Working Paper Number 45(1S) Mejorando la Contribución del Sector Privado en la ... · 2018. 1....

QEH Working Paper Series QEHWPS45(1S) Página 1 de la Sección I

Working Paper Number 45(1S)

Mejorando la Contribución del Sector Privado

en la Recuperación de Postguerra en Países Pobres

Tilman Brück*, Valpy FitzGerald* y Arturo Grigsby*

This paper analyses the duration and nature of post-war reconstruction in aid-dependentdeveloping countries. Part I presents a comparative analysis, Part II discusses the post-warreconstruction in Nicaragua, and Part III analyses the case of Mozambique.The main findings are that post-war reconstruction, defined as obtaining external and internalbalance and high per capita growth, is surprisingly difficult to obtain even under favourablepolitical and economic conditions. The legacy of war is a key constraint on post-war growth,especially through the damaged commercial network, the loss of trust, and the weakening ofmarket institutions. In addition, political uncertainty in the post-war period inhibits privatesector investment and significantly reduces the peace dividend. This is worsened byinappropriate stabilisation policies. Aid policies should be modified for war and post-wareconomies to accelerate the reduction in foreign debt and to support small scale privateproducers, including those in the countryside. Military spending does not fall and socialspending does not rise as quickly as is generally expected thus delaying a noticeable reductionin poverty. The clear sequencing but gradual implementation of government reforms,especially in the social sectors, is important in maintaining entitlements. Key victims of war,and especially of internal war, are civil and economic institutions. Their importance in post-war reconstruction has been underestimated and they should receive priority funding bydonors and governments to accelerate post-war growth and poverty reduction.

July 2000

* University of Oxford International Development CentreQueen Elizabeth HouseOxford OX1 3LAUnited KingdomFax: 0044-1865-273 607Email: [email protected]

[email protected]@wolfson.ox.ac.uk

Internet: http://www.qeh.ox.ac.uk/ftprc.html


R E S U M E N E J E C U T I V O

1. Los conflictos violentos han tornado más frecuentes países en desarrollo en las últimos dosdécadas, y el apoyo internacional de pacificación se ha vuelto más importante. Sin embargo, losproblemas de la reconstrucción de postguerra han recibido menos atención - a pesar de quemás de la mitad de los países más pobres han sufrido guerras civiles en el reciente pasado.

2. Este estudio investiga por qué la reconstrucción de postguerra en los países en desarrollo es tandifícil y prolongada a pesar de los altos niveles de ayuda externa. Las Secciones II y IIIcontienen estudios de caso en Nicaragua y Mozambique, mientras que la Sección I presenta elanálisis comparativo y extrae conclusiones de política. La hipótesis central de política en estainvestigación es que las características principales del comportamiento del sector privadodeterminan el ritmo y sostenibilidad de la recuperación, y por tanto, la efectividad de losesfuerzos de cooperación internacional.

3. La herencia procedente de la economía de guerra fue importante en ambos casos. No se tratameramente de una cuestión de destrucción de la capacidad productiva o del desplazamiento dela población. En su lugar, los costes económicos claves fueron la desarticulación de las redescomerciales, la pérdida de confianza y el debilitamiento de las instituciones de mercado. Lasolvencia externa, fiscal y del sector privado, una vez perdidas, demostraron ser muy difícilesde recuperar.

4. Se esperaba en ambos casos un “dividendo de la paz” substancial cuando la guerra acabase,producto de reducciones del gasto en defensa, desmovilización de los soldados, y larecuperación de la capacidad productiva. Sin embargo, este parece ser el primer intento demedir ese dividendo, y de examinar el papel de sector privado en el proceso de reconstrucción.La dimensión del dividendo resultó ser mucho menor del esperado en ambos casos, y podríadisiparse si la incertidumbre sobre el consenso político deprime la inversión privada.

5. El diálogo político existente está enfocado hacia el ajuste estructural, reformas de mercado y lareducción de la pobreza en el periodo de postguerra. Mientras que la ayuda ha sidoconsiderable y la estabilización monetaria efectiva, conseguir solvencia externa y crecimientosostenido ha demostrado ser casi imposible tanto en Mozambique como en Nicaragua. Lapolítica de ajuste estructural no suministró el apoyo suficiente para la recuperación de laproducción agrícola destinada a la alimentación y las exportaciones. Las agencias multilaterales,a la vez que promovían privatizaciones, prestaron poco atención directa a las necesidades delsector privado - en particular a los pequeños campesinos.

6. Ambos países tuvieron un éxito considerable logrando el equilibrio fiscal bastante rápidamenteuna vez que la paz se restableció, lo cual tuvo consecuencias positivas para la inflación. Sinembargo la reducción del gasto militar no pudo traducirse en incrementos del gasto en salud yeducación, debido en parte a la continuada carga del servicio de la deuda. El desmantelamientodel sector estatal con vistas a reducir el gasto también tuvo implicaciones serias para eldesempleo y el soporte rural en Nicaragua, mientras que un enfoque más gradual enMozambique parece haber sido mejor tanto para la producción como para la estabilidad social.

7. La inversión privada se recuperó muy lentamente en ambos casos, aunque la mayor estabilidadinstitucional en Mozambique parece haber contribuido, y la falta de consenso en Nicaragua - ypor lo tanto, incertidumbre sobre políticas futuras - fue un factor negativo. Los ahorros


privados no se recuperaron en la misma medida que la inversión, posiblemente comoconsecuencia de la fácil disponibilidad de los fondos de ayuda. En ambos casos, la continuadaresaca de la deuda provocó una pérdida de recursos fiscales y de divisas, y fue una causamayor de incertidumbre entre inversores.

8. En una economía agraria, el progreso económico y el bienestar social dependen de laproducción de alimentos y de la producción de exportaciones. Los dos estudios de casoaportan diferentes evidencias sobre este problema. En Mozambique hubo una recuperaciónmás rápida de la producción de alimentos, lo cual probablemente ayudó a reducir el desempleoy la pobreza; pero las exportaciones no se recuperaron en el mismo grado. En cambio, lasexportaciones se recuperaron en Nicaragua, pero no la producción de alimentos, lo quecontribuyó a mejorar la solvencia externa pero no a reducir la pobreza.

9. La no concesión de una reducción inmediata de la deuda en el periodo de postguerra - enparticular por parte de las agencias multilaterales - causó una incertidumbre continúa en elsector privado en ambos casos. Los beneficios potenciales en términos de “superioridad”política no se observaron, y los prolongados retrasos de la “iniciativa HIPC”, en combinacióncon criterios poco realistas de desempeño, significaron que la reducción de la deudacontribuyese poco a la reconstrucción de postguerra o a la reducción de la pobreza.

10. La reducción de la pobreza ha sido problemática en ambos casos. El gasto en salud yeducación no aumentó tanto como se había esperado. En el caso de Nicaragua, el propioproceso de reforma y el abandono hacia los pequeños campesinos (en particular la retirada delcrédito rural) condujo a crecientes niveles de pobreza, lo cual socavó el consenso político. Enel caso de Mozambique, un ritmo más gradual de reforma y una más rápida recuperación de laagricultura de pequeña escala probablemente ayudó a incrementar la seguridad alimentaria y deeste modo contener la pobreza absoluta.

11. La creación de instituciones económicas apoyadas por un amplio consenso parece esencial enla recuperación del sector privado después de una guerra. El ritmo bastante lento de reforma enMozambique, basado en una alianza explícita entre las antiguas partes contendientes, parecehaber sido más efectiva que las reformas rápidas en Nicaragua, que fueron apoyadas sólo poruna parte de la sociedad.

12. Finalmente, la evaluación de la política de reconstrucción de postguerra basada en el apoyo dedonantes a gran escala debe centrarse en la medida en que se ha establecido un proceso decrecimiento sostenido tras el final del periodo de emergencia. Esto requiere la consecución desolvencia en tres frentes: el sector externo a través de una significativa expansión de lasexportaciones y un nivel de deuda manejable; el sector fiscal en términos de suficientes ingresostributarios para financiar infraestructuras y provisión social sin depender de la ayuda; y el sectorprivado mediante altos niveles de inversión y ahorro domésticos tanto de grandes comopequeños productores.

13. En estos puntos ni Mozambique ni Nicaragua habían completado la reconstrucción depostguerra tras diez años desde que alcanzaron la paz, a pesar del considerable apoyointernacional y el seguimiento de políticas económicas ortodoxas. Estas experiencias implicanuna reconsideración seria de este asunto que nos concierne a todos - en particular la necesidadpor parte de los donantes internacionales de cambiar de un énfasis sobre financiamiento haciaproducción.


P R E F A C I O

Este estudio analiza la reconstrucción económica de postguerra en países en desarrollo.Desafortunadamente este tema es de creciente importancia dado que los conflictos armados ensociedades pobres se han tornado más - en vez de menos - frecuentes después de que el fin de laGuerra Fría pusiera punto final a la confrontación entre superpotencias. El Departamento deDesarrollo Internacional proporcionó la financiación (Beca ESCOR R7216) para investigar estetema en mayor profundidad, tomando Mozambique y Nicaragua como estudios de caso, yprestando particular atención al papel del sector privado en el proceso de reconstrucción depostguerra.

La elección de estos dos países responde a una serie de criterios. Primero, ambos sufrieron severasguerras civiles de naturaleza “ideológica” (y no étnica) durante los Ochenta, por lo que hubo unperiodo de reconstrucción suficientemente largo para evaluar su progreso. Segundo, ambas soneconomías agrícolas, donde el papel de los pequeños campesinos es crucial en el desarrolloeconómico. Tercero, ambos países han recibido enormes cantidades de ayuda de los miembrosDAC, lo que facilita una oportunidad de evaluar la efectividad de la cooperación internacional en elrespaldo del esfuerzo de reconstrucción.

El proyecto estuvo dirigido por Valpy FitzGerald, quien elaboró la Sección I de este estudio, la cualcontiene una comparación sistemática de los dos casos y extrae conclusiones generales. ArturoGrigsby fue responsable del estudio de caso en la Sección II, mientras que Tilman Brück preparó elestudio de caso de Mozambique en la Sección III. Los dos estudios de caso se realizaron enestrecha colaboración con dos instituciones, el Instituto de Investigación Nitlapan de la UniversidadCentro Americana en Managua, Nicaragua, y el Proyecto de Seguridad Alimentaria del Ministeriode Agricultura en Maputo, Mozabimque. Se prestó una atención especial en la construcción de unabase de datos consistente para los dos países con el objeto de llevar a cabo un análisis comparativoválido.

La investigación de los dos casos de estudios finalizó a mediados de 1999. Por lo tanto, los efectosde los desastres en Nicaragua (Octubre 1999) y Mozambique (Febrero 2000) no se tienen encuenta. El impacto de estos desastres naturales no altera - de hecho refuerza – las lecciones sobre lareconstrucción de postguerra que este estudio obtiene.

E.V.K. FitzGerald,Director,Finance and Trade Policy Research Centre,University of Oxford.


S E C C I O N I :

C O M P A R A N D O N I C A R A G U A Y M O Z A M B I Q U E


T A B L A D E C O N T E N I D O S D E L A S E C C I O N I

Resumen Ejecutivo ....................................................................................................................... 2

Prefacio ....................................................................................................................................... 4

Tabla de Contenidos de la Seccion I............................................................................................. 6

Figuras y Tablas de la Seccion I.................................................................................................... 7

1.1 Introducción........................................................................................................................... 8

El Coste de los Conflictos................................................................................................... 8El Enfoque de este Informe ................................................................................................. 9Los Contenidos de la Sección I......................................................................................... 10

1.2 La Herencia de la Guerra...................................................................................................... 10

Los Principios Generales................................................................................................... 10Los Seis Legados de la Guerra.......................................................................................... 10La Vulnerabilidad de la Economía de Guerra..................................................................... 11Los Costes de Desarrollo en una Guerra ........................................................................... 13

1.3 Politica de Recuperación Economica y el Dividendo de la Paz. .............................................. 14

Recuperación en Postguerra y el Dividendo de la Paz........................................................ 14Desempeño Económico de Postguerra .............................................................................. 18El Desempeño Social de Postguerra.................................................................................. 20

1.4 Logrando un Desarrollo Sostenido........................................................................................ 23

El Proceso de Reconstrucción Económica......................................................................... 23Reconstrucción de las Exportaciones................................................................................. 24Reorganización Fiscal........................................................................................................ 27Reconstruyendo las Instituciones ....................................................................................... 31

1.5 El Papel de los Donantes ...................................................................................................... 32

La Escala y Proyección del Conflicto................................................................................. 32El Problema de la Deuda................................................................................................... 35

1.6 Economia Politica del Sector Privado en Reconstrucción....................................................... 37

La Naturaleza del Dividendo de la Paz.............................................................................. 37La Respuesta del Sector Privado....................................................................................... 39El Papel de los Donantes de Apoyo al Sector Privado....................................................... 41

1.7 Conclusiones Y Recomendaciones De Política...................................................................... 43

Donantes y la Reconstrucción de Postguerra...................................................................... 43Acciones Internacionales para Prevenir la Recurrencia de Conflictos.................................. 44

Bibliografía de la Seccion I ......................................................................................................... 46


F I G U R A S Y T A B L A S D E L A S E C C I O N I

Tabla 1.1: Los Costes de Desarrollo de la Guerra ....................................................................... 14

Figura 1.1: PIB per Cápita en Mozambique y Nicaragua (US$ de 1980)..................................... 15

Tabla 1.2: Comparación del Ingreso Regional entre Mozambique y Nicaragua............................. 16

Figura 1.2: El Gasto en Defensa en Nicaragua y Mozambique (porcentaje del PIB). .................... 18

Figura 1.3: La Inflación en Mozambique y Nicaragua (percentaje anual) ...................................... 19

Figura 1.4: Los Niveles de Inversión en Mozambique y Nicaragua (porcentaje de PIB) ............... 20

Figura 1.5: El Gasto en Educación y Salud en Mozambique y Nicaragua...................................... 21

Figura 1.6: La Cobertura de Inmunización Infantil (porcentaje sobre el grupo de edad) ................ 22

Figura 1.7: La Mortalidad Infantil en Mozambique y Nicaragua ................................................... 23

Figura 1.8: Las Exportaciones de Mozambique y Nicaragua (millones de US$)............................ 25

Figura 1.9: Las Importaciones de Mozambique y Nicaragua (millones de US$)............................ 26

Figura 1.10: El Déficit Comercial en Mozambique y Nicaragua (porcentaje del PIB).................... 27

Figura 1.11: El Ingreso Corriente del Gobierno en Mozambique y Nicaragua............................... 28

Figura 1.12: Los Presupuestos Militares en Mozambique y Nicaragua ......................................... 29

Figura 1.13: Los Presupuestos en Salud y Educación.................................................................. 30

Figura 1.14: La Carga de los Intereses de la Deuda Externa en Nicaragua y Mozambique............ 30

Figura 1.15: Los Déficits Fiscales en Mozambique y Nicaragua (porcentaje del PIB)................... 31

Figura 1.16: La Ayuda a Mozambique y Nicaragua (porcentaje del PIB)..................................... 33

Tabla 1.3: La Ayuda e Inversión en Mozambique y Nicaragua (porcentaje del GDP)................... 34

Figura 1.17: La Deuda Externa en Mozambique y Nicaragua (porcentaje del PIB)....................... 35

Figura 1.18: Los Costes por Intereses de la Deuda en Mozambique y Nicaragua......................... 36

Figura 1.19: La Carga del Servicio de la Deuda en Mozambique y Nicaragua.............................. 37

Figura 1.20: El Dividendo de la Paz (US$ de 1990).................................................................... 38

Figura 1.21: La Producción de Alimentos Per Cápita (Índice, 1980=100) ................................... 40

Figura 1.22: La Productividad Exportadora (per cápita US$) ...................................................... 41

Tabla 1.4: Inversión, Ahorro y Financiación Externa en Mozambique........................................... 41

Tabla 1.5: Inversión, Ahorro y Financiación Externa en Nicaragua............................................... 42


“Un programa habitacional adecuado … que conlleve la compra demateriales y la adquisición de tierra a gran escala … unatransferencia considerable de terreno agrícola a las autoridadespúblicas con vistas hacia la pequeña propiedad, asentamiento desoldados, reforestación y reclamación … la reconstrucción decarreteras y la reparación de ferrocarriles y su equipamiento … lafinanciación estatal parcial o total de industrias esenciales, … unaextensión del seguro de desempleo para cubrir el desajuste en laindustria que es de esperar durante el periodo de transición …unservicio de salud fortalecido central y localmente … (en lugar de) laidea de que todo debería estar subordinado a pagar la deuda …(Gran Bretaña debería estar) preparada para incurrir en el costoesencial para establecer lo antes posible la mayor medida deproductividad.”

Ministro Británico para la Reconstrucción, Christopher Addison, en1918, citado por Ferguson (1998, p. 421).

1.1 INTRODUCCIÓN

El Coste de los Conflictos

La guerra en general, y la guerra civil en particualr, es una de las causas principales de sufrimiento ysubdesarrollo humano. El incómodo balance creado por la confrontación entre capitalismo ycomunismo durante la Guerra Fria puede haber prevenido una destrucción nuclear global, pero encada uno de esos cuarenta años un grupo de paises de los que luego fueron conocidos como TercerMundo estuvo en guerra. Entre 1950 y 1990, quince millones de muertes fueron causadas directa oindirectamente por guerras de todo tipo en paises subsdesarrollados- incluyendo conflictosinternacionales, guerra civil y violencia del gobierno contra sus ciudadanos (Stewart y FitzGerald2000). Aun así, y a pesar de la gran incidencia de conflictos armados en paises pobres, el análisiseconómico de paises subdesarrollo en guerra es relativamente escaso.

Que la guerra es muy costosa en términos no sólo del sacrificio de vidas inocentes, pero también dedesarrollo humano y económico, sería un silogismo, de no ser porque este hecho ha sido tanfrequentemente pasado por alto por teóricos del desarrollo y políticos internacionales. Teóricosmodernos tienden a tratar paises en guerra como si estuviesen sujetos a desarrollos exogenos que lesllevan fuera del espacio normal de análisis. La mayor parte del coste humano de la guerra no es elresultado directo de muertes y heridas en la contienda, sino “indirectamente” de la pérdida de laforma de garnarse la vida causada por el desajuste en la economía y la sociedad resultado delconflicto. Para entender el proceso de reconstrucción económica después de la guerra, con laesperanza de reducir esos costes humanos lo antes posible, es fundamental que tratemos deentender los procesos que han ocurrido durante la economía de guerra.


En el mejor de los casos, las instituciones de Bretton Woods parecen ver los conflictos armados eno entre paises subsdesarrollados como interrupciones temporales de un proceso de desarrolloeconómico establecido. La reconstrucción de postguerra es vista como un problema de costes en elcorto plazo (disolver el ejercito, reconstruir infraestructura dañada y reasentamiento de losrefugiados) los cuales se pueden cubrir razonablemente con un esfuerzo de ayuda excepcional ylimitado en el tiempo- seguido de una vuelta a las reglas de política económica “sólidas”. Estasincluyen una política de liberalización ortodoxa, un programa de ajuste estructural (que incluyeliberalización comercial, y una completa privatización) y la integración plena en los mercadosmundiales.

En la práctica, la reconstruccion de postguerra parece necesitar más tiempo de lo esperado (almenos una década en los dos casos que se analizan en este estudio) a pesar de las grandesinyecciones de asistencia internacional para el desarrollo y los repetidos intentos de aplicar el marcode políticas propuesto por las instituciones de Bretton Woods. La clave parece estar en el fracasodel sector privado -pequeños y medianos campesinos en particular- para invertir sostenidamente; lafalta del gobierno de proporcionar la seguridad y la infraestructura necesaria para que esa inversióntuviera lugar; y el fracaso de la comunidad internacional para diseñar y apoyar políticas dereconstrucción específicas a una situación de postguerra.

El Enfoque de este Informe

Los costes de la guerra no acaban cuando la paz se reestablece y las fuerzas armadas se disuelven.Este Informe se basa en dos estudios detallados de reconstrucción después de una guerra civilprolongada en dos paises en desarrollo - Mozambique y Nicaragua. Estos dos casos sonrepresentativos de un proceso muy largo y difícil de reconstrucción de postguerra, que muchosgobernantes (particularmente las agencias internacionales) han asumido como un procesorelativamente rápido y sin dificultades una vez se proporcionase suficiente ayuda. Sin embargo, esteproceso resulta ser mucho más complejo, quizás tanto como el propio proceso de pacificación -mientras la llegada de ayuda puede también tornarse altamente problemática.

Nos ocupamos de tres temas centrales:

Primero, la efectividad de las políticas económicas para apoyar la recuperación depostguerra, particularmente la estabilización macroeconómica, la recuperación de los nivelesde producción agrícola y la reducción de los niveles de pobreza.

Segundo, el modo en que la recuperación de postguerra ha contrubuido a construir undesarrollo sostenible en el largo plazo, con referencia en particular al funcionamiento de losmercados, la capacidad institutional y la inversión en el “dividendo de la paz”.

Tercero, el papel de la comunidad donante de apoyar efectivamente los dos objetivosprevios, en términos del nivel y la naturaleza de la financiación, la condicionalidad de lapolítica y su coherencia.

De este análisis derivamos algunas conclusiones generales sobre el diseño de políticas dereconstrucción en tiempo de postguerra, las cuales van más allá del análisis económico hacia otro deeconomía política en la etapa de postguerra y la relación con los gobiernos donantes de ayuda.

De hecho, a pesar de las diferencias regionales, culturales y del nivel de desarrollo previo,Mozambique y Nicaragua comparten una considerable proporción de características comunes,particularmente la naturaleza de la guerra civil (resistencia campesina a un proyecto socialista deestado, con ambas partes apoyadas por potencias extranjeras), la relevancia de los pequeños


campesinos en la recuperación económica, la dependencia de la ayuda de emergencia, y la influenciadel desiquilibrio fiscal sobre el sector privado.

Los Contenidos de la Sección I

La Sección I de este estudio elabora a partir del material de los extensos estudios de caso paraextraer lecciones más amplias de estos casos tipo. Empezamos con la herencia económica delconflicto (Sección 1.2) y las políticas diseñadas para apoyar la política económica del tiempo depostguerra (Sección 1.3). Después, nos centramos en las dificultades de conseguir un proceso dedesarrollo sostenible, una vez se ha logrado la estabilización inicial de la macroeconomía (Sección1.4)

El papel de los donantes es vital en este proceso, y revisamos éste críticamente (Sección1.5) perotambién sugerimos que este papel se debe ver en un contexto de economía política dereconstrucción (Sección 1.6) en lugar de como un asunto puramente administrativo. Finalmente, laSección I concluye con lecciones de política.

1.2 LA HERENCIA DE LA GUERRA

Los Principios Generales

La herencía económica de un conflicto va más allá de la destrucción inmediata y de pérdidashumanas. Cambios profundos tienen lugar en la economía, los cuales el término del conflicto nodevuelve a su situación previa a la guerra. Se mantienen patrones de comportamiento económicoque han surguido como respuesta a nuevos incentivos, mayores restricciones y elevadaincertidumbre.

Basándose en una comparación detallada de economías en conflicto en veinte países en desarrollo,Stewart y FitzGerald (2000) sugieren que siete consecuencias principales de la guerra.

Los Seis Legados de la Guerra

En primer lugar, el crecimiento económico se ve afectado casi siempre de forma negativa, a vecesde forma dramática como en los casos de Mozambique y Nicaragua. Sin embargo, el productoagregado es afectado en menor medida cuando el conflicto se reduce a una región geográfica, y sepuede contener el declive exportador, como en el caso de Sri Lanka o en los recientes conflictos enUganda. Las guerras civiles golpean fuertemente el sector agrícola en los países en desarrollo,dado que fuerza a la gente a desplazarse en el transcurso del conflicto como resultado de luchas,minas terrestres, o hacia el campo para asegurar la alimentación.

En segundo lugar, las exportaciones se ven afectadas de forma invariable. Esto provieneparcialmente de la caída general de la producción, y en parte por los trastornos en los mercadosinternacionales. Al contrario de lo que podría esperar a primera vista, la capacidad de importarnormalmente aumenta -con frecuencia incluso si las exportaciones caen. Esto se debe a ladisponibilidad de la ayuda y de una deuda que creció desmesuradamente en cada país de estudiodurante la guerra, dejando una inmensa deuda después del conflicto. En algunos casos -especialmente Nicaragua- el crecimiento de las importaciones fue una de las principales causas delcolapso en la producción.


Tercero, hay un cambio sectorial desde los sectores de exportables hacia los no-exportables,como consecuencia de los trastornos del mercado, incluyendo el menoscabo de organizacionesformales, como bancos, deterioro de la confianza, y fallos en el sistema de transporte. Un aspectode esto -una consecuencia mayor de un conflicto- es el salto a actividades de subsistencia einformales, que van desde producción (incluso de armas) a comercio (en particular, contrabando).Mozambique ilustra muy gráficamente el desarrollo de un sector informal urbano - esto se hizodurante la era Amin en Uganda aunque de manera insuficiente en Nicaragua.

Cuarto, el consumo per cápita ineviatablemente cae con el descenso del ingreso per cápita, inclusocuando los ahorros domésticos también caen como consecuencia tanto de mantener los niveles deconsumo como por la incertidumbre sobre el valor de los activos. Los intentos de los hogares demantener el consumo y del gobierno de proteger el gasto corriente conducen hacia el préstamoexterior y a incrementar la dependencia en la ayuda - en otras palabras el “ahorro externo”substituye al “ahorro doméstico”. Como es de esperar, la formación de capital por parte delgobierno y la inversión extranjera y privada a gran escala caen bastante abruptamente, debido,respectivamente, a restricciones presupuestarias y al incremento de incertidumbre. A pesar de ello,la inversión agregada no pareció caer tanto como el ahorro doméstico, posiblemente gracias a lainversión de pequeña escala producto de la expansión del sector informal y los proyectosfinanciados por la ayuda internacional - como fue el caso en Mozambique y Nicaragua.

Quinto, contrariamente a las expectativas a priori, la proporción de ingresos del gobierno en elproducto interno bruto no cayó invariablemente entre los países en conflicto. En muchos casos,como en Nicaragua y Mozambique, aumentó bastante significativamente; mientras, en algunos casos,la capacidad recaudatoria del gobierno quedó totalmente socavada - por ejemplo en Uganda ySierra Leona. Esta diferencia fue importante para determinar si el gobierno podría, en la práctica oen principio, mantener los servicios públicos. En todos los casos, el gasto del gobierno aumentó másque los ingresos y el déficit presupuestario se agrandó, financiado por una combinación depréstamos extranjeros y domésticos y el incremento de la oferta monetaria. Pero a pesar delcreciente deficit presupuestario, la inflación fue bastante moderada en la mayoría de los casos, y lahiperinflación apareció sólo excepcionalmente. La proporción de gasto gubernamental asignado aasuntos militares se incrementó invariablemente, dificultando el sostenimiento del gasto social yeconómico, y en la mayoría de los casos, la proporción de gasto social cayó, a veces de formasevera.

En sexto lugar, como resultado de la reducción de servicios, importantes costes humanos tuvieronlugar en la mayoría de los países, lo que condujo, además de las muertes y heridas causadas por lamisma guerra, a tasas de mortalidad infantil peores que en ausencia de la guerra, y a deterioros delos niveles de nutrición y salud. Sin embargo, Nicaragua incrementó la prioridad concedida al gastosocial comparado con la situación anterior a la guerra, y como consecuencia consiguió incrementarlos servicios públicos, aunque este caso fue excepcional. Los servicios públicos cayeron en lamayoría de los casos, aunque algunos gobiernos intentasen mantener los servicios de salud yraciones de comida a través del país, incluso en áreas controladas por los rebeldes. Los servicioscívicos compensaron en alguna medida por los servicios públicos mediante los esfuerzos de lasorganizaciones no gubernamentales en la distribución de comida y otros servicios en Mozambique.

La Vulnerabilidad de la Economía de Guerra

Los efectos económicos de la guerra son el resultado de la interacción entre un tipo concreto deguerra y la economía en la que ésa tiene lugar, definiendo así su “vulnerabilidad”. Las características


que parecen ser más importantes son: el nivel de ingreso medio, el grado de auto-subsistencia de lospobres, la dependencia de importaciones esenciales, y la flexibilidad del sistema productivo.

El nivel de ingreso medio de una economía determina qué proporción de la población está cerca opor debajo de la línea de pobreza, es decir, si están próximos a la frontera de supervivencia por loque una reducción substancial de ingreso puede tener consecuencias devastadoras. La dependenciadel pobre respecto a los mercados de bines, laboral o de servicios públicos también es importante siestos se destruyen o interrumpen por la guerra. De forma similar, si la gente no ha tenido acceso alos bienes públicos, no sufrirán mucho por la pérdida de los mismos; así las poblaciones urbanaspodrían sufrir más que las rurales, por lo que los periodos de guerra entonces pueden caracterizarsepor una inversión de los flujos seculares de migración.

Finalmente, la duración y naturaleza de la guerra es un determinante importante de los costes delconflicto. Obviamente, una guerra larga tendrá efectos diferentes que los de una guerra corta: laguerra larga agota las reservas, así pues, la vulnerabilidad es mayor. Sin embargo, la gente contarácon tiempo para adaptar su forma de vida para fortalecer su productividad y bienestar en el contextobélico. El alcance geográfico de la guerra es también importante. Cuando está confinada a una partedel país, la guerra puede solamente tener efectos directos pequeños en la totalidad de la economía yasí una vulnerabilidad reducida. Sin embargo, donde este coste directo es grande en relación con losrecursos del Estado, el coste social indirecto podría convertirse en muy elevado, incrementando asíla vulnerabilidad.

Analíticamente es útil distinguir entre las consecuencias de un impacto directo del conflicto por unaparte, y el comportamiento compensador del los agentes económicos, por la otra, tratando demoderar o cancelar los efectos negativos de la guerra. Hay ciertos efectos directos que surgen de unconflicto, que causan otros efectos en la medida que repercuten en la economía. Estos efectosincluyen: pérdida de producto en tanto que la gente se desplaza de su lugar de trabajo al unirse a lalucha armada, mueren o huyen; la destrucción de capital (como grandes centrales de energía) porbombardeos o incendio, que causan también pérdida de producto; la interrupción del transportecausado por destrucción de infraestructura; pérdida de confianza entre los agentes económicos,reduciendo las transacciones del mercado; trastornos en los mercados internacionales debido alcierre de fronteras o embargos; y la desviación de las escasas divisas destinadas a necesidadeseconómicas y sociales hacia usos militares.

Estos efectos tienden a reducir los niveles agregados del producto, incluidas las exportaciones. Lareducción del producto agrícola, y los trastornos en los mercados internos e internacionales enparticular probablemente afectan negativamente las exportaciones. Los mercados laborales sedesintegran en la medida que hombres sin cualificaciones en su mejor edad para trabajar sufren enparticular muertes violentas y reclutamiento militar; mientras, la mano de obra cualificada es probableque deje el país. Consecuentemente, un importante efecto indirecto es la reducción de divisasdisponible para los insumos productivos. Esto lleva a una escasez de bienes importados, y enconsecuencia, a una caída adicional del producto y las exportaciones.

Los indicadores agregados de bienestar -por ejemplo, tasas de mortalidad, niveles de nutrición ymatriculaciones en las escuelas - se esperaría que empeorasen en comparación con los niveles quehubieran alcanzado en la ausencia de guerra. Esto no significa que van a caer en términos absolutos,pero su mejora es menor que en tiempos normales. Además, van a ocurrir cambios distributivos, yalgunos grupos (aquellos favorecidos por el gobierno o sectores extranjeros, y aquellos concapacidad militar) pueden ganar más que en tiempos de paz mientras otros pierden mucho más queproporcionalmente al promedio nacional. De hecho, algunos individuos pueden amasar fortunas


espectaculares, lo cual en un contexto de ingresos medios a la baja implica que muchos más hogareshan debido sufrir desproporcionadamente.

Debido a la escasez de bienes de consumo, combustibles y divisas, grupos con acceso a estosbienes (que incluyen no sólo comerciantes y contrabandistas pero también líderes militares,funcionarios e incluso aquellos trabajando en agencias humanitarias) probablemente obtengangrandes beneficios. En contraste, aquellos que traten de ganar acceso a esos bienes como pequeñoscampesinos, asalariados en el sector formal, mujeres y niños van a sufrir por la redistribuciónimplícita que causa la escasez e inflación que socavan sus capacidades como se ha discutido arriba.

Los Costes de Desarrollo en una Guerra

Una guerra claramente reduce el potencial de crecimiento económico futuro y mejoras sociales enlos países en desarrollo, destruyendo capital fijo y reduciendo nuevas inversiones. Por “capital” eneste contexto, entendemos no sólo capacidad productiva en forma de recursos naturales (incluso laguerra puede destruir tierra sembrándola de minas), fábricas y equipos, pero también capital humanoen forma de salud y habilidades, infraestructura económica y social, por un lado, y activos colectivosmenos tangibles como capital organizativo (por ejemplo, capacidades del gobierno) y capital socialen forma de confianza o cultura.

Los costes de desarrollo en una guerra son más grandes que la destrucción asociada con recursosnaturales por dos razones. Primero, los desastres naturales como las inundaciones, huracanes yterremotos, tienden a destruir viviendas e infraestructura de transporte, pero tienen menos efectos enla capacidad productiva y dejan intacto el capital humano (a excepción de los muertos porsupuesto). Segundo, dado que el capital organizativo y social permanece intacto y los desastresnaturales tienden a ser de relativa corta duración, la inversión se recupera rápidamente e inclusopuede tener efectos multiplicativos positivos para la economía en su totalidad (Alaba-Bertrand,1993). En marcado contraste, la guerra destruye todas las formas de capital y la incertidumbre quecausa reduce las inversiones sustancialmente. En particular, la destrucción de capacidades que seproduce durante el conflicto constituye un importante coste para el desarrollo, ya que elempeoramiento de los niveles de educación y nutrición reducen los recursos humanos de unaeconomía. Las pérdidas de producto discutidas arriba conllevan tambiécostes de desarrollo puestoque reducen la capacidad de la economía de invertir, incluso cuando la tasa de inversión no cambia.

No sólo es amplia la gama de capital destruido en tiempo de guerra sino también de capacidadesreconocidas como críticas para el desarrollo sostenido en países pobres. El capital organizativo sepuede debilitar severamente como resultado del desgaste por parte del gobierno asociado a unaguerra civil, el empeoramiento de la infraestructura y la emigración de personas cualificadas yextranjeros, además de la maquinaría administrativa del gobierno que se torna menos efectiva,bancos que cesan sus operaciones, etc. Pero una vez más esto depende de la naturaleza de laguerra. En algunos contextos (normalmente guerras internacionales), la maquinaria del gobierno esfortalecida por la guerra. El capital social tiende a destruirse, la confianza a debilitarse, y los lazosque unen la comunidad a destruirse por la lucha o por la migración de masas humanas, etc.

Sin duda alguna, hay una tendencia hacia la desintegración de las estructuras existentes. Nuevosprocesos se pueden desarrollar, como por ejemplo, nuevas formas de autoridad y gobierno entre losmovimientos rebeldes; mecanismos financieros informales desarrollados para substituir el colapso delsector formal; organizaciones no gubernamentales, locales o extranjeras, substituyendo al gobierno,etc. Hasta dónde llegue esto dependerá probablemente de la sociedad, la evolución de la guerra ylas acciones de agentes externos. Es más, estas nuevas formas de capital organizativo y social


podrían no ser apropiadas en tiempos de paz. Pero no deberían ser totalmente descartadas como unrecurso emergente hacia el desarrollo en algunas sociedades azotadas por los conflictos.

Tabla 1.1: Los Costes de Desarrollo de la Guerra

Clase de Capital Destrucción del Stock Existente Impacto en Nuevas Inversiones

Capital productivo – fábricas,equipamiento y edificios

Tierras minadas; negociosagrícolas abandonados; mediosde transporte robados

Caída en la inversión productivaprivada; algunas inversiones enactividades informales

Infraestructura Económica Sistemas de transporte ycomunicaciones, energía, eirrigación interrumpidos

Descenso en el gasto público eninfraestructura

Infraestructura Social Daños en escuelas, hospitales,clinicas

Capital Humano Muertes, migraciones(especialmente de habilidades);empeoramiento en la nutrición yla salud de la fuerza de trabajo

Descenso de los serviciospúblicos, especialmetne en saludy educación

Capital Organizativo Instituciones gubernamentales,bancos, organizacionesagrícolas, científicas ytecnológicas debilitadas

No recursos en el sector formal;desarrollo de nuevasorganizaciones informales;ONGs se ocupan de nuevasactividades

Capital Social Destrucción de la confianza, dela ética del trabajo, respeto a lapropiedad y vínculos con lacomunidad

Nuevas formas de capital social,a través de grupos quedesarrollan lazos durante laguerra; actividades de las ONGs

1.3 POLITICA DE RECUPERACIÓN ECONOMICA Y EL DIVIDENDO DE LA PA Z.

Recuperación en Postguerra y el Dividendo de la Paz

La expectación más generalizada -también entre la población civil que ha sufrido el conflicto- es queel final de la contienda a través de un acuerdo de paz y la subsiguiente desmovilización de las fuerzasarmadas, conducirá rapidamente a la recuperación de la economía. Esta percepción está recogidaen la noción de “dividendo de la paz”. En su sentido original, el dividendo de la paz se refiere a lareducción del gasto militar y la reasignación de recursos hacia producción civil. En los paísesdesarrollados (por ejemplo los Estados Unidos después de la Segunda Guerra Mundial), estosignificó que el ejército retornase a la mano obra agrícola e industrial, la producción (y lasimportaciones) pasasen de apoyar el esfuerzo militar hacia el consumo y la inversión productiva. Enel caso de los países desarrollados que sufrieron una destrucción generalizada (por ejemploAlemania después de la Segunda Guerra Mundial), hubo también una destrucción amplia de fábricase infraestructura, más la pérdida de mucha de su fuerza de trabajo; pero precisamente por esa razón,se esperaba una explosión demográfica y de inversión durante los años de postguerra.Históricamente, esto no siempre ha ocurrido de manera automática; particularmente donde lareducción acusada de la demanda debido a que el gasto del gobierno es reducido (como en el caso


del Reino Unido después de las dos guerras mundiales) conduce a una recesión o donde se tieneque reparar una gran deuda (por ejemplo, Alemania después de la Primera Guerra Mundial); lo cualproporciona una razón por la que la asistencia masiva a la reconstrucción puede estar justificada(por ejemplo, el Plan Marshall).

En países en desarrollo la situación es muy diferente. Por un lado, la capacidad productiva no setraslada simplemente de una situación de guerra a otra de paz, y viceversa. El sistema productivo hasido destruido o distorsionado por el conflicto, mientras que la fuerza laboral militar puede ser reaciao incapaz de sencillamente volver a cultivar como en su tiempo Cincinnatus. Se podría mantener unainseguridad generalizada y persistente, junto a la seguridad personal todavía por restablecer, laincertidumbre sobre los derechos de propiedad. Por el otro lado, los problemas de subdesarrollo -amplia pobreza, capital humano, baja inversión, restricciones externas, etc. - se han exacerbado enlos años de conflicto. La presión social para afrontar estos problemas es aún más grande justocuando la atención de la comunidad internacional se reduce por el cese oficial del conflicto y elentonces aparente final de la “emergencia humanitaria”.

Los casos de Mozambique y Nicaragua ilustran muy claramente esta problemática.

Como el cuadro 1.1 muestra, el ingreso per capita cayó drásticamente durante la guerra: salvandolas diferencias de medición, el descenso fue del orden de la mitad en ambos casos. En Nicaragua elingreso per cápita, que había estado creciendo a finales de los Años Setenta, cayó cerca de untercio entre 1979-80 como resultado de la insurrección Sandinista contra Somoza. Se estabilizó aprincipios de los Años Ochenta, pero volvió a descender en la medida que el conflicto resurgía porla ayuda exterior, alcanzando en 1990 la mitad del nivel de mediados de los Setenta cuando elconflicto nominalmente se resolvía ese mismo año. De nuevo, en el caso de Mozambique, salvandolas diferencias de medición entre el “Producto Social Bruto” (PSB) y el “Producto Interior Bruto”(PIB), el periodo de conflictos después de la independencia de 1975 al 1987 está marcado por undescenso de los ingresos per cápita cercano a los dos tercios, constituido por una caída acusadainmediatamente después de la independencia, cierto grado de estabilización al final de los 70, y unposterior fuerte descenso cuando estalla la guerra civil apoyada desde el exterior.

Figura 1.1: PIB per Cápita en Mozambique y Nicaragua (US$ de 1980)


Un resultado sorprendente, por tanto, es la similitud de las experiencias durante el periodo de guerrade ambos países. De hecho, el patrón de reducción del ingreso per cápita en el periodo de guerra (apesar de una diferencia absoluta de los ingresos del orden de cuatro veces) es casi idéntica exceptopor una diferencia en el tiempo de cinco años. Aunque ambos países estaban lejos de recuperar losniveles de ingreso de pre-guerra una década después de que el conflicto nominalmente estuvieseresuelto, la figura 1.1 claramente indica que Mozambique se recuperó mucho más rápido queNicaragua. Sin embargo, ambos países podrían acreditarse como países solventes de “ingresomedio”, a pesar de severas desigualdades distributivas y serios problemas de pobreza (ver Tabla1.2). Ambos son ahora países con ingresos muy por debajo del promedio regional y con seriosproblemas de deuda a pesar de una década completa de reconstrucción. Una de las principalespreocupaciones de este estudio es establecer por qué esto ha sido así.

Tabla 1.2: Comparación del Ingreso Regional entre Mozambique y Nicaragua

(PNB per capita en US$ de 1995)1972 1977 1982 1987 1992 1997

Mozambique .. .. 124 93 96 131Africa Sub-Sahariana 556 582 573 528 491 503Ratio (porcentaje) .. .. 21.6 17.6 19.5 26.0

Nicaragua 782 906 540 458 325 408América Latina y el Caribe 2840 3334 3273 3407 3359 3706Ratio (porcentaje) 27.5 27.2 16.5 13.4 9.7 11.0

Una diferencia principal entre periodos de paz y guerra debería ser el “dividendo de la paz”.Esperaríamos ver esto demostrado más claramente en los niveles de gasto militar. La Figura 1.2muestra el nivel de gasto en defensa en Mozambique y Nicaragua como proporción del PIB. En elcaso de Mozambique, el gasto en defensa aumentó de menos del 6% en 1980 a 12% en sumomento cumbre en 1984. Desde este año en adelante descendió muy lentamente durante diez

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años, permaneciendo alrededor del nivel del 10%. Fue sólo a mitad de los Noventa cuando el gastoen defensa se recortó finalmente hasta los niveles de pre-guerra del 4% del PIB.

Es de interés que Nicaragua tiene un punto de partida y un final similares, aunque su trayectoria deintervenciones es muy diferente. El gasto militar se incrementó desde el 8% del PIB en 1981 hastaun nivel muy elevado del 16-18% entre 1985-1990. Sin embargo, al contrario que en el caso deMozambique, estos gastos cayeron acusadamente tan pronto como se declaró la paz,permaneciendo al 5-6% del PIB a través de los Noventa. Las razones son obvias: el gobierno militarradical permaneció en el poder en Mozambique pero perdió las elecciones en Nicaragua. A pesarde ello, esperaríamos que la recuperación económica hubiese sido más rápida en Nicaragua que enMozambique puesto que se habría ganado un “dividendo de la paz” del orden del 10% del PIBcomo reducción del gasto en defensa. Los recursos liberados eran, por supuesto, jóvenes a los quetodavía había que vestir y alimentar y que sólo serían recursos productivos si eran absorbidos devuelta en un sector agrícola en expansión - un factor que se convertiría en un obstáculo central parala recuperación.


Figura 1.2: El Gasto en Defensa en Nicaragua y Mozambique (porcentaje del PIB).

Desempeño Económico de Postguerra

Como hemos visto, ambas economías se recuperaron de forma relativamente lenta una vez que losconflictos cesaron aunque Mozambique tuvo un desempeño bastante mejor. Ambos paísesaplicaron programas de estabilización bastante convencionales en el periodo de postguerra parareducir los niveles de inflación, la cual se entendía que no sólo distorsionaba los precios relativossino que además causaba incertidumbre y por tanto deprimía la inversión. En el caso de Nicaragua,esto se consiguió en sólo dos años como resultado de una repentina contracción fiscal del gastomilitar y también civil, y el desmantelamiento de las empresas públicas. Como la figura 1.3 muestra,el resultado fue la eliminación de la hiperinflación de finales de los Ochenta (asimismo unaconsecuencia de los intentos de corrección monetaria sin contención fiscal) y el logro de un nivel deinflación anual del orden del 10% durante el periodo de reconstrucción.

En contraste, aunque Mozambique había sufrido una creciente inflación durante la guerra, sólo unaño (1987) se puede describir como hiperinflacionario. Las restricciones fiscales y monetarias fueronmenos severas que en Nicaragua: el gasto militar se mantuvo relativamente más alto y lareestructuración del Estado mucho más lenta. De hecho, la inflación continuó entre el 40-60% anualentre 1988 y 1996, sólo descendiendo a niveles aceptables a finales de los Noventa cuando laeconomía fue finalmente liberalizada. Como en el caso del “dividendo de la paz” procedente de losgastos militares, se podría esperar que esto hubiese conducido a una recuperación más rápida -pero como hemos visto, este no fue el caso.

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Figura 1.3: La Inflación en Mozambique y Nicaragua (percentaje anual)

De hecho, como los estudios de caso en las Secciones II y III demuestran, mucha de la diferenciafue en el desempeño agrícola, asi como el producto de la pacificación de postguerra (o de su falta) yde la política macroeconómica. En Nicaragua, los mercados rurales se recuperaron bastanterápidamente después del final de la guerra, aunque los precios mundiales deprimidos continuaronsiendo un problema para los exportadores. Sin embargo, la combinación de falta de crédito (debidoa la política monetaria y la liberalización financiera) y la sobrevaluación del tipo del cambio (debido ala estricta política monetaria y el nivel de ayuda) produjo que los incentivos a la inversión fueranmínimos y la tierra en cultivo se expandiera muy lentamente. En suma, parece que aunque laestabilidad monetaria puede restaurarse relativamente rápido, y esto sea una condición necesariapara la reconstrucción de postguerra, se necesita mucho más para recuperar niveles de inversión yde producción agrícola. En efecto, el caso de Nicaragua parece indicar que la forma deestabilización y ajuste estructural puede de hecho retrasar la recuperación incluso si se elimina lainflación y se restaura el balance fiscal.

En Mozambique, los mercados rurales se recuperaron mucho más lentamente, pero los productoresfueron menos dependientes de crédito y se beneficiaron de las condiciones favorables del tiempo ysu capacidad para volver a la tierra de cultivo abandonada. De nuevo, el nivel de inversión eninfraestructura en Nicaragua permaneció bajo debido a las restricciones fiscales, mientras enMozambique aumentaba en tanto que la ayuda internacional pasaba de ayuda de emergencia (enparticular de alimentos, lo que probablemente deprimía la producción doméstica) hacia lareconstrucción de carreteras, hospitales y escuelas.

El resultado se puede ver en la figura 1.4. Incluso permitiendo la sobreestimación de las tasas deinversión en el caso de Mozambique, el contraste con Nicaragua es sorprendente. En este últimocaso, la relativamente baja inversión de postguerra se mantuvo a través de la primera mitad de losNoventa, y aunque la inversión privada empezó a recuperarse hacia finales de los Noventa, estaestuvo principalmente relacionada con una explosión de la construcción en Managua y no tanto a laformación de capacidad en la agricultura. En Mozambique, sin embargo, los niveles de inversión depostguerra al menos doblaron su proporción en el PIB, e incluso aunque mucha de esta inversiónson proyectos de ayuda, permite explicar la relativamente rápida recuperación en comparación conNicaragua.

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Figura 1.4: Los Niveles de Inversión en Mozambique y Nicaragua (porcentaje de PIB)

En conclusión, pareciera que mientras la estabilidad monetaria se puede restablecer relativamente deforma rápida, y que esto es claramente una condición para la reconstrucción de postguerra, senecesita mucho más para recuperar los niveles de inversión y producción agrícola. De hecho, el casode Nicaragua parece indicar que la forma de estabilización y el ajuste estructural pueden de hechoretrasar la recuperación incluso si eliminan la inflación y se recupera el balance fiscal.

El Desempeño Social de Postguerra

La noción generalizada de que las condiciones sociales son muy malas durante los tiempos de guerray automáticamente mejoran en tiempos de paz no es necesariamente correcta. De hecho, en el ReinoUnido durante la Segunda Guerra Mundial, por ejemplo, los niveles de salud y nutrición mejoraron,para luego deteriorarse de nuevo en los años inmediatos de postguerra. Tanto Nicaragua comoMozambique tuvieron regímenes progresivos durante los años de guerra, regímenes que tenían elcompromiso de reducir la pobreza y extender el acceso a la salud. Estas políticas tendieron a sermenoscabadas en tiempos de paz por los efectos de la liberalización económica y el ajuste fiscal, loque a su vez afectó tanto la desigualdad del ingreso como la provisión de salud. Una consecuenciadel “dividendo de la paz” es que la reducción del gasto militar libera recursos fiscales hacia la salud yla educación. La Figura 1.5 muestra las tendencias de largo plazo del gasto corriente en salud yeducación como proporción del PIB. En el caso de Nicaragua, el incremento a principios de losOchenta se revertió en la segunda mitad de la década a medida que el gasto social era “desplazado”por los crecientes compromisos de defensa (ver Figura 1.2). El gasto social vuelve de nuevo aincrementarse a principios de los Noventa, y se podría pensar que refleja el “dividendo de la paz”.Pero la mayor parte fue financiado por flujos de ayuda renovados (ver la Figura 1.17 abajo) y elgasto se estabilizó de nuevo hacia mediados de los Noventa a niveles similares a los de una décadaanterior. En otras palabras, la reconstrucción económica no implicó una mejora substancial delcapital social, aunque continuó con la tendencia creciente de largo plazo.

En Mozambique, el nivel relativo del gasto en salud y educación fue mucho más bajo que enNicaragua. En términos absolutos eran ciertamente diferentes: a mediados de los Noventa el gasto

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per cápita en Nicaragua era cercano a US$ 50 (a precios de 1980) comparados con los US$ 10 enMozambique. El gasto subió a finales de los Ochenta, de nuevo como parte del “dividendo de lapaz” pero sólo del 3 al 4% del PIB. Sin embargo, cayó a principios de los Noventa ante el ajustefiscal (ver la Figura 1.13 abajo) y aunque se recuperaría parcialmente después, el gasto eneducación y salud sólo representaba el 10% del gasto fiscal para el periodo de la década.

Figura 1.5: El Gasto en Educación y Salud en Mozambique y Nicaragua

(porcentaje del PIB)

Estos logros relativamente pobres en términos de gasto social permitieron una reasignación haciaprioridades relativas a la postguerra. De hecho, tanto en Nicaragua como en Mozambique elobjetivo se centró en la provisión de educación y salud primaria, con un énfasis en niños enparticular - posiblemente ante la influencia de los donantes de ayuda (principalmente ONGs) y delelectorado doméstico. Como la Figura 1.6 indica, Nicaragua consiguió incrementar la cobertura eninmunización infantil DPT del 15 al 70% durante los años de conflicto encarnizado en los Ochenta.Este progreso fue sostenido durante la reconstrucción de postguerra, cuando la cobertura alcanzó el80%. En el caso de Mozambique, la cobertura descendió preocupantemente durante la guerra, yaunque se ha recuperado en el periodo de reconstrucción, sólo ha alcanzado el 60% a finales de losNoventa.

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Figura 1.6: La Cobertura de Inmunización Infantil (porcentaje sobre el grupo de edad)

En el caso de Nicaragua (ver Sección II) los estudios del Banco Mundial claramente indican elempeoramiento de la distribución del ingreso y el incremento de la pobreza en los Noventa. Eldeclive del ingreso per cápita en los Ochenta no había provocado incrementos de pobreza porque ladistribución había mejorado, en parte debido a pérdida de riqueza de los ricos, pero también pormedidas diseñadas a ayudar a los pobres - como distribución del ingreso, ajustes inflacionarios delos salarios y alimentos subsidiados. Estos cesaron después de los Noventa, por lo que la crecientedispersión del ingreso no es sorprendente. Cuando se combina con un incremento lento del ingresomedio, el incremento de la pobreza es predecible. Aunque la información sobre distribución delingreso en Mozambique es pobre (ver Sección III), el incremento más rápido del PIB per capita haayudado a evitar una subida de los niveles absolutos de pobreza - que en este caso implicahambruna.

Quizás sorprendentemente, el efecto neto de ambas fuerzas -ingresos privados y salud pública-parece haber sido positivo en ambos casos cuando se miden en términos del indicador clave debienestar humano, mortalidad infantil. Como la figura 1.7 indica, la mortalidad infantil enMozambique cayó sostenidamente durante toda la guerra (a medida que los niveles de salud públicase incrementaban) y continuaron a la baja en el periodo de paz. Sin embargo, el nivel permanece altopara niveles internacionales y mejoras en este indicador serián todavía necesarias - el aparenteincremento en 1998 es preocupante. En el caso de Nicaragua, la tendencia muestra un considerableprogreso en la reducción de la mortalidad infantil (de 100 a 60 muertes infantiles por cada 1000niños nacidos vivos) durante las condiciones de guerra de los Ochenta, y una mejoría mucho máslenta durante el periodo de paz.

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Figura 1.7: La Mortalidad Infantil en Mozambique y Nicaragua

(por cada mil nacidos vivos)

En suma, la recuperación económica por si sola no es suficiente para reducir la pobreza, a menosque aquella sea muy rápida y no implique el deterioro de la distribución del ingreso. Si laliberalización económica empeora la distribución (como frecuentemente hace) o el PIB no crecemucho más rápido que la población - o una combinación de las dos- entonces la pobreza durante elperiodo de postguerra es probable que se incremente. Esto no sólo significa un sufrimientocontinuado de aquellos vulnerables, implica también que las tensiones sociales continuarán, haciendola recuperación económica sostenida mucho más difícil.

1.4 LOGRANDO UN DESARROLLO SOSTENIDO

El Proceso de Reconstrucción Económica

La reconstrucción de la economía después de una guerra supone el establecimiento de “solvencia”en un sentido amplio. Son tres los elementos básicos:

primero, la recuperación y expansión de la base exportadora para generar las divisasnecesarias que financien las importaciones, sirvan la deuda y, en algún momento, financien lainversión que se requiere para crecer;

segundo, la reorganización del sector fiscal para garantizar suficientes ingresos tributarios, unsistema de gasto eficiente, y un nivel manejable de deuda; y,

tercero, la reconstrucción de las instituciones necesarias para que la recuperación del sectorprivado y contribuyan a un crecimiento sostenido, creación de empleo y el incremento delnivel de ingresos.

En el corto plazo, estas tres funciones se pueden reemplazar temporalmente por el esfuerzo de laayuda internacional, pero la medida de la efectividad de este esfuerzo no son las ganancias de

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bienestar inmediatas sino, en su lugar, si la solvencia es de hecho re-establecida y se ha logrado unasenda de desarrollo sostenido.

Reconstrucción de las Exportaciones

La recuperación de las exportaciones después de una guerra tiene un objetivo doble. Por una parte,se debe restaurar la capacidad exportadora existente. En una economía agraria esto significa larecuperación de la tierra (que podría estar minada), el retorno y la posible re-capacitación de lafuerza de trabajo, la recuperación de los volúmenes y calidad tradicionales de la producción, lareparación de centros procesadores y de la infraestructura de transporte (carreteras y puertos) y elrestablecimiento de los lazos comerciales y financieros con los mercados tradicionales. Por otraparte, se deber recuperar la capacidad de adaptar los cambios en la economía regional y mundialdurante el periodo de postguerra. Esto podría significar el desarrollo de nuevas líneas deproducción, la penetración en nuevos mercados, competir con otros exportadores y descubrirnuevas fuentes de crédito comercial. Estos son los objetivos que un sector privado debilitadoencuentra muy difícil y costoso llevar a cabo. Por lo tanto, no es sorprendente encontrar que lasexportaciones se recuperen sólo después de una guerra. Un programa de ayuda podría exacerbareste problema a través de un efecto de “Dutch Disease”: primero, la entrada “libre” de divisaspuede llevar a una sobrevaluación de la moneda y por consiguiente reducir la rentabilidad de losexportadores; segundo, la disponibilidad de importaciones incrementa la rentabilidad de los sectoresno transables como el comercio y la construcción, sobre los cuales el sector privado encuentra másfácil expandirse en comparación con una recuperación de las exportaciones.

Como la figura 8 indica, tanto Mozambique como Nicaragua experimentaron considerablesdescensos de las exportaciones durante el periodo de conflicto -perdiendo más de la mitad de susingresos en divisas en el proceso. En el caso de Nicaragua, este descenso continuó durante laprimera mitad de los Años 90, en tanto en cuanto el programa inicial de reconstrucción llevaba a lamoneda a una sobrevaluación tras la eliminación de la hiperinflación. Sin embargo, la segunda mitadde los Años 90 vio un fuerte crecimiento exportador - aunque esto estuvo basado en mayor medidaen zonas francas exportadoras de manufacturas ligeras desde Managua más que en una verdaderarecuperación rural. Mozambique también logró una recuperación considerable de las exportacionesbasada en el resurgimiento de producto agrícola. La recuperación fue mucho más estable perotambién más lenta que en Nicaragua, necesitando más de una década para recuperar los nivelesprevios a la guerra. Sin embargo, en ambos casos, los niveles de las exportaciones en términos dedólares reales (y por supuesto per cápita) permanecieron bien por debajo de los niveles de pre-guerra. Este fracaso del sector agro-exportador de recuperarse tuvo también en ambos casos seriasconsecuencias para el empleo rural.


Figura 1.8: Las Exportaciones de Mozambique y Nicaragua (millones de US$)

Las importaciones, no obstante, no siguieron la tendencia de las exportaciones, como la figura 1.9demuestra. Los niveles de importaciones nicaragüenses se mantuvieron durante todo el periodobélico, y se recobraron abruptamente después del periodo de paz alcanzado en 1990. En la segundamitad de los Años 90, las importaciones se expandieron rápidamente debido a una combinación deliberalización comercial y crecimiento exportador. En marcado contraste, las importaciones enMozambique descendieron preocupantemente durante el periodo de guerra, alcanzando la mitad delnivel de preguerra en 1985 cuando el sector moderno de la economía se paralizó. El proceso de pazy el ajuste estructural (en particular la liberalización de las importaciones) condujo a una rápidarecuperación de las importaciones a finales de los Años 80: en los 90 el nivel de las importacionesmás o menos se mantuvo. En ambos casos, como veremos, la recuperación importadora fue posiblefundamentalmente por los flujos de ayuda y endeudamiento externo.

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Figura 1.9: Las Importaciones de Mozambique y Nicaragua (millones de US$)

El desequilibrio resultante entre las exportaciones e importaciones en ambas economías ha llevado agrandes y persistentes déficits comerciales de postguerra tanto en Mozambique como en Nicaragua- como la figura 1.10 muestra. En el caso de Mozambique el déficit comercial como proporción delPIB disminuyó durante la guerra - aunque fue debido a una disminución en sector formal. Sinembargo, durante los Años 90 esta brecha comercial se incrementó, fluctuando en promedioalrededor del 50% del PIB entre 1988 y 1994. Esto era claramente insostenible, y los esfuerzos deajuste estructural a finales de los 90, en combinación con el descenso de ayuda y la lentarecuperación exportadora, redujeron el déficit comercial en torno a 30% del PIB - todavíainsostenible en el largo plazo.

En Nicaragua, por el contrario, el déficit comercial creció como proporción del PIB durante laguerra, e inicialmente cayó cuando esta acabó. Entonces incrementó de forma estable de nuevocomo consecuencia de una combinación de liberalización comercial y acceso a la financiacióninternacional - fluctuando alrededor del 30% del PIB- como en el caso de Mozambique-insostenible en el largo plazo. Regresaremos a este problema en el próximo apartado de la SecciónI.

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Figura 1.10: El Déficit Comercial en Mozambique y Nicaragua (porcentaje del PIB)

En resumen, ni en Mozambique ni en Nicaragua la reconstrucción de postguerra condujo a unaposición exportadora sostenible.

Reorganización Fiscal

El primer paso hacia la solvencia fiscal es la recuperación del ingreso tributario. Como la figura 1.11indica, el ingreso corriente del gobierno en Mozambique descendió preocupantemente en los añosde guerra, cayendo más de las mitad como proporción del PIB. Esto se explica fácilmente comoresultado de la reducción de la base imponible, por lo que los años inmediatos de postguerra vieronuna fuerte recuperación como sería de esperar del crecimiento de la actividad económica y delretorno al control del territorio nacional por parte del gobierno. Sin embargo, la siguiente década hapresenciado un descenso gradual de la presión fiscal - que no excedió el 20% del PIB, comparadocon el 28% en 1982. Esto hizo muy difícil el servicio de la deuda y la provisión de servicios socialesa pesar del descenso del gasto militar.

En el caso de Nicaragua el ingreso fiscal creció rápidamente a principio de los 90 comoconsecuencia de una recaudación más efectiva, del 22% del PIB en 1980 hasta el 35% en 1984.No obstante, el proceso hiperinflacionario socavó la base imponible y el ingreso descendió al 15%del PIB en 1990. Los esfuerzos durante la postguerra de estabilización supusieron un intentosostenido de recuperar la efectividad recaudadora del periodo de guerra, y a pesar de la corrupcióngeneralizada el ingreso alcanzó el 30% del PIB en 1998 - lo que parecía en la práctica un máximorazonable en un país con ese nivel de desarrollo.

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Figura 1.11: El Ingreso Corriente del Gobierno en Mozambique y Nicaragua


Como se discute arriba, la subida del gasto militar en el periodo de guerra y la subsiguiente caída enel periodo de paz es una característica central en la reconstrucción de ambas economías. Como laFigura 1.12 indica, ambas economías han seguido procesos fiscales sorprendentemente parecidos.En el caso de Mozambique, la proporción militar en el presupuesto se incrementó del 20 al 35%entre 1980 y 1985; cayó de forma estable a partir de ese momento hasta menos del 10% del gastototal en 1998. De igual manera, la proporción del gasto militar en el presupuesto de Nicaraguacreció del 20 al 40% entre 1982 y 1987, reduciéndose hasta el 10% en 1998. La única diferenciaes el ajuste más gradual y estable en Mozambique comparado con el repentino cambio enNicaragua. Pudo muy bien haber sido la subsiguiente inestabilidad en Nicaragua, en lugar de un másalto nivel de cohesión social en Mozambique, lo que explique tal cambio. Sin embargo, por lo menosen principio, ambos países se deberían haber beneficiado de un “dividendo de la paz” del orden del20% del presupuesto - que podría haberse asignado a gasto social o a la reducción del déficit.

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Figura 1.12: Los Presupuestos Militares en Mozambique y Nicaragua

(porcentaje del gasto total del gobierno)

Como hemos visto el gasto social se mantuvo e incluso creció en ambos países durante la guerra,aunque no tanto como se podría haber esperado. Como indica la figura 1.13, en Nicaragua lapartida del presupuesto asignada a salud y educación efectivamente se incrementó de cerca del 20%en los Años Ochenta a cerca del 30% en los Noventa. En Mozambique, por el contrario, lacorrespondiente partida presupuestaria fue bastante estable alrededor del 10% a lo largo delperiodo de postguerra. Esta última cifra parece muy baja en relación con las necesidades de lapoblación y los relativamente amplios recursos disponibles procedentes de los impuestos y lasayudas. Sin embargo, podría reflejar el hecho de que muchos servicios sociales son suministradosdirectamente por organizaciones no gubernamentales en lugar del gobierno central.

Uno de los mayores problemas del manejo fiscal de postguerra en ambos países ha sido el nivelpendiente de deuda exterior, y los consiguientes costos de repago. Volveremos a este punto mástarde en la Sección I, pero merece la pena notar que el pago de intereses ha aumentado hastaconvertirse en una proporción significativa del presupuesto - de hecho hasta cierto punto haequilibrado el descenso del gasto militar, utilizando así mucho del “dividendo de la paz”.

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Figura 1.13: Los Presupuestos en Salud y Educación


Como indica la Figura 1.14, Mozambique comenzó el repago de su deuda al inicio de su ajusteestructural a mediados de los Ochenta, fluctuando desde entonces alrededor del 6% delpresupuesto. En el caso de Nicaragua, el pago de intereses cayó durante la guerra en tanto que nose efectuó el servicio de la deuda, pero inmediatamente después los pagos de intereses continuaron,variando ampliamente en años sucesivos dependiendo del estado de las negociaciones peropromediando un 10% del presupuesto.

Figura 1.14: La Carga de los Intereses de la Deuda Externa en Nicaragua y Mozambique


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El resultado de estas tendencias de ingreso y gasto fue un desequilibrio fiscal continuado. En ambospaíses el déficit fiscal continuó una trayectoria sorprendentemente similar -aunque predicible-durante la guerra: el déficit se incrementó del 10% al 25% del PIB, lo cual no era sostenible enninguno de ambos casos. Sin embargo, Mozambique mantuvo este extraordinariamente alto déficithasta mediados de los Noventa, y solamente empezó a reducir éste hasta niveles previos a la guerrahacia el final de la década. Incluso entonces, este nivel de déficit habría sido insostenible si hubieratenido que ser financiado domésticamente en lugar de a través de la ayuda. Contrariamente,Nicaragua cortó el déficit fiscal de nuevo al 10% del PIB tan pronto como la guerra terminó, peroéste volvió a incrementarse posteriormente, y solamente se redujo hasta un nivel sostenible del 5%del PIB al final de la década.

Figura 1.15: Los Déficits Fiscales en Mozambique y Nicaragua (porcentaje del PIB)

Reconstruyendo las Instituciones

Es verdaderamente difícil hacer comparaciones sustantivas entre las instituciones de dos sociedadestan diferentes. No obstante, tal comparación es necesaria para entender las diferencias en elcomportamiento económico y, quizás más importante, diseñar políticas adecuadas dereconstrucción.

En el caso de Nicaragua, los mercados aparentemente funcionaban ya poco después del final de laguerra y del desmantelamiento de los controles estatales sobre la economía. Sin embargo, laactividad privada en los sectores productivos (especialmente las exportaciones y agricultura depequeña escala) respondió de forma lenta a esta liberalización. Retrospectivamente, es claro que elproblema de los derechos de propiedad en general - y de la ley y el orden en las zonas rurales enparticular - es más importante que la política económica para explicar la respuesta lenta del sectorprivado. Es más, los repentinos cambios de política económica incrementaron la incertidumbre entrelos inversionistas privados.

Al contrario, la vuelta a los mercados (que no habían sido muy funcionales antes de la guerra enningún caso) fue mucho más lenta en el caso de Mozambique. Ciertamente, y al contrario que enNicaragua, los derechos de propiedad no fueron el asunto central en la recuperación rural - sino unainfraestructura propia de los mercados que no existía y que abaracaba desde la infraestructura del

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transporte hasta contratos comerciales garantizables. En parte, esta diferencia fue causada por lamejora en la situación de la ley y el orden después de la guerra (mientras que en Nicaragua habíamejorado en aquellas áreas concretas donde la lucha tenía lugar). Posiblemente también fue el casoque las formas tradicionales de propiedad colectiva eran más fuertes en Mozambique (en lugar delas formas modernas de “capitalismo” y “socialismo” en Nicaragua), por lo que los derechos depropiedad fueron considerados estables independientemente de las instituciones oficiales. En otraspalabras - en contra de las expectativas - la economía menos desarrollada de las dos estaba en unamejor posición de cara a la recuperación. Sin embargo, esta explicación es muy simple - comoveremos más tarde en la discusión de la economía política de la reconstrucción.

En resumen, el periodo de reconstrucción realmente no restableció las bases para un crecimientosostenible ni en Mozambique ni en Nicaragua en los diez años siguientes a la paz. Para haber sidoasí, las exportaciones tendrían que haber estado al menos en su nivel anterior, y si la presión fiscalhubiese alcanzado su límite natural entonces el servicio de la deuda se habría reducido a cero parapermitir niveles adecuados de gasto social e infraestructura. Mozambique alcanzó mucho másprogreso en la reconstrucción de sus instituciones, a pesar del mayor nivel de desarrollo enNicaragua. Esto parece que tiene mucho que ver con el hecho de que el régimen político depostguerra en Mozambique pudo haber contado con más apoyo social que en Nicaragua, unargumento al que volveremos más tarde en la Sección I. Sin embargo, hay todavía en ambos paísesun peligro real de “regresión económica” (Sen, 1994) y de que las tensiones fiscales podieranconducir de nuevo al conflicto. Durante el periodo de reconstrucción, ambas tensiones fueron“resueltas” por medio de la ayuda, un asunto que tratamos a continuación.

1.5 EL PAPEL DE LOS DONANTES

La Escala y Proyección del Conflicto

Una característica clave del periodo de reconstrucción de postguerra tanto en Mozambique comoen Nicaragua es la enorme cantidad de asistencia externa (en relación con el tamaño de laseconomías) que los donantes suministraron. Aunque la intención de esta ayuda era claramente elapoyo al proceso de reconstrucción, no es obvio si - al final - esta fue la consecuencia en el largoplazo. En concreto, mientras está claro que la ayuda mantuvo los niveles de consumo por encima delos que se habrían logrado sin ella - y en ese respecto redujo la incidencia de la pobreza - es muchomenos claro que la ayuda contribuyese a una senda sostenida de desarrollo.

Mozambique recibió en promedio cerca de 500 millones de dólares al año durante los Noventa, locual fue equivalente a cerca de dos tercios de las importaciones y del 60% del presupuesto delgobierno. La Figura 1.16 muestra el bajo nivel de ayuda hasta el inicio del ajuste estructural amediados de los Ochenta, cuando aumentó rápidamente hacia el 70% para luego alcanzar un topeextraordinario del 120% del PIB en 1992, el año de la sequía y del acuerdo de paz. Después, laayuda disminuyó en términos relativos hasta un nivel todavía alto del 40% del PIB. Sin embargo, laayuda fue todavía más importante que las exportaciones como fuente de divisas tras seis años dereconstrucción.

La ayuda en Nicaragua también creció rápidamente después de que se restableciese la paz en 1990.Se recibieron 600 millones de dólares al año entre 1990 y 1995, descendiendo a 400 millones dedólares al año entre 1996 y 1999, equivalentes al 30% y 25% del PIB, respectivamente. Estosflujos financiaron cerca de un tercio de las importaciones y la mitad del presupuesto del gobiernodurante el periodo de reconstrucción.


Figura 1.16: La Ayuda a Mozambique y Nicaragua (porcentaje del PIB)

Sin embargo, estas cifras agregadas no proporcionan una indicación clara del impacto económico deesta enorme (en relación al tamaño de esas economías) entrada de recursos. Hay tres razones paraello:

Primero, muchos de los flujos brutos estaban relacionados con el refinanciamiento de ladeuda o con la acumulación de reservas por parte del Banco Central, y por tanto sonentradas contables y como tal no penetran la economía - a menos que se asuma que estastransacciones hubieran sino absorbido recueros domésticos.

Segundo, la ayuda puede involucrar una transferencia de recursos a los sectores público oprivado; la transferencia al sector público debiera ser evidente en las cuentas fiscales,aunque éstas no tienen que reflejar toda la actividades del Estado; las transferencias al sectorprivado implican la distribución directa a hogares (por ejemplo, ayuda alimentaria) y elapoyo a las ONGs locales.

Tercero, dentro de los sectores públicos y privados, la ayuda puede resultar como es lógicoen inversión o en consumo (con un efecto consiguiente en el ahorro); idealmente el apoyo alconsumo sólo ocurre durante emergencias, y se transforma en apoyo a la inversión durantela reconstrucción.

Como las Tablas 1.4 y 1.5 en la siguiente Sección indican, el impacto de esta ayuda en el balance deinversión y ahorro en la economía - y por tanto, en el comportamiento del sector privado - fue muyelevado en ambos casos durante el periodo de reconstrucción. La Tabla 1.3 resume estainformación para un año final de la guerra e inicial de postguerra, y los años finales de postguerrapara cada economía. Es evidente que el nivel de “dependencia fiscal sobre la ayuda” fue mucho máselevada en Mozambique que en Nicaragua, como se podría esperar, y que esta dependencia en losrecursos de ayuda no disminuyó durante el periodo de reconstrucción en ninguno de los casos. Sinembargo, a pesar de la dependencia de la ayuda, el sector público se mudó de una posición dedesahorro a otra de ahorros positivos en ambos países, por lo cual la ayuda fue utilizada para lainversión y - dado que el financiamiento doméstico se hizo negativo- la financiación del sectorprivado.

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La considerable escala de financiación externa neta del sector privado es también evidente en amboscasos: mientras que en el caso de Mozambique esta dependencia decae, en Nicaragua se hacemayor en tanto la reconstrucción procede su curso. En el caso de Mozambique, ésta esfundamentalmente financiada por la ayuda, pero claramente los ahorros privados se recuperan, de talforma que mientras la ayuda mantenía el consumo privado al principio, después pasa a financiar lamitad de la inversión privada. En el caso de Nicaragua, el cuadro es muy diferente porque los flujosde capital privado se renovaron al final del periodo: la ayuda básicamente sostiene al sector privado- aunque incluso en este caso el hecho de que el sector público es un prestamista doméstico netohace que la ayuda en algún momento tenga el efecto de apoyar al sector privado - cuya tasa deahorro es crecientemente negativa, indicando su insostenibilidad.

Tabla 1.3: La Ayuda e Inversión en Mozambique y Nicaragua (porcentaje del GDP)Mozambique Nicaragua

1988 1996 1991 1998Inversión Sector Público 22.1 18.7 4.7 8.6Ahorro -4.7 2.0 -3.5 6.4Balance -26.8 -16.7 -7.9 -2.2Financiación Externa 22.9 18.5 12.4 11.0Financiación Interna 3.9 -1.8 -4.5 -8.8

Sector PrivadoInversión 21.2 28.6 13.9 22.9Ahorro -6.1 13.5 -2.2 -13.0Balance -27.3 -15.1 -16.1 -35.9Financiación Externa 31.2 13.3 11.6 27.1Financiación Interna -3.9 1.8 4.5 8.8

TotalesInversión 43.3 47.3 18.3 31.5Ahorro -10.8 15.5 -5.7 -6.6Balance = BCC -54.1 -31.8 -24.0 -38.1

memo: ‘ayuda’ 70 50 65 15

La organización de la asistencia externa fue muy similar en ambos casos. El Banco Mundial y elFondo Monetario Internacional hicieron de un programa estándar de ajuste estructural yestabilización una condición para su apoyo. Se establecieron como objetivos de política unacontención fiscal y monetaria, aunque como hemos visto, resultó difícil de implementar en amboscasos - una reducción de la inflación resulta mucho más fácil de conseguir que solvencia fiscal. Lasliberalizaciones comercial y financiera eran también condiciones para la ayuda multilateral, así comolas privatizaciones; pero el progreso en Nicaragua fue mucho más rápido que en Mozambique. Anivel microeconómico, la ayuda fue en ambos casos ampliamente administrada por donantesbilaterales, y sobre todo, por organizaciones no gubernamentales. En Mozambique, el gobiernoaceptó un alto nivel de dependencia a nivel sectorial y también macroeconómico. La coordinaciónde los donantes a nivel sectorial e incluso provincial fue relativamente efectivo, en parte debido a unalto grado de consenso sobre lo que hacer, aunque había a menudo una falta de recursos humanospara lograrlo.

En contraste, aunque hubo un alto grado de consenso entre el gobierno nicaragüense y los donantesen los objetivos de política en el primer gobierno de postguerra (1990-1994) este no fue el caso


después de 1995. La política macroeconómica (acordada por el FMI y el banco central) tendió aser inconsistente con los esfuerzos de ayuda bilateral coordinados con agencias sectoriales y ONGs.Es más, hubo un creciente conflicto después de 1995 entre el gobierno y los donantes bilaterales encuanto a los objetivos sociales, los segundos crecientemente preocupados con el incremento depobreza y la corrupción.

El Problema de la Deuda

Tanto Mozambique como Nicaragua estaban fuertemente endeudados al iniciar sus esfuerzos dereconstrucción. En ambos casos, las proporciones de deuda con los antiguos miembros socialistasdel COMECON eran considerables, aunque existían pocas esperanzas de que fuesen satisfechas endivisas, y los propios arreglos de transición en los mismos países donantes llevaron a una reducciónsubstancial de esta deuda. La deuda comercial era de escasa consecuencia para Mozambique, y enel caso de Nicaragua había sido renegociada durante la guerra. Por lo tanto, la deuda en el periodode paz era fundamentalmente con los gobiernos miembros del DAC y agencias multilaterales.Además, el proceso de negociación para la reestructuración y cancelación de la deuda fuerelativamente exitoso con respecto a los donantes bilaterales durante los Noventa en ambos casos,por lo que la deuda pendiente se convirtió, en ese sentido, más y más en deuda “multilateral”. Eltema de la implementación de la iniciativa HIPC en Mozambique y Nicaragua estaba todavía sinresolver hacia el final del periodo considerado (mediados de 1999). De hecho, los desastresnaturales afectaron de tal manera ambas economías en el 1999 y el 2000 que el caso para lacancelación de la deuda surgió como consecuencia de la incapacidad de pago más que por laimplementación de políticas económicas “sólidas” como había sido el propósito de los donantes.

La Figura 1.17 abajo muestra los niveles muy elevados de endeudamiento y la trayectoria común dealivio de la deuda a lo largo del tiempo. Sin embargo, es notable que Nicaragua y Mozambiqueempezasen su periodo de reconstrucción con niveles de deuda sobre el PIB por encima del 300%, yque ambos permaneciesen en ese nivel hacia finales de los Noventa - un nivel que es sin dudainsostenible y que no fue satisfecho, como veremos más adelante. En ambos casos, este cocientecreció a medida que se extendían nuevos préstamos de reconstrucción, y cayó en tanto que la deudadel periodo de guerra era reestructurada o cancelada.

Figura 1.17: La Deuda Externa en Mozambique y Nicaragua (porcentaje del PIB)

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Aunque la resaca de la deuda constituía una enorme carga para los ingresos de las exportaciones yde los impuestos en ambos casos - los pagos por intereses oscilaba anualmente dependiendo delestado de las negociaciones de la deuda. En total, esos pagos promediaron un 3% del PIB enambos países. Cuando este nivel medio se aplica a un nivel de deuda del 300% del PIB, esto sepuede considerar equivalente a un 1% de tasa de interés sobre el total de la deuda, o (digamos) 3%sobre un tercio de la deuda. En otras palabras, solamente una proporción pequeña de la deuda fuesatisfecha en cada caso.

Sin embargo, las obligaciones contingentes de tal magnitud como proporción de la economíainevitablemente crearon un alto grado de incertidumbre en el sector privado lo que explica losproblemas para elevar los niveles de inversión y ahorro.

Figura 1.18: Los Costes por Intereses de la Deuda en Mozambique y Nicaragua


Dado los bajos niveles de las exportaciones en Mozambique y en Nicaragua (ver arriba), inclusoesas tasas mínimas de servicio de la deuda representaba una carga muy elevada para ambaseconomías, como la figura 1.19 muestra. En el caso de Mozambique, ésta osciló entre el 20% y el40% de las exportaciones, con una ligera tendencia a la baja. En el caso de Nicaragua, se observóun patrón común durante el periodo de la guerra, pero tan pronto como la paz empezó a finales delos Noventa, se mantuvo sobre el 50%. En ambos casos, y en particular en Nicaragua, es difícil noconcluir que tal carga de la deuda no hizo la reconstrucción mucho más compleja.

El argumento usado por los donantes para mantener estos altos niveles de deuda y de servicio enambos casos fue que ésta era una forma efectiva de mantener la condicionalidad. Hay escasaevidencia de que ese fuera el caso: por una parte, después del final de la Guerra Fría ningún paísestaba en posición de continuar con un modelo socialista en modo alguno; por otra parte, esacondicionalidad pudo de igual forma haberse conseguido a través de la concesión de ayuda. Haypor supuesto otro argumento (menos explícito): si casos aparentemente “merecedores” comoNicaragua y Mozambique disfrutaban de la cancelación de su deuda, entonces sería imposibledenegar esta posibilidad a países de ingreso medio (por ejemplo, Brasil) o a otros malamente

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administrados (como Nigeria). No está claro por qué un argumento (de “riesgo moral”) como estepodría ser efectivo en las negociaciones de deuda con esos últimos países, pero aunque ese fuera elcaso, parece bastante injusto que las gentes de Nicaragua y Mozambique - que ya habían sufridobastante - debieran servir la deuda para asegurar que los grandes deudores no suspendieran suservicio.

Figura 1.19: La Carga del Servicio de la Deuda en Mozambique y Nicaragua

(porcentaje de las exportaciones)

1.6 ECONOMIA POLITICA DEL SECTOR PRIVADO EN RECONSTRUCCIÓN

La Naturaleza del Dividendo de la Paz

Desde el punto de vista del sector privado - sobre quien la reconstrucción de postguerra depende,más que sobre los gobiernos y los donantes - es la reducción de la incertidumbre tanto como elpotencial de beneficios lo que determina el deseo de invertir, incrementar la producción y crearempleo.

En Nicaragua la paz sobrevino cuando los Estados Unidos cesaron de apoyar los insurgentes y losSandinistas no sólo permitieron elecciones democráticas sino que acataron el resultado cuandoperdieron. El nuevo gobierno aceleró el retorno a la economía de mercado, pero la agitación armaday el pillaje rural continuaron durante varios años liderados por los soldados desmovilizados deambos lados. No sólo la desmovilización liberó mano de obra que se convirtió en desempleo urbanomás que en producción rural, sino que resultó difícil recuperar la capacidad perdida en las zonas deguerra.

En Mozambique la paz llegó cuando ambos frentes estaban agotados y el acuerdo estuvogarantizado por la presencia de las Naciones Unidas. Una alianza implícita unió en el poder a las dospartes contendientes, facilitando un grado considerable de continuidad política. El retorno a la

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sociedad civil y a las reformas del mercado fueron más graduales. Los donantes financiaron ladesmovilización y la vuelta de la población a la tierra fue comparativamente rápida.

Es decir, el valor del dividendo de la paz depende de la situación de seguridad (esto es, la propianaturaleza del acuerdo de paz) tanto como de la reasignación de los recursos presupuestarios; enuna economía agrícola esto se expresa por el retorno a la tierra y de la vuelta de la confianzainversora. Estos cambios dependen de la naturaleza de la alianza política de postguerra entre“vencedores” y “vencidos”, mientras que la efectividad del apoyo de los donantes depende delgrado en que es consistente con este nuevo “contrato social”.

Reducir la incertidumbre no es sólo una tarea inmediata del acuerdo de paz. Requiere también declaridad y de estabilidad política a más largo plazo. En Mozambique esta perspectiva de mayorlargo plazo fue clara: el poder colonial no iba a regresar y se produjo una alianza implícita de lasfacciones (especialmente a los niveles local y provincial) alrededor de un proyecto común dedesarrollo económico basado en reformas de mercado y la construcción de la nación. Por elcontrario, no sólo se mantuvo un balance de poder conflictivo entre los Sandinistas y los partidospolíticos tradicionales, sino que éstos se dividieron abruptamente entre grupos conservadores yliberales. Como consecuencia, el sector privado - pequeños campesinos, hombres de negocioslocales y compañías extranjeras- no sintieron una seguridad de largo plazo para el futuro.

Figura 1.20: El Dividendo de la Paz (US$ de 1990)

La dimensión económica del dividendo de la paz en términos absolutos se presenta en la Figura 1.20abajo. El rápido descenso del gasto militar en Nicaragua es notable, reduciéndose el gasto en 100dólares per cápita cada año. Sin embargo, estos recursos no estuvieron disponibles inmediatamentepara la reconstrucción en el periodo de paz, por dos razones: primero, fueron suministrados porpoderes exteriores, y los cortaron cuando la guerra acabó; y segundo, los recursos domésticosrequeridos para alimentar y vestir las tropas eran todavía necesarios durante el periodo de paz unavez que regresaron a la fuerza de trabajo civil. Por el contrario, el gasto militar en Mozambiquenunca excedió los 20 dólares per capita al año (de hecho parece que ambos frentes hubieran “vividode la tierra”) y el “ahorro” en el periodo de paz fue de menos de 10 dólares per capita al año. Másaún, en ambos casos, el gasto en salud y educación no se incrementó drásticamente en el periodo de

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paz, por lo que la población no recibió un dividendo social significativo. De hecho, mientras que elgasto militar en Nicaragua se reducía por debajo del nivel de gasto social en 1992, dos añosdespués del acuerdo, tal giro no se consiguió en Mozambique hasta 1995, tres años después delfinal de la guerra. A primera vista, eso podría parecer que implicase que el desarrollo económico ysocial sería más rápido en Nicaragua que en Mozambique. Sin embargo, como hemos visto, locontrario fue lo que efectivamente sucedió.

La Respuesta del Sector Privado

La respuesta del sector privado al desafío de la reconstrucción de postguerra se detalla en lasSecciones II y III abajo. Es difícil extraer conclusiones de la comparación de los dos casos. Unaforma de afrontar el problema consiste en examinar las tendencias de la inversión y el ahorroprivados. Presentamos estimaciones de tendencia de estas variables en las tablas 1.4 y 1.5 másabajo.

En el caso de Mozambique (Tabla 1.4) las estimaciones de inversión para el sector privado sonprobablemente muy altas, pero deberíamos recordar que incluyen las actividades de lasorganizaciones no gubernamentales. Hay un claro incremento de la tasa de inversión privada despuésde 1990, que sostuvo una tasa estable de recuperación económica. Es más, el nivel de ahorroprivado cambia de negativo en 1988 a fuertemente positivo hacia 1996. Se puede decir que ambastendencias reflejan la vuelta de la confianza al sector privado, asistido por la reducción de lafinanciación del sector público doméstico (efectivamente mediante señoraje). Estas tendenciaspositivas permiten una reducción paulatina de la dependencia del sector privado sobre la financiaciónexterna.

En marcado contraste, el caso de Nicaragua refleja un patrón muy diferente de comportamiento delsector privado. Por una parte, la inversión privada no se recupera inmediatamente después que serestablece la paz - de hecho, es sólo después de siete años que la tasa de inversión privada aumentaal 20% del PIB desde el 10% previamente. Por otra parte, la tasa de ahorro privada se mantienemuy débil, por lo que la inversión privada se financia a través de transferencias del sector público alsistema financiero (reducción de la deuda) y financiación externa. Inicialmente esta financiaciónexterna está asociada a la ayuda de los donantes, pero posteriormente estará asociada con unaentrada de inversión privada extranjera - mucha de la cual es de naturaleza especulativa. En suma,no parece que la acumulación privada se recuperase de forma sostenida.

La recuperación de la producción de pequeños campesinos fue vital para la reconstrucción depostguerra tanto en Mozambique como en Nicaragua. El mejor indicador comparable en estesentido es la producción doméstica de alimentos per cápita, que vemos en la Figura 1.21. Latendencia a la baja de la producción de alimentos durante el periodo de conflicto es claro yexplicable por el énfasis del conflicto armado en áreas rurales y la disfunción de los mercadosagrícolas en ambos casos. A pesar de esto, es de reseñar que la producción de alimentos seestabilizó en Mozambique durante la guerra, y aunque cayó marcadamente en 1991-92 comoconsecuencia de condiciones climáticas adversas, se recuperó bastante rápido a partir de entonces,alcanzando en 1996 un 90 por ciento de su nivel en 1980. Esto se debió en gran medida al regresode la mano de obra a la tierra, condiciones climáticas favorables y la recuperación de algunoscanales comerciales.

En Nicaragua, en contraste, el producto también empezó a recuperarse antes del final de la guerra,debido a la liberalización de los mercados rurales como en el caso de Mozambique. Sin embargo,después de 1990 la producción no continuó creciendo, permaneciendo en 1996 a poco más del 70por ciento de su nivel en 1980. Esto no es solamente una cuestión de oferta de alimentos en sí, sino


también un indicador de los ingresos de los pequeños campesinos, y por extensión de la dimensiónde la pobreza rural. La razón de esta falta de recuperación en este sector es en parte la continuadaagitación en el campo, y en parte el efecto del cierre de sistema bancario rural propiedad del Estado,que condujo al colapso del crédito rural, y por tanto de la capacidad de los pequeños campesinosde obtener insumos esenciales.

Figura 1.21: La Producción de Alimentos Per Cápita (Índice, 1980=100)

La respuesta de las exportaciones es un indicador de cómo el sector comercial privado se harecuperado. Las exportaciones per cápita, graficadas en la Figura 1.22, nos dan indicaciones de laproductividad del sector comercial y, en la media en que este está dominado por grandescompañías, de la actividad del sector comercial en la producción. Las exportaciones per cápita enMozambique permanecieron más o menos estáticas a lo largo de todo el periodo de reconstrucción,y apenas alrededor de US$ 15 per cápita al año eran claramente insuficientes para financiar elproceso de reconstrucción. En marcado contraste, después de un declive inicial posterior a laguerra, las exportaciones se recuperaron relativamente rápido en Nicaragua a mediados de losNoventa, reflejando la capacidad de los grandes campesinos de obtener crédito y comenzar denuevo a producir.

En suma, la recuperación del sector privado en Mozambique parece que fue liderado por pequeñosproductores, mientras que en Nicaragua fueron los negocios de mayor tamaño los que sebeneficiaron. Esta diferencia tiene dos implicaciones importantes. Primero, la reconstrucción depostguerra basada en los pequeños campesinos puede ser más rápida dado que estos son capacesde acceder rápidamente a la tierra y al trabajo, y dado que en cualquier caso no tienen alternativasen la elección de sus activos. Segundo, un programa de recuperación basado en pequeños en vez degrandes negocios es probable que tenga más efectos redistributivos positivos, y por tanto, reduzca lapobreza más rápidamente.

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Figura 1.22: La Productividad Exportadora (per cápita US$)

El Papel de los Donantes de Apoyo al Sector Privado

Un objetivo central de los donantes en Mozambique y en Nicaragua era revivir el sector privado: enparte debido a la percepción de una necesidad de conducir a la sociedad fuera de modelossocialistas de desarrollo, y en parte porque el sector privado representa la mayoría del empleo y delproducto. Sin embargo, el mayor énfasis estuvo en aquellas acciones que afectaban al sector estatal,y se prestó relativamente poca atención al sector privado como tal.

Tabla 1.4: Inversión, Ahorro y Financiación Externa en Mozambique

(porcentaje del PIB)1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997

Sector PúblicoInversión 6.0 7.6 17.3 22.1 21.6 24.2 22.6 22.2 20.1 24.5 21.3 18.7 20.0Ahorros -7.9 -9.7 -5.4 -4.7 -3.2 -5.3 -2.3 -4.6 -2.1 -5.2 1.3 2.0 1.4Balance -13.9 -17.3 -22.7 -26.8 -24.8 -29.5 -24.9 -26.8 -22.2 -29.7 -20.0 -16.7 -18.6 Financ. Externa 7.3 8.0 18.0 22.9 24.4 29.4 25.5 25.8 20.8 30.6 21.7 18.5 21.1 Financ. Doméstica 6.6 9.3 4.7 3.9 0.4 0.1 -0.6 1.0 1.4 -0.9 -1.7 -1.8 -2.5Sector PrivadoInversión 30.3 29.7 21.0 17.1 18.7 17.1 19.7 21.1 24.2 20.8 24.9 28.6 ..Ahorros 34.0 37.4 7.1 -7.1 -10.6 -5.6 -10.8 -9.7 -12.0 -10.1 7.8 13.4 ..Balance 3.7 7.7 -13.9 -24.2 -29.3 -22.7 -30.5 -30.8 -36.2 -31.0 -17.2 -15.1 .. Financ. Externa 2.9 1.6 18.5 28.1 29.7 22.7 29.8 31.8 37.6 30.1 15.5 13.3 .. Financ. Doméstica -6.6 -9.3 -4.7 -3.9 -0.4 -0.1 0.6 -1.0 -1.4 0.9 1.7 1.8 ..Total ..Inversión 36.3 37.3 38.3 39.3 40.3 41.3 42.3 43.3 44.3 45.3 46.3 47.3 ..Ahorros 26.1 27.7 1.7 -11.7 -13.8 -10.9 -13.1 -14.3 -14.1 -15.4 9.1 15.4 ..Cuenta Corriente -10.2 -9.6 -36.6 -51.0 -54.1 -52.2 -55.4 -57.6 -58.4 -60.7 -37.2 -31.8 -25.3

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En el caso de Mozambique, los donantes ayudaron a poner fin a la guerra y restablecer los vínculoscomerciales e inversores de “Occidente”. A pesar de ello, la estrategia de los donantes parecierahaber sido el resultado de programas reiterados de emergencia más que de una estrategia dedesarrollo como tal. En el caso de Nicaragua, los donantes llevaron a cabo la “transición fuera delsocialismo” que deseaban, siendo capaces de apoyar una estrategia de recuperación bastantecoherente durante los primeros cinco años (1990-94); sin embargo, después de esa fecha la propiaincoherencia de la política del gobierno dejó a los donantes sin una estrategia, reduciendo ésta aintervenciones sectoriales. Como consecuencia, a pesar de que el gobierno nicaragüense fue el quemás abiertamente apoyó la empresa privada, la estrategia mozambiqueña parece haber sido másexitosa.

Los efectos macroeconómicos de la enorme entrada de ayuda en el sector privado resaltan esecontraste en ambos casos. En Nicaragua el flujo de ayuda claramente condujo a una sobrevaluaciónde la moneda y a “Dutch Disease” en tanto que los márgenes de beneficios en la producción detransables (y en particular exportaciones) se redujeron, mientras que las actividades no transablescomo servicios urbanos y construcción tornaron altamente rentables. En Mozambique, esto no fuetanto un problema porque la ayuda fue vital para superar las restricciones de oferta en carreteras,transporte y almacenamiento.

Tabla 1.5: Inversión, Ahorro y Financiación Externa en Nicaragua


1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998Sector PúblicoInversión 4.4 8.5 8 11.6 11.8 15.4 10 8.6Ahorros -3.5 0.1 -0.6 -0.9 0.6 1.2 2.9 6.4Balance -7.9 -8.4 -8.6 -12.5 -11.2 -14.2 -7.1 -2.2 Financiación Externa 12.4 15.2 9.8 14.8 11.9 17.8 9.4 11.0 Financiación Doméstica -4.5 -6.8 -1.2 -2.3 -0.7 -3.6 -2.3 -8.8Sector PrivadoInversión 13.9 11 10.9 10.4 12.1 11.7 21.7 22.9Ahorros -2.2 -10.3 -2.8 -0.3 3.7 6.6 -4.2 -13.0Balance 16.1 21.3 13.7 10.7 8.4 5.1 25.9 35.9 Financiación Externa 11.6 14.5 12.5 8.4 7.7 1.5 23.6 27.1 Financiación Doméstica 4.5 6.8 1.2 2.3 0.7 3.6 2.3 8.8TotalInversión 18.3 19.5 18.9 22 23.9 27.1 31.7 31.5Ahorros -5.7 -10.2 -3.4 -1.2 4.3 7.8 -1.3 -6.6Cuenta Corriente 24.0 29.7 22.3 23.2 19.6 19.3 33.0 38.1

En resumen, la ayuda resultó útil: aseguró la recuperación después de la guerra, y tambiéncontribuyó a la liberalización y desmilitarización. Sin embargo, no apoyó una solvencia fiscal de máslargo plazo ni el fortalecimiento exportador, ni redujo marcadamente la pobreza. Aunque la ayudafue mucho más efectiva en Mozambique que en Nicaragua, debido a la mayor coherencia entre losobjetivos del gobierno y los donantes, en ningún caso condujo a una trayectoria de acumulaciónprivada en la década de reconstrucción de postguerra.


1.7 CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES DE POLÍTICA

Donantes y la Reconstrucción de Postguerra

Los prestamistas multilaterales (es decir, las instituciones de Bretton Woods y los bancos regionalesde desarrollo) deberían suspender los pagos del principal de la deuda en esos países enreconstrucción después de una guerra, para evitar el desvío de ayuda bilateral empleada en elservicio de deuda multilateral en lugar de aliviar la carga económica del conflicto en gruposvulnerables.

En particular, la iniciativa de los “HIPC” debería estar relacionada con la reconstrucción posteriorde conflictos y la protección de grupos vulnerables en lugar de largos periodos de excelenciamacroeconómica que las economías azotadas por la guerra no pueden satisfacer. Este se podríaconseguir con la suspensión de pagos de la deuda a cambio de compromisos de mantener la salud yeducación sin discriminación, o posiblemente el pago del servicio de la deuda en las cuentas de lasagencias de ayuda.

El uso de créditos oficiales bilaterales, préstamos de largo plazo al desarrollo y fondos de inversiónmultilaterales para ejercer presión sobre los gobiernos de aquellas economías posteriores al conflictose debería aplicar con mucho cuidado. Si la financiación al desarrollo que se cancelase fueradiseñada apropiadamente en primer lugar - en otras palabras, siguiera los criterios DAC y estuvieseclaramente focalizada en la reducción de la pobreza - entonces las actuales sanciones sobre la ayudaafectan a los grupos vulnerables de forma desproporcionada.

Los paquetes convencionales de condicionalidad no son apropiados durante la reconstrucción,oscilando entre el juicio de que debería introducirse el típico paquete de ajuste y la visión de que elajuste debería posponerse hasta el final de la guerra. Donde el sistema de precios funcionapobremente y el desequilibrio de postguerra tiene consecuencias devastadoras en la provisiónpública, los donantes deberían aceptar la asignación administrativa de las divisas extranjeras, laintervención en los mercados de alimentos, y una creciente presión fiscal.

La asistencia al ajuste estructural debería enfocarse en el fortalecimiento de la capacidadexportadora antes de la liberalización de las exportaciones, y asegurar el crédito de largo plazo parainversiones previamente a reformar el sistema financiero. Esto debería estabilizar los ingresos ytrabajos de los grupos vulnerables en el corto plazo, a la vez que aseguraría la totalidad de lapoblación los beneficios procedentes de la integración en la economía mundial en el largo plazo, loscuales deberían a su vez reducir el potencial de conflictos. El establecimiento de solvencia externapor medio de la cancelación de toda la deuda oficial pendiente facilitaría esta integración, con lacondición de que los recursos fiscales liberados del servicio a la deuda fueran usados sólo para lareducción de los déficits monetizados e incrementos netos en la provisión de la salud y educaciónpública.

El diseño de ayuda humanitaria en respuesta no sólo de emergencias relacionadas con conflictospero también con la reconstrucción posterior al conflicto debería tener en cuenta una reorientaciónexplícita de la asistencia la desarrollo hacia la reducción de la desigualdad entre grupos y entreregiones, y hacia el fortalecimiento de la capacidad del estado de entregar bienes públicos en salud,educación y seguridad a todos los ciudadanos.


Los Actores Domésticos y la Reconstrucción de Postguerra

Los gobiernos de las áreas afectadas por las guerras deberían considerar el diferente impacto delconflicto a nivel individual y regional sobre la economía y priorizar sus acciones convenientemente.Políticas apropiadas para una reconstrucción de post-guerra incluyen el retorno de la confianza, dela estabilidad y de políticas pacifístas; la distribución equitativa y políticamente sostenible deldividendo de la paz; la estabilización de la macroeconomía de acuerdo con los donantesinternacionales como se ha discutido arriba; y el establecimiento de programas humanitarios,económicos y de inversión institucional, de apoyo a las necesidades sociales de la población, y delfortalecimiento de la oferta ante el resurgimiento de la paz.

En concreto, esos programas de inversión deberían dirigirse a la salud, el agua, la educación, eltransporte, las comunicaciones, la agricultura y los sectores civiles e institucionales, dependiendo dellegado de la guerra y la estructura de la economía. Los donantes, el gobierno y la sociedad civil(incluidos los representantes de facciones opuestas durante la guerra) deberían involucrarse en eldiseño, planificación e implementación de estos programas. A pesar de las aparentes necesidadeshumanitarias de corto plazo inmediatas en el periodo de post-guerra, se debería evitar la distinciónde una planificaciòn de emergencia a corto plazo seguida por un desarrollo a largo plazo. En sulugar, todos los programas deberían sentar las bases para un crecimiento de largo plazo, mediante,por ejemplo, la combinación de programas de desmobilización y de regreso de refugiados con lareconstrucción de activos, la mejora del transporte y programas de desarrollo desde el sectorprivado.

Por encima de todo, los donantes y los actores domésticos deberían considerar seriamente laimplementación de un programa de inversión en instituciones civiles de economías afectadas por laguerra. Ese programa debería dar prioridad al establecimiento de una policia y autoridades judicialesindependientes, mejorar la calidad del proceso legal, fortalecer la capacidad de resolución deconflictos, el apoyo a una prensa independiente, y la mejora de otras instituciones civiles y demercado que podrían haberse resentido de la guerra y que son prerrequisitos para un crecimiento depostguerra estable.

Acciones Internacionales para Prevenir la Recurrencia de Conflictos

Hay dos objetivos diferentes para la comunidad internacional en este sentido: por una parte, reducirla vulnerabilidad económica de los pobres; y por la otra, asegurar que aquellos países quepermanecen en el grupo vulnerable no retroceden de nuevo hacia un conflicto. El primer objetivopodría parecer ser meramente uno de la política de desarrollo en el sentido convencionalmenteaceptado de la orientación hacia el mercado, estabilidad macroeconómica, inversión en capitalhumano, etc. Mientras que esos podrían muy bien configurar una estrategia suficiente para países deingreso medio, está lejos de ser claro que sea el mejor curso para las economías de ingreso bajo sinsuficientes activos o instituciones para entrar en el mercado internacional directamente.

Posibles medidas de política internacional incluyen programas para estabilizar los ingresos debienes primarios que exportan los países pobres para reducir incertidumbre acerca de los ingresosen divisas, y un acceso preferencial a acuerdos comerciales regionales y multilaterales queincrementen la capacidad exportadora. La legislación internacional de comercio internacional einversión en bienes “primarios” (como armas, aceite, gemas, y madera) con vista a minimizar losefectos desestabilizadores de aquellas actividades en los países vulnerables se podría conseguirdentro de los acuerdos comerciales existentes y los acuerdos de inversión multilaterales actualmenteen negociación mediante la creación de condiciones específicas transitorias para los países pobres.


La reorientación explícita en la coordinación de la asistencia al desarrollo internacional hacia lareducción de la desigualdad entre grupos y regiones, y hacia el fortalecimiento de la capacidad delEstado de proveer bienes públicos de salud, educación y seguridad a todos los ciudadanosimplicaría asumir la reducción del potencial de conflicto (y por ende, la reducción de lavulnerabilidad) como la prioridad clave en la cooperación para el desarrollo con los países pobres,en lugar de nociones más amplias de crecimiento económico que pueden esconder redistribución deingreso y activos entre grupos sociales y regionales que incrementa el potencial de conflicto.


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