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XI Seminario de RedMuni:

“Repensando la Agenda Local”

18 y 19 de Octubre de 2012.

Universidad Nacional Arturo Jauretche

Título de la ponencia: El Ente de Desarrollo de la Región Sur rionegrina: la

construcción de una experiencia de gestión y planificación participativa desde

la mirada del desarrollo local.

Nombre de los autores:

Lic. María Emilia Ocampo. Centro Universitario Regional Zona Atlántica

(CURZA). Universidad Nacional del Comahue. (UNCo). emiocampo26@hotmail.com

Ing. Ricardo Alfredo del Barrio. Centro Universitario Regional Zona Atlántica

(CURZA). Universidad Nacional del Comahue. (UNCo). Sede Atlántica. Universidad

Nacional de Río Negro (UNRN) rdbarrio@speedy.com.ar

2

1. Introducción

La provincia de Río Negro comprende una extensa geografía que alcanza los

203.013 km² con una población de 633.374 habitantes. La Región Sur rionegrina abarca el

57% del territorio provincial, incluyendo 61 de los 13 departamentos que la integran y,

paradójicamente, contiene sólo el 6% de su población (INDEC, 2010)2.

La vasta meseta se extiende desde la costa atlántica hasta la pre cordillera y desde

el sur de los valles de los ríos Limay y Negro en un continuo hasta el límite con la

provincia de Chubut, demarcación política que concuerda con el Paralelo de 42º00'Sur.

Históricamente, la región ha vinculado su proceso de desarrollo a la producción ovina

extensiva reflejo de su colonización asociada fuertemente al tendido de la red ferroviaria

que une San Antonio Oeste con San Carlos de Bariloche. Este ramal del ex Ferrocarril del

Sud (luego Ferrocarril Roca, hoy Tren Patagónico) se extendió por etapas, comenzando su

construcción a fines del siglo XIX desde Constitución en la Ciudad Autónoma de Buenos

Aires, llegando recién en 1916 a Ingeniero Jacobacci (Paraje Huahuel Niyeu) para

finalmente, alcanzar la ciudad de San Carlos de Bariloche en 1934.

Los conglomerados urbanos más importantes de la región (Valcheta, Ramos Mexía,

Sierra Colorada, Los Menucos, Maquinchao, Ing. Jacobacci, Pilcaniyeu y Comallo) a

excepción de Ñorquinco, se desarrollaron a la vera y por influjo del ramal ferroviario

descrito, como así también de la Ruta Nacional Nº 23 de tendido paralelo a las vías férreas.

Ambas vías de comunicación, atendían las necesidades de transporte de personas y

productos, especialmente lana y en menor medida los derivados de la actividad minera. De

ahí que los usos y costumbres locales denominen indistintamente Región o Línea Sur al

ámbito de estudio en el presente trabajo.

En este marco, la región sustentó su economía principalmente en la producción

ganadera ovina y caprina de carácter extensivo pero, a diferencia de provincias más

australes, con un entramado socio-productivo conformado por en una mayoría de pequeños

y medianos productores y crianceros (UEP, 2009)3. En el caso de Los Menucos e Ingeniero

1 Los Departamentos que comprende la Región Sur son: Valcheta, 9 de Julio, 25 de Mayo, El Cuy, Ñorquinco

y Pilcaniyeu. 2 Censo Nacional de Población, Hogares y Viviendas 2010. Disponible en : www.censo2010.indec.gov.ar

3UEP Río Negro. 2009. Ley ovina 5 años. Publicación Institucional. Ministerio de Producción. Río Negro,

Argentina. 82p.

3

Jacobacci, la economía local se diversifica en parte por la producción de minerales de

segunda categoría, piedra laja y pórfidos en Menucos y diatomeas y bentonitas en

Jacobacci. Cabe mencionar que el hallazgo en los últimos años de reservas importantes de

oro ha provocado una fuerte controversia entre los actores regionales en cuanto a la relación

costo-beneficio del desarrollo de la megaminería de oro a cielo abierto. Además, debemos

reconocer también al turismo rural, como alternativa creciente, que merece especial

atención desde el punto de vista de su posible contribución al desarrollo, aunque en la

actualidad aún incipiente.

No existen dudas que el clima ha sido y es un condicionante de suma importancia a

las potencialidades de desarrollo regional sobre la base de limitantes térmicas e hídricas

muy marcadas en esta zona como en otras regiones patagónicas (Martín y del Barrio,

2012)4; condiciones a las que hay que agregar la nada desdeñable incidencia del viento que

en la región constituye otra limitante severa para la calidad de vida de los habitantes y el

eventual desarrollo local y regional (del Barrio y Martín, 2012)5. Esto ha dado lugar a una

serie de conflictos y problemáticas ambientales de singular configuración.

Asimismo, la situación comentada precedentemente provoca un determinismo

geográfico del hombre por el medio, dado que el desarrollo de la región sur rionegrina

depende básicamente de los servicios ambientales capaces de ser provistos por sus

ecosistemas. Sequías prolongadas, eventos térmicos extremos con temperaturas invernales

frecuentemente por debajo de 15ºC bajo cero, velocidades de viento que habitualmente

alcanzan más de 80 a 100 km.hˉ¹, desencadenan procesos y acciones de los agentes

naturales y antrópicos, como erosión, desertificación, cambios en vegetación y

disponibilidad de agua en cantidad y calidad que conllevan a un deterioro de las

capacidades de desarrollo regional (Zeberio et al, 2012)6. Aún las limitantes expuestas, en

la actualidad surge el desafío de propender a un aprovechamiento inteligente de las

externalidades positivas que puedan derivar del medio ambiente local y regional, lo que

brindaría posibilidades de generación de beneficio socioeconómico local y regional.

4 Martín, D. y R. del Barrio (2012): Estudio de los condicionamientos que impone el clima al desarrollo de la

región sur rionegrina. Aceptada para su presentación y publicación en Actas. XIV Reunión Argentina de

Agrometeorología. Malargüe. Octubre 2012 5 del Barrio, R. y D. Martín (2012): Análisis de sustentabilidad ambiental de la producción de trigo en el sur

del partido de patagones. Aceptada para su presentación y publicación en Actas. XIV Reunión Argentina de

Agrometeorología. Malargüe. Octubre 2012. 6 Zeberio, J.M.; D. Martín; R. del Barrio y N. Fellenz (2012): Desertificación y cambio climático:

determinismo geográfico de la región sur rionegrina.

4

En este sentido y tal como lo expresa Coria (2007)7, las autoridades locales

desempeñan un papel esencial en los procesos de desarrollo sostenible. Los cambios

evidenciados en las condiciones ambientales responden a una multiplicidad de escalas que

reconocen los procesos globales, regionales, nacionales y locales. Es así que, el entretejido

de actores sociales con posibilidades de gestión de los procesos de desarrollo sostenible es

amplio y encierra una serie diferenciada de responsabilidades ambientales en las

actuaciones locales.

En

esta línea de pensamiento y aún con las limitaciones ambientales expuestas, la

región logró una institucionalización propia del desarrollo local mediante un movimiento

social y político de Gestión Asociada entre el Estado y la sociedad civil. Este proceso

reconoce su génesis en la provincia a mediados de la década del ’80, cuando la

construcción de la represa de Piedra del Águila por parte de la Empresa Hidronor provocó

la necesidad de relocalización de parte de la población asentada en la reserva indígena

Pilquiniyeu del Limay. La Provincia de Río Negro asumió entonces su competencia

creando en mayo de 1987 una Comisión Mixta Provincial8 con el fin de poner en marcha

las acciones pertinentes y llevar a cabo un proyecto integrado. De esta manera, se estableció

un modelo de toma de decisiones equilibrado con representaciones, atribuciones y

capacidad técnica, que resultó adecuado a la naturaleza de la problemática a resolver

mediante un proceso de planificación participativa (Francioni, 1989)9

Todo ello implicó la incorporación de actores locales a la construcción de espacios

de concertación de intereses y de planificación de estrategias y de gestión que operaron

como instrumentos de transformación para la consecución de un proyecto integrado,

intersectorial y participativo. Casi como un decantamiento natural de lo expuesto, en 1988

se institucionaliza con rango constitucional el Ente de Desarrollo de la Línea Sur10

.

El presente trabajo pretende reflexionar acerca de los alcances y limitaciones que

una institución creada con miras al desarrollo de una región, en este caso el Ente de la

Línea sur rionegrina experimentó, a partir de un complejo proceso de concertación de

7 Coria, L (2007): El rol de las autoridades locales para el desarrollo sostenible. La experiencia de los

municipios de la microrregión Andalgalá Pomán. Argentina. 8 La cual fue formalizada por ley 2516 del 30 de septiembre de 1992.

9 Francioni, M. del C. (1989): “Proyecto Integrado Pilquiniyeu del Limay; espacio de articulación y

compromiso de los actores sociales. Planificación y Estilos de Desarrollo”. Presentado en el Seminario de

Evaluación y Análisis Prospectivo del Programa UNESCO/MAB-FLACSO en la Argentina. Buenos Aires. 10

Cabe aclara que si bien la Constitución habla de Línea Sur, los usos y costumbres se expresan como Región

Sur indistintamente.

5

intereses, actores y fuerzas, el propósito de impulsar un proyecto común tendiente a

mejorar la calidad de vida de los habitantes de dicha región. En este marco, se indagará

respecto de sus capacidades institucionales y el modelo de gestión poniendo énfasis en el

rol que esta institución desempeñó como agente de desarrollo local y regional; funciones,

objetivos, grado de inserción y articulación de programas de desarrollo de Provincia y

Nación así como su impacto regional discutiendo sus fortalezas y debilidades como

instrumento de gestión de la región en el período 2004-2007.

2. El ENDESUR: antecedentes y estructura político administrativa.

El Ente de Desarrollo de la Línea Sur, junto con el Ente de Desarrollo de la zona de

General Conesa, representan las únicas dos organizaciones de desarrollo con rango

constitucional en la provincia de Río Negro. La reforma de la carta magna provincial fue

sancionada el 3 de junio de 1988. En su Sección Undécima consagra las Políticas de

Planificación y Regionalización. En este apartado, en el artículo 110º crea ambos Entes,

“....en función del objetivo de igualar el progreso social, cultural y económico de todas las

regiones de la Provincia para su definitiva integración. Concentran las acciones

provinciales de promoción de la economía, industrialización de los productos regionales,

defensa de la producción y otras acciones de fomento, con las funciones de planificación y

ejecución que se les encomiendan; y las coordinan con los organismos competentes del

Estado. Tiene carácter autárquico, recursos propios y su conducción se integra con

representantes regionales”.

A su vez, el artículo 22º inciso 4º de las Normas Complementarias del texto

constitucional reformado, otorga un plazo de 2 años a partir de su sanción para la creación

del Ente de Desarrollo de la Línea Sur. Establece su sede en la localidad de Maquinchao, le

asigna un presupuesto del 2,5% de las rentas generales de la provincia y una vigencia

mínima de 20 años. A pesar de la letra constitucional y de que el Poder Ejecutivo elevara el

proyecto de creación el 24 de julio de 1990, el ENDESUR fue creado 4 años después de lo

dispuesto por la Constitución, mediante la Ley provincial E Nº 2583 sancionada el 12 de

diciembre de 1992.

En el mensaje de elevación de la iniciativa legislativa, el gobernador de la provincia

decía entre otros conceptos, “…uno de los objetivos de esta ley es dar una real y efectiva

6

participación a los directamente interesados en el proyecto”, así se generó una activa

integración con las fuerzas políticas, económicas, sociales, educativas, culturales,

religiosas, con las cuales se intercambiaron opiniones y cuyos aportes han enriquecido el

proyecto......debemos potenciar y poner en marcha las riquezas dormidas de dicha región

para beneficio de los que habitan la misma ....de este modo iremos tendiendo a igualar el

progreso de todas las regiones provinciales integrando la provincia y la creación del Ente

servirá para concentrar las acciones provinciales tendientes a tal fin”.

En el debate parlamentario de la sanción de dicha ley muchos fueron los argumentos

positivos esgrimidos por los Legisladores tanto del oficialismo como de la oposición a

favor de la creación del ENDESUR. La discusión fue tan amplia como rica con

connotaciones de diversa índole. Una de las cuestiones más llamativas, quizás sea que las

expresiones vertidas en aquel entonces tengan casi plena vigencia en la actualidad. Hace

20 años se fundamentaba la creación de un Ente de Desarrollo resaltando que la región era

de extrema aridez, con lluvias promedio anuales de 150 a 250 mm, con una carga animal

posible de 1 oveja cada 10 o más hectáreas, que la población ovina se había reducido de 3 a

1,7 millones de cabezas producto de las prolongadas sequías y los procesos de

desertificación, que la actividad minera estaba desarticulada, etc. Todo lo expuesto,

asociado a debilidades en las políticas en salud, educación, vivienda, comunicaciones,

entre otras, que inducían el despoblamiento de la región con migraciones internas, sobre

todo de los grupos etarios más jóvenes hacia los mayores centros urbanos, promovieron el

apoyo unánime a la creación del ENDESUR.

La ley E 2583 hizo efectiva su instrumentación, estableciendo su jurisdicción,

competencia, organización y funcionamiento. Sus autoridades y oficinas administrativas se

ubican en la localidad de Maquinchao, sin perjuicio de ello, puede constituir delegaciones

en aquellos lugares en los que sea imprescindible para el logro de sus objetivos. Es un

organismo autárquico de derecho público en sus relaciones con los diferentes niveles del

Estado y de derecho privado en cuanto a sus relaciones con terceros en general. Entre sus

principales objetivos podemos mencionar:

Planificar y coordinar la ejecución de todas las acciones necesarias para la

promoción integral, económica y social del área de su jurisdicción según fija la ley antes

mencionada.

Efectuar el relevamiento de los recursos económicos y sociales de la región

7

mediante una planificación integral actualizada, priorizando aquellos planes que posibiliten

un mayor aprovechamiento racional de los recursos existentes.

Actuar como autoridad de aplicación, previa delegación del Poder Ejecutivo, de las

normas de policía de los recursos naturales y promoción industrial.

Procurar el aprovechamiento de las nuevas tecnologías de producción e

industrialización de los productos primarios para su difusión entre los productores.

Programar y ejecutar mediante convenios con otros organismos del Estado o

particulares obras de infraestructura necesarias para la reactivación de los factores

económicos.

Promover iniciativas públicas y privadas de inversión para un mejor

aprovechamiento de los recursos económicos de la región.

Contratar empréstitos de organismos provinciales, nacionales internacionales con

destino a la ejecución de programas específicos de inversión, planificación y desarrollo.

Participar en el otorgamiento de tierras fiscales rurales de jurisdicción provincial.

Participar el la regulación del uso de aguas públicas ubicadas en su jurisdicción,

procurando así beneficiar al mayor número de productores posible y resguardando el

recurso.

Promover la formación de empresas de producción, explotación, industrialización y

comercialización de los productos de la región.

Con relación a su organización y administración, el Ente es conducido por un Directorio

y una Secretaría Ejecutiva. El Directorio esta constituido por un presidente, quien debe

tener como mínimo tres años de residencia en la región, el cual es elegido por el Ejecutivo

provincial de una terna propuesta por el Directorio en reunión especial y por simple

mayoría. El resto de los miembros son vocales, a saber: intendentes de los municipios de la

jurisdicción11

, un representante por cada Concejo Deliberante, un representante por las

comisiones de fomento, un representante del área de Planificación provincial, un

representante del Ministerio de Producción y dos Legisladores provinciales uno por la

mayoría y otro por la minoría. La vicepresidencia es ejercida por el vocal que designa el

directorio por simple mayoría de sufragios. Para poder sesionar el directorio debe contar

con la mayoría de los vocales, debiendo encontrarse presente el presidente o el vice. Las

resoluciones que emanan del cuerpo son por simple mayoría.

11

9 Municipios y 28 Comisiones de Fomento

8

El 18 de mayo de 1993 por Decreto Nº 573 el Poder Ejecutivo provincial

reglamentó la ley E 2583 destacándose entre sus puntos más salientes que:

“La Dirección General de Tierras deberá requerir la opinión del Directorio del

ENTE en el otorgamiento de tierras fiscales rurales de jurisdicción provincial que

se efectúe en su ámbito de jurisdicción y competencias, con previo dictamen técnico

del órgano de gestión asociada previsto en el artículo 17 de la Ley”.

“El Departamento Provincial de Aguas reglamentará los mecanismos a través de

los cuales se garantice la participación del ENTE en la toma de decisiones

referidas al uso de las aguas públicas existentes en su jurisdicción, asegurando la

prevención del recurso, el equitativo acceso al mísmo y el beneficio al mayor

número de productores posibles."

“La Delegación de funciones del Poder Ejecutivo regulada en el artículo 7 de la

Ley, será realizada en forma expresa para cada caso en particular que lo requiera y

referida a facultades que la Constitución y las leyes que la Provincia establece

como propias de este Poder. Dicha delegación será requerida por el directorio

previa consulta al órgano creado en el artículo 17 de la Ley."

Desde el punto de vista de la ejecución presupuestaria la reglamentación de la ley E

2583 fija una condición no menor:

“El Programa general de acción del ENTE y los presupuestos de

inversiones y financieros serán formulados de acuerdo a lo

presupuestado en los artículos 6° y 14°, inciso a) de la presente. El

programa de trabajo, obras de servicios y el presupuesto de gastos y

recursos del ENTE, deberán reflejar la planificación y programación

integral”.

En los hechos esta última condición implicó una “válvula reguladora” a la

erogación de recursos ya que exigía una propuesta de planificación integral de

la región involucrando a todos los actores público-privados previstos en la ley,

lograr los consensos y acuerdos necesarios y la asignación y justificación de

recursos por programas específicos concurrentes a un plan integral. Los

sucesivos Ministros de Hacienda provincial se basaban en estas exigencias para

discutir la asignación de recursos programa por programa por lo que la

declamada autarquía en los hechos no resultaba tal.

9

El punto más controvertido de la ley de creación del ENDESUR fue y aún es en la

actualidad, su financiamiento. Tal lo expresado anteriormente la Constitución Provincial

preveía un presupuesto anual equivalente al 2,5% de las rentas generales de la provincia

mientras que la ley E 2583 prevé en el articulo 19º inciso h) que el patrimonio y los

recursos del Ente estarán compuestos por.. … “los aportes de la provincia de Río Negro,

los que en ningún caso podrán ser inferiores al diez por ciento (10%) del mínimo

establecido por el artículo 22 inciso 4 de las Normas Complementarias de la Constitución

Provincial”......., es decir que, se modificó por ley un mandato constitucional reduciendo

la obligatoriedad de aportes por parte del Estado en un 90%. A modo de ejemplo, el

presupuesto total aprobado para el Endesur en el ejercicio fiscal 2008 ascendió a pesos

cuatro millones setecientos veinticinco mil ochocientos veintidós ($4.725.822) sobre un

presupuesto provincial global aproximado en gastos corrientes sin servicios de deuda de

pesos dos mil ochocientos millones. ($ 2.800.000.000); muy lejos por cierto del 2,5%

previsto constitucionalmente que ascendería a la suma de 70 millones de pesos.

Este tipo de decisiones generó una fuerte polémica que duró todo este tiempo, al

punto de efectuarse, hace 2 años, una presentación ante el Superior Tribunal de Justicia

(STJ) de Río Negro.12

, mediante la cual se interpuso una “acción de inconstitucionalidad

por omisión a fin de que se ordenare a la Legislatura de Río Negro el dictado de la ley

necesaria para que el Gobierno provincial cumpla, a partir del ejercicio presupuestario del

año en curso, con las mandas establecidas en los Art. 110 y 22 inc. 4º Apartado a) de las

Normas Complementarias, ambos de la Constitución Provincial”. La presentación legal

descripta alega inconstitucionalidad de una conducta renuente del Estado Provincial, al

omitir dictar las leyes que resulten necesarias para dar cumplimiento a la manda

constitucional.

Con fecha 8 de mayo del 2012 el STJ rechaza la demanda de inconstitucionalidad

pero en el artículo 3º de la sentencia exhorta a la Legislatura de la Provincia de Río Negro

…...“para que analice la adecuación de la ley E Nº 2583 al art. 110 de la Constitución

Provincial, en cuanto dispone que tiene carácter autárquico y recursos propios; y -en su

caso- determine las asignaciones presupuestarias pertinentes en el próximo ejercicio

presupuestario, para dar cumplimiento efectivo a lo dispuesto en el mismo artículo en

12

Expediente Nº 24293/10-STJ: “LAURIENTE, GASTON EDGARDO S/ACCION DE

INCONSTITUCIONALIDAD”.

10

cuanto al objetivo de igualar el progreso social, cultural y económico de todas las regiones

de la Provincia para su definitiva integración; concentrar las acciones provinciales de

promoción de la economía, industrialización de los productos regionales, defensa de la

producción y otras acciones de fomento, con las funciones de planificación y ejecución que

se les encomiendan. Para el caso que el Legislador entendiera que no es posible el

cumplimiento del último párrafo del art. 110 de la Constitución Provincial, deberá

declararlo expresamente.”.

Hoy, a 20 años de su creación, observamos que de alguna manera no se cumplió con el

espíritu de los constituyentes al no aportar el Estado Provincial al ENDESUR los recursos

establecidos, ni permitirle disponer de real autarquía financiera. Esta situación, llevó

muchas veces a la imposibilidad de concreción de los planes y programas regionales, al

desgaste de la dirigencia que participaba del mismo y al regreso de visiones parciales o

localistas en desmedro de una integralidad regional y de la concepción de un organismo con

capacidad de transformación de su ámbito de intervención.

3. El desarrollo local y el modelo de gestión público privado: el caso del

ENDESUR

Resulta interesante comenzar este apartado diciendo que, el concepto de Desarrollo

Local ha tenido diferentes propuestas y definiciones, que han venido evolucionando de

acuerdo a los objetivos que persigue, más aún, consideramos que es todavía un proceso en

construcción, que permite ser interpretado de muchas maneras, sin embargo hay algunos

elementos comunes que caracterizan un proceso de desarrollo local, entre los cuales

podemos mencionar (Pintos y Méndez13

, 1999 y Malé14

2001):

a) Se produce en un ámbito territorial determinado, en donde existen una serie de

condiciones claramente observables: pluralidad de actores, características propias,

potencialidades y restricciones que comparten una realidad socio espacial y sobre todo, un

proyecto que toma en cuenta, tanto la singularidad del territorio como sus enlaces

sistémicos con lo nacional – global. El territorio en este caso es determinante de una serie

13

Pintos, G y C. Méndez. (1999): Fortalecimiento y articulación de actores: un desafío para la intervención

en procesos de DL. Análisis de una experiencia en centros poblados de la región noreste del Uruguay. 14

Malé, J (2001): Desarrollo Local, reto estratégico para Centroamérica en el Siglo XXI. En Desarrollo Local y Descentralización en Centroamérica.

11

de procesos, biológicos, sociales, económicos, culturales y políticos.

b) Se plantea como una estrategia integradora, que incluye todos los aspectos de la vida

local en sus distintas dimensiones. Esto tiene que ver con la generación de empleo, con la

cohesión e integración social, con la construcción de un referente de identidad local y de

códigos socio-territoriales comunes, que estructuran y dan sentido a la vida y al proyecto en

ese ámbito territorial.

c) Comprende múltiples dimensiones que se condicionan mutuamente, en el espacio y el

tiempo, de acuerdo a las prioridades e intereses estratégicos locales y a los objetivos

nacionales de desarrollo.

d) Genera lazos de solidaridad y cooperación entre actores locales y entre localidades

semejantes, comunidades o municipios que comparten capacidades, potencialidades y

sistemas productivos. También, pueden desarrollar el llamado triángulo de solidaridad,

entre gobierno central, gobierno local y sociedad civil, en un proceso de concertación y

construcción de agendas comunes, con propuestas de mutuo interés.

e) Es capaz de fortalecer el Poder Local y el “empoderamiento” de los grupos y

organizaciones de base, mediante la construcción de capacidades individuales y colectivas

en el ámbito local y municipal, para mejorar la calidad de vida y transformar las estructuras

sociales, económicas y políticas que limitan dicha capacidad.

Ahora bien, la posibilidad de fortalecer el poder local es una estrategia

indispensable en los procesos de desarrollo, ya que los gobiernos locales se ven obligados a

buscar respuestas a las crecientes demandas de su población. En este sentido, Malé (2001)

agrega que se ven urgidos a construir alternativas hacia un nuevo tipo de desarrollo,

basado en sus propias fuerzas y potencialidades, en lo que se perfila como un desarrollo

local que busca alcanzar los siguientes objetivos:

Valorizar los recursos humanos, físicos y materiales locales.

Dinamizar a los actores locales (agentes económicos, sociales e institucionales).

Movilizar y coordinar a dichos agentes, alrededor de una estrategia de desarrollo

consensuada.

Según Vázquez Barquero (2000)15

, los procesos de desarrollo local implican una

serie transformaciones que deben contemplar estrategias orientadas al desarrollo endógeno

15

Vázquez Barquero, A. (2000): Desarrollo endógeno y globalización. Revista latinoamericana de estudios

urbanos regionales. Pontificia Universidad católica de Chile.

12

como mecanismo dinamizador, esto es, el impulso de la capacidad emprendedora local, las

acciones de capacitación de potenciales creadores de empresa, las políticas de formación

para el empleo, las iniciativas de las instituciones locales en materia socioeconómica, los

llamados polos de reconversión, a través de una cooperación entre los agentes públicos.

Es justamente de la construcción y del reconocimiento del poder de la localidad de

donde emana la posibilidad del desarrollo local, ya que de este poder surgen y se recrean

las identidades y voluntades colectivas (locales) necesarias para la apropiación y

participación compartida de derechos, responsabilidades y proyectos que sustentan este tipo

de desarrollo. (Suárez Zozaya, 2006)16

En esta misma perspectiva, Madoery (2001)17

sostiene que estamos transitando el

paso de una visión de desarrollo adquirido a través de la dotación de capital físico,

conocimiento y recursos hacia una concepción del desarrollo como una cuestión generada a

partir de las capacidades de los actores locales. En el mismo sentido, añade que el

desarrollo es entendido como un conjunto de capacidades endógenamente ligadas a la

calidad de los RRHH, la capacidad organizativa, la articulación público-privada, la

innovación de los agentes locales, la capacidad institucional territorial, donde los impulsos

exógenos se incorporan a un territorio.

Con respecto al concepto de gestión asociada, si bien existen diferentes acepciones,

para nuestro trabajo se entenderá como los modos específicos de planificación y de gestión

realizados en forma compartida entre organizaciones estatales y organizaciones de la

sociedad civil en su sentido más amplio. El sistema de trabajo planificado y la relación

articulada de los colectivos que se crean para elaborar y gestionar estos proyectos o

programas cogestivos que en sí mismos son una red, devienen en una trama social

reconfigurada y activa: una red de redes de gestión asociada”. (Poggiese H., 1997)18

.

Este modelo de gestión, la Gestión Asociada, implica conceptos de integralidad de

acciones, articulación de actores, ejecución descentralizada, desarrollo local y participación

ciudadana, entre otros. Así, las nuevas cuestiones que se incorporan a las agendas

municipales se vinculan con la promoción económica, la defensa del medio ambiente y el

16

Suárez Zozaya, María H. (2006) Universidad y Desarrollo Local en América Latina. Disponible en:

http://www.ses.unam.mx/integrantes/uploadfile/hsuarez/Suarez_UniversidadyDesarrolloLocal.pdf 17

Madoery Oscar (2001). “El valor de la política en el desarrollo local, en Vázquez Barquero A. y Madoery

O. (compìladores). Transformaciones globales, instituciones y políticas de desarrollo local”. Homo

Sapiens, Rosario, Argentina 18

Poggiese Héctor (1997): Prácticas de gestión asociada, contrato social y nuevos actores colectivos. Primer

Congreso Municipal de Investigación y Políticas Sociales, Rosario, Argentina.

13

bienestar de la población. Todas ellas son actividades que reorientan la política regional y

que pueden ser agrupadas bajo la denominación de “desarrollo local”. Estos procesos han

producido una sobrecarga de la demanda hacia los Municipios que deben realizar grandes

esfuerzos para adaptarse a una situación compleja y cambiante. Es así que los Municipios

tienen muchas restricciones respecto de las acciones más estructurales, razón por la cual es

aún mayor su dificultad cuando se pretende que inicien procesos tales como la participación

ciudadana en las formas de gestión o la incorporación de modalidades asociativas para

promover la gobernabilidad local, impuestas de manera vertical como condición para

garantizar la continuidad de los procesos desde el Estado provincial. (Attias A. M. 2002)19

Para Arnoletto (2009)20

, la gestión asociada es un espacio de articulación del

proceso de planificación-gestión, abarca metodológicamente las diversas etapas del mismo

y las diferentes formas de operar en ellas. Los fines y objetivos de la gestión asociada,

como medio instrumental de realización de proyectos socialmente consensuados, se

refieren a la configuración de los sucesivos escenarios participativos y comprenden:

• La producción de un conocimiento colectivo anticipado del problema a resolver, la

necesidad a satisfacer o la meta de desarrollo a alcanzar.

• La definición de objetivos, recursos, viabilidad estratégica y equidad social en las

realizaciones.

• La articulación de actores gubernamentales y no gubernamentales, animados de una

voluntad política de asociación.

• La configuración del grupo promotor y de los participantes en los plenarios.

Además, resulta significativo resaltar que la instalación de un proceso de Desarrollo

Local aparece como una cuestión compleja, porque se trata de perfilar a los actores

públicos, en este caso el ENDESUR y por ende a los Municipios que lo integran, como los

responsables de potenciar el esfuerzo productivo y la asociatividad. Cuando se habla de

desarrollo territorial se incluye el desarrollo de Municipios y de asociaciones

intermunicipales; y se refiere a procesos de cambio socio-económico, de carácter

19

Attias A.M. (2002): La Gestión Asociada de Municipios como una estrategia de desarrollo local. El caso de

las Microrregiones en la Pcia de Chaco. Ponencia presentada en el Primer Congreso de Pólit sociales.

Universidad nacional de Quilmas. 20

Arnoletto, E.J.(2009): “La ciencia política, un enfoque interdisciplinario y la práctica del planeamiento

participativo y de la gestión asociada. Disponible en web.

14

estructural, delimitados geográficamente.

Todo ello, hace necesaria la puesta en marcha de políticas capaces de estimular la

creación de entornos territoriales innovadores para la concertación estratégica de actores

sociales y el fomento de la creatividad productiva y empresarial local. En este sentido,

Di Pietro Paolo (2001)21

afirma que el surgimiento de experiencias de desarrollo local es

simultáneo a la puesta en cuestión de las concepciones y programas tradicionales de

desarrollo que han sido los dominantes en las últimas décadas y que no han alcanzado en la

práctica los resultados deseados.

Aunque cada experiencia reconoce rasgos particulares, las perspectivas teóricas

expuestas sirven para identificar los principales ejes sobre los que se basan las ventajas

competitivas de los ámbitos locales que, en consecuencia, deben ser consideradas para el

diseño de las políticas. No todas las experiencias orientadas al desarrollo local han sido

exitosas, es necesario revisar la situación de dichas organizaciones, sus capacidades de

gestión y sus marcos jurídicos y presupuestarios en pos de lograr los objetivos propuestos

en su origen y poder dar respuesta a las nuevas demandas que exige el contexto.

4. La gestión del ENDESUR y sus capacidades institucionales: principales logros

y dificultades en el período 2004-2007.

En el presente apartado, tomando como base los informes de gestión elaborados por el

Directorio del ENDESUR para el período 2004-200722

, se exponen los principales

programas y acciones llevadas a cabo en los cuatro años. La importancia del período

seleccionado para el análisis, radica en que a nuestro criterio y en coincidencia con los

propios actores, el ENDESUR logra consolidarse como un actor relevante en el proceso de

desarrollo local y regional de la Línea Sur en dicho lapso. Durante estos años, comienza a

administrarse poniendo el foco en la mirada regional por sobre la local y la acción

participativa redunda en la integración de visiones, identidades y voluntades para lograr

acuerdos que movilicen las capacidades territoriales sinérgicamente.

Aún con las limitaciones presupuestarias explicitadas en el apartado 2º del presente

21 Di Pietro Paolo, J.L. (2001): Hacia un desarrollo integrador y equitativo: Una introducción al desarrollo

local, en Burin, David y Heras, Ana Inés (compiladores), Desarrollo Local, una respuesta a escala humana a

la globalización, Ed. Ciccus, La Crujía, Buenos Aires. 22

Dicho período es coincidente con un período gubernamental de 4 años que se inició el 10 de diciembre de

2003 y finalizó el 10 de diciembre de 2007.

15

trabajo, el Ente desarrolló durante el período analizado una intensa actividad en la región.

Sustentó su accionar en una serie de medidas políticas y administrativas entre las que

merecen destacarse:

La conformación y trabajo en pleno de su Directorio con activa participación de los

Intendentes y Comisionados de Fomento regionales así como de las organizaciones

no gubernamentales que lo conformaban.

El desarrollo de un conjunto de programas de relevancia en el medio con su

respectiva asignación y posterior ejecución presupuestaria que abarcaron a los

sectores económico-sociales más relevantes a nivel regional.

La implementación de un proceso de fortalecimiento de actividades,

fundamentalmente de base agropecuaria, mediante el otorgamiento de créditos a los

distintos sectores socioeconómicos regionales que comprendía: un circuito de

aprobación, un proceso de seguimiento, un proceso de refinanciación cuando las

circunstancias lo ameritaran y un circuito de ejecución ante incumplimientos.

La aplicación de un Reglamento de Contrataciones de aplicación obligatoria en

todo el ámbito del mismo dentro de los lineamientos establecidos por la Ley Nº

3.186. de Administración Financiera y Control Interno del Sector Publico

Provincial, entre otras medidas de ordenamiento administrativo.

Además, para alcanzar los objetivos propuestos por el directorio del Ente para este

período de gestión, se desarrollaron una serie de políticas, programas y actividades que

detallaremos a continuación.

Con atención a la principal actividad productiva regional el Programa Ganadero

representa la iniciativa más importante del ENDESUR en términos cuali-cuantitativos.

Participaron diversas instituciones como el INTA, la Universidad Nacional del Comahue, el

Programa Social Agropecuario y el Ministerio de Producción de la provincia en un proceso

planificado a 10 años con el objetivo ambicioso de lograr incorporar a 1500 productores

(50% del total de productores regionales) bajo programa al término de la década. Sus

objetivos fueron:

Generales:

Luchar contra la desertificación, poniendo en marcha un sistema de producción

sustentable social, económica y medioambientalmente.

16

Eficientizar el sistema de producción ganadero, generar mayores ingresos para los

productores y para la región en su conjunto, y mejorar el nivel de vida de los

productores rurales.

Contribuir desde el programa ganadero a un desarrollo integral, diversificado,

agroecológico y sustentable de la región.

Mejorar el peso político del sector de los productores, y en consecuencia

incrementar la capacidad de gestión no solo del sector sino de toda la región.

Específicos:

a) La organización de productores para producción y la comercialización mediante el

fortalecimiento de las cooperativas, porque la forma de organización y la ideología

que las nutre permite hacer la base del futuro crecimiento sobre valores de equidad

y solidaridad, pero promover también como paso de transición las ventas conjuntas,

que permiten lograr un impacto más rápido en la economía general.

b) La promoción activa del sistema “Prolana” y la llegada con el sistema Promohair al

80 % del acopio de la región

c) La mejora de los índices de producción tales como el porcentaje de señalada de

corderos, finura de lana, peso de vellón, etc.

d) La diversificación con producción y comercialización de carne ovina trabajando en

mejoramiento genético, entre otros.

Cabe resaltar que cada objetivo específico estaba vinculado a una meta

cuantificable esperable al término de los 10 años de programa.

Por otra parte, una cuestión no menos relevante es que el programa ganadero estaba

asociado estrechamente a un Plan sanitario de erradicación de la sarna, control y

prevención de otras enfermedades del ovino también previsto a 10 años desde

octubre del 2003 a octubre del 2013, integrando así los aspectos productivos, la

sustentabilidad ambiental y la mejora sanitaria en una visión holística de la actividad

que trascendía las miradas netamente productivistas de propuestas anteriores.

La Sarna y la Melofagosis Ovina, son parasitosis externas que afectan con

diferentes grados de intensidad a las majadas de la Patagonia Argentina y ocasionan

persistentes pérdidas estimadas, en el año 2003, para la provincia de Río Negro en u$s

2.500.000 anuales. El objetivo general del Plan sanitario era erradicar estas

enfermedades endémicas de la provincia de Río Negro y mantener una estructura

17

preventiva contra las enfermedades consideradas exóticas para la zona. Como objetivos

particulares el programa preveía:

Consolidar en la Provincia de Río Negro las actuales Comisiones Locales de

Sanidad Animal y constituir nuevas Comisiones Locales.

Determinar paulatinamente áreas libres o provisoriamente libres de Sarna y

Melofagosis en virtud del avance del programa hasta lograr la erradicación.

Lograr un acuerdo / compromiso con la República de Chile para erradicar la sarna,

la Melofagosis y las enfermedades que se determinen de las regiones limítrofes (X y

XI ).

Este programa basó su fortaleza en una estructura ejecutora con un Nivel Central

conformado por el SENASA, el INTA, el Ministerio de la Producción de la Provincia de

Río Negro, el propio Ente de Desarrollo de la Región Sur y las organizaciones de

productores, que fijó las pautas generales y un Nivel Local que llegó a 27 Comisiones de

lucha contra la sarna de la región sur abarcando más de 1.300 productores y 725.000 ovinos

bajo programa.

Durante el período analizado, el Endesur logró para la producción ganadera regional

el Reconocimiento internacional de la zona Patagónica Norte B como Área Libre de Fiebre

Aftosa sin vacunación por parte de la Organización Mundial de Sanidad Animal23

. Esto

implicó la “incorporación sanitaria y comercial” de más de 20 millones de hectáreas a la

Patagonia sur (Tierra del Fuego, Santa Cruz, Chubut), única región del país con el máximo

status posible con relación a la enfermedad de la fiebre aftosa, que constituye

mundialmente una de las principales barreras no arancelarias para el comercio de carne. La

importantísima resolución se logró luego de varios años de gestiones, en un esfuerzo

conjunto de la región a través del Endesur, la provincia de Río Negro y el Servicio Nacional

de Sanidad y Calidad Agroalimentaria (SENASA).

Lo cierto es que la Región Sur de Río Negro sumó una ventaja competitiva para la

producción agropecuaria, que de ninguna manera fue casual sino que respondió al trabajo

planificado, compartido y responsable de todos los actores público-privados vinculados al

sector, quienes ahora podrán explotar sus beneficios a partir de la comercialización de carne

ovina a precios diferenciales dentro de los circuitos comerciales integrados por mercados

23

La Resolución la tomó la OIE (Organización Internacional de Epizootias) que nuclea a todos los

organismos sanitarios de medicina veterinaria del mundo el 22 de mayo de 2007 en el marco de su 75º

Reunión Anual.

18

demandantes no aftósicos24

.

En forma paralela a los programas productivos descriptos el ENDESUR puso en marcha

un notable programa para la región, el Programa Forestal, que planteaba como objetivo

general contribuir a la lucha contra la desertificación patagónica y al cambio cultural

necesario que permitiera reconsiderar la relación del hombre con su entorno natural y como

objetivos específicos:

Fomentar el desarrollo de viveros forestales en la Región., los mismos se harán en

el marco de un convenio con los municipios de cada localidad.

Desarrollar ensayos forestales: forestación y agro-forestación en distintos puntos

de la Región.

Producir plantas nativas y exóticas que satisfagan las necesidades de los

municipios, de las comisiones de fomento y de la población de la Región en

general.

Capacitar recursos humanos de la Región que puedan asumir la responsabilidad

técnica del Programa.

Como resultado de este programa quedaron conformados y en funcionamiento los

viveros forestales municipales de Comallo, Ing. Jacobacci, Maquinchao, Los Menucos y

Sierra Colorada con un total de plantas en producción al 2007 de casi 140.000 distribuidas

en los mismos.

Complementariamente, el Endesur implementó un Programa de control de la

población canina de la Región Sur con apoyo de los Ministerios de Salud, Producción

Gobierno y las Sociedades Rurales; un Programa de Perforaciones para búsqueda de

agua potable en los campos de la región (225 perforaciones en el 2006/2007), un

Programa regional de turismo, un Programa de cultura regional, un Programa

deportivo; un Programa de mantenimiento de caminos regionales por convenio con la

empresa vial provincial y un Programa de relaciones institucionales y comunicación.

Por último, merece destacarse un Programa de otorgamiento de becas de estudio

que tenían como objetivo ayudar económicamente a los jóvenes de las localidades y parajes

de su jurisdicción, para que los mismos realicen sus estudios de nivel terciario, sean estos

Universitarios o No Universitarios, en el marco de un Programa de Recursos Humanos

para el Desarrollo Integral de la Región. Los beneficiarios de dicho eran todas aquellas

24

Entre los cuales podemos mencionar: Estados Unidos, Unión Europea, Japón.

19

personas que hubiesen terminado sus estudios secundarios y acreditasen más de dos años de

residencia dentro de la jurisdicción del Ente para el Desarrollo de la Línea Sur. Durante el

período 2004-2007, el ENDESUR entregó 881 becas; cifra significativa para las

características regionales.

Como puede observarse, la cantidad y calidad de los programas señalados dan

cuenta de una estrategia integradora que abarcó múltiples dimensiones, poniendo en juego

la construcción de capacidades individuales y colectivas que intentaron transformar, aunque

más no sea en forma incipiente, el entramado socio económico y político de la región.

Ahora bien, si nos detenemos a analizar cuáles fueron los obstáculos y las

dificultades más significativos de la gestión en el período estudiado merecen destacarse:

La limitación expuesta por parte de las autoridades provinciales a explorar en su

máxima expresión las posibilidades que brindaba la manda constitucional y el

marco jurídico del ENDESUR como institución de derecho privado, lo que le

hubiese permitido trasponer ciertos límites organizacionales y burocráticos que

impone la visión restringida a lo estrictamente público.

Lla delegación de funciones que explicita la ley E 2583 rara vez se dio en la

práctica. Los actores regionales en numerosas oportunidades se encontraban con las

consecuencias en terreno de medidas tomadas desde la centralidad del gobierno

provincial sin previo acuerdo o articulación con las autoridades locales y regionales.

Un caso emblemático fue la política de tierras fiscales que generó múltiples

conflictos motivados frecuentemente por la definición por parte del poder ejecutivo

provincial de las problemáticas regionales sin la intervención y acuerdo de los

actores locales. A esta forma de actuación política no escapaba el gobierno nacional

implementado en el territorio programas o actividades en forma desarticulada de las

propias definiciones de la dirigencia regional.

Desde el punto de vista productivo quizás la cuestión que produjo mayores

conflictos y disidencias fue el posicionamiento de los actores regionales en relación

a la explotación de la megaminería para la extracción de oro a cielo abierto con

utilización de cianuro25

. Esta actividad demanda la utilización de grandes

cantidades de agua, escasa en la zona, que provocaron un conflicto de proporciones

25

El denominado Proyecto Calcatreu para la extracción de oro y plata a 80 km al sur de Ing. Jacobacci actuó

como detonante de esta cuestión.

20

al intentar acordar prioridades de uso de este recurso. El conflicto dividió y divide

aún hoy a la sociedad local entre la posibilidad de desarrollo de una actividad

productiva en una región tan limitada en recursos por la propia rigurosidad del

clima imperante y los riesgos ambientales que su implementación conlleva. Un

conflicto que aún hoy presenta un final incierto.26

5. Conclusiones preliminares

El propósito principal de nuestro trabajo ha sido brindar elementos que contribuyan

al debate sobre el desempeño del Ente y sus estrategias de intervención bajo la perspectiva

del desarrollo local y la competitividad territorial. Consideramos que la fortaleza del

presente estudio reside en el análisis exhaustivo de una experiencia concreta de desarrollo

local y regional como lo es el ENDESUR. El recorrido realizado, pretendió abordar

elementos propios de esta organización en el marco de las acciones implementadas en el

período bajo análisis y los procesos de cambio producidos en su gestión.

Entre las limitaciones señaladas anteriormente se observan como verdaderos

obstáculos aquellos aspectos vinculados a la administración de los gobiernos locales y a

la tentación en la búsqueda de soluciones parciales por encima de una visión regional o de

conjunto. Todo ello, afecta especialmente la articulación entre el sector público y el sector

privado y la baja participación desde las instancias locales en la generación de propuestas

y proyectos. Si tenemos en cuenta la diversidad de los entornos territoriales de la región sur

rionegrina, sus características, dimensiones poblacionales y económico-productivas, surge

la necesidad de formar recursos humanos que trabajen desde la perspectiva local y regional.

Al mismo tiempo, esto abre una oportunidad para trabajar desde los ámbitos locales

buscando desarrollar estrategias proactivas que vayan generando competencias desde abajo

hacia arriba. Esta valorización de lo local nace como resultado del efecto cercanía que

tienen las instancias de apoyo local y regional.

En el marco de una estrategia de desarrollo local, tanto los gobiernos locales como

los demás actores del desarrollo presentes en el territorio –gremiales, empresariales, centros

de servicios, centros tecnológicos, instituciones de apoyo, universidades, etc.- están

26

El 21/07/2005 se sancionó la ley Q 3981 que prohibía en el territorio de la provincia, la utilización de

cianuro o mercurio en el proceso de explotación de minerales metalíferos. El 29/12/2011 fue derogada por

la ley 4738.

21

llamados a jugar un importante papel proactivo en la búsqueda de salidas concertadas. De

esta manera, se hace necesario crear y fortalecer capacidades institucionales mediante

acciones concretas en apoyo del desarrollo productivo local. En este sentido, creemos que

la capacitación y formación de recursos humanos resulta una cuestión insoslayable y deben

orientarse al logro de una mayor participación e involucramiento de de los actores locales,

promoviendo cambios actitudinales en relación a los problemas y una búsqueda activa de

soluciones a las problemáticas locales. Para ello, es indispensable contar con Programas de

Capacitación orientados a temas de Liderazgo, trabajo en equipo, entre otros, los cuales

contribuyen a la generación de capital social. La alternativa de tener en el territorio

verdaderos agentes de desarrollo local, significa contar con actores que actúen como

instrumentos al servicio de las instituciones del Desarrollo Local y movilicen social y

culturalmente la creación de empresas, entre otras cuestiones.

Otro elemento para resaltar fue la utilización de una herramienta como la

planificación estratégica para la formulación e implementación de programas de diversa

índole a largo plazo. Este instrumento político le permitió al Ente intentar superar las

contingencias, planificar en interacción con otros actores que también planifican, ya no por

fuera o encima de la Sociedad a la que destina el desarrollo de sus políticas, sino dentro de

un entramado que contiene el conjunto de intereses en juego. Esto se refiere al esfuerzo

organizador de la voluntad política que prescribe condiciones a la gestión técnica y

operativa del sistema político administrativo.

Aún así, parece no haber destino cierto para esta vasta región si no se transita el

camino de la integración efectiva y sostenida en el tiempo y además, si no se toma real

dimensión de los condicionantes que impone el ambiente a las potencialidades de desarrollo

regional. La realidad exige visualizar al hombre de campo no sólo con los parámetros

productivos tradicionales sino como un preservador del frágil medio ambiente mesetario y

como un ocupante de un parte del territorio nacional de alto valor geoestratégico.

Por último, aspiramos a que este estudio sea un aporte para el debate y el

fortalecimiento del ENDESUR y expresamos nuestro mayor agradecimiento a quienes

colaboraron para la realización del mismo, en especial al ex presidente del directorio del

Ente, Sr. Rubén Rodolfo Lauriente.

22

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