VI JORNADAS FEDERALES DE AUDITORIA Y CONTROL

DR. MIGUEL ÁNGEL TORINO “EL ESTADO FEDERAL Y LAS NUEVAS FRONTERAS DEL CONTROL” 1

“EL ESTADO FEDERAL Y LAS NUEVAS FRONTERAS DEL CONTROL”

PONENCIA DEL DR. MIGUEL ÁNGEL TORINO

ASOCIACIÓN DE AUDITORES INTERNOS DE ESTADO

(A.A.I.I.)

SALTA – 5 Y 6 DE NOVIEMBRE DE 2.009


La exposición intentará vincular el Tema III y el Tema V, reflexionando sobre en lo que ambos tienen en común.

Tema III “Valor Público del Control y la Auditoría”

Tema V “Transparencia y Acceso Ciudadano a la

Información Pública”

Un punto de partida útil es definir el concepto de VALOR para conceptualizarlo y arrancar desde allí.

Así VALOR puede significar: “grado de utilidad de una cosa para satisfacer una necesidad” – o también “Cualidad o importancia de una cosa con relación a otra” – o también: “Equivalencia de una cosa a otra (especialmente hablando de las monedas)”.


Estas serían definiciones útiles para el tema que interesa desarrollar, seleccionadas de la treintena de acepciones que se encuentran en el Diccionario de la Real Academia. Ahora bien, de esa treintena sólo una se refiere al concepto de valor como un término absoluto, lo hace al definir “valor absoluto” del cual dice que es “el de un número, sin tener en cuenta su signo”.

Salvo este último caso, en todos los demás el

concepto de VALOR necesita de otra cosa, de otra

referencia, de otro ente para poder comparar, juzgar,

sacar conclusiones, PARA VALORAR.


A MODO DE EJEMPLO sobre la utilidad de utilizar un patrón comparativo vale la pena recordar aquella discusión entre un conejo y un rinoceronte, acerca de si el hombre era un animal VERDADERAMENTE grande.

Como cada uno lo hacía desde su propia visión del mundo, claramente nunca podrían ponerse de acuerdo.

Estas consideraciones se hacen en referencia a que el tema del “Valor Público del control y la auditoría” puede enfocarse con relación a la administración pública, pero también a la comunidad, el público, sujeto externo a la administración, En ambos casos, no obstante, funciona el esquema VALOR <> “EN RELACION A”.


Así, el Informe de Auditoría, por ejemplo, tendrá

valor para la Administración Pública en tanto permita

comparar los objetivos fijados por aquella con los

resultados obtenidos, lo presupuestado con lo

efectivamente gastado, los aumentos de presupuesto con

un aumento de eficiencia, etc. Las recomendaciones que

contengan serán comparadas en el futuro, con los

resultados de las auditorias de seguimiento y se podrá

valorar, si las recomendaciones fueron implantadas, lo

pertinente que resultaron, etc. etc.


Pero también podría reflexionarse sobre el “Valor Público” como una expresión que conceptúa de que manera percibe “el público”, “la gente”, “la opinión pública”, el trabajo desplegado por los organismos estatales que realizan las tareas de control y auditoría. En esta hipótesis el valor tendrá la acepción antes expresada de “grado de utilidad de una cosa para satisfacer una necesidad”

En esta interpretación no son los informes sino el organismo en su conjunto el que será valorado como sujeto que satisface una necesidad: el público, la gente, la opinión pública, es la que fija la necesidad, que es el conocer los destinos que tienen sus dineros puestos en manos de la Administración por vía de tasas, impuestos, etc. y de que modo valora el público las valoraciones –la redundancia es intencional- de los organismos de control.


En este punto se destaca como elemento de

indiscutible importancia la inserción institucional que el

órgano de control haya logrado en la comunidad, el

prestigio su trayectoria, la imagen que el público tiene de

él, la facilidad de acceso a la información que tenga la

comunidad y los medios de comunicación respecto de los

trabajos e informes y, por último pero no menos

importante, la reputación y el ascendiente profesional que

posean las personas que le componen, en especial en los

cargos más altos, en aquellos que fijan las políticas de

auditoría.


Un ejemplo actual de esta manera de concebir el

“valor público” de una institución está reflejada hoy por

la historia, trayectoria y penurias contemporáneas del

Instituto Nacional De Estadísticas y Censos, el hoy

maltrecho INDEC.

Prescindiendo de lo acertadas o equivocadas que

fueron las técnicas utilizadas para sus tareas en el último

lustro (concretamente las referidas a un área tan sensible

como es la economía y la medición de la inflación), la

realidad muestra, sin duda alguna que su imagen

institucional en el público decayó notablemente, y su

credibilidad ante organismos técnicos extranjeros ha

corrido igual suerte.


Este no es un dato menor cuando este organismo

ha tenido -y continúa teniendo- por ley entre otras

muchas funciones y deberes, la de “Organizar un centro

de intercambio e interpretación de informaciones

estadísticas nacionales e internacionales” (Art. 5º, inc. k)

El valor ante la comunidad técnica internacional que

tengan sus informaciones e interpretaciones será igual al

valor o credibilidad pública que la institución haya

logrado fronteras afuera ante organismos técnicos, y

también ante sus gobiernos.


Creado en 1968 por Ley Nº 17.622, el órgano fue

heredero de la Dirección Nacional de Estadística y Censos

creada en 1956 (en realidad la herencia se remonta a

más de cien años atrás cuando nace en 1894 la

Dirección General de Estadística, dependiente del

Ministerio de Hacienda).

Su historia, su trayectoria y su prestigio habían

logrado que la imagen institucional tuviera una fuerte

inserción en la comunidad del país; y el valor público,

se correspondía con la imagen del trabajo que el

organismo realizaba, sin tropezar con cuestionamientos

académicos, ni políticos ni empresariales ni tampoco de la

prensa especializada.


Trasladada esta cuestión a los Órganos Públicos de

Control, en el caso de la Provincia de Salta – como en la

Nación y en la Ciudad de Buenos Aires- la sustitución de

los conocidos Tribunales de Cuentas, con extensa

trayectoria institucional, por los nuevos órganos de

control, implica de hecho –es un dato de la sociología y no

de actividad administrativa- que desaparezca el valor

antiguo, de manera que el nuevo órgano tendrá que

construir e instalar con acciones concretas su valor

público, su credibilidad, su prestigio, que se irá

incorporando a la columna del haber que la opinión

pública le otorgue a su tarea de control.


Ese valor será, en síntesis, su imagen institucional, un calco o un reflejo de sus éxitos o de sus fracasos, de su independencia o de la falta de ella; de la transparencia no sólo de sus auditorías sino de la metodología de trabajo, de los modos de selección de personal, del nivel de sus profesionales y técnicos, etc. etc.

El prestigio del Órgano de Control, la solidez de su imagen institucional en la comunidad a la que pertenece y se debe, la credibilidad de sus informes y auditorías, la solvencia técnica de toda expresión que emita sobre temas de su competencia y de sus autores, la solvencia moral de los integrantes del cuerpo y por último la autoridad de sus opiniones, forman el núcleo de aquellos elementos que configuran el VALOR PÚBLICO del órgano de control, valor que crece en forma proporcional al reconocimiento y


aceptación que la comunidad toda (incluyendo la administración pública, los centros académicos, la prensa, las ONG, el ciudadano común, etc.) otorgue a cada uno de los elementos antes enumerados. En tal caso, aunque carezca de poder, el VALOR PÚBLICO le permitirá ejercer, no obstante, una verdadera magistratura de opinión, tema sobre el que se volverá mas adelante.

Es en este punto cuando, según nuestra visión del tema, la cuestión del VALOR PUBLICO DEL Tema I presenta algunos puntos de coincidencia con el del Tema V, “Transparencia y acceso ciudadano a la información pública”.


En este punto, el acceso a la información de los actos de gobierno (de cualquiera de los tres poderes, porque también una sentencia o una ley resultan ser actos de gobierno) merece, desde mi punto de vista una aclaración y un distingo.

La aclaración, aunque obvia, resulta obligatoria: cuando me refiera al acceso a la información, doy por entendido que la misma se refiere a: a) Como sujetos activos de la búsqueda de la información, a cualquier persona física o jurídica, pública o privada, nacional o extranjera, o sea todas sin restricción alguna, b) Que la información está en archivos públicos pero en poder del Estado y c) Que el sujeto pasivo u obligado, quien debe proveer la información, es el Estado genéricamente hablando y en la práctica cada uno de los Poderes que lo componen como a su vez cada ministerio, organismo, oficina administrativa o judicial, que compone cada uno de los Poderes.


Y que en especial el eje de estas reflexiones en concreto se fija en que el acceso a la información por parte de a) (personas físicas o jurídicas, publicas o privadas, organizadas o individualmente, sin restricciones) es el acceso referida a b) y c) que, para este caso particular que hoy nos convoca, serán cualesquiera de los Órganos de Control de la hacienda pública del país, sean jurisdiccionales o no, y pertenezcan al nivel nacional, provincial o municipal indistintamente.


En síntesis:

Se trata del acceso irrestricto a la información sobre las auditorías, informes y demás tareas que desempeñen los Tribunales de Cuentas, Auditorías Generales, Sindicaturas, así como su estructura, quienes le componen, etc. etc.

Mi reflexión puntual, en este caso, pone la mirada sobre la Auditoria General de la Provincia de Salta y el mandato constitucional que ella recibe en el art. 169, Parte III, párrafo cuarto: LOS INFORMES, DICTAMENES Y PRONUNCIAMIENTOS TIENEN LA CALIDAD DE PÚBLICOS Y DEBEN SER PUBLICADOS POR LA MISMA.


Señala Agustín García Sainz que no es lo mismo publicidad que publicación. En la Revista Res Publica Argentina, 2008-3, expresa que La publicación es un acto que se agota en si mismo.

La publicidad, en cambio, es dinámica, es un estado y depende de las herramientas que se usen para mantener ese estado de publicidad, indicando que esa herramienta, en el Siglo 21 es indudablemente Internet, sin perjuicio de usar, dice, otras algo más tradicionales.

Esta es la ACLARACIÓN. El DISTINGO se refiere a que el tema puede abordarse de manera académica, teórica, o por el contrario, de un modo absolutamente pragmático.


Puede iniciarse desde lo teórico debido a que el tema es en principio generalizante; es un tópico relativo a uno de los derechos humanos que surgen de una fuente hoy constitucional como es el Pacto de San José de Costa Rica, incluido en la Constitución Argentina en su art. 75 inc. 22).

En consecuencia puede realizarse un abordaje de este punto, y también su desarrollo, analizando las normas en que se basan, estudiando los fallos – de orden nacional o internacional - que las han aplicado o discurriendo acerca de las doctrinas que en jornadas, conferencias o publicaciones han estudiado el punto.


(Demás está decir que en tal caso, el desarrollo excedería en mucho el tiempo que deben tener estas exposiciones hoy).

Como la jurisprudencia y doctrina sobre el derecho a la información son, en líneas generales, pacíficas, puede decirse que existe un consenso que permite pasar sin mayores tropiezos al campo del enfoque práctico de la cuestión, de la vía instrumental que, en los hechos, debe dar vida al derecho a la información facilitando al ciudadano el acceso a la misma. Aquí no habrá especulaciones teóricas sino respuestas prácticas, que deberán determinar, el cómo, dónde, cuándo, quien, de qué modo, etc. etc. deberá tener lista y disponible la información que deberá fluir sin restricciones horarias ni económicas ni administrativas ni de ninguna otra naturaleza, hacia todo aquél que lo requiera.


Hecha la aclaración y el distingo realizaremos un breve vuelo sobre el tema desde el punto de vista conceptual y normativo.

Este tema del acceso irrestricto a la información pública respecto de la tarea de un órgano de control de la hacienda pública, es de un peso, de insoslayable importancia y casi me animaría a decir que reviste una naturaleza trascendente.

Acceder a la información sobre el control de la hacienda pública, es en realidad una cuestión de tal envergadura que puede llegar a comprometer a la Nación Argentina frente a Organismos Internacionales.


De ningún modo debe pensarse que se trata de un hecho cuya importancia queda reducida al ámbito local, limitado a la jurisdicción provincial.

No debe perderse de vista que el acceso a la información, es en realidad todo un tema en la Constitución Nacional. (Art. 75, inc. 22) que resulta el anclaje de una garantía supraconstitucional.

No se trata de la mera “información pública” que

pueda brindar la administración o sus órganos de control, en la que podría operar algún grado de discrecionalidad o de voluntarismo, sino que resulta ser uno de los derechos humanos esenciales.


Este derecho lo consagra el Artículo 13 de la

Convención Americana sobre Derechos Humanos,

más usualmente denominada Pacto de San José de

Costa Rica.

Y no se trata del derecho a recibir información o a

ser informado sino que, como dice el artículo, se trata del

derecho que toda persona tiene a la libertad de

pensamiento y de expresión y agrega –cito textual- “Este

derecho comprende la libertad de buscar, recibir y

difundir informaciones e ideas de toda índole,…”


Derecho a recibir pero también a buscar la información, derecho fundamental que complementa la tradicional libertad de expresión con este moderno concepto jurídico: el derecho a la información. Hay además una íntima relación entre la información, el sistema político y las libertades individuales.

De modo que si cualquier ciudadano desea buscar información sobre la actividad del órgano de control de la hacienda pública, éste debe brindarla en la forma más rápida, completa y eficiente. Esa facilidad de acceder a los resultados de la labor de control formará parte necesaria del valor público del órgano.

Por ello en estas breves reflexiones se intenta percibir la arquitectura de ese valor, en los puntos que se vinculan con el Tema III.


Por ello se considera a la información, y el acceso del ciudadano a ella como una piedra angular de la labor de control.

Por supuesto que no considera que todo ciudadano está interesado en el tema de la labor de la Auditoría, ni tampoco que toda persona que esté interesada poseerá la preparación técnicas para poder comprender la complejidad de una auditoría, de sus normativas o de sus resultados.

Pero lo que debe ser considerado como obligatorio, imperativamente, es que la información debe estar siempre disponible para que los eventuales interesados, tengan siempre el acceso irrestricto e inmediato a toda esa información.


¿CÓMO?

1) Poniendo en vigencia la normativa necesaria para que ese acceso irrestricto e inmediato sea una realidad en la práctica. También para que toda la base de datos técnicamente esté disponible en cualquier momento para todo el que lo requiera.

2) Dando vida al “estado de publicidad” a través del sitio de Internet oficial, de su actualización periódica, de su acceso sín límites, como antes se señaló, citando a Agustín García Sainz, realizando una tarea de publicidad que resulte superadora de la mera tarea de publicación de los resultados.


Esta posición ha sido sostenida por quien les habla desde tiempo atrás, y en especial en una columna de opinión publicada por El Tribuno en fecha 29 de enero de 2006. Posteriormente, ampliamos la idea del valor público de la publicidad de los actos de auditoría, en el artículo publicado en la revista española Auditoria Pública Nº 44 (abril de 2008) en la que se afirmaba que:

“Hacer conocer las reales facultades, deberes y obligaciones de la AGP a toda la comunidad, destinataria por ley de sus informes, y procurar arraigar en ella su imagen y su rol institucional es –más que una materia pendiente– una obligación de la AGP. Avanzar en la difusión de qué es y para qué está inserta en la Constitución la AGP, dar una imagen definida de la misma y de sus fines, una clara comprensión pública acerca de sus actividades, objetivos y limitaciones, así como comunicar sus logros y –por qué no ? –


También las expectativas no cumplidas, es un deber de esta joven institución, deber no escrito pero deber al fin”.

Esto lleva a otros temas relacionados

3) La supervisión y preocupación del Órgano de control sobre el estado del sitio Web y de su acceso.

4) La filosofía de su relación con los medios de comunicación .

5) La publicación impresa de temas o informes especiales para difundir en la comunidad o en ámbitos que exorbiten la Administración Pública, como ser comunidades académicas o educacionales, la sociedad civil, las ONG, y muchas otras vías que escapan a imaginación ahora.


PARA IR FINALIZANDO:

Se mencionó al principio que prestigio, autoridad, credibilidad, solidez de imagen institucional, formaban el núcleo del VALOR PÚBLICO de todo órgano de control, y que a mayor reconocimiento de ese VALOR por parte de la comunidad, le permitía ejercer una Magistratura de Opinión.

Sobre este punto brevemente debe subrayarse que la AGP no tiene facultades para juzgar; sus informes y recomendaciones carecen de valor sancionatorios y tampoco pueden modificar ni alterar ningún acto administrativo del organismo auditado. Su mayor o menor efecto será directa consecuencia del mayor o menor prestigio que tenga el Órgano opinante.


Manifiesta Luis Muñoz Garde, Presidente del Tribunal de Cómputos de Navarra, en un trabajo publicado en el Nº 42 de la citada revista española AUDITORIA PUBLICA,( de la cual también preside su Consejo Editorial) reflexionando sobre el tema de la comunicación y la publicidad de la gestión de los órganos de control que – y cito- “Cuando el trabajo de la institución está basado en la profesionalidad y objetividad, la publicidad ayuda a que los responsables de las administraciones tengan en cuenta sus conclusiones y recomendaciones.” Termino la cita. Ese “TENER EN CUENTA” es, ni mas ni menos, que la magistratura ejercida por el órgano a través de sus opiniones técnicas.

Es un real ejercicio de autoridad –no de poder, que no lo tiene– por parte de órganos que deben poseer suficiente prestigio –no fama– y para los cuales su dimensión ética, profesional, técnica y moral es la única fuerza que puede utilizar.


En síntesis: el peso de la opinión vertida en los

informes de auditoría es proporcional al VALOR

PUBLICO que la OPINIÓN CIUDADANA otorga al

Órgano de control y ese valor resultará proporcional

a la imagen pública que de él tenga la comunidad.

EN OTRAS PALABRAS: PROPORCIONAL AL

MAYOR O MENOR VALOR PÚBLICO QUE EL ÓRGANO

HAYA LOGRADO CAPITALIZAR, LOGRO PARA EL CUAL

EL ACCESO IRRESTRICTO A LA INFORMACIÓN

RESULTA UNA HERRAMIENTA IRREEMPLAZABLE.

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