para disolución y liquidación,

El régimen interno de administración,

Conformación el patrimonio. De acuerdo con la Ley 136 de 1994 que consolida las asociaciones de municipios en nuestro país, los municipios y/o departamentos asociados podrán formar a la vez parte de otras asociaciones que atiendan diferentes asuntos. En cambio los entes asociados no podrán prestar separadamente los servicios o funciones encomendados a la asociación. (Art. 151 de 1994) Los entes territoriales no pierden ni comprometen su autonomía física, política o administrativa por afiliarse o pertenecer a una asociación; sin embargo, todos los asociados, está obligado a cumplir sus estatutos y demás reglamentos que la asociación le otorgue y a acatar las decisiones que adopten sus directivas para el cabal cumplimiento de sus fines. (Art. 152, Ley 136 de 1994).


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2.2 FACULTADES DE LAS ASOCIACIONES DE MUNICIPIOS El artículo 8 de la Ley 1ª de 1975 establece que las asociaciones de municipios están facultadas para:

a) Elaborar planes, programas y estudios técnicos de los servicios públicos de interés intermunicipal y de las obras necesarias para desarrollarlos, en coordinación con los concejos de los municipios.

b) Decidir cuáles de los servicios u obras realizadas deben ser retribuidos por medio de tasas o cuotas de reembolso por los beneficiarios directos, y para liquidar la cuantía y establecer la forma de pago de los tributos correspondientes.

c) Promover obras de fomento municipal que beneficien a los municipios asociados, de preferencia aquellas que por su naturaleza y extensión respondan a las necesidades colectivas y que puedan realizarse o explotarse en forma conjunta para el mejor aprovechamiento de los recursos.

d) Organizar la prestación de servicios públicos de los municipios asociados, integrándolos, o para crear los organismos y realizar las obras necesarias para su adecuado funcionamiento o para asumir la prestación de nuevos servicios.

e) Orientar la tecnificación de las administraciones municipales, y prestarles asesoría técnica, administrativa y jurídica a los municipios que se la soliciten.

f) Coordinar, mediante planos reguladores, el desarrollo urbano de los municipios asociados.

g) Hacer los estudios de costos y tarifas de los servicios que presten y obtener su aprobación, cuando ésta se requiera.

h) Realizar los programas y ejecutar y ejecutar las obras de interés común que convengan a preservación y sanidad del medio ambiente, así como a la defensa y conservación de los recursos naturales de la región, con sujeción a las leyes y ordenanzas que rijan esta materia.

i) Elaborar y adoptar su presupuesto, y para ejecutar u ordenar la ejecución de las obras proyectadas, controlando su correcta realización.

j) Celebrar contratos y negociar los empréstitos necesarios para el cumplimiento adecuado de sus fines.

2.3 GESTIÓN DEL DESARROLLO TERRITORIAL En materia de gestión del desarrollo territorial, las Asociaciones se deben concentrar en cuatro funciones básicas, que resultan de la mayor importancia en la perspectiva del desarrollo y la integración territorial:

1. Planificación estratégica territorial, con especial énfasis en las siguientes cuestiones que también son relevantes para el gobierno nacional.


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o Construcción de visiones (agendas) compartidas. o Armonización y articulación de procesos de diferente escala y horizonte temporal

(planes estratégicos y planes de desarrollo). o Articulación y armonización de POTs (directrices subregionales de OT). o Formulación y gestión de proyectos tanto municipales como subregionales (bancos

de proyectos de inversión). o Sistemas de información subregional (indicadores de gestión, seguimiento y

evaluación, todo georeferenciado).

2. Fortalecimiento institucional, asunto prioritario desde la perspectiva de buscar la eficiencia y la eficacia de las administraciones locales en la gestión del desarrollo.

o Desarrollo organizacional (modernización institucional). o Formación y capacitación de los funcionarios locales. o Coordinación interinstitucional, para generar agrupamientos que permitan

aprovechar economías de escala en el ejercicio de algunas funciones administrativas. o Gobernabilidad local (transparencia, eficiencia, legitimidad).

3. Promoción y fomento del desarrollo económico local y subregional, papel principal asignado

a los niveles intermedios, tal como están hoy concebidos en el ordenamiento vigente.

o Identificación de vocaciones productivas locales y subregionales. o Impulso a los agrupamientos empresariales de base territorial. o Diversificación productiva (fomento de nuevas actividades en función de la vocación

definida para el territorio en consideración). o Consolidación de los sistemas productivos locales y subregionales actualmente

existentes (promoción).

4. Gestión ambiental subregional, tarea que debe ser realizada de común acuerdo con la respectiva autoridad ambiental.

o Ordenamiento y manejo de cuencas hidrográficas, especialmente de las que proveen

agua y energía para el consumo local y subregional. o Protección de ecosistemas estratégicos tipo páramos, etc. o Promoción de la producción más limpia en las actividades que se realizan en el

territorio. o Recuperación de zonas degradadas. o Proyectos de reforestación tanto del tipo protector como de naturaleza productora. o Propuestas de desarrollo alternativo, especialmente en zonas de cultivos ilícitos.

Según el artículo 153 de la Ley 136 de 1994, las asociaciones de municipios podrán tener los siguientes órganos de administración:


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Figura 2 – Estructura Organizacional

Cada uno de ellos con sus responsabilidades y funciones específicas, las cuales describimos a continuación: Asamblea General de Socios: La Asamblea General de Socios es la máxima autoridad de la asociación, la que debe estar integrada por los municipios asociados quienes son representados por el Presidente del Concejo Municipal, el Alcalde y el Personero Municipal. Junta Administradora: Es la encargada de ejercer la dirección administrativa de la Asociación, sin exceder las funciones privativas de la Asamblea de socios. Las delegaciones municipales postularán y la Asamblea elegirá a los miembros de la Junta Administradora que será nombrada en Asamblea General de la Asociación. La Junta se integrará de acuerdo a las disposiciones que señalen los estatutos de funcionamiento de la Asociación de Municipios. En cuanto al estatuto de sus integrantes será él referente al de los Concejales. El ejercicio de la función de miembro de la junta directiva de una Asociación de Municipios, por parte de quien sea a la vez Concejal Municipal, será gratuito, pero quienes en tal caso residan en lugar distinto al domicilio de la Asociación, tendrán derecho a viáticos durante los días en que haya de reunirse la Junta. (LEY 1 DE 1975, ART. 14).

ASAMBLEA GENERAL DE SOCIOS

JUNTA ADMINISTRADORA

DIRECTOR EJECUTIVO

ASOCIACIÓN DE MUNICIPIOS ESTRUCTURA

ORGANIZACIONAL


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Las disposiciones sobre organización y funcionamiento de los Concejos Municipales y las referentes a los Concejales les serán aplicables, en lo pertinente, a las juntas directivas de las Asociaciones de Municipios y a sus integrantes. (LEY 1 DE 1975, ART. 15). Director Ejecutivo: Es el representante legal de la Asociación, es nombrado por la Junta Administradora. Será reemplazado en sus faltas absolutas, temporales o accidentales por el funcionario que la Junta designe. Sus funciones básicas son:

a) Representar a la Asociación. b) Dirigir, coordinar y velar por el cumplimiento de las funciones y la prestación de los servicios a

cargo de la asociación. c) Cumplir y hacer cumplir los acuerdos de la Asamblea general y de la Junta Administradora. d) Presentar proyectos para el funcionamiento de la asociación.

Los estatutos de la asociación ampliarán estas funciones y necesariamente tendrá que:

a) Suscribir como su representante legal, todos los actos y contratos que se celebren. b) Preparar y elaborar el presupuesto de la Asociación, debiendo someterlo a la aprobación de

la Junta Administradora. c) Nombrar todo el personal que requiera la entidad, a excepción de aquellos cargos que por

estatutos se reserven a la Junta. Patrimonio El patrimonio de acuerdo con la propia organización do cada asociación de municipios y de sus estatutos básicos, será integrado por:

a) Los aportes de los municipios integrantes. b) Las rentas, que les ceden o aportan, total o parcialmente la Nación, los departamentos y otras

entidades públicas o privadas. c) Los recursos que cobre por las tarifas de los servicios que preste. d) Las contribuciones que cobre por valorización2. e) Los demás bienes que adquiera como persona jurídica. f) El producto de los ingresos o aprovechamiento que obtengan por cualquier otro concepto.

Es importante resaltar que las asociaciones de municipios son Entidades Administrativas y no Entidades Territoriales por lo tanto en el marco constitucional y legal vigente no son sujetas de transferencias directas de la Nación. Marco Jurídico

Constitución Política de Colombia

LEY 1ª de 1975 Artículos del 1 al 21

DECRETO 1333 DE 1986 TITULO XVI. DE LAS ASOCIACIONES DE MUNICIPIOS. Artículos 325 a 330 del 334 al 347

LEY 136 DE 1994 TITULO IX. ASOCIACION DE MUNICIPIOS. Art. 148 al 152


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LEY 614 DE 2000

LEY 617 DE 2000 Artículos 18 al 20

LEY 715 DE 2001 Artículos 74 y 88

LEY 1454 DE 2011 Finalmente, la Ley 1454 de 2011, Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial contempla -LOOT- como uno de los principios rectores del ordenamiento territorial la asociatividad. De acuerdo con este principio, el ordenamiento territorial debe “propiciar la formación de asociaciones entre las entidades territoriales e instancias de integración territorial para producir economías de escala, generar sinergias y alianzas competitivas, para la consecución de objetivos de desarrollo económico y territorial comunes.”

2.4 FACTORES QUE INCIDEN EN EL FUNCIONAMIENTO DE LAS ASOCIACIONES TERRITORIALES Los factores identificados en el documento “Definición legal y funcional de los Esquemas Asociativos Secretaría Técnica de la COT” que inciden en el funcionamiento de las asociaciones territoriales y el cual compartimos son los siguientes:

El liderazgo de los gobiernos locales y regionales en la gestión de las asociaciones territoriales: este liderazgo es esencial por su carácter público, que les otorga a las autoridades territoriales la capacidad de formular, diseñar y ejecutar políticas públicas y los presupuestos públicos asociados a las mismas. En este sentido es importante resaltar que los gobiernos locales son los únicos actores a nivel local (y los gobiernos regionales para el nivel departamental) que tienen la facultad legal para gestionar su conformación y funcionamiento.

El territorio como un proceso dinámico de construcción social: los actores territoriales plantean a los gobiernos el reto de fortalecer las relaciones con el conjunto heterogéneo de actores presentes en su territorio, superando la noción de los actores como “simples usuarios y consumidores de políticas públicas” a “hacedores y modeladores” de las mismas" (Bossuyt; 2009) En otras palabras, es considerar el territorio como un proceso de construcción social, donde los actores son protagonistas de su propio desarrollo y responsables de sus acciones y sus consecuencias. Este factor es válido para los gobiernos territoriales como para las asociaciones.

La naturaleza política y técnica del proceso de planificación estratégica: los gobiernos locales son actores políticos, por lo que cualquier decisión relativa a los procesos de asociación es fundamentalmente política. Sin embargo, deben ser alimentados técnicamente y requieren de la colaboración del equipo técnico y administrativo para ser implementados y tener eficacia, pues las decisiones deben ser la expresión objetiva de los intereses colectivos en el territorio, estructurados a partir del accionar político del gobierno local. De ahí que el punto de partida ineludible para iniciar cualquier proceso de reflexión y planificación estratégica sea la sensibilización y la toma de decisión política. Sin consideración de su


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viabilidad política, y técnica, toda estrategia y esquema asociativo resultará en un ejercicio sin trascendencia en el desarrollo, ni en la sustentabilidad de la asociación.

La construcción de visiones y agendas comunes en los territorios: ello con el fin de establecer los “nortes conceptuales” en los que se definan las prioridades del territorio y se coordinen las acciones de los actores, para sumar esfuerzos, superar intereses individuales, generar cooperación y consensuar procesos y resultados entre todos los actores implicados en el desarrollo territorial. Para ello, es indispensable abordar enfoques integrales, que articulen una estrategia coherente y exhaustiva a escala territorial, que debe ser además funcional con el conjunto de dispositivos programáticos de desarrollo local.

Articulación en su dimensión vertical con otros niveles de gobierno, desde una triple perspectiva de coordinación, subsidiariedad y complementariedad: esta lógica se basa en la autonomía de las entidades territoriales, en el liderazgo de los gobiernos locales y regionales, en la gestión de las políticas y programas en su territorio y en sus capacidades dinámicas de desarrollar espacios e instrumentos que permitan conciliar la existencia de estrategias globales, nacionales y sectoriales con su adaptación a la diversidad de contextos locales. La generación de alianzas y sinergias entre actores e instituciones es un factor fundamental para potenciar la gestión de las entidades territoriales y de las asociaciones en pro del desarrollo territorial.

2.5 EL SISTEMA GENERAL DE REGALÍAS -SGR- COMO INCENTIVO PARA LA ASOCIATIVIDAD La carencia de recursos de los entes territoriales, ha sido entre otros uno de los aspectos que han llevado al fracaso algunos intentos de conformación de asociaciones territoriales, por ello la legislación a iniciativa del Gobierno Nacional, mediante el Acto Legislativo 05 de 2011 y posteriormente con la Ley 1530 de 2012, el Congreso de la República rediseñó el régimen de distribución de regalías en Colombia, adoptando el Sistema General de Regalías -SGR-. Esta reforma constitucional fortalece el enfoque regional en la planificación, busca reducir los desequilibrios sociales, mejorando la calidad de vida de la población, y moviliza las capacidades de desarrollo endógeno, aprovechando los efectos de vecindad y sus externalidades positivas para alcanzar mayor crecimiento y competitividad regional. Para el efecto, a fin de definir e implementar estrategias regionales diferenciadas, que permitan la consolidación de las zonas de mayor desarrollo, e impulsar el crecimiento acelerado de las regiones rezagadas, a partir de la movilización de sus capacidades endógenas, como estrategia para la aprobación de los proyectos de inversión y para incentivar su enfoque regional, el SGR organizó el país en 6 regiones o iniciativas de asociación regionales (Caribe; Centro-oriente; Eje cafetero; Llano; Pacífico; Centro-sur), para efectos de constituir los Órganos Colegiados de Administración y Decisión -OCAD-, encargados de viabilizar, priorizar y aprobar proyectos con un enfoque regional y asegurar un uso más efectivo y equitativo de estos recursos, lo que conlleva la dinamización de las RAP y una eventual creación de RET. Con la reforma se crean los fondos de ciencia, tecnología e innovación (C&T), de desarrollo regional (FDR), de compensación regional (FCR). Estos fondos buscan aplicar los recursos en proyectos de impacto regional, lo que se constituye en una oportunidad para que las entidades territoriales busquen esquemas de asociatividad a mediano y largo plazo constituidas dentro de un orden legal en el marco de la LOOT.


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Con el Fondo de Compensación Regional (FCR), con una duración de 30 años, se pretende cumplir con el principio de equidad social, de forma que la distribución de los recursos favorezca a las zonas más necesitadas del país, financiar los proyectos de impacto regional o local que conduzcan a acelerar la convergencia regional y mejorar la calidad de vida de la población y las condiciones de desarrollo local y regional. El Fondo de Desarrollo Regional (FDR), se pretende dar cumplimiento al principio de equidad regional, fortaleciendo la competitividad de la economía, los desarrollos sociales y ambientales del país, mediante la financiación de proyectos regionales de inversión, acordados entre el Gobierno Nacional y las entidades territoriales, y entre ellas mismas, fortaleciendo la integración de diversas entidades territoriales en proyectos comunes, y otorga una mayor flexibilidad a dichas entidades para la inversión de los recursos y priorización de proyectos y necesidades. Este fondo permitirá facilitar la coordinación y articulación de acciones e inversiones sectoriales en el territorio, con el fin de estructurar programas y proyectos integrales que atiendan las particularidades regionales y promuevan el desarrollo endógeno y lleven a disminuir las brechas regionales, también permitirá promover la conformación de corredores y áreas de desarrollo territorial, alrededor de macroproyectos de inversión que faciliten la articulación pública y privada y potencien las capacidades de desarrollo regional y local. Con la creación del Fondo de Ciencia Tecnología e Innovación (FCT&I), se hace expresa la destinación para proyectos de ciencia y tecnología del 10% de las regalías su distribución se realizará con base en una distribución departamental determinada por el Acto Legislativo 05 de 2011, en la misma proporción en que se distribuyan a los departamentos, los recursos de los FCR y FDR, para incentivar el desarrollo en ciencia, tecnología e innovación en las entidades territoriales. Se mantiene el derecho de los departamentos, municipios y distritos en donde se adelanten explotaciones de recursos naturales no renovables, así como los municipios y distritos con puertos marítimos y fluviales por donde se transporten dichos recursos, en un porcentaje del SGR, recursos que se distribuirán en proporción a la producción de los recursos naturales no renovables y se destinarán a la financiación o cofinanciación de proyectos de inversión estratégicos, consistentes con la naturaleza temporal de los mismos, sujetos al régimen de competencias territoriales vigente y aplicarán los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, con el fin de evitar la duplicidad de inversiones entre los niveles de gobierno. Como se puede observar, la reforma al régimen de regalías brinda incentivos para que en las regiones colombianas se dé un proceso de consolidación y formación de estructuras territoriales regionales, como corredores de desarrollo, clústeres territoriales, redes de ciudades y ciudades región. Ello demanda procesos de planificación y gestión territorial que requieren acciones continúas durante más de un período de gobierno, las cuales encuentran su sustento y su músculo financiero en los recursos de los fondos de compensación y desarrollo regional propuestos. Dichas acciones, en conjunto, deberán estar dirigidas a constituir y/o consolidar las centralidades urbanas, e integrarlas regionalmente en red y/o alrededor de macroproyectos, con el fin de reducir las distancias físicas y socioeconómicas y lograr mayor crecimiento, desarrollo urbano y regional que cohesione territorialmente las regiones a su interior y con el resto del país. Así mismo, son necesarios mecanismos y estrategias de articulación intra e interregional, buscando estructurar la red de


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ciudades y que las regiones de mayor desarrollo relativo irradien oportunidades a las demás regiones para inducir un crecimiento equilibrado, con lo cual el SGR cumple su objetivo de enfoque regional para que la definición de los recursos apunten hacia el desarrollo de estas regiones. Si bien las regiones constituidas para aprobación de proyectos del SGR no se hallan integradas dentro del marco de la LOOT, se pueden constituir en las bases de una consolidación regional en la que los recursos de regalías juegan un papel de articulador. Seleccionamos el área metropolitana, como caso de estudio entre otras porque la población en

Colombia es cada vez más urbana, y es la que más conflicto genera.


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PARTE 3 - ÁREAS METROPOLITANAS


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PARTE 3 - ÁREAS METROPOLITANAS Luego de haber realizado un estudio a profundidad en los capítulos anteriores relativo a la integración

municipal para el desarrollo regional, y una vez revisada la legislación colombiana en lo relativo al

tema, a continuación presentamos un análisis de la Ley 1625 de 2013, la cual dicta las instancias que

se deben cumplir para la constitución de un área metropolitana en Colombia, su definición y las

diferentes fases a tener en cuenta.

3.1 REGULACIÓN NORMATIVA LEY 1625 de 2013

3.2 DEFINICIÓN Las áreas metropolitanas se definen como entidades administrativas, orientadas hacia la planificación y programación armónica del desarrollo de todo el territorio puesto bajo su jurisdicción, y provistas de atributos normativos con una jerarquía superior a la de los municipios asociados; en ese orden de ideas, la Ley 1625 de 2013 fue creada ante la necesidad urgente que tiene los municipios que realizan actividades complementarias y tienen relaciones territoriales, ambientales y comerciales, a los cuales se les dificulta de manera individual desarrollar actividades conjuntas que sean de beneficio para el desarrollo de una región. Estas entidades administradoras cuentan con “Autonomía Administrativa Independiente” conjuntamente de una “Personería Jurídica de Derecho Público”, esto quiere decir que son capaces de ejercer derechos y contraer obligaciones, y además de ser representada judicial y extrajudicialmente. Estas capacidades autónomas tienen como objetivo buscar una mayor agilidad y tecnificación en el servicio que presta, para tal fin cuenta con una Junta Directiva, la cual dicta sus estatutos. Ahora bien, cabe aclarar que esta autonomía no es absoluta, ya que las normas de creación y organización establecen pautas que le delimitan exactamente su campo de acción y se circunscriben a su razón de ser. Las áreas metropolitanas están conformadas por un conjunto de dos o más municipios integrados alrededor de un municipio núcleo, vinculados entre sí por dinámicas e interrelaciones territoriales, ambientales, económicas, sociales, demográficas, culturales y tecnológicas. Estos entes requieren de una administración coordinada para la programación y coherencia de su desarrollo sustentable, desarrollo humano, ordenamiento territorial, racional y la prestación de servicios públicos. Por otro lado, respecto a la diferenciación de los municipios integrados al área metropolitana y a la entidad administrativa, se puede afirmar que se conserva la autonomía de los primeros frente a la administración, para la gestión de todos los asuntos no asumidos por el área metropolitana. Lo anterior se debe a que los actos administrativos de las autoridades metropolitanas son de superior jerarquía respecto de los actos administrativos municipales en lo relativo a los hechos metropolitanos. Esta forma de asociación pertenece al esquema de la descentralización administrativa, permitida por la Constitución de 1991, lo que implica que no existe un control de jerarquía sobre ésta, sino una vigilancia a los municipios miembros del área, debido a que al ser parte los alcaldes y concejales de la Junta Metropolitana, estos toman las decisiones referentes al área metropolitana.


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La jurisdicción del área metropolitana es la totalidad del área que conforman los municipios que la integran y se puede conformar con los municipios de un mismo departamento, o con municipios pertenecientes a varios departamentos, siempre y cuando se den las condiciones establecidas en la ley. Dentro de las funciones de las áreas metropolitanas se encuentra la de identificar y regular los hechos metropolitanos, que son todas aquellas situaciones económicas, sociales, tecnológicas, ambientales, físicas, culturales, territoriales, políticas o administrativas, que afectan o impactan de manera simultánea a dos o más de los municipios que conforman el Área Metropolitana. La Ley también define claramente los criterios para la determinación de los hechos metropolitanos, tales como: 1. Alcance territorial 2. Eficiencia económica 3. Capacidad financiera 4. Capacidad técnica 5. Organización político-administrativa 6. Impacto social Lo anterior en aras de señalarle a los municipios, los distritos, los departamentos y la nación cuáles son los aspectos prevalentes y que deben ser tenidos en cuenta en sus planes territoriales. Así mismo se debe formular y adoptar el Plan Integral de Desarrollo Metropolitano (PIDEME) que comprende los principales programas, estrategias, proyectos y metas que el área metropolitana se propone desarrollar durante un período de cuatro (4) años, de acuerdo con las bases normativas, elementos estructurantes e indicadores; es decir este documento se constituye como el instrumento de planificación del área metropolitana, el cual debe ser adoptado por la Junta Metropolitana. Este plan versa sobre los hechos metropolitanos, y tiene prevalencia sobre los planes que adopten los municipios integrantes del área. El otro gran programa es el Plan Estratégico Metropolitano de Ordenamiento Territorial (PEMOT) el cual es un instrumento de planificación estratégica, basado en el estado social de derecho y en el desarrollo humano, desde los principios de equidad, equilibrio y responsabilidad liderado por el Área Metropolitana. Las cinco competencias referidas a las metrópolis que tienen mayor discusión respecto de su distribución y que son más importantes frente al desarrollo de la metropolización en el PEMOT son: la planeación, las obras públicas metropolitanas, la prestación de servicios públicos, el medio ambiente y las viviendas de interés social; siendo sus principales objetivos los siguientes: 1- PLANEACIÓN: Programar y coordinar el desarrollo armónico, integrado y sustentable de los municipios que la conforman. 2- PRESTACION DE SERVICIOS PÚBLICOS: Racionalizar la prestación de servicios públicos a cargo de los municipios que la integran, y si es el caso, prestar en común algunos de ellos. En este punto el área metropolitana Podrá participar en su prestación de manera subsidiaria, cuando no exista un régimen


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legal que regule su prestación o cuando existiendo tal regulación, se acepte que el área sea un prestador oficial o autorizado. 3- OBRAS PÚBLICAS METROPOLITANAS: Ejecutar obras de infraestructura vial y desarrollar proyectos de interés social del área metropolitana. 4- ORDENAMIENTO TERRITORIAL (MEDIO AMBIENTE Y VIVIENDA DE INTERES SOCIAL): Establecer en consonancia con lo que dispongan las normas sobre ordenamiento territorial, las directrices y orientaciones específicas para el ordenamiento del territorio de los municipios que la integran, con el fin de promover y facilitar la armonización de sus Planes de Ordenamiento Territorial. Ahora veamos, con respecto a la aprobación del área metropolitana esta debe darse en una consulta popular en la cual la mayoría de votos de cada uno de los municipios interesados sea favorable a la propuesta y la participación ciudadana haya alcanzado al menos la cuarta parte de la población registrada en el respectivo censo electoral de cada una de las entidades territoriales intervinientes. Con relación a su funcionamiento, es oportuno aclarar que estos entes territoriales requieren de una administración coordinada para la programación de su desarrollo sustentable, desarrollo humano, ordenamiento territorial y racional además de las prestación de servicios públicos, la cual está señalada en la ley; el área metropolitana estará regida por una Junta Metropolitana, la cual estará conformada así:

Los Alcaldes de cada uno de los municipios que integran el Área Metropolitana.

Un representante del Concejo del Municipio Núcleo.

Un representante de los demás Concejos Municipales designado entre los Presidentes de las mencionadas corporaciones.

Un delegado permanente del Gobierno Nacional (con voz pero sin voto).

Un representante de las entidades sin ánimo de lucro que tengan su domicilio en el área de su jurisdicción y cuyo objeto principal sea la protección del medio ambiente y los recursos naturales renovables, elegido por ellas mismas.

La Junta Metropolitana será presidida por el Alcalde del municipio núcleo o en su ausencia por el Vicepresidente. El Vicepresidente será un alcalde de los municipios que conforman el Área Metropolitana, elegido por los miembros de la Junta Metropolitana para un período de un (1) año, el cual podrá ser reelegido de la misma manera. La Junta Metropolitana tendrá como invitados permanentes, con derecho a voz, pero sin voto, a los presidentes de los Consejos Asesores Metropolitanos. Además podrá tener invitados especiales u ocasionales, de conformidad con las necesidades temáticas en ejercicio de sus competencias.


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3.3 PASOS PARA LA CONFORMACIÓN DE UN AREA METROPOLITANA

Con el fin de hacer más fácil y entendible el proceso y los requisitos para crear un área metropolitana, a continuación se presenta en forma concreta y resumida cada una de las etapas que estable la Ley y las actividades que se deben realizar en cada fase.

PASO 1: CONSTITUCION DEL ÁREA METROPOLITANA

Para la constitución del área metropolitana se debe tener en cuenta lo plasmado en el capítulo II articulo 8 literal a de la ley 1625 de 2013.

a) Tendrán iniciativa para promover su creación los alcaldes de los municipios interesados, la tercera parte de los concejales de dichos municipios, el cinco por ciento (5%) de los ciudadanos que integran el censo electoral totalizados de los mismos municipios y el Gobernador o los Gobernadores de los Departamentos a los que pertenezcan los municipios que se pretendan integrar a un Área Metropolitana.

Al mismo tiempo se debe formular un proyecto de constitución en donde se detalle claramente las razones que justifican la creación del área metropolitana y escoger el municipio núcleo, de acuerdo a los parámetros establecidos en la Ley 1625 capítulo II artículo 8 literal b

b) Los promotores del área metropolitana elaborarán el proyecto de constitución en donde se

precise como mínimo: Los municipios que la integrarán, el municipio núcleo y las razones que justifican su creación.

Será municipio núcleo, la capital del departamento; en caso de que varios municipios o distritos sean capital de departamento o ninguno de ellos cumpla dicha condición, el municipio núcleo será el que tenga en primer término mayor categoría, de acuerdo con la ley 617 de 2000.

La jurisdicción del Área Metropolitana corresponde a la totalidad del territorio de los municipios que la conforman; el domicilio y la sede de la Entidad será el municipio núcleo.

Son competencias de las Áreas Metropolitanas sobre el territorio puesto bajo su jurisdicción, que les confieran otras disposiciones legales, las siguientes:

Programar y coordinar el desarrollo armónico, integrado y sustentable de los municipios que la conforman

Racionalizar la prestación de servicios públicos a cargo de los municipios que la integran, y si es del caso, prestar en común algunos de ellos; podrá participaren su prestación de manera subsidiaria, cuando no exista un régimen legal que regule su prestación o cuando existiendo tal regulación, se acepte que el área metropolitana sea un prestador oficial o autorizado


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Ejecutar obras de infraestructura vial y desarrollar proyectos de interés social del área metropolitana

Establecer en consonancia con lo que dispongan las normas sobre ordenamiento territorial, las directrices y orientaciones específicas para el ordenamiento del territorio de los municipios que la integran, con el fin de promover y facilitar la armonización de sus Planes de Ordenamiento Territorial

En este paso, se debe prever los recursos que integrarán el patrimonio y renta del área metropolitana, así como las fuentes y porcentajes de los aportes de los entes territoriales que la conforman, los cuales deben ser compatibles con el marco fiscal de mediano plazo de la entidad territorial. Para estos efectos, cada concejo municipal, por iniciativa de su alcalde, expedirá un acuerdo en el que se señalen las fuentes y los porcentajes de los aportes a los que se compromete cada municipio con destino a la financiación de la entidad.

PASO 2: CONCEPTO DE CONVENIENCIA Y OPORTUNIDAD

Una vez formulado el proyecto de creación del área metropolitana, se debe remitir con una carta dirigida a la COMISION ESPECIAL DE SEGUIMIENTO AL PROCESO DE DESCENTRALIZACION Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL DEL CONGRESO DE LA REPUBLICA, con el fin de obtener el concepto favorable sobre la conveniencia y oportunidad y demás aspectos relevantes de la constitución de un área metropolitana. Para emitir el concepto favorable, la Comisión Especial de Seguimiento al Proceso de Descentralización y Ordenamiento Territorial del Congreso de la república cuenta con un plazo máximo de un (1) mes.

PASO 3: TRAMITE EN LA REGISTRADURÍA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL

Una vez recibido el concepto favorable de la Comisión Especial de Seguimiento al Proceso de Descentralización y Ordenamiento territorial del Congreso de la República, este se adjuntará al proyecto y se entregará a la REGISTRADURÍA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL para que verifique la los requisitos exigidos y en caso de cumplir con lo establecido en los literales a y b del articulo 8 capítulo II de la Ley 1625 de 2013, proceda a convocar la consulta popular. Los medios necesarios para la organización de la consulta popular serán proveídos por la Registraduría Nacional del Estado Civil. Para la realización de la consulta popular, la Registraduría Nacional del Estado Civil cuenta con un plazo de tres a cinco meses a partir de la fecha de la publicación del decreto de convocatoria en la página web de la Registraduría Nacional del Estado Civil. Durante el tiempo establecido, la Registraduría Nacional del Estado Civil deberá difundir el llamamiento a la consulta popular a través de los medios masivos de comunicación que tengan mayor impacto en el área de los municipios interesados. Sin embargo, en los municipios que pretenden


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asociarse, se debe motivar a la ciudadanía a participar en la consulta mediante la socialización del proyecto de área metropolitana, la divulgación del proyecto en los medios de comunicación locales y la realización de eventos de promoción y divulgación de dicho propósito tales como mesas de trabajo, foros, talleres, entre otros.

PASO 4: CONSULTA POPULAR

Se entenderá aprobado el proyecto sometido a consulta popular cuando la mayoría de votos de cada uno de los municipios interesados sea favorable a la propuesta y la participación ciudadana haya alcanzado al menos la cuarta parte de la población registrada en el respectivo censo electoral de cada uno de los municipios intervinientes. Este paso se realiza teniendo en cuenta lo estipulado en la constitución Nacional referente a La consulta popular, que es un mecanismo de participación ciudadana mediante el cual se convoca al pueblo para decida acerca de algún aspecto de vital importancia. La consulta popular puede ser tanto nacional como departamental, municipal, distrital o local. Previo a este paso se debe realizar una campaña de información y comunicación a la comunidad con el fin de que todos los habitantes de la región estén enterados de las acciones y actividades que se llevarán a cabo. Para que la consulta popular resulte clara, el tarjetón con el que se ejerce el voto debe tener simplemente un SÍ y un NO. La votación debe llevarse a cabo antes de que se cumplan dos meses después de haber sido aprobada.

PASO 5: PROTOCOLIZACION DEL AREA METROPOLITANA

Cumplida la consulta popular, en cada uno de los municipios donde fuera aprobado los respectivos alcaldes y los presidentes de los concejos municipales protocolizarán en la notaría primera del municipio núcleo, la conformación del Área Metropolitana o el ingreso a una ya existente en un plazo no mayor de treinta (30) días calendario. El acto administrativo que constituya el área metropolitana se considera norma general de carácter obligatorio a la que tendrá que regirse cada concejo municipal al momento de aprobar el presupuesto anual de la respectiva entidad miembro. El aporte a las áreas desde el presupuesto municipal se presupuesta como una transferencia a las entidades de derecho público, de manera que pueda incorporarse año a año en el respectivo presupuesto de gastos del municipio respectivo.


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PASO 6: CONFORMACION DE LOS ORGANOS DE DIRECCION Y ADMINISTRACIÓN

La Dirección y Administración del Área Metropolitana estará a cargo de la Junta Metropolitana, el Presidente de la Junta Metropolitana, el Director y las Unidades Técnicas que según sus estatutos fueren indispensables para el cumplimiento de sus funciones. La Junta Metropolitana estará conformada por los siguientes miembros:

Los Alcaldes de cada uno de los municipios que integran el Área Metropolitana.

Un representante del Concejo del Municipio Núcleo.

Un representante de los demás Concejos Municipales designado entre los presidentes de las mencionadas corporaciones.

Un delegado permanente del Gobierno Nacional con derecho a voz pero sin voto.

Un (1) representante de las entidades sin ánimo de lucro que tengan su domicilio en el área de su jurisdicción y cuyo objeto principal sea la protección del medio ambiente y los recursos naturales renovables, elegido por ellas mismas.

La Junta Metropolitana será presidida por el Alcalde del municipio núcleo o en su ausencia por el Vicepresidente. Las funciones del presidente de la Junta están especificadas en el artículo 23 de la Ley 1625 de 2013 El Vicepresidente será un alcalde de los municipios que conforman el Área Metropolitana, elegido por los miembros de la Junta Metropolitana para un período de un (1) año, el cual podrá ser reelegido de la misma manera. El período de los miembros de la Junta Metropolitana coincidirá con el período para el cual fueron elegidos popularmente. La Junta Metropolitana se reunirá en sesiones ordinarias al menos trimestralmente, o de manera extraordinaria cuando lo soliciten el Presidente de la Junta Metropolitana o en su ausencia el Vicepresidente, Director de la Entidad, o la tercera parte de sus miembros. Y podrá sesionar válidamente con la mayoría de sus miembros y sus decisiones se adoptarán por la mayoría absoluta de los votos de los mismos. Las atribuciones básicas de la junta metropolitana, son las estipuladas en la Ley 1625 de 2013 en el artículo 20 capítulo 5. Además de las estipuladas por la Ley, en los estatutos del área metropolitana se definirán otras atribuciones que se considere conveniente deban asumir las Juntas Metropolitanas dentro de los límites de la constitución y la Ley. Siempre que versen sobre los hechos metropolitanos.


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PASO 7: NOMBRAMIENTO Y FUNCIONES DEL DIRECTOR DEL AREA METROPOLITANA

Le corresponde al presidente de la junta metropolitana presentar una terna para escoger el director del área metropolitana una vez se declare la necesidad del servicio y dentro de los 10 días siguientes a la presentación de la vacante. El director del área metropolitana es empleado público del área y será su representante legal. El cargo de director es de libre nombramiento y remoción del Alcalde del Municipio Núcleo y deberá cumplir con los requisitos establecidos en el artículo 24 de la Ley 1625 de 2013 y sus funciones son especificadas en el artículo 25 de la misma norma. Así mismo, desde el resorte de la dirección se debe construir el expediente metropolitano, expedir el presupuesto y plan de inversiones, gastos y rentas del área metropolitana; así como organizarla administrativamente.

PASO 8: CONSEJOS METROPOLITANOS

Los consejos metropolitanos son organismos asesores para la preparación, elaboración y evaluación de los planes de la entidad y para recomendar los ajustes que deban introducirse, los cuales se denominarán consejos metropolitanos. En cada Área Metropolitana deberá existir por lo menos el Consejo Metropolitano de Planificación, pudiéndose conformar los de movilidad y transporte, servicios públicos, medio ambiente y los demás que se consideren necesarios, de acuerdo a los hechos metropolitanos definidos y a las funciones atribuidas por la ley o delegadas conforme a ella. Los Consejos Metropolitanos estarán integrados así:

El Director del Área Metropolitana o el directivo de la respectiva dependencia quien lo presidirá.

Los Secretarios, Directores o jefes de la correspondiente dependencia de los municipios integrantes del Área Metropolitana, o por los representantes de los respectivos alcaldes de los municipios en los que no exista dicha oficina o cargo.

Por el Secretario, Director o funcionario encargado de la dependencia en el respectivo departamento o departamentos, o de las oficinas que cumplan tal función.

PASO 9: HECHOS METROPOLITANOS

Son aquellos fenómenos económicos, sociales, tecnológicos, ambientales, físicos, culturales, territoriales, políticos o administrativos, afecten o impacten simultáneamente a dos o más de los municipios que conforman el Área Metropolitana. Criterios para la determinación de los hechos metropolitanos:


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1. Alcance territorial: Permite tomar en cuenta su impacto sobre el territorio, bajo la consideración de sus costos y beneficios, para evaluar si disponen de alcance metropolitano.

2. Eficiencia económica: Sustenta la evaluación del impacto del proyecto sobre la estructura metropolitana y/o regional, en cuanto a la generación de nuevas economías de escala.

3. Capacidad financiera: Facilita el análisis de aquellas acciones o funciones que, por su escala, requieren de inversiones que superan las capacidades locales individuales.

4. Capacidad técnica: Conduce a analizar las funciones, obras o servicios, que por su complejidad técnica o tecnológica, por la naturaleza de los recursos materiales, los equipamientos o los métodos de gerencia y operación son más eficientes y eficaces en el nivel supramunicipal.

5. Organización político-administrativa: Permite evaluar si el soporte institucional y administrativo que exige la atención del hecho metropolitano debe corresponder con un nivel superior al municipal, como la instancia más idónea para entender el problema o situación desequilibrante.

6. Impacto social: Evalúa la incidencia del fenómeno o hecho metropolitano en la población. Estos criterios sirven de base para comunicar a los entes nacionales, regionales o departamentales cuales son los aspectos que deben ser tenidos en cuenta en los proyectos direccionados a la zona. Los hechos metropolitanos serán expuestos luego del estudio y análisis hecho por el director del área y sus consejos metropolitanos y presentados a la Junta Metropolitana para su declaración.

PASO 10: FORMULACION Y ADOPCION DEL PLAN INTEGRAL DE DESARROLLO

METROPOLITANO

Plan Integral de Desarrollo Metropolitano es un marco estratégico general de largo plazo con visión metropolitana y regional integrada, que permite implementar un sistema de coordinación, direccionamiento y programación de desarrollo metropolitano, y establecer criterios y objetivos comunes para el desarrollo sustentable de los municipios de su jurisdicción. Este marco constituye una norma de superior jerarquía y es determinante para los planes de ordenamiento territorial, planes de desarrollo y demás instrumentos de planificación en lo referido a hechos metropolitanos. La formulación y aprobación del plan integral de desarrollo metropolitano, debe efectuarse en consonancia con las directrices sectoriales contenidas en el plan nacional de desarrollo y las políticas sectoriales fijadas a través de documentos CONPES, así como los planes de desarrollo de los municipios que la conforman. Dentro de los componentes que debe contener el Plan Integral de Desarrollo Metropolitano se encuentran:

a) Deberá contener como mínimo la definición de la visión, la misión y los objetivos en relación con los Hechos Metropolitanas y las competencias otorgadas a las Áreas Metropolitanas; como también las políticas, estrategias, programas y proyectos mediante los cuales se lograrán dichos objetivos. Se deberán definir las metas encaminadas al alcance de los objetivos y los indicadores que evalúen la gestión del Plan Integral de Desarrollo Metropolitano, con una periodicidad mínima cuatrienal.


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b) La definición de lineamientos para la localización de la infraestructura de transporte,

servicios públicos, equipamientos y espacios públicos de escala metropolitana; así como las áreas de reserva para la protección del medio ambiente, de los recursos naturales y del paisaje, la determinación de áreas estratégicas susceptibles a ser declaradas como áreas protegidas. La definición de las directrices para su ejecución u operación cuando se definan como hechos metropolitanos.

c) Las directrices físico-territoriales, sociales, económicas y ambientales, relacionadas

con los hechos metropolitanos. d) La determinación de la estructura urbano-rural para horizontes de mediano y largo

plazo. e) La definición de políticas, estrategias y directrices para la localización de programas y

proyectos de vivienda de interés social a escala metropolitana. f) Establecimiento de mecanismos que garantice el reparto equitativo de cargas y

beneficios, generados por el ordenamiento territorial y ambiental; al igual de los mecanismos para la gestión de suelo por parte del área metropolitana.

g) Las normas obligatoriamente generales que definan los objetivos y criterios a los que

deben sujetarse los municipios que hacen parte del área, al adoptar sus planes de ordenamiento territorial en relación con las materias referidas a los hechos metropolitanos, de acuerdo con lo previsto en la presente ley.

h) Los planes integrales de desarrollo metropolitano en su componente de

ordenamiento territorial (social, económico, físico-espacial y ambiental), incluirán los programas de ejecución, armonizando sus vigencias a las establecidas en la ley para los planes de ordenamiento territorial de los municipios que la conforman.

i) Las demás directrices necesarias para el cumplimiento de los planes j) La definición de políticas, estrategias y directrices para la localización, preservación y

uso adecuado de espacios libres para parques y zonas verdes públicas de escala metropolitana.

PASO 11: FORMULACION Y ADOPCION DEL PLAN ESTRATÉGICO METROPOLITANO DE

ORDENAMIETO TERRITORIAL

El PEMOT: Es una herramienta básica de acción física y administrativa, que plasma objetivos ambientales, económicos y sociales del territorio y las comunidades que participan históricamente de su construcción. Adopta una visión de largo plazo y también unos instrumentos de gestión que actúan integral y sectorialmente articulados, estrategias, programas y proyectos, conforme a un imaginario compartido de ciudad.


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El plan estratégico metropolitano de ordenamiento es la guía por excelencia para dirigir la inversión pública hacia fines específicos relacionados con el mejoramiento estructural y funcional del área metropolitana. En la Ley se establece que el ordenamiento del territorio, se debe hacer de manera concertada, por los municipios o distritos y las áreas metropolitanas, en ejercicio de la función pública que les compete en su jurisdicción y para regular la utilización, transformación y ocupación del espacio, de acuerdo con las estrategias de desarrollo socioeconómico y en armonía con el medio ambiente y las tradiciones históricas y culturales. El PEMOT es importante porque:

Define objetivos y estrategias para el ordenamiento en perspectiva regional de largo plazo. Define estrategias de ordenamiento territorial en el contexto socio económico. Define las grandes redes de infraestructura y equipamientos urbanos, factores claves para la

competitividad regional. Orienta la inversión pública y define proyectos integrales en torno al modelo económico y

social, en armonía con el medio ambiente y el patrimonio cultural. Se constituyen en políticas públicas de corto, mediano y largo plazo. Determina estándares mínimos, formas y usos del suelo, en pro del mejoramiento de la

calidad de vida y la optimización de los servicios urbanos. Esta herramienta de planificación se debe armonizar con los Planes de Ordenamiento Territorial de cada municipio integrante del área Metropolitana, con el fin de mantener la coherencia con lo consagrado en la Ley 1625 de 2013 frente a los esquemas asociativos de gestión y planificación, así mismo este instrumento debe concertarse con el Plan Integral de Desarrollo Metropolitano, con el objeto de desarrollar y complementar los componentes físico territoriales así:

Los lineamientos para la localización de la infraestructura de transporte, servicios públicos, equipamiento y espacio público de escala metropolitana, así como áreas de reserva para la protección del medio ambiente, de los recursos naturales y el paisaje .

Áreas estratégicas susceptibles de ser declaradas como área protegida.

Las directrices físico territoriales, sociales, económicas y ambientales relacionadas con los hechos metropolitanos.

La estructura urbano rural determinada para horizontes de mediano y largo plazo.

Las políticas estratégicas y directrices definidas para la localización de programas y proyectos de vivienda de interés social a escala metropolitana.

Los mecanismos establecidos para garantizar el reparto equitativo de cargas y beneficios generados por el ordenamiento territorial y ambiental, al igual que los establecidos para la gestión del suelo por parte del área metropolitana.

Las normas obligatoriamente generales definidas como determinantes del área metropolitana para la revisión y ajustes de los POTs de los municipios del área en relación con las materias referidas a los hechos metropolitanos.

El programa de ejecución armonizado con las vigencias establecidas en los POTs de los municipios.

Las políticas estratégicas y directrices definidas para la localización, preservación y uso adecuado de espacios libres, parques, zonas verdes públicas de escala metropolitana y zonas verdes públicas.


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Por tanto la suficiencia del Plan Estratégico Metropolitano de Ordenamiento Territorial está determinado por el contenido mínimo que establece la Ley 1625 de 2013 en su artículo 22 con su correspondiente soporte cartográfico en escalas adecuadas por componentes; por tanto, el producto que se obtiene contiene lo siguiente:

o Definición de la Estrategia y el sistema para la Gestión Integral del Agua (captación, almacenamiento, distribución y tratamiento);

o Definición del Sistema Metropolitano de Vías y Transporte público urbano (Colectivo,

mixto, masivo, individual tipo taxi); El sistema integrado de transporte metropolitano tiene como objetivo motivar la transformación de la movilidad urbana de las ciudades que conforman el área metropolitana; con la implantación del Sistema Integrado, se introducirán nuevos conceptos de organización, servicio. Imagen y control en el transporte público colectivo de pasajeros. Un servicio público eficiente derivará en más productividad y competitividad de los municipios asociados, razón por la cual los gobiernos locales con el área metropolitana deben diseñar un plan de acción concreto para su implementación teniendo en cuenta los siguientes aspectos:

Imagen objetivo del sistema de transporte, que debe considerar las necesidades de movilidad de la población total del área metropolitana. Las divisiones administrativas no deben restringir el entendimiento del área de influencia del proyecto de transporte y la necesidad de resolver la problemática de manera integral.

En todos los casos las necesidades del usuario en cuanto a costos generalizados (tarifas, tiempo de caminata, tiempo de espera, tiempo de viaje) deben primar en la conceptualización del nuevo sistema.

El nuevo sistema debe brindar mejores condiciones para el desarrollo urbano, la modernización del sistema de transporte y para la gestión de la movilidad urbana (uso eficiente del espacio, menor contaminación, tratamiento preferencial jerarquizado, peatón, seguridad, bicicleta, transporte colectivo, autos)

3.4 SISTEMA DE EQUIPAMIENTOS METROPOLITANOS

Los equipamientos urbanos son espacios que cumplen una doble función pues, además de proveer servicios esenciales, contribuyen en la construcción y el fortalecimiento de la vida colectiva. Esto es posible si el equipamiento se concibe como un lugar que no solo debe prestar un servicio determinado, sino como un espacio para propiciar el encuentro, promover el uso adecuado del tiempo libre y generar sentido de pertenencia y orgullo a través de un alto valor estético. El análisis de los equipamientos no se puede restringir solo a la clasificación de las construcciones establecidas por el estado en los respectivos planes de desarrollo, por lo que se toman todas aquellas edificaciones que contribuyen a la cómoda convivencia de los ciudadanos; los establecimientos comerciales, teatros, cinematógrafos, instituciones educativas, lugares de culto, etc.


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Teniendo en cuenta los equipamientos como construcciones, los equipamientos como edificaciones al servicio de la comunidad y los equipamientos como parte del espacio público en sí; se han clasificado en los siguientes grandes grupos:

3.4.1 EQUIPAMIENTOS BÁSICOS SOCIALES

Son los equipamientos destinados a prestar los servicios básicos fundamentales y que son de indelegable responsabilidad del estado dentro de sus políticas de desarrollo económico y social, a los cuales debe acudir la población en su búsqueda. Dentro de estos se analizan los sectores de educación, salud, deportes y recreación.

3.4.2 EQUIPAMIENTOS BÁSICOS COMUNITARIOS

Son los equipamientos destinados a satisfacer necesidades individuales o colectivas, ciudadanas, comunitarias o de agrupación, al total de la población o a parte de ellas por condiciones especiales como edad, sexo, credo, cultura, etc. Los sectores analizados son cultura, asistencial, desarrollo comunitario y culto.

3.4.3 EQUIPAMIENTOS DE SEGURIDAD Y CONVIVENCIA

Todos los equipamientos destinados a prestar servicios de seguridad, administración de justicia, la convivencia y la paz.

3.4.4 EQUIPAMIENTOS DE INFRAESTRUCTURAS COMERCIALES

Estos equipamientos los poseen todas las ciudades, pero se especializan de acuerdo a la ciudad misma, y son talleres, industrias, zonas francas, almacenamiento de combustibles, oficinas, bancos, servicios financieros, etc. Este tipo de equipamientos se rige por las normas de usos comerciales y de servicios mercantiles y no se tendrán en cuenta dentro del tema de equipamientos.

3.4.5 EQUIPAMIENTOS DE INFRAESTRUCTURAS

Son los que complementan las redes de servicios públicos domiciliarios como plantas, bocatomas, estaciones, etc., y la movilidad urbano y rural, tanto local como regional, nacional e internacional. De estos se analizará solo el sector de transporte (Movilidad). El de servicios públicos solo se inventarió. En este grupo se tienen en cuenta también las infraestructuras destinadas al almacenamiento y distribución de la producción primaria, a través de las plazas o galerías de mercado.

3.5 ESTRATEGIA PARA LA VIVIENDA SOCIAL Y PRIORITARIA EN EL ÁMBITO

METROPOLITANO Y LOS INSTRUMENTOS PARA LA GESTIÓN DE SUELO

En el país se viene impulsando hace más de una década la Estrategia de Entornos Saludables, EES, que se define como el conjunto de actividades e intervenciones intersectoriales de carácter básicamente promocional, preventivo y participativo que se desarrollan para ofrecer a las personas protección frente a las amenazas para su salud, y a su vez, permitirles ampliar sus conocimientos y capacidades para identificar los riesgos y actuar oportunamente frente a ellos. Los Entornos Saludables


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comprenden aquellos lugares donde viven las personas (hogar, barrio, localidad, etc), los sitios de estudio, su lugar de trabajo y esparcimiento, entre otros. Esta estrategia se ha enmarcado principalmente en dos entornos:

Estrategia de Escuela Saludable: que se define como una estrategia de promoción y protección de la salud con enfoque diferencial en el ámbito escolar, y un mecanismo articulador de intereses, voluntades y recursos multisectoriales orientados a aumentar la capacidad y oportunidades de los miembros de las comunidad educativa para mejorar la salud, el aprendizaje, la calidad de vida y las oportunidades de desarrollo humano y social.

Estrategia de Viviendas Saludables: que consiste en la ejecución de actividades de promoción de la salud y de prevención de enfermedades, reducción de factores de riesgo psicológico y social y el mejoramiento del entorno ambiental de las familias.

3.6 EJES DE LA ESTRATEGIA

Para hacer un abordaje integral las estrategias contemplan los siguientes ejes:

Físico: saneamiento básico, abastecimiento de agua, higiene, infraestructura física. Psicosocial: fortalecimiento de principios y valores para vivir en sociedad. Promoción de la salud y prevención de la enfermedad: desarrollo de habilidades y

competencias para tomar decisiones favorables a la salud y el bienestar. Impacto de la Estrategia de Entornos Saludables, EES en la salud de la población: Está demostrado que el deterioro ambiental produce efectos negativos directos e indirectos sobre la salud de las personas y compromete el desarrollo sostenible; mientras que un medio ambiente protegido potencia las posibilidades del hombre de preservar su salud. En los niños y niñas la calidad del ambiente tiene un mayor impacto en la salud, por ser éstos el grupo más vulnerable entre toda la estructura piramidal de la población. Dos de las cinco principales causas de muerte infantil se agravan debido a las precarias condiciones del ambiente; por ejemplo, las enfermedades diarreicas agudas representan el 8% y las infecciones respiratorias agudas representan casi el 11% de las causas de muerte entre menores de 5 años. Estas muertes relacionadas con el ambiente se asocian principalmente con el agua contaminada, el saneamiento deficiente y el aire contaminado en interiores y exteriores. La Estrategia de Entornos Saludables permite realizar acciones de promoción, prevención y protección que contribuyen al mejoramiento de las condiciones de salud de las poblaciones en su entorno (hogar, escuela, trabajo, barrio, localidad) promoviendo estilos de vida saludables complementadas con intervenciones de mejoramiento del entorno. Los instrumentos de gestión del suelo permiten a las áreas metropolitanas obtener el suelo necesario para llevar a cabo las distintas actuaciones urbanísticas. Además, permite la intervención en el mercado del suelo.


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El PEMOT define para el municipio las áreas que se deben desarrollar mediante UAU en el suelo urbano o de expansión. Las unidades de acción urbanística deben delimitarse de modo que permitan el cumplimiento conjunto de las cargas de cesión y urbanización de la totalidad de su superficie. El proyecto de delimitación se realizará por las autoridades competentes, de oficio o por los particulares interesados, de acuerdo a lo establecido por el PEMOT y la existencia de planes parciales, que deberán determinar las previsiones relacionadas con la dotación de infraestructuras y equipamientos, las cesiones, la subdivisión en áreas de ejecución y fases, los sistemas e instrumentos de compensación para la distribución de las cargas y beneficios. Para desarrollar las unidades de acción urbanística, es necesario recurrir a la gestión asociada entre los propietarios de los predios mediante el reajuste de tierras, la integración inmobiliaria o la cooperación entre partícipes. La ejecución de la UAU requiere el voto a favor de los propietarios que representen el 51% del área comprometida. Los inmuebles de aquellos propietarios renuentes serán objeto de procesos de enajenación voluntaria y expropiación de acuerdo a la ley.

o Ordenamiento del suelo rural y suburbano

o Establecimiento de mecanismos que garantice el reparto equitativo de cargas y beneficios, generados por el ordenamiento territorial y ambiental

Este punto se considera uno de los pilares fundamentales para enmarcar todas las actuaciones sobre el territorio municipal, siendo su cumplimiento requisito primordial para lograr una adecuada de las normas legales y por tanto, para el cumplimiento de los objetivos que se ha propuesto este ambicioso proceso de ordenamiento territorial que vive Colombia en la actualidad. Los alcances y productos derivados de este trabajo, tiene por objeto aterrizar al terreno práctico la aplicación de este principio legal y convertirlo en el soporte específico para los siguientes efectos:

La asignación de edificabilidad en los suelos urbanos y de expansión urbana, -expresión de beneficios.

La asignación de obligaciones urbanísticas emanadas de la entrega de beneficios expresión básica de cargas.

La identificación de formas posibles de movilización de cargas y de beneficios al interior de Polígonos de tratamiento, zonas, municipio o en el orden metropolitano, con el fin de apoyar la financiación de los sistemas públicos naturales y artificiales que se considerenestratégicos en la planificación supramunicipal o en los planes especiales temáticos.

La determinación de los instrumentos y procedimientos básicos de gestión de manera que la movilización de cargas y de beneficios y sus formas de reparto equitativo, operen en el entorno de un Sistema Integrado.

Lo anterior implica avanzar hacia la construcción de un territorio más equilibrado socialmente y económicamente menos segregado y excluyente, en últimas una sociedad más solidaria a partir de la aplicación práctica y cotidiana de las normas urbanísticas. De las anteriores circunstancias surgen los puntos de partida para la elaboración del diagnóstico:


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Establecer un indicador de carga urbanística derivado del cumplimiento de las normas actuales.

Sobre el comportamiento de cargas sobre beneficios medidos en cada polígono, establecer premisas e hipótesis para basar la identificación de un indicador de carga homogéneo para que sea utilizado para la identificación de todas las obligaciones urbanísticas de los diferentes polígonos, así como la definición de políticas certeras para incentivar determinados procesos.

Establecer los instrumentos de reparto y de gestión urbanística idóneos para equilibrar las cargas con los beneficios así como la transferencia de unos y de otras.

Con todo lo anterior generar un sistema de gestión para la construcción de lo público–las cargas de muy diversa índole en orden de prioridad- con base en la movilización de recursos en su mayoría provenientes de la actividad urbanizadora y constructoras privada, de forma tal que se acompañe la inversión pública con más recursos privados.

Ver a continuación la Figura 3 - Flujograma, donde se representa gráficamente los pasos a seguir para la conformación del Área Metropolitana.


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FLUJOGRAMA


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PARTE 4 - LA GUÍA


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CONCLUSIONES

Luego de terminar los procesos de análisis que fueron necesarios para elaborar el documento de “Las

áreas metropolitanas como herramienta territorial sustentable” es posible sacar conclusiones de

orden general y específico que ponen de presente la importancia que para el desarrollo territorial

tiene fomentar estudios de este género.

Sea la primera de las generales lo atinado y pertinente de la orientación de las cátedras que

componen el currículo del programa de MEDIO AMBIENTE URBANO Y DESARROLLO TERRITORIAL,

dictado por la Facultad de Arquitectura de la Universidad de San Buenaventura. El contenido

desarrollado induce a la reflexión de los diversos fenómenos que se dan en el medio regional y a la

búsqueda de soluciones aplicables, prácticas y ajustadas a la realidad que acontece. De ese mismo

orden general está que encontrar las soluciones que puedan resultar más acertadas a situaciones tan

complejas, como las que plantea el desarrollo sustentable, no es fácil; que su implantación debe

contar con sólidos fundamentos legales para concederle fuerza, pero más aún reunir factores de

tiempo, oportunidad y voluntad política para poderlas aplicar efectivamente.

En el marco general también se concluye que los entes territoriales desaprovechan opciones de

asociación ventajosas para su desarrollo sustentable y se aferran a esquemas de organización

desuetos sin considerar que sus características físicas, económicas, culturales y sociales, y la

afectación de las dinámicas de poblamiento, son similares a las de sus vecinos de territorio, por lo que

les resulta conveniente trabajar mancomunadamente.

El estudio desarrollado permitió extraer conclusiones particulares, siendo las de mayor relieve las que seguidamente se exponen: En Colombia debido a fenómenos sociales, económicos y de seguridad que impulsan la migración del campo a la ciudad durante los últimos 50 años se incrementa la población urbana; la mayoría de ella se ubica en las ciudades capitales de los departamentos. Un alto número de pobladores carece de condiciones dignas de habitabilidad, generando fenómenos de ocupación irregular del territorio y conflictos de manejo administrativo. Entre fenómenos más notorios se encuentra la conurbación entre ciudades grandes y poblados menores de su derredor. Situación a la que se le procurado dar manejo mediante esquemas de asociación territorial entre los que se destaca de modo específico la figura de las áreas metropolitanas; las cuales tienen prolongada historia matizada de aciertos y fracasos. Las entidades gubernamentales a través del tiempo han apreciado el valor que encierran los esquemas asociativos de desarrollo territorial y han brindado las herramientas para alcanzarlo mediante la oferta de una amplia gama de figuras asociativas, las que no han sido usadas a plenitud por las entidades territoriales y en consecuencia, la integración regional consolidada tiene niveles relativamente bajos.


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En Colombia existen varias Áreas Metropolitanas constituidas, de derecho y de hecho, que han aportado algunas soluciones a los fenómenos de población. Empero, la confianza ciudadana sobre esa figura no es la mejor y coinciden en calificarla de burocrática, ineficiente y tomada por los vicios de la política. La expedición de la ley 1625 de 2013, que establece el régimen para las áreas metropolitanas, refuerza el interés del Gobierno en su puesta en práctica. La ley posee instrumentos para la gestión del desarrollo territorial organizada y eficientemente. Su aplicación es incipiente, algunas regiones se han animado a conformar áreas metropolitanas, se espera que en el futuro inmediato se incrementen los procesos de acogida. Entre los factores que no han permitido una mayor acogida ciudadana resalta el desconocimiento que de ella tienen los actores del desarrollo, lo que ha motivado que recientes intentos de conformar áreas metropolitanas hayan fracasado. Trabajar en la dirección de dotar a la población y sus dirigentes de facilidades para entender las características de la ley, la forma de aplicarla, los pasos que se deben cumplir es una estrategia de gran utilidad para superar los modelos de gestión tradicionales. Elaborar una cartilla o guía metodológica para divulgar la ley 1625 de 2013 y contribuya a elevar los niveles de ilustración sobre cómo deben actuar las entidades territoriales para acceder a las ventajas de esa figura asociativa es un acierto. Finalmente, la integración de los preceptos académicos y la práctica de la realidad de la población constituyen una alianza beneficiosa.


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BIBLIOGRAFIA

“Las Áreas Metropolitanas en Colombia una visión actualizada” Estudiantes de Maestría en Derecho Administrativo de la Universidad Libre de Barranquilla, Janeth Abello Jiménez, William Hernández Carrillo y Francisco Machado Ortiz Año 2013.

“Líneas generales para la reglamentación de las asociaciones de municipios” Sergio Bustamante Pérez- Consultor GTZ/FCM. Diciembre de 2006.

“Definición legal y funcional de los esquemas asociativos de entidades territoriales en Colombia” Departamento Nacional de Planeación - Comité Especial Interinstitucional- Comité Técnico Intersectorial de Asociatividad Territorial. Febrero de 2013. “Asociaciones de Municipios en Colombia: Su importancia, aproximaciones a un diagnóstico, propuesta para su fortalecimiento, casos seleccionados” GTZ – Federación Colombiana de Municipios. “Ley de Desarrollo Territorial y Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial 1454 de 2011” Junio de 2011 “Ley de Áreas Metropolitanas Ley 1625 de 2013” Abril de 2013 “El Área Metropolitana del Sol a Consulta” El Espectador-Noviembre de 2014 “El Área Metropolitana del Sol no prosperó” Revista Semana-Noviembre de 2014 “Abstención hundió proyecto de Área Metropolitana del Sol” Diario el Nuevo Día-Noviembre de 2014


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PRESENTACION LEY 1625 DE 2013

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