WORKSHOP LA LIBERALIZACIÓN DEL TRANSPORTE …
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1 WORKSHOP LA LIBERALIZACIÓN DEL TRANSPORTE FERROVIARIO DE VIAJEROS EN ESPAÑA Resumen de las propuestas de ordenación del sector a partir de las opciones abiertas por la Ley 11/2013 Departamento de Derecho Administrativo – UNED 19 de septiembre de 2013 Facultad de Derecho
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WORKSHOP
LA LIBERALIZACIÓN DEL TRANSPORTE FERROVIARIO DE
VIAJEROS EN ESPAÑA
Resumen de las propuestas de ordenación del sector a partir de las opciones
abiertas por la Ley 11/2013
Departamento de Derecho Administrativo – UNED
19 de septiembre de 2013
Facultad de Derecho
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RESUMEN DE POSICIONES
El punto de partida generalmente compartido por los ponentes y el resto de
participantes en el Workshop es la dificultad a la que se enfrentan los nuevos
entrantes en la entrada y consolidación de posiciones en el transporte ferroviario
de pasajeros en España. Fue ampliamente compartido que el mercado no es lo
suficientemente amplio como para dar cabida a un número significativo de
empresas ferroviarias y que las condiciones que imponga el Gobierno para el
otorgamiento de los nuevos títulos habilitantes deben diseñarse de forma que no
dificulten todavía más la entrada al mercado.
Al mismo tiempo, el modelo de apertura debe ser sensible con la posición de
RENFE-Operadora, evitando una aceleración excesiva en el proceso de
transformación del sector que impida que RENFE-Operadora pueda adaptarse al
mismo.
Modelo de títulos nacionales
La mayor parte de los intervinientes apostaron por títulos habilitantes nacionales
y no limitados a líneas o corredores. Cuatro fueron los motivos avanzados para
justificar esta posición. En primer lugar, sólo una habilitación para las
principales rutas de alta velocidad garantizaría un tamaño mínimo viable. A
título de ejemplo, el nuevo operador italiano NTV transporta seis millones de
pasajeros/año, tres veces el número de viajeros de la línea Madrid-Valencia. Sin
unos volúmenes mínimos de facturación no es posible contratar publicidad en
televisión, contratar sistemas de venta de billetes, adquirir material rodante a
precios competitivos, etc.
En segundo lugar, la realización de diferentes concursos para las diferentes
líneas o corredores fomentaría entradas especulativas de empresas sin un plan de
negocio viable, que por el contrario lo que pretenden es bien asegurarse una
cabeza de playa para la posterior invasión del resto del mercado (caso de
monopolistas extranjeros con capacidad financiera para sostener operaciones a
pérdida durante un periodo de varios años), bien hacerse con un título que
posteriormente puedan revender a esos monopolistas extranjeros (caso de
empresas concesionarias locales sin vocación industrial en el sector ferroviario),
de forma que el beneficio no estaría en la explotación comercial sino en el
“mercadeo” con el título habilitante.
En tercer lugar, se apunta que un escenario en el que los nuevos operadores no
están presentes en las principales líneas de alta velocidad favorecería
subvenciones cruzadas anticompetitivas del operador tradicional desde las líneas
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sin competencia a las líneas en competencia. Así podría estar sucediendo en
Italia en relación con la línea Milán-Venecia, cerrada a la competencia por
saturación. Esto sería especialmente grave si se opta por abrir líneas secundarias
y se mantiene el derecho exclusivo en la línea Madrid-Barcelona.
Finalmente, un modelo de títulos por líneas o corredores no permitiría a los
nuevos entrantes beneficiarse del efecto red. No obstante, fue apuntado que la
especial estructura geográfica de España no permite un efecto red relevante.
Modelo de títulos por corredores y cadenciado en el tiempo
Fue argumentado por un experto que la geografía española fomenta la
estructuración de operaciones por corredores, a semejanza de la estructura que
tiene RENFE-Operadora, y que los corredores constituirían un adecuado ámbito
para los títulos habilitantes. Este modelo facilitaría la entrada de empresas con
menor acceso a financiación, rebajando la barrera de entrada al mercado.
Un escenario calificado como adverso por la mayoría de participantes es el de
apertura de un corredor de alta velocidad con un volumen potencial de viajeros
limitado (caso del Madrid-Levante) mientras se mantiene el derecho exclusivo
en el corredor con mayor potencial, el Madrid-Barcelona.
Además de las circunstancias ya señaladas (imposibilidad de alcanzar masa
crítica, fomento de entradas especulativas, subvenciones cruzadas, efecto red) se
adelanta que un escenario de este tipo podría llegar a plantear dudas sobre su
legalidad. Se señaló que el nuevo regulador, la CNMC, podría llegar a
cuestionar el modelo en virtud de su función de “garantizar la igualdad entre
empresas, así como entre cualesquiera candidatos en las condiciones de acceso
al mercado de los servicios ferroviarios” (art. 11.2 Ley 3/2013). Igualmente se
apuntó que un modelo de competencia entre un nuevo operador limitado a un
corredor con escaso tráfico y el operador tradicional presente en todos los
corredores y en especial en el Madrid-Barcelona, podría constituir una
discriminación anticompetitiva en la línea de lo declarado contrario al Derecho
europeo en el Asunto Airtel.
Por el contrario, fue apuntada por un interviniente la posibilidad de dar prioridad
a la entrada de competencia en el corredor con mayor tráfico, el Madrid-
Barcelona, y plantear escenarios de protección de la más débil posición del
operador histórico en las rutas de alta velocidad con menor densidad.
El impacto en el operador tradicional
La mayor parte de los intervinientes acordó que es un factor a considerar el
impacto que la competencia tendrá en el operador tradicional. El punto de
partida del modelo español de liberalización es el de “competencia controlada”
mediante el otorgamiento de títulos habilitantes (modelo de duopolio)
precisamente para permitir que el operador tradicional tenga el suficiente tiempo
para prepararse para un entorno de plena competencia.
Fue apuntado por un experto que el otorgamiento de tan sólo un título
habilitante para competir con RENFE-Operadora supondría una dinámica
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competitiva menos agresiva en precios, por lo que propuso el otorgamiento de
un tercer título. Fue contestado que el efecto amortiguador del duopolio es un
efecto buscado que permite al operador tradicional adaptarse paulatinamente y
sin traumas a la competencia.
Fue apuntado, que el nuevo operador podría limitarse a ofertar sus servicios en
la línea que parece ser la más rentable, la Madrid-Barcelona, descremando el
mercado. El modelo de “competencia controlada” permite desincentivar este
modelo de entrada al mercado, al imponer como criterio de valoración de las
ofertas precisamente un plan industrial de operaciones amplias en el conjunto de
red de alta velocidad. La competencia para la obtención del título fomentaría
ofertas que garantizasen servicios en varias líneas.
Fue apuntado, a sensu contrario, que un nuevo operador fuerte con presencia en
toda la red de alta velocidad podría amenazar la estabilidad financiera del
operador tradicional, llegando a plantearse escenarios en los que una línea sólo
soportaría un operador y el nuevo competidor podría llegar a excluir al operador
tradicional. No obstante, fue comúnmente aceptado que este escenario no es
previsible a corto plazo ya que el nuevo operador debe pasar por el concurso,
contratar material rodante, esperar a que sea servido, lanzar los servicios,
consolidarlos, etc. Esto exige un mínimo de cuatro/cinco años antes de que un
nuevo operador esté en situación de suponer una auténtica competencia al
operador tradicional en el conjunto de los servicios de alta velocidad. RENFE-
Operadora tendría así un plazo de tiempo razonable para prepararse para un
escenario de plena competencia.
Finalmente, un modelo de apertura de un solo corredor que no sea el Madrid-
Barcelona podría parecer una opción beneficiosa para RENFE-Operadora en el
corto plazo, pero podría resultar contraproducente en el largo plazo. Este
modelo desincentivaría la entrada de un operador nacional con un proyecto
industrial sólido de crecimiento orgánico y leal competencia. El vacío sería
ocupado directa o indirectamente por operadores públicos extranjeros, los
únicos en posición de asumir las pérdidas en el periodo transitorio con vistas a
una posterior entrada plena en España. Estos operadores se beneficiarían de la
falta de reciprocidad en la apertura de sus mercados nacionales, creando un
régimen de competencia desequilibrado, con un evidente riesgo de subvenciones
cruzadas anticompetitivas y otras distorsiones que dejarían al operador
tradicional español en una difícil situación en el futuro.
Juan José Montero Pascual
Profesor Contratado Doctor
Departamento de Derecho administrativo - UNED
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ANEXO
MATERIAL DE PREPARACIÓN DEL WORKSHOP
Facultad de Derecho
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PREGUNTAS PLANTEADAS A LOS PONENTES
El modelo liberalizador español ha sido ya establecido en su estructura en la
Disposición Adicional Tercera de la Ley 39/2003, del Sector Ferroviario, tal y como
ha sido modificada por la Ley 11/2013. RENFE-Operadora tendrá título habilitante
para seguir prestando los servicios de transporte de viajeros, y se contempla el
otorgamiento de nuevos títulos habilitantes para nuevos operadores, quedando
pendiente la definición por el Consejo de Ministros del ámbito y número de dichos
títulos.
El objeto de este Workshop es debatir a partir del marco ya establecido para
identificar las opciones más adecuadas por lo que respecta al ámbito y número de
los títulos habilitantes pendientes de definición gubernamental, así como los
criterios de adjudicación de los títulos habilitantes
1. ÁMBITO “GEOGRÁFICO” DE LOS TÍTULOS HABILITANTES
¿Es mejor definir rutas específicas y licitar separadamente los títulos para línea,
o por el contrario parece aconsejable reducir el número de títulos agrupando
líneas, hasta incluso alcanzar el ámbito nacional para el título habilitante?
2. ÁMBITO DE “PRODUCTO” DE LOS TÍTULOS HABILITANTES
¿Los títulos habilitantes deberían incluir todos los servicios de transporte de
viajeros o sólo la alta velocidad?
3. NÚMERO DE TÍTULOS HABILITANTES
¿Debe otorgarse un único título habilitante por ámbito (duopolio con el operador
tradicional) o más títulos?
4. CRITERIOS DE ADJUDICACIÓN DEL TÍTULO HABILITANTE
¿Qué criterios de adjudicación podrían introducirse y cuáles deberían ser
excluidos?
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PANEL DE PONENTES
Andrea Giuricin. Director de estudios de NTV, el primer operador privado de alta
velocidad en Europa, es Doctor por la Universidad de Milano Bicocca y Fellow the
Istituto Bruno Leoni (Milán).
Juan José Montero Pascual. Doctor en Derecho europeo por el European University
Institute (Florencia) y profesor contratado doctor en el Departamento de Derecho
Administrativo de la UNED. Su labor investigadora se centra en los procesos de
liberalización y posterior regulación de servicios de interés económico general, en
especial el transporte ferroviario, las telecomunicaciones, la televisión y los servicios
postales.
Rodolfo Ramos Melero. Doctor en Económicas. Profesor de la Universidad CEU San
Pablo. Su investigación se centra en el estudio del transporte ferroviario. Ha
participado activamente en el proyecto de investigación OPTIRED.
Kasper Roldsgaard, Investigador Universidad Politécnica de Valencia. Su
investigación se centra en la Dirección estratégica de empresas con especialización en
el desarrollo de modelos de negocio en el sector ferroviario. Ha sido profesor externo
de la Copenhagen Business School. Participó en el Consejo Nacional de Investigación
e Innovación en Dinamarca como experto en la dirección de empresas en tiempos de
crisis.
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ANDREA GUIRICIN
EL MODELO ITALIANO
NTV tiene un impacto importante en panorama social italiano
1,100 empleados directamente con una edad media de 28 años;
1,000 empleados indirectos
Mas de 1.000 millones de inversion:
• 625 millones de euro por 25 trenes AGV;
• 90 millones de euro por el depósito de mantenimiento (Nola);
• 280 millones de euro por otras inversiones operativas;
• 20 millones de euro por la formación.
En Italia hay solo una separación formal entre RFI (gestor de la red) y el ex
monopolista (Trenitalia). Los dos están debajo el control de Ferrovie dello Stato
Italiane, la holding.
• No hay una clara separación de las subvenciones en el balance
económico de Trenitalia.
• No existen datos sobre el Mercado de alta velocidad
NTV insistió en crear una Autoridad de Transporte independiente y a partir del
2015 también el mercado regional tiene que abrirse a la competencia.
Después un año y medio de competencia el Mercado ha crecido mucho.
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En los primeros ocho meses de operación, NTV transportó 2 milliones de
pasajeros y casi 1000 millones de pasajeros-kilometros. En el año 2013, con la
flota casi completa (el ultimo tren ha llegado en el marzo 2013), NTV
transportará mas de 6 milliones de pasajeros y casi 3 mil millones de pasajeros-
kilometros.
El mercado alta velocidad ha ganado más o menos 7 millones de pasajeros en
2012 y casi una tercera parte es nueva demanda. El 29% llega desde la
sustitución del intercity y el 27% de la sustitución del servicio aéreo.
Hay un claro “modal shift” con la competencia que permite al tren alta
velocidad de ser primero en la competencia con otros medios de transporte.
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El tren alta velocidad entre Roma y Milán ha pasado desde el 36% de cuota de
mercado sin alta velocidad (4 horas y media) hasta el 54% con la línea AV completa
(2011). La introducción de competencia ha permitido una subida de la cuota de
mercado hasta el 70%.
¿“OPEN ACCESS” EN EL AVE?
El sistema italiano ha elegido el régimen de “open access”. Esto significa que NTV
ha tenido que solicitar una licencia de operatividad, pero sin límite de número, por
lo que cualquier operador puede entrar al mercado.
El open access permite la competencia y mejores inversiones de los privados. Por
cierto, es importante introducir cláusulas de salvaguardia y en Italia se han
introducido.
SNCF tiene el 20 por ciento del accionariado de NTV, pero no puede alcanzar el
control de la sociedad, porque hay una clausula de salvaguardia.
Los privados pueden desarrollar el sistema AVE con una inversión que ronda varios
centenares de millones de euros, pero es imprescindible un marco regulatorio
estable.
No es posible pensar en cambiar el canon de acceso a la infraestructura mientras un
operador hace su business plan. El canon es uno de los costes que mas impacto tiene
en la operación, al alcanzar hasta el 40% de los costes totales.
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EL CANON DE USO DE LA INFRAESTRUCTURA
El canon pueden ser una barrera de entrada importante en el sistema AVE. En
España el canon ya es elevado y depende también de la hora de utilización y del
tamaño del tren.
En Italia el canon es muy elevado, incluso más que el español. Para España está
calculado en media entre hora de pico y hora off-peak.
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EL MATERIAL RODANTE Y EL MANTENIMIENTO
El material rodante es una importante barrera de entrada. NTV ha tenido que
esperar mucho tiempo para obtener la homologación. Pero la experiencia
italiana muestra que es importante que cada empresa ferroviaria disponga de su
material rodante.
Es muy peligroso que RENFE pueda ceder el uso de su material, porque cada
tren es muy diferente y hay una asimetría informativa muy elevada.
La hipótesis de que RENFE elija el material que cede a la competencia es una
amenaza a la competencia. Es mejor facilitar la obtención de la homologación
del material rodante del nuevo operador, mas que alquilar (¿a que precios?)
material rodante de RENFE.
El mantenimiento y el acceso a los depósitos son otras condiciones que tienen
que quedar claras en momento de apertura a la competencia. El new comer tiene
que poder utilizar los depósitos y el mantenimiento a precios de mercado y por
eso sería mejor separar el mantenimiento del operador histórico.
LOS RIESGOS DE UNA APERTURA PARCIAL
La apertura parcial del mercado, por ejemplo en determinadas rutas, puede ser
beneficiosa para RENFE, pero el caso italiano ha mostrado que es mejor abrir
todo el mercado para alcanzar una competencia real.
Un motivo es que si RENFE mantiene derechos exclusivos (por ejemplo en la
ruta Madrid-Barcelona) puede mantener los precios más elevados y tener una
margen superior. Este dinero puede ser utilizado para realizar subvenciones
cruzadas a la línea abierta a la competencia y acabar con la misma.
En Italia en la Milan – Venecia (intercity) los precios son mas elevados que en
el AV, porque en ese tramo no hay posibilidad de entrar por nuevos operadores
(línea saturada).
Por este mismo motivo es importante definir una cláusula de salvaguardia frente
a operadores extranjeros con derechos exclusivos en su Estado de origen.
El nuevo operador por entrar necesitará mínimo un año y medio por obtener las
homologaciones de los trenes y en este tiempo RENFE tiene que reformarse y
“cambiar de mentalidad”.
Solo la competencia tendrá RENFE los incentivos para reformarse y competir
en un entorno europeo donde la competencia es cada vez más presente.
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El cuarto paquete de la Comisión Europea va en esta dirección y es importante
que RENFE empiece a reformarse con la presión competitiva de otros
operadores.
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KASPER ROLDSGAARD
1. ÁMBITO GEOGRÁFICO DE LOS TÍTULOS HABILITANTES
Parece aconsejable reducir el número de títulos agrupando líneas, hasta incluso
alcanzar el ámbito nacional para el título habilitante. La visión podría ser tener
mínimo dos titulares en todas las rutas de alta velocidad en el año 2019. Parece
aconsejable ampliar la presencia de los títulos habilitantes gradualmente a través de
una serie de inauguraciones de líneas individuales, como las inauguraciones de las
líneas de alta velocidad.
Palabras clave: Largo plazo, plan integral, desarrollo controlado, gradualmente, evitar
romper el mercado, cambio controlado en el mercado.
2. ÁMBITO “PRODUCTO” DE LOS TÍTULOS HABILITANTES
Deberían incluir todas las líneas de alta velocidad. El enfoque debería ser alta
velocidad (AVE). Luego también se debería incluir la larga distancia (Alvia, Avant).
Excluyendo las rutas regionales al menos hasta el año 2019. Una cadena de tecnología
a la vez.
Palabras clave: AVE (luego: Alvia, Avant).
3. NÚMERO DE TÍTULOS HABILITANTES
Sería necesario tener más de dos títulos (duopolio) para lograr y mantener la
competencia en el mercado. Sabemos que hay un riesgo de que el mercado se
estabilizará muy rápido con sólo dos títulos. A pasar de que el título habilitante tuviese
el derecho para todas líneas en el ámbito nacional sería aconsejable inaugurar por
líneas simples. Parece aconsejable comprobar el modelo con varios títulos en una línea
simple antes de ampliar la presencia de los títulos habilitantes en el ámbito nacional.
Primero un título habilitante (duopolio) debería obtener el derecho. Luego otro título
habilitante obtenga el derecho en la misma línea (oligopolio) antes de escalar el
modelo, para mantener el control del desarrollo del mercado como una prueba
controlada.
Palabras clave: Cambio controlado en el mercado.
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4. CRITERIOS DE ADJUDICACIÓN DEL TÍTULO HABILITANTE
El título habilitante debería comprometerse a operar todas las líneas de alta velocidad
para el año 2020. El ministerio debería definir normas mínimas para mantener un alto
grado de cualidad (p.ej. 95% de puntualidad, 95% de fiabilidad, 95% de velocidad
medio actual), pero no se debería definir medidas de frecuencia, horarios, capacidad de
los trenes, tipos de ventas o servicio a bordo para permitir a los operadores flexibilidad
comercial. El título habilitante no debería ser capaz de iniciar operaciones de una
nueva línea antes de cumplir con las normas mínimas de las existentes líneas durante
un periodo definido. Debería ser posible excluir derechos exclusivas de líneas
individuales del título habilitante en el caso que no cumpliera con las normas mínimas.
Palabras clave: Normas mínimas, flexibilidad comercial.
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RODOLFO RAMOS MELERO
1. ÁMBITO GEOGRÁFICO DE LOS TÍTULOS HABILITANTES
El ámbito de división de los servicios es amplio: por líneas, unidades de negocio,
centros de beneficio de estas; regiones; o, incluso, todo el sistema ferroviario. Si no
existiesen economías de escala y economías de gama así como complementariedades
entre los servicios, lo ideal sería “dar el segundo título” por líneas o servicios aislados:
de esta manera se fomentaría la competencia ye reducirían, si este es el objetivo, las
subvenciones cruzadas.
Sin embargo, estas características no se dan en el ferrocarril por lo que hay que definir
el conjunto de servicios que componen la concesión. A este respecto, debe
considerarse que la agrupación resultante debe contar con la dimensión mínima para
aprovechar las economías de escala, gama y densidad.
En cuanto a la dimensión óptima del título habilitante, los criterios de división pueden
ser: comerciales (aproximación al mercado) dividiendo las licencias por tipos de
servicios como Regionales, Intercity, Cercanías o bien para aprovechar lo mejor
posible las economías de escala en la explotación (por regiones o corredores de tráfico)
o minimizar los costes de transacción entre la infraestructura y la explotación
(dividiendo con la misma partición en la que lo está el administrador de la
infraestructura).
Puede considerarse que una dimensión grande cuenta con más ventajas. Una sería que
al haber menos operadores se minimizan los interfaces horizontales (las interacciones
entre los operadores de los servicios ferroviarios). Otra ventaja es que, si así lo desea el
organismo regulador, es más fácil diseñar una división que procure una utilización
óptima de la red.
Otro aspecto a considerar es que, para que este método de organización del mercado
sea efectivo es necesario que exista una competencia efectiva. Si la dimensión de las
concesiones es grande es probable que sobrepase la capacidad financiera y operativa de
los pequeños operadores de tal manera que al expulsarlos de la pujas se puede reducir
la competencia.
En cualquier caso la experiencia internacional muestra una entrada gradual de los
nuevos competidores y centrada en las líneas más rentables. El caso checo, austriaco,
alemán e italiano así lo muestran.
La configuración de Renfe en unidades de mercado de carácter radial junto a una
transversal parece indicar unas importantes economías de corredor y que con el tamaño
de una Unidad de Mercado se alcanzaría un tamaño mínimo. Una aproximación a la
cuestión serían títulos habilitantes por corredores de tráfico.
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2. ÁMBITO DE PRODUCTO DE LOS TÍTULOS HABILITANTES
Hay que considerar la naturaleza de los servicios ferroviarios en España, en la que una
parte de los servicios de alta velocidad son rentables mientras que sólo una pequeña
parte de los servicios de largo recorrido convencionales son rentables y no lo son por
su clara naturaleza de servicio público los de Media Distancia y Cercanías.
Si se desean evitar subvenciones cruzadas habría que plantear concesiones separadas
para cada segmento de mercado. Otra vía es la británica que ha diseñado, en muchos
casos, concesiones de naturaleza mixta en la que están incluidos servicios de cercanías,
media distancia e intercity.
En cuanto a si debería considerarse el título habilitante para todo un segmento de
mercado, (por ejemplo todos los servicios de alta velocidad por un lado, y por otro los
convencionales) dependería de la extensión resultante. Si se trata de un país grande no
sería recomendable crear títulos habilitantes de un tamaño demasiado grande, porque
dificultaría la participación en las licitaciones y por tanto la competencia por el
mercado.
No obstante, si los servicios presentan una estructura de red sería más recomendable un
título habilitante de todo un segmento de mercado. En el caso de ser por flujos de
tráfico la mejor opción es crear títulos habilitantes por flujos (regionales) de tráfico.
En un principio, no se observan economías de gama entre alta velocidad y
convencional si se utilizase un material rodante distinto (aun mas esta
incompatibilidad se da si es de ancho diferente el material rodante). Si se operan
conjuntamente la única ventaja que podría explotarse es el de las subvenciones
cruzadas de uno a otro, claro está siempre que se prohíba o limite la entrada en el
sector comercial (que probablemente sería el de alta velocidad).
Por tanto parece mejor separar la concesión de servicios comerciales de los no
comerciales. En el caso en que coexistiesen un operador con obligaciones y otro sin
ellas, el segundo eliminaría la posibilidad de subvenciones cruzadas
3. NÚMERO DE TÍTULOS HABILITANTES
La estructura del mercado de transporte es la de un oligopolio. La competencia
ferroviaria cuando ocurre es muy probable que sea entre un pequeño grupo en el
mercado de la alta velocidad. La razón es que la demanda suele ser muy pequeña para
poder soportar un alto número de empresas mientras que hay algunas economías de
escala y densidad. Hay mercados ferroviarios con un gran potencial de demanda
captable por la alta velocidad. En el caso de Italia el tamaño poblacional y la distancia
pueden generar demanda para el ferrocarril que pueda permitir la coexistencia de más
de un operador.
Si se parte de la hipótesis de que de cada ruta OD se explota en régimen de
competencia por el mercado en el que puede haber diferentes operadores (más de uno)
ofreciendo servicios de transporte por ferrocarril. Para que haya competencia efectiva
debe haber un número mínimo de operadores, ya que en caso contrario se pueden
producir acuerdos implícitos o explícitos entre los operadores para obtener de su
colusión una mayor ventaja competitiva: Si en una ruta coexisten pocos operadores
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(por ejemplo, sólo dos o tres) es probable que se presente la situación de oligopolio;
sólo con un número grande de oferentes puede pensarse en un modelo de competencia
perfecta que conduzca a la asignación eficiente de los recursos de acuerdo con el
objetivo perseguido.
Sin embargo, el negocio de la operación de trenes de viajeros no permite, en general,
que haya un número grande o ilimitado de operadores en la misma ruta. Cuando un
operador es muy pequeño puede no alcanzar un tamaño mínimo eficiente y, por lo
tanto, siendo fijo el volumen del mercado total, cuantos más operadores están
presentes, será menor el tamaño de cada uno; y por lo tanto se incrementa la
probabilidad de que un operador no alcance el tamaño mínimo eficiente.
En un escenario de libre competencia parece poco probable la existencia de muchos
corredores en los que exista más de un operador. Al contrario de lo que ocurre en
algunos países como Italia en los que la cuota de mercado de transporte captable es alto
y podría haber dos operadores con una amplia extensión de servicios de tal manera que
se generase un duopolio en toda la red en España en pocos corredores habría
competencia.
4. CRITERIOS DE ADJUDICACIÓN DEL TÍTULO HABILITANTE
En un escenario de habilitación de licencias que no incluyan la prestación de servicios
no comerciales, las licencias de servicios comerciales no incluirían la obligación de
prestar servicios de AVE ó AVANT, LR no comercial y MD, que se concesionarían o
se asignaría su explotación, de manera directa, aparte.
Las OSP a los licenciatarios de servicios comerciales consistirían en imponer OSP
ligeras como sería asegurar un mínimo de paradas, algún tipo de billete para ciertos
tipos de viajeros, o asegurar algún tipo de conexión con otros servicios que aun no
siendo rentables para el operador si lo sean para la red de servicios ferroviarios. El
operador dominante sería el encargado de su prestación a cambio de una justa
remuneración.
El criterio de selección podría basarse en el operador que ofreciese un mayor premio a
cambio de la concesión del título habilitante. La cantidad, se aportaría a un fondo para
prestación de servicios públicos al que contribuiría en la misma proporción, por
ejemplo un % de los ingresos, el operador establecido. Debería dejarse libertad
comercial para que el operador licitante de la habilitación gozase total libertad en
cuanto a su plan de negocio, con la única restricción de cumplir con los requisitos de su
licencia de empresa ferroviaria y de seguridad.
Otro criterio sería el que ofreciese una mayor calidad de servicio, en términos de
calidad del material rodante, frecuencia, atención al cliente. En este caso los
beneficiarios serían los usuarios de los servicios prestados por el operador habilitado
mientras que en el caso anterior serían los viajeros de los servicios sujetos a OSP y los
contribuyentes al financiarse en todo o en parte estos servicios por parte de los viajeros
de los servicios rentables en vez de utilizarse los PGE.
Se considera que obligaciones en cuanto a las decisiones de inversión y oferta de los
servicios no sujetos a OSP serían difíciles de defender ante las autoridades de la
competencia al suponer unas barreras a la entrada difícilmente justificable. En este
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sentido incluso sería cuestionable obligar a que los nuevos licenciatarios tuviesen la
obligación de alquilar el material rodante a Renfe Alquiler de Material Ferroviario.
La elección de un segundo operador, no obstante, si se basa en un beauty contest,
podrá considerar estos aspectos dentro de la valoración. No obstante siempre hay que
tener en cuenta que si los criterios son muy exigentes (por ejemplo de calidad del
material rodante, que bastaría con que estuviese homologado) puede que no se presente
ningún candidato lo que sería un fracaso del proceso de introducción de la
competencia. En cualquier caso los criterios de valoración de los aspirantes deben ser
transparentes. Otra cuestión a resolver es la ponderación de las cualidades evaluadas.
En suma, es necesario un gran esfuerzo para que no se acuse de arbitrariedad en la
elección del nuevo licenciatario o incluso de proteger al operador histórico mediante
criterios muy exigentes.
Finalmente consideramos que obligar a un operador a desplegar una red de servicios en
toda la red, por ejemplo para crear un duopolio en toda la red podría ser muy
ambicioso y poco atractivo financieramente de tal manera que NO HABRÍA
interesados, de tal manera que en la práctica el operador establecido resultaría
beneficiado.
CONCLUSIÓN
Nuestra propuesta
Licencias por corredores (la estructura de los viajes por ferrocarril interurbanos en
España no suele incluir transbordos) para la prestación de cada tipo de servicio
Comercial y no comercial en los corredores (el material rodante utilizado es distinto y
el enfoque comercial es diferente) y tres, una más, para comerciales donde el número
de viajeros captables por el ferrocarril sea elevado.
Los criterios para la asignación de la segunda licencia no deben ser restrictivos pues el
objetivo fundamental, limitar el número de entrantes para evitar una situación de
competencia destructiva e inestabilidad ya se ha conseguido limitando la entrada.
Licencias grandes con criterios muy exigentes supondrían una barrera a la entrada que
podría dejar desiertos los concursos.
Las licencias pequeñas y poco exigentes en corredores atractivos fomentan la
competencia con Renfe. No obstante supondrían la imposibilidad de subvenciones
cruzadas de Renfe a sus servicios de largo recorrido convencionales. Por tanto la
definición de estos servicios y cómo financiarlos debe formar parte del diseño de los
títulos habilitantes.
La asignación de un concurso de belleza basado en la máxima aportación para un
fondo de financiación de servicios ferroviarios sujetos a OSP cuenta con la ventaja de
ser políticamente atractivo y poder suponer un ahorro en las cuentas públicas.
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JUAN JOSÉ MONTERO PASCUAL
1. ÁMBITO GEOGRÁFICO DE LOS TÍTULOS HABILITANTES
En España se ha apostado por un modelo de liberalización con una fase transitoria
de “competencia controlada”. La exigencia de un título habilitante otorga a las
autoridades públicas el “control” del proceso de liberalización. El siguiente paso es
garantizar el otro elemento de la locución, la “competencia”.
Un modelo de títulos habilitantes de escaso contenido (rutas concretas o corredores)
podría limitar en exceso la competencia. Los competidores no alcanzarían la escala
necesaria para desarrollar proyectos rentables y sostenibles. Se estaría fomentando
modelos especulativos, bien de entidades que apuesten por mercadear con los títulos
habilitantes, bien de entidades dispuestas a entrar al mercado español con proyectos
poco viables a corto plazo, que constituirían en realidad una carga necesaria para
establecerse a largo plazo en el mismo (empresas públicas de Estados cercanos).
Debe tenerse en cuenta además el precedente del caso Airtel. La Comisión Europea
entendió que el régimen de entrada al mercado del segundo operador móvil era
contrario al Tratado en cuanto discriminaba al segundo operador frente al primero.
Como consecuencia, el ámbito nacional parece el adecuado para el título habilitante.
2. ÁMBITO DE PRODUCTO DE LOS TÍTULOS HABILITANTES
Parece claro que el segmento que presenta atractivo para nuevos operadores es el de
las operaciones de alta velocidad, aunque puede no descartarse el atractivo de
algunas rutas convencionales muy concretas, como el corredor mediterráneo. Estos
son los únicos servicios que presentan un volumen de tráfico actual y potencial para
soportar la presencia de más de un operador ferroviario.
Al mismo tiempo, estos son los únicos servicios que de forma constante vienen
siendo prestados por el operador tradicional con un margen positivo. No parece
adecuado abrir a la competencia servicios que se prestan por debajo de coste como
parte de una intervención de universalización del servicio, sea formalmente
reconocida (cercanías y media distancia), sea informal, como es el caso de la
abrumadora mayoría de rutas de larga distancia. El derecho exclusivo de RENFE-
Operadora es ya una compensación por la obligación de servicio público. Si se
eliminase, sería necesario incrementar la compensación dineraria, lo que parece
inconveniente en estos momentos.
Como consecuencia, el ámbito mínimo de los títulos habilitantes debería partir de
las operaciones de alta velocidad y quizás plantearse la inclusión de servicios de
larga distancia.
Facultad de Derecho
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3. NÚMERO DE TÍTULOS HABILITANTES
Apuesto por el otorgamiento de un único título habilitante para la creación de un
competidor sólido, con capacidad de competir con el operador tradicional y con
proyección de futuro.
Dejaría abierta la posibilidad de otorgar ulteriores títulos habilitantes en el caso de
que el nuevo competidor no alcanzase ciertos umbrales de servicio. La
contestabilidad del mercado supondría un acicate para el desarrollo efectivo de un
proyecto de inversión ambicioso.
4. CRITERIOS DE ADJUDICACIÓN DEL TÍTULO HABILITANTE
En primer lugar, debe excluirse un modelo de subasta del título habilitante. El
precedente del asunto Airtel permite avanzar que las autoridades europeas
entenderían que la discriminación entre el operador al que se exige un pago para la
entrada al mercado y el operador tradicional, con título sin hacer pago alguno,
atenta contra las normas de competencia del Tratado.
Por el contrario, los criterios de adjudicación del título habilitante podrían centrarse
en el proyecto industrial de los licitantes. En concreto, adelantamos los siguientes
criterios:
1. Calendario de lanzamiento del servicio: debería incentivarse la entrada
temprana al mercado.
2. Volúmenes mínimos de servicio: rutas a cubrir, frecuencias mínimas, etc.
Especialmente en el caso de que se opte por el otorgamiento de un único
título (o un número reducido), el titular debe apostar por un desarrollo
amplio del servicio, y no limitarse a las rutas más rentables (en especial la
Madrid-Barcelona).
3. Material rodante: uso de material rodante del operador tradicional, material
propio, etc.
4. Solidez del plan financiero: debe valorarse la solidez del plan financiero que
dé soporte al plan industrial. Un plan poco creíble deslegitima el resto de la
oferta.
5. Impacto en la economía y el empleo: debe evitarse circunscribir el impacto a
la economía nacional, en cuanto contrario al Derecho europeo.
Un factor importante es el de la reciprocidad. Las normas europeas protegen las
asimetrías entre Estados que apuestan por la apertura a la competencia y los Estados
que protegen el derecho exclusivo de su operador público. Algunos Estados
apostaron por forzar los límites de la normativa comunitaria, con cierto éxito en el
caso italiano. Sin necesidad de forzar la normativa, una adecuada definición de los
criterios de valoración podría equilibrar la inevitable asimetría protegida por la
normativa comunitaria.
